O que são políticas públicas e como são produzidas? Prof. Eduardo de Lima Caldas EACH-USP (USP-Leste) 2008 [email protected] Política pública: origem • Europa – Desdobramento das Teorias que buscam entender o papel do Estado • EUA – Estudo das Instituições para limitar a tirania e as paixões (Madison) – Estudo das organizações locais como espaços capazes de promover o bom governo (Tocqueville) – Estudo sobre os processos de tomadas de decisões Política pública: definição • É um conjunto articulado de decisões orientadas para a resolução de um problema ou para a realização de um objetivo considerado de interesse público. • As decisões constituem um padrão de atividade governamental a respeito do assunto. • Aquilo que é de fato realizado e não um conjunto de intenções. Entende-se por Políticas Públicas: 1) “o conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar conta de determinada demanda, em diversas áreas. Expressa a transformação daquilo que é do âmbito privado em ações coletivas no espaço público” (Guareschi et al., 2004). 2) o campo de conhecimentos que analisa o governo à luz de grandes questões públicas (Mead, 1995, apud Souza 2006). 3) a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação e que influenciam a vida dos cidadãos (Peters, 1986, apud Souza 2006). 4) o que o governo escolhe fazer ou não fazer (Dye, 1984, apud Souza 2006). Em última instância, pode-se dizer que os temas relativos às políticas públicas dizem respeito a entender quem ganha o quê, por que e que diferença isso faz. Características • As PP são desenvolvidas por instituições governamentais e seus responsáveis por meio de processos políticos. • Sua implementação pode ou não envolver organizações da sociedade, empresas etc. • As PP envolvem não somente a decisão de elaboração legal, mas os atos subsequentes relacionados à implementação, interpretação e cumprimento da lei. Um problema é considerado público quando um grupo considerável de pessoas considera que deve receber atenção por parte do governo.e o governo passa a prestar atenção no referido problema O ciclo das Políticas Públicas • • • • • • Formação do problema Inclusão na agenda Formulação de política Decisão da política Implementação da política Avaliação da política Será que este ciclo é realmente linear? O contexto da política pública • • • • • • • • Cultura política Opinião pública Sistema social ( diferentes interesses) Sistema econômico Contexto institucional Relações federativas Separação de poderes Sistema partidário Quem faz parte do jogo? • • • • • • • Formuladores Implementadores Interessados Beneficiários Políticos Burocratas Imprensa Onde se Joga? – Movimentos Sociais – Conselhos e Conferências – Câmaras e Assembléias – Poder Judiciário – Ministério Público – Secretarias de Governo – Comunidades Epistêmicas – Outros PPs e direitos • Direitos são construções sociais, fruto das disputas entre diversos setores da sociedade. • As políticas públicas podem ser instrumento de afirmação e materialização de direitos: – Provendo o acesso direto aos direitos – Removendo barreiras ao acesso aos direitos: • Políticas de ações afirmativas. • Construção de infra-estruturas físicas e institucionais. • Acesso à informação sobre acesso a direitos. Cuidado! Nem sempre uma política amplia os direitos • As políticas podem ser excludentes quando: – Restringem o acesso aos serviços públicos. – Criam serviços de segunda categoria para setores com menos poder. – São apropriadas por setores específicos em detrimento de objetivos universalizantes. Debate: • Qual é a relação entre políticas públicas e direitos? • Exemplos de políticas que ampliam e que restringem direitos. Como são feitas as salsichas, as leis... e as políticas públicas? A formação da agenda • Nem todos os problemas para os quais as pessoas buscam apoio governamental atraem atenção suficiente para entrar na agenda. Há uma disputa. • Para isso é preciso que os grupos sejam numerosos, poderosos e/ou tenham status. • Dirigentes políticos tem papel central na conversão de problemas em agenda. Formulação e adoção de uma política • Envolve a