Direito Ambiental Econômico

MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE PERNAMBUCO
13ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE DEFESA DA CIDADANIA DA CAPITAL
DEFESA DO MEIO AMBIENTE E DO PATRIMÕNIO HISTÓRICO-CULTURAL
PALESTRA PROFERIDA PELO PROMOTOR DE JUSTIÇA DE DEFESA DO MEIO
AMBIENTE ( DA CAPITAL) , NO CENTRO DE CONVENÇÕES DE PERNAMBUCO,
POR OCASIÃO DO DIA NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO
DIREITO AMBIENTAL ECONOMICO :
O direito ambiental tem assumido uma especial importância neste final de século,
considerando que o respeito às suas normas pode significar uma real melhoria na qualidade
de vida das pessoas, e principalmente uma possibilidade forte e efetiva de desenvolvimento
sustentável, princípio este que pode ser encontrado nas mais modernas legislações do
mundo, a exemplo dos tratados constitutivos da União Européia, propiciando uma
esperança de vida saudável para as gerações futuras. a questão ambiental tem merecido
uma especial atenção nos países do primeiro mundo, e seus princípios fundamentais podem
ser encontrados nas principais constituições mundiais e nos tratados internacionais que
organizam os grandes blocos econômicos que caracterizam a globalização, como no caso
da União Européia e do direito comunitário. A questão econômica não pode ser
compreendida isoladamente, o progresso das nações e o desenvolvimento industrial tem
causado danos irreversíveis ao meio ambiente, sendo necessária a compreensão global
destes dois ramos do direito, para que possamos almejar uma melhoria na qualidade de vida
das pessoas.
Neste trabalho procuramos analisar os preceitos constitucionais relativos ao direito
ambiental e econômico, a política de proteção ambiental e a de desenvolvimento
econômico, as possibilidades de convivência harmônica entre dispositivos aparentemente
antagônicos, as possíveis inconstitucionalidades dentro da Constituição, os conflitos
legislativos que podem inviabilizar o progresso ou destruir o meio ambiente,
compreendendo o espírito da lei nesta relação “incestuosa”, e a presença do direito
ambiental econômico, como elemento importante na conciliação das constituições
econômica e ambiental..
A necessidade teleológica de existência do direito ambiental econômico é a constatação
social paradoxal resumida ao dilema de que a sociedade precisa de agir dentro de seus
pressupostos industriais e de desenvolvimento, porém, estes mesmos pressupostos
destinados ao prazer e ao bem estar podem acarretar desconforto, doenças e miséria, sendo
necessária a pacificação das necessidades prementes de desenvolvimento econômico, com a
preservação do meio ambiente.
O fator natureza, ao lado do fator trabalho e do fator capital, compõe a tríade fundamental
para o desenvolvimento da atividade econômica.
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A tarefa do direito no ramo do direito ambiental é fazer com que as normas jurídicas
possam orientar as ações humanas, influenciando seu conteúdo no sentido de um
relacionamento conseqüente com o meio ambiente., partindo da constatação de que não há
atividade econômica sem influência no meio ambiente .
Os fundamentos desta clássica oposição ( economia x meio ambiente ) são encontrados
em uma construção do século XIX, quando os filósofos observavam o objetivo de tornar a
natureza um dos muitos "instrumentos" da produção : " à natureza dominar e ignorar" Francis Bacon.
Direito econômico :
O direito econômico não deve ser visto como o direito da economia. A produção
econômica não é isolada da produção da vida social, é parte essencial de sua formação. Os
princípios da liberdade de iniciativa econômica e o da propriedade privada dos meios de
produção , conduziram à formação do direito positivo econômico. O direito econômico é a
normatização da política econômica como meio de dirigir, implementar, organizar e
coordenar práticas econômicas, tendo em vista uma finalidade ou várias e procurando
compatibilizar fins conflituosos dentro de uma orientação macroeconômica, a sua criação é
justificada por nele se agruparem normas que possuem a tarefa específica de fornecer o
instrumental necessário para direcionar o mercado e a concorrência, como também de
traçar disposições aptas a elaborar uma ordem na economia de mercado. Neste sentido o
direito é um instrumento utilizado pela política econômica, em visão estreita, sendo
legítimo se concluir que a política econômica é também orientada pelo direito econômico,
o qual pode se revelar como o seu fundamento e o ponto de partida para o seu
desenvolvimento. O direito econômico orienta-se em função dos princípios informadores
do sistema econômico, dispondo, para a otimização deste, os instrumentos jurídicos
apropriados. Esta instrumentalidade, que não converte as instituições jurídicas em
instituições econômicas, se afirma pelo fato de que o direito se nutre dos relacionamentos
sociais , consequentemente das relações econômicas, e ele não apenas os reafirma formalizando realidades - como também os produz - gerando realidades . O uso do direito
- a sua legitimidade - poderá tanto reafirmar o sistema como agir subversivamente,
produzindo um " discurso alternativo do direito".
A ordem econômica no sentido jurídico é composta por determinações da Constituição (
Constituição econômica ) ou de normas ordinárias, sobre a organização da vida econômica.
A instrumentalidade do direito econômico em relação aos processos econômicos não deve
conduzir à redução do direito econômico a mera condição de servidor da economia. O
direito econômico não pode renunciar à realização da idéia de justiça e, consequentemente,
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a influir na conformação das relações sociais, neste caso da ordenação da economia. O
direito , logo e por consectário o direito econômico, manifesta um determinado modo de ser
social compondo e sendo composto por este todo complexo que é a realidade, nela incluída
a natureza.
Princípios da constituição econômica formal :
Relacionados no art. 170, são : soberania nacional, propriedade privada, função social da
propriedade, livre concorrência, defesa do consumidor, redução das desigualdades regionais
e sociais, busca do pleno emprego, tratamento favorecido para empresas nacionais de
pequeno porte, e defesa do meio ambiente, sinalizando desde já a Constituição econômica
pela necessidade de interação com a Constituição natureza.
