Taxa de juros, inflação e déficit público

Aspectos Políticos e Teóricos da Relação entre Taxa de Juros, Inflação e Déficit Público
Karla Vanessa Batista da Silva Leite ([email protected]) 1
Águida Cristina dos Santos Almeida ([email protected]) 2
RESUMO
No Brasil, o principal mecanismo de controle inflacionário utilizado pelas autoridades monetárias é
a taxa de juros. Embora o uso desse mecanismo não apresente incoerências lógicas e teóricas, não é
o mais eficiente em uma economia na qual há um conjunto de pressões pelo lado dos custos, já que
conduz à desaceleração econômica e ao aumento do desemprego. A manutenção de taxas de juros
altas é justificada pela retórica da existência de elevados gastos públicos e, consequentemente,
elevado déficit público, que seria a causa principal da inflação. Dentro desse contexto, o objetivo do
presente artigo é questionar a relação existente entre inflação, déficit público e taxa de juros, bem
como a política utilizada para administrar essas variáveis. Para tanto foi feita uma discussão teórica
acerca dessa relação apresentando-se dados que comprovam a não validade do argumento de que o
déficit público é o principal causador da inflação que, por sua vez, deve ser combatida com o
aumento da taxa de juros.
Palavras-chave: Déficit Público. Taxa de Juros. Inflação.
ABSTRACT
In Brazil, the main mechanism used to control inflation by the monetary authorities is the interest
rate. Although the use of this mechanism does not show logical inconsistencies and theoretical, is
not the most efficient in an economy where there is a set of pressures from the cost side, as it leads
to economic slowdown and rising unemployment. The maintenance of high interest rates is justified
by the rhetoric of the existence of high public spending and, consequently, high public deficit,
which would be the main cause of inflation. Within this context, the objective of this paper is to
question the relationship between inflation, public deficit and interest rate as well as the policy used
to manage these variables. To that end, we made a theoretical discussion about this relationship
presenting data showing the invalidity of the argument that the deficit is the main cause of inflation
which, in turn, must be combated with increased interest rate.
Key-words: Public Deficit. Interest Rate. Inflation.
1
2
Doutoranda em economia – IE/UFRJ, professora substituta da Universidade Federal de Juiz de Fora.
Professora da Unidade Acadêmica de Economia da Universidade Federal de Campina Grande.
1. Introdução
No Brasil, o principal mecanismo de controle inflacionário utilizado pelas autoridades
monetárias é a taxa de juros. Esse mecanismo tornou-se ainda mais importante, a partir de junho de
1999, quando foi adotado no Brasil o sistema de metas inflacionárias, que já vinha sendo adotado na
maioria dos países da América Latina. A partir de então ficou claro que a preocupação primordial
da política econômica deveria ser o alcance das metas estabelecidas.
Uma das limitações desse sistema reside no fato de considerar relevante apenas a variável
taxa de juros, negligenciando a importância de outras variáveis econômicas fundamentais no
controle inflacionário 3. Por esse motivo, faz-se importante questionar como é possível controlar a
inflação de forma eficaz por meio da elevação da taxa de juros, em uma economia na qual há um
conjunto de pressões inflacionárias pelo lado dos custos. Outra questão importante e que também
será discutida ao longo do artigo se refere à retórica da política conservadora que utiliza elevadas
taxas de juros como mecanismo de combater a inflação, dada a existência de elevados gastos
públicos e, conseqüentemente, elevado déficit público. Nesse sentido, será feita uma discussão
teórica acerca da relação entre inflação, taxa de juros e déficit público, utilizando como base os
artigos Aspectos Políticos do Déficit Público4, de João Sayad e Political Aspects of Full
Employmment 5, de Michael Kalecki; ademais, ainda serão apresentados dados que comprovam a
não validade desses argumentos teóricos.
Com a finalidade de atender aos objetivos propostos, o artigo encontra-se dividido em 4
seções, além desta: a seção 2 apresenta uma breve exposição da teoria da política monetária, de
acordo com as doutrinas monetarista e novo-clássica; a seção 3 traz uma discussão acerca da
política monetária resultante da adoção da política econômica baseada nessas doutrinas, bem como
uma breve análise sobre as conseqüências dessas políticas para a economia; a seção 4 se constitui
no cerne do artigo por conter os aspectos teóricos e políticos que devem ser levados em
consideração para que se possa compreender o conteúdo da política monetária brasileira, além de
demonstrar que o constante aumento do déficit público, atribuído como causa da inflação, deve-se
tão somente as crescentes despesas com os juros da dívida pública; por fim, a seção 5 sumaria e
conclui o artigo.
3
Para uma discussão sobre políticas não monetárias de combate à inflação, ver SICSÚ (2002).
SAYAD, João. Aspectos Políticos do Déficit Público. In. POMERANZ, Lenina; MIGLIOLI, Jorge; LIMA, Gilberto Tadeu.
Dinâmica Econômica do Capitalismo Contemporâneo: homenagem a M. Kalecki. – São Paulo: editora da Universidade de São Paulo,
2001.
5
KALECKI, M. Political Aspects of Full Employment. Select Essays, London, Cambridge University Press, 1971. Publicado pela
primeira vez em Political Quarterly, n. 4, 1943.
4
2. Teoria da Política Monetária: Monetaristas e Novo-Clássicos
A orientação de uma política monetária que se volte para a busca da estabilidade de preços
tem remetido à discussão de qual mecanismo é o mais eficaz e causa menos prejuízos econômicos e
sociais no controle da inflação. Atualmente, a variável mais utilizada para esse fim é a taxa de juros.
Todavia, uma análise mais detalhada da evolução dos dados, permite concluir que nem sempre a
eficiência desse mecanismo foi garantida (SICSÚ, 2002).
A política econômica pode ser definida como um conjunto de ações governamentais que
são planejadas com o objetivo de alcançar determinadas metas relacionadas com a situação
econômica de um país. Também pode ser definida como “a intervenção do governo na economia
com o objetivo de manter elevados níveis de emprego e elevadas taxas de crescimento econômico
com estabilidade de preços” (GREMAUD, VASCONCELOS & JÚNIOR, 2007, p. 175). É válido
salientar que, na atual conjuntura brasileira, a política econômica é praticamente reduzida ao uso da
política monetária e a submissão da política fiscal com vistas a se alcançar o controle inflacionário.
A política monetária que é um instrumento de atuação do governo, no que se refere à
quantidade de moeda disponível na economia e às operações que envolvem crédito. Sendo
responsável pela definição das condições de liquidez da economia, essa política afeta indiretamente
o produto através do mercado financeiro, onde são determinadas as taxas de juros, ao mesmo tempo
em que deve permitir a expansão da economia até um ponto determinado, a partir do qual a
expansão leve ao aumento da taxa de inflação (CARVALHO, 2007). A importância da política
monetária reside no fato de que esta é um mecanismo estratégico para que um país possa alcançar
prosperidade, já que se constitui em um instrumento mais rápido, no que concerne à estabilização
econômica. Ademais, a taxa de juros de curto prazo fixada pela autoridade monetária, no caso
brasileiro a taxa SELIC, afeta algumas variáveis cruciais 6 para a tomada de decisões das famílias e
empresas, são elas: o valor dos ativos, o crédito disponível, a taxa de câmbio, entre outras.
A partir da década de 1990, muitos países (desenvolvidos e subdesenvolvidos) adotaram o
regime de metas de inflação, que conduz a política monetária de forma a alcançar um único
objetivo: o controle inflacionário. Os defensores desse regime têm como base teorias que não são
consensuais entre os economistas, são elas: expectativas racionais, taxa natural de desemprego e
curva de Philips.
