noções de ética no serviço público

Coleção
TRIBUNAIS e MPU
LEANDRO BORTOLETO
PERLA MÜLLER
Coordenador
HENRIQUE CORREIA
NOÇÕES DE ÉTICA
NO SERVIÇO PÚBLICO
2.ª edição
revista e atualizada
2016
Edital sistematizado1
(Para facilitar a pesquisa e otimizar seu estudo)
ff ITENS DO EDITAL
ff TÓPICO DO LIVRO
ff PÁGINAS
Cap I
Itens 1 e 2
13-20
2. Ética, princípios e valores.
Cap I
Item 3
20-24
3. Ética e democracia: exercício da cidadania.
Cap I
Item 5
29-31
4. Ética e função pública.
5 Ética no Setor Público
Cap I
Item 6
31-33
Cap II
Todos os itens
41-78
7 Lei nº 8.112/1990 e alterações: regime disciplinar
(deveres e proibições, acumulação, responsabilidades, penalidades).
Cap 3
Item 2
81-101
8. Lei nº 8.429/1992: das disposições gerais, dos
atos de improbidade administrativa.
Cap 4
Item 2
123-133
1. Ética e Moral.
6. Código de Ética Profissional do Serviço
Público (Decreto nº 1.171/1994).
1. Dependendo do edital, a matéria pode ser cobrada como Ética no Serviço Público ou Ética na Administração Pública.
9
Cap. I – Ética
CAPÍTULO I
Ética
Sumário • 1. Conceito de Ética – 2. Ética e Moral; 2.1. Ética e ciência – 3. Ética, virtudes, valores e princípios – 4. Classificações da Ética segundo as diversas correntes de pensamento – 5. Ética, democracia e
exercício da cidadania – 6. Ética e função pública – 7. Questões: 7.1. Questões comentadas; 7.2. Questões
de concursos.
1. CONCEITO DE ÉTICA
Já os gregos (nos séculos que antecederam à Era Cristã) preocupavam-se com
o problema ético, inclusive no exercício das funções públicas1, e deitavam esforços
para delinear o conceito de ‘ética'. A palavra ‘ética' vem do grego ethos e significa
caráter, qualidade do ser, enfim morada do ser. Para Sócrates, ética constituía o
conhecimento que conduz o homem à felicidade; para Platão, ética é tomada como
o saber que dirige a conduta humana à Justiça; para Aristóteles, ética caracterizava
o conhecimento que propicia ao homem alcançar a virtude cardeal, consistente na
ação justa, prudente, corajosa e temperada.
Podemos dizer, de um modo geral, que ética é o conhecimento que oferta ao
homem critérios para a eleição da melhor conduta, tendo em conta o interesse de
toda a comunidade humana2! Se o objetivo do homem é a vida feliz3 e harmônica,
a realização do bem comum, o alcance de tal objetivo depende do modo como o
homem escolhe e determina quais ações podem ser consideradas como as melhores:
a ética, desta forma, é a reflexão sobre quais ações são virtuosas (boas) e quais
não o são.
1. Aristóteles, citando Bias, afirmou que “o cargo público revela aquilo de que um homem é capaz,
porque no desempenho da sua função já se está em relação com outrem”. E Creonte sabiamente
ponderou: “É impossível perceber claramente a alma, o coração e os pensamentos de cada um
antes que tenha sido posto à prova no seu cargo público e na sua dignidade” (ARISTÓTELES. Ética a
Nicômaco. São Paulo: Atlas, 2009, p. 106 e 258, respectivamente)
2. Conforme Almeida e Christmann, a Ética é “filosofia que fará a eleição das melhores ações tendo como
horizonte o interesse coletivo, universal” (ALMEIDA, Guilherme de Assis; CHRISTMANN, Martha Ochsenhofer.
