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FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
MARCELO PEREIRA LIMA
INDEPENDÊNCIA DO BANCO CENTRAL:
REVISÃO LITERÁRIA E ANALÍSE PARA O CASO BRASILEIRO
SÃO PAULO
2005
MARCELO PEREIRA LIMA
INDEPENDÊNCIA DO BANCO CENTRAL:
REVISÃO LITERÁRIA E ANALíSE PARA O CASO BRASILEIRO
,
.
Dissertação apresentada à Escola de
Administração de Empresas de São Paulo
da Fundação Getúlio Vargas, como requisito
para obtenção do título de Mestre em
Administração de Empresas
Campo de Conhecimento:
Administração Contábil e Financeira
Orientador: Pref. Dr. George Avelino Filho
FGV-SP I BIBL~OTECA
SÃO PAULO
2005
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Lima, Marcelo Pereira.
Independência do Banco Central: revisão literária e análise do caso brasileiro /
Marcelo Pereira Lima. - 2005.
82 f.
Orientador: Avelino Filho, George.
Dissertação (MP A) - Escola de Administração de Empresas de São Paulo.
1. Bancos centrais. 2. Preços - Estabilização. 3. Banco Central do Brasil. 1. Avelino
Filho, George. 11. Dissertação (MPA) - Escola de Administração de Empresas de São
Paulo. III. Título.
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MARCELO PEREIRA LIMA
INDEPENDÊNCIA DO BANCO CENTRAL:
REVISÃO LITERÁRIA E ANALíSE PARA O CASO BRASILEIRO
Dissertação
apresentada
à
Escola
de
Administração de Empresas de São Paulo da
Fundação Getúlio Vargas, como requisito para
obtenção do título de Mestre em Administração de
Empresas
Campo de Conhecimento:
Administração Contábil e Financeira
Data de Aprovação:
-'-'-Banca Examinadora:
Prof. Dr. George Avelino Filho (Orientador)
(FGV-EAESP)
Prof. Dr. Marcos Fernandes Gonçalves da Silva
(FGV-EAESP)
Prof. Dr. Delane Botelho
(FGV-EBAPE)
Dedico este trabalho a todos aqueles que sonham com um Brasil melhor e que,
principalmente, lutam pelo seu desenvolvimento econômico, social e político, a fim
de torná-lo uma grande nação.
Com vontade e determinação, tenho certeza que um dia alcançaremos este objetivo.
Ao Banco Itaú, que tornou possível a realização deste curso, através de seu
patrocínio.
Ao professor George Avelino Filho, pelo seu apoio no desenvolvimento do trabalho.
Aos amigos e colegas de curso Amílcar, Cláudio e Ricardo, por ajudarem a
amadurecer o interesse pelo assunto, e pelas dicas de fontes bibliográficas.
Aos amigos do banco, pelo suporte e incentivo durante estes dois anos de curso.
À Ivana, minha esposa, pela corr.preensão, carinho e bom humor.
A meus queridos pais, eternos exemplos de perseverança.
RESUMO
Com a abertura das economias nacionais e com a maior difusão de informações, as
sociedades estão rapidamente se conscientizando da importância exercida pelas
instituições públicas para o desempenho econômico de uma nação. Em se tratando
de desenhos de instituições públicas do setor econômico-financeiro, observa-se uma
forte tendência pela adoção de bancos centrais independentes.
Neste trabalho, procuro identificar a origem da discussão acerca da independência
dos bancos centrais. Serão analisadas as vantagens e as desvantagens de um·
banco central independente, bem como evidências empíricas que podem ser
utilizadas para analisar a tese da independência dos bancos centrais.
Finalmente, será analisada a história do Banco Central do Brasil. Analisaremos a
evolução das autoridades monetárias brasileiras e procuraremos entender de que
forma a independência do Banco Central do Brasil afetaria a economia do nosso
país.
o
SUMÁRIO
1 - INTRODUÇÃO
9
1.1 - A escolha do tema
10
1.2 - A questão central do trabalho
11
1.3 - A importância do estudo
11
1.4 - A estrutura do trabalho
12
2 - CONCEITOS E FUNDAMENTOS
14
2.1 - As diferenças entre os conceitos de independência e de
autonomia
15
2.2 - A origem da discussão a respeito da independência do banco
central
16
2.3 - A evolução das funções e objetivos dos bancos centrais
23
2.4 - Os instrumentos da política monetária
28
2.5 - Métodos de avaliação do grau de independência
30
2.5.1 - O modelo de Cukierman
31
2.5.1.1 - Medidas legais de independência
33
2.5.1.2 - Medidas da taxa de substituição dos diretores do banco
central (turn over rate)
36
2.5.1.3 - Caracterização do grau de independência a partir de
respostas a um questionário
39
2.5.1.4 - Correlação entre os índices obtidos anteriormente
41
2.5.1.5 - O índice geral de independência
42
2.5.2 - Críticas ao modelo de Cukierman
43
2.5.3 - O método de avaliação do grau de independência
constitucional
45
2.6 - Análise dos argumentos sobre a independência do banco
central
47
2.6.1 - Argumentos a favor da independência do banco central
2.6.2 - Argumentos contra a independência do banco central
49
50
3 - ANÁLISE DO CASO BRASILEIRO
53
3.1 - A história do Banco Central do Brasil (BCB)
54
3.2 - Avaliação do grau de independência atual do BCB
60
3.3 - Argumentos favoráveis a uma maior independência do BCB
61
3.4 - Argumentos contrários a uma maior independência do BCB
62
3.5 - Conclusão a respeito da independência do BCB
63
4 - CONCLUSÃO
66
BIBLIOGRAFIA
73
ANEXOS
76
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10
1.1 - A escolha do tema
Pessoalmente, considero Economia uma área de estudos fascinante. Em particular,
sempre me causou curiosidade o fato de alguns países serem mais bem sucedidos
que outros quanto ao nível de desenvolvimento e crescimento econômico. Mais
ainda, causa-me admiração o fato de os países apresentarem diferentes taxas de
crescimento ao longo de sua história, muitas vezes destoando de uma tendência
que se possa observar para os outros países da mesma região, ou mesmo do
mundo. Quais são as razões para que isto ocorra? E, uma vez identificados os
fatores endógenos e exógenos que têm capacidade de afetar o crescimento
econômico de um país, existiria um conjunto ótimo de decisões a ser tomado para
promover o crescimento de uma economia? A tentativa de explicar as diferenças nos
graus de crescimento econômico observadas entre os países tem gerado vários
modelos teóricos, fortemente baseados na observação, cujos resultados esperados
são confirmados em grande número de estudos empíricos, mas não explicam
satisfatoriamente uma boa quantidade de casos.
Segundo Jones (2000), a elaboração de melhores políticas econômicas requer um
melhor entendimento do crescimento econômico. Um bom governo deve oferecer
um arranjo institucional com instituições públicas e uma infra-estrutura que
minimizam custos e maximizam lucros, incentivando o investimento. A mudança
freqüente de regras e desenhos institucionais altera a percepção do mercado a
respeito do risco oferecido por uma economia, afetando diretamente a estabilidade
do crescimento econômico daquele país.
A globalização provocou uma aceleração no processo de abertura das economias
nacionais e uma maior e mais rápida difusão de informações, levando as sociedades
a repensar instituições e políticas públicas que possam ser mais propícias a um
desempenho econômico bem-sucedido. Em se tratando de desenhos de instituições
públicas do setor financeiro, observa-se uma forte tendência pela adoção de bancos
centrais independentes. Saddi (1997, p. 246) prevê que "a autonomia será o
denominador comum de todos os bancos centrais no futuro". Com estas informações
em mente, senti o desejo de entender como funciona este arranjo, quais as variáveis
11
que devem ser levadas em consideração na análise, e como a independência de um
banco central poderia contribuir para o desenvolvimento econômico de um país.
1.2 - A questão central do trabalho
A questão central deste trabalho é identificar quais as vantagens e as desvantagens
de um banco central independente. Para responder esta questão será necessário
entender como o argumento surgiu nos países democráticos. Também discutiremos
qual o papel natural dos bancos centrais na garantia da estabilidade financeira, bem
como que instrumentos e informações um banco central precisa para executar este
papel efetivamente. Tentaremos entender porque os bancos centrais são dotados de
grande poder na maior parte das economias modernas, analisando de que maneira
as decisões dos bancos centrais podem interferir de forma significativa em grande
parte das economias do mundo, afetando sua atividade econômica como um todo.
Por fim, tentaremos responder se existiria um grau ótimo de independência para o
Banco Central do Brasil. O que nossa economia ganharia, e quais os riscos
envolvidos, com a adoção de um banco central independente? Estamos preparados
do ponto de vista econômico, social e político para outorgar mais independência ao
nosso Banco Central?
1.3 - A importância do estudo
Um arranjo institucional que garanta a estabilidade econômica, promovendo a
credibilidade do sistema financeiro como um todo, é desejável em qualquer país do
mundo. Entretanto, o grau de exposição a que a economia de um país está sujeita
após a promoção de sua abertura econômica torna o processo de tomada de
decisões algo extremamente complexo e delicado. É preciso uma rigorosa análise
conjuntural para se chegar a uma decisão ótima que reverta em resultados positivos
no longo prazo, mas levando em consideração as possíveis perdas provenientes de
conflitos redistributivos que podem ocorrer no curto prazo.
12
Segundo Sola, Garman e Marques (2002, p. 116):
Tanto nas democracias capitalistas dominantes quanto nas novas
democracias do Sul e do Leste, um dos desdobramentos mais
importantes dos anos 1990 foi a tendência generalizada para maior
autonomia estatutária dos bancos centrais ou mesmo para sua maior
independência formal. Esta tendência parece ser independente da
tradição ou da imagem política e ideológica dos partidos cujos líderes
empreenderam esta tarefa [... ].
Seguramente, as particularidades existentes em cada economia, e em cada
momento de uma mesma economia, exercem um papel importantíssimo na
determinação do nível de sucesso numa tomada de decisão. Assim, a questão da
independência do banco central deve ser analisada de forma não viesada,
procurando identificar, tanto na teoria quanto na prática, os fatores que podem
promover o sucesso de sua implantação.
1.4 - A estrutura do trabalho
Inicialmente, no capítulo 2, serão apresentados os conceitos teóricos e fundamentos
envolvidos no tema. Será identificada a origem das discussões a respeito da
independência do banco central, assim como serão conceituadas as diferenças
entre os termos autonomia e independência. Ainda no capítulo 2, descreveremos
quais são os instrumentos que os dirigentes de bancos centrais têm em mãos para
cumprir seus objetivos, estudaremos como as funções dos bancos centrais têm
evoluído nos últimos tempos, e analisaremos que fatores motivaram tal evolução.
Finalizando o capítulo, analisaremos os métodos mais relevantes utilizados para a
avaliação da independência dos bancos centrais. Daremos ênfase ao método
proposto
por
Cukierman,
um
dos
pioneiros
neste
campo.
Em
seguida,
apresentaremos algumas críticas, tanto com bases teóricas quanto empíricas, ao
método de avaliação proposto por Cukierman.
o capítulo
3 faz uma análise do caso brasileiro à luz do que foi apresentado nos
capítulos anteriores. Serão identificados os componentes que favorecem a adoção
13
de um banco central independente e os ganhos esperados para a economia
brasileira. Posteriormente, serão expostas as razões que não permitiriam que a
independência fosse adotada com sucesso, as dificuldades previstas caso o modelo
de banco central independente seja adotado, e os riscos que a economia brasileira
incorreria neste ambiente.
Finalmente, o capítulo 4 relaciona as principais conclusões deste trabalho e
relaciona sugestões para estudos futuros neste campo.
14
2 - CONCEITOS E FUNDAMENTOS
Este capítulo trata das questões básicas relativas aos conceitos e fundamentos
envolvidos nas discussões sobre os bancos centrais e nas teses que propõem sua
autonomia/independência. O capítulo se inicia justamente discutindo as diferenças
entre os conceitos de autonomia e de independência. Veremos que estes termos
não são exatamente sinônimos - como pode aparentar ao se pesquisar a literatura
existente. Em. seguida, analisaremos como a questão da autonomia/independência
do banco central surgiu e qual a sua relevância para o arranjo institucional de uma
economia nos tempos atuais.
Como instituições relativamente modernas, os bancos centrais têm sofrido
alterações - fruto de necessidades evidenciadas nos ambientes democráticos. No
último século, estas alterações têm refletido em mudanças nas funções atribuídas
aos bancos centrais e também aos instrumentos à disposição destas instituições
para o cumprimento de seus objetivos. Este capítulo abordará a evolução destas
funções e objetivos dos bancos centrais atuais. Por fim,· serão analisados os
métodos de avaliação do grau de independência dos bancos centrais, com ênfase
no trabalho de Alex Cukierman.
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16
Saddi (1997) argumenta que os termos vêm sendo utilizados de forma incorreta ou
inapropriada: independentes seriam apenas os três poderes de um Estado, mas não
o seria o órgão responsável pela política monetária.
Entretanto, a literatura econômica acabou consagrando no mundo todo o termo
Independência do Banco Central (IBC) - ou Central Bank Independence (CBI) -
para designar a liberdade desta instituição, com relação ao restante do governo,
para executar a política monetária. Assim, este será o termo adotado neste trabalho.
Feito isto, o que se faz essencial é medir o grau de independência do banco central
- tarefa a ser realizada mais adiante neste trabalho.
2.2 - A origem da discussão a respeito da independência do banco
central
A discussão em torno da independência dos bancos centrais é antiga e tem se
aperfeiçoado com novas abordagens e com a inclusão de novos elementos na
análise. Segundo um trabalho publicado pelo Reserve Bank of Australia em 1994, a
discussão recente em torno da independência reflete os surtos inflacionários nos
anos 1970 e o surgimento de um novo fenômeno: a estagflação - termo usado para
indicar inflação persistente combinada com estagnação (decréscimo do nível de
consumo e aumento do desemprego). Em parte, a intensificação da discussão
ocorre devido ao reconhecimento de que as âncoras que sustentavam a estabilidade
de preços - o padrão ouro, e mais tarde o sistema de Bretton Woods - foram
eliminadas, e algo tinha que substituí-los. A tese de independência do banco central
surgiu nesta busca por uma nova âncora. Assim, a responsabilidade pela
manutenção da estabilidade de preços foi revertida para as autoridades nacionais.
