Quality of Public Spending

Qualidade do Gasto Público
Yasuhiko Matsuda
Banco Mundial
9 de novembro de 2004
Por que se preocupar com a qualidade do gasto
público?
• Aumentar os gastos públicos não é suficiente
Primary completion rate 1999
(% deviation from rate predicted by GDP per capita)
100
80
Malawi
Azerbaijan
China
60
40
Zambia
Nepal
Eritrea
20
0
-20
Zimbabwe
India
Mauritius
Czech Rep.
Albania
Lao PDR
Hungary
Argentina
Romania
Kenya
Mexico
Botswana
Poland
Korea, Rep.
Philippines
Slovak Rep.
TogoJamaica
Chile
TTobago
Peru Turkey Nicaragua Gambia
Venezuela
Costa Rica Malaysia Macedonia, FYR
Belarus
Uganda
Ethiopia
Sudan
Thailand
El Salvador
Kuwait
Oman
Paraguay
Mozambique
Brazil
Senegal
-40
Congo, Rep.
Burkina Faso
Morocco
Mauritania
Benin
Mali
-60
-80
Regression line shown:
Coefficient = .184
T-statistic = 1.91
Guinea
Chad
-100
-120
-100
-80
-60
-40
-20
0
20
40
60
Per child public spending on education 1990s average
(% deviation from expenditures predicted by GDP per capita)
80
100
120
Aumentar os gastos públicos não é suficiente
150
South Africa
(% desvio da taxa prevista pelo PIB per capita)
Taxa de mortalidade de crianças até 5 anos 2000
Angola
100
Cote d'Ivoire
Saudi Arabia
Namibia
Brazil
Cameroon
Papua New Guinea
Turkmenistan Zambia
50
Zimbabwe
0
Lesotho
Mozambique
Malawi
Macedonia, FYR
Cambodia
Tajikistan
Indonesia
Uzbekistan
-50
Mongolia
Moldova
Korea, Rep.
Malaysia
Slovenia
China
Georgia
Syrian Arab Republic
Croatia
Poland
Slovak Republic
Albania
Bulgaria
-100
Czech Republic
Vietnam
Sri Lanka
-150
-150
-100
-50
0
50
100
Gasto Público per capita em saúde 1990s em média
(% desvio de gastos previstos pelo PIB per capita)
150
Gastos similares com resultados diferentes
Public spending on prim ary
education per child
10
Prim ary com pletion rate
60
Ethiopia
8
50
6
40
4
30
2
Malawi
20
Malawi
Ethiopia
0
10
1980s
1990
1990s
1999
1980s
1990
1990s
1999
Resultados similares com gasto diferente
Public spending on primary
education per child
Thailand
100
350
300
250
Primary completion rate
90
Thailand
80
200
Venezuela
Venezuela
70
150
60
100
50
50
1980s
1990
1990s
1999
1980s
1990
1990s
1999
Fracassos em atingir resultados são geralmente
devidos a deficiências em…
• Política
• Informação/M&A
• Capacidade
• Incentivos Institucionais
• Comportamentos familiares
• Financiamento
Resultados
Desvio de fundos
Política
Incentivos
institucionais
Gastos sub-ótimos:
Altos salários dos professores; Oferta
insuficiente de livros-textos
Financiamento
Capacidade
Informação &
Transparência
Incentivos Institucionais
Instrução de baixa qualidade
Capacidade & Incentivos
Curriculum & Tecnologia
Falta de demanda
Financiamento
Comportamentos
familiares
Normas comunitárias
Dimensões da qualidade do gasto público
• Composição que reflita as necessidades e prioridades do
país
– Justificativa econômica para intervenção do Estado
– Capacidade de estabelecer metas e alocar recursos fiscais de forma
consistente
• Eficiência/custo-efetividade em atingir objetivos do gasto
(instrumento de políticas públicas)
– Eficiência em produção de bens e serviços
– Controle adequado para minimizar vazamento de recursos
• Gasto público como um aspecto de política fiscal
sustentável
• Política de gasto como complemento a política geral de
crescimento, redução de pobreza/desigualdade, etc.
– Política tributária
– Papel regulatório do Estado
Justificativa para intervenção pública:
Pobreza e alta desigualdade de renda
• Só quatro países são mais desiguais – 96% da população do
mundo mora em países com mais igualdade.
