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Apoio:
ISBN
9788571038271
Instrumentos jurídicos para a implementação do
desenvolvimento sustentável (vol. II)
Legal instruments for the implementation
of sustainable development (Vol. II)
Grão Chanceler
Dom Washington Cruz, Cp
Reitor
Prof. Wolmir Therezio Amado
Editora da PUC Goiás
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Prof. Ms. Roberto Malheiros - Pontifícia Universidade Católica de Goiás
Instrumentos jurídicos para a implementação do
desenvolvimento sustentável (vol. II)
Legal instruments for the implementation
of sustainable development (Vol. II)
Michel Prieur;
José Antônio Tietzmann e Silva
(Orgs.)
Goiânia, 2012
© by Michel Prieur;
José Antônio Tietzmann e Silva
(Organizadores)
Editora da PUC Goiás
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Arte Final de Capa
Laerte Araújo Pereira
Capa
I59 Instrumentos jurídicos para a implantação do desenvolvimento sustentável/Organizadores, Michel Prieur, Jose Antônio Tietzmann e Silva. – Goiânia: Ed. da PUC Goiás,
2012.
628 p.: 16x22 cm
ISBN 978-85-7103-827-1
Artigos publicados em vários idiomas, sobre temas negociados na Rio + 20. Inclui
bibliografia.
1. Desenvolvimento sustentável. 2. Direito ambiental. I. Prieur, Michel (org.). II. Silva,
José Antônio Tietzmann e (org.). III. Título.
CDU: 502.131.1
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José Antônio Tietzmann e Silva (Organizadores). Sanções previstas na Lei n. 5.988, de
14.12.1973, artigos 122-130.
Impresso no Brasil
Sumário
Prefácio 9
Apresentação 15
Parte 1: Sobre o princípio de proibição de retrocesso
em matéria ambiental
Michel Prieur: O princípio de “não regressão” em direito
ambiental existe. Eu o encontrei 19
Traduzido do francês por José Antônio Tietzmann e Silva
Isabel De los Ríos: El Principio de Irreversibilidad
en el Derecho Ambiental Venezolano 47
Parte 2: Aspectos institucionais acerca da proteção
internacional do meio ambiente: que avanços
podem-se esperar?
José Antônio Tietzmann e Silva e Dimas Pereira Duarte Júnior:
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale:
d’un besoin à l’effectivité 61
Alexandra Cuenin: La Transformation du Conseil Economique
et Social: vers une revalorisation du pilier environnemental
et une participation accrue des ong 111
6Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Deme Baba Hamady: Necessités et Finalité de la Création
D’une Ome 125
Sandra Cureau: Por que uma Organização Mundial
de Meio Ambiente? 135
Parte 3: o planejamento e a avaliação estratégicos,
o ordenamento territorial e a mitigação
dos impactos ambientais
Julien Prieur: L’emergence de Dispositifs Stratégiques et
Programmatoires : l’exemple des Stratégies Nationales
de développement durable (SNDD) 147
José Heder Benatti e Luly Rodrigues da Cunha Fischer: Land
Tenure Regularization and Environmental
regulation enforcement in the State of Pará, Brazil 169
Márcia Dieguez Leuzinger: Efetividade da Conservação
de Hábitats Naturais: criação, implementação e gestão
de Unidades de Conservação 185
Andressa de Oliveira Lanchotti: Pela Avaliação de Impacto
Ambiental dos Tratados Internacionais de Meio Ambiente 203
Nadia Christinet: L'évaluation Environnementale:
Une Convention Mondiale 221
Parte 4: danos, catástrofes e refugiados ambientais
Antoni Pigrau Solé: Sur la Responsabilité des Sociétés
Transnationales pour Graves Dommages Environnementaux 231
Jean Jacques Poumo Leumbe: Catastrophes et Urgences
Environnementales en Situation de Post Conflit en Afrique 251