Ética e direito: uma perspectiva integrada, 3ª ed., São Paulo: Atlas, 2009, p. 4)
3. Sobre ser a felicidade o objetivo do homem e critério para eleição da conduta ética, pertinente os
ensinamentos do mestre Comparato: “Com efeito, o que pode existir de mais valioso na vida, quer
dos indivíduos, quer dos povos, senão alcançar a plena felicidade? Pois é disto exatamente que se
trata quando falamos em ética (...): nunca se ouviu falar de alguém que tivesse a infelicidade por
propósito ou programa de vida. Ora, a felicidade não é uma dádiva, e sim a recompensa de um
esforço constante e bem orientado. Daí a importância suprema da investigação sobre o que é bom
ou mau para se alcançar esse objetivo”. (COMPARATO, Fábio Konder. Ética: direito, moral e religião
no mundo moderno. São Paulo: Companhia das Letras, 2006, p. 17)
13
NOÇÕES DE ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO – Leandro Bortoleto e Perla Müller
Assim, a vida ética realiza-se no modo de viver em grupo, ou seja, no desenvolver
das relações intersubjetivas.
A ética é especulativa (ou seja, é uma investigação teórica, doutrinária). Busca
responder – sem pretensão de dar resposta definitiva, já que todo processo filosófico
prima pela perene indagação – a perguntas como: ‘o que é moral?'; ‘qual(is) o(s)
fundamento(s) da moral?'; ‘por que ser moral?'; ‘quais princípios devem orientar a
moral?'; e assim por diante.
Deste modo, compete à ética, por via da investigação teórica, explicar determinadas realidades sociais, ou seja, o sentido que o homem dá as suas ações para
ser efetiva e verdadeiramente feliz.
A ética, portanto, é pedagogia do espírito, é o estudo dos ideais da educação
moral. Seu estudo proporciona subsídios teóricos para a opção pessoal da ação e
elementos essenciais do dever profissional. Na lição de José Roberto Nalini, citando
Adolfo Sánchez Vázquez, a ética é o “estudo do comportamento moral dos homens
em sociedade”, sendo certo que o “objeto da Ética é a moral” como “um dos aspectos do comportamento humano”4. A ética extrai dos fatos morais, princípios gerais
(constantes morais) a eles, fatos morais, aplicáveis.
Por ter conteúdo valorativo, a ética é doutrina do valor do bem: ora, é investigação teórica que atribui a seu objeto de estudo, o comportamento humano, a
qualidade de bom ou mau, de correto ou errado.
A ética é a medida que o indivíduo toma de si mesmo; é pessoal (dimensão
subjetiva). Quando alguém é ético, o é por sua própria determinação e escolha (o
que implica a liberdade, já que sob o jugo da coação ninguém pode optar pelo bem
ou pelo mau, mas age pelo medo da retaliação). Ser ético implica, portanto, voluntário respeito a princípios e valores posto por si e para si. O comportamento ético
perpassa a ponderação de três elementos essenciais, a saber: a ação, a intenção
e as circunstâncias.
Sendo a ética confiada ao indivíduo, quando este a prática para si mesmo, a
justiça torna-se tema secundário, pois sua realização é conseqüência natural do
agir ético de cada indivíduo.
Ser ético significa conhecer e cumprir o ‘dever'; a ética é a condição que possibilita o conhecimento do dever. O ‘dever' repousa, antes de qualquer coisa, no
reconhecimento da necessidade de respeitar a todos como fins em si mesmos e não
como meios para qualquer outro objetivo. Tratar todos os homens como fins em si
mesmos é o que lhes confere dignidade e não preço: como bem nos legou Immanuel
Kant o que distingue os homens das coisas é o valor que se lhes atribui; enquanto
4.
14
Ética geral e profissional, 9ª ed. rev. atual. e ampl., São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2012, p.28.
Cap. I – Ética
o valor das coisas é o preço, o valor dos homens é a dignidade. Assim, coisas têm
preço, homens têm dignidade.
A sobrevivência e prosperidade da humanidade dependem da reverência –
preferencialmente autônoma, voluntária, livre – dos padrões éticos, dos valores e
princípios que tem a dignidade humana como baluarte.