Em 1958, o economista neozelandês A. W. Phillips 7 examinou a relação entre taxas de
desemprego e taxas de aumento dos salários nominais, usando dados para o Reino Unido, relativos
6
Para uma discussão mais ampla sobre a importância da taxa SELIC nas condições de financiamento da economia, ver HERMMAN
(2011).
7
PHILIPS, A. W. The Relation between Unemployment and the Rate of Change in Money Wage Rates in the United Kingdom,
1862-1957.
ao período de 1861 a 1957. Essa relação foi construída a partir de dados empíricos sem nenhum
embasamento teórico. “A principal conclusão de Philips foi tão somente que havia uma relação
hiperbólica entre as variáveis analisadas” (CARVALHO, 2007, p.136).
Contudo, devido à importância dos resultados encontrados por Philips, o exercício de
relacionar taxas de desemprego e taxas de aumento dos salários nominais foi repetido de forma
mais aprofundada por outros economistas, tais como: Paul Samuelson, Robert Solow, Milton
Friedman, Robert Lucas, entre outros8. Algumas modificações foram introduzidas ao estudo que se
convencionou denominar de curva de Philips, entre elas, a relação da inflação – ao invés da taxa de
aumento dos salários nominais – com a taxa de desemprego. Constatou-se que há uma relação
inversa e não linear entre as taxas de inflação e os níveis de emprego. A partir de então, a Curva de
Phillips passou a desempenhar um papel fundamental na decisão de políticas macroeconômicas,
gerando um trade-off entre inflação e desemprego. O gráfico abaixo mostra a curva de Philips em
sua versão original:
Gráfico 1 – Curva de Philips original
Fonte: MOCHÓN, 2007, p. 243.
A relação entre taxa de desemprego – representada por u – e taxa de variação dos salários
nominais é decrescente e é denominada de curva de Philips original, na qual a taxa natural de
desemprego – representada por u* – corresponde a uma taxa nula de variação dos salários.
Como a curva de Philips apresenta várias versões, serão apresentadas apenas algumas que
são consideradas mais importantes, a saber: a curva de Philips versão Friedman (expectativas
adaptativas), a curva de Philips aceleracionista e a curva de Philips com expectativas racionais.
A base das idéias de Friedman consiste no tripé: taxa natural de desemprego, curva de
Philips e expectativas adaptativas. A taxa natural de desemprego congrega as características
estruturais e institucionais do mercado de bens e de trabalho, não podendo ser afetada pelas
intervenções econômicas. Quando na economia não vigora nenhum tipo de intervenção, a taxa
8
Para mais informações sobre a história da curva de Phillips, ver capítulo 2 de MODENESI (2005).
natural se torna igual à taxa corrente de desemprego, que corresponde à taxa de desemprego quando
todos os trabalhadores, estejam eles empregados ou não, atingem sua satisfação total.
Nessa situação, existem apenas dois tipos de desemprego: voluntário e friccional. O
primeiro corresponde à situação em que os trabalhadores não encontram vantagens em trocar suas
horas de lazer pelo salário real que está sendo oferecido no mercado. Já o segundo, ocorre na
transição dos trabalhadores de um emprego para outro, constituindo-se em um desemprego
temporário. Dessa forma, não haveria desemprego involuntário.
É importante salientar que a taxa de desemprego natural não é imutável, já que as
condições estruturais e institucionais vigentes na economia podem sofrer modificações ao longo do
tempo. O gráfico abaixo mostra a curva de Philips, na versão Friedman:
GRÁFICO 2 – Curva de Philips na versão Friedman
Fonte: CARVALHO, 2007, p. 1162.
De acordo com os monetaristas, há um único ponto em que o nível de desemprego atinge o
equilíbrio, ou seja, um único ponto em que se verifica a igualdade entre a taxa natural e a taxa
corrente de desemprego. Neste ponto, as preferências dos agentes econômicos são plenamente
satisfeitas. Caso não haja intervenções monetárias, a taxa corrente converge para a taxa natural de
desemprego. Como esta pode se modificar ao longo do tempo, para cada período há apenas um
ponto de equilíbrio. Se houver algum desequilíbrio, a taxa corrente diferirá da taxa natural, o que
implicará na existência de trabalhadores cujas preferências não serão satisfeitas.
No modelo monetarista, as expectativas dos agentes econômicos são formadas com base
em informações passadas que se adaptam à realidade presente sendo, por isso, denominadas de
expectativas adaptativas. Dessa forma, as expectativas de preços são formadas com base nas
informações anteriores. Como nesse modelo o nível de preços é uma função direta do estoque de
moeda9, caso seja praticada uma política monetária expansionista comprometida com o aumento do
nível de emprego (redução da taxa de desemprego corrente), haverá uma expansão no estoque de
9
Teoria Quantitativa da Moeda – TQM.
moeda que produzirá apenas uma elevação no nível de preços na mesma proporção, não se
alterando, no longo prazo, as variáveis reais da economia 10.
Para exemplificar a situação descrita, supõe-se que haja uma situação de equilíbrio, na
qual o estoque de moeda tenha sido mantido constante por algum tempo. Ou seja, uma situação de
inflação constante e, portanto, sem expectativas inflacionárias. Uma expansão monetária provocará
um aumento no salário nominal o que, temporariamente, reduz o desemprego voluntário e torna a
taxa corrente menor que a taxa natural de desemprego.
Como ocorreu uma elevação no estoque de moeda, os preços se elevam, gerando inflação.
Como não havia expectativas inflacionárias, os agentes se decepcionam com as expectativas que
construíram com base em informações passadas e logo percebem que ocorreu apenas uma ilusão
monetária, pois não houve aumento real do salário. Dessa forma, a taxa corrente retornará para o
ponto no qual se iguala a taxa natural de desemprego. Portanto, a política monetária não atingirá as
variáveis reais da economia, de forma contínua, mas sim em um curto espaço de tempo.
Após ter sido implementada uma política monetária expansionista, os trabalhadores
percebem a ilusão monetária, retornando a condição inicial onde estavam voluntariamente
desempregados, agora com uma taxa de inflação mais elevada. Assim, o equilíbrio é mantido
estável, uma vez que a taxa de desemprego corrente volta a subir, tornando-se novamente igual à
taxa natural. Tem-se, então, a curva de Philips na sua versão aceleracionista, que é ilustrada no
gráfico abaixo:
GRÁFICO 3 – Curva de Philips na versão aceleracionista
Fonte: CARVALHO, 2007, p. 117.
Percebe-se, portanto, que para se obter uma taxa de desemprego abaixo da taxa natural, é
necessário que se adote uma política de elevação do nível de estoque de moeda, capaz de provocar
um processo de ilusão monetária continuada nos trabalhadores. Todavia, essa política provocará um
10
Isto ocorre porque o modelo neoclássico trabalha com o pressuposto de que vigora na economia o pleno emprego.
aumento contínuo da taxa de inflação o que, “irá acelerar a velocidade de crescimento dos preços”
(CARVALHO, 2007, p. 116). Ou seja, de acordo com esse modelo, para que os trabalhadores
possam estar trabalhando, eles devem ser constantemente iludidos pela política monetária.
Os teóricos da síntese keynesiano-neoclássica, ao contrário dos monetaristas, acreditavam
que os agentes econômicos formavam suas expectativas com base na racionalidade e não apenas nas
informações passadas. Empresas e famílias buscavam a obtenção máxima de lucro e satisfação.
