Ministério Público e Meio Ambiente.

O MINISTÉRIO PÚBLICO NA DEFESA EXTRAJUDICIAL DO MEIO AMBIENTE
Roberta Terezinha Uvo1
Zenildo Bodnar2
RESUMO
O presente artigo tem como objetivo analisar a atuação do Ministério Público na defesa extrajudicial
do meio ambiente. Esse que, no presente momento, é um dos bens jurídicos mais caros e preciosos
para nossa sociedade, especialmente nos tempos em que estamos vivendo, uma vez que a vida
nunca esteve tão ameaçada, tendo por base a extinção da camada de ozônio, falta de água potável,
chuva ácida, vendavais, furacões, inundações, dentre outros fenômenos bruscos e arrasadores da
natureza. O verdadeiro acesso à justiça ambiental consiste também na existência de mecanismos
céleres e eficazes para a proteção do meio ambiente, os quais poderão ser utilizados
independentemente até da intervenção do Poder Judiciário, dentre eles merecem destaque: inquérito
civil, procedimento preparatório, peças de informação, compromisso de ajustamento de conduta e
recomendações. As conquistas mais importantes, nos tempos atuais, referem-se aos direitos
fundamentais, muitos deles alcançados, inclusive, por intermédio ou contra o próprio Estado, sendo
este o principal responsável pela sua efetivação. No campo dos direitos fundamentais, um dos mais
importantes diz respeito ao meio ambiente. A CRFB/88, em seu artigo 225, impõe ao Estado e à
sociedade o dever de preservar e proteger o meio ambiente em todos os lugares e tempos para todas
as gerações, inclusive vindouras. O Ministério Público como defensor da sociedade tem a função
proeminente a de fazer valer esse comando constitucional e também de defender o meio ambiente
com a utilização da função promocional do direito como instrumento de construção de uma sociedade
melhor para todos. O Ministério Público desempenha um papel cada vez mais relevante na plena
concretização do direito fundamental ao meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado. Foi
através da CRFB/88, que essa Instituição, bem como o direito ao meio ambiente, ganharam mais
espaço e força no ordenamento jurídico brasileiro. Para tanto, verifica-se que um dos papéis mais
importantes do Ministério Público é defender e proteger o meio ambiente, seja judicial ou
extrajudicialmente, garantindo aos membros da sociedade um meio ambiente ecologicamente
equilibrado e sadio. A defesa extrajudicial do meio ambiente pode ser concretizada através da
utilização de instrumentos de natureza investigatória e preparatória, nos casos em que envolvam
ameaça ou lesão ao meio ambiente. Dentre estes instrumentos encontram-se o Inquérito Civil, o
Procedimento Administrativo Preliminar, o Compromisso de Ajustamento de Conduta, as Peças de
Informações e as Recomendações. É com a utilização adequada e contundente desses instrumentos
que o Ministério Público estará contribuindo para a proteção e a defesa do meio ambiente, esse que é
um bem cada vez mais indispensável para a garantia da vida humana no planeta e que pertence a
todas as gerações, presentes e futuras.
Palavras-chave: Ministério Público e Meio Ambiente.
SUMÁRIO: 1Introdução; 2 A Tutela do Meio Ambiente na Constituição da República Federativa do
Brasil, de 1988; 3 O Ministério Público; 4 Os instrumentos de Atuação Extrajudicial do Ministério
Público na Defesa do Meio Ambiente; 4.1 Inquérito Civil; 4.2 Procedimento Preparatório; 4.3 Peças de
Informação; 4.4 Compromisso de Ajustamento de Conduta; 4.5 Recomendações; 5 Conclusão;
Referência Bibliográficas.
1 INTRODUÇÃO
O presente artigo tem como objetivo analisar a atuação do Ministério
Público na defesa extrajudicial do meio ambiente. Esse que, no presente momento, é um dos bens
1
Bacharel em Direito, aluna da pós-graduação em Preparação para Carreia do Ministério Público e Oficial de Diligência do
Ministério Público do Estado de Santa Catarina.
2
Doutor em Direito pela UFSC, Professor do curso de Direito da UNIVALI e Magistrado Federal da 4ª Região.
2
jurídicos mais caros e preciosos para nossa sociedade, especialmente nos tempos em que estamos
vivendo, uma vez que a vida nunca esteve tão ameaçada, tendo por base a extinção da camada de
ozônio, falta de água potável, chuva ácida, vendavais, furacões, inundações, dentre outros
fenômenos bruscos e arrasadores da natureza.