escolha de caminhos de ação/estratégias. • A questão do conhecimento: A dificuldade na formulação do diagnóstico sobre o problema, complexidade dos problemas sociais. • Atores que dão sustentação à política e mecanismos de concertação, dominação e negociação. Implementação de políticas • As organizações da administração pública são os atores implementadores mais importantes das PP. • A própria burocracia também desempenha um papel importante e colabora para o sucesso ou fracasso da PP. • Redes de implementação: agentes governamentais e não-governamentais • A implementação é um palco ativo de negociação e barganha entre agentes e beneficiários. Políticas Públicas e conflito social • Podemos ver as PPs como reflexo nas ações do Estado dos conflitos e disputas por recursos no interior da sociedade: – Quem será o beneficiário direto e indireto? – Que recursos irão para onde? – Quem deixará de receber esses recursos? Um exemplo: Passe Livre no Transporte Coletivo para estudantes • Quem lucra com ele? • Quem paga a conta? • Que argumentos são utilizados a favor e contra? Cuidado com a nova tecnocracia! • O discurso “técnico” das políticas públicas pode mascarar as disputas sociais: – As escolhas de método, dados e critérios para formulação do diagnóstico influenciam o rumo que a política tomará: o diagnóstico não é isento. Diagnósticos implicam escolhas. – Por trás da frieza técnica dos números, estão preconceitos, ideologias, interesses etc. Não há neutralidade. – Quem pode dizer que uma política é melhor que outra? Com que critérios? É melhor para quem? – É possível falar de uma política tecnicamente perfeita? Quais são os argumentos para que uma posição prevaleça no processo das PPs? • • • • • Promoção do bem comum. Defesa de setores vulneráveis. Defesa de interesses difusos. Promoção da justiça e igualdade. Aumento de eficiência do uso dos recursos. Os argumentos reacionários (Hirschmann) • Ameaça: podemos fazer, mas há um sério risco de perdermos Direitos já conquistados por causa dessa tentativa de ampliá-los... • Futilidade: podemos fazer, mas é desnecessária nossa ação. Quando a situação tiver que ser resolvida, ela será... Por enquanto, o problema continuará o mesmo... • Perversidade: efeito adverso. Se fizermos isso, o problema que queremos resolver vai piorar. As conquistas sociais aumentam a indolência... Além dos argumentos apresentados por Hirschmann • Impossibilidade: a idéia é boa, mas não vai ser possível implementá-la por conta de dificuldades jurídicas, econômicas, políticas, culturais, técnicas, administrativas etc. Trabalho em grupo • Para uma política pública, analisar os principais argumentos favoráveis e contrários. • O que está por trás deles? Avaliação de PP • O que se quer saber ao avaliar uma política: – Eficiência na aplicação dos recursos – Eficácia na realização dos objetivos prescritos – Efetividade em termos de transformação da realidade: resultados e impactos. • A avaliação não é neutra, também... • O fetiche dos indicadores. Controle social e participação • Controle social: – Está diretamente associado à transparências dos atos dos agentes públicos. – Deve estar presente ao longo de todo o ciclo das políticas públicas. – Cria condições para o estabelecimento de relações de confiança. – Exige a existência de mecanismos de prestação de contas. Principais Instrumentos de Controle Social – Fiscalização de contratações. – Acompanhamento da execução orçamentária. – Estudos orçamentários sobre assuntos específicos. – Monitoramento de projetos. – Acompanhamento permanente de políticas. – Participação em conselhos gestores de políticas públicas. O Papel da Sociedade Civil Organizada • • • • • Fóruns de políticas públicas Fóruns de acompanhamento do orçamento público. Redes de monitoramento de políticas. Iniciativas de avaliação independente de políticas públicas. Participação em conselhos gestores de políticas públicas e de unidades Participação • Participação individual ou por meio de organizações representativas de interesses. • Muitas vezes, a participação é apenas superficial ou de fachada, para legitimar as