No entanto, o início da discussão a respeito da independência dos bancos centrais
pode ser identificado num trabalho de David Ricardo sobre o estabelecimento de um
banco nacional em 1824 (Austrália 1, 1994, p. 1, tradução nossa):
1
Retirado do Reserve Bank of Australia Bulletin, dez. 1994.
17
É dito que o governo não poderia ser confiavelmente habilitado com
o poder de emitir moeda; ele certamente abusaria. [... ] Mas eu
proponho depositar esta confiança nas mãos de comissionados, não
removíveis de seus postos oficiais senão pelo voto de um ou dos
dois poderes do Parlamento. [... ] Os comissionados não deveriam,
sob hipótese alguma, emprestar dinheiro ao governo, nem estar sob
seu controle ou influência por mais sutil que este controle possa ser.
Se o governo quer dinheiro, deveria ser obrigado a obtê-lo de uma
forma legítima: através de impostos, da emissão e venda de títulos
do tesouro público, de empréstimos financiados, ou de empréstimos
junto aos bancos privados; mas de maneira alguma ao governo
deveria ser permitido emprestar daqueles que detém o poder de criar
dinheiro.
Keynes, num testemunho diante da Comissão Real Inglesa acerca de um Banco
Central Indiano em 1913, também expressou a noção de que o banco central ideal
"deveria
combinar
responsabilidade
governamental
com
um
alto
independência operacional para os dirigentes do banco central" (Austrália
grau
2
,
de
1994, p.
1, tradução nossa). Keynes conclui que "seria desejável preservar a imparcialidade
da autoridade dos dirigentes do banco, cuja tarefa seria abordar a política monetária
de uma maneira ampla, e não puramente comercial" (Austrália 3 , 1994, p. 1, tradução
nossa).
Muitos estudos têm sido publicados no que se refere ao desenho ótimo das
instituições, com grande enfoque para as instituições responsáveis pela política
monetária. Em geral, os proponentes da tese da independência do banco central
sustentam que há um viés inflacionário na economia, que se expressa por meio de
políticas monetárias que são dinamicamente inconsistentes com a posição de
equilíbrio correspondente à taxa natural de desemprego. Os agentes responsáveis
pela elaboração das políticas monetárias podem freqüentemente julgar que os
resultados econômicos de curto prazo sobre o nível do produto são mais importantes
que a credibilidade nas regras de política monetária. Dados os incentivos em jogo,
estes agentes podem flexibilizar a política monetária com o uso de ações
discricionárias expansionistas, mas inconsistentes no longo prazo. Este estratégia
pode levar à perda de credibilidade perante os agentes privados com sérias
conseqüências para a economia. A independência do banco central tem como
objetivo delegar a política monetária a uma agente que tenha a manutenção de sua
2
3
Retirado do Reserve Bank of Austrália Bulletin, dez. 1994.
Retirado do Reserve Bank of Austrália Bulletin, dez. 1994.
18
reputação como incentivo, a fim de promover a credibilidade nas regras monetárias,
e a estabilidade monetária num patamar sustentável e com baixa
variabilidade~
A
seguir, serão expostas idéias encontradas em alguns trabalhos que têm motivado e
ajudado a sociedade nesta busca por soluções ideais para o arranjo institucional
monetário.
Kydland e Prescott (1977) analisaram a aplicação da teoria do controle ótimo para o
planejamento econômico dinâmico. Segundo esta teoria, em cada instante do tempo
existe a melhor decisão a ser tomada - dada a situação atual, e dado que decisões
serão selecionadas de maneira similar no futuro. Kydland e Prescott argumentam
que uma política discricionária na qual os agentes selecionam a melhor ação, dada a
situação atual, tipicamente não resultará na maximização da função que descreve os
objetivos sociais. Ao contrário, a performance econômica pode ser otimizada se for
baseada em regras. As razões para este resultado se devem ao fato de que a teoria
do controle ótimo é um dispositivo de planejamento apropriado para situações nas
quais tanto os resultados atuais e quanto o movimento do estado do sistema
dependem apenas de decisões atuais e de decisões passadas. Este não é o caso
dos sistemas econômicos dinâmicos, onde as decisões atuais dos agentes
econômicos dependem em grande parte das expectativas em torno das decisões
futuras da política econômica. Mudanças na função que descreve os objetivos
sociais, causadas por alterações na administração, têm um efeito imediato sobre as
expectativas futuras dos agentes a respeito das políticas e afetam suas decisões
atuais de modo a se ajustarem ao novo estado do sistema e às novas expectativas.
Kydland e Prescott (1977) observam que há um paradoxo em situações onde a
estrutura econômica não é bem entendida - como o que ocorre com a análise dos
agregados financeiros. A prática comum é estimar um modelo econométrico e então,
pelo menos informalmente, utilizar técnicas da teoria do controle ótimo para
determinar a política econômica. Entretanto, mudanças nas regras induzem a
mudanças na estrutura, o que por sua vez exige uma nova estimativa para as futuras
mudanças na política. Freqüentemente, esta interação não converge, e os esforços
de estabilização têm o efeito negativo de contribuir para a instabilidade econômica.
Para a maioria dos casos, a interação converge, trazendo resultados consistentes,
mas sub-ótimos. Com efeito, os responsáveis pela elaboração da política estariam
19
falhando por não levar em conta o efeito de suas regras políticas nas regras de
decisões ótimas dos agentes econômicos.
Assim, Kydland e Prescott (1977) propõem o uso da teoria econômica para avaliar
regras políticas alternativas e selecionar uma que possua boas características
operacionais. "Em sociedades democráticas, é provavelmente preferível que as
regras escolhidas sejam simples e facilmente compreensíveis, a fim de que se torne
evidente quando um responsável pela política se desvia dela". Kydland e Prescott
propõem arranjos institucionais que tornem as mudanças nas regras políticas um
processo difícil e demorado, exceto nas situações de emergência. Assim, a
possibilidade de execução de uma política discricionária ficaria comprometida caso
mudanças necessitassem da aprovação do congresso e/ou possuam um bom tempo
de espera para entrar em vigor.
Barro e Gordon (1983) argumentam que, num regime discricionário, a autoridade
monetária pode emitir mais moeda e produzir mais inflação do que as pessoas
esperam com o objetivo de promover a expansão da atividade econômica e a
redução do valor real dos. passivos do governo. Entretanto, visto que as pessoas
compreendem os incentivos dos governantes, este tipo de movimento não se
sustenta indefinidamente em equilíbrio, pois as pessoas ajustam suas expectativas
inflacionárias a fim de eliminar o padrão consistente das incertezas. Por outro lado, o
comprometimento com regras monetárias ou de preços elimina o potencial do
impacto das incertezas. Assim, as taxas de equilíbrio da inflação e do crescimento
monetário podem ser diminuídas através da mudança de um desenho de instituições
monetárias que permitem o comportamento discricionário para um desenho que
garanta o cumprimento de regras.
Segundo Barro e Gordon (1983), mesmo quando existem regras monetárias, os
governantes se sentem tentados a trapacear a fim de assegurar benefícios a partir
dos choques inflacionários. Entretanto, esta tendência a trapacear ameaça a
viabilidade do equilíbrio das regras e tende a deslocar a economia para uma
situação de equilíbrio inferi,or, tendendo àquele do comportamento discricionário.
Devido à repetição das interações entre o governo e os agentes privados, é possível
que as forças de reputação possam dar suporte à obediência às regras. Ou seja, a
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21
Econômica Européia. O segundo caminho é a abordagem de metas, na qual os
poderes executivo e legislativo impõem metas explícitas de inflação para a política
monetária e exigem responsabilidade contábil aos dirigentes na busca pelas metas.
Esta abordagem motivou, recentemente, a elaboração dos estatutos dos bancos
centrais na Nova Zelândia (em 1989) e no Canadá (em 1991).
Persson e Tabellini (1993) criticam a abordagem macroeconômica tradicional - nas
suas variedades Keynesiana, Monetarista e Neoclássica - na tentativa de explicar as
questões referentes à reforma institucional, pois elas tratam a política monetária
como exógena. Eles consideram que a literatura recente sobre jogos políticos
macroeconômicos é mais útil por tratar a política monetária como endógena e por
enfatizar os incentivos políticos de curto prazo. Entretanto, os autores ressaltam que,
apesar de esta literatura ter sido bem sucedida ao trazer modelos positivos de
políticas, ela não têm tido o mesmo sucesso com os modelos normativos de arranjos
institucionais.
Fischer (1995) analisa os trabalhos de alguns dos últimos autores mencionados
(Rogoff e Persson-Tabellini) e define o modelo de Rogoff como um esquema de
banco central com independência de objetivos e instrumentos, e o modelo de
Persson-Tabellini como um esquema de banco central com independência apenas
de instrumentos.
Recentemente, King (2004) argumentou que a raiz do problema da política
monetária é a incerteza acerca das decisões sociais futuras resultantes da
impossibilidade e da indesejabilidade de comprometer sucessores -
futuros
responsáveis pela condução da política monetária - a uma dada estratégia de
política monetária. A impossibilidade seria fruto da observação de que decisões
coletivas não podem ser garantidas. E a indesejabilidade reflete o fato de que não
podemos articular todos os possíveis estados do sistema no futuro. O arranjo
institucional está no centro da questão a respeito das decisões coletivas num mundo
de contratos incompletos. Assim, observa-se a grande importância do arranjo
institucional para a operação da política monetária. Geralmente, segundo o autor, a
reputação dos bancos centrais como instituições disciplinadas contrasta com os
desejos de excessos dos ministros das áreas financeiras, incentivados a promover o
22
crescimento da economia a níveis acima do equilíbrio a fim de obter ganhos de curto
prazo.
Desta forma, King (2004) defende que é útil pensar no arranjo ótimo das instituições
financeiras usando os princípios da teoria dos contratos incompletos. Esta teoria
discute como seriam os contratos caso certos aspectos do mundo não pudessem ser
verificados por um regulamentador (externo) que garantiria o cumprimento do
contrato. Em termos de política monetária, existem dois aspectos relacionados,
porém distintos: primeiro, a falta de habilidade para garantir o comprometimento,
pois arranjos monetários podem ser alterados na falta de um regulamentador;
segundo, não se pode descrever um arranjo monetário ótimo porque não
conhecemos todos os possíveis "estados do sistema" e, assim, a regra política a
qual gostaríamos de nos comprometer.
Para King (2004), a estabilidade de uma instituição é um de seus maiores ativos. Um
bom governo e um banco central têm profundo interesse em preservar suas
reputações. Entretanto, como não há a possibilidade de se distinguir, a princípio, um
bom governo de um mau governo, é desejável impor uma regra de política monetária
a todos os governantes a fim de reduzir o dano que um mal governo pode causar no
futuro. Apesar disto, mesmo se fôssemos capazes de nos comprometer com uma
regra, a possibilidade de contar com certo grau de liberdade para a execução de
ações discricionárias é bem vista. Assim, o ideal é que não haja regras
extremamente rígidas na estrutura de tomada de decisão como, por exemplo, dar à
regra força de lei, tornando-a parte da constituição. O ideal é uma estrutura que irá
implementar o que se acredita ser a estratégia ótima para a política monetária e que
irá se desviar dela somente se coletivamente alterarmos nossa percepção a respeito
desta estratégia. Ainda segundo King (2004), é sensato delegar tanto decisões
sobre a política monetária quanto à capacidade de aprendizado às instituições como
o banco central, pois as instituições monetárias têm dois importantes papéis:
expandir a possibilidade da tecnologia das decisões coletivas e exercitar o
comportamento discricionário de forma restrita, porém inevitável -
devido à
necessidade de se estar sempre aprendendo sobre o ambiente econômico. As
instituições funcionam como repositórios de experiência e conhecimento, que elas
posteriormente repassam para a sociedade como um todo.
23
2.3 - A evolução das funções e objetivos dos bancos centrais
Diferentes modelos de banco central existem e funcionam apropriadamente. Sem
dúvida, fatores históricos e sociais contribuíram para o surgimento de diferenças nos
desenhos das instituições responsáveis pela condução da política monetária. Às
vezes, o peso dos fatores acidentais acaba superando o peso das intenções dos
agentes econômicos. Um exemplo clássico de como um fator histórico pode
influenciar a preferência dos agentes econômicos por um determinado modelo de
banco central é o Bundesbank: devido ao surto inflacionário na Alemanha dos anos
1930, o banco central alemão sofre uma pressão muito grande para que mantenha a
taxa de inflação a níveis baixos. Este objetivo está muito acima de qualquer outro,
principalmente na opinião da parcela mais idosa da população. Entretanto, de modo
oposto, a parcela mais jovem da população alemã pressiona as instituições públicas
para que ocorra uma melhora nos índices de desemprego - que vêm aumentando
nas últimas décadas - e estaria disposta a pagar por isto mesmo se a possível
solução significasse índices de inflação um pouco menos rígidos.
Schinasi (2003) destaca que, moderna mente, o banco central é tido como o principal
responsável pela garantia da estabilidade financeira. Em segundo plano estaria o
objetivo da estabilidade monetária. Schinasi (2003) lista as razões que caracterizam
o papel dos bancos centrais na estabilidade financeira:
•
O banco central é o único provedor de meios legais de pagamento e de
liquidação imediata;
•
O banco central é o responsável pelo correto funcionamento do sistema de
pagamento de um país. É neste contexto que os agentes discutem e avaliam
o risco sistêmico. Há uma grande preocupação em não permitir que a falência
de uma instituição dê início a um efeito cascata, que poria em risco todo o
sistema de pagamentos;
•
O sistema bancário é o mecanismo de transmissão através do qual a política
monetária tem seu efeito sobre a economia real;
24
•
Finalmente,
há uma ligação explicita entre estabilidade monetária e
estabilidade financeira. Há uma relação direta entre a base monetária e o
fornecimento de moeda à economia.
Em geral, a literatura destaca dois motivos que podem ameaçar a estabilidade de
preços: a tendência de as autoridades políticas acelerarem a economia além das
taxas sustentáveis - motivados por interesses próprios e de curto prazo -, e a
tentação dos governantes de financiar seus gastos com recursos do banco central.