Direito ambiental :
O meio ambiente deixa-se conceituar como um espaço onde se encontram os recursos
naturais, inclusive aqueles já reproduzidos ( transformados ) ou degenerados ( poluídos )
como no caso do meio ambiente urbano, compreendidos inclusive o conjunto das condições
de existência humana, que integra e influencia o relacionamento entre os homens, sua
saúde e seu desenvolvimento. É um conceito que deriva do homem e a ele está ligado,
porém o homem não o integra.
Razão da norma ambiental :
Friedricht Duhrenmatt : "quando uma sociedade entra em conflito com o seu presente
produz leis ", é exatamente o que ocorre com as normas chamadas de proteção ao meio
ambiente, que nascem do conflito social entre o homem e meio ambiente, existem em razão
deste conflito, e representam um "iter" rumo à finalidade do direito que é a paz social.
Espírito do direito ambiental :
É sintetizado na concretização de uma prática produtiva social compatível com a
manutenção das bases naturais, enfim uma atividade sustentável, capaz de ser continuada e
continuável por si só .
Aspecto constitucional da compatibilidade do desenvolvimento da atividade econômica
com o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Filosoficamente não há uma separação material entre economia e ecologia . A base do
desenvolvimento das relações produtivas está na natureza. Esta união necessariamente tem
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de se fazer sentir no interior do ordenamento jurídico, e neste há apenas uma separação
aparente, que foi cristalizada por uma razão didática.
Estado e sociedade na ordem econômica e ambiental
A prática do direito e o seu grau de comprometimento com o desenvolvimento sustentável
:
A efetividade imediata das normas objetivo e programáticas depende de uma política de
aplicabilidade, porque a norma é um instrumento que pode ser ou não utilizado, e o fato de
eventualmente não ser preenchida não a descaracteriza como direito. É conveniente lembrar
que a lei apenas revela a norma.
As normas constitucionais que indicam fins a serem alcançados ou princípios a serem
preenchidos têm também a eficácia jurídica imediata, direta e vinculante, um dever para o
legislador ordinário, condicionando negativamente a legislação futura, com a conseqüência
de ser invalidada por inconstitucionalidade qualquer lei que venha a lhes contrapor .
Direitos fundamentais declarados constitucionalmente :
O capítulo do meio ambiente é um dos mais importantes e avançados da Constituição de
1988, sendo considerado por princípio que é direito de todos e bem de uso comum do povo
e essencial a sadia qualidade de vida. O art. 225, §4º, declara alguns ecossistemas ( mata
atlântica, etc ) como patrimônio nacional, não para torna-las estaticamente conservadas,
por contrário, sua utilização econômica, inclusive quanto à utilização dos recursos naturais,
é admissível, na forma da lei, dentro das condições que assegurem a preservação do meio
ambiente. É, portanto, equivocada a idéia de preservação incondicional do meio ambiente;
esta cautela deve estar situada no “meio termo” almejado pelo chamado desenvolvimento
sustentável.
A CF “econômica” impõe como princípio a preservação ambiental, e o capítulo ambiental
destaca a segurança da possibilidade de exploração econômica mesmo em detrimento do
meio ambiente desde que ex vi legis, neste aspecto a Carta brasileira vai além das mais
modernas constituições européias, compreendendo que o meio ambiente é um valor
preponderante ( mas, não intolerante ) , que há de estar ladeando considerações como as
de necessidade de desenvolvimento, ou de respeito ao direito de propriedade, ou da
iniciativa privada, devendo sempre primar o direito fundamental à vida, que está em jogo
quando se discute a tutela ao meio ambiente, que é instrumental no sentido de que, através
dessa tutela, o que se protege é um valor maior : a qualidade da vida humana.
Limites da realização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado :
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A identificação dos limites da realização do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado é eficaz quando auxilia a reflexão sobre as condições de sua superação, pois é
também do negativo que se constrói o positivo. Da antítese chega-se com maior firmeza à
tese, posto que o escuro dá a exata medida do claro. Sabendo onde não podemos avançar,
temos a idéia precisa do limite do avanço. Ex: no direito ambiental, a praxis que indica
limitações das demandas judiciais ( prescrição, desatenção com as questões ambientais,
burocracia jurisdicional , etc, o fato concreto é que judicialmente muito pouco se consegue
em matéria ambiental ... ), fazendo com que o uso dos inquéritos civis públicos ( e de
outros procedimentos extrajudiciais ) se mostrem mais interessantes na resolução de lides,
alcançando índices excepcionais de resolução de lides.
Aplicabilidade imediata de "simples" princípios ?
Um conhecido axioma jurídico coloca que “quem invoca princípios não tem direito “.
Porém, a partir do momento em que ganha o caráter de uma norma constitucional, o direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado torna-se um bem jurídico que deve ser
igualmente correlacionado com os demais bens jurídicos presentes na Constituição.
Portanto, é igualmente um desdobramento do art. 3º da CF ( objetivos fundamentais da
República ) e deve ser revelado na atuação privada como na estatal com a mesma
prioridade das demais normas da Constituição Federal, constituindo-se vício de
interpretação a indisposição de aplicabilidade imediata destes pressupostos genéricos.
Por este raciocínio é correto se afirmar que poderiam a normas e os princípios fundamentais
de direito ambiental impedir a eficácia de normas de igual hierarquia ou de hierarquia
superior, permissivas de obras ou atividades capazes de incrementar a economia
provocando danos ecológicos, sem o respeito ao equilíbrio almejado pelo desenvolvimento
sustentável. Ex: a legislação estadual do meio ambiente diz que deve haver respeito a
natureza, mas que o interesse público pode " ultima ratio" desapropriar áreas protegidas ou
revogar leis e decretos que protegem determinados ecossistemas. Por evidente este
“interesse público” não pode representar unicamente a vontade do governante e a
consecução de seus projetos políticos.
