TEXTO 8 8. O SETOR EXTERNO

TEXTO 8
8. O SETOR EXTERNO
A análise das relações econômicas internacionais constitui condição necessária
para um adequado entendimento da estrutura econômica de uma determinada nação. Isto
porque os países não são estruturas isoladas, e mesmo os mais “fechados” acabam por
manter uma série de relações econômicas com outros países, envolvendo trocas de
mercadorias, fatores de produção e ativos financeiros. Tais relações acabam tendo
importantes implicações no cômputo de determinados agregados macroeconômicos.
Assim, numa economia aberta, a oferta agregada passa a ser composta não
apenas pela produção doméstica, mas também por bens e serviços produzidos por outros
países. Por outro lado, na poupança total da economia, pode vir a incluir-se, não apenas a
poupança interna, mas também a poupança externa. Em outras palavras, a existência de
transações econômicas internacionais produz inúmeras implicações, não só para as
contas nacionais, como para a própria teoria macroeconômica.
Na análise que efetivamos até o momento, tratamos da determinação do produto e
da demanda agregada, considerando apenas variáveis internas ao país. Acontece, que
atualmente, ao menos do ponto de vista econômico, o mundo se apresenta
crescentemente interligado, seja através dos fluxos comerciais, seja através dos fluxos
financeiros. De modo geral as relações econômicas internacionais têm posição
fundamental para a maioria dos países, inclusive o Brasil. As importações representam
parcela significativa da oferta dos países, enquanto as exportações constituem importante
elemento de demanda.
A constatação da importância do setor externo no funcionamento das economias
nacionais levou ao surgimento de importante ramo de estudo na Teoria Econômica,
denominado “Economia Internacional”. Este ramo procura, em primeiro lugar, responder a
perguntas como: Por que os países fazem comércio entre si e quais os benefícios deste
comércio? Esta é a chamada parte microeconômica da análise. Do ponto de vista do que
interessa neste texto, poderíamos dizer que os países comercializam entre si, pois não
são auto-suficientes, isto é, não conseguem produzir tudo o que necessitam; assim, o
bem-estar dos cidadãos e o desenvolvimento econômico podem ser maiores quando se
comercializa com outros países.
Um outro aspecto a considerar, é que a economia internacional estuda os impactos
macroeconômicos da relação entre os países. Uma questão importante é que esta
relação envolve moedas diferentes, colocando-se assim um segundo grupo de questões
para a Economia Internacional, relativas às taxas de câmbio. O tipo de regime cambial
traz conseqüências em termos de política monetária e fiscal, bem como sobre o nível de
atividade, emprego e produto do país. É sobre este último que nos interessa analisar
quanto os seus efeitos sobre a demanda agregada.
8.1. O Comércio internacional e a demanda agregada
Antes de analisarmos a influência do comércio internacional sobre a demanda
agregada é necessário compreender por que os países comercializam entre si? Esta é a
questão básica a ser respondida. Muitas explicações podem ser levantadas como a
diversidade de condições de produção ou a possibilidade de redução de custos, a
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obtenção de economias de escala, na produção de determinado bem vendido para um
mercado globalizado. Os economistas clássicos forneceram a explicação teórica básica
para o comércio internacional através do chamado “Princípio das Vantagens
Comparativas”.
8.1.1. Princípios Orientadores
O Princípio das Vantagens Comparativas sugere que cada país deve especializarse na produção daquela mercadoria em que é relativamente mais eficiente, ou que tenha
custo relativamente menor, que será, portanto, a mercadoria a ser exportada; por outro
lado, este mesmo país deverá importar aqueles bens cuja produção interna implicar custo
relativamente maior, porque a produção interna é relativamente menos eficiente. Deste
modo explica-se a especialização dos países na produção de bens diferentes, a partir da
qual se concretiza o processo de troca entre países.
Ao analisar-se a evolução do setor externo da economia brasileira nos últimos anos
três aspectos chamam a atenção: em primeiro lugar, o gradativo abrandamento do grau
de abertura comercial do Brasil, vis-à-vis a outros países; em segundo, a importância do
setor externo como fator determinante das fases de crescimento e recessão do país; e,
em terceiro, a capacidade de resposta do setor externo aos instrumentos de política
econômica, quer na direção correta, quer na direção incorreta.
O ano de 1968 pode ser considerado o início de um processo de maior abertura do
país ao resto do mundo. A tentativa de buscar novas alternativas de crescimento ficou
evidenciada pelas alterações da política cambial (implantação do sistema de
minidesvalorizações) e pela criação de um sistema de incentivos às exportações.
Para se ter uma idéia do que representou essa internacionalização da economia
brasileira basta observar o comportamento de algumas variáveis: as exportações
passaram de US$ 1,9 bilhão em 1968 para US$ 58,2 bilhões em 2001 e para US$
118.309 em 2005; da mesma forma, as importações saltaram de US$ 1,9 bilhão em 1968
para US$ 55,6 bilhões em 2001e para US$ 73.551 em 2005. No mesmo período, a dívida
externa líquida (dívida externa bruta menos reservas internacionais) passava de US$ 3,5
bilhões (1968) para US$ 210,1 bilhões (2001). Em 2005 as exportações somaram US$
118,3 bilhões enquanto as importações chegaram a US$ 73,5 bilhões a dívida externa
liquida estava em US$ 115,6.
Vale observar, porém, que, ao longo desses anos, ocorreram fatos importantes na
economia internacional. Além das crises do petróleo (1974, 1979 e “quase crise” em
2000), o mundo assistiu a uma substancial elevação das taxas internacionais de juros
(início dos anos 80), moratória de países devedores (Brasil, México, Argentina, Peru, nos
anos 80, e mais recentemente a Rússia, em 1998); crescimento significativo dos fluxos
financeiros internacionais, crises financeiras e assim por diante. Como seria de esperar,
esses fatos impactaram a economia brasileira, gerando em alguns momentos estímulos e,
em outros, grandes dificuldades para o país.