Porcentagem aglomerada da população mundial
• Os 20% mais ricos ganham 31 vezes mais do que os 20% mais
pobres.
Índice Gini de Desigualdade de Renda
Fonte: Banco Mundial, Inequality and Economic Development in Brazil
Fonte: Banco Mundial, Attacking Brazil’s Poverty
Evolução da Pobreza no Brasil
50.0
Carga Tributária (% PIB)
45.0
40.0
41.7
40.8
35.0
38
37.9
33.9 35.533.5 35.2 33.9
39.9
40.1
34.0
32.7
30.0
44.6
40.1
33.6
32.9
Pobreza (R$125/mês)
25.0
20.0
19.3
19.5
15.0
Indigência (R$62/mês)
14.6
10.0
15.0
14.8
14.3
13.9
14.6 13.4
2002
2001
1999
1998
1997
1996
1995
1993
5.0
1992
% da população abaixo da linha de
pobreza e indigência
Pobreza e Indigência no Brasil: 1992-2002
Justificativa para intervenção pública:
Gargalo para crescimento econômico
• Condições precárias da infra-estrutura econômica (e.g.,
rodovias) aumenta custo de logística e diminui a
competitividade econômica do Brasil
Custos logísticos (em % do PIB)
Competitividade das exportações de soja
(em US$/bushel)
Brasil
EUA
(Mato Grosso) Centro-oeste
30
25
20
Custo de produção
3,89
5,11
15
Frete para porto de
exportação *
1,34
0,43
5
Frete do porto de
exportação para Roterdã
0,57
0,38
0
Preço final em Roterdã
5,80
5,92
Peru
Argentina
Brasil
Mexico
Alemanha
Taiwan
Portugal
Canada
Japao
Italia
Reino
Unido
EUA
10
*: distância média no Brasil: 1.200 km; nos EUA: 1.700 km.
Fonte: Soybean Production Costs and Export Competitiveness in the United States, Brazil and Argentina,
Economic Research Service, USDA, Oil Crops Situation and Outlook, October 2001
Composição do gasto público: Reflete as
necessidades do país?
Despesa por Função
União 1995
Economia e
infraestrutura
7.7%
Desenvolvimento
Regional
12%
Legislativa e Judiciária
Administração e Planejamento²
Defesa Nacional e Segurança Pública
Relações Exteriores
Administração
27%
Assistência e Previdência
Educação e Cultura
Saúde e Saneamento
Trabalho
Desenvolvimento Regional
Habitação e Urbanismo
Social
19,3%
Agricultura
Previdência e
Assistência
Social
34%
Indústria Comércio e Serviços
Comunicações
Energia e Recursos Minerais
Transporte
Composição do gasto público: Reflete as
necessidades do país?
Despesa por Função
União 2003
Economia e Infra-estrutura
7%
Social
18%
Administração
e Juros
31%
Previdência Social
44%
Legislativa e Judiciária
Administração e Encargos da Dívida
Defesa e Segurança Pública
Previdência Social
Assistência Social
Educação
Saúde
Esporte, Cultura e Cidadania
Trabalho
Urbanismo e Habitação
Gestão Ambiental
Ciência e Tecnologia
Agricultura
Organização Agrária
Indústria e Comércio
Comunicações
Energia
Transporte
Comparativo de Despesas por Função
Estados e Municípios
Despesa por Função
Estados 2003
Economia e
Infra-estrutura
12%
Social
39%
Administração
e Juros
38%
Previdência
Social
11%
Despesa por função
Municípios 2003
Economia e
Infra-estrutura
21%
Administração
e Juros
22%
Previdência
Social
5%
Social
52%
Legislativa e Judiciária
Administração e Encargos da Dívida
Defesa e Segurança Pública
Previdência Social
Assistência Social
Educação
Saúde
Esporte, Cultura e Cidadania
Trabalho
Urbanismo e Habitação
Gestão Ambiental
Ciência e Tecnologia
Agricultura
Organização Agrária
Indústria e Comércio
Comunicações
Energia
Transporte
Legislativa e Judiciária
Administração e Encargos da Dívida
Defesa e Segurança Pública
Previdência Social
Assistência Social
Educação
Saúde
Esporte, Cultura e Cidadania
Trabalho
Urbanismo e Habitação
Gestão Ambiental
Ciência e Tecnologia
Agricultura
Organização Agrária
Indústria e Comércio
Comunicações
Energia
Transporte
Aumento em gasto pode gerar resultados
positivos em melhorar cobertura/acesso
• A taxa de matrícula primária
é de 97%, contra 93% em
países de renda média:
aumento de 21 pontos
percentuais em 20 anos –
um dos maiores aumentos
no mundo.