Princípios do direito ambiental :
Não são exclusivos do direito ambiental, e , não por coincidência são repetidamente
norteadores do direito econômico; os princípios sintetizadores do dir. ambiental têm a sua
paternidade atribuída a teorias econômicas e normas consectárias . São eles :
Da cooperação ( kooperationsprinzip ), que informa uma
atuação conjunta do Estado e sociedade na escolha de prioridades e nos processos
decisórios da política ambiental , por exemplo : conselhos federais, estaduais e municipais
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de meio ambiente, onde o Ministério Público tem funcionado como observador, sem direito
a voto nas decisões, em razão de suas funções institucionais.
Do poluidor- pagador ( verursacherprinzip ), ou princípio da
responsabilidade ( verantwortungsprinzip ), que impõe ao "sujeito econômico" ( produtor,
consumidor, transportador ) ou poluidor , que causar um problema ambiental , a obrigação
de arcar com os custos da diminuição , eliminação, neutralização ou afastamento do dano.
Este princípio está presente na “Constituição” da Europa ( tratados instituidores de Roma e
Maastricht ).
P. do ônus social ( gemeinlastprinzip )
, que representa a antítese do p. do poluidor- pagador, na medida em que o Estado /
coletividade ( financiamento , subvencionamento , etc ) arcaria com uma parte do custo de
implementação de qualidade ambiental. O ônus da degradação ambiental deveria ser
suportado objetivamente por toda a sociedade.
Da precaução (
vorsorgeprinzip ),
orienta a política ambiental preventiva, procura evitar perigos ambientais, e uma
qualidade ambiental favorável ( um ambiente o máximo possível livre de perigos ) e
reclama que as bases naturais sejam protegidas e utilizadas com cuidado,
parcimoniosamente. A precaução ambiental é necessariamente modificação do modo de
desenvolvimento da atividade econômica, principalmente valendo-se do planejamento e
controle prévio de produtos.
O P. do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado - art. 225 da CF- deve ser respeitado pela atividade econômica
conforme a exegese do art. 170, VI. A positivação deste princípio ilumina o desenvolver da
ordem econômica, impondo a sua sustentabilidade.
Com base nestes princípios, indesejáveis efeitos colaterais do desenvolvimento social e
econômico devem ser reconhecidos a tempo e, por meio de um amplo planejamento de
conservação ambiental, ser minimizados, de forma a se permitir o desenvolvimento
sustentável.
Normas programáticas, normas objetivo :
É sempre envolta de problemas a questão do valor das normas constitucionais que
expressam objetivos ou delineiam programas a serem desenvolvidos pelos órgãos públicos,
sendo necessário se decidir sobre esta querela que está presente nos dispositivos que
decidem sobre políticas econômicas e especificamente o caput do art. 225 da Lei Maior
responsável pelo capítulo do meio ambiente, que pertencem a esta categoria normativa.
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É de compreensão geral que as normas-objetivo distinguem-se das normas-regra, uma vez
que por meio daquelas o legislador não enuncia regras de conduta, mas resultados concretos
que devem ser alcançados pelos seus destinatários.
Normas programáticas ou de organização, seriam aquelas através das quais o constituinte,
em vez de regular direta e imediatamente, determinados interesses, limitou-se a traçar-lhes
os princípios para serem cumpridos pelos seus órgãos ( legislativos, executivos,
jurisdicionais e administrativos ), como programas das respectivas atividades, visando a
realização dos fins sociais do Estado.
As normas que dispõem sobre princípios podem ser identificadas como normas
programáticas. É clara aqui a subordinação da norma ordinária àquela chamada norma
constitucional programática, em conseqüência , o vínculo programático do princípio geral
contido por ventura em lei constitucional não somente obriga como prevalece sobre a
norma da lei ordinária, reconhecendo-se-lhe também eficácia interpretativa sobre a norma
cativa, que não deve contradizer o princípio donde emana, o mesmo se observando em
relação aos chamados conflitos intraconstitucionais ou de normas constitucionais,
prevalecendo as genéricas sobre as específicas.
A avaliação do impacto ambiental :
A lei nº 6938/81 introduz o instrumento de avaliação de impacto ambiental ( AIA ), que é
responsável por estratégias preventivas e antecipadoras de política ambiental, no
ordenamento jurídico brasileiro, de forma a permitir a tomada de ações mais apropriadas
antes que o dano ocorra. A ausência - ou substituição por outro instrumento - de Estudos e
Relatórios de Impacto ambiental ( EIA e RIMA ) na execução de obras ou atividades que
importem em significativo dano ambiental, caracteriza crime previsto pela nova Lei Federal
de nº 9.605 / 98 ( arts. 67 e 68 ). A importância destes documentos consubstancia crime,
igualmente, a omissão de informação técnica relevante por parte de integrante da equipe
multidisciplinar contratada para a sua elaboração ( arts. 68 e 69 ), considerada a
possibilidade de embaraço à ação fiscalizadora do Poder Público no trato de questões
ambientais.
Na prática, colocados os termos das legislações constitucionais, e inferior em todos os
demais níveis, é lídimo se dizer que, mutatis mutandis, a decisão final do processo de
qualquer avaliação de impacto ambiental, é um posicionamento político, jurídicamente
orientado. Podemos dizer que a decisão política de executar uma obra capaz de causar dano
ambiental, em se tratando de obra pública ou privada, terá via de regra amparo legal para
prevalecer, respeitados os limites do bom senso entre o que ecologicamente correto e o que
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se traduz como desenvolvimento, pela harmonia das Constituições ecológica e econômica,
exceto se forem invocados isoladamente os princípios que norteiam o direito ambiental ou
o econômico.
Factibilidade da teoria do desenvolvimento sustentável para a proteção dos recursos
naturais :
Desenvolvimento sustentável não é a palavra mágica que tem o condão de transformar o
sonho de harmonia do homem com a natureza em realidade". O desenvolvimento é
sustentável quando satisfaz as necessidades presentes sem comprometer a habilidade das
futuras gerações em satisfazer as suas próprias necessidades, ou seja, sem inviabilizar os
recursos equivalentes de que farão uso no futuro outras gerações.