O objetivamos de agora em diante discutir como o Brasil foi afetado pelas
diferentes situações da economia internacional, como foram acionados internamente os
instrumentos de política econômica, as conseqüências sobre produção, emprego e
inflação, enfim, como se comportou o setor externo da economia brasileira nos últimos
anos. Para o entendimento dessa questão, é fundamental discutir o significado e a
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composição do balanço de pagamentos, bem como outros conceitos relativos à área
externa.
8.2. O Balanço de Pagamentos.
O balanço de pagamentos de um país representa o registro das transações entre o
país e o resto do mundo. Formalmente, o balanço de pagamentos registra todas as
transações entre residentes e não residentes de um país num determinado período de
tempo. Em termos gerais, o balanço de pagamento é composto dos seguintes itens:
balança comercial; balança de serviços; transferências unilaterais; balança de transações
correntes (que representa a soma das contas anteriores); balança de capitais; uma conta
de ajuste denominada de erros e omissões e, por fim, resultado do balanço de
pagamento. Vejamos agora a estrutura do balanço de pagamentos do Brasil no ano de
2005.
Tabela 1 – Brasil: balanço de pagamento, ano de 2005 (em milhões de dólares).
Discriminação
2005
1 – Balança Comercial (saldo)
44.758
1.1. Exportações
118.309
1.2. Importações
-73.551
2 – Balança de Serviços (saldo)
-34.115
2.1. Pagamento de Juros
-13.496
2.2. Lucros e Dividendos
- 12.686
2.3. Outros itens
- 7.933
3 – Transferências Unilaterais (saldo)
3.556
4 – Balança de Transações correntes (saldo de 1 + 2 + 3)
14.199
5 – Balança de Capitais (saldo)
-8.808
5.1. Investimentos
15.193
5.2. Empréstimos e Amortizações
-24.001
6 – Erros e Omissões (saldo)
-1.072
7 – Resultado Final (saldo de 4 + 5 + 6)
4.319
Fonte: Conjuntura Econômica Vol.60 Nº 06
A balança comercial registra as operações de compra e venda de mercadorias: em
2005, as exportações no valor de US$ 118.309 bilhões representam ingresso de divisas e
importações de US$ 73.551 bilhões significam saída de divisas. Como se verá adiante, a
balança comercial ganha posição relevante no balanço de pagamentos, porque é o
componente do balanço mais sensível aos instrumentos internos de política econômica.
A balança de serviços, como o próprio nome diz, refere-se a pagamentos (saída de
divisas) e recebimentos (entrada de divisas) relativos à remuneração de serviços. O saldo
total da conta serviços em 2005 foi de US$ -34.115. Os principais componentes dessa
conta são:
a) juros, que se referem aos serviços da dívida externa (não incluem
amortizações); vale destacar que os juros são devidos tanto pelo setor
público como pelo setor privado; como o Brasil é tomador de empréstimos
no exterior e não emprestador, a conta líquida dos juros (isto é, juros pagos
menos recebidos) tem sido negativa; o valor de – US$ 13.496 bilhões (2005)
representa uma saída de divisas do país;
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b) lucros e dividendos referem-se a remessas efetuadas por empresas
estrangeiras instaladas no país para seus países de origem; embora existam
empresas brasileiras com filiais no exterior, a presença de estrangeiras no
Brasil é muito maior, fazendo com que o resultado líquido seja negativo
(US$ 12.686 bilhões em 2005), isto é, saída de dólares da economia
brasileira;
c) outros, em que se pode destacar principalmente as operações com fretes e
seguros; toda a mercadoria transacionada internacionalmente envolve
despesa de frete e seguro; se, por exemplo, o seguro ou transporte de
mercadoria for feito por empresa brasileira, ocorre entrada de divisas; se
realizado por empresa estrangeira, significa saída de divisas; em 2005, essa
conta foi deficitária em US$ 7.933 bilhões.
As transferências unilaterais referem-se ao fluxo de recursos provenientes de
pessoas trabalhando fora do país. Se um brasileiro vai trabalhar no Japão e remete parte
de seu salário para o Brasil, será uma entrada de divisas no país. Por outro lado, se um
japonês trabalhar no Brasil e fizer a mesma remessa para seu país de origem, implicará
uma saída de divisas do país. No caso brasileiro, em 2005, as transferências unilaterais
apontaram uma entrada “líquida” de divisas da ordem de US$ 3.586 bilhões.
A balança de transações correntes (também conhecida como conta corrente) é a
soma dos três itens anteriores (balança comercial, de serviços e transferências
unilaterais). É o item mais importante do balanço de pagamentos, à medida que mostra o
desempenho do país como o resto do mundo. Em 2005, o saldo foi positivo em US$
14,199 bilhões.
A balança de capitais, por sua vez, indica as alternativas de cobertura do déficit
em transações correntes quando houver. Uma das formas é o ingresso de capitais
estrangeiros de risco (item investimentos), que podem entrar no país por meio da
construção de uma unidade de empresa multinacional, aquisição de empresas nacionais
por residentes fora do país. Em 2005, o Brasil conseguiu atrair investimentos de ordem de
US$ 15.193 bilhões, número esse muito expressivo, se considerarmos que antes do
Plano Real a entrada de recursos no Brasil por esse item era de cerca de US$ 2,0
bilhões/ano. A outra forma de entrada de capitais é por meio de empréstimos externos
obtidos pelo setor público junto a órgãos oficiais (Banco Mundial, FMI, Clube de Paris etc.)
ou junto a bancos privados externos (aí pode ser tanto o setor público como o privado) e
ainda com o lançamento de títulos de empresas públicas e privadas no exterior. É
importante observar que esse item pode ser negativo, porque inclui empréstimos novos e
subtrai amortizações; assim, em períodos em que há dívida vencendo e dificuldade de se
obterem novos recursos, o resultado pode ser negativo ou positivo. Em 2005 este item
chegou a US$ -24.001 bilhões, ou seja, saiu mais que entrou recursos neste ano, dai que
o saldo foi de -8.808 bilhões.