O verdadeiro acesso à justiça ambiental consiste também na existência de
mecanismos céleres e eficazes para a proteção do meio ambiente, os quais poderão ser utilizados
independentemente até da intervenção do Poder Judiciário, dentre eles merecem destaque: inquérito
civil, procedimento preparatório, peças de informação, compromisso de ajustamento de conduta e
recomendações; os quais serão também objetos de estudos neste artigo.
O Promotor de Justiça, cidadão comprometido com os novos reclamos da
sociedade contemporânea, deve buscar no dia-a-dia de sua atuação, ampliar os mecanismos de
acesso ao pleno desenvolvimento humano, dando especial proteção aos direitos previstos pela nossa
Constituição explícita ou implicitamente, tal qual o meio ambiente.
2 A TUTELA DO MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL, DE 1988
A evolução dos fatos sociais deve corresponder à evolução dos direitos,
pois na medida que a Sociedade progride aumenta a complexidade do regramento da convivência
humana, o que requer também a evolução no reconhecimento dos direitos e nos seus instrumentos
de proteção e defesa.
Neste contexto, a Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988
(CRFB/88), inovou criando novos direitos aos cidadãos e redefinindo outros já existentes, como
resultado da evolução da sociedade, fato este que ocorreu através de lutas e conquistas da
sociedade civil organizada.
Ihering destaca que o Direito constitui conquistas, ao longo da história da
civilização, decorrentes da luta dos povos e classes:
Todo o direito do mundo foi assim conquistado, todo ordenamento jurídico que se
lhe contrapôs teve de ser eliminado e todo direito, assim como o direito de um povo
ou de um indivíduo, teve de ser conquistado com luta3.
As conquistas mais importantes, nos tempos atuais, referem-se aos direitos
fundamentais, muitos deles alcançados, inclusive, por intermédio ou contra o próprio Estado, sendo
este o principal responsável pela sua efetivação. No campo dos direitos fundamentais, um dos mais
importantes diz respeito ao meio ambiente.
Para tanto, a inclusão da proteção ao meio ambiente na CRFB/88, não foi
diferente, ou seja, foi marcada pela soberania popular e impõe ao legislador infraconstitucional e aos
operadores do direito o dever de concretizá-lo. Conforme explica Medeiros:
3
IHERING, Rudolf Von. A luta pelo direito. p. 27
3
A Carta Federal de 1988, em seu artigo 225, por meio de mandamento expresso
pela soberania popular, impôs ao legislador e, principalmente, ao aplicador do
Direito (...) a dar concretude ao disciplinado pela norma4.
Ressalte-se que a CRFB/88 foi a primeira Constituição a versar sobre a
proteção do meio ambiente, referindo-se em seu Capítulo VI, Título VIII, relativo à Ordem Social.
Quanto à inclusão da proteção jurídica do meio ambiente na CRFB/88,
escreve Milaré apud Moraes, que essa previsão atual é um:
(...) marco histórico de inegável valor, dado que as Constituições que precederam a
de 1988 jamais se preocuparam da proteção do meio ambiente de forma específica
e global. Nelas sequer uma vez foi empregada a expressão ‘meio ambiente’, a
revelar total despreocupação com o próprio espaço em que vivemos 5.
Impende ressaltar que o meio ambiente possui status de direito fundamental
na medida em que constitui a principal forma de concretização da dignidade da pessoa humana, sua
existência e qualidade de vida. Nesse contexto, ensina Luño que: “A imediata incidência do ambiente
na existência humana, sua transcendência para seu desenrolar e sua mesma possibilidade, é o que
justifica sua inclusão no estatuto dos direitos fundamentais.” 6.
No campo dos direitos fundamentais de terceira dimensão, um dos mais
citados, segundo Sarlet, é o meio ambiente7, assim, esse direito fundamental exige uma atuação mais
atenta por parte dos Poderes Públicos. Logo, a legitimidade da atuação do Ministério Público
dependerá fundamentalmente da atenção conferida à proteção dos direitos fundamentais
indisponíveis.
A CRFB/88, em seu artigo 225, impõe ao Estado e à sociedade o dever de
preservar e proteger o meio ambiente em todos os lugares e tempos para todas as gerações,
inclusive vindouras. O Ministério Público como defensor da sociedade tem a função proeminente de
fazer valer esse comando constitucional e também de tutelar o meio ambiente com a utilização da
função promocional do direito como instrumento de construção de uma sociedade melhor para todos.