ações dos agentes públicos. • Efetividade da participação exige institucionalidades: ferramentas e instâncias. Principais Instrumentos de Participação • Conselhos gestores de políticas públicas. • Audiências públicas. • Conferências de políticas públicas. Dificuldades • Assimetria de informações governo-sociedade civil. • Capacidade de processamento de informações pelas organizações da sociedade. • Articulação de iniciativas de controle social de vários setores. • Participação setorizada: cada um puxa a sardinha para sua brasa… • Resistência governamental e burocrática à participação e controle social. Discussão em Grupo • Quais são as principais possibilidades de participação e controle social em políticas públicas de interesse da juventude? • Quais são as maiores dificuldades enfrentadas? Bibliografia Geral • Análise de políticas públicas – mecanismos, processos e atores • LINDBLOM, Charles. Todavia tratando de salir del paso. In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (org.). Políticas Públicas – Coletânea – Volume 1. Brasília: ENAP, 2006. • LOWI, Theodore. Políticas Públicas, estúdios de caso y teoria política. In: VILLANUEVA, Luis (editor). La hechura de las políticas. México: Miguel Algel Porrua, 2000. • SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, número 16, julho a dezembro, 2006, páginas 20-45. • http://www.scielo.br/pdf/soc/n16/a03n16.pdf • WILSON, Woodrow. O Estudo da Administração. Revista do Serviço Público Brasília 56 (3): 349-366 Jul/Set 2005. • http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task= cat_view&gid=849&Itemid=129 Bibliografia Específica • • • • • • • • A formação das Agendas de Governo CAPELLA, Ana Cláudia N. Perspectivas Teóricas sobre o Processo de Formulação de Políticas Públicas. BIB – Boletim de Informações Bibliográficas, São Paulo, n°61, 1° semestre de 2006, páginas 25-52. COHEN, M., MARCH, J., OLSEN, J. (1972). “A garbage can model of organizational choice”. In: administrative science quarterly, n°17, pp: 1-25. DOWNS, Anthony. Up and down with ecology: the issue-attention cicle. The Public Interest, n°28, páginas 38-50, 1972. FUKS, Mario. Arenas de ação e debate públicos: conflitos ambientais e a emergência do meio ambiente enquanto problema social no Rio de Janeiro. Dados – Revista de Ciências Sociais, v.1, n°41, páginas 87113, 1998. KINGDON, John W. Agendas, alternatives, and public policies. New York: HarperCollins, 1995 (especialmente capítulos 8 e 9). Implementação de Políticas Públicas HILL, M. Implementação: uma visão geral. In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (org.). Políticas Públicas – Coletânea – Volume 2. Brasília: ENAP, 2006. Bibliografia Específica • • • • • • • • • Inovação e Disseminação das Políticas Públicas CANADA. Canada School of Public Service. Uma Exploração inicial da Literatura sobre a Inovação. In: Cadernos ENAP, 30. Brasília: ENAP, 2006. http://www.enap.gov.br/index.php?option=content&task=view&id=25 8&Itemid=69 CAPELLA, A. C. N. O papel das idéias na formulação de políticas públicas. II Encontro de Administração Pública e Governança. São Paulo, 22 a 24 de novembro de 2006. PAULICS, Veronika. Disseminação de Inovações em Gestão Local. XXV Congresso da LASA, Las Vegas, Nevada, EUA, outubro de 2004. http://www.polis.org.br/download/64.pdf SPINK, Peter. A inovação na perspectiva dos inovadores. IX Congreso Internacional del CLAD, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004. http://www.clad.org.ve/fulltext/0049806.pdf COSTA, F. L. e CASTANHAR, J. C. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos. RAP, Rio de Janeiro, 37 (5), setembro-outubro de 2003, páginas 969-992. Bibliografia Específica • Avaliação de Políticas Públicas • COSTA, F. L. e CASTANHAR, J. C. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos. RAP – Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 37 (5), setembro-outubro de 2003, páginas 969992. • http://www.ebape.fgv.br/academico/asp/dsp_rap_artigos.asp?cd_edi=24 • FARIA, C. A. P. A política da avaliação de políticas públicas. 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