Valeria Berros: Les Catastrophes et les Urgences
Environnementales en Amérique Latine 265
Sandra Akemi Shimada Kishi: Desenvolvimento Sustentável
e Desenvolvimento dos Povos e das Comunidades
Tradicionais no Contexto das Catástrofes Ambientais 275
sumário7
Lee Kwangyoun: Les Deplacés Environnementaux
Et Le Principe Pollueur-Payeur 297
Parte 4: danos, catástrofes e refugiados ambientais
Paulo Márcio Cruz e Zenildo Bodnar: O Novo Paradigma
do Direito na Pós-Modernidade 305
Gabriel Real Ferrer: Sostenibilidad, Transnacionalidad
y Trasformaciones del Derecho 323
Jacqueline Morand-Deviller: Les Biens Publics Communs 349
Ricardo Stanziola Vieira: A Construção do Direito Ambiental
e da Sustentabilidade: reflexões a partir da conjuntura
da conferência das Nações Unidas sobre desenvolvimento
Sustentável (Rio + 20) 355
Parte 6: exploração e gestão sustentável de florestas
Luciane Martins de Araújo e Elida Séguin: O Princípio
do Cuidador Recebedor 391
Eckard Rehbinder: Illegal Logging: Cooperation or
Conflict Between Producer and Consumer Countries? 421
Jean-Marie Breton: Ethnodeveloppement, Développement
Durable et Justice Environnementale la Gestion Touristique
des Ressources Patrimoniales des Communautés
Traditionnelles et Autochtones
Amazoniennes
(le cas de la Guyane française) 437
Gladys de Los Santos Gómez e Omar Marcelino Saá:
Situação Jurídica e Ambiental da Floresta Nativa na
Argentina: do global ao local 459
Parte 7: a proteção internacional das águas e do
meio marinho
Gilberto d’Ávila Rufino: Perspectives de la Gestion Intégrée
des Zones Côtiéres en Amérique Latine 469
8Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
José Juste-Ruiz: Conservation and Sustainable use of Marine
Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction 491
María E. Giunta: Les Problèmes Environnementaux dus aux
Exploitations Pétrolières dans les Territoires en Conflit: pour
une Réglementation Internationale de L’exploitation
pétrolière off-shore 515
Ryan B. Stoa: Harmonizing International Water Law:
current challenges and future prospects 533
Parte 8: geração de energia e mudanças climáticas
Victor B. Flatt: Climate Change Adaptation Law
and Sustainable Energy 551
Christophe Krolik: La Transition Vers des Energies de Paix 555
Parte 9: saúde, alimentação e justiça ambiental
Laurent Vassallo: Le Developpement Durable en
Etablissement de Soins ou L’integration des
Droits de L’homme en Sante 575
Mohamed Ali Mekouar: Droit a L’alimentation et
Economie Verte 579
Márcio Ricardo Staffen e Zenildo Bodnar: A Tutela
Judicial-Participativa do Ambiente: o lugar dos
Juizados Especiais 595
Declaração sobre os Engajamentos Pós-Rio+20 613
Déclaration sur les engagements post Rio+20 617
Statement on Post Rio+20 Commitments 621
Declaración sobre los Compromisos Post Rio+20 625
PREFÁCIO
É
uma imensa honra apresentar o livro – Instrumentos Jurídicos para a
Implementação do Desenvolvimento Sustentável – (vol. II) contendo
um acervo importante de reflexões sobre a Conferência das Nações
Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, denominada Rio + 20,
realizada no Rio de Janeiro (RJ), Brasil, em 2012.
O Centre International de Droit Comparé de l´Environnement
– CIDCE/ Limoges organizou, juntamente com a FGV – Fundação
Getúlio Vargas/Rio de Janeiro e o Environmental Law Institute/
Washington, o Encontro mundial de juristas de meio ambiente para a
Rio + 20, que ocorreu no Jardim Botânico – Rio de Janeiro –, de 15 a
17 de junho de 2012.