Dessa forma, para eles, os modelos constituídos com base em informações passadas apresentavam
resultados inconsistentes, pois estas se modificam ao longo do tempo.
A aceitação das expectativas racionais pressupõe que todos os agentes têm a mesma visão
da economia e esta corresponde ao que de fato acontece na realidade. Deste modo, uma política
monetária expansionista continuaria sendo ineficaz, até mesmo no curto prazo, para atingir as
variáveis reais, já que haveria apenas elevação de preços e salários. Independente da igualdade entre
a taxa corrente e a taxa natural de desemprego, para essa corrente teórica, a economia estará sempre
em equilíbrio, pois os agentes econômicos agem de maneira racional objetivando maximizar seus
benefícios. O gráfico abaixo ilustra a curva de Philips com expectativas racionais, na versão Lucas:
GRÁFICO 4 – Curva de Philips de Lucas.
Fonte: CARVALHO, 2007, p. 130.
Dentro desse contexto, a política monetária só apresentaria resultados nas variáveis reais,
caso algum elemento surpresa fosse aplicado, pois este não estaria incluso na formação das
expectativas racionais dos agentes. Assim sendo, estes entenderiam de maneira incorreta o
movimento dos preços e expandiriam a oferta de trabalho que levaria a uma expansão do produto
real. Todavia, a escolha por uma política surpresa não seria viável para os governantes, pois,
se estes tenderam a surpreender os agentes no passado, terão que pagar pela
desconfiança do público no futuro, tendo que administrar uma economia com taxa
corrente de desemprego igual à taxa natural e com inflação” (CARVALHO, 2007,
p.131).
No início da década de 1980, um novo flanco mais radical da teoria neoclássica surgiu no
cenário econômico com a teoria da superneutralidade da moeda, que ficou conhecida como Teoria
dos Ciclos Reais e teve como seu maior expoente Charles Plosser 11, para o qual a capacidade de o
governo implantar políticas surpresas desaparece, pois os agentes que formam expectativas
racionais incorporam nas suas escolhas o modelo decisório da autoridade monetária. Assim sendo, a
flutuação do produto não pode ser explicada por ausência de informação. Portanto, as expectativas
dos agentes econômicos sobre a inflação estarão corretas, tornando a moeda superneutra. As
variações do emprego e do produto só podem, então, ser explicadas por choques reais, como por
exemplo, modificações no padrão tecnológico do país.
São estas teorias pouco consensuais - taxa natural de desemprego, viés inflacionário e
curva expectacional de Phillips - os elementos constituintes da base do sistema de metas de
inflação, adotado no Brasil a partir de julho de 1999. É importante ressaltar que os estudos do
professor Phillips mostraram uma relação demasiadamente simples entre variação dos salários e
desemprego faltando, contudo, uma consistência teórica.
A curva de Philips original consistia em um estudo microeconômico que buscava verificar
se o salário era um preço que se comportava como os demais, ou seja, se era determinado pela
atuação da oferta e da demanda. Desse modo, o desemprego seria um indicador sintético, na medida
em que refletiria o excesso ou escassez de mão-de-obra. Anos depois, Samuelson e Solow tornaram
a curva de Philips a pedra fundamental da teoria macroeconômica e do police maker. Acreditava-se
que havia uma relação estável, que era corroborada pela evidência empírica, no trade-off entre
inflação e desemprego. Nesse contexto, tal relação passou a orientar as decisões de política
econômica, por meio do uso ativo das políticas fiscal e monetária com vistas a ampliar o nível de
renda e reduzir o desemprego de forma permanente. Tinha-se, então, um menu de combinações
entre desemprego e inflação que o police maker poderia escolher por meio de políticas econômicas
ativas, demonstrando a sintonia fina da política econômica.
Nos anos 1970 e 1980, o conceito de uma curva de Phillips estável foi questionado, já que
a repetição de testes empíricos para a relação dada por essa curva não mais confirmaram a relação
inversa entre inflação e desemprego. Durante esse período, a economia de diversos países viveu
períodos de altas taxas inflacionárias com elevados níveis de desemprego.
Além disso, as teorias neoclássicas analisadas partem de pressupostos facilmente
contestáveis pela realidade econômica, como por exemplo, a inexistência de desemprego
involuntário, a neutralidade da moeda e a inflação como causa exclusiva do estoque de moeda.
11
Economista americano conhecido por seu trabalho na escola dos Ciclos Reais de Negócios, termo cunhado por ele, juntamente
com John B. Long, Jr.
3.
Política Monetária Resultante da Adoção das Teorias Monetarista e Novo-Clássica
A partir da década de 1980, uma nova política econômica conservadora e fundamentada na
doutrina econômica ortodoxa – monetaristas e novos-clássicos – foi implementada, principalmente
nos países subdesenvolvidos (denominados de emergentes), como foi o caso do Brasil. De acordo
com os defensores dessa corrente, o paradigma da política econômica consistia na “retórica de
controle do déficit público associada ao elevado déficit público devido a taxas de juros muito altas e
baixo nível de atividade econômica” (SAYAD, 2001, p. 246).
No Brasil, essas ideias foram postas em prática, principalmente após a implantação do
Plano Real, quando se verificou uma menor participação do Estado na economia que culminou na
redução de gastos públicos via política fiscal restritiva, e de uma política monetária contracionista
com altas taxas de juros que servem de pressuposto para o discurso de controle inflacionário. A
partir de então, a política monetária, e de uma forma mais ampla, a política econômica, foi reduzida
à manipulação da taxa de juros para manter a inflação em níveis tecnicamente viáveis e socialmente
aceitáveis.
Sobre esse aspecto é importante fazer algumas considerações. A teoria de Keynes e os
desenvolvimentos dos pós-keynesianos não recomendam a utilização da taxa de juros como
instrumento para manter o controle da inflação, pois na maioria dos casos este é um problema do
lado da oferta e a taxa de juros estaria incidindo sobre o lado da demanda. Apesar de a utilização da
política monetária, especialmente da taxa de juros, para combater a inflação não apresentar
incoerências lógicas ou teóricas, esta não se constitui em uma política eficiente, uma vez que ataca
os sintomas e não as causas do problema. “A proposição pós-keynesiana é que existem vários tipos
de inflação e para cada tipo deve ser utilizado um instrumento anti-inflacionário diferente, sempre
buscando atacar a(s) causa(s) da inflação” (SICSÚ, 2003, p. 116). Dentro desse contexto, torna-se
importante discutir a política econômica que deriva da adoção dos princípios ortodoxos, no que
concerne ao controle inflacionário.
O regime de metas de inflação foi uma estratégia adotada primeiramente na Nova Zelândia
(1990) que consiste, essencialmente, em perseguir uma meta para a variação do índice de preços
pré-estabelecida e anunciada publicamente. Essa responsabilidade é conferida ao Banco Central e
passa a ser o objetivo central da política monetária, tornando-a refém da estabilização de preços
(CARVALHO, 2007). No caso brasileiro, os elevados déficits externos e públicos contribuíam para
a evolução da dívida pública e para o aumento do risco na percepção dos investidores. Dessa forma,
apesar da tentativa de ajuste fiscal, no início de 1999 houve uma fuga maciça de capitais e nesse
cenário houve a mudança do regime cambial, permitindo a flutuação da taxa de câmbio. Em junho
desse mesmo ano, o governo adotou o regime de metas inflacionárias e a política monetária
praticada pelo Banco Central passou a ter como objetivo explícito a manutenção da inflação em
níveis que se aproximassem da meta fixada.