• O Brasil aumentou o gasto
em educação
Evolução dos Gastos com Educação
R$1000
25.000.000
Infantil
Fundamental
15.000.000
Medio
10.000.000
Superior
5.000.000
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fonte: INEP
Ano
Taxa de Matrícula em Escolas Primárias (%)
30.000.000
20.000.000
Taxa de Matrícula em Escolas Primárias vs PIB per capita
110
México
100
1999
China
90
1990
BRASIL
80
1980
70
Índia
60
50
40
0
2000
4000
6000
8000
10000
PIB per capita em US$, paridade de poder de compras
Fonte: Cálculos baseado no World Development Indicators
12000
Aumento de gasto pode trazer efeitos
redistributivo de “crowding in”
Pré-escolar
1996
2000
Ensino fundamental
 (%)
1996
2000
 (%)
1
37.2
40.8
9.8
76.3
91.6
20.1
2
41.4
45.2
9.1
85.8
93.7
9.2
3
43.8
49.1
11.9
91.5
95.1
3.9
4
49.0
54.6
11.5
94.2
96.1
2.1
5
54.8
59.6
8.7
96.0
96.1
0.1
Também é importante como gastar
• Desenhos dos programas sociais tem
conseqüências para impacto redistributivo
Crescimento Econômico de 4% por ano
Saúde Pública
Educação Primária
80%
pelo programa
Vários
programas
sociais não
atingem os
pobres, nem
destinam a
eles grande
parte dos seus
recursos
Porcentagem dos pobres que são beneficiados
100%
Água
60%
O tamanho da bola
indica o volume de
recursos em R$
Merenda Escolar
Outros
programas
destinam a
maioria dos
seus
recursos aos
pobres, mas
atingem
poucos
40%
Educação
Pré-primária
Saneamento
20%
Assistência Social
Previdência Pública
Seguro
Desemprego
0%
0%
LOAS/BPC
Educação Secundária
Creche
Educação para adultos
20%
40%
60%
80%
Porcentagem dos benefícios do programa que chegam aos pobres
100%



Transferência/Pensão como % da
renda bruta
O desafio é como aumentar gastos de boa
qualidade frente à rigidez orçamentária
As transferências sociais (como
o Bolsa Escola e o Bolsa
Família) têm forte impacto sobre
a redução imediata da pobreza.
Aumentam em 20% a renda dos
10% mais pobres.
Transferências como Proporção
da Renda Bruta por Decil
30
25
20
15
10
5
0
10%
mais
pobre
A vinculação das transferências
à freqüência escolar e às visitas
médicas ajuda a capacitar os
pobres e a reduzir a pobreza
futura.
2
3
4
5
6
7
8
9
Decis de renda
Transferências (Bolsas)
10%
mais
rico
Aposentadoria e Pensão
12
10

BR gasta mais em “proteção
social” mas pouco em
“assistência social”
% do PIB
8
SA
6
SI
4
2
0
Argentina
Brazil
Mexico
A composição do gasto influi seu impacto no
crescimento econômico
Efeito sobre crescimento da realocação de gastos com previdência e
assistência para educação e infraestrutura
Cenário Atual
Crescimento da
renda
3.5
3
Aumento de 1% no gasto em
educação
2.5
Aumento de 2% no gasto em
educação
2
Aumento de 1% no gasto em
infraestrutura
1
2
3
Período
4
Aumento de 2% no gasto em
infraestrutura
A composição do gasto influi seu impacto no
crescimento econômico
crescimento da renda
Efeitos do aumento de gastos sobre crescimento financiados com endividamento no valor de 1%
do PIB
3.5
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0
Cenário Atual
Aumento do Gasto com
Transferências
Aumento do Gasto com
Educação
1
2
3
Período
4
Aumento do Gasto com
Infraestrutura
Quantidade e qualidade do investimento público
• Brasil sofre de baixo nível e
decrescente do investimento
público em infra-estrutura
– Cerca de 5% do PIB em 1980
-> 2% em 2000
• Mas não há informação
confiável sobre a qualidade
do que se executa:
–Quantas obras estão em andamento?