O CIDCE tem sede na cidade de Limoges (França), instalado
no CRIDEAU – Centre de Recherches Interdisciplinaires em Droit de
l´Environnement, de l´Aménagementet de l´Urbanisme, e foi instituído
em 1982. O professor Michel Prieur é presidente do Centro desde
sua fundação e tem-se devotado intensamente para a organização do
evento mencionado.
Participaram do Encontro Mundial de Juristas do Meio Ambiente para a Rio + 20 mais de oitenta juristas, de diferentes nacionalidades, abordando, com plena liberdade de opinião a maioria dos
temas que estavam na Agenda da Conferência das Nações Unidas e
que constituem o cerne das preocupações e pesquisas de muitos cen-
10Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
tros acadêmicos e instituições privadas e públicas ambientais. Muitos
dos temas tratados no encontro mundial referido estão presentes neste livro.
Coordenam esta publicação José Antônio Tietzmann e Silva e
Michel Prieur. Tietzmann e Silva fez seu curso de mestrado e doutorado na Universidade de Limoges. Teve publicada sua tese de doutorado,
Le Droit et les Établissements Humains Durables, em 2011, e leciona na
Pontifícia Universidade Católica de Goiás.
Passo a tratar, em síntese, de três momentos da história do direito internacional ambiental: a Declaração Rio de Janeiro/1992, a Declaração Joahannesburg/2002 e a Declaração Rio de Janeiro/2012.
A Declaração Rio de Janeiro/1992, mais conhecida como
Rio/92, foi um evento de transcendente significado, e representou um
marco evolutivo em relação à primeira e forte Conferência das Nações
Unidas, em Estocolmo – Suécia, em 1972. Para se chegar aos 27 princípios que compõem a Declaração Rio/92, muitos encontros preparatórios foram realizados, inclusive em Siena – Itália/1990, em que fiz
parte da Delegação do Governo brasileiro.
Durante a realização da conferência – que foi organizada pelo
CIDCE, pela Sociedade Brasileira de Direito Ambiental e pelo Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil –, os juristas reuniram-se,
por vários dias, em uma das tendas armadas na Praia do Flamengo.
Merece transcrição a afirmação do notável e saudoso professor
Alexandre-Charles Kiss, em seu pioneiro livro Droit International de
l´Environnement: “os princípios formulados no Rio também irrigaram
todo o direito convencional do meio ambiente, tanto os tratados
universais como setoriais ou transversas e contribuíram para formação
das regras costumeiras de direito”.1
Dez anos após, a Organização das Nações Unidas convocou
uma Conferência Internacional sobre Desenvolvimento Sustentável,
em Joannesburg – África do Sul. Ao dirigir-se aos participantes dessa
conferência, disse Koffi Annan – Secretário-Geral da ONU:
a presente Cúpula está voltada para um elemento chave do
programa: a interdependência dos humanos e de seu meio ambiente natural. Cessemos de ficar na defensiva econômica e ar1 KISS. Alexandre-Charles; BEURIER, Jean-Pierre. Droit International de
l´Environnement. 3. ed. Paris: Éditions A. Pedone, paragraphe 54, p. 44, 2004.
(Minha tradução).
Prefácio11
memo-nos de coragem política. Olhemos diretamente para uma
verdade desconcertante: o modo de desenvolvimento ao qual
estamos habituados deu lucro a alguns, mas espoliou a maioria.2
Uma das ideias motrizes da Conferência de Joannesburg/2002
foi a promoção de parcerias sociais. Consta da Declaração Final que
o desenvolvimento sustentável supõe uma perspectiva de longo
prazo e uma larga participação para a elaboração de políticas para
tomada de decisões e execução em todos os níveis. Como parceiros
sociais, nós continuaremos a encorajar o surgimento de parcerias estáveis que agreguem os principais grupos interessados, respeitando a
independência de cada deles, pois cada um tem um papel importante
a desempenhar”3
Nas conferências da ONU de 2012, como de 2002, não se conseguiu finalizar nenhuma convenção, instrumento importante no Direito Internacional, por conter regras obrigatórias, que, normalmente,
cria um sistema de controle de sua efetividade. Foram formuladas declarações, que, mesmo não tendo caráter obrigatório, acabam por ser
incorporadas como regras costumeiras.