A adoção desse tipo de controle inflacionário deveu-se, basicamente, a dois fatores. Em
primeiro lugar, o regime de expansão monetária apresentava dificuldades na medida em que gerava
pressões inflacionárias; em segundo lugar, de acordo com os defensores desse regime, a política
monetária não seria capaz de afetar as variáveis reais de maneira prolongada, pois existia uma taxa
natural de desemprego que é constituída apenas por fatores estruturais e institucionais, não sento
atingida por políticas monetárias.
No Brasil, as metas são propostas pelo Conselho Monetário Nacional e anunciadas e
decididas pelo presidente do Banco Central. São estabelecidos também intervalos de confiança que,
como mencionado anteriormente, conferem maior flexibilidade à política monetária. Também é
importante ressaltar que não são utilizados núcleos de inflação, sendo a meta estabelecida com base
no IPCA. O principal mecanismo de política monetária utilizado para controlar a inflação de forma
que ela convirja para a meta estabelecida é a taxa de juros de curto prazo determinada no Sistema
Especial de Liquidação e Custódia (SELIC). A taxa SELIC é determinada, a cada 45 dias, pelo
Comitê de Política Monetária (COPOM), tendo em vista o cumprimento da meta de inflação que foi
estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional (CMN). Caso a meta não seja alcançada, o
presidente do Banco Central fica responsável por enviar uma carta ao Ministério da Fazenda
justificando os motivos do não cumprimento das metas.
Para os defensores do sistema de metas de inflação, apesar de a política monetária
constituir-se no principal mecanismo de política macroeconômica, ela não é capaz de afetar os
níveis de emprego e produto de forma duradoura. Assim sendo, ela não poderia ser utilizada para
gerar crescimento econômico, pois seus efeitos reais seriam passageiros, ao passo que seus efeitos
inflacionários seriam duradouros. Dessa forma, além de ser inócua no que concerne às variáveis
reais, uma política monetária expansionista dificultaria o crescimento econômico, pois geraria um
ambiente com pressões inflacionárias (CARVALHO, 2007).
Outra consideração importante é o fato de que a política fiscal deve ser subordinada à
política monetária com objetivo de reduzir ou até mesmo não gerar déficit público, para que não
ocorra descontrole na emissão de moeda e, conseqüentemente, pressões inflacionárias. Ainda se faz
necessário ressaltar que o regime de metas de inflação está inserido no contexto mais amplo sobre o
debate entre regras e discrição na condução da política monetária. Para os seus defensores, a adoção
de regras funcionaria como um mecanismo de incentivo que evitaria a ocorrência de viés
inflacionário que, por sua vez, seria a propensão que a autoridade monetária tem para flexibilizar a
política monetária visando inflacionar a economia e reduzir a taxa de desemprego, ou seja, explorar
o trade-off de curto prazo entre inflação e desemprego, expresso na Curva de Phillips 12. Por fim, a
transparência e a simplicidade do regime de metas inflacionárias funcionariam no sentido de reduzir
a incerteza quanto ao comportamento futuro da inflação (expectativas inflacionárias), facilitando a
tomada de decisões por parte das empresas e das famílias 13.
3.1. Política Monetária de Controle Inflacionário: do Plano Real até 2011
Ao longo da década de 1980, o Brasil, bem como a maioria dos países da América Latina,
amargou um longo processo inflacionário que foi resultado da conjunção de vários fatores que
demonstraram os desequilíbrios e fragilidades internas e externas decorrentes do modelo de
crescimento adotado por essas economias em períodos anteriores. Convencionou-se chamar esse
período de “década perdida”, dada as taxas de crescimento pífias da economia brasileira.
Nesse cenário de baixo crescimento, instabilidade e elevação persistente de preços,
surgiram vários planos econômicos 14 que tinham como objetivo explícito a busca pela estabilização
via controle inflacionário. Em maior ou menor intensidade, esses planos não obtiveram êxito em
seus objetivos, pois, além de não atacarem as causas estruturais da inflação (déficit público, dívida
externa, dívida interna, entre outras) utilizaram mecanismos emergenciais por um período de tempo
maior que o desejável, não adotando medidas de longo prazo, em um cenário de pouca concorrência
externa (BAER, 2007).
No início dos anos 1990, um fato novo se torna realidade nos países periféricos:
economistas do Fundo Monetário Internacional (FMI), do Banco Internacional de Reconstrução e
Desenvolvimento (BIRD) e do Tesouro dos Estados Unidos, reuniram-se na cidade de Washington
com o objetivo de estabelecer “recomendações” de política econômica que deveriam ser seguidas
pelos países subdesenvolvidos. O resultado dessa reunião, que ficou conhecida como o Consenso de
Washington, foi o anúncio de uma série de medidas (adoção do Estado mínimo, abertura comercial
e financeira, privatizações etc.) que norteariam a economia desses países, de acordo com os ditames
do neoliberalismo que nada mais é do que a nova roupagem do antigo liberalismo.
Foi nesse contexto que teve início a abertura comercial brasileira no primeiro mandato do
governo do presidente Fernando Collor de Melo (1990-1992). Essa nova realidade neoliberal e
globalizada retirou de cena o principal agente econômico, o Estado, para ceder espaço às leis do
mercado que iriam reger a economia. Dessa forma, o Brasil começa a década em uma nova
12
Um survey do debate regras versus discrição pode ser encontrado na introdução de MODENESI (2005).
Sobre o Regime Monetário de Metas de Inflação ver o capítulo 3 de MODENESI (2005).
14
Plano Cruzado (1986), Plano Cruzado II (1986), Plano Bresser (1987), Plano Verão (1989), Plano Collor I (1990) e Plano Collor
II (1991).
13
conjuntura que foi extremamente importante para o sucesso do Plano Real, no que diz respeito ao
controle inflacionário (GREMAUD, VASCONCELOS & JÚNIOR, 2007).
Executado pelo presidente Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), o plano foi exitoso
devido a uma série de fatores, entre eles a valorização cambial possibilitada pela abertura
econômica. No primeiro momento, essa valorização ocorreu em um regime de bandas cambiais
controlado pelo governo, que foi responsável pela manutenção da estabilidade dos preços. Em um
segundo momento, devido a pressões internas e externas, o regime cambial foi alterado passando a
vigorar o regime de câmbio flutuante. Para que os preços fossem mantidos em patamares estáveis, o
governo se utilizou do tripé macroeconômico composto por metas de inflação, câmbio flutuante e
superávit primário.
Da mesma forma que aconteceu nos planos de estabilização anteriores, o diagnóstico
feito pelos condutores do Plano Real15 foi que a inflação apresentava caráter inercial. Dessa forma,
sua componente tendencial deveria ser eliminada, ao mesmo tempo em que não poderia haver
choques externos que resultassem na perda do caráter inercial da inflação. Foi exatamente o que
aconteceu nesse período. A ausência de choques externos, bem como de congelamento de preços e
salários, a estabilidade da taxa real de câmbio e as elevadas taxas de juros trouxeram de volta o
caráter inercial para a inflação brasileira.
Como discutido no início da sessão, a conjuntura internacional à época da implementação
do Plano Real era bastante distinta. Com a abertura comercial e financeira houve um reingresso
maciço de capitais estrangeiros no país, o que provocou um aumento no volume das reservas
internacionais. Por outro lado, a concorrência a que foi exposta a economia brasileira funcionava
como um limitante para a capacidade dos agentes de repassar seus custos para os preços.