O Estado e seus órgãos, ao estabelecerem ‘códigos de ética’ ou ‘comissões de
ética’, em verdade estabelecem regras e processos legais que punem as pessoas
que os violaram, de modo que visam justamente inibir o mau proceder daqueles
que não escolheram, para si, a prática voluntária da ética. Os códigos de ética
positivam a filosofia do comportamento profissional, orientando a razão de ser da
profissão. Tais códigos e comissões visam o ‘adestramento’ do homem, a fim de
impeli-lo a escolher o comportamento tido como socialmente correto e relevante
e aí o homem não é ético, embora seu comportamento seja louvável. Quer isto
dizer que o comportamento ético é aquele que escolhe o que é bom, justo e certo
não por prescrições de caráter legal, como o são os códigos de ética, mas por
consciência própria e vontade autônoma acerca do que é bom, justo e certo. Por
exemplo, se o Servidor Público recebe com cortesia o usuário do serviço público
e soluciona com rapidez a demanda do cidadão por medo de sofrer punição
disciplinar, já que o Código de Ética no Serviço Público determina que o servidor
seja cortês e ágil na prestação do serviço ao cidadão, então seu comportamento
não seria ético em sua essência, embora seja bom e correto. Ético seria o servidor
que, independentemente do que determina o Código de Ética, atuasse com cortesia
e presteza, não por medo de punição, mas por consciência livre e autônoma de
que isto é o correto a ser feito!
Portanto, a legislação de conteúdo ético busca traduzir, ou reproduzir, a moral
e os princípios coletivamente desejados, impondo-os mesmo àqueles que não escolheram, voluntária e autonomamente, agir eticamente5.
O servidor público, no exercício de seu cargo ou função, e ainda fora dele, materializa o próprio poder do Estado, ou seja: suas ações, mais do que a qualquer
outro indivíduo, devem influenciar positivamente toda a comunidade, reforçando
valores socialmente relevantes e servindo de exemplo aos seus concidadãos. Portanto, deve o servidor público passar cada uma de suas ações pelo crivo de sua
5. Note-se que as legislações têm, por vezes, função pedagógica, ou seja, estimular a prática do que
é bom e inibir a prática do que é ruim, através da regulação da vida social com vistas à felicidade
geral. Assim, a vida social é orientada eticamente através das leis, razão porque a organização
política deve dar-se à luz de princípios éticos. Valiosa a lição do ilustre professor Comparato: ‘[...]
o ser humano só realiza integralmente suas pontencialidades, isto é, somente se aproxima do modelo superior de pessoa, quando vive numa sociedade cuja organização política não se separa das
exigências éticas e regula, de modo harmonioso, todas as dimensões da vida social” (COMPARATO,
Fábio Konder. Ética: direito, moral e religião no mundo moderno. São Paulo: Companhia das Letras,
2006, p. 586)
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NOÇÕES DE ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO – Leandro Bortoleto e Perla Müller
consciência moral, a fim de verificar, por si, se pratica a ética para si mesmo, já que
é grande a expectativa da sociedade com relação à conduta dos que desempenham
funções ou gestão de bens públicos.
ff QUADRO-RESUMO: ÉTICA
– ethos (grego): caráter, morada do ser
– disciplina filosófica (parte da filosofia)
– os fundamentos da moralidade e princípios ideais da ação humana
– ponderação da ação, intenção e circunstâncias sob o manto da liberdade
– teórica, universal (geral), especulativa, investigativa
– fornece os critérios para eleição da melhor conduta
2. ÉTICA E MORAL
Enquanto a ética está contida na reflexão, a moral está contida na ação. A moral, verificada na ação reiterada no tempo e espaço (costume, hábito), é tida como
particular. A ética, de cunho filosófico, é tida como universal6.
A palavra ‘moral' vem do latim mos (cujo plural é mores) e significa costume, ou
seja, uma longa e inveterada repetição de atos consagrados como necessários ao bom
conviver, como muito bem lembrado por Elcias Ferreira da Costa ao citar Ulpiano7.
Enquanto a ética, como disciplina filosófica, é especulativa, a moral, seu objeto
de estudo, é normativa.
A moral, portanto, é influenciada por fatores sociais e históricos (espaço-temporais), havendo diferenças entre os conceitos morais de um grupo para outro
(relativismo), diferentemente da ética que, como dito linhas acima, pauta-se pela
universalidade (absolutismo), valendo – ou ao menos pretendendo valer – seus
princípios e valores para todo e qualquer local, em todo e qualquer tempo.
A moral constitui-se como conjunto de normas de conduta que se apresentam
como boas, corretas, ou seja, como expressão do ‘bem'8. Por ‘bem' entende-se
6. A ética tem a pretensão de ser universal, já que quer estabelecer valores e princípios que possam
ser considerados universais. Mas sua universalidade não ultrapassa esta pretensão de encontro de
valores e princípios universais, ou seja, válidos e obrigatórios para todo ser racional. Isto porque,
como fonte perene, incessante de investigação e indagação, a ética transforma-se a cada crítica e
reflexão posta a si mesmo.