Se a balança de capitais registrar um saldo (positivo) maior que o saldo (negativo)
da balança de transações correntes, diz-se que o país tem um superávit na balança de
pagamentos. Em outras palavras, há mais divisas disponíveis do que aquela necessária
para cobrir o déficit e estas “sobras” de moedas estrangeiras representará um aumento
das reservas internacionais do país. Em caso contrário, isto é, se os recursos da balança
de capitais não forem suficientes para cobrir o saldo da balança de transações correntes,
ter-se-á um déficit na balança de pagamentos.
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Em 2005 houve soldo positivo de US$ 4.319 bilhões, o que representou uma
ampliação do nível de reservas internacionais.
8.2.1. Relações entre balança comercial e demanda agregada
Como já falamos, por Balança Comercial entendem-se basicamente as
exportações e as importações de mercadorias. Se as exportações forem maiores que as
importações, a balança comercial do país será superavitária, se ocorrer o inverso,
teremos uma balança comercial deficitária.
Para análise do que influencia os níveis da utilização da capacidade produtiva nos
interessa entender como a relação com o resto do mundo, ou seja, o setor externo auxilia
nos níveis de Demanda Agregada. Esta relação se dá pelo saldo na Balança Comercial
do país. Se o saldo for positivo, exportação maior que importação, este contribuirá para
aumentar os níveis de Demanda Agregada, mas se o saldo for negativo, exportação
menor que importação, este contribuirá para diminuir o grau de utilização da capacidade
produtiva do país.
Tabela 02 – Brasil: Balança Comercial em anos selecionados em milhares de
dólares
Anos
Exportações
Importações
Saldo
1990
31.414
20.661
10.753
1995
46.506
49.858
-3.352
2000
55.086
55.722
-636
2005
118.309
73.551
44.758
Fonte: FGV / Conjuntura Econômica – Vol 60 Nº 06
Vejamos agora os principais fatores a determinarem o saldo da balança comercial
que são, o nível de renda da economia e do resto do mundo, a taxa de câmbio e os
termos de troca. Assim:
a) quanto maior a renda interna do país maior será a demanda por produtos
importados, logo, piora o saldo da balança comercial;
b) quanto maior a renda do resto do mundo maior a demanda por produto do
país melhorando o saldo da balança comercial;
c) quanto mais desvalorizada a moeda nacional em relação às moedas
estrangeiras, maior a competitividade dos produtos nacionais e, portanto,
maior o estímulo às exportações e desestímulo às importações, melhora o
saldo da balança de pagamento;
d) quanto melhor os termos de troca, isto é, quanto mais caros forem os
produtos que exportamos em relação aos produtos que importamos, melhor
será o saldo da balança de pagamento nacional.
8.3. A influência da taxa de câmbio
Do ponto de vista dos objetivos de política econômica, vale observar que a taxa de
câmbio pode contribuir para o aumento do PIB, por meio da elevação da exportação, que
é um dos componentes da demanda agregada. Portanto, para incentivar a exportação e,
portanto, o PIB, a política cambial precisa ser agressiva. A política de incentivos à
exportação também pode ser usada para aumentar as vendas externas, embora seu grau
de flexibilidade seja reconhecidamente menor.
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Por outro lado, desvalorizações mais pronunciadas da moeda local (e, portanto,
aumentos da taxa de câmbio) impactam negativamente a inflação, pelo aumento dos
preços dos produtos importados, em reais. Portanto, se o objetivo da política econômica
está concentrado no combate à inflação, quanto mais baixo for o valor do dólar, maior
será a contribuição da política cambial para estabilizar a inflação. A mesma contribuição
ocorre com a redução das alíquotas do imposto de importação, como ocorreu no âmbito
do Plano Real.
Quanto ao equilíbrio externo, a experiência brasileira é muito rica em termos do
papel da política cambial. As crises externas de 1982-1983, de 1987 e de 1998-1999
foram superadas a partir de fortes desvalorizações da moeda brasileira. De outro lado, as
prefixações da correção cambial de 1980, o congelamento do câmbio no Plano Cruzado e
a política cambial do real mostraram que, quando a moeda local fica supervalorizada, a
crise no setor externo acontece, inevitavelmente.
É importante lembrar que políticas de ajustamento do balanço de pagamentos
(redução do déficit), nas quais a política cambial tem um papel crucial, normalmente vêm
acompanhadas de retração do ritmo de atividade econômica. Isso porque, além da
desvalorização da moeda, objetiva-se conter a demanda agregada (redução de gastos
públicos, aumento de impostos, aumento de juros etc.) para diminuir o volume de
importações. Embora as importações acabem sendo afetadas, a demanda dirigida à
produção doméstica também se contrai, levando, freqüentemente o país à recessão.
Quando falamos de trocas internacionais precisamos incorporar o elemento taxa de
câmbio. Assim, observa-se uma importante diferença do comércio internacional em
relação ao comércio doméstico. Este último é realizado com uma mesma moeda nacional,
enquanto no comércio internacional existe a necessidade da conversão entre diferentes
moedas. Dentro do Brasil, a compra e venda de mercadorias são feitas com a moeda
nacional, o Real, porém, quando um brasileiro adquire um produto alemão (importa), o
vendedor alemão quer receber em euro (moeda da CE). Do mesmo modo, quando o
Brasil exporta para a Japão, desejará receber o valor das exportações em reais e não em
iens, pois ele tem seus custos, com salários, impostos, matéria-prima, etc, em reais e não
em moeda estrangeira. Deste modo, o comércio internacional introduz um novo elemento
a ser considerado: a taxa de câmbio.