No que se refere ao ajuste fiscal, foi executado uma redução nos gastos através da criação
do Plano de Ação Imediata (PAI), que reduziu em R$ 7 bilhões as despesas com investimento e
pessoal. Houve também um aumento na arrecadação por meio da criação do Imposto Sobre
Movimentações Financeiras (IPMF) e da criação do Fundo Social de Emergência (FSE) que
permitiu ao governo uma desvinculação de 15% do valor arrecadado (FILGUEIRAS, 2000).
Já no que concerne à política econômica, foi implementada uma política monetária
restritiva combinada com altas taxas de juros com o objetivo de evitar uma possível explosão da
demanda após a estabilização. Dessa forma, o crescimento dos agregados monetários era
determinado pelo governo por meio da âncora monetária, que estabelecia o controle da demanda e
da expansão monetária. Em relação à política cambial, foi adotada a âncora cambial que permitia a
valorização da taxa de câmbio (CARNEIRO, 2003).
15
Plano de estabilização econômica elaborado no governo do presidente Itamar Franco (1992-1993) e implementado em 1994, na
gestão de Fernando Henrique Cardoso.
Dessa forma, o principal instrumento de controle inflacionário no primeiro momento do
plano real foi a manipulação da taxa de câmbio, via taxa de juros. A elevada taxa de juros real
praticada serviu como atrativo ao capital estrangeiro, em um cenário de alta liquidez internacional.
A entrada maciça desses capitais permitiu a valorização cambial que forçava a estabilização, pois
impedia o repasse dos choques de custos para os preços dos bens transacionáveis.
Por outro lado, a valorização cambial combinada com a demanda aquecida causou um
déficit na balança comercial, na medida em que estimulou as importações e provocou uma queda
nas exportações. A conseqüência foi um déficit na conta transações correntes, agravado pela
historicamente deficitária balança de serviços. Este déficit passou a ser financiado por capitais
voláteis, estratégia essa que foi se mostrando insustentável no longo prazo devido ao alto risco
embutido nesse processo. Isto posto, estavam claros os limites da combinação entre juros altos e
taxa de câmbio baixa que eram responsáveis pela deterioração das contas externas e desintegração
da indústria nacional. Dessa forma, tornou-se evidente que a política monetária também deveria
prestar atenção na situação externa para que não ocorresse uma crise cambial (BAER, 2007).
A partir desse momento, o desafio estava colocado na questão do equilíbrio das contas
externas que vinham sendo deterioradas pela valorização cambial, pois “a inflação é péssima, mas o
impasse externo mortal” (SIMONSEN, 1979). Contudo, desvalorizar o câmbio para estimular
exportações, reduzir os juros – responsáveis pelo aumento da dívida pública – e melhorar a situação
no front externo, constituía-se em uma situação que trazia consigo o risco de trazer de volta a
inflação que estava estabilizada.
As medidas tomadas para tentar dirimir a questão das contas externas se deram,
basicamente, no sentido de contenção da demanda interna via redução no volume de crédito
disponível, além do aumento da taxa de juros que serviria como atrativo para o capital externo.
Ademais, houve também um alargamento das bandas de flutuação da taxa de câmbio, com objetivo
de conter sua desvalorização. Dessa forma, a taxa de juros passou a ser o principal instrumento de
política monetária para controlar variáveis como taxa de inflação, de câmbio e fluxo de capital
externo. As consequências dessa política de juros altos para a manutenção do câmbio apreciado
foram bastante perversas. O aumento da taxa de juros provocava uma elevação na dívida pública,
pois parte significativa dos seus títulos estava atrelada a essa variável (SAYAD, 2001). Além disso,
essa situação funciona como agravante da questão fiscal, pois força para cima os gastos com
pagamentos de juros da dívida, que oferecem uma taxa mínima de remuneração ao capital.
Com a adoção do regime de câmbio flutuante, em 1999, a âncora cambial, principal
instrumento de controle inflacionário, foi perdida. Nesse momento, a inflação apresentou uma
trajetória ascendente e foi criado o Comitê de Política Monetária (COPOM), com o propósito de
evitar que a pressão cambial pudesse se transformar em um processo inflacionário. Adotou-se uma
política monetária restritiva para conter a saída de capitais. Nessa conjuntura, houve um aumento no
preço dos bens tradeables e uma redução do preço dos bens not-tradeables, processo inverso ao que
aconteceu no período anterior (GREMAUD, VASCONCELOS & JÚNIOR, 2007).
Para conter a aceleração inflacionária, foi adotado, em junho de 1999, o regime de metas
de inflação. A partir desse momento, o principal objetivo do Banco Central e da política monetária
seria atingir a meta que fosse estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional. Mais uma vez, o
principal instrumento utilizado na perseguição dessas metas foi a manipulação da taxa de juros, que
conteria a demanda e conseqüentemente a inflação. Todavia, esse mecanismo seria eficiente para
controlar apenas a inflação de demanda, deixando à margem a inflação de custos e a inercial.
Diante das mudanças ocorridas e da perda do principal meio de controle da inflação (âncora
cambial), a política macroeconômica do governo passou a ter como base o tripé: câmbio flutuante,
metas de inflação e superávit primário, com vistas a garantir a estabilidade da economia. Essa
política teve como resultados taxas de crescimento medíocres e aumento do desemprego alcançados
pela economia brasileira, além do aumento da dívida pública que constitui um dos gargalos à
retomada do crescimento (FILGUEIRAS, 2000).
A situação de relativa estabilidade foi invertida, em 2001, quando choques externos como
a crise da Argentina, a crise energética, entre outros, causaram pressões cambiais e inflacionárias
que forçaram a elevação dos juros em um cenário de baixo crescimento econômico. A conjuntura
econômica do final do governo FHC era marcada por pressões cambiais, baixa taxa de crescimento
econômico, elevada taxa de juros, ampliação da dívida pública e pressão inflacionária. Foi nesse
cenário que teve início o primeiro mandato do governo de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2007),
candidato do Partido dos Trabalhadores, que representava os anseios da sociedade brasileira na
mudança de condução da política econômica (GREMAUD, VASCONCELOS & JÚNIOR, 2007).
Apesar da melhora fiscal ocorrida em 2002, o aumento da dívida pública, somado às
incertezas decorrentes da sucessão presidencial, no que diz respeito à condução da política
econômica, provocou uma inoperância no sistema de metas de inflação. Por outro lado, as
constantes elevações da taxa de juros para conter as pressões inflacionárias aumentavam a dívida
pública e os riscos embutidos nela, causando uma elevação no risco-país16 e uma redução dos
investimentos estrangeiros.
Por conseguinte, a principal característica percebida logo nos primeiros meses do governo
Lula foi a continuidade da política econômica do governo anterior. Nesse sentido, como a dívida
pública teve um aumento expressivo e o superávit primário obtido não estava sendo suficiente para
estabilizá-la, houve uma elevação das metas de superávit primário para os quatro anos de governo.
16
Conceito econômico-financeiro que diz respeito à possibilidade de que alterações no ambiente de negócios de um determinado país
possam causar impactos negativos sobre o valor dos ativos de indivíduos ou empresas estrangeiras naquele país, assim como nos
lucros ou dividendos que esperam obter dos investimentos que lá realizados.
Também foi dada seqüência à política monetária restritiva combinada com a manutenção de taxas
de juros elevadas.
A estabilidade foi alcançada graças à manutenção do tripé de política macroeconômica
adotada no governo anterior: câmbio flutuante, metas de inflação e superávit primário. A política
monetária continuou sendo guiada pela manutenção da taxa de câmbio, por meio da variação da
taxa de juros, “em um nível aceitável” para o controle da inflação, o que a tornou ainda mais
contracionista e se refletiu em metas de inflação mais apertadas.