Goodhart (1994) diz que, segundo o monetarismo, o equilíbrio da economia é
estável e único. Deste modo, o resultado final de qualquer política monetária
discricionária ativa é sempre nulo, pois a economia naturalmente retornará à posição
original de equilíbrio onde vigora a taxa natural de desemprego. Então, o melhor
resultado sustentável que as autoridades podem alcançar através da política
monetária é a estabilidade de preços. Se a política monetária possui mais de um
objetivo e estes se caracterizam por um processo de escolha onde emerge um
frade-off, então a decisão sobre os rumos monetários acabará sendo uma decisão
política, certamente tomada fora do banco central. Assim, Goodhart (1994) conclui
que é mais provável que ocorra uma maior autonomia quando os bancos centrais
buscam um único objetivo macro. Foi assim durante a manutenção do padrão ouro,
a vigência do sistema de Bretlon Woods, e a estabilidade de preços hoje - pelo
menos, na maioria das economias que adotaram a independência do banco central.
Cukierman, Webb e Neyapti (1992) defendem que a independência de um banco
central não significa somente autonomia para realizar políticas monetárias sem a
interferência do governo central, mas independência para perseguir o objetivo da
estabilidade de preços acima de tudo, mesmo que esta busca represente o sacrifício
de outros objetivos que possam ser mais importantes para as autoridades políticas.
Um banco central independente deve assumir a tarefa estatutária única de protetor
da estabilidade do poder de compra da moeda.
Segundo o boletim do Reserve Bank of Ausfralia (1994, tradução nossa),
26
da taxa de inflação. Nestas circunstâncias, o governo pode sempre mudar o objetivo
do banco central.
A segunda abordagem, a das metas intermediárias, prevê uma abordagem
mecânica e automática à política monetária: se a taxa de câmbio está sob pressão
descendente, aperte a economia; se o agregado monetário está crescendo acima da
meta, aperte a economia também. Para alguns países, metas intermediárias têm
promovido um ritmo valioso para a configuração da política monetária. Esta
estratégia tem sido usada por Hong Kong e por muitos países europeus, que
mantêm sua taxa de câmbio mais ou menos fixa em relação ao marco alemão, dada
o histórico de preservação do valor da moeda pelo seu governo alemão.
Para o ReselVe Bank of Australia (1994), nos anos que se seguiram ao colapso de
Sretlon Woods a maioria dos bancos centrais experimentou taxas intermediárias
como objetivo. Apesar de alguns ainda manterem este arranjo, ele se mostrou
insatisfatório para muitos. A razão para o insucesso se deve ao fato de que qualquer
relação que possa ter existido entre agregados monetários e PIS perdeu sentido
com a desregulamentação financeira, ou porque a manutenção da taxa fixa de
câmbio não era mais considerada uma opção sensata. O perigo potencial das metas
intermediárias é que elas requerem ajustes políticos inconsistentes com os objetivos
finais. Perseguir duramente uma meta monetária poderia resultar tanto em inflação
quanto em deflação; uma política monetária direcionada à taxa de câmbio fixa
poderia se mostrar muito branda, ou muito severa. Enfim, possuir uma meta
intermediária ao invés de um objetivo final pode ajudar a ancorar. a política
monetária, mas as autoridades têm que ter certeza de que a meta intermediária é a
correta.
A terceira e última abordagem identificada pelo ReselVe Bank of Australia é requerer
que o banco central dê prioridade máxima à estabilidade de preços, embora sem
perder completamente de vista outros objetivos, como crescimento e emprego.
Neste caso, amarrar a prioridade do banco central ao combate à inflação a qualquer
custo dependerá do perfil da diretoria do banco e do governo. O banco central da
Austrália se encaixa nesta categoria: ele possui o claro compromisso de manter a
27
inflação sobre controle, mas isto não está formulado de maneira a restringir a
flexibilidade no exercício da política monetária.
Assim, o boletim do banco central australiano conclui que um banco central com
objetivos múltiplos tem maior independência, pois possui dimensões extras para as
tomadas de decisões, mesmo correndo o risco de diminuir a prioridade da
estabilidade de preços.
Goodhart et aI (1994) afirmam que a função principal dos bancos centrais é a
manutenção interna e externa do valor da moeda. Enquanto durou o padrão ouro,
até 1914, as operações dos bancos centrais eram basicamente simples. O
instrumento mais importante para garantir a conversibilidade da moeda em ouro era
a utilização da taxa de juros nominais de curto prazo. Nesta época, práticas
padronizadas eram adotadas pela maioria dos bancos centrais, que possuíam
autonomia em relação ao governo. O período entre as guerras, de 1914 a 1945,
marca o fim desta autonomia dos bancos centrais, que passaram a ser subordinados
ao Tesouro - até mesmo alguns que não eram bancos públicos. É o processo de
nacionalização dos bancos centrais. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, as
funções dos bancos centrais foram ampliadas com a busca do pleno emprego e do
crescimento, claramente influenciadas pelas idéias de Keynes, aceitando-se o tradeof{ entre
crescimento a longo prazo à custa de inflação baixa e constante.
Novelli (1995) descreve:
Com a crise dos anos 1970, o paradigma Keynesiano prevê a
utilização tanto da política fiscal quanto da monetária. Contudo, a
política fiscal era o instrumento mais poderoso para influenciar a
demanda agregada. Cabia à política monetária manter as taxas de
juros baixas para incentivar o investimento doméstico.
Este paradigma sofreu o ataque dos monetaristas, pois manter a economia com alto
nível da demanda resultaria em altos níveis de inflação. Com efeito, os níveis de
inflação em várias economias mundiais pioraram no final da década de 1970. O
Federal Reserve americano introduziu uma nova técnica de controle dos agregados
28
monetários. Apenas três anos depois, a meta monetária era abandonada. Novelli
(1994) descreve o fato:
Se o rigor científico impede de concluir que a razão dos bancos
centrais não é rigorosamente monetarista e, atualmente, está
caracterizada por um certo pragmatismo (utilização da taxa de juros),
é preciso destacar que a contra-revolução monetarista foi
responsável por acabar com a dominação do paradigma Keynesiano
no campo, colocando em relevo a política monetária - que até então
ocupava um posição secundária em relação à política fiscal - e,
conseqüentemente, o papel dos bancos centrais.
Para Gutiérrez (2003), uma definição clara e a priorização dos objetivos do banco
central aumentam a credibilidade e a eficiência da política monetária e facilitam a
sua accountability. A estabilidade dos preços deveria ser o principal objetivo do
banco central e a melhor contribuição da instituição ao crescimento econômico
sustentado. Outras formulações, tais como preservar a estabilidade monetária,
poderiam impor um conflito entre os valores interno e externo da moeda. Além disto,
o banco central pode dar suporte à política econômica do governo e perseguir outros
objetivos. Entretanto, a prioridade da preservação da estabilidade de preços deve
ser dada para evitar conflitos de políticas. Neste sentido, a delegação da supervisão
bancária a uma instituição autônoma pode prevenir a existência de outros objetivos
que poderiam interferir com o da estabilidade de preços.
2.4 - Os instrumentos da política monetária
Blinder (1994) descreve que, em modelos simples e limitados, a escolha de
instrumentos monetários se resume a uma decisão entre a taxa de juros e a oferta
monetária, com estes parâmetros alternando o papel de variável endógena e
instrumento da política.
Entretanto, existem diversas definições para oferta
monetária e muitas possibilidades para as taxas de juros, reservas bancárias e taxa
de câmbio. Há também o problema de não se poder controlar rigidamente qualquer
uma das variáveis anteriores por um período de tempo muito curto. Assim, o
problema não pode ser resumido a um simples problema de otimização dinâmica de
variáveis em busca de um instrumento ideal para a política monetária.
29
Quanto à dicotomia entre juros e oferta monetária, Blinder (1994) lembra que
grandes choques de LM 4 atuam a favor das metas de taxas de juros, enquanto
grandes choques de IS 5 atuam a favor das metas de oferta monetária. Entretanto,
fortes instabilidades nas curvas estimadas de LM em vários países levaram à
conclusão de que ter metas de oferta monetária não era uma opção viável. Não se
conseguiu identificar relação estatística forte de longo prazo que pudesse justificar o
uso de um dos agregados monetários como instrumento da política monetária.
Assim, a estratégia de ter metas de taxas de juros de curto prazo parece ser a mais
adequada.
Para Blinder (1994), a questão é que taxa de juros a autoridade monetária deve
tentar controlar, visto que os componentes da demanda agregada sensíveis à taxa
de juros reagem principalmente ao longo prazo real, enquanto o banco central pode
controlar apenas o curto prazo nominal. Ou seja, aparentemente, a taxa de juros que
o banco central pode controlar não importa (muito), e as taxas que realmente
importam não podem ser controladas. Observadores acadêmicos e de mercado
concordam que a taxa de juros dos fundos federais deve ser o instrumento central
da política monetária. Apesar de esta taxa de juros ser nominal, elas significam
mudanças na taxa real de fundos federais. A distinção a longo prazo não é simples,
e equívocos podem ser altamente prejudiciais: caso o banco central, ao escolher a
taxa de juros nominal, coloque a taxa de juros real num patamar alto demais, haverá
uma restrição na demanda .agregada que resultará numa diminuição nos níveis de
inflação. Ao contrário, caso a escolha da taxa de juros nominal faça com que a taxa
de juros real seja baixa demais, teremos um quadro inflacionário, que pode ser
agravado a ponto de se ter uma corrida inflacionária se o banco central não ajustar
adequadamente a taxa nominal de juros.
A curva LM é a curva produzida por combinações de renda e taxa de juros que equilibram o
mercado monetário. Quanto maiores os níveis de renda, maiores as taxas de juros necessárias para
o controle do mercado monetário. O choque na curva LM pode ser produzido através de um aumento
no estoque de moeda: para um determinado nível de renda, a taxa de juros que equilibra o mercado
monetário é menor que a taxa de juros anterior ao aumento no estoque de moeda.
S A curva IS é a curva produzida por combinações de renda e taxa de juros que equilibram o mercado
de bens. Quanto maiores os níveis de renda, menores as taxas de juros exigidas para o controle do
mercado de bens.
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31
avaliação do grau de independência dos bancos centrais. Por fim, serão expostas
críticas que alguns estudos apresentaram ao modelo proposto por Cukierman.
2.5.1 - O modelo de Cukierman
Para Cukierman
(1992),
a dificuldade básica em
caracterizar e medir a
independência de um banco central se baseia no fato de que ela é determinada por
uma série de fatores legais, institucionais, e pessoais, muitos deles difíceis de
quantificar e vários deles fora do alcance da observação do público em geral. Visto
que mudanças de visão e alianças internas aos setores públicos ocorrem com baixa
percepção da população, existe certo grau de incerteza a respeito do grau de
independência do banco central. Enfim, os dirigentes do banco e o governo têm
melhores informações sobre o grau de independência, e podem inclusive se valer
deste fato para promover uma combinação de seus objetivos.
o
nível real de independência de um banco central, ao contrário do nível legal,
depende de fatores pouco formais. As razões são:
•
A lei cobre apenas uma pequena parte das contingências que aparecem na
prática;
•
Mesmo quando alei especifica explicitamente o que deve ser feito, a prática
real pode se desviar da lei;
•
A independência real depende de uma variedade de fatores informais, como a
personalidade dos agentes e desenvolvimentos internos ao banco, ao
governo e a outras instituições do setor público.
Estes fatores tendem a se modificar ao longo do tempo, e o público não iniciado
somente percebe seu impacto após certo intervalo de tempo - quase sempre
através dos efeitos sentidos nos resultados das políticas na economia.
Segundo Cukierman (1992), acredita-se que o grau de independência do banco
central em relação ao governo afeta a taxa de expansão monetária e de crédito e,
através delas, importantes variáveis macroeconômicas como a inflação e o tamanho
32
do déficit orçamentário. Além disto, um alto grau de independência associado a um
mandato explícito do banco central para focar no objetivo da estabilidade de preços
são importantes dispositivos institucionais para a garantia da estabilidade de preços.
A independência real, ao contrário da formal, depende do grau de independência
conferido pela lei, mas também de vários fatores menos estruturados tais como
arranjos informais entre o banco e seções do governo, da qualidade do
departamento de pesquisa do banco e da personalidade de pessoas-chave no
banco e nos órgãos responsáveis pela elaboração das políticas econômicas no
governo. Por ser difícil medir estes fatores objetivamente, a maioria das pesquisas
anteriores à de Cukierman tem focado na independência legal e têm se resumido a
estudar os países desenvolvidos. Cukierman (1992) defende que indicadores
adicionais deveriam ser incluídos por duas razões já descritas anteriormente: as leis
dos bancos centrais são normalmente incompletas, não especificando explicitamente
os limites de autoridade entre o banco central e o governo sobre todas as
contingências, havendo espaço para práticas informais e uso de tradição; e, mesmo
quando a lei é explícita, as práticas reais podem se desviar dela.
Assim,
Cukierman (1992) apresenta três conjuntos de indicadores para a
independência dos bancos centrais em seu trabalho. O primeiro conjunto inclui
medidas de independência legal, enquanto os outros dois conjuntos avaliam os
desvios entre o que se observa na realidade e o que é previsto na legislação. Assim,
os indicadores propostos por Cukierman são:
•
Medidas de independência legal;
•
Medidas da taxa de substituição dos diretores do banco central (turnover
rate);
•
Respostas de especialistas em política monetária a um questionário
construído para identificar fatores que podem induzir a divergências entre a lei
do banco central e a prática real.
A idéia de se usar conjuntos de indicadores está baseada na noção de que cada
indicador capta um diferente aspecto do grau de independência: a combinação entre
os indicadores promove o efeito da complementaridade e minimiza o ruído na
33
medida final, provocado por uma tendência acentuada num dos indicadores. Desta
forma, num primeiro momento os indicadores produzem três classificações
alternativas de grau de independência. Num segundo momento, os indicadores
serão combinados usando seus respectivos impactos relativos sobre a inflação para
produzir uma classificação geral. A amostra engloba todos os vinte e um países
considerados desenvolvidos na época da execução do trabalho além de quarenta e
nove países menos desenvolvidos e em desenvolvimento.
2.5.1.1 - Medidas legais de independência
Os índices relacionados aos aspectos legais da independência do banco central
apresentados a seguir foram construídos da seguinte maneira: primeiro, eles são
baseados num número limitado de características legais relativamente precisas;
segundo, um código numérico é associado para cada característica. Informações
adicionais sobre como as leis são aplicadas foram deliberadamente ignoradas
porque elas refletem características que serão discutidos separadamente na análise
de outros índices. Este princípio torna possível classificar os bancos centrais pelo
seu grau de independência com base em várias dimensões legais, o que reduziria a
margem de subjetividade.