7.in Deontologia jurídica: ética das profissões jurídicas. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p. 04.
8. Segundo Aristóteles, ‘bem' é "aquele fim que é sempre escolhido segundo si próprio e nunca como
meio em vista de qualquer outro" e, para o filósofo grego de Estagira, o ‘bem' deste gênero, perfeito,
completo e absoluto, é a felicidade. (Ética a Nicômaco. São Paulo: Atlas, 2009. p. 26). Assim, Aristóteles
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Cap. I – Ética
qualquer realidade objetiva, ou seja, independente de sua apreciação pelo sujeito,
pelo homem. Tal realidade objetiva é um ‘bem', seja porque é realidade perfeita,
suprema – como queriam os platônicos, para quem o ‘bem' é desejado porque
é perfeito – seja porque é realidade desejada e apreciada pelo homem – como
defendiam Thomas Hobbes e Spinoza, para os quais o ‘bem' é perfeito porque é
desejado.
A experiência humana cotidiana, responsável pela construção do hábito e do costume, é fonte das normas morais. A moral é, portanto, pragmática. As normas morais
são fórmulas elaboradas pelo homem para ordenar, regular seu comportamento.
Moral é a característica do comportamento que é conforme as normas morais,
assim como legal é o comportamento que é conforme as normas legais (jurídicas).
Observe que "a simples existência da moral não significa a presença explícita de
uma ética (...), isto é, uma reflexão que discuta, problematize e interprete o significado
dos valores morais"9. Quer isto dizer que a ética, enquanto disciplina filosófica, pode
modificar, refinar ou aprimorar valores morais, ou seja, pode incidir para alterar as
regras morais enraizadas na sociedade através da avaliação que faz de princípios e
valores morais até então estabelecidos. E, de fato, exemplos não nos falta: se antes a
escravidão era moralmente aceitável, hoje, com louvor, já não mais o é; se antes o homossexualismo era moralmente condenado, hoje, com acerto, não mais o é. Isto vem a
demonstrar como a crítica e reflexão éticas auxilia o desenvolvimento moral da sociedade.
A moral, no serviço público, aplica-se às relações de comando e obediência, já
que é normativa, correspondendo ao traçado do comportamento que se espera do
agente e, por isso, lhe é exigível, visando o que é bom para si e para todos.
ff QUADRO-RESUMO: MORAL
– mos (latim, plural mores): costume
– regulação (normatização) comportamentos considerados como adequados a determinado
grupo social
– prática (pragmática), particular
– dependência espaço-temporal (relativa); caráter histórico e social
2.1. Ética e ciência
Ao ver-se no mundo, o homem estabelece, a si mesmo, um projeto de vida que,
em primeiro lugar, visa sua sobrevivência. Para tanto, precisa compreender e, se
possível, dominar a natureza, criando meios, técnicas, instrumentos que lhe supram,
primeiramente, as necessidades materiais. O homem então percebe que a produção
não deixa a existência de ‘bens', como fins escolhidos como meios para outros fins; mas somente o
fim supremo, que não é meio para nenhum outro fim, é ‘bem' em sua absoluta completude.
9. CHAUÍ, Marilena. Convite à filosofia, São Paulo: Ática, 2012, p. 386.
17
Cap. I – Ética
expressamente elevado a categoria de princípio essencial da administração pública,
ao lado dos princípios da legalidade, da impessoalidade e da publicidade dos atos
administrativos, conforme dispões seu artigo 37.
Os atos e procedimentos administrativos, portanto, além de se submeterem
a requisitos formais e objetivos para que possam gozar de validade e legalidade
(competência, finalidade, forma, motivo, objeto), devem também se apresentar como
moralmente legítimos, sob pena de serem anulados.
Veja-se que neste ponto, aliás, a Constituição Federal também trouxe importante
avanço, quando em seu artigo 5º, inciso LXXIII, inclui a moralidade administrativa
dentre os motivos que ensejam a via da ação popular a ser proposta por qualquer
cidadão que constate uma postura imoral praticada por qualquer entidade da qual
o Estado participe.