A melhora fiscal conseguida no primeiro ano de governo foi resultado do aumento da carga
tributária, que atingiu 38% do PIB, e da redução dos investimentos. Na contramão, mantiveram-se
elevados os gastos com juros e com programas assistenciais, embora os valores absolutos de ambos
sejam completamente diferentes, sendo o primeiro centenas de vezes maior que o segundo. O corte
de despesas se deu exatamente no investimento público, o que provocou a falta de investimento do
governo em setores estratégicos, provocando pontos de estrangulamento no setor de infraestrutura,
o que se constitui em um entrave ao deslanche do crescimento da economia brasileira (FILGEIRAS
e GONÇALVES, 2007).
Diante do exposto, percebe-se que apesar de evidentes melhoras fiscais e externas, o
desempenho pífio da economia brasileira coloca em cheque o tripé de política macroeconômica
comumente utilizada. Em uma economia com as características da brasileira – carência de
investimentos em infraestrutura que permitam um crescimento a longo prazo, sem que hajam
pressões inflacionárias – a política de manutenção de juros elevados para controlar a inflação deve,
no mínimo, ser questionada, dados os seus efeitos perversos para a economia.
A partir de 2008, e mais incisivamente a partir de 2011, frente à crise mundial
desencadeada nos EUA, o governo brasileiro iniciou um afrouxamento nessa política (redução na
taxa de juros17, aumento do crédito, redução do superávit primário, etc.) que impulsionou o
crescimento econômico do país que em 2010 experimentou a maior taxa de crescimento em mais de
25 anos, como pode ser visto no gráfico 5. Contribuíram para essa melhora o “perfil mais saudável
de crescimento a partir de 2006, apoiado também na expansão do investimento e do consumo
domésticos, e não apenas nas exportações; a atuação anticíclica do governo brasileiro, tanto pela via
fiscal quanto monetária; e a fraca dependência da economia e, em particular, do sistema financeiro
brasileiro em relação a capitais externos” (HERMMAN, 2011, p. 28).
17
Embora a taxa de juros real brasileira ainda permaneça sendo o maior do mundo, em relação ao próprio país, a queda foi
significativa, situando-se essa taxa em torno de 8,5% a.a.
Gráfico 5 – Variação real anual do PIB
Fonte: Ipeadata
4.
Aspectos Políticos e Teóricos da Política Monetária
Como já foi discutido nas sessões anteriores, a política econômica ortodoxa faz uso de
elevadas taxas de juros como mecanismo de combater a inflação, argumentando que esta é causada
pela existência de elevados gastos públicos. Todavia, é de suma importância considerar os aspectos
políticos que estão ocultos nessa teoria para que se possam compreender os verdadeiros motivos de
sua implementação, mesmo quando os resultados evidenciam os seus efeitos danosos para a
economia.
Seguindo a tradição clássica, a teoria econômica ortodoxa tem, na maioria das vezes,
negligenciado as motivações políticas do governo e sua importância para o entendimento dos
problemas econômicos. Já em 1943, em seu artigo Aspectos políticos do pleno emprego, Kalecki
argumenta sobre a resistência que uma política econômica anti-cíclica e de pleno emprego poderia
vir a sofrer, uma vez que há uma desproporcionalidade entre forças políticas e capitalistas no
controle dos mecanismos econômicos (FIALHO, 2002). Dessa forma, existe a possibilidade de os
fatores políticos afetarem o ciclo econômico, o qual reflete a interação entre as forças políticas e
econômicas.
Isto posto, Kalecki argumenta que, diante da importância do controle político, em uma
economia capitalista o pleno emprego não será atingindo por meio do gasto público, ainda que o
governo tenha conhecimento de como alcançar tal propósito. Tal afirmação é justificada pelo fato
de os empresários conservadores não aceitarem a interferência do governo no nível de emprego e a
condução dos gastos em direção a investimentos públicos e subsídio ao consumo, dado que essa
interferência pode causar mudanças sociais e políticas decorrentes de uma situação de pleno
emprego, fazendo com que os empresários percam a “disciplina da demissão” que é fundamental na
manutenção das ordens política e econômica estabelecidas (SAYAD, 2001).
Assim sendo, a luta dos empresários para limitar a intervenção dos gastos do governo é no
intuito de manter o nível de atividade econômica sobre o seu estado de confiança, ou seja, sem
quaisquer ameaças de que o pleno emprego comprometa a valorização do capital, sendo o gasto
público aceitável apenas até o ponto em que não propicie uma transferência de poder dos
empresários para os trabalhadores.
É importante perceber que, após a Segunda Guerra Mundial, a dívida pública ganhou uma
importância peculiar, dados a elevação dos gastos públicos para a recomposição dos países
atingidos, bem como o modelo de política econômica macroeconômica que se tornou dominante no
período meados da década de 1980 – redemocratização neoliberal – que, inicialmente, elegeu as
empresas estatais como culpadas principais da evolução do déficit público e inflação. Portanto, o
conceito de déficit público amplia-se ao considerar empresas de propriedade pública como parte do
governo e passa a funcionar como importante instrumento da retórica da política e da política
econômica como restrição à expansão dos investimentos das estatais e da sua rentabilidade
(SAYAD, 2001, p. 248).
Como consequência desse novo cenário político e econômico, o governo brasileiro
promoveu, no período de 1994-1998, a privatização da maioria das empresas estatais, alegando a
baixa eficiência das mesmas, assim como a necessidade de controlar o endividamento do setor
público. Posteriormente, verifica-se que as privatizações aplicadas em nome do controle do déficit
público não contribuíram para uma significativa diminuição do mesmo 18. Nesse contexto, Sayad
(2001) demonstra que por traz da existência do déficit público, isto é, da dívida pública por meio da
oferta de títulos com altas taxas de juros para os seus credores, esconde-se uma fonte alternativa de
remuneração ao capital, liberando-o do investimento produtivo e evitando a manutenção de níveis
elevados de emprego que por sua vez, comprometem a “ordem estabelecida”. Ademais, torna-se
patente que sem a existência de uma dívida pública, os capitalistas não conseguem fazer o
investimento político no desemprego (SAYAD, 2001). Desta forma, “o alto déficit público provoca
a elevação dos juros, em que o capital possa refugiar-se, obter retorno atraente e garantir o
desemprego disciplinador do mercado de trabalho” (SAYAD, 2001, p. 256).
A tabela 1 traz os dados da evolução do déficit público, mais especificamente no período
de 1994 a 2008:
Tabela 1 - Déficit Operacional, Despesa com Juros reais e Superávit Primário em % do PIB
18
Superávit Primário21
Ano
Déficit Operacional 19 - A
Despesa com Juros Reais20 - B
1986
3,60
5,20
-1,60
1987
5,70
4,70
1,00
C=A–B
Para mais informações sobre as privatizações, ver PINHEIRO (2000).
É o déficit primário mais o pagamento de juros reais. Exclui a correção monetária da dívida pública e os juros nominais, a qual não
impacta o valor real dessa dívida (VERSIANI, 2003).
20
É o juro cobrado sobre um empréstimo ou financiamento, sem contar a correção monetária do montante emprestado.
21
São os gastos não financeiros deduzidos das receitas não financeiras, isto é, arrecadação de impostos do governo menos os gastos
correntes e o investimento governamental. Exclui os pagamentos de juros sobre a dívida e, portanto, mostra uma medida do esforço
fiscal presente (VERSIANI, 2003).