As variáveis legais podem ser divididas em quatro grupos:
•
Variáveis relacionadas à escolha, demissão e o mandato do diretor do banco;
•
Variáveis relacionadas à resolução de conflitos entre o poder executivo e o
banco central, e o grau de participação do banco central na formulação de
políticas monetárias e no processo orçamentário;
•
Objetivos principais do banco central estabelecidos em estatuto;
•
Restrições legais à possibilidade de o setor público emprestar dinheiro do
banco central.
Cukierman (1992) utilizou os seguintes critérios: bancos centrais cujos diretores têm
mandatos mais longos e sobre os quais o poder executivo tem baixa autoridade
legal na escolha ou na demissão do diretor são considerados mais independentes.
34
Sob a mesma lógica, bancos centrais com maior autoridade na formulação de
políticas monetárias e poder para resistir às pressões do poder executivo em casos
de conflito são considerados mais independentes. Bancos centrais que possuem o
objetivo principal ou o único objetivo de manter a estabilidade de preços são
considerados mais independentes que aqueles que possuem 'um número maior de
objetivos além da estabilidade de'preços, ou aqueles para.os quais este objetivo não
,
'
está. previsto. Bancos centrais com limites restritos sobre empréstimos para o setor
,
'
público são mais independentes para perseguir o objetivo da estabilidade de preços.
O tipo' de limite estabelecido influencia a medida de independência: um valor
absoluto máximo é mais restritivo que um percentual dos ativos do banco central,
que por sua vez é mais restritivo que um percentual sobre a receita do governo.
A princípio, Cukierman estabeleceu dezesseis variáveis 6 para a medida da
independência legal dos bancos centrais. O ,grande número de variáveis tem a
vantagem de facilitar uma classificação objetiva dos fatores. Entretanto, quanto
maior o número de variáveis maior a possibilidade de colineariaade entre elas. Além
disto, muitas, variáveis não poderiam ser avaliadas porque a característica que
descreviam não era prevista nas legisla'ções dos bancos centrais~ Assim, as
dezesseis variáveis foram agrupadas em oito grupos7, cujos índices são utilizados
para a composição dos índices finais de independência legal: urn com rnédia simples
e c;>utro com média ponderada.
Para os'anos 1980, Cukierman encontrou
0$
seguintes reslÍltados para a média
simples sendo que, numa escala de O a' 1, quanto mais alto o índice, maior a
"
independência do banco central:
,
'
..
,
6
7
Anexo A, Tabela 1: Lista das variáveis legais, respectivos significados e códigos numéricos.
Anexo A, Tabela 2: Lista dos grupos de variáveis e respectivos pesos na composição do índice.
36
•
Entre os sete países melhor classificados, quatro são desenvolvidos;
•
Entre os sete países pior classificados, seis são países menos desenvolvidos;
•
O nível médio total de independência legal foi de 0,33 - muito próximo do
nível médio para os países desenvolvidos, que foi de 0,31;
•
Não há hiperinflação para estes países no período considerado.
•
A classificação para as médias ponderadas produz um resultado bastante
similar à classificação das médias simples, com coeficiente de correlação de
0,91 entre os duas.
Cukierman (1992) argumenta que este índice apresenta alta correlação negativa
com a inflação média do período, mas destaca que existem vários pontos
divergentes. Países como a Argentina (índice de 0,44), Peru (índice de 0,43) e
Nicarágua (índice de 0,42) possuem índices acima da média geral e bem acima da
média dos países em desenvolvimento. Entretanto, a inflação média anual destes
países no período (1980's) é superior a 100%.
É interessante observar que o Brasil apresentou índice igual a 0,26 - equivalente a
um baixo nível de independência legal. Entretanto, este índice se situa acima dos
índices de países desenvolvidos como a Itália (0,22), Espanha (0,21) e Japão (0,16).
Para Cukierman (1992), a análise dos dados apresentados sugere que a
independência legal de um banco central não é condição necessária nem suficiente
para garantir um baixo índice de inflação. Entretanto, isto não é inconsistente com a
noção de que, tudo o mais constante, um alto grau de independência legal contribui
para uma baixa inflação.
2.5.1.2 - Medidas da taxa de substituição dos diretores do banco central
(turnover rate)
Este índice é baseado no número médio de trocas do diretor do banco central por
ano, e foi avaliado para cinqüenta países no período de 1950 a 1989. O índice
mínimo encontrado foi de 0,03 para a Islândia - o que corresponde a uma média de
37
trinta e três anos de tempo no cargo. O índice máximo igual a 0,93 foi encontrado
para a Argentina - o que representa uma média de apenas treze meses de tempo
no cargo. Além disto, Cukierman observou que:
•
O grupo de países menos desenvolvidos possui índices com uma maior
distribuição, algo que não acontece para os países desenvolvidos - onde há
clara concentração num nível mais baixo de trocas por ano;
•
O índice mais alto de trocas por ano ocorreu na Espanha e no Japão: 0,20;
•
Metade dos países menos desenvolvidos tem índices que superam 0,20;
38
Tabela 2.2
[ Classificação dos bancos centrais pela taxa de substituição
L~aíses ~_esenvolvidos
Países em desenvolvimento
Islândia
0,03
Holanda
Malásia
0,13
·0,05
Honduras
0,13
Dinamarca
0,05
Zimbabwe
0,15
Luxemburgo
0,08
Barbados
0,11
Noruega
0,08
Filipinas
0,13
Itália
0,08
Tanzânia
0,13
Inglaterra
0,10
Israel
0,14
Canadá
0,10
Nigéria
0,19
Alemanha
0,10
Quênia
0,17
EUA
0,13
Grécia
0,18
Finlândia
0,13
África do Sul
0,10
Bélgica
0,13
Hungria
0,18
Suíça
0,13
Líbano
0,19
Suécia
0,15
Bahamas
0,19
Irlanda
. 0,15
México
0,15
França
0,15
Romênia
0,20
Nova Zelândia
0,15
Colômbia
0,20
Japão
0,20
Tailândia
0,20
Espanha
0,20
Zaire
0,23
Iugoslávia
0,23
Panamá
0,24
Gana
0,28
Malta
0,28
Venezuela
0,30
Egito
0,31
índia
0,.33
Peru
0,33
Uganda
0,34
Zâmbia
0,38
Cingapura
0,37
Etiópia
0,20
Chile
0,45
Botswana
0,41
China
0,34
Turquia
0,40
Coréia do Sul
0,43
Uruguai
0,48
Costa Rica
0,58
Argentina
0,93
Fonte: Cukierman (1992)
39
Pode-se argumentar que um baixo índice de trocas não implica necessariamente em
um alto grau de independência do banco central: um diretor relativamente
subserviente tenderá a permanecer no poder por mais tempo que um diretor que se
opõe ao poder executivo. Também é relativamente provável que, acima de certo
patamar, quanto mais alto o índice de trocas menor deverá ser a independência do
banco central. A razão disto é que, para índices de troca suficientemente altos, o
mandato do diretor do banco central é mais curto que o do poder executivo: isto faz
com que o diretor se torne mais suscetível às influências do poder executivo e o
desencoraje a implementar políticas de longo prazo. Visto que na maioria dos países
o ciclo eleitoral é de quatro ou cinco anos, é muito provável que o índice limite se
situe entre 0,20 e 0,25.
Como os índices encontrados para os países desenvolvidos não ultrapassam 0,20,
não parece que este critério seja um bom avaliador para a independência do banco
central neste grupo de países. Ao contrário, como a maioria dos países menos
desenvolvidos tem índice maior que 0,20, é provável que o índice de trocas de
diretores seja um bom avaliador do grau de independência dos bancos centrais
deste grupo de países.
2.5.1.3 - Caracterização do grau de independência a partir de respostas a um
questionários
Questionários contendo perguntas a respeito de vários aspectos da independência
do banco central foram respondidos por indivíduos qualificados em diversos bancos
centrais. O questionário continha questões referentes aos cinco tópicos a seguir:
•
Aspectos legais da independência do banco central;
•
Práticas reais, quando elas são diferentes das estipuladas pela lei;
•
Instrumentos de política monetária e as agências que os controlam;
•
Objetivos e indicadores intermediários;
•
Objetivos finais da política monetária e sua importância relativa.
Anexo A, Tabelas 3 e 4: Questionário elaborado por Cukierman para avaliação do nível de
independência de um banco central e determinação de pesos para as variáveis.
8
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41
Tabela 2.3
Classificação dos bancos centrais a partir do questionário
Alemanha
1,00
Costa Rica
0,79
Itália
0,76
Finlândia
0,75
Austrália
0,73
Dinamarca
0,70
Bahamas
0,69
Luxemburgo
0,67
França
0,65
Zaire
0,64
África do Sul
0,61
Líbano
0,60
Inglaterra
0,60
Uganda
0,57
Bélgica
0,53
Barbados
0,51
Irlanda
0,51
Uruguai
0,49
Turquia
0,48
Tanzânia
0,40
Nepal
0,30
Peru
0,23
luguoslávia
0,18
Etióia
0,12
Fonte: Cukierman
Os resultados nos levam a crer que o nível médio de independência dos países
menos desenvolvidos aparenta ser significativamente menor que o nível médio para
países desenvolvidos.
2.5.1.4 - Correlação entre os índices obtidos anteriormente
Após a avaliação do grau de independência utilizando seus três índices
(independência legal, taxa de troca de diretores e independência codificada pela
42
resposta a um questionário específico), Cukierman (1992) propõe uma análise do
inter-relacionamento entre eles.
Primeiramente, é analisada a correlação entre a independência legal e a,
independência codificada pela resposta ao questionário. Esta análise mostra que a
correlação entre estes índices é modesta para o grupo tomado como um todo.
Entretanto, analisando-se separadamente entre os grupos de países, verifica-se que
há uma correlação mais alta para os países desenvolvidos do que para países
menos desenvolvidos. Da mesma forma, analisou-se a correlação entre a
independência legal e a taxa de troca dos diretores, chegando-se a um valor baixo
de correlação entre estas variáveis. Como resultado, os três índices podem ser
usados para explicar três diferentes dimensões de independência do banco central.
2.5.1.5 - índice geral de independência
Cukierman finaliza seu trabalho combinando os três índices anteriores, onde cada
um deles captura uma dimensão da independência, num único índice geral
ponderado. Os pesos são, de certa forma, arbitrários: o autor procura reduzir a
arbitrariedade usando como pesos os coeficientes encontrados numa regressão em
que os índices são utilizados para explicar a variação na taxa de depreciação da
moeda. O resultado final para a década de 1980 pode ser visto no quadro a seguir.
43
Tabela 2.4
~ Classificação dos bancos centrais pelo índice geral (1980's)
Alemanha
0,66
México
0,36
Egito
0,53
Botswana
0,36
Grécia
0,51
Nigéria
0,33
Chile
0,49
índia
0,33
Tanzânia
0,48
Indonésia
0,32
Dinamarca
0,47
Inglaterra
0,31
Etiópia
0,47
Austrália
0,31
Canadá
0,46
Zâmbia
0,31
Malta
0,45
África do Sul
0,30
Bahamas
0,45
França
0,28
Quênia
0,44
Gana
0,28
Turquia
0,44
Samoa
0,28
Argentina
0,44
Suécia
0,27
Peru
0,43
Nova Zelândia
0,27
Filipinas
0,42
Tailândia
0,26
Israel
0,42
Brasil
0,26
Costa Rica
0,42
Nepal
0,25
Nicarágua
0,42
Hungria
0,24
Zaire
0,41
Zimababwe
0,23
Barbados
0,40
Coréia do Sul
0,23
EUA
0,38
Uruguai
0,22
Venezuela
0,37
Espanha
0,21
Islândia
0,36
Noruega
0,14
Fonte: Cukierman (1992)
2.5.2 - Críticas ao modelo de Cukierman
Cukierman foi o pioneiro na introdução de fatores não legais para a determinação do
grau de independência do banco central. Ele foi responsável pela criação de índices
que levam em consideração fatores subjetivos relevantes, como o tempo médio de
mandato dos diretores e respostas a um questionário, que buscam avaliar aspectos
não previstos nos estatutos ou na constituição. Cukierman elevou o nível da
discussão com a tentativa de captar estes elementos subjetivos inerentes à questão
da independência do banco central. Portanto, é compreensível que, por ser uma
proposta inovadora, o trabalho receba críticas. A seguir, serão apresentadas
algumas críticas feitas por dois estudos brasileiros.
44
Crocco e Jayme Jr. (2003) apresentam inconsistências tanto nos pressupostos
teóricos que sustentam a tese da independência quanto no argumento da
credibilidade apontada pelos defensores da tese.
Crocco e Jayme Jr. (2003) argumentam que o primeiro aspecto a ser analisado é a
suposição de uma taxa natural de desemprego que, modernamente, é aceita como a
taxa de desemprego compatível com a não aceleração da taxa de inflaçã0 9 . Os
autores observam que, empiricamente, são raros ou mesmo inexistentes os períodos
em que a economia operou na sua respectiva taxa natural de desemprego. Além
disto, não há indícios de que o mercado de trabalho se ajuste automaticamente
impondo salários reais de acordo com a oferta e procura por mão de obra. Uma
possível explicação para o fato é que empregadores não contratam mais mão de
obra a salários rebaixados simplesmente porque há excesso de mão de obra, mas
contratam em função de sua expectativa de demanda de seus produtos - portanto,
não em função do custo de sua produção. Ou seja, trabalhadores e empregadores
não se confrontam com igualdade de forças.
A segunda crítica de Crocco e Jayme Jr. (2003) é quanto ao conceito de
credibilidade: para os adeptos da tese da independência do banco central,
A credibilidade seria obtida pela autoridade monetária se ela se
comprometesse a implementar uma política monetária que teria por
objetivo exclusivo o combate à inflação, além de não surpreender os
agentes econômicos com tentativas de aumentar o produto e o
emprego no curto prazo à custa de uma escalada inflacionária.