A taxa de câmbio é o valor que uma moeda nacional possui em termos de outra
moeda nacional; é a taxa pela qual duas moedas de países diferentes podem ser
trocadas, ou cambiadas.
Assim temos, por exemplo, a taxa de câmbio do real, moeda nacional brasileira, em
relação ao dólar norte-americano, moeda nacional dos EUA, era em dezembro de 2005
de aproximadamente 2,20 R$/US$, ou seja, cada 1 (um) dólar valia 2,20 reais. É assim
que através das taxas de câmbio, torna-se possível realizar as transações entre os
países. As taxas de câmbios são basicamente determinadas através do mercado cambial.
Aqui cabe uma observação importante, o mercado cambial pode ser feito com
várias moedas como, por exemplo, o dólar, o euro ou outra moeda qualquer. No nosso
caso usamos mais o dólar porque as nossas transações comerciais majoritariamente
ainda são com países que tem o dólar como moeda de troca.
Por mercado cambial entende-se o mercado em que as moedas dos diferentes
países são transacionadas. Neste mercado, existem ofertas e demandas pelas várias
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moedas. Deste modo, temos por um lado àqueles agentes, privado ou públicos, que
demandam determinada moeda. No Brasil, temos, por exemplo:
i. os importadores de mercadorias que necessitam de moeda estrangeira para
pagamento de suas faturas;
ii. os agentes que necessitam de moeda estrangeira para saldar dívidas
contraídas anteriormente;
iii. as empresas estrangeiras que atuam no Brasil e desejam remeter lucros para
a matriz;
iv. os turistas brasileiros que viajam para o Exterior, necessitam de moeda
estrangeira para efetuar seus gastos.
A partir destes agentes, temos a demanda brasileira por moeda estrangeira.
Porém, ao mesmo tempo, estes agentes também estão oferecendo reais no mercado
cambial.
Por outro lado, há outros agentes, que também podem ser privados ou públicos,
por exemplo, que oferecem moeda estrangeira e procuram reais, neste caso, temos:
i. os exportadores brasileiros;
ii. os estrangeiros que querem investir no Brasil;
iii. os tomadores de empréstimos no exterior;
iv. os turistas que trazem moeda estrangeira para o Brasil, etc.
As oscilações na demanda e na oferta de determinada moeda devem conduzir a
modificações no equilíbrio deste mercado – taxa de câmbio e quantidade de moeda
transacionada. Assim, por exemplo, um aumento dos investimentos estrangeiros no Brasil
significa um aumento na oferta de moeda estrangeira e também um aumento na demanda
de reais. Estes aumentos fazem com que a taxa de câmbio se modifique, valorizando o
real e desvalorizando as moedas estrangeiras (dólar, euro, etc.). Ou seja, o preço do real
em relação às moedas estrangeiras deve crescer e a quantidade de reais que se compra
com um dólar ou euro ou ien deve ser menor. Assim, define-se uma valorização da
moeda nacional, quando o poder de compra desta em relação às demais cresce, e uma
desvalorização, quando seu poder de compra cai.
A determinação da taxa de câmbio envolve diversas variáveis, sendo as
exportações e importações consideradas como as principais. Se tais variáveis forem as
preponderantes no mercado de divisa do país, a taxa de câmbio de equilíbrio deve refletir
a competitividade da produção doméstica frente à do restante dos países. Entretanto, esta
competitividade também pode ser influenciada pela taxa de câmbio, à medida que uma
desvalorização cambial aumenta a competitividade deste país e uma valorização a
diminua, pois, quando se desvaloriza o câmbio, aumenta-se o preço, em moeda nacional,
dos produtos importados e possibilita-se a diminuição dos preços dos produtos
exportados ou tomando medidas que influenciam as taxas de câmbio. Assim, os governos
podem procurar intervir nas taxas de câmbio, por exemplo, desvalorizando-as com o
intuito de aumentar suas exportações e diminuir as importações, conseguindo talvez
aumentar o nível de emprego e de renda do país. Se todos os países optarem por este
tipo de atuação, teremos uma guerra comercial, ou seja, uma guerra cambial.
Como vimos, a taxa de câmbio é uma variável muito importante dentro de uma
economia, pois ela pode influenciar o nível de produção e de inflação desta economia,
além do próprio comércio externo e dos movimentos de capital relacionados a este país e
de vários outros aspectos de sua economia. Deste modo, o governo procura regulamentar
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o mercado cambial com o objetivo de melhorar o desempenho de certas variáveis
econômicas de seu interesse.
Em suma, o nível de exportações e importações de determinado país depende
basicamente das condições de competitividade da economia e das condições de
demanda interna e externa. As exportações do país, como dissemos, correspondem à
demanda de não-residentes por produtos nacionais, isto é, ampliam a demanda agregada
do país, sendo assim, dependem do preço do produto e da renda no resto do mundo.
Quanto menor o preço do produto nacional e quanto maior for a renda externa, maior será
o volume de exportações. Já as importações ampliam a oferta interna e correspondem à
demanda de residente por produtos estrangeiros, esta dependerá do preço dos produtos
e da renda interna do país. Quanto menor o preço do produto importado e quanto maior a
renda interna, maior será o volume de importações.