A realização do desenvolvimento sustentável assenta-se sobre dois pilares, um relativo a
composição de valores materiais e outro voltado à coordenação de valores de ordem moral
e ética : uma justa distribuição de riquezas e uma interação dos valores sociais, onde se
relacionam interesses particulares de lucro e interesses de bem estar coletivo. A primeira
condição seria genericamente chamada de proporcionalidade econômica e a segunda seria
uma condição voltada à proporcionalidade axiológica ( referente aos diversos valores ou
princípios existentes na sociedade ). Desenvolvimento sustentável implica então , no ideal
de um desenvolvimento harmônico da economia e ecologia que devem ser ajustados numa
correlação de valores onde o máximo econômico reflita igualmente um máximo ecológico.
Este princípio certamente é o que melhor sintetiza o espírito da Carta Fundamental.
Encontramos em nosso sistema a política ambiental vinculada a política econômica,
assentada nos pressupostos do princípio ambíguo do desenvolvimento sustentável - é
princípio de guarida constitucional, e todas as normas infraconstitucionais ou mesmo
constitucionais que não se coadunarem a este princípio, devem ter a sua eficácia contestada.
No direito europeu, por exemplo, as normas constitucionais devem se coadunar às
disposições do direito comunitário.
Por sua vez, a economia do desenvolvimento sustentável , assenta-se na análise de custo
benefício da preservação do recurso natural a ser utilizado.
O desenvolvimento econômico previsto pela norma constitucional deve incluir o uso
sustentável dos recursos naturais ( corolário do princípio da defesa do meio ambiente art.
170, VI, CF; bem como dedutível da norma expressa no art. 225, IV ), neste sentido, é
impossível propugnar-se por uma política unicamente monetarista sem se colidir com os
princípios constitucionais, em especial os que regem a ordem econômica e os que dispõem
sobre a defesa do meio ambiente.
O contexto internacional :
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A globalização do problema de apropriação dos recursos naturais e do desenvolvimento,
traz à lume diversas convenções internacionais reguladoras da questão ambiental à nível
mundial , e mesmo as "supraconstituições" – como a da União Européia - nos informam
sobre os princípios clássicos e globais do direito e da economia ambiental.
prevalência de um direito ambiental sobre o econômico é possível ?
Em verdade não há que se falar em prevalência , em todos os tempos , e em qualquer lugar,
pressupõe-se, o fator econômico constitui a força geradora de novas normas jurídicas ( ver
por exemplo a formação dos grandes blocos econômicos : Mercosul, ALCA, União
Européia, etc ) mas, as noções de justiça, direito, devem procurar se impor para inibir esta
tendência.
No ordenamento jurídico brasileiro , uma primeira possibilidade de se formalizar a
“prevalência “ da Constituição ecológica, estaria na cristalização de um supradireito que
desse guarida a esta categoria de normas, a exemplo do que ocorre na Europa com o direito
comunitário / supranacional, e que respeitada a regra tradicional de repartição de
competências nacionais e comunitária, permitiria a prevalência do direito ambiental, em
caso de conflito de normas ou de interesses, ou quando menos a necessidade de adequação
do econômico, garantida por regras e princípios transnacionais, cujo respeito observância
seria assegurado por uma Côrte de Justiça , a exemplo do que ocorre com as Comunidades
Européias. Mas, o silogismo é enganoso, em verdade mesmo os direitos transnacionais tem
se caracterizado pelo esforço de harmonização entre o econômico e o ambiental.
A via do direito alternativo, ou a da alternativa de direito, hoje cristalizada mesmo
jurisprudencialmente, e que pode conduzir o jurista a recusar a interpretação restritiva da
lei, possibilitando a leitura do espírito da lei, através do caminho legal da atividade de
hermenêutica, sendo a interpretação ampla e livre de formalismos o meio de se aferir o real
anseio da sociedade, o direito desejado, e nem sempre claramente explicitado. Esta
possibilidade encontra igualmente problemas quando constata a injustiça da prevalência de
idiossincrasias sobre questões já assentadas jurisprudencialmente.
Como se resolver na prática os conflitos de princípios constitucionais ? principios da
Constituição econômica com a Constituição ambiental ?
Sem cogitar da idéia de prevalência de uma sobre a outra, a solução vem pelo consenso do
desenvolvimento sustentável.
Princípios conciliadores das " duas Constituições " :
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Através deles, verifica-se que o direito positivo tem a missão de conciliar o econômico e o
ambiental , refletindo a ideologia da Constituição Federal ; no mesmo sentido , a defesa do
meio ambiente, do consumidor, a redução das desigualdades sociais e regionais, e a busca
do pleno emprego, são todos princípios considerados de integração, , porque estão dirigidos
a resolver os problemas da marginalização regional ou social. A defesa do meio ambiente
tendo sido elevada ao nível de princípio da ordem econômica, tem o efeito de condicionar a
atividade produtiva ao respeito do meio ambiente e possibilita ao poder público interferir
drasticamente , se necessário, para que a exploração econômica preserve a ecologia. São
exemplos os princípios da :
Precaução contra danos ecológicos
efetividade ecológica
reversibilidade e flexibilidade
praticabilidade ( grau de impacto ambiental x benefícios sociais )
eficiência econômica ( proteção não deve retirar a lucratividade )
conformidade ao sistema ( todas as medidas a serem adotadas não devem levar a uma
modificação estrutural do sistema de produção capitalista )
justiça distributiva ( benefícios sociais justamente distribuídos )
Conclusão :
É de fácil vislumbre, por exemplo, na União Européia o Direito comunitário, foi
historicamente – ao longo de 50 anos - cristalizado pelas necessidades e conveniências de
caráter econômico; uma tendência igual se consubstancia com a globalização, e a formação
de grandes blocos econômicos.
Até pouco tempo , tinha-se por óbvio , de modo expresso ou implícito, que a função do
direito ambiental não poderia seriamente influir no ritmo de expansão de uma sociedade
assentada no crescimento, pois nesta idéia de expansão estaria o germe indiscutível da
política econômica do Estado contemporâneo. Tal obstinação pela pregação da concepção
de crescimento fez dele um mecanismo que se tornou totalitário, dogmático, sendo
grandemente responsável pelo constante fracasso da aplicação de uma política ambiental
toda vez que atinge, ou procura atingir , algum ponto central de posições sócio econômicas.