A Declaração da Conferência Internacional das Nações Unidas
sobre Desenvolvimento Sustentável – Rio + 20 – proclama o respeito à
Natureza, dizendo:
nós reconhecemos que a Terra e seu ecossistema constituem
nossa casa, e a expressão “Mãe Terra” é usada em numerosos países
e regiões, e notamos que certos países reconhecem os direitos da
natureza no quadro da promoção do desenvolvimento sustentável.
Estamos convencidos de que para chegarmos a um justo equilíbrio
entre as necessidades econômicas, sociais e ambientais das gerações
atuais e futuras, é necessário promover a harmonia com a natureza.4
2 http://www.francophonie.org/IMG/pdf/Johannesburg.pdf. Acesso em 2 nov.
2012. (Minha tradução).
3 Déclaration politique. Déclaration de Johannesburg sur le développement durable. Rapport du Sommet mondial sur le développement durable. Nations
Unies. Johannesburg, (Afrique du Sud), 26 août – 4 septembre 2002. A/CONF.
199/20. (paragraphe 26). http://bd.stp.gov.ml/padelia/pdf/johannesburg.pdf.
Acesso em: 2 nov. 2012. (Minha tradução).
4 L’avenir que Nous Voulons. Conférence des Nations Unies sur le développement
durable – Rio + 20. Nations Unies, A/Conf./A 216/L.1. parágraphe 39. (Minha
tradução).
12Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Os denominados direitos da natureza não existem isolados e
nem significam imobilização das atividades humanas. Convém lembrar
o axioma:
“Sic uteretuo alienum non laedas” (usa o que é teu não prejudicando os outros). Essa máxima leva-nos a usar o que é nosso sem
complexo de culpa e, pelo contrário, com um sentido de adequação
à própria capacidade e fim da coisa utilizada. Mas, ao mesmo tempo,
que se incita ao uso, coloca-se a utilização no quadro da relação social,
vedando-se o prejuízo a outrem.5
Na amplitude da Declaração Rio + 20, com seus 283 parágrafos,
quero colocar em relevo a abordagem sobre a participação e a informação. “Nós insistimos em que o desenvolvimento sustentável deva beneficiar a todos, assegurando a participação de todos, compreendendo
também os jovens e as crianças”.6 “Insistimos que uma larga participação do público, o acesso à informação e aos procedimentos judiciais
e administrativos são indispensáveis à promoção do desenvolvimento
sustentável”.7
Estamos conscientes do papel desempenhado pela sociedade civil
e da importância de propiciar a participação ativa de todos os membros
da sociedade civil no desenvolvimento sustentável. Reconhecemos que
a melhora da participação da sociedade civil depende, dentre outros
fatores, da ampliação do acesso à informação, do fortalecimento das capacidades da sociedade civil e da criação de um ambiente favorável. Reconhecemos, ainda, que a tecnologia da informação e da comunicação
facilitará o fluxo de informação entre os governos e a população. Neste
sentido, é indispensável melhorar o acesso à tecnologia da informação
e das comunicações, especialmente as redes e serviços de banda larga, e
preencher o fosso digital, reconhecendo a contribuição da cooperação
internacional sobre esse aspecto,8
5 MACHADO, Paulo A. L. Direito dos Cursos de Água Internacionais. São Paulo:
Malheiros, 2009. p. 249.
6 L’avenir que nousvoulons. Conférence des Nations Unies sur le développement
durable – Rio + 20.Op. cit. paragraphe 31. (Minha tradução).