Antes de continuarmos a discussão sobre política cambial, é interessante definir
alguns conceitos. O primeiro refere-se ao termo taxa de câmbio que, na realidade, é a
medida de conversão de uma moeda em outra moeda. No caso brasileiro, a taxa de
câmbio tem como referência o valor do dólar norte-americano (como poderia ser outra
moeda, euro, Px). Como se verá, a taxa de câmbio é um preço fundamental da economia,
porque afeta a situação do setor externo, a inflação, o crescimento da produção e assim
por diante. Já quando se fala em política de comércio exterior de um país, está-se
referindo às decisões do governo que afetam as entradas e saídas de divisas do país em
termos de transações comerciais (tarifas de importação, estabelecimento de quotas,
incentivos à exportação etc.).
8.4. Os Sistemas Cambiais
Por sua importância como um dos preços básicos da economia, tem sido comum,
principalmente entre os países que registram maior instabilidade, mudanças freqüentes
na forma de condução da política cambial, dependendo das condições do mercado
internacional e do objetivo de política econômica que está sendo perseguido. Em termos
simplificados, pode-se dividir em três os sistemas de cambio existentes: câmbio livre,
câmbio fixo e “minibandas”.
No sistema de câmbio livre, o valor da moeda estrangeira é determinado pelas
forças livres de mercado, isto é, oferta e demanda de dólares. A oferta de dólares como já
dissemos, é dada pelos exportadores, pelos turistas estrangeiros que vêm ao Brasil, pelas
empresas multinacionais, que vêm fazer investimentos, pelos empréstimos obtidos por
empresas brasileiras no exterior, enfim, por todos os agentes que trazem dólares para o
país. Por outro lado, a demanda de dólares é determinada pelos importadores, pelas
empresas brasileiras que efetuam pagamento de juros ou títulos no exterior, pelas
empresas multinacionais quando remetem juros ou lucros para seus países de origem,
pelos turistas brasileiros quando vão ao exterior, ou seja, por todos os agentes que
enviam dólares para fora do país.
Uma das características do câmbio livre é sua alta volatilidade, como ocorreu no
Brasil em 1999 e em 2002. Essa volatilidade é explicada pelos movimentos bruscos de
entrada (dólares de privatização, novos empréstimos externos etc.) ou saída de dólares
(vencimentos de empréstimos no exterior, remessa de lucros etc.). Essa volatilidade traz
uma série de inconvenientes para o bom funcionamento da economia: em primeiro lugar,
torna-se um campo fértil para a especulação com moeda estrangeira, trazendo incerteza
aos agentes econômicos; em segundo, gera dificuldades para os importadores
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determinarem o preço (em reais) das mercadorias importadas, sejam elas bens
intermediários ou bens finais; e, em terceiro, acaba por desestimular as exportações pela
incerteza quanto ao valor a ser recebido pelo exportador (em reais).
Essa volatilidade faz com que a maior parte dos países do mundo adotem o
sistema chamado de “flutuação suja”. Nesse sistema, o câmbio flutua livremente, mas
dentro de certos limites que o Banco Central não comunica ao mercado. Se a cotação
supera o limite máximo estabelecido, o Banco Central vende moeda estrangeira, fazendo
o contrário (comprando) quando a cotação cai abaixo do limite inferior.
Um segundo sistema cambial é o de taxa fixa, no qual o valor da moeda
estrangeira é determinado pelo governo e não se altera. A experiência mais forte nesse
sentido é a da Argentina, que desde 1991 vinha mantendo a paridade 1 US$ = 1 peso. O
Banco Central da Argentina, de acordo com a lei, comprometia-se a vender e a comprar
qualquer montante de divisas à taxa estipulada, até que em 2001, depois de uma grave
crise, teve que liberar o câmbio.
Uma observação importante em relação ao sistema de câmbio fixo é o fato de o
mesmo ser normalmente adotado por países que têm problemas inflacionários, e
identificam no câmbio fixo uma forma de eliminar a inflação, uma vez que os preços dos
produtos importados param de subir (a chamada “âncora cambial”). Para que esse
programa tenha sucesso como elemento de combate à inflação, é necessária uma
adequada condução das políticas fiscal e monetária.
No Brasil, assistiu-se a vários congelamentos de taxas de câmbio, como no Plano
Cruzado e Verão, mas os resultados em termos de combate a inflação, não tiveram êxito.
Além disso, para a implantação de um sistema de câmbio fixo, o país precisa contar com
um bom nível de reservas, para que o Banco Central possa fazer frente a eventuais
ataques especulativos (agentes querendo trocar moeda local por moeda estrangeira
acreditando que a paridade fixa não vá se manter).
Por outro lado, um sistema de câmbio fixo pode comprometer as contas externas
do país, tirando competitividade das exportações e incentivando importações,
principalmente se mantido por um período de tempo muito longo. Essa experiência o
Brasil viveu por ocasião do Plano Cruzado, levando inclusive o país à moratória em 1987.
O terceiro sistema é, na verdade, um meio termo entre os dois primeiros: é o
sistema de minibandas, no qual o governo estabelece (e informa ao mercado) miniintervalos, em que o Banco Central garante que a moeda estrangeira permanecerá. Se
necessário, o Banco Central compra ou vende divisas para manter sua cotação dentro da
minibandas.
Esse sistema ganhou muito impulso na América Latina, principalmente a partir da
experiência do México, que havia sido bem-sucedida até o final de 1994. O Brasil, a partir
de 1995, passou a utilizar o sistema de minibandas, mas da mesma forma que o México,
também teve seu sistema fracassado em janeiro de 1999. Na realidade, esse sistema, a
exemplo do câmbio fixo, também foi adotado com objetivos antiinflacionários, mas tem
uma pequena flexibilidade, dada pela banda, que vai gradualmente sendo alterada ao
longo do tempo.
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8.5. Taxa de Cambio de Equilíbrio
O conflito entre manter as contas externas equilibradas e combater a inflação tem
levado a uma grande discussão sobre qual a taxa de câmbio “adequada” para um país.
Infelizmente, essa questão não tem uma resposta objetiva, embora se possam tecer
algumas considerações a respeito.