Esta visão setorizada não deve prosperar , se se quer fazer efetivos os princípios da
Constituição Federal, prescritos sobretudo nos artigos 170 e 225. Tanto a Constituição não
pode ser interpretada aos pedaços, como políticas econômicas e ambientais não são livros
diferentes de uma biblioteca, manuseados, cada um a sua vez, segundo o interesse e a
conveniência de algum leitor ou governante. A política ambiental é confrontada
forçosamente com a enorme concentração de poder e necessariamente se quedará no
fracasso, caso não esteja em condições de causar modificações nas estruturas existentes de
poder econômico, ou pelo menos poder fechar acordos com elas. A apresentação de "
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receitas" da aplicação do direito para uma compatibilização do desenvolvimento da
atividade econômica com o respeito ao direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, não faz parte deste trabalho. O direito ambiental econômico procura iluminar a
relação entre produção econômica e conservação dos recursos naturais, compreendendo o
direito ambiental e o direito econômico individualmente e cumprindo o objetivo básico de
racionalização e democratização da atividade econômica, sendo certa a indissociabilidade
destes ramos do direito . Após uma análise conjuntural da legislação nacional e estrangeira
é lícito se fazer a crítica de que via de regra a racionalização ( aspecto econômico ) se
sobrepõe ao democrático ( aspecto ambiental ), e que as regras de direito ambiental se
adequam às necessidades da economia, ou quando menos são flexibilizadas de forma a
permitir a continuidade de um processo crescente de degradação ambiental, consagrando a
impotência do direito ambiental para um eventual enfrentamento com as necessidades da
economia ou com seu consectário que é o direito econômico. Esta realidade é observada ,
talvez em grau menor na realidade e ordenamento jurídico da União Européia ( tratado de
Maastricht ), pode-se dizer assim que é correto se negar um primado do sistema jurídico ,
sobre o movimento dos fatos, do mundo e da vida. Neste mesmo contexto é de se verificar
que a tradicional e insistente expectativa de se resolver problemas contextuais da sociedade
através de normas jurídicas, consistindo em depositar nas leis ou regulamentos o poder de
influir por si só e de modo enérgico sobre o destino de um povo, é uma prática estéril.
Assim a relação economia - ecologia é absorvida pelo direito, que para trabalhá-la não
pode escapar deste mesmo movimento , pois, se economia e ecologia se revelam em dois
pólos , eles são imprescindíveis , portanto essenciais à relação , genericamente entre
homem e natureza , e mais especificamente entre produção da vida econômica e
conservação dos recursos naturais.
A apresentação no texto jurídico da composição da atividade econômica com a proteção
dos recursos naturais, é a demonstração, pela linguagem jurídica, de que os homens se
tornaram conscientes deste conflito.
Uma solução seria um processo de interação dialética entre o econômico e o jurídico,
entre o econômico e o ambiental, pela regulação de um processo de convivência de
princípios e normas antagônicas , através de cláusulas pétreas da Constituição ( como por
hora se esboça ) ou pela via de um supradireito "comunitário" ( União Européia ) aplicado,
por exemplo, no âmbito regional do Mercosul.
A decantada oposição entre economia e proteção ambiental - por conseqüência - oposição
entre os objetivos do direito econômico e do direito ambiental - deixa de existir
plenamente, quando a política econômica adotada traz de volta o relacionamento da
economia com a natureza de uma forma integrativa, e não por uma atuação de pilhagem.
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Natureza precisa ser entendida, economicamente : por que economia não poderia ser
entendida em termos de reprodução da natureza.
É legítimo se concluir que não há essencialmente uma separação material entre economia e
ecologia, porque a base do desenvolvimento das relações produtivas está na natureza, e a
natureza só pode ser compreendida enquanto integrante das relações humanas - aqui
inseridas, com todo o seu peso, as relações econômicas . Esta união visceral ,
necessariamente tem de se fazer sentir no interior do ordenamento jurídico. São estes os
elementos que suportam a tese de que a realização do art. 225 da Constituição Federal passa
pela efetivação do art. 170 e vice-versa.
O direito brasileiro não faculta a escolha entre princípios fundamentais como o da livre
iniciativa / econômico e o do meio ambiente ecologicamente equilibrado / ambiental,
quando são igualmente necessários para a consecução de uma finalidade essencial do texto
constitucional : o da realização de uma existência digna.
Esta assertiva deve iluminar o espírito do defensor da sociedade ao decidir sobre questões
ambientais em seu confronto com o "desenvolvimento" , e se a coabitação não é possível,
sem se ater a gestos inconseqüentes de poder, a iniciativa concreta e incapaz de comportar
a hipótese de conciliação dos preceitos constitucionais, deve ser obstaculada, após se
olvidar de todos os meios possíveis de conciliação entre o progresso econômico e o
ecológico, outra conduta não será lícita ao membro do Ministério Público, por exemplo, em
defesa não do econômico ou do ambiental, mas da vontade suprema da Carta Magna , mãe
de nossas leis, que ao criar gêmeos xipófagos, não quis contemplar qualquer possibilidade
de dissociação, sendo certo que inexiste proteção constitucional à ordem econômica que
sacrifique o meio ambiente.
É na defesa dos direitos difusos e coletivos da sociedade, na sua atuação extrajudicial que o
Ministério Público se revela, mostra a sua força e finalidade “prima”, o verdadeiro
Ministério Público que deixa de primordialmente “auxiliar” o Estado Juiz, preso ao direito
formal e nem sempre legítimo ou justo ( mesmo reconhecida a sua importância ) para ser o
Estado puro, “do povo, pelo povo e para o povo”, este sim verdadeiro representante e
executor dos anseios da sociedade e do almejado ideal de justiça.
RICARDO VAN DER LINDEN DE VASCONCELLOS COELHO, é bacharel em direito,
formado pela Universidade Federal de Pernambuco, turma de dezembro de 1988, tendo
sido orador ; pós graduado em direito público pela Universidade Católica de Pernambuco,
e , Escola Superior da Magistratura, tendo em seguida sido professor desta Instituição.