Ainda com relação à credibilidade, Crocco e Jayme Jr. (2003) tomam o Brasil como
exemplo e argumentam que a concepção de economia no país nos anos FHC
produziu um falso consenso de que existia uma única política econômica a ser
implementada, e qualquer alternativa é vista com desconfiança. Os setores da
sociedade fazem com que alternativas não possam ter o tempo necessário para
atingirem seus objetivos. Assim, não há possibilidade para que ela ganhe
credibilidade necessária para se sustentar no tempo. A credibilidade de uma política
9
Para Blinder, esta é a taxa de juros real neutra.
45
econômica
é
determinada
endogenamente
à sociedade,
asseguradas
pela
mobilização de poderes políticos e econômicos. Políticas econômicas que têm o
suporte de organismos e capitais internacionais facilitam o influxo de recursos, que
acabam criando um ambiente favorável ao "surgimento" da credibilidade.
Outra crítica ao trabalho de Cukierman, mais especificamente quanto ao método
empregado na criação do índice baseado no questionário, merece menção. Como
observa Sicsú (1996), não se encontra uma justificativa sobre os pesos que são
atribuídos a cada pergunta do questionário nos trabalhos de Cukierman. Segundo o
autor, Cukierman apenas declara que "os pesos refletem uma avaliação subjetiva da
importância relativa da contribuição de cada variável para o banco central se
concentrar no objetivo da estabilidade de preços".
Gutiérrez também propõe críticas, além de sugerir um método alternativo. Ambos
serão detalhados a seguir.
2.5.3 - O Método de avaliação do grau de independência constitucional
Guriérrez (2003) observa que, tradicionalmente, a literatura tem focado na relação
entre a independência de jure do banco central e os resultados da inflação.
Seguiram esta linha os estudos de Alesina (1988 e 1989), Grilli, Masciandaro e
Tabellini (1991), Eijfinger e Schalling (1993 e 1995), Cukierman (1992) e Cukierman,
Webb e Neyapti (1992). Os autores construíram diferentes índices levando em
consideração fatores como:
•
A localização da responsabilidade sobre a política monetária;
•
A presença de membros do governo no corpo diretor do banco central;
•
Os procedimentos de indicação e demissão dos diretores do banco central,
assim como seus tempos de mandato;
•
A importância da estabilidade de preços em relação a outros objetivos;
•
Restrições à habilidade de o governo financiar seus gastos através da
captação de recursos junto ao banco central.
46
Os índices têm sido largamente utilizados em estudos empíricos considerando
diferentes grupos de países. A maioria dos estudos que estima a correlação entre
inflação média e o índice de independência do banco central tem sofrido críticas por
não incluir controles apropriados. Entretanto, alguns estudos incluíram variáveis tais
como independência política (Grilli, Masciandaro e Tabellini), indicadores de
abertura, rigidez da taxa de câmbio e déficit orçamentário (AI-Marhubi e Willet) e
abertura, instabilidade política e coeficientes de déficit sobre o PIB (Campillo e
Miron).
Vários estudos também têm analisado a taxa de substituição dos dirigentes do
banco central como um indicador de sua independência de fato. Autores que usaram
este índice, com destaque para o trabalho de Cukierman, apontam uma correlação
negativa entre este índice e a inflação nos países em desenvolvimento. Entretanto,
Lybeck (1999) e Jacome (2001) não encontram esta mesma correlação em países
da antiga União Soviética e na América Latina.
Gutiérrez (2003) declara que os resultados dos estudos empíricos do tipo proposto
por Cukierman indicam que a inflação está negativamente correlacionada com o
grau de independência de jure do banco central em países desenvolvidos, mas não
em países em desenvolvimento - sendo que o termo de jure significa que a
independência está estabelecida na legislação do banco central. Uma possível
explicação é que as garantias para o cumprimento da lei são mais fracas nos países
em desenvolvimento, fazendo com que a autonomia de jure se revele um mal
indicador para a autonomia de fato. Quanto à utilização da taxa de substituição dos
diretores do banco central, Gutiérrez observa que os resultados também são
inconclusivos. Assim, Gutiérrez propõe um indicador baseado exclusivamente no
grau de independência garantido ao banco central pela constituição. Segundo a
autora, existem várias razões para que o tratamento constitucional para o banco
central possa refletir num grau de independência maior que o garantido por uma
legislação específica ao banco. Mesmo em países onde garantias aos sistemas
legais não são muito fortes, a constituição é provavelmente melhor protegida do que
são os estatutos específicos. Além disto, alterações na constituição tendem a
requerer maioria no congresso, eliminando potenciais ameaças no status legal dos
47
bancos centrais. Finalmente, o tratamento constitucional para a independência do
banco central reflete um consenso político e social com relação aos objetivos e
funções do banco.
o
nível com que é tratada a independência do banco central na constituição
depende de vários fatores tais como: o sistema econômico do país, a tradição legal,
seu grau de desenvolvimento econômico e sua história econômica. Muitos países
latinos vivenciaram a hiperinflação e a recessão econômica causadas pela política
monetária expansionista, principalmente nos anos 1980 e 1990. Isto provocou a
introdução de capítulos devotados à garantia de autonomia dos bancos centrais e
mecanismos para a supervisão de suas funções nas reformas constitucionais de
vários países. Também foram previstas proibições para que o banco central forneça
crédito direto ao governo. Em períodos subseqüentes, a inflação média diminuiu
consideravelmente no continente a partir da segunda metade dos anos 1990.
Gutiérrez (2003) concluiu que a correlação encontrada não implica em causalidade.
Prever a independência do banco central na constituição requer um alto nível de
consenso político quanto à importância do combate à inflação, o que acaba criando,
de antemão, um ambiente antiinflacionário favorável.
2.6 - Análise dos argumentos sobre a independência do banco central
Não há dúvidas de que há um consenso no meio acadêmico e no meio profissional
de que são os fundamentos teóricos monetaristas e o viés inflacionário de uma
economia que suportam a tese da independência do banco central. Sicsú (1996)
destaca que, para os monetaristas, a questão se tornou um problema de inferência
empírica. Assim, vários foram os testes que procuraram mostrar a correlação
negativa entre independência e inflação.
Entretanto, Santos (2001) analisou os resultados encontrados nos estudos de
diversos autores relacionando a independência com a inflação: os trechos
reproduzidos a seguir demonstram a falta de consenso quanto à questão. No
48
trabalho de Santos (2001), encontramos alguns estudos com argumentos favoráveis
à independência:
Estudo realizado por Alberto Alesina, considerando a taxa média de
inflação de dezessete países industrializados no período de 1973 a
1986 e o grau de independência de seus bancos centrais [... ],
concluiu que países com bancos centrais mais independentes
apresentavam menores taxas médias de inflação do que países com
bancos menos independentes.
Além disso, segundo Maxfield, estudos econométricos permitem
relacionar os níveis de independência do banco central e de
investimento privado nos países em desenvolvimento: quanto maior
a primeira, mais alto o segundo. Isso decorreria de duas razões: os
investidores internacionais contam com bancos centrais com
discrição e autoridade para manter a estabilidade da política
econômica nacional e consideram ser maior a sua capacidade de
influenciar a política quanto mais independente o banco central for do
Governo.
Entretanto, Santos também destaca estudos com argumentos contrários à
independência do banco central:
Em linha oposta, segundo Hunout e Ziltener (1999), recentes
pesquisas econômicas têm posto cada vez mais em cheque o
'dogma' da independência dos bancos centrais, assim como a
primazia da defesa da moeda. Segundo esses autores, estudo
elaborado por Robert J. Barro [... ] comparando índices de inflação e
crescimento de cem países por mais de trinta anos, constatou que a
inflação somente afeta o crescimento no caso de taxas muito altas: a
relação não é significativa para taxas de inflação abaixo de 10%.
No mesmo sentido, afirma William Roberts Clark (2000) que políticas
macroeconômicas feitas sob influência eleitoral parecem ser mais
inflacionárias do que políticas feitas por formuladores imunes a essas
pressões, mas aquelas políticas tendem a gerar mais crescimento e
menos desemprego. [... ] E, na ausência de evidências empíricas de
que os bancos centrais independentes possam assegurar vantagens
insuperáveis, como, por exemplo, garantindo baixos níveis de
inflação sem sacrifício de crescimento, emprego ou eqüidade, a
política macroeconômica deve permanecer uma questão política,
mais do que tecnocrática.
49
A seguir, analisaremos as duas vertentes - uma favorável à independência do banco
central, e a outra contra a sua independência - mais detalhadamente.
2.6.1 - Argumentos a favor independência do banco central
Nesta seção, serão relatados os argumentos, apresentados por diversos autores em
seus estudos, que indicam que a independência do banco central é favorável para
uma economia.
Para Gutiérrez (2003), a literatura tem fornecido três argumentos complementares
para explicar porque a delegação da elaboração da política monetária a um banco
central independente produzirá baixas taxas de inflação. O primeiro argumento
indica que o governo estará inclinado a exercer pressões políticas nas autoridades
monetárias para que as condições monetárias sejam relaxadas. Políticas monetárias
restritivas prejudicam a posição fiscal do governo através da redução da receita com
senhoriagem 10, do aumento da parcela do déficit referente aos juros, e uma redução
no recolhimento de impostos (devido aodesaquecimento da economia). A
independência política permite que o banco central resista a estas pressões do
governo sobre as condições monetárias.
O segundo argumento aponta que, quando as autoridades monetárias são forçadas
a financiar os déficits do governo através da emissão de moeda, a oferta da moeda
se torna endógena. Portanto, um banco central que possui independência
econômica do banco central forçará o governo a reduzir seu déficit.
O terceiro argumento de Gutiérrez descreve o fato de que governantes têm objetivos
de curto prazo que são inconsistentes com a estabilidade no longo prazo. Assim, os
governantes podem tentar estimular a economia através da expansão monetária,
explorando a rigidez de preços à custa de uma inflação futura mais alta. A falta de
credibilidade no comprometimento do governo com os objetivos anunciados para a
inflação leva os agentes econômicos racionais a demandar um maior retorno sobre
10 A receita de senhoriagem corresponde à renda auferida em decorrência do monopólio de
cunhagem de moedas e emissão de cédulas.
50
seus investimentos (prêmio de risco) a fim de compensar o viés inflacionário. A
delegação da política monetária a um banco central independente soluciona o
problema da inconsistência temporal do governo e elimina a necessidade de um
crescente retorno sobre os investimentos. Entretanto, Gutiérrez destaca que um
banco central independente deve ser responsável do ponto de vista contábil - tanto
perante os representantes eleitos democraticamente quanto perante a população - e
precisa coordenar suas políticas com as do governo a fim de atingir um
compromisso ideal entre crescimento e baixa inflação.
Segundo Cukierman (1992), a despeito da possível variedade de formulações,
algumas conclusões podem ser feitas. Primeiro, um baixo grau de independência do
banco central está geralmente associado a maior variabilidade da inflação e maior
incerteza inflacionária. Segundo, um baixo grau de independência também está
associado com uma maior inflação média. Terceiro, variações na independência e
nas diferenças entre os objetivos das autoridades políticas e do banco central
tendem a produzir correlação positiva com a média e a variabilidade da inflação
numa análise entre países.
E, finalmente, quanto mais baixo o grau de
independência, mais baixo será o nível de credibilidade - medida pela variação do
desvio entre ações políticas atuais e a percepção do público em relação a estas
ações.
2.6.2 - Argumentos contra a independência do banco central
Ismihan (2003) mostra em seu trabalho que, em países onde a finança inflacionária
é importante e a produtividade do investimento público é alta, delegar a elaboração
de políticas monetárias a um banco central independente pode prejudicar os
resultados da inflação no longo prazo. Ismihan aponta que uma baixa inflação atual
produzida por um banco central independente reduz o volume disponível para o
financiamento do investimento público, com impacto desfavorável sobre a
capacidade produtiva da economia. Para Ismihan, esta é uma possível explicação
para a constatação empírica de que não há relação negativa significativa entre
independência e inflação média em países em desenvolvimento.
BIBLIOTECA KARL A. BOEDECKER
51
Crocco e Jayme Jr. (2003) analisam criticamente alguns argumentos usados na
defesa da tese da independência do banco central. Seguem os argumentos e suas
críticas:
•
Um banco central independente atrai capitais internacionais. Este
argumento é freqüentemente apresentado com base na crença de que a
independência seria vista com bons olhos pelo mercado e, com isto, os
capitais financeiros internacionais migrariam para o país com mais facilidade.
O argumento possui certo de grau de veracidade, pois a possibilidade de
agradar os investidores pode realmente facilitar o fluxo de capital externo para
um país. Entretanto, não há provas de que o inverso seja verdadeiro, ou seja,
de que a não adoção de independência ao banco central afastaria estes
capitais. Por sinal, existem exemplos no mundo onde países que não adotam
políticas pró-mercado atraem capital internacional. O interesse do investidor
internacional pode simplesmente ser o de obter o maior lucro possível,
independentemente do arranjo institucional do país. Atualmente, a China é
um bom exemplo deste caso. Por outro lado, a Argentina instituiu o Currency
Board nos anos 1990, mas isto não impediu que houvesse uma fuga de
capitais - o que acabou gerando uma crise de enormes proporções.
•
A adoção da independência do banco central contribuiria para a redução
da taxa de juros. Este argumento ilustra a ilusão de que um banco central
independente, ao gerar uma maior confiança dos agentes econômicos na
condução da política monetária, possibilitaria à autoridade monetária reduzir o
prêmio de risco embutido nas taxas de juros dos títulos públicos. Entretanto, a
adoção da independência não ataca a vulnerabilidade externa -
que
realmente faz com que as taxas praticadas em países com menor
credibilidade no cenário mundial sejam maiores a fim de premiar o risco dos
investidores. Países que dependem de capital externo têm a obrigação de se
tornar atraentes aos olhos dos investidores internacionais, e altos prêmios de
risco são, muitas vezes, um excelente atrativo.
•
O governo abrirá mão do controle da economia se ele definir a meta de
inflação e o banco central tiver autonomia para definir os instrumentos
52
de como alcançar a meta estipulada. Caso o banco central tenha
autonomia para determinar as taxas de juros e a política cambial, o controle
da política econômica terá sido perdido. Neste contexto, parte significativa do
perímetro de ação de uma política fiscal ficaria comprometida e sujeita aos
humores do banco central.
53
3 - ANÁLISE DO CASO BRASILEIRO
'---------------------~---~
--
Neste capítulo, veremos que o debate sobre a independência do Banco Central do
Brasil não é novo: ele está presente desde a sua criação no final do ano de 1964.