Inicialmente, vale lembrar que a política cambial a ser adotada procura estar
sintonizada com o objetivo que está sendo perseguido pela política econômica do país: se
a ênfase está concentrada no controle da inflação, no equilíbrio externo ou no
crescimento da produção. No lançamento do Plano Real, por exemplo, o objetivo da
política econômica era o de atacar a inflação. Já em janeiro de 1999, o objetivo centravase na busca do equilíbrio externo.
Para discutir esse quadro, é importante avaliar os impactos das mudanças
cambiais nas exportações e nas importações. O quadro 01 mostra que o aumento da taxa
de câmbio tende a elevar as exportações (porque a receita em reais aumenta) e reduzir
as importações (porque a despesa em reais aumenta).
Quadro 01 – Relação entre taxa de câmbio, exportações e importações (dois
exemplos).
Taxa de Câmbio
Preço do Aço
Preço do Aço
Exportações
(R$ por Dólar)
(em US$)
(em US$)
2,00
4,00
8,00
Desejam exportar mais
1,00
4,00
4,00
Desejam exportar menos
Taxa de Câmbio
Preço do Petróleo Preço do Petróleo
Importações
(R$ por Dólar)
(em US$)
(em US$)
2,00
0,50
1,00
Desejam importar menos
1,00
0,50
0,50
Desejam importar mais
Feitas essas observações, a discussão pode ser iniciada supondo duas situações
distintas: a primeira, partindo de uma situação de equilíbrio das contas externas, e a
segunda, saindo de uma situação de desequilíbrio.
A teoria de paridade do poder de compra diz que, a partir de uma situação de
equilíbrio, a variação da taxa cambial será igual à diferença entre a inflação interna e
externa. O impacto da inflação interna fica evidente sobre o comportamento do setor
externo, à medida que eleva os custos da produção e, se a receita não acompanhar
esses custos, a rentabilidade da exportação diminui ou até mesmo desaparece. Esse fato
ocorreu na década de 60 no Chile e na Argentina, quando esses países congelaram a
taxa de câmbio, na presença de inflação interna
Outra questão importante, que impacta a evolução da taxa cambial, refere-se ao
índice de relação de trocas de um país. O índice de relação de trocas é a relação entre o
índice de preços de exportação (Px) e o índice de preços dos produtos importados (Pm).
Se essa relação é desfavorável ao país (isto é, os preços de importação sobem mais que
os de exportação), a diferença deve ser “compensada” com a desvalorização do câmbio.
Isso porque a receita da exportação deve evoluir menos favoravelmente que as despesas
com a importação, tendendo a gerar déficit. A forma de evitar o déficit é desvalorizar a
moeda para compensar.
128
Deve-se levar em conta também os efeitos dos ganhos de produtividade sobre a
taxa de câmbio. Assim, se um país está registrando ganhos de produtividade (como
ocorreu com o Brasil após a implantação do Real) superiores a de seus concorrentes, a
taxa de câmbio que equilibra as contas externas do país pode ser reduzida, porque os
custos de produção ficam mais baixos, exatamente em função desses ganhos de
produtividade.
É importante observar que a análise aqui efetuada está-se referindo à evolução da
taxa de câmbio no sentido de alterar ou não a rentabilidade do exportador. Do ponto de
vista da capacidade de competição do produto no exterior, seria necessário levar em
conta também a evolução da produtividade dos países concorrentes.
Outro ponto importante a destacar é a evolução relativa das moedas com as quais
o Brasil mantém intercâmbio comercial. Nos anos de 1996-1998, as moedas européias e
o ien japonês, desvalorizaram-se perante o dólar, acarretando também uma
desvalorização em relação ao real, dado que o Brasil define sua política cambial em
relação ao dólar. O procedimento mais correto seria levar em conta uma cesta de
moedas, com a participação ponderada dos países com os quais o Brasil mantém
comércio.
8.6. Política de Comércio Exterior
Uma análise retrospectiva das políticas de comércio exterior adotadas no mundo
mostra que, em determinados períodos de tempo, o comércio internacional foi visto como
um importante fator de desenvolvimento econômico, enquanto em outros, esse mesmo
comércio representou uma ameaça às economias domésticas. Além disso, para vários
países, principalmente na América Latina, a política de comércio exterior passou a ser
vista como elemento estratégico nos programas de estabilização, ao tornar a concorrência
mais acirrada no mercado interno (como ocorreu com o Brasil por ocasião da implantação
do Plano Real).
Logo após a Segunda Guerra Mundial e até 1973, o mundo assistiu a um processo
crescente de liberalização das economias, com conseqüente redução de barreiras
alfandegárias (a tarifa média de importação nos paises industrializados caiu de 35% para
6% nesse período). No período 1953 a 1973, para um crescimento do PIB mundial de
4,8% a.a., o comércio internacional aumentou 7,8% (Tabela 03).
Tabela 03 – Crescimento do PIB e do volume de comércio mundial (em anos
selecionados) entre 1953 a 1999.
Discriminação
1953/1973 1974/1985 1986/1990 1991/1999
2003
Comercio Mundial (A)
7,80
4,10
5,20
6,20
6,6
PIB Mundial (B)
4,80
3,30
3,40
3,10
3,9
Relação A/B
1,63
1,24
1,53
2,00
1,69
Fonte: World Bank
A partir de 1974, nota-se significativa alteração nas políticas de comércio exterior
adotada no mundo. O substancial aumento dos preços do petróleo em 1974 e o
surgimento de países emergentes com grande capacidade de competição internacional
deram “espaço” para o surgimento de um novo conjunto de medidas protecionistas, no
que se convencionou chamar de restrições não tarifárias. Tais medidas envolviam ações
antidumping, quotas, licenças não automáticas de importação e assim por diante.