Realizou cursos de especialização nas áreas de direito do consumidor, eleitoral, penal e
medicina legal . Em 1997 teve publicados os seguintes Trabalhos : Problemas Axiológicos
( Instituto do Ministério Público ) , e, A Teoria Geral do Direito : Normas e Atos Jurídicos,
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uma visão Kelseniana ( Revista da Faculdade de Direito ), em 1998 publicou « Relations
commerciales de l´Union européenne » e « Direito ambiental econômico » , Ocupou
cargos na Administração Pública, tendo sido membro da comissão especial constituída pelo
Governador do Estado de Pernambuco para reforma da Constituição Estadual ( juntamente
com o Chefe da Assessoria Especial e Secretário de Justiça ) , Assessor Especial do
Governador de Pernambuco e Diretor da Assessoria Jurídica e Legislativa da Secretaria de
Governo, membro do Ministério Público Eleitoral / Procuradoria Geral da República,
titular da Vara da Fazenda Pública, e de defesa dos direitos difusos e coletivos de cidadania
/ meio ambiente , até 1997 ,foi membro da Diretoria da entidade de classe do Ministério
Público ( AMP ) . É Professor titular de Direito Civil da Faculdade de Direito de Olinda /
PE e Professor da Faculdade de Direito do Recife / UFPE. Encontra-se vinculado à
« Faculté de Droit de l’Université Catholique de Louvain « , na Bélgica, realizando um
« Diplôme d’Etudes Specialisées et Aprofondies en Droit International et Europeen » e
Université D'Arlon no mesmo País para doutoramento. O trabalho de seminário deste
curso foi apresentado em plenário da Côrte de Justiça da União Européia, sendo aprovado
com distinção.
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DIREITO AMBIENTAL ECONOMICO :
Os conflitos entre a natureza e o progresso industrial foram agravados neste final de
século, alcançando proporções inimagináveis, fazendo com que o tema até bem pouco
tempo de pequena magnitude, passasse a ser seriamente considerado, sendo hoje matéria de
destaque nas principais Universidades do mundo desenvolvido. O direito ambiental tem se
desenvolvido na esteira destes debates, podendo hoje ser considerado o ramo do direito
que mais se desenvolve na Europa e Estados Unidos , considerando que o respeito às suas
normas pode significar uma melhoria na qualidade de vida das pessoas, e principalmente
uma possibilidade efetiva de desenvolvimento sustentável, propiciando uma esperança de
vida saudável para as gerações futuras, uma perspectiva de progresso econômico capaz de
respeitar e preservar o meio ambiente, enquanto patrimônio comum da humanidade. A
questão ambiental tem merecido a atenção do direito em legislações do primeiro mundo, e
seus princípios fundamentais podem ser encontrados nas principais constituições e nos
tratados internacionais que organizam os grandes blocos econômicos característicos da
mondialisation, como no caso da União Européia e seu direito comunitário ( união
institucional da Comunidade Européia do Carvão e do Aço / CECA, Comunidade Européia
de Energia Atômica / CEEA, e Comunidade Econômica Européia / CEE, cuja construção
foi iniciada há 50 anos ) uma ordem jurídica supranacional e capaz de unir os sistemas
jurídicos dos países componentes da Comunidade. Por outro lado a questão econômica não
pode ser compreendida isoladamente, o progresso das nações e o desenvolvimento
industrial tem causado danos irreversíveis ao meio ambiente, sendo necessária a
compreensão harmônica destes dois aspectos da sociedade, dentro de um prisma jurídico,
para que possamos almejar uma melhoria na qualidade de vida das pessoas, alavancadas
pela paz social, finalidade última do direito. A Constituição da República brasileira ,
apresenta princípios reguladores da atividade econômica e de defesa do meio ambiente,
sendo necessário se interpretar as formas de conciliação destes dispositivos , de forma a
permitir o almejado desenvolvimento sustentável. Somente uma hermenêutica correta de
nossas leis fundamentais, é capaz de orientar o posicionamento do jurista, de forma a
permitir uma conduta correta nos impasses que se apresentam a todo instante, relativos a
dicotomia : desenvolvimento e meio ambiente.
Neste trabalho procuramos analisar os preceitos constitucionais relativos ao direito
ambiental e econômico, as possibilidades de convivência harmônica entre dispositivos
aparentemente antagônicos, as possíveis inconstitucionalidades dentro da Constituição, os
conflitos legislativos das constituições econômica ( formal ) e ambiental , compreendendo
o espírito da lei nesta relação aparentemente “incestuosa”, e bem assim a existência de
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um nosso desconhecido : o direito ambiental econômico, como elemento importante neste
processo de conciliação ( o estudo do direito ambiental está , via de regra, agregado ao da
economia, nas principais universidades européias ).
A tarefa do direito no ramo do direito ambiental é fazer com que as normas jurídicas
possam orientar as ações humanas, influenciando seu conteúdo no sentido de um
relacionamento conseqüente com o meio ambiente, partindo da constatação de que não há
atividade econômica sem influência no meio ambiente .
O direito econômico não deve ser visto como o direito servidor da economia , ele não pode
renunciar à realização da idéia de justiça, a produção econômica não é isolada da produção
da vida social, é parte essencial de sua formação. Os princípios da liberdade de iniciativa
econômica e o da propriedade privada dos meios de produção , conduziram à formação do
direito positivo econômico. O direito econômico é a normatização da política econômica
como meio de dirigir, implementar, organizar e coordenar práticas econômicas, tendo em
vista uma finalidade ou várias e procurando compatibilizar fins conflituosos dentro de uma
orientação macroeconômica. São princípios da constituição econômica formal, os
relacionados no art. 170 : soberania nacional, propriedade privada, função social da
propriedade, livre concorrência, defesa do consumidor, redução das desigualdades regionais
e sociais, busca do pleno emprego, tratamento favorecido para empresas nacionais de
pequeno porte, e defesa do meio ambiente, sinalizando desde já a Constituição econômica
pela necessidade de interação com a Constituição natureza, mesmo porque a base do
desenvolvimento das relações produtivas está na natureza. A cogitada antítese, se desfaz
desde o seu nascedouro.