As discussões recentes sobre a função do Banco Central do Brasil envolvem as
crenças de duas principais correntes de pensamento econômico: os monetaristas e
os desenvolvimentistas. Os monetaristas defendem a tese de que a função exclusiva
do banco central é a de garantir a estabilidade monetária; os desenvolvimentistas
defendem um banco central que funcione como um instrumento de apoio às políticas
voltadas para o desenvolvimento econômico. Durante mais de cinqüenta anos, de
meados dos anos 1930 a meados dos anos 1980, as políticas econômicas
praticadas no Brasil foram predominantemente desenvolvimentistas, fruto da
hegemonia desta vertente na alta cúpula das instituições políticas do país, deixando
pouco ou nenhum espaço para as idéias monetaristas.
54
3.1 - A história do Banco Central do Brasil
Até 1945, as principais funções de um banco central eram exercidas pelo Banco do
Brasil:
•
Emissão de moeda - função que dividia com o Tesouro - e redesconto
através da Carteira de Redesconto (CARED);
•
Emprestador (última instância) e supervisão bancária através da Caixa de
Fiscalização e Mobilização Bancária (CAMOB);
•
Operações de câmbio e utilização de reservas internacionais pela Carteira de
Câmbio.
Para Almeida (1992), dentre as funções de um banco central moderno, faltava
apenas a utilização da reserva legal, o levantamento e análise dos dados
econômicos e uma efetiva supervisão bancária.
Sob pressão da sociedade, que demandava que o Brasil precisava ter uma moeda
estável e que só se conseguia tal estabilidade com a criação de um verdadeiro
banco central, finalmente em fevereiro de 1945 foi criado a Superintendência da
Moeda e do Crédito (SUMOC). A SUMOC tinha como funções coordenar as políticas
monetárias e creditícia, bem como preparar a organização de um banco central.
Almeida destaca que, quanto à preparação de um banco central, a contribuição da
SUMOC foi muito limitada à medida que as funções executivas de banco central
permaneceram no Banco do Brasil.
Enfim, o decreto lei nº 4595 de 31 de dezembro de 1964 criou o Banco Central do
Brasil (BCB), após vinte anos de discussão no Congresso Nacional. O conselho da
SUMOC foi extinto e substituído pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), com
competência para formular a política da moeda e do crédito. Pelo texto original, a
diretoria do Banco Central do Brasil deveria ser composta por quatro membros
nomeados entre os seis conselheiros do CMN, todos com mandato fixo de seis anos.
Inspirado no Federal Reserve Board, o conceito de mandatos fixos tinha por objetivo
garantir a independência do BCB. Lundberg (2001) observa:
55
Como o Conselho Monetário Nacional foi criado originalmente com
nove membros (seis conselheiros natos, com mandato, mais o
Ministro da Fazenda e os presidentes do Banco do Brasil e do BNDE
- hoje BNDES, estes dois últimos sem direito a voto), apesar de
presidido pelo Ministro da Fazenda, o governo deveria ser minoritário
nesse conselho, o que garantiria ao sistema CMN/BCB grande
autonomia quanto à gestão e formulação da política monetária.
Novelli (1994) relata:
Houve pressões do BB, que era contra a criação de um banco
central, pois assim já se considerava, e da burguesia industrial
paulista através da Federação das Indústrias do Estado de São
Paulo (FIESP), que via no banco central um instrumento de restrição
ao crédito.
Percebe-se que preceitos neoliberais estavam presentes no momento da criação do
BGB. Segundo Novelli (1994), seus idealizadores:
•
Eram partidários do princípio da redução da intervenção. do Estado na
economia brasileira;
•
Manifestavam-se continuamente a favor de políticas de equilíbrio monetário e
financeiro, evitando a discussão dos seus efeitos sobre o nível de renda e
emprego;
•
Não propunham medidas de suporte ao projeto de industrialização e eram
freqüentemente contrários a essas medidas.
o objetivo
dos idealizadores era a política da estabilização monetária. Entretanto,
Novelli observa que:
o desenho institucional traçado pelo alto escalão da burocracia
econômica (Ministro da Fazenda e Presidente do BCB) estava em
sintonia com sua filiação teórica mais geral, que não era a dominante
no campo. Mas a independência limitou-se ao estabelecimento de
mandatos fixos, pois não era possível criar um banco central com as
funções clássicas, à medida que o BCB estava vinculado à estratégia
desenvolvimentista.
56
Entretanto, a autonomia teve vida muito curta na prática, pois não sobreviveu à
primeira mudança na Presidência da República. Na passagem do Governo de
Castelo Branco para Costa e Silva, este último ignorou o texto legal, submetendo ao
Congresso Nacional os nomes de uma nova diretoria para o BCB apesar de terem
se passado apenas dois anos do mandato inicial. O ato expôs a falta de
independência da instituição, provocando a renúncia coletiva de toda a diretoria do
BCB. Adicionalmente, a composição do CMN foi se alterando aos poucos, de forma
a dar ampla maioria de membros ao governo - e não mais ao BCB. No final do
período ditatorial, o CMN era composto por mais de quinze membros, sendo que
apenas um deles representava o BCB. Isto explica em grande parte a submissão do
BCB no atendimento dos objetivos governamentais em detrimento da estabilidade
monetária.
Lundberg (2001) declara que o aspecto formal é o de menor importância. O regime
autoritário teria utilizado as duas novas instituições (BCB e CMN) para desrespeitar
as leis orçamentárias e transformar o orçamento monetário numa caixa preta de
escassa ou nenhuma transparência:
Operando o orçamento monetário, o BCB se transformou no principal
instrumento do regime autoritário na viabilização de gastos e
subsídios creditícios a diversas atividades econômicas, onerando e
endividando o Estado (interna e externamente) à margem do que era
aprovado nas leis orçamentárias anuais aprovadas pelo Congresso
Nacional. Tais distorções ocorridas no âmbito do orçamento
monetário (e a inflação conseqüente) provavelmente não teriam
ocorrido se o BCB fosse de fato independente e sob o controle da
sociedade.
Lunderg (2001) declara que dois instrumentos foram utilizados para esconder as
contas de gastos fiscais nas contas monetárias, tornando impossível a compreensão
do que acontecia com as contas públicas brasileiras. O primeiro instrumento foi a
manutenção do Banco do Brasil enquanto autoridade monetária, com acesso
automático aos recursos do BCB através de uma conta de movimento. Esta conta de
movimento foi um dispositivo criado no período de transição das atribuições de
banco central pelo Banco do Brasil para o BCB, ajudando a viabilização da sua
operacionalização. Entretanto, este arranjo transitório se manteve por mais de vinte
57
anos, quando foi efetivamente desativada em 1986. Durante este período, além de
continuarmos a ter um Banco do Brasil sendo considerado uma autoridade
monetária, havia uma forma de misturar as contas monetárias junto às de um banco
comercial e de fomento, tornando difícil o completo entendimento das operações. O
segundo instrumento foi a delegação da administração da dívida pública mobiliária
ao BCB, autorizando a autoridade monetária a colocar títulos públicos em nome do
Tesouro Nacional. A rigor, não haveria nenhum problema o fato de o BCB gerir o
endividamento do Tesouro Nacional desde que se limitasse a ser um prestador de
serviços financeiros. No caso do Brasil, o orçamento monetário não só passou a
incluir as contas e responsabilidades relativas ao endividamento mobiliário do
Tesouro Nacional como também passou a assumir gastos e dispêndios do governo a
título de adiantamentos. Desta forma, subsídios à agricultura, às exportações, à
importação de trigo e petróleo foram concedidos através de contas do orçamento
monetário. Em curto espaço de tempo, o BCB e o CMN se tornaram instituições
poderosas que controlavam as principais contas fiscais e financeiras do país, agindo
sem transparência e controle por parte da sociedade. Nesta época, estas instituições
eram vistas como autoritárias, gerando ressentimentos junto à classe política: afinal,
elas se apossaram dos poderes e prerrogativas do Congresso Nacional em termos
de política econômica.
Lundberg (2001) continua, explicando que os prejuízos causados por este arranjo·
institucional ainda eram pouco visíveis no período de 1968 a 1973 devido ao
milagre brasileiro, fato que impôs elevadas taxas de crescimento econômico ao
país. Entretanto, a administração monetária e fiscal se tornou mais complicada a
partir da primeira crise do petróleo em 1973, tornando o orçamento monetário difícil
de se entender e de administrar. Associado à falta de transparência e controle, isto
fez com que o nosso banco central se tornasse um "aliado involuntário de operações
suspeitas e muito desperdício de dinheiro público, ajudando a desorganizar ainda
mais o Estado" (Lundberg, 2001). Com as crises de 1979 e 1983 na seqüência, o
país acabou acumulando uma grande dívida externa, sendo que grande parte dela
foi assumida diretamente pelo BCB, devidamente incluída no orçamento monetário.
Em 1979, um projeto de Reforma Bancária estabelecia que o Banco do Brasil
perderia suas funções de autoridade monetária, e incorporaria as funções de
58
fomento do BCB. Também, seria criada a Superintendência das Funções
Financeiras, vinculada ao Ministério da Fazenda, com as funções de fiscalização e
aplicação de penalidades. Para Tepedino (1979), o BCB se transformava num banco
central clássico, com a função específica de controlar a moeda e o crédito. A nova
legislação dava ao BCB os instrumentos de controle de depósito ou encaixe
obrigatório (calculado sobre os depósitos à vista), empréstimos de liquidez,
operações de open market e operações cambiais. O objetivo da reforma era
estabelecer um controle mais rigoroso da expansão da base monetária como
instrumento para um efetivo combate à inflação. Para Veloso (1980), as propostas
de transformação do BCB não pareciam relevantes no momento em face das
particularidades da realidade brasileira, país ainda em desenvolvimento. Desde esta
época, o debate sobre a independência do banco central esteve incorporado às
agendas econômicas e políticas, com opiniões divergentes se contrapondo entre a
estabilização econômica
(argumento usado por aqueles que defendiam a
independência) e a atuação como instrumento de auxílio ao desenvolvimento
nacional (argumento usado por aqueles que eram contra a independência).
Em 1985, uma das primeiras iniciativas da "Nova República" foi a de buscar o
reordenamento financeiro do governo, separando as contas e funções do Tesouro
Nacional, Banco Central e Banco do Brasil. O orçamento fiscal de 1986 promoveu a
unificação orçamentária: a inclusão, entre as despesas e receitas do Tesouro
Nacional, de todas aquelas tipicamente fiscais que transitavam no orçamento
monetário. Neste ano, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), vinculado
ao Ministério da Fazenda, com a função de gerir de forma mais eficaz e moderna as
contas fiscais. Além disto, ficava extinta a conta de movimento, fazendo com que o
Banco do Brasil deixasse definitivamente de ser uma autoridade monetária.
Em 1988, ano da promulgação da Constituição da República, o BCB foi impedido de
financiar o Governo direta ou indiretamente, pondo fim à sua participação na política
fiscal e de fomento do Governo. A Constituição estabeleceu alguns dispositivos que
nos dão a impressão de uma opção pela independência do BCB. Por exemplo, a
nomeação de sua diretoria pelo Presidente da República está sujeita à aprovação do
Congresso. Entretanto, a Constituição não estabelece a obrigação de o Presidente
da República comunicar ao Congresso o fato e as razões da exoneração de um
59
diretor. A Constituição também declara que a competência da União para emitir
moeda será exercida exclusivamente pelo BCB. Finalmente, este não pode
conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer
órgão ou entidade que não seja instituição financeira, mas poderá comprar e vender
títulos de emissão do Tesouro Nacional com o objetivo de regular a oferta de moeda
ou a taxa de juros.
Durante os anos 1990, o tema da independência reaparece regularmente, com
maior intensidade em momento de crise. Como exemplo, podemos citar duas
situações:
•
Em 1995, devido à alteração das faixas de variação da banda cambial e,
principalmente,
em função da intervenção e liquidação de algumas
instituições financeiras;
•
Em 1997, devido à crise asiática que, de certa forma, expôs a fragilidade de
algumas economias emergentes.
Pereira (2003) destaca que:
o BCB é uma autarquia e já conta, nos termos da legislação vigente,
com autonomia patrimonial e autonomia operacional para a execução
de política. Então, só estaria faltando a autonomia administrativa, ou
seja, a definição de mandatos fixos para seus diretores, bem como a
instituição de mecanismos de prestação de contas à sociedade.
Segundo a carta de intenções ao Diretor Gerente do Fundo Monetário Internacional
(FMI) de janeiro de 2003, o governo brasileiro se compromete a "procurar garantir
uma aprovação rápida pelo Congresso da Proposta de Emenda Constitucional
(PEC) que facilitará a regulação do setor financeiro - um passo necessário para a
passagem da desejada lei que formalizará a autonomia operacional e a
responsabilização do BCB".
60
3.2 - Avaliação do grau de independência atual do Banco Central
Diversos analistas e autoridades têm reconhecido que o Banco Central tem
executado suas funções com autonomia operacional de fato. Uma das provas disto
tem sido a forma como o BCB tem instrumentalizado a taxa básica de juros,
anunciadas nas reuniões Comitê de Política Monetária (COPOM), com o objetivo
principal de perseguir a estabilidade de preços. Apesar disto, esta atuação
independente dos últimos anos vem sofrendo severas críticas de setores da opinião
pública. Para Prado (2003), o BCB já é operacionalmente independente, entretanto:
... com o grande inconveniente de não prestar contas do que faz à
Nação e nem estar sujeito a nenhum tipo de censura ou restrição por
erros que eventualmente sejam cometidos em suas operações do dia
a dia [... ]. Tem atuado nesses anos todos com a mais total
autonomia, livre da cobrança da sociedade. Faz o que quer, e não dá
satisfações a ninguém. Em muitas ocasiões, em momentos cruciais
para a economia do País, nem mesmo satisfações foram dadas ao
Presidente da República.
Para Rigolon (1996), a baixa independência legal e real do BCB resultou em elevado
ativismo da política monetária e na predominância das autoridades políticas na
escolha dos instrumentos e nos resultados da política monetária, durante a maior
parte da década de 1980 e início dos anos 1990. Além disto, a baixa independência
do BCB permitiu que fatores menos permanentes - como personalidades, ideologias
e alianças mutáveis no interior do setor público afetassem a independência real, os
objetivos, a escolha dos instrumentos e os resultados da política monetária.