3 O MINISTÉRIO PÚBLICO
O Ministério Público é conceituado no artigo 127, caput, da CRFB/88, como:
“[...] instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da
ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.”.
A partir desse conceito, percebe-se a importância e o papel a ser
desempenhado pelo Órgão do Ministério Público, nesse contexto diz Mazzilli, que:
O Ministério Público tem a destinação permanente de defender a ordem jurídica, o
próprio regime democrático e ainda os interesses sociais e individuais indisponíveis,
4
MEDEIROS. Feranda Luiza Fontoura de. A proteção ambiental diante da necessária formação de uma nova
concepção de um Estado Democraticamente Ambiental. p. 199
5
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. p. 702
6
Texto original de Pérez Luño “La inmediata incidencia del ambiente em la existência humana, su transcendencia para
su desrrollo y su misma posibilidad, es lo que justifica su inclusion en el estatuto de los derechos fundamentales”. p. 485
7
SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. p. 54.
4
inclusive e principalmente perante o Poder Judiciário, junto ao qual tem a missão de
promover a ação penal e ação civil pública.8
Nas palavras de Antunes, a CRFB/88 “deu um grande impulso ao papel
desempenhado pelo Poder Judiciário na defesa do meio ambiente e qualidade de vida. Isto ocorreu
em razão da existência de um capítulo próprio sobre o meio ambiente, pela ampliação das hipóteses
de cabimento da Ação Civil Pública e, mais especificamente, pela ampliação do papel do Ministério
Público”.9
Explicam Ferraz e Guimarães Júnior, que a elaboração, no plano jurídico,
do conceito de direito de massa, transindividual, difuso ou coletivo em diversas áreas de interesse
social (meio ambiente), o surgimento da ação civil pública e a evolução institucional do Ministério
Público são fenômenos intimamente relacionados entre si e explicam-se pelas necessidades
resultantes das transformações sociais ocorridas no país 10.
Ademais, a Lei de Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85), contemplou ao
Ministério Público a possibilidade de ajuizar a ação civil pública, bem como instaurar o inquérito civil
em defesa do meio ambiente.
Para tanto, verifica-se que um dos papéis mais importantes do Ministério
Público é defender e proteger o meio ambiente, seja judicial ou extrajudicialmente, garantindo aos
membros da sociedade um meio ambiente ecologicamente equilibrado e sadio.
4 OS INSTRUMENTOS DE ATUAÇÃO EXTRAJUDICIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA DEFESA
DO MEIO AMBIENTE
O Promotor de Justiça na atuação na defesa extrajudicial do meio ambiente
poderá valer-se de instrumentos de natureza investigatória e preparatória, na esfera administrativa,
nos casos que envolverem lesão aos interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos. Dentre
estes instrumentos estão: o Inquérito Civil, o Procedimento Administrativo Preliminar, o Compromisso
de Ajustamento de Conduta, as Peças de Informações e as Recomendações, conforme será
analisado a seguir.
4.1 Inquérito Civil
O Inquérito Civil é o instrumento mais complexo em relação aos demais
utilizados administrativamente pelo Promotor de Justiça, uma vez que é realizado obedecendo ao
princípio da legalidade, sendo esse instrumento instaurado, tramitado e arquivado seguindo
rigorosamente o que determina a lei.
A finalidade do Inquérito Civil, consoante Alvarenga, é “buscar fundamentos
para o ajuizamento da ação civil pública, por meio da apuração prévia da ocorrência, extensão e
8
MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurídico do Ministério Público: análise da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público,
aprovada pela Lei n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. p. 72
9
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. p. 83
10
FERRAZ, Antônio Augusto Mello de Camargo e GUIMARÃES JÚNIOR, João Lopes. Ministério Público. p. 27
5
autoria de fatos considerados lesivos aos interesses difusos ou coletivos ou a qualquer outro
interesse transindividual.”
11.
Logo, apurando o Promotor de Justiça a ocorrência de dano ao meio
ambiente, deverá juntar todos os elementos probatórios, para então, propor a Ação Civil Pública ou
realizar um Termo de Ajustamento de Conduta.
A atribuição para instaurar e presidir o Inquérito Civil é exclusiva do
Ministério Público, através de seus órgãos de execução, esses que nos termos do artigo 7º, da Lei
Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei n. 8.625/93), são: o Procurador-Geral de Justiça; o
Conselho Superior do Ministério Público; os Procuradores de Justiça; os Promotores de Justiça;
contudo, a legitimação para a instauração e presidência do Inquérito Civil se restringe aos dois
últimos, sendo que os dois primeiros exercem função revisora 12.
Assim como o Inquérito Penal, o Inquérito Civil pode ser dispensado na
propositura da ação principal, logo havendo lesão ao meio ambiente a ação principal aplicável será a
Ação Civil Pública, a qual poderá dispensar o Inquérito Civil. Nesse sentido, explica Mazzilli, que em
alguns casos, poderá o Inquérito Civil ser não só desnecessário, mas também procrastinatório ou
descabido, haja visto os elementos de convicção poderem ser coligidos diretamente pelo membro do
Ministério Público, com ou sem inquérito.13
No trâmite do Inquérito Civil o Promotor de Justiça poderá determinar
medidas instrutórias, as quais se encontram elencadas nas letras “a”, “b” e “c”, inciso I, artigo 26, da
LONMP14. E, ao final, poderá propor Ação Civil Pública, efetuar medidas administrativas ou arquiválo, caso o Promotor de Justiça utilizar-se dessa última opção, deverá fundamentar e encaminhar o
Inquérito Civil para o Conselho Superior do Ministério Público.
4.2 Procedimento Administrativo Preliminar
A teor do artigo 26, inciso I, da LONMP, o representante do Ministério
Público poderá fazer uso de outros procedimento administrativos, menos formalizados, para a
obtenção de subsídios a fim de avaliar as providências cabíveis. Tendo por base esse artigo, o
Ministério Público do Estado de Santa Catarina, instituiu o Procedimento Administrativo Preliminar,
através do Ato n. 135/00/MP15.
Assim, o Promotor recebendo representação, requerimento, bem como
informações, anônimas ou não, comunicando possível lesão ou ameaça ao meio ambiente, diante da
11
ALVARENGA, Paulo. O inquérito civil e a proteção ambiental. p. 104
BRASIL. Lei n. 8.625 de 12 de fevereiro de 1993. Dispõe sobre a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público.
Disponível em: <http://portalmpsc.mp.sc.gov.br/site/portal/portal_lista.asp?campo=1375>. Acesso 15 mar 2005.
13
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento e
audiências públicas. p. 51
14
Conforme as letras “a”, “b” e “c”, inciso I, artigo 26, da LONMP, poderá o Ministério Público: a) expedir notificações
para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso de não comparecimento injustificado, requisitar condução
coercitiva, inclusive pela Polícia Civil ou Militar, ressalvadas as prerrogativas previstas em lei; b) requisitar informações,
exames periciais e documentos de autoridade federais, estaduais e municipais, bem como dos órgãos e entidades da
administração direta, indireta ou funcional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios; e, c) promover inspeções e diligências investigatórias junto às autoridades, órgãos e entidades a que se
refere a alínea anterior.
12
6
insubsistência do fato, é mais propício a ele instaurar um Procedimento Administrativo Preliminar a
instaurar um Inquérito Civil.
Consoante Souza, caso o representante do Ministério Público firme o seu
convencimento sobre a existência de interesse passível de tutela, deverá converter o procedimento
reparatório em Inquérito Civil, todavia, caso o Procedimento Preparatório possua elementos passíveis
para a propositura da ação, nada obsta que o Promotor de Justiça venha a ajuizá-la, sem fazer tal
conversão16.
Portanto, esse instrumento será utilizado pelo membro do Ministério Público,
para a colheita de elementos probatórios de ameaças ou danos causados ao meio ambiente,
podendo, por fim, ensejar num Compromisso de Ajustamento de Conduta ou até mesmo numa Ação
Civil Pública.
4.3 Peças de Informação
Mazzilli conceitua Peças de Informação como “elementos de convicção em
que se possa basear o membro do Ministério Público para propor eventual ação civil pública.” 17.
Dessa forma, todos os tipos de informações ou notícias que tratarem sobre
o meio ambiente, recebidas pelo representante do Ministério Público poderão ser autuadas como
Peças de Informação, para futuro convencimento sobre o cabimento ou não da ação judicial,
instauração de inquérito civil ou procedimento preparatório.
4.4 Compromisso de Ajustamento de Conduta
O Código de Defesa do Consumidor (CDC), incluiu no artigo 5º, da Lei de
Ação Civil Pública, o § 6º, o qual possibilitou a transação dos interesses difusos, mediante
Compromisso de Ajustamento de Conduta. Todavia, consoante Alvarenga, essa transação não se
inclui às concessões mútuas do sistema tradicional, uma vez que se protege um direito indisponível,
como o meio ambiente18.