O meio ambiente deixa-se conceituar como um espaço onde se encontram os recursos
naturais, inclusive aqueles já reproduzidos ( transformados ) ou degenerados ( poluídos )
como no caso do meio ambiente urbano, compreendidos inclusive o conjunto das condições
de existência humana, que integra e influencia o relacionamento entre os homens, sua
saúde e seu desenvolvimento. É um conceito que deriva do homem e a ele está ligado,
porém tecnicamente o homem não o integra.
O capítulo do meio ambiente é um dos mais importantes e avançados da Constituição de
1988, sendo considerado por princípio que é direito de todos e bem de uso comum do povo
e essencial a sadia qualidade de vida. O art. 225, §4º, declara alguns ecossistemas ( mata
atlântica, mangues, etc ) como patrimônio nacional, não para torna-los estaticamente
conservadas, por contrário, sua utilização econômica, inclusive quanto à utilização dos
recursos naturais, é admissível, na forma da lei, dentro das condições que assegurem a
preservação do meio ambiente. É, portanto, equivocada a idéia de preservação
incondicional do meio ambiente; esta cautela deve estar situada no “meio termo” almejado
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pelo chamado desenvolvimento da economia, ambientalmente sustentável para as gerações
futuras. Este, talvez seja o mais importante postulado do direito ambiental.
A CF “econômica” impõe desde o início ( como princípio ) a preservação ambiental, e o
capítulo ambiental destaca a segurança da possibilidade de exploração econômica mesmo
em detrimento do meio ambiente desde que ex vi legis, compreendendo que o meio
ambiente é um valor preponderante ( mas, não intolerante ) que deve estar interligado ao
desenvolvimento, cabendo à lei a importante função de ditar os parâmetros desta
convivência.
A identificação dos limites da realização do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado é eficaz quando auxilia a reflexão sobre as condições de sua superação, pois é
também do negativo que se constrói o positivo. Da antítese chega-se com maior firmeza à
tese, posto que o escuro dá a exata medida do claro. Sabendo onde não podemos avançar,
temos a idéia precisa do limite do avanço. Ex: no direito ambiental, a praxis que indica
limitações das demandas judiciais ( prescrição, desatenção com as questões ambientais,
burocracia jurisdicional , etc, o fato concreto é que judicialmente muito pouco se consegue
em matéria ambiental ... ), fazendo com que o uso dos inquéritos civis públicos ( e de
outros procedimentos extrajudiciais ) se mostrem mais interessantes na resolução de lides,
alcançando índices excepcionais de resolução de lides .
Um conhecido axioma jurídico afirma que “quem invoca princípios não tem direito “.
Porém, a partir do momento em que ganha o caráter de uma norma constitucional, o direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado torna-se um bem jurídico que deve ser
igualmente correlacionado com os demais bens jurídicos presentes na Constituição.
Portanto, é igualmente um desdobramento do art. 3º da CF ( objetivos fundamentais da
República ) e deve ser revelado na atuação privada como na estatal com a mesma
prioridade das demais normas da Constituição Federal, constituindo-se vício de
hermenêutica a indisposição de aplicabilidade imediata destes pressupostos genéricos.
A efetividade imediata das normas objetivo e programáticas , como as da constituições
econômica e ambiental, depende de uma política de aplicabilidade, porque a norma é um
instrumento que pode ser ou não utilizado, e o fato de eventualmente não ser preenchida
não a descaracteriza como direito. É conveniente lembrar que a “lei apenas revela a norma”
. As normas constitucionais que indicam fins a serem alcançados ou princípios a serem
preenchidos têm também a eficácia jurídica imediata, direta e vinculante, um dever para o
legislador ordinário, condicionando negativamente a legislação futura, com a conseqüência
de ser invalidada por inconstitucionalidade qualquer lei que venha a lhes contrapor .
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Os princípios do direito ambiental não são próprios e exclusivos , como irmãos germanos
estão igualmente na Constituição econômica ( ou em teorias econômicas) , onde estão as
suas fontes . São eles :
Princípio da cooperação ( de la coopération ), que informa
uma atuação conjunta do Estado ( em seus diversos níveis ) e sociedade na escolha de
prioridades e nos processos decisórios da política ambiental , por exemplo : conselhos
federais, estaduais e municipais de meio ambiente institucionais.
P. do poluidor- pagador ( pollueur - payeur ), ou princípio
da responsabilidade( responsabilité ), que impõe ao "sujeito econômico" ( produtor,
consumidor, transportador ) ou poluidor , que causar um problema ambiental , a obrigação
de arcar com os custos da diminuição , eliminação, neutralização ou afastamento do dano.
Este princípio está presente na “Constituição” da Europa ( tratados instituidores de
Amsterdam art. 174, n. 2, in fine ).
P. do ônus social ( gemeinlastprinzip ) , que representa a
antítese do p. do poluidor- pagador (embora atue paralelamente àquele ), na medida em que
o Estado / coletividade ( através de financiamento , subvencionamento , etc ) arcaria com
uma parte do custo de implementação de qualidade ambiental. O ônus da degradação
ambiental deveria ser suportado objetivamente por toda a sociedade ( responsabilidade
civil objetiva ).
P. da precaução ( précaution ), orienta a política ambiental
preventiva, procura evitar perigos ambientais, e uma qualidade ambiental favorável ( um
ambiente o máximo possível livre de perigos ) e reclama que as bases naturais sejam
protegidas e utilizadas com cuidado, parcimoniosamente. A precaução ambiental é
necessariamente modificação do modo de desenvolvimento da atividade econômica,
principalmente valendo-se do planejamento e controle prévio de produtos. Encontra-se na
legislação comunitária ( art. 2, do tratado da União Européia / Roma e brasileira ) .
P. do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (
l’environnement équilibré ) - art. 225 da CF- deve ser respeitado pela atividade econômica
conforme a exegese do art. 170, VI. A positivação deste princípio ilumina o desenvolver da
ordem econômica, impondo a sua sustentabilidade. Compreende-se pela sua dimensão, que
é portador de uma ascensão sobre os demais.