–Quantas foram concluídas cada ano – obras públicas sem
concluir não geram benefícios econômicos
–Quanto tempo demora para finalizar uma obra?
–Qual é o retorno econômico das obras já completadas?
Como melhorar a qualidade do gasto público?
Realocação de recursos orçamentários
• A rigidez orçamentária aumentou desde 1980s, e
• Limita a capacidade do governo de realocar
recursos fiscais estratégicamente, no caso das
prioridades mudarem
Figure I
Federal Government Non Financial Expenditure
Composition
2001 Budget
"Map" of Protected and Unprotected Spending
Unprotected
spending
16%
100%
90%
80%
70%
R
I
G
I
D
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
E
X
P
E
N
I
T
U
R
E
S
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Source: National Treasury
Intergovernmental Transfers
Social Security Transfers
Personnel
Other non financial expenditures
Strategic Programs
subject to Flow
Control
2%
Personnel costs
22%
Other protected
spending: Health,
Education, Labor &
Employment, Social
Insurance and
Welfare
Atrasos no abastecimento de materiais em
hospitais prejudicam a qualidade do atendimento
• Principais motivos do atraso
0
– O processo licitatório burocrático
(54%)
Material
Medico-
– Atrasos ou falta de pagamento
aos fornecedores (23%)
Medicamentos
compras emergenciais
• maior preço e custo de transação
• Alta freqüência de quebras nos
últimos 6 meses relatados
75
100
Federais
Estaduais
Municipais
Filantrópicos
Lucrativos
Serviço de
Manutenção
• Consequências do atraso
• 89% dos hospitais recorrem a
50
Materiais
Gerais
– Previsão e controle de estoque
inadequado (23%)
• Suspenção do serviço ou
cancelamento de cirurgias (20%)
• Queda da qualidade do
atendimento (23%)
25
Outros
Serviços
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Radiologia
Ressonância
Ultrassom
Tomografia
Laboratório
Outros
Ruim/Péssimo
Quebra
Gestão de pessoal é um grande gargalo para
melhorar a qualidade do gasto público
• Principais problemas na gestão de pessoal nos
hospitais pesquisados
0
Insuficiência ou Excesso do Quadro
Funcionários de vários Regimes
Absenteísmo
Baixa Qualificação
Não Cumprimento da Jornada
Baixa Produtividade
Funcionários Afastados
Funcionários Emprestados a Outros
Órgãos
Funcionários Emprestados de Outros
Órgãos
Outros
10
20
30
40
50
Quem gasta é também uma questão relevante
devido a efeito de incentivos e capacidade
• Maior gasto nos municípios geram resultados, mas nos
estados não?
• Também se observa grande variações entre diferentes
unidades com o mesmo nível de gasto
• Quem executa o gasto é fundamental por ser ligado a
questão do incentivo e portanto de eficiência e efetividade
Chart 3.1: Municipal Administrative Expenses per Student and Student Pass Rate
Chart 3.2: State Administrative Expenses per Student and Student Pass Rate
100
110
100
90
90
80
Pass Rate
Pass Rate
80
70
60
70
60
50
40
50
30
40
0
100
200
300
400
500
Admin. Exp. per Student (R$ per year)
600
700
800
900
20
0
50
100
150
200
Admin. Exp. per Student (R$ per year)
250
300
350
Sustentabilidade do gasto público no contexto de
expansão fiscal continuada
• Aumento na carga tributária (e seu efeito distorcivo
no caso do Brasil) constrange atividades
econômicas?
Brasil: Arrecadação Governamental e Gastos primários, 1947-2000
(em porcentagem do PIB)
40
35
30
25
20
Gastos Primários
Arrecadação de impostos
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
1965
1963
1961
1959
1957
1955
1953
1951
1949
10
1947
15