19
1988
4,80
5,70
-0,90
1989
6,90
5,90
1,00
1990
-1,30
3,30
-4,60
1991
-1,35
1,65
-3,00
1992
2,13
4,44
-2,31
1993
-0,25
2,37
-2,62
1994
-1,14
4,07
-5,21
1995
5,00
5,26
-0,26
1996
3,40
3,30
0,10
1997
4,25
3,38
0,87
1998
7,41
7,42
-0,01
1999
3,42
6,66
-3,24
2000
1,17
4,67
-3,50
2001
1,44
5,15
-3,71
2002
0,40
4,40
-4,00
2003
0,89
5,16
-4,27
2004
-2,06
2,57
-4,63
2005*
-1,12
3,89
-5,01
2006
--------
---------
-3,80
2007
--------
--------
-3,90
2008
--------
--------
-4,10
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Bacen; POMERANZ org. et AL (1998); Bacen apud HERMANN
(2002); Teixeira (2005).
Nota: Sinal negativo indica superávit
(*) Janeiro a Junho
Uma análise criteriosa permite perceber que em grande parte do período se a despesa com
juros for excluída, o governo possui superávit. Salienta-se que, quando o resultado do superávit
primário na tabela é negativo, é porque o governo obteve superávit em suas contas, desde que não
existam os juros da dívida. Diante dos dados expostos, está demonstrado empiricamente a não
validade dos argumentos teóricos a respeito de elevadas taxas de juros como mecanismo de
combate à inflação, em função do elevado déficit público. Assim sendo, os argumentos teóricos que
embasam a política econômica dominante nos Governos FHC e Lula contrapõem-se com evidência
empírica.
No período compreendido entre 1995-1998, os resultados operacionais apresentam-se
negativos e, ao mesmo tempo, o resultado primário com o impacto da retirada dos juros sobre o
déficit operacional sofre variação negativa. De 1999-2002, verifica-se uma tendência à redução do
déficit operacional e a obtenção de superávits primários ascendentes mesmo com o aumento das
despesas com juros. De 2003 a 2008, observa-se que como acordado com o FMI, o resultado
primário continua apresentando superávits recordes, com resultados operacionais positivos a partir
de 2004, e com juros reais ainda em patamares elevados.
Portanto, torna-se claro que os grandes responsáveis pelo déficit público brasileiro são os
gastos com juros que, ao mesmo tempo, remuneram os credores da dívida pública, servindo de
alternativa à valorização do capital. A alta taxa de juros, que remunera a dívida pública, como
alternativa ao investimento produtivo, leva à desaceleração econômica e ao aumento do
desemprego, resultando na disciplina do mercado de trabalho, que apresenta fundamental
importância na manutenção da ordem política e econômica tal como são.
Ainda é importante analisar a eficácia e os resultados da política econômica que resulta da
adoção desse tipo de postura teórica. Com a mudança de regime cambial que ocorreu diante de um
cenário caracterizado por elevada vulnerabilidade externa, altas taxas de juros, pressões
inflacionárias e baixo nível de reservas internacionais, adotou-se o sistema de metas de
inflacionárias, em junho de 1999. A partir desse momento, a política monetária teria basicamente
uma única função: controlar a inflação via taxa de juros, de forma que esta fosse mantida dentro da
meta estabelecida. A eficácia desse sistema pode ser questionada, já que países que não o adotaram
também apresentaram uma tendência descendente da inflação e a mantiveram em níveis aceitáveis
Ademais, os países que o adotaram já apresentavam essa tendência (CARVALHO, 2007), o que
pode ser percebido nos gráficos abaixo:
GRÁFICO 6 – Trajetória da inflação na Nova Zelândia (1986 – 1998)
Fonte: CARVALHO, 2007, p. 147
GRÁFICO 7 – Trajetória da inflação no Reino Unido (1986 – 1997)
Fonte: CARVALHO, 2007, p. 147
GRÁFICO 8 – Trajetória da inflação da Suécia (1986 – 1998)
Fonte: CARVALHO, 2007, p. 148
GRÁFICO 9 – Trajetória da inflação da Finlândia (1986 – 1998)
Fonte: CARVALHO, 2007, p. 148
Pela análise dos gráficos, torna-se patente que as evidências empíricas em relação à
eficácia do regime de metas de inflação são inconclusivas. Além disso, a teoria que o sustenta –
curva de Philips – é bastante controversa e não consensual. Portanto, não se pode afirmar que
conceder como tarefa única ao Banco Central o alcance de uma meta de inflação seja o caminho
mais adequado para mantê-la em níveis socialmente e tecnicamente aceitáveis.
Muitos críticos do regime de metas de inflação, dizem que, durante muito tempo, a
grande lição em termos de condição de política monetária foi dada pelo experiente
Alan Grespan, que presidiu o Banco Central americano (FED) por 14 anos (até o
início de 2006): ele promoveu cortes profundos na taxa de juros para evitar que seu
país viesse a ser atingido por uma onda de desaquecimento e desemprego; e elevou,
quando necessário, a taxa de juros, sinalizando que estava disposto a combater
pressões inflacionárias. (CARVALHO, 2007, p. 146)
Além disso, no Brasil, os preços administrados, atrelados em sua maioria ao IGP-M, cresceram
bem acima dos preços livres, de 2002 a 2008, o que pode ser verificado no gráfico abaixo:
GRÁFICO 10 – IPCA X IGP-M – 2002 a 2008
Fonte: IPEADATA
Nesses sete anos, o IGP-M ficou abaixo do IPCA em apenas dois anos, 2003 e 2005, na
seguinte magnitude: 8,69% e 9,30% em 2003; 1,20% e 5,69%, respectivamente. Nos demais anos, o
IGP-M se manteve acima do IPCA. Assim sendo, aumentar a taxa de juros para conter a inflação
em uma economia onde um dos maiores responsáveis pelas taxas inflacionárias registradas são os
preços administrados22, não parece ser muito razoável.
A política de juros altos adotada pelo Banco Central para conter a inflação pode ser
considerada ineficaz se a análise for feita levando-se em consideração o lado da oferta. Caso a
inflação surja através de choques de custos, essa política é impotente para revertê-los. Todavia, é
esse o mecanismo que o governo dispõe para combater a inflação e também a fuga de capitais que
ocasionaria uma desvalorização cambial. Contudo, essa política executada por mais de dez anos na
economia brasileira acarreta grandes custos econômicos e sociais. Do lado fiscal, a elevação da taxa
de juros aumenta a carga de juros da dívida pública desviando recursos que poderiam ser investidos
em áreas estratégicas para alavancar o crescimento da economia no longo prazo, bem como áreas
sociais. Ademais, uma taxa de juros elevada desestimula o crédito, bem como o investimento
produtivo, ao mesmo tempo em que estimula o movimento de capitais especulativos.
Por outro lado, a utilização da taxa de câmbio para manter estável o nível de preços não
pode ser considerada a panacéia. Além de comprometer o desempenho das exportações brasileiras,
a valorização cambial apresenta efeitos perversos para a indústria e para o crescimento do país. Em
artigo recentemente publicado pelo IEDI23, foi mostrado que a produtividade da indústria nacional
caiu 15% em 30 anos reflexo, principalmente, dos altos custos de produção, da concorrência dos
produtos importados e também da baixa produtividade dos trabalhadores. Em termos de
participação da indústria na composição do PIB, o resultado não é animador já que o peso da
indústria de transformação no PIB é semelhante ao nível de 1947.