Na prática, pode-se afirmar que a decisão final do processo de qualquer avaliação de
impacto ambiental, é um posicionamento político, jurídicamente orientado, devendo o
Ministério Público fiscalizar a medida do bom senso desejada pelo princípio do
desenvolvimento sustentável, sem permitir que fatores políticos venham a se sobrepor.
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Desenvolvimento sustentável não é a palavra mágica que tem o condão de transformar o
sonho de harmonia do homem com a natureza em realidade". O desenvolvimento é
sustentável quando satisfaz as necessidades presentes sem comprometer a habilidade das
futuras gerações em satisfazer as suas próprias necessidades, ou seja, sem inviabilizar os
recursos equivalentes de que farão uso no futuro outras gerações. Este princípio
certamente é o que melhor sintetiza o espírito da Carta Fundamental, e bem assim o das
mais modernas legislações do mundo.
A interpretação da Constituição apresenta a presença de princípios conciliadores das " duas
Constituições " . A defesa do meio ambiente, do consumidor, a redução das desigualdades
sociais e regionais, e a busca do pleno emprego, são todos princípios considerados de
integração, porque estão dirigidos a resolver os problemas da marginalização regional ou
social. A defesa do meio ambiente tendo sido elevada ao nível de princípio da ordem
econômica, tem o efeito de condicionar a atividade produtiva ao respeito do meio ambiente
e possibilita ao poder público interferir drasticamente , se necessário, para que a exploração
econômica preserve a ecologia, não se justificando a timidez com que agem alguns, em se
tratando de defesa jurídica do meio ambiente. São exemplos de princípios conciliadores : P.
da precaução contra danos ecológicos, da efetividade ecológica , da reversibilidade,
flexibilidade , praticabilidade ( grau de impacto ambiental x benefícios sociais ) , eficiência
econômica ( proteção não deve retirar a lucratividade ), conformidade ao sistema ( todas as
medidas a serem adotadas não devem levar a uma modificação estrutural do sistema de
produção capitalista ), justiça distributiva ( benefícios sociais justamente distribuídos ).
Até pouco tempo , tinha-se por óbvio , de modo expresso ou implícito, que a função do
direito ambiental não poderia seriamente influir no ritmo de expansão de uma sociedade
assentada no crescimento, pois nesta idéia de expansão estaria o germe indiscutível da
política econômica do Estado contemporâneo. Esta visão setorizada não deve prosperar , se
se quer fazer efetivos os princípios da Constituição Federal, prescritos sobretudo nos
artigos 170 e 225, sendo certo que a Constituição não pode ser interpretada em parte, ou ao
alvedrio de conveniências, via de regra políticas. A política ambiental é confrontada
forçosamente com a enorme concentração de poder e necessariamente se quedará no
fracasso, caso não esteja em condições de causar modificações nas estruturas existentes de
poder econômico, ou se impondo ao poder político. O direito ambiental econômico procura
iluminar a relação entre produção econômica e conservação dos recursos naturais,
compreendendo o direito ambiental e o direito econômico individualmente e cumprindo o
objetivo básico de racionalização e democratização da atividade econômica, observada a
indissociabilidade destes ramos do direito.
A apresentação no texto jurídico da composição da atividade econômica com a proteção
dos recursos naturais, é a demonstração, pela linguagem jurídica, de que os homens se
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tornaram conscientes do conflito entre ecologia e desenvolvimento, sendo mister se
proceder a operação de conciliação.
A decantada oposição entre economia e proteção ambiental - por conseqüência - oposição
entre os objetivos do direito econômico e do direito ambiental - deixa de existir
plenamente, quando a política econômica adotada traz de volta o relacionamento da
economia com a natureza de uma forma integrativa, e não por uma atuação de pilhagem.
Natureza precisa ser entendida, economicamente e vice-versa. É legítimo se concluir que
não há essencialmente uma separação material entre economia e ecologia, porque a base do
desenvolvimento das relações produtivas está na natureza, e a natureza só pode ser
compreendida enquanto integrante das relações humanas - aqui inseridas, com todo o seu
peso, as relações econômicas . Esta união visceral , necessariamente tem de se fazer sentir
no interior do ordenamento jurídico. São estes os elementos que suportam a tese de que a
realização do art. 225 da Constituição Federal passa pela efetivação do art. 170 .
O direito brasileiro não faculta a escolha entre princípios fundamentais como o da livre
iniciativa / econômico e o do meio ambiente ecologicamente equilibrado / ambiental,
quando são igualmente necessários para a consecução de uma finalidade essencial do texto
constitucional : o da realização de uma existência digna.
Esta assertiva deve iluminar o espírito do jurista ao decidir sobre questões ambientais em
seu confronto com o "desenvolvimento" , e se na prática ( por epítrope ) a coabitação dos
princípios econômicos e ambientais não é possível, sem se ater a gestos inconseqüentes de
poder, entendo que a iniciativa concreta ( obra, serviço, atividade legislativa ) incapaz de
comportar a hipótese de conciliação dos preceitos constitucionais deve ser obstaculada,
outra conduta não sendo lícita ao membro do Ministério Público, em defesa não do
econômico ou do ambiental, mas da vontade suprema da Carta Magna , que ao criar
gêmeos xipófagos, não quis contemplar qualquer possibilidade de dissociação, sendo certo
que inexiste proteção constitucional à ordem econômica que sacrifique o meio ambiente.
É na defesa dos direitos difusos e coletivos da sociedade, na sua atuação extrajudicial que o
Ministério Público se revela, mostra a sua força e finalidade “prima”, o verdadeiro
Ministério Público social que deixa de primordialmente “auxiliar” o Estado Juiz, preso ao
direito formal e nem sempre legítimo ou justo ( mesmo reconhecida a sua importância )
para ser o Estado puro, “do povo, pelo povo e para o povo”, este sim verdadeiro
representante e executor dos anseios da sociedade e do almejado ideal de justiça.