7 The future we want. United Nations Conference of sustainable development. Rio
+ 20. United Nations, A/Conf./A 216/L.1. § 43. (Minha tradução).
8 O Futuro que Queremos. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo
Sostenible. Naciones Unidas, A/Conf./A 216/L.1. Rio de Janeiro (Brasil), 20 a
22 de junio de 2012. (Minha tradução).
Prefácio13
Acredito que o livro que vem a lume servirá para impulsionar
mentes e comportamentos para um posicionamento cívico de cobrança
da transformação da política internacional ambiental. Os acontecimentos físicos mundiais – furacões, terremotos, inundações e secas – não
desmentem as conclamações por um engajamento efetivo dos países e
das Nações Unidas.
Termino trazendo uma manifestação de Michel Prieur:
“A amplitude do direito internacional do meio ambiente atesta
a vontade coletiva dos governos e dos povos de agir intensamente para
preservar o Planeta das degradações brutais ou lentas, acidentais e/ou
difusas, globais ou locais. É preciso, ainda, que os tratados sejam aplicados e que as recomendações inspirem as políticas nacionais”.9
Piracicaba, 3 de novembro de 2012.
Paulo Affonso Leme Machado
Vice-Presidente do Centre International de Droit Comparé de
l´Environnement – CIDCE.Professor na Faculdade de Direito da Universidade Metodista de Piracicaba – UNIMEP. Mestre em Direito
Ambiental – Universidade de Strasbourg (França). Doutor Honoris
Causa – UNESP e Doutor em Direito – PUC São Paulo (SP). Prêmio
Internacional de Direito Ambiental “Elizabeth Haub” (1985). Professor Convidado na Universidade de Limoges/França (1986-2003).
Promotor de Justiça (aposentado). Autor do livro Direito Ambiental
Brasileiro (20. ed.).
9 PRIEUR, Michel. Préface. In : PRIEUR, M. ; DOUMBE-BILLE, S. (Dir.). Recueil Francophone des Traités et Textes Internationaux en Droit de L´Environnement.
Bruxelles: Bruylant, 1998. (Minha tradução).
Apresentação
D
esde a sua criação, o programa de mestrado em Direito, Relações Internacionais e Desenvolvimento (MDRID) da PUC Goiás
tem-se envolvido diretamente com questões atinentes ao cenário das
relações internacionais, entre as quais se destaca a temática ambiental,
que constitui uma das suas linhas de pesquisa. Por isso, foi natural e
esperada a participação do programa na recente Conferência da ONU
sobre desenvolvimento sustentável, a Rio+20.
Essa participação mobilizou diversos docentes, entre os quais me
incluo, assim como os professores Dimas Pereira Duarte Júnior, Luciane Martins de Araújo e a coordenadora do programa, professora Geisa
Cunha Franco. Esse grupo não se limitou a marcar presença no Rio,
em junho de 2012, mas iniciou suas atividades bem antes, ao tomar
parte nos diversos eventos preparatórios a esse encontro, auspiciados
pelo Centro Internacional de Direito Ambiental Comparado (CIDCE)
e pelo Programa em Direito e Meio Ambiente (PDMA), da Faculdade
de Direito da Fundação Getúlio Vargas (FGV), no Rio de Janeiro.
Essas atividades prévias consistiram em três momentos, em que
se reuniram juristas de meio ambiente. Um, foi realizado na França,
em Limoges, em setembro de 2011, e os outros dois no Brasil, no Rio
de Janeiro: em junho desse mesmo ano, e, finalmente, pouco antes da
Conferência, em junho de 2012, no Jardim Botânico. Cada um desses
momentos foi rico não apenas por propiciar debates e exposição de
16Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
trabalhos, mas também por dar oportunidade para a apresentação de
propostas. Ali nós, os juristas do meio ambiente, pudemos externar ao
mundo nossas sugestões e enviá-las ao Secretