1 The Lisbon Summit Looking ahead: how sustainable public

The Lisbon Summit
Looking ahead: how sustainable public finances underpin growth
19 de fevereiro de 2014
Intervenção da Ministra de Estado e das Finanças
Maria Luís Albuquerque
Muito bom dia,
Quero começar por agradecer o convite para participar nesta iniciativa, bem como
felicitar a revista The Economist pela organização deste ciclo de debates. Queria
também saudar o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais e os Senhores
Embaixadores aqui presentes.
O início de 2014 é o momento ideal para debater as perspetivas para o País.
Não só porque estamos prestes a concluir o período de assistência financeira, mas
porque o esforço dos últimos três anos permitiu reunir um conjunto de condições que
são decisivas para alcançar o futuro que pretendemos para Portugal – um futuro de
estabilidade, de sustentabilidade e de prosperidade. De facto, embora o atual
contexto ainda se revista de incerteza, há uma verdade que é incontestável: Portugal
mudou. Mudou porque corrigiu desequilíbrios enraizados. Mudou porque ajustou
comportamentos. Mudou porque traçou um novo rumo. Mudou – porque escolheu
mudar.
Hoje, quero centrar-me nessa mudança. Quero recordar de onde viemos e explicar
para onde vamos. E quero evidenciar o papel das finanças públicas nesse caminho.
Começando pelas causas desta transformação, é necessário recuarmos no
tempo. Não tanto às circunstâncias que despoletaram o pedido de ajuda
externa, mas aos fatores que tornaram essas circunstâncias tão difíceis para
Portugal.
1
Na verdade, para analisar o presente, poderíamos recuar até ao início do regime
democrático, aos anteriores programas de ajustamento com o apoio do Fundo
Monetário Internacional e, de um modo geral, à evidência que impunha há muito uma
transformação profunda das instituições. Não obstante, para compreendermos o
momento atual, é suficiente remontarmos a meados da década de 90, pois as causas
últimas da crise que vivemos resumem-se a um fator: a incapacidade de adaptação à
disciplina inerente à moeda única.
Na altura, a participação na área do euro surgia como um passo natural na integração
europeia. E antecipava importantes benefícios para países mais pequenos, como
Portugal, que poderiam assim acelerar o seu processo de convergência. Mas
representava também grandes desafios – como por exemplo a perda dos instrumentos
de política monetária e cambial – e supunha o cumprimento de regras exigentes – em
particular no que respeita à disciplina orçamental. No fundo, tratava-se de uma
verdadeira alteração de paradigma, ao qual todos os agentes económicos teriam de
se adaptar. Ora, os benefícios materializaram-se de forma rápida e evidente, tendo
as condições de financiamento melhorado ainda antes da criação formal da moeda
única, e aberto o caminho ao crescimento do investimento e à dinamização da
atividade económica. Porém, a importância do cumprimento das regras foi
desconsiderada, e a dimensão dos desafios foi menosprezada. Sendo certo que estes
comportamentos foram comuns a vários países do euro – naturalmente com
dimensões diferentes e especificidades diferentes – revelar-se-iam particularmente
gravosos no nosso País, na medida em que colocaram em causa os benefícios
decorrentes do próprio euro.
Com efeito, em Portugal, as melhores condições de financiamento não só tiveram um
efeito negativo, como também não geraram os efeitos positivos que se esperavam.
Por um lado, conduziram a um aumento do endividamento público e privado e,
consequentemente, a uma amplificação do risco no sistema bancário nacional, que
agiu como intermediário para o financiamento externo.
Por outro lado, embora tenha efetivamente havido uma expansão da procura interna,
a economia portuguesa registou um crescimento económico muito fraco, traduzindose numa verdadeira década perdida em que consistentemente divergimos dos
restantes países da área do euro. Basta compararmos os números-chave. Analisando o
período entre 1998 e 2008, Portugal cresceu, em termos acumulados, cerca de 17%.
2
A área do euro, por sua vez, cresceu quase 23%. E se compararmos com outros países
que também enfrentam dificuldades, os resultados são ainda mais desanimadores: a
Irlanda cresceu cerca de 69%, a Grécia 44% e a Espanha 40%.
Em suma, os potenciais benefícios da moeda única não se concretizaram em pleno.
Sendo certo que estes fenómenos decorreram da atuação dos vários agentes
económicos, e que as causas da crise residem em diversos fatores interligados, quero
focar em maior detalhe as implicações da atuação do Estado neste processo.
Grande parte da fragilidade da economia portuguesa deve-se à prevalência da
indisciplina orçamental durante um período demasiado longo.
Uma indisciplina que terá parecido inofensiva, quer porque as suas repercussões não
se manifestaram no imediato, tendo mesmo registado efeitos positivos no curto
prazo, quer porque o contexto macroeconómico e as circunstâncias internacionais
eram favoráveis na altura. Por outras palavras, a indisciplina orçamental parecia
inofensiva, pois tudo estava bem – até deixar de estar.
A dimensão do choque sentido pela economia portuguesa não decorreu apenas da
crise internacional. Decorreu da vulnerabilidade patente na economia quando essa
crise se instalou. E essa vulnerabilidade resultou, em grande parte, da negligência da
relação estreita entre finanças públicas e crescimento económico.
É do conhecimento comum que indisciplina orçamental gera endividamento
público. Mas nem sempre é referido que indisciplina orçamental gera também
perda de competitividade.
E a relação é bastante simples. Indisciplina orçamental, na sua aceção pura, significa
que o Estado gasta mais riqueza do que aquela que produz. E fá-lo de forma
sistemática, tendo de contrair dívida para executar a despesa a que se propõe. A
dívida impõe o pagamento de juros que, por sua vez, acrescem à despesa pública. Se
este comportamento for pontual, eventualmente a despesa deixará de crescer e a
riqueza gerada permitirá compensar os gastos e abater a dívida. Mas se o
comportamento for sistemático – como foi em Portugal – o problema assume uma
dimensão ingerível. Mais despesa gera mais dívida, mais dívida influencia os custos de
3
novo financiamento, e os juros acabam por crescer não só por efeito quantidade, mas
também por efeito preço. E não só na dívida pública.
Este fenómeno tem diversas consequências. A mais imediata é o peso excessivo que o
Estado assume na economia, consumindo a maioria dos recursos disponíveis. Ora, se
é certo que o Estado tem funções essenciais que deve garantir – sejam ao nível da
Saúde, da Educação ou da Segurança – é necessário ter presente que o Estado não é,
por natureza, um criador de riqueza. A riqueza é criada pela economia como um
todo. O Estado, por sua vez, tem a função de a redistribuir, de forma a garantir que
todos os cidadãos têm acesso aos bens e serviços essenciais. Essa redistribuição é
feita, primordialmente, através da coleta de impostos, que depois serão devolvidos à
economia através de benefícios como as prestações sociais ou a prestação de serviços
a custo reduzido. Enquanto este equilíbrio for mantido, o funcionamento da
economia e das Administrações Públicas decorre com normalidade. Porém, quando
não há disciplina – ou seja, quando a despesa do Estado cresce muito além do que a
economia consegue suportar – as consequências são graves.
A primeira reação é, usualmente, um aumento de impostos, pois é a mais eficaz no
curto prazo. Mas, por definição, é também nociva para a economia. Não só porque
priva a economia de mais recursos, mas porque cria distorções nas decisões dos
agentes económicos. E um exemplo paradigmático corresponde às decisões de
investimento. Consideremos uma empresa que decide realizar um projeto, que se
revela viável com base numa determinada análise de custo-benefício, feita num
determinado enquadramento. O Estado, ao alterar a política fiscal, altera também
esse enquadramento, afetando o equilíbrio entre custo e benefício e potencialmente
a viabilidade do projeto. Ainda que estejamos a considerar o caso mais extremo, se
tivermos presente a multiplicidade de decisões de investimento na economia – às
quais se juntam as decisões de consumo – a probabilidade do impacto ser significativo
é de facto elevada.
E a este impacto juntam-se efeitos de segunda ordem – as decisões de investimento e
consumo que nem se chegam a realizar pela possibilidade de um aumento de
impostos. Refiro-me agora, a outra importante consequência da indisciplina
orçamental – o aumento da incerteza. De facto, se a indisciplina prevalece, os
aumentos de impostos repetem-se. E, sendo os aumentos de impostos uma reação ao
aumento de despesa, é mais provável que surjam em contraciclo, tornando-se ainda
4
mais gravosos para a economia. Esta incerteza e esta instabilidade, por sua vez,
dissuadem os empreendedores e os potenciais investidores no nosso País, privando a
economia de ainda mais recursos.
Os efeitos da indisciplina orçamental são, assim, mais evidentes do que se possa
pensar. Não obstante, apenas se tornam percetíveis quando a indisciplina orçamental
passa a insustentabilidade das finanças públicas. No caso de Portugal, apenas se
tornaram percetíveis quando as circunstâncias levaram os custos de financiamento
para níveis proibitivos, gerando uma situação de bancarrota iminente e conduzindo,
inevitavelmente, a um pedido de ajuda. O terceiro pedido de ajuda externa desde
1974. Que desencadeou o terceiro processo de ajustamento, com custos elevados
para a economia e para a sociedade, sobretudo pelo contexto de emergência em que
todos ocorreram.
Em cada um destes momentos, as causas do ajustamento foram discutidas e as
políticas executadas no ajustamento foram exaustivamente debatidas. Porém, nunca
se resolveu o problema de forma definitiva. Porquê? Porque apesar de todos estes
episódios, continuamos a combater os problemas apenas quando surgem, em vez de
evitar que se formem. Porque já reconhecemos, ainda que pontualmente, os custos
da indisciplina orçamental, mas ainda não interiorizámos verdadeiramente os
benefícios da disciplina orçamental. Ainda não percebemos como é que finanças
públicas equilibradas geram efetivamente crescimento sustentado. Está na altura de
o deixar claro. Está na altura de o executar. Este é o desafio deste Governo. E é a
principal mensagem que gostaria de transmitir hoje.
A disciplina orçamental é um dos pilares essenciais para uma economia dinâmica
e competitiva.
Antes de mais, um orçamento equilibrado é um contributo determinante para a
estabilidade financeira, que por sua vez, é também condição necessária para um
crescimento sustentado. Com efeito, a sustentabilidade das finanças públicas
transmite um sinal de tranquilidade aos nossos credores e potenciais credores, pois
indica que temos, e vamos ter, capacidade para pagar o que devemos. Esta
tranquilidade traduz-se em custos de financiamento mais baixos e mais estáveis.
Significa que em circunstâncias mais difíceis, em que os estabilizadores automáticos
5
fazem aumentar a despesa e reduzir a receita, podemos recorrer aos mercados para
preencher as necessidades de financiamento. E que, quando a situação económica
melhorar, poderemos acomodar o pagamento dos juros. Esta maior facilidade, por
sua vez, evita aumentos de impostos sistemáticos, contribuindo para a criação de um
quadro fiscal mais estável e, consequentemente, de um ambiente de negócios
significativamente mais atrativo para investidores nacionais e estrangeiros.
Para além disso, melhores condições de financiamento do Tesouro representam
também melhores condições de financiamento para os bancos e para as grandes
empresas portuguesas que se financiam no mercado. E melhores condições de
financiamento para os bancos traduzem-se em melhores condições de financiamento
para as pequenas e médias empresas.
Por último, a conjugação da disciplina orçamental e da contenção da despesa pública
permite que o Estado gaste apenas os recursos de que precisa para concretizar a
função de redistribuição de riqueza. A carga fiscal pode ser mais baixa e os recursos
ficam assim libertos para a economia, em particular para o investimento privado
produtivo. E é o investimento privado, por sua vez, que potencia a criação duradoura
de emprego e de novos recursos para a economia.
Em conjunto, todas estas condições formam a base de um crescimento
económico sustentado e asseguram a autonomia financeira. E todas dependem
do contributo da sustentabilidade das finanças públicas.
É por isso que temos concretizado um esforço de consolidação orçamental. É por isso
que temos criado mecanismos que promovem a transparência e o controlo
orçamentais. E é por isso que continuaremos a trabalhar para alcançar e manter o
equilíbrio orçamental.
Mais do que responder às condições impostas pelos parceiros internacionais, trata-se
de garantir que foi a última vez que tivemos de oficializar um pedido de ajuda
externa. Mais do que cumprir os requisitos de participação na União Europeia, tratase de cumprir as responsabilidades que assumimos para beneficiar com pleno direito
das vantagens da moeda única. De facto, se as regras de disciplina orçamental na
Europa se tornaram mais exigentes, é porque a relação estreita entre finanças
públicas equilibradas e crescimento sustentado foi também reconhecida pelos
6
restantes Estados-Membros e assumida como prioridade para a continuidade do
projeto europeu.
E se ainda restavam dúvidas de que este é o caminho certo para Portugal, o
desempenho da atividade económica, a evolução do mercado de trabalho e os
progressos no ajustamento externo afastam-nas de forma definitiva.
No quarto trimestre de 2013, o Produto Interno Bruto registou um crescimento
homólogo de 1,6% – a primeira variação homóloga positiva desde o quarto trimestre
de 2010. Mais importante ainda, a evolução foi suportada, em simultâneo, por uma
recuperação da procura interna e pelo reforço do contributo da procura externa
líquida.
Analisando
a
evolução
em
cadeia,
os
resultados
são
igualmente
encorajadores – o último trimestre de 2013 representou o terceiro trimestre
consecutivo de crescimento. Estes dados comprovam, assim, a recuperação da
atividade económica. De facto, tendo presente que o produto verificou ainda uma
queda de 1,4% em média anual, é importante salientar que este resultado representa
uma importante melhoria face à quebra de 3,2% registada em 2012.
Esta materialização de um novo ciclo económico é igualmente sustentada pelos
últimos dados do Mercado de Trabalho, onde a transformação da economia
portuguesa mais se fez sentir. A taxa de desemprego aumentou em linha com a
recessão económica, mas também com a reorientação da produção dos setores de
bens não transacionáveis para os transacionáveis, que suportam um modelo de
crescimento assente nas exportações. Contudo, embora o desemprego permaneça em
níveis muito elevados, os dados de 2013 sugerem uma inversão da tendência, com a
taxa de desemprego a reduzir-se de 17,7% no primeiro trimestre para 15,3% no
quarto trimestre de 2013, aliado a uma subida da taxa de atividade.
Em paralelo, Portugal concretizou já um ajustamento externo importante, corrigindo
desequilíbrios de grande dimensão, quer na Balança Corrente e de Capital, quer na
Balança Comercial. Mais importante ainda é a constatação que um dos principais
pilares desta evolução corresponde à dinâmica de crescimento das exportações de
bens e de serviços, aliada à sua diversificação geográfica. Entre 2010 e 2013, as
exportações portuguesas de bens registaram um crescimento, em valor, de 28,8%.
Mais ainda,
no ano
de 2013,
as exportações extracomunitárias de bens
7
corresponderam a 30% das exportações totais, traduzindo a capacidade de adaptação
do setor exportador, bem como a capacidade de reorientação da capacidade
produtiva para novos segmentos de mercado.
Estes resultados são importantes e são encorajadores. E em conjunto com os
progressos alcançados no plano orçamental, no plano financeiro e no plano
estrutural, dão a força necessária para continuar a avançar.
Ainda temos um longo caminho a percorrer para alcançarmos uma trajetória de
crescimento verdadeiramente sustentado. Mas nunca estivemos tão perto. E devemos
ao País a concretização deste futuro.
Muito obrigada.
8