129
No início dos anos 80, esse quadro foi reforçado com o segundo choque do
petróleo, a escalada dos juros internacionais (conseqüência do desequilíbrio fiscal norteamericano) e ainda a crise da dívida externa dos países em desenvolvimento. Com isso,
no período 1974-1985, o PIB mundial cresceu 3,3% ao ano e o comércio mundial apenas
4,1% ao ano.
Para reverter essa situação de protecionismo excessivo é que se criou a
Organização Mundial de Comércio (1986), a qual propicia, por meio de vários acordos,
uma nova onda de redução de barreiras à importação. Embora as principais cláusulas
acordadas no âmbito da OMC entrassem em vigor em 1995, já a partir de 1986 o
comércio internacional é retomado, e reforçado depois com o processo de globalização,
como se pode observar na Tabela acima.
No caso brasileiro, verificam-se vários períodos distintos da política de comércio
exterior. Nos anos 50, foi a política de substituição de importações, a qual se esgota no
início da década de 60, e somente é substituída por uma estratégia mais agressiva de
exportações a partir de 1968, período no qual o comércio exterior foi visto como uma
importante “mola” do processo de desenvolvimento econômico. Acompanhando a
tendência mundial, o período 1974-1988 é caracterizado pelo aumento das tarifas de
importação e das restrições não tarifárias, o que transformou o Brasil numa das
economias mais fechadas do mundo. De acordo com Silber11, entre 1980 e 1987, o grau
de abertura da economia brasileira12 ao comércio mundial reduziu-se em 42% (de 9,4%
em 1980 para 6,6% em 1987).
A partir de 1988, essa situação inverte-se e o país inicia um novo período de
abertura da economia. Em março de 1990, foram eliminados os regimes especiais de
importação e as restrições não tarifárias sobre as importações. Em 1991, entrou em vigor
um cronograma gradual de redução das tarifas de importação, cuja evolução está
apresentada na Tabela 04.
Como se pode observar, houve forte redução de tarifa entre 1988 (45%) e 1994
(14,2%), que foi mantida nos anos iniciais do Plano Real. Posteriormente, em 1998, a
elevação das alíquotas de importação de brinquedos, têxteis e eletroeletrônicos, entre
outros, gerou um aumento na tarifa média de importação, que volta a se reduzir em 1999.
Tabela 04 – Brasil Tarifas de Importações (em %) de 1988 a 1999.
Ano
Tarifa Média
Ano
1988
45,0
1994
1989
41,0
1995
1990
32,2
1996
1991
25,3
1997
1992
21,2
1998
1993
17,1
1999
Tarifa Média
14,2
14,5
13,6
13,8
16,7
10,8
Fonte: Conjuntura Econômica
11
Ver a respeito SILBER, 5. D. Cenário mundialeas perspectivas da economia brasileira. São Paulo:
FIA/USP, 2000.
12
O grau de abertura de um país é medido pela soma das exportações e Importações de um determinado
período e dividido pelo PIB do mesmo período multiplicado por 100. Ou seja, pela fórmula:
Grau de Abertura = X + M ×100
PIB
130
8.7. Outros Conceitos Importantes
Além dos itens que compõem o balanço de pagamentos, existem outros conceitos
importantes utilizados na análise do setor externo. Esses conceitos são apresentados a
seguir.
8.7.1. Índice de relação de trocas
O índice de relação de trocas mede a relação entre os preços dos produtos que o
país exporta (Px) e o preço dos produtos que o país importa (Pm) (ambos medidos em
dólares), isto é:
IRT =
Px
Pm
É importante observar três aspectos em relação ao índice de relação de trocas: (a)
sempre que a relação se tornar desfavorável às exportações, isto é, o índice cair, a
tendência é de desvalorização da moeda local, porque serão necessárias mais
exportações para adquirir a mesma quantidade de importação; (b) é comum observar
queda no índice, sempre que ocorre uma desvalorização cambial no país, uma vez que os
importadores pressionam os exportadores para reduzirem os preços (em dólares) a fim de
se apropriarem de parte dos benefícios da desvalorização cambial; e (c) sempre que os
preços internacionais sobem excessivamente, como ocorreu com o petróleo em alguns
períodos, os países importadores perdem no índice de relação de trocas e o câmbio é
pressionado no sentido da desvalorização.
8.8. Indicador da Situação Externa
A situação externa de um país pode ser analisada através da construção de
indicadores a partir de dados sobre a dívida externa e do balanço de pagamento. Assim,
podem-se construir quatro indicadores. Indicador de vulnerabilidade, de
comprometimento, de segurança e de abertura. A seguir analisaremos cada um destes
indicadores. Com alguns dados mais detalhados de cada um destes indicadores relativos
aos últimos anos de nossa economia.
8.8.1. Indicador de vulnerabilidade
O indicador ou coeficiente de vulnerabilidade é um indicador do grau de solvência
externa de um país, e mede a relação entre a dívida externa líquida de um país (dívida
externa – reservas internacionais) e o valor das exportações. O objetivo é verificar
quantos anos de exportação são necessários para pagar a dívida externa.
Indicador de vulnerabilidade, calculado através da relação dívida externa menos as
reservas, dividido pelas exportações, cujo resultado representa quantos anos de
exportações são necessários para pagar a dívida externa. Assim:
Indicador de vulnerabilidade Externa =
Onde: DB = Dívida Externa Bruta,
R = Reservas Internacionais,
X = Exportações.