No fim de 1993, o governo anunciou um programa de estabilização, o Plano Real,
que provocou profundas mudanças no cenário nacional. O Plano foi implementado
em três etapas: um ajuste fiscal de emergência, s desindexação e a reforma
monetária. Houve sucesso na redução da inflação e promoveu alterações
comportamentais que evidenciam um aumento de independência do BCB,
possibilitando a busca pelo objetivo da estabilidade de preços. Rigolon destaca que
a rotatividade dos presidentes do BCB caiu de 1,25 no período de 1990 a 1993
(mandato médio de dez meses) para 0,67 no período de 1994 a 1996 (mandato
médio de um ano e meio). O financiamento ao setor público via expansão monetária
61
diminuiu sensivelmente e uma maior transparência na execução das políticas
monetária e cambial pôde ser observada.
Rigolon (1996) conclui que o aumento da confiança nas perspectivas de
estabilização, a consolidação de um regime monetário-cambial compatível com o
equilíbrio das contas externas e coma a recuperação da taxa de investimento
requerem o aprofundamento do ajuste fiscal: assim, pode-se evitar uma deterioração
das expectativas anti inflacionárias a médio prazo, e pode-se recuperar a capacidade
de poupança doméstica e assegurar o financiamento do investimento não
inflacionário a longo prazo.
Com base no método apresentado por Cukierman, Rigolon (1996) estima o grau de
independência do banco central. Os resultados são apresentados no quadro a
seguir, onde se pode observar a evolução no grau de independência. Rigolon não
explica como foram obtidas as repostas ao questionário e o porquê da separação
dos períodos da maneira como estão.
Tabela 3.1
[ Estimativas dos índices de independência do BCB
L
1980-1985
0,25
1986
0,35
1987-1989
0,35
1990-1992
0,46
1994-1996
0,68
Fonte: Rigofon (1996)
3.3 - Argumentos favoráveis a uma maior independência do BCB
A sociedade brasileira já é madura o suficiente para condenar o descontrole
monetário, algo que fez parte da nossa realidade durante muito tempo. Para alguns
autores, já há ambiente favorável a um maior grau de independência para o BCB.
Troster (2003) apresenta forte argumentação favorável à independência do BCB:
É fato que a inflação tem sido o maior freio para uma retomada do
crescimento sustentado do Brasil e tem limitado severamente seu
potencial econômico, prejudicando todas as camadas produtivas,
62
especialmente as mais pobres. Mesmo assim, ainda há setores que
são complacentes com a inflação e criam pressões políticas para
postergar o custo da estabilização definitiva de preços: conceder
autonomia ao BCB, imunizando-o dessas pressões e tentações
políticas conjunturais, permitindo que seus integrantes posterguem a
popularidade imediata em troca de benefícios duradouros.
Uma lei de autonomia do BCB envolve pontos importantes e
complexos, dos quais se destacam a responsabilidade por definir a
meta de inflação; a decisão sobre como alcançar a meta; a
capacidade econômico-patrimonial de operar os instrumentos
financeiros; a autonomia orçamentária; a transparência; a
governança; as relações do BCB com outras instituições; e a diretoria
- demarcação de direitos, estrutura, duração, nomeação e remoção.
Convém lembrar que a independência, ordinariamente, refere-se
tanto à proteção do interesse do país, como de seu governo,
implicitamente assumindo que ambos se confundem. Na prática, isto
não acontece, porque os interesses imediatos (leia-se popularidade)
e pressões (leia-se politicagem) do governante se contrapõem aos
interesses duradouros da sociedade (leia-se estabilidade e
crescimento sustentado).
Loyola (2003) destaca a importância do Banco Central do Brasil como fator de
credibilidade para os investidores estrangeiros:
É sabido que a autonomia do BCB é um tema particularmente
sensível para os investidores estrangeiros, que prezam muito os
avanços institucionais. Os investidores domésticos podem até relevar
a inexistência de autonomia formal do BCB, em favor de uma
autonomia de fato que se evidencie no dia a dia da política
monetária. Os estrangeiros, contudo, poderão ter uma leitura muito
negativa, caso fique patente a dificuldade de o governo encaminhar
essa questão em sua base de apoio.
3.4 - Argumentos contrários a uma maior independência do BCB
Pereira (2003) argumenta que "o Banco Central deve ter a responsabilidade e a
capacidade para formular e executar política monetária restritiva ou expansionista,
segundo a conjuntura prevalecente, e de acordo com os objetivos e as metas
fixadas pela política econômica".
63
Freitas (2003) se mostra contrária à independência formal argumentando que a
autonomia administrativa:
... é relativamente menos importante no momento atual. A troca dos
dirigentes em janeiro de 2003 não provocou alteração na forma de
atuação do banco que, desde junho de 1999, quando se introduziu o
regime de metas de inflação, atua, na prática, de forma independente
na formulação da política monetária.
o
regime de metas de inflação não é o UnlCO nem o melhor
instrumento de política monetária. Nem sequer é o mais adequado
num país periférico como o Brasil, que não apresenta moeda
internacional conversível e apresenta enorme vulnerabilidade
externa. A economia brasileira vive sujeita à volatilidade dos fluxos
de capital, com impactos consideráveis sobre a taxa de câmbio, que
contamina os preços 'controlados' das concessionárias de serviços
públicos e dos produtos comercializáveis, pressionando a inflação. A
elevação dos juros não tem tido o efeito esperado sobre a
estabilidade de preços, mas é sério obstáculo à retomada do
crescimento e geração de empregos.
Já Batista Jr. (2003) possui uma visão contrária à independência fundamentada no
relacionamento do BCB com o sistema financeiro privado:
No Brasil, a questão de autonomia precisa ser abordada com
cuidado especial. Na suas relações com o sistema financeiro, o BCB
é um exemplo do conhecido fenômeno da captura do regulador pelo
regulado. Estabeleceu-se uma relação simbiótica, para não dizer
promíscua, entre autoridades monetárias e instituições financeiras
privadas, que leva freqüentemente a uma dissociação entre a ação
do BCB e os interesses públicos.
Hoje, a possibilidade que tem o Presidente da República de substituir
o dirigente do banco a qualquer momento funciona como um
contrapeso (ainda que frágil) à influência hegemônica dos interesses
financeiros.
3.5 - Conclusão a respeito da independência do BCB
o BCB caminha para que suas funções se limitem às tradicionalmente aceitas como
clássicas. Um passo importante foi dado: incorporar a visão de que o BCB tem por
missão assegurar o poder de compra da moeda nacional. Percebe-se, também, a
64
priorização de funções: estabelecer diretrizes da política monetária e definir a Taxa
Básica do Banco Central (TBAC) e a Taxa de Assistência do Banco Central (TBAN).
Com certeza, as decisões do COPOM não podem se desviar das orientações mais
gerais de política econômica traçadas pelo Ministério da Fazenda, mas cabe à alta
cúpula do BCB a fixação das taxas de juros citadas anteriormente, e que constituem
um instrumento fundamental para a administração da política monetária.
Como o objetivo principal de um banco central moderno (a estabilidade de preços) é
conflitante com os demais objetivos do governo (que demandam gastos para
promover o aquecimento da economia), a sociedade democrática decidiu separar o
poder executivo em dois: um cuida do Estado propriamente dito, com suas funções
tradicionais, enquanto outro cuida da moeda, evitando que o primeiro destrua a
moeda em nome de seus objetivos.
É cada vez mais difícil encontrar países democráticos desenvolvidos que não
adotem a independência do banco central. Países onde a independência ainda não
é presente ou não está formalmente instituída estão, em grande maioria,
caminhando para este arranjo. As democracias de países emergentes também estão
concedendo independência aos seus bancos centrais.
Entretanto, desenvolvimento e distribuição de renda são objetivos em que a
utilização de instrumentos de política fiscal é mais indicada do ponto de vista
econômico. Assim investimentos, gastos setoriais e até mesmo subsídios são
instrumentos típicos para incentivar igualdade social. É papel da política monetária
garantir uma estrutura de estabilidade favorável aos investimentos. Aumentar a
oferta de moeda ou de crédito, em substituição aos instrumentos de política fiscal,
gera o risco da inflação, que tem efeito devastador sobre a distribuição de renda,
além de inibir os investimentos.
Temos
hoje,
no
Brasil,
um
quadro
institucional
melhor
organizado.
O
amadurecimento das instituições democráticas tem possibilitado um debate aberto
acerca dos principais problemas brasileiros. Nossa economia continua, como toda
economia de país emergente, inspirando cuidados. No entanto, a sociedade começa
a exercer maior acompanhamento e maior controle sobre a ação do Estado. Fruto da
65
necessidade de um maior controle, a Lei de Responsabilidade Fiscal impõe limites e
restrições às ações dos governantes, obrigando-os a uma regular prestação de
contas.
o
Banco Central do Brasil também já atua de forma mais independente, aberta e
transparente. Há uma política monetária que privilegia o cumprimento de metas de
inflação fixadas pelo Governo, embora esta independência não esteja consagrada
em lei. Lundberg (2001) declara que "da mesma forma que o saneamento das
finanças públicas no Brasil culminou com a Lei de Responsabilidade Fiscal, esse
novo Banco Central também está demandando uma lei de responsabilidade
monetária" .
66
4 - CONCLUSÃO
É o anseio de sociedades democráticas possuir ferramentas que impeçam que um
governo use de maneira irresponsável o poder de emitir moeda, pondo em risco a
estabilidade monetária em favor de interesses eleitorais.
o Objetivo principal
da política econômica do Estado é o pleno emprego, que seria
atingido através do gasto estatal, do estímulo ao entesouramento, da redução da
incerteza (que exerce influência sobre as decisões de investimento do capital
privado) e na redução da taxa de juros. A independência legal não significa
necessariamente independência na prática, mas qualquer ação que limite a
possibilidade de o governo financiar seu orçamento através da ajuda do banco
central provavelmente contribui para a independência efetiva.
A credibilidade do banco central é um fato útil na implementação de uma política
monetária, e uma pré-condição para isto é que o banco central seja percebido como
independente e livre de interferência política. Além disto, a credibilidade é algo que
deve ser conquistado através de demonstrações consistentes de determinação na
busca por objetivos de longo prazo. O banco central precisa demonstrar
accountability: se suas decisões são transparentes e compreensíveis aos olhos dos
agentes
econômicos,
haverá
menos
oportunidades
e
possibilidades
para
interferências políticas.
Posen (1993) argumenta que a correlação negativa encontrada entre independência
do banco central e inflação não é causal: países onde o conjunto de interesses é de
cunho antiinflacionário constroem instituições para sustentar a sua aversão; por
outro lado, países onde predominam interesses coniventes com a inflação não
67
desenvolvem instituições com aversão à inflação. Posem vai além argumentando
que existem evidências de que há relação causal entre interesses antiinflacionários
e maior independência do banco central, e não entre independência e baixa inflação.
Sicsú (1996), num trabalho que analisa a independência do US Federal Reserve em
vários momentos da história, diz que "a tese teórica da independência do banco
central carece de mais elementos para transformar-se em modelo de organização
institucional-real".
Sicsú conclui que, mesmo quando a independência das
autoridades monetárias é garantida por lei, dois fatores são os principais
responsáveis pela determinação da verdadeira independência do banco central: a
personalidade de seus dirigentes, e a conjuntura fiscal do país.
Uma crescente independência do banco central não necessariamente induz a uma
inflação decrescente. Isto se deve ao fato de que políticas monetárias, isoladamente,
não podem garantir baixa inflação sem altos custos sociais, como desemprego e
redução na produção. Políticas fiscais e salariais têm importantes papéis nos
resultados de inflação, devendo ser compatíveis com as políticas monetárias
antiinflacionárias.
Normalmente, economistas que defendem a independência do banco central se
apóiam em estudos estatísticos e econométricos mostrando a alta correlação
positiva entre independência e inflação. Resta saber distinguir se estas avaliações
têm apenas captado o efeito positivo dos regimes democráticos mais maduros, com
maior capacidade de resolver seus conflitos econômicos - principalmente na área
fiscal. Para muitos estudiosos, a responsabilidade fiscal é pré-condição necessária
para a independência do banco central. Castro (2000) argumenta que inflação e
independência do banco central dependem da capacidade da Autoridade Fiscal de
obter consenso para a aprovação de orçamento não inflacionário - que é indicador
da qualidade da democracia. Sem a estabilidade fiscal, "não é crível que a
independência comportamental da Autoridade Monetária se sustente ao longo do
tempo".
Observando-se a experiência de diversos países com moeda estável e sem um
banco central legalmente independente, conclui-se que a independência legal pode
68
ser simplesmente inócua ou supérflua. Para Castro, "a democracia causa a
independência comportamental da Autoridade Monetária", ou seja, a independência
só se torna possível quando ela já é supérflua:
A verdadeira independência do banco central só é obtida quando se
atinge disciplinamento fiscal. A independência do banco central só é
capaz de promover restrições frágeis. A verdadeira independência do
banco central é a lei que garanta responsabilidade fiscal. [... ] A maior
virtude da independência do banco central é ser um instrumento no
sentido de se aperfeiçoarem os mecanismos de controle do Estado
pela sociedade.
Embora não tenhamos a independência formal, uma série de comportamentos que
foram adotados nos últimos anos está contribuindo para que a sociedade possa
exercer um maior controle sobre a instituição, como veremos a seguir. O discurso de
posse do Sr. Henrique Meirelles, sucedendo o Sr. Armínio Fraga na presidência do
BCB, revela o grau atual de comprometimento desta instituição com a estabilidade
de preços durante a gestão de Fraga (de 1999 a 2002), destaca a importância da
estabilidade para o planejamento de longo prazo, e reafirma repetidamente este
compromisso em seu mandato (Meirelles, 2003, grifos nossos):
Todos nós queremos alto crescimento economlCO, inflação baixa,
câmbio estável, reservas internacionais elevadas, baixo déficit
externo, juros baixos, crédito abundante e boa distribuição de renda.
Essas são, certamente, metas do governo e da sociedade. A
finalidade de qualquer política é o crescimento econômico e o bem
estar da população. Dentre os diversos órgãos e instituições do
governo que buscam atender aos anseios sociais e atingir as metas
de Governo, ao Banco Central cabe a importante tarefa de manter
a inflação baixa.