Esse instrumento poderá ser referendado, segundo Mazzilli, antes mesmo
do eventual ajuizamento da Ação Civil Pública, havendo nessa hipótese a possibilidade do causador
da lesão ao meio ambiente propor-se a reparar o dano, ou a evitar que este ocorra ou persista 19.
Explica Mazzilli, que celebrando as partes o Compromisso de Ajustamento
de Conduta haverá o compromisso exclusivo do causador do dano ambiental, enquanto ao Ministério
Público legitimado para efetuar o compromisso não se obriga a nenhuma conduta, salvo, no caso de
15
SANTA CATARINA, Ministério Público do Estado. Ato 135 de 23 de novembro de 2000. Disponível em <
http://portalmpsc.mp.sc.gov.br/site/portal/portal_lista.asp?campo=85>. Acesso 15 mar 2005.
16
SOUZA, Motauri Ciocchetti. Ação civil pública e inquérito civil. p. 88
17
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento e
audiências públicas. p. 135
18
Alvarenga, Paulo. O inquérito civil e a proteção ambiental. p. 147
19
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento e
audiências públicas. p. 293
7
não agir judicialmente contra o compromitente (causador do dano) em relação do que foi objeto do
ajuste não cumprido20.
Referindo-se, ainda, sobre esse instrumento comenta Mazzilli: “[...]
conquanto ainda seja uma figura tímida no Direito brasileiro [...], assim mesmo já é um grande avanço
na composição extrajudicial de conflitos coletivos (de grupos, classes ou categorias de pessoas), e,
assim, concorre para tornar mais eficaz a defesa de interesses transidividuais.” 21.
O Compromisso de Ajustamento de Conduta poderá ser formalizado nos
autos do Inquérito Civil, das Peças de Informação ou do Procedimento Administrativo Preliminar, e
passará a ter eficácia de título executivo extrajudicial a partir de sua assinatura pelo Promotor de
Justiça.
4.5 Recomendações
Nos termos do parágrafo único, inciso IV e do caput, ambos do artigo 27, da
LONMP, cabe também ao Ministério Público, promover Recomendações dirigidas aos órgãos da
Administração Pública Estadual ou Municipal, direta ou indireta, aos concessionários e
permissionários de serviço público estadual e municipal e às entidades que exerçam outra função
delegada do Estado ou do Município, ou executem serviço de relevância pública, requisitando ao
destinatário sua divulgação adequada e imediata, bem como resposta por escrito.
Ensina Mazzilli, que esse instrumento decorre da função constitucional que
o Ministério Público possui de zelar para que os Poderes Públicos e serviços de relevância pública
respeitem os Direitos Constitucionais 22.
Explica, ainda, Mazzilli, que essa forma de atuação extrajudicial do
Ministério Público pode destinar-se à maior celeridade e racionalização dos procedimentos
administrativos 23.
Impende salientar que o representante do Ministério Público expedirá
Recomendações apenas quando verificar irregularidade ou ilegalidade praticada pelo destinatário em
desfavor do meio ambiente.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Ministério Público desempenha um papel cada vez mais relevante na
plena concretização do direito ao meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado. Foi através
da CRFB/88, que essa Instituição, bem como o direito ao meio ambiente, ganharam mais espaço e
força no ordenamento jurídico brasileiro.
20
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento e
audiências públicas. p. 295
21
MAZZILLI, Hugo Nigro. Notas sobre o compromisso de ajustamento de conduta. p. 576
22
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento e
audiências públicas. p. 334
23
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento e
audiências públicas. p. 336
8
A defesa extrajudicial do meio ambiente pode ser concretizada através da
utilização de instrumentos de natureza investigatória e preparatória, nos casos em que envolvam
ameaça ou lesão ao meio ambiente. Dentre estes instrumentos encontram-se o Inquérito Civil, o
Procedimento Administrativo Preliminar, o Compromisso de Ajustamento de Conduta, as Peças de
Informações e as Recomendações.
É com a utilização adequada e contundente desses instrumentos que o
Ministério Público estará contribuindo para a proteção e a defesa do meio ambiente, esse que é um
bem cada vez mais indispensável para a garantia da vida humana no planeta e que pertence a todas
as gerações, presentes e futuras.
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________. Regime Jurídico do Ministério Público: análise da Lei Orgânica Nacional do Ministério
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9
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