131
DB − R
X
A Tabela 05 apresenta a evolução do coeficiente de vulnerabilidade do Brasil
desde 1980. Chamam a atenção três períodos em que o índice se tornou muito elevado: o
primeiro, no período 1981-1982, quando o índice ultrapassou a casa dos 4,0 (significando
que seriam necessários mais de quatro anos de exportação para pagar toda a dívida
externa), e o Brasil recorreu ao FMI (1982), desvalorizando a moeda; o mesmo ocorre em
1986-1987, quando o Brasil decretou moratória da dívida externa (governo Sarney) e
novamente desvalorizou a moeda (gestão Bresser Pereira); e, por fim, o período 19981999, quando outra vez o Brasil recorreu ao FMI e desvalorizou a moeda (adoção do
regime de câmbio flexível).
Tabela 05 – Brasil: Coeficiente de vulnerabilidade em anos selecionados de 1990 a
2005
Dívida Bruta
Reservas Externas
Exportações
Coeficiente
Anos
(1)
(2)
(3)
(1 – 2) / (3)
1990
123,4
10,0
31,4
3,61
1995
159,3
51,8
46,5
2,31
2000
216,9
33,0
55,1
3,34
2005
179,5
53,8
118,3
1,06
Fonte: Conjuntura Econômica Vol 60 nº 06
8.8.2. Indicador de Comprometimento
Vejamos agora o indicador de comprometimento que é calculado através da
relação entre o pagamento de juros referentes à dívida externa/exportações, e representa
a parcela das exportações comprometida com o pagamento de juros. Desta forma:
Indicador de Comprometimento =
Juros
X
Onde: Juros = Juros da Dívida Externa,
X
= Exportações.
Tabela 06 – Brasil: Coeficiente de Comprometimento em anos selecionados de 1990
a 2005
Juros pagos
Exportações
Coeficiente
Anos
(1)
(2)
(1) / (2)
1990
9,7
31,4
0,31
1995
8,2
46,5
0,18
2000
14,6
55,1
0,26
2005
13.5
118,3
0,11
Fonte: Conjuntura Econômica Vol 60 nº 06
8.8.3. Indicador de Segurança
Já o indicador de segurança é calculado pela relação entre as reservas
internacionais do país e as importações, indicando quantos meses de importações estão
garantidos pelas reservas que dispõe. Ou seja:
Indicador de Segurança =
RESERVAS
M
Onde: Reservas = Saldo de reservas estrangeiras que o país possui,
M
= São as Importações do País.
132
Tabela 07 – Brasil: Coeficiente de segurança em anos selecionados de 1990 a 2005
Reservas externas
Importações
Coeficiente
Anos
(1)
(2)
(1) / (2)
1990
10,0
20,7
0,34
1995
51,8
49,7
1,04
2000
33,0
55,8
0,59
2005
53,8
73,6
0,73
Fonte: Conjuntura Econômica Vol 60 nº 06
8.8.4. Indicador de Abertura
O último indicador é o de abertura da economia do país, que representa a relação
do comércio exterior do país como a produção interna, ou seja, a soma das exportações e
importações dividido pelo PIB, e multiplicado por cem. Assim:
Indicador de Abertura =
X +M
100
PIB
Onde: X+M = É a soma das Exportações e Importações do país
PIB = É o Produto Interno Bruto.
Tabela 08 – Brasil: Coeficiente de abertura em anos selecionados de 1990 a 2005
Exportações
Importações
PIB
Coeficiente
Anos
(1)
(2)
(3)
(1+2) / (3)
1990
31,4
20,7
469,3
11,1
1995
46,5
49,7
705,5
13,6
2000
55,1
55,8
595,4
18,6
2005
118,3
73,6
797,8
24,0
Fonte: Conjuntura Econômica Vol 60 nº 06
Explorada a questão conceitual, pode-se partir para uma análise da situação do
setor externo da economia brasileira. Para facilitar a visualização das diferentes etapas
enfrentadas pelo país, a exposição será dividida em vários períodos, que serão
destacados em seguida.
8.9. Evolução do Setor Externo
Como já foi comentado no início deste texto, a partir de 1968 o Brasil adotou uma
estratégia de maior abertura da economia ao resto do mundo. Até então, o volume de
comércio de mercadorias do país com o resto do mundo apresentava números muito
reduzidos, situando-se em torno de US$ 2,5 bilhões a US$ 3 bilhões (exportações mais
importações) e praticamente estáveis nos 20 anos anteriores ao início deste processo. E,
é bom frisar, a política cambial era a principal responsável por esse quadro de
estagnação.
Na verdade, antes de 1968, o sistema cambial adotado pelo Brasil consistia em
desvalorizações abruptas da taxa de câmbio, em grandes intervalos de tempo, fato esse
que trazia conseqüências desfavoráveis sobre o desempenho das principais variáveis do
setor externo da economia. Em primeiro lugar, havia um grande risco para o exportador,
dada a incerteza em relação ao tempo e tamanho da próxima desvalorização. Além disso,
a atividade exportadora não contava com estímulos suficientes para aumentar seu volume
133
de vendas ao exterior, em virtude de problemas relacionados à remuneração (taxa
cambial valorizada, inexistência de incentivos fiscais etc.). Como conseqüência, a
capacidade de importar do país também era reduzida.
Além disso, as desvalorizações cambiais bruscas criavam movimentos
especulativos em termos de importações e de fluxo de capitais. Quando eram esperadas
desvalorizações cambiais significativas, os agentes procuravam antecipar importações e
converter moeda nacional em moeda estrangeira, fazendo o oposto logo após a
desvalorização.
Esse sistema representava um forte obstáculo à política de desenvolvimento
econômico, para a qual era importante a importação de equipamentos, máquinas,
matérias-primas, componentes etc. Essa necessidade crescente de importações tenderia
a criar fortes pressões sobre a balança de pagamentos, em razão da baixa capacidade de
exportar do país. A constatação dessa evidência resultou, a partir de 1968, na formulação
de uma política de desenvolvimento com ênfase nas exportações, sendo a taxa cambial
um dos principais instrumentos dessa nova política.
134