[... ] O governo passado elegeu como meta prioritária de Governo a
estabilidade de preços, ou pelo menos como tal foi percebida pela
sociedade. Existiram diversas conseqüências desta opção, entre as
quais destaca-se a extraordinária atenção da sociedade ao papel do
Banco Central. Vamos trabalhar para que a estabilidade de preços
passe a ser lugar comum na paisagem econômica brasileira e onde
todos possamos trabalhar com serenidade e planejamento de longo
prazo. Um ambiente de preços estáveis cria as condições
adequadas para o crescimento ao reduzir incertezas e
distorções, alongar os horizontes de decisão e permitir a
intensificação de investimentos e de ganhos de produtividade.
69
[... ] Não existe dicotomia entre a estabilidade de preços e o
crescimento da economia, dado que a estabilidade pavimenta o
caminho para o crescimento. A estabilidade é que permite ao país
planejar as ações de governo. Deve-se ter claro também que não
existe a opção de maior crescimento sustentável com mais inflação.
Não há exemplos de países que tenham experimentado prolongados
períodos de crescimento econômico com taxas de inflação elevadas.
Existem, entretanto, vários exemplos de curtos períodos de
crescimento induzidos por políticas equivocadas, normalmente de
caráter inflacionário, que foram seguidos de recessão e de
estagnação por períodos muito mais prolongados. O objetivo do
Banco Central, portanto, é contribuir para o crescimento
econômico por meio da manutenção da estabilidade dos preços.
[... ] É importante notar, no entanto, que o foco principal de avaliação
de uma política de investimentos reside no modelo de atuação do
Banco Central. [... ] tenho segurança em concluir que é consenso no
mundo de hoje que Bancos Centrais aos quais foram impostas
multiplicidade de funções e metas traçam uma história de
insucessos. Bancos Centrais de sucesso são aqueles que têm
como único mandato a estabilidade de preços.
Meirelles (2003) destaca a importante contribuição à instituição dada por Fraga no
segundo governo FHC, com a implantação do regime de câmbio flutuante e do
regime de metas de inflação:
Não resta dúvida de que a implantação do regime de câmbio
flutuante e do regime de metas de inflação no Brasil em um momento
crítico da economia brasileira em 1999 constitui um marco na história
de Bancos Centrais de países emergentes. A melhora substancial na
transparência e credibilidade está incorporada à estrutura de trabalho
do Banco Central.
Aliado ao sistema de metas de inflação está o regime de câmbio
flutuante. Em nosso país, onde ainda há dependência de capitais
externos, esse regime mostra-se adequado, pois absorve
diretamente parte dos choques externos. A taxa de câmbio nesse
regime tem como função equilibrar o balanço de pagamentos. Sua
flexibilidade ajuda a assegurar que a demanda por divisas se iguale à
oferta, sem exaurir as reservas internacionais do BC.
o
regime de metas de inflação contribui para que os choques
sofridos pela economia sejam administrados com o mínimo custo
para a sociedade. A flexibilidade do sistema contribui para absorver
os choques, enquanto a transparência nas regras de atuação, aliada
às metas explícitas, reforça a credibilidade no combate à inflação.
o
Banco Central perseguirá uma trajetória de convergência para as
metas de inflação, levando em conta que essa não se dará de forma
instantânea. Em todo o mundo, é prática comum entre os Bancos
70
Centrais diluir a convergência da inflação corrente às metas em um
período mais longo que um ano. Isto é particularmente importante
quando ocorre uma bolha inflacionária devido a um choque de
custos[ ... ].
A política monetária manterá, portanto, o objetivo de assegurar o
retorno da inflação à trajetória estabelecida em um prazo que não
resulte em custos desnecessários para a economia.
Meirelles (2003) também cita os instrumentos usados pelo BCB para o cumprimento
do objetivo único de estabilidade de preços:
Embora sejam muitos os instrumentos de ação do governo na
implementação de sua política econômica, ao Banco Central cabe o
mandato de manter a inflação reduzida. Sobretudo porque o Banco
Central dispõe de apenas um instrumento: a política monetária.
Mesmo com apenas um objetivo e com apenas um instrumento, é
teoricamente possível formalizar a atuação do BC de diferentes
maneiras. Durante muito tempo a política monetária era executada
via controle dos agregados monetários. Essa prática, contudo,
mostrou-se crescentemente ineficiente à medida que os sistemas
econômicos criavam mecanismos substitutivos de geração da moeda
não oferecida pela autoridade monetária. Com os avanços da
tecnologia da informação e seus efeitos sobre os processos
produtivos, de comercialização e de consumo, esse componente de
criação endógena da moeda tornou o mecanismo ineficaz, resultando
em seu abandono pelos bancos centrais. É importante destacar que
isso não significa falta de atenção ou de cuidado com a evolução dos
agregados monetários, que permanecem sendo monitorados
rigorosamente. Eles apenas deixaram de constituir a variável de
política.
Outra opção de atuação do Banco Central é exercer a política
monetária via controle da taxa de câmbio, o que implica em todo o
esforço realizado pela autoridade ser no sentido de gerir a trajetória
do câmbio. Essa opção também tem sido abandonada devido aos
elevados custos e à reduzida eficácia quando a economia sofre
significativas transformações e choques.
A opção que tem se mostrado mais eficiente como alternativa de
condução de política monetária é o regime de metas para a inflação.
Esse sistema tem como característica, e principal vantagem, a
explicitação do objetivo da autoridade monetária, tornando
transparente a meta que se persegue e dando ciência à sociedade
do compromisso absoluto com a contenção da variação de preços. É
76
Anexo A - Tabelas com as relações de variáveis usadas por Cukierman
Tabela 1 - Legal variables and their codings
Group
CEO
Definition of
variable
Term of office of
CEO in years
Who appoints the
CEO?
Provisions for
dismissal of CEO
Is CEO allowed to
hold another
office?
too
LeveIs of independence and
their meanings
1. too ~ O
Numerical
codings
1
0.75
0.50
0.25
App
2.8> too ~ 6
3. too = 5
4. too = 4
5. too < 4
1. CEO appointed by CB board
0.75
diss
2. CEO appointed by council
composed of members from
executive and legislative
branches as well as from CB
board
3. CEO appointed by legislative
branch (Congress, king)
4. CEO appointed by executive
branch (council of ministers)
5. CEO appointed through
decision of one or two members
of executive branch (e.g., prime
minister or minister of finance)
1. No provision for dismissal
Variable
off
2. Dismissal possible only for
nonpolicy reasons (e.g.,
incapability or violation of law)
3. Dismissal possible and at
discretion of CB board
4. Dismissal for policy reasons at
legislative branch's discretion
5. Unconditional dismissal
possible at legislative branch's
discretion
6. Dismissal for policy reasons at
legislative branch's discretion
7. Unconditional dismissal
possible at legislative branch's
discretion
1. CEO prohibited by law from
holding any other office in
government
O
1
0.50
0.25
O
1
0.83
0.67
0.50
0.33
0.17
O
1
77
Policy
formulations
Who formulates
monetary policy?
Government
directives and
resolution of
conflict
Is CB given an
active role in the
formulation of
government's
budget?
CB objectives
monpoí
conf
adv
obj
2. CEO not allowed to hold any
other office in government unless
authorized by executive branch
3. Law does not prohibit CEO
from holdinÇ! another office
1. CB alone has authority to
formulate monetary policy
2. CB participates in formulation
of monetary policy together with
Ç!overnment
3. CB participates in formulation
of monetary policy in an advisory
capacity
4. Government alone formulates
monetary policy
1. CB given final authority over
issues clearly defined in the law
as CB objectives
2. Government has final authority
only over policy issues that have
not been clearly defined as CB
goals or in case of conflict within
CB
3. In case of conflict final decision
up to a council whose members
are from CB, legislative branch,
and executive branch
4. Legislative branch has final
authorik on policy issues
5. Executive branch has final
authority on policy issues, but
subject to due process and
possible ~rotest by_ CB
6. Executive branch has
unconditional authority over
policy
1. Yes
2.No
1. Price stability mentioned as
the only or major goal, and in
case of conflict with government
CB has final authority to pursue
policies aimed at achieving this
goal
2. Price stability mentioned as
the only goal
3. Price stability mentioned along
with other objectives that do not
seem to conflict with price
stability (e.g., stable banking)
4. Price stability mentioned with a
number of potentially conflicting
goals (e.g., full employment)
5. CB charter does not contain
0.5
O
1
0.66
0.33
O
1
0.8
0.6
0.4
0.2
O
1
O
1
0.8
0.6
0.4
0.2
78
Limitations on
advances
Limitations on
securitized lending
Who decides
control of terms of
lending?a
How wide is the
circle of potential
borrowers from
CB?
Type of limit when
such limit exists
lia
IIs
Idec
Iwidth
Itype
any objectives for CB
6. Some goals appear on the
charter, but price stability not one
ofthem
1. Advances to government
prohibited
2. Advances permitled but
subject to limits in terms of
absolute cash amounts or to
other types of relatively strict
limits (e.g., up to 15% of
government revenues)
3. Advances subject to relatively
accommodative limits (e.g.,
advances can exceed 15% of
government revenues or are
specified as fractions of
Çjovernment expenditures)
4. No legal limits on advances;
their quantity subject to periodic
negotiations between
.government and CB
Specification of leveis identical to
those for advances
1. CB controls terms and
conditions of government
borrowing from it
2. Terms of CB lending specified
in the law, or CB given legal
authori~ to set these terms
3. Law leaves the decision about
the terms of CB lending to
government to negotiations
between CB and executive
branch
4. Executive branch alone decide
the terms of CB lending to
government and imposes them
on CB
1. Only central government can
borrow from CB
2. Central and state governments
as well as ali political
subdivisions can borrow from CB
3. In addition to institutions
mentioned under 2 public
enterprises can borrow from CB
4. CB can lend to ali of the above
as well as to the private sector
1. Limit specified as an absolute
cash amount
2. Limit specified as a percentage
of CB capital or other liabilities
3. Limit specified as a percentage
of government revenues
4. Limit specified as a percentage
of government expenditures
O
1
0.66
0.33
O
1
0.66
0.33
O
1
0.66
0.33
O
1
0.66
0.33
O
79
Maturity of loans
Restriction on
b
interest rates
Prohibition on
lending in primary
market
Imat
lirt
Iprm
1. Maturity of CB loans limited to
a maximum of 6 months
2. Maturity of CB loans limited to
a maximum of one year
3. Maturity of CB loans limited to
a maximum of more than one
year
4. No legal upper bounds on the
maturity of CB loans
1. Interest rate on CB loans must
be at market rate
2. Interest rate on CB loans to
government cannot be lower than
a certain floor
3. Interest rate on CB loans
cannot exceed a certain ceilin_~
4. No explicit legal provisions
regarding the interest rate on CB
loans
5. Law stipulates no interest rate
charge on government's
borrowing from the CB
1. CB prohibited from buying
government securities in primary
market
2. CB not prohibited from buying
government securities in primary
market
1
0.66
0.33
O
1
0.75
0.50
0.25
O
1
O
Fonte: Cukierman (1992)
a. Terms of lendmg concern matunty, mterest, and amount of loans sUbJect to the relevant legal hmlts
b. The rationale for the classification of this variable is that minimum rates are likely to have been
devised in order to discourage borrowing at the CB while maximum rates are probably meant to
facilitate borrowing at the CB. But the requirement of a minimum rate is classified below "market
rates", since minimum rates, when they exist, are usuaIJy lower than market rates.
80
Tabela 2 - Weights used in the construction of the index L V AW of legal CB independence
Legal variable
ceo
Chief executive officer
pf
POlicy formulations
obj
Objectives
lia
Limitations on lending IIs
Limitations on lending Idec
Limitations on lending Iwidth
Limitations on lending Im
Limitations on lending Fonte: Cukierman (1992)
advances
securitized
who decides
width
miscellaneous
Weight
0.20
0.15
0.15
0.15
0.10
0.10
0.05
0.10
1.00
81
Tabela 3 - Questionnaire variables and their codings
Questionnaire variable
1. Tenure overlap with political authorities
Little overlap
Some overlap
Substantial overlap
2. Limitations on lending in practice
This scale measures the tightness of limitations on lending and how
they have been adhered to in practice as evaluated by the respondent
to the questionnaire. The scale has four points: 1, 0,66, 0,33, and O,
where 1 stands for the most binding limitations
3. Resolution of conflict
In some cases clear evidence of resolution in favor of CB
Everything except what is covered under the first and last items
Clear evidence of resolution in favor of government in ali cases
4. Who determines the budRet of CB?
Mostly CB
Mixture of CB and executive and legislative branches
Mostly executive and legislative branches
5. Who determines the salaries of high CB officials and the allocation of
CB profits?
Mostly CB or law
Mixture of CB and executive and legislative branches
Mostly executive and legislative branches
Whenever the decision about salaries and the allocation of profits is
not done by the same institution, the answer is coded according to the
identity of the institution determining salaries
6. Are there quantitative monetary stock targets?
Such targets exist and are well adhered to
Such tarQets exist and there is mixed adherence
Such targets exist and arepoorly adhered to
There are no stock targets
7. Are there formal or informal interest rate targets?
No
Yes
8. What is the actual priority to price stability?
First priority assigned to price stability
First priority assigned to a fixed exchange rate
Price or exchange rate stability are among the objectives of monetary
policy-, but neither has first priority
No mention of price or exchange rate stability as objectives at any
priority levei
9. Does CB function as a development bank that grants credits at
subsidy rates?
No
To some extent
Yes
CB is heavily involved in granting subsidized credits to the private and
public sectors
Fonte: Cukierman (1992)
Variable
na me
qto
Numerical
codings
1
0.5
O
qll
qrc
1
0.5
O
qbcb
1
0.5
O
qsp
1
0.5
O
qst
1
0.66
0.33
O
qirt
1
O
qpps
1
0.66
0.33
O
qsc
1
0.66
0.33
O
82
Tabela 4 - Weights used in the construction of the questionnaire-based index QW AV of CB
independence
Questionnaire variable
qto
Tenure overlap
qll
Limitations on lending
qrc
Resolution of conflict
qfi
Financiai independence
qit
Intermediate targets
qpps
Priority to price stability
qsc
Subsidized crfedits
Fonte: Cukierman (1992)
Weight
0.10
0.20
0.10
0.10
0.15
0.15
0.20
1.00
"i
ti
I
11
'I
~j