É justamente neste ponto que a ética exerce seu papel, permitindo realizar
ponderações sobre a moralidade da vontade expressa em determinado ato ou
procedimento administrativo praticado por um agente público. Assim, não basta que
o agente público seja competente para emanar o ato administrativo ou conduzir
um procedimento de sua alçada, nem que seja respeitada a forma prescrita em lei,
devendo, antes de tudo, corresponder a uma conduta eticamente aceitável e, sobretudo, pautar-se pela preponderância do interesse público sobre qualquer outro.
Desta forma, com a finalidade de amoldar a conduta dos agentes públicos dentro do que eticamente se espera da Administração Pública, visando compeli-los a
absterem-se de práticas que não sejam moralmente aceitáveis, é que surgem as
normas deontológicas, ou seja, as regras que definem condutas corretas a serem
seguidas, positivadas através dos Códigos de Ética.
7. QUESTÕES
7.1. Questões comentadas
(Cespe – Analista do MPU – MPU/2015)
01.Uma vez que a moral se reveste de conteúdo mais doutrinário e normativo que
a ética, é correto afirmar que um dos fundamentos de existência da noção de
moral seria a formação de uma base teórica para o estudo da ética
Certo ( )
Errado ( )
COMENTÁRIOS
Errado. Ora, é a ética, e não a moral, que se reveste de conteúdo doutrinário, teórico,
sendo uma disciplina filosófica. É a ética que oferta base teórica para o estudo da moral.
02.O exercício da cidadania sofre influência das questões éticas e morais que moldam o comportamento individual do cidadão. Isso porque o conjunto das condutas individuais compõe o comportamento de determinado grupo social, do
33
NOÇÕES DE ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO – Leandro Bortoleto e Perla Müller
qual são extraídas as demandas que subsidiam a adoção de políticas públicas e
a concretização de direitos sociais.
Certo ( )
Errado ( )
COMENTÁRIOS
Certo. O exercício da cidadania, como gozo de direitos e desempenho de deveres,
deve pautar-se por contornos éticos e morais, de modo que o exercício da cidadania
materialize-se na escolha da melhor conduta tendo em vista o bem comum, havendo
uma expectativa generalizada a respeito das ações humanas e, em especial, das ações
daqueles que desempenham funções públicas.
(Cespe – CNJ – Técnico Judiciário – Área Administrativa – 2013) Acerca de ética no
serviço público, julgue os itens a seguir.
03.O relativismo cultural estabelece que todos os seres humanos são, em si, padrões pelos quais suas ações devem ser julgadas em termos éticos e morais.
Certo ( )
Errado ( )36
COMENTÁRIOS
Errado. A afirmação se refere não ao ‘relativismo cultural’, mas sim ao ‘relativismo moral’. Ora, na lição de Nicola Abbagnano, o ‘relativismo cultural’ “parte do reconhecimento
da diversidade dos costumes e das normas vigentes em culturas diversas”, apoiando-se
“no reconhecimento quase universal da pluralidade e da heterogeneidade das culturas”36. Ou seja, o relativismo cultural prega que cada grupo social tem seus valores,
princípios e regras morais a ele, grupo, particular e não particular a cada um de seus
membros (a cada ser humano). Já o ‘relativismo moral’ muito bem se sustenta no ditado
de Protágoras que afirmava que ‘o homem é a medida de todas as coisas’, de modo
que a verdade moral, por exemplo, é sempre relativa ao homem, ou seja, cada homem
é um padrão pelo qual são julgadas moralmente suas ações.
04.O primeiro nível das questões éticas é constituído pelo indivíduo. Esse nível
enfatiza como as pessoas devem ser tratadas nas organizações.
Certo ( )
Errado ( )
COMENTÁRIOS
Errado. Na verdade, o nível que enfatiza como as pessoas devem ser tratadas nas organizações não é o nível individual, mas sim o nível organizacional das questões éticas.
De um modo geral, poderíamos apontar ao menos quatro níveis das questões éticas,
quais sejam, os níveis social, legal, organizacional (ou profissional) e individual. No nível
social, as decisões das organizações, incluídas as instituições, e as ações dos indivíduos
são apreciadas segundo os valores e princípios éticos sedimentados na sociedade. No
nível legal, aprecia-se se o comportamento humano obediente à legalidade é ou não
36. ABBAGNANO, Nicola. Dicionário de filosofia, 4ª ed., São Paulo: Martins Fontes, 2000.
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