Gráfico 11 – Participação da indústria de transformação no valor adicionado
Fonte: IBGE, FGV, SECEX/MIDIC. Ver: http://www.valor.com.br/arquivo/849045/peso-da-industria-nopib-cai-para-155-e-volta-ao-nivel-de-1947
Assim sendo, a combinação entre política de contenção da demanda agregada, por meio da
elevação de juros, e valorização do câmbio são os principais responsáveis pelo crescimento pífio da
economia brasileira nos últimos anos como mostra a tabela abaixo:
22
Segundo o IPEA pelo menos 1/3 da inflação brasileira já esta dada pelos preços administrados, que em nada são afetados pela
política de juros.
23
http://www.iedi.org.br/artigos/imprensa/2012/iedi_na_imprensa_20120319_em_30_anos_produtividade_da_industria_nacional_cai
u_15.html
TABELA 2 – Evolução do PIB: Brasil X Mundo
Fonte: GREMAUD, VASCONCELLOS & JÚNIOR, 2007, p.500.
A Tabela acima mostra como o crescimento econômico brasileiro manteve-se
extremamente fraco, a partir dos anos 80, atingindo taxas medíocres que foram, em média,
ligeiramente maiores no governo Lula. É extremamente importante perceber que durante toda a
década de 90, a economia brasileira obteve um crescimento inferior àquele atingido na década de 80
que ficou conhecida como a “década perdida da economia brasileira”. Este desempenho fica patente
tanto quando se compara a taxa de crescimento brasileira nos 90 com as décadas anteriores e,
também quando se compara o desempenho do Brasil em relação à economia mundial.
Assim sendo, o que se pode dizer sobre o período que se estende de 1990 a 2008, quando
o Brasil cresceu sempre a taxas inferiores às do mundo? Teriam sido também estas “décadas
perdidas”? Ou existe algo mais que isto, para demonstrar o tamanho do prejuízo? O fraco
desempenho do país pode ser atribuído, essencialmente, ao foco excessivo da política monetária na
estabilização de preços, via elevação da taxa de juros. É relevante observar que ao mesmo tempo
em que o Banco Central determina, por meio de sua política monetária, a taxa de juros, está também
fazendo política fiscal, uma vez que aumentando ou diminuindo essa variável, provoca impactos
diretos nos gastos do governo federal com o pagamento dos juros da dívida interna. Assim sendo, a
combinação entre juros altos e política fiscal contracionista pode ser considerada como a principal
causa do desempenho pífio da economia brasileira nos últimos anos.
Diante do exposto, é possível fazer algumas conclusões importantes. Primeiro, a política
monetária brasileira vem sendo subutilizada, pois juntamente com as outras modalidades da política
econômica poderia ser uma ferramenta importantíssima na geração de mais emprego e renda com
estabilidade de preços. Segundo, essa política está sendo subutilizada com o argumento de se
manter a inflação dentro das metas estabelecidas. Contudo, a própria teoria que sustenta e serve de
base para esse regime não é consensual entre os economistas. Ademais, as evidências sobre a
eficácia de tal regime não são suficientemente consistentes, para que se confira ao Banco Central a
“única” tarefa de simplificar a política monetária a tal ponto que essa se reduza à manipulação da
taxa de juros para manter estável o nível de preços.
5.
Considerações Finais
Uma das características da história recente da economia do Brasil é, sem dúvida, a
existência de longos períodos de alta inflação. Foram poucas e curtas as fases em que houve
estabilidade de preços, com taxas anuais de um dígito. As conseqüências da instabilidade e alta dos
preços são muitas, podendo-se destacar as mais relevantes, a saber: distorções na alocação de
recursos na economia, ambiente de incerteza para os agentes econômicos, fuga de capitais, corrosão
do poder de compra, entre outras.
Diante dessa tradição de elevadas taxas de inflação, foram criados diversos mecanismos de
controle que passaram pelos planos econômicos ortodoxos e heterodoxos das décadas de 1980 e
1990. Contudo, o processo inflacionário só foi debelado a partir da implementação do Plano Real.
Como já foi discutido, vários foram os fatores internos e externos que propiciaram o sucesso desse
plano, no que concerne à estabilidade do nível de preços.
Durante a “primeira fase” do Plano Real, a estabilidade de preços foi atingida por meio da
manutenção de uma baixa taxa de câmbio através de intervenções diretas do Banco Central no
mercado cambial. Contudo, a sustentação de uma política monetária dependente de recursos
externos logo mostrou seus limites, e em janeiro de 1999, o regime de câmbio flexível foi adotado.
Como a principal variável utilizada para garantir a estabilidade de preços, a taxa de câmbio,
teoricamente não estava mais sob o controle do Banco Central e sim, “flutuava ao sabor do
mercado”, era necessário criar um novo mecanismo que garantisse a manutenção de baixas e
estáveis taxas de inflação.
Nesse contexto, em junho de 1999, o governo implementou o sistema de metas de
inflação. A partir desse momento, a função do Banco Central e da política monetária continuou
sendo a manutenção da inflação em patamares baixos, só que a partir de então, com a mudança na
condução da política monetária, dentro das metas estipuladas, através da manipulação da taxa de
juros. De acordo com os formuladores desse sistema, que tinham como base a não consensual teoria
econômica da Curva de Phillips, a política monetária era inócua para se atingir as variáveis reais da
economia e como os Bancos Centrais tinham perdido controle considerável sobre o agregado
monetário, em decorrência do aumento das inovações financeiras, criadas pelos bancos; passou-se a
defender um controle efetivo sobre a taxa de juros.
A política de juros altos adotada pelo Banco Central além de não promover a estabilidade
macroeconômica, inibe a demanda agregada, reduz o investimento produtivo e o consumo, assim
como aumenta o endividamento interno, constituindo-se apenas em uma alternativa de remuneração
para o capitalista mais rentável do que o investimento produtivo. A alegação de que os juros são
altos por causa do déficit público elevado é desmontada, já que os dados evidenciam que a retirada
dos juros da conta torna o déficit muito pequeno, chegando a haver superávit em alguns anos.
Assim, a causalidade se inverte: o déficit e a dívida sobem porque os juros são altos e não o
contrário.
Pode-se destacar ainda o custo da política de juros altos aos cofres públicos, em função do
seu efeito sobre a dívida do Governo. Conforme já demonstrado, desde que tal política foi
implementada a dívida interna do Governo cresceu substancialmente, comprometendo uma parcela
crescente da receita tributária com o pagamento dos juros. Assim, a economia para pagar os juros da
dívida, denominada de superávit primário, compromete recursos para investimento em áreas sociais
e na melhoria da infraestrutura do país, altamente comprometida e sucateada.
Tem-se, portanto, por traz da falácia do discurso da política econômica ortodoxa, o
argumento de que o real motivo que justifica a política em uso é o de manter a disciplina do
mercado de trabalho, por meio da manutenção do desemprego, permitindo aos capitalistas a
continuação do domínio às ordens política e econômica do Brasil. E, finalmente, que o elevado
déficit público por meio da manutenção de elevadas taxas de juros, que são fixadas pelo Banco
Central, foi uma das formas encontradas pelo capital para continuar o seu processo de valorização.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ABREU, M. de P. A Ordem do Progresso: cem anos de política econômica. Rio de Janeiro:
Campus, 1989.
BAER, Werner. A Economia Brasileira. 2. ed. São Paulo: Nobel, 2007.
BRASIL: BANCO CENTRAL DO BRASIL. Indicadores de Conjuntura. Disponível em:
<http://www.bacen.gov.br>. Acesso em: 22 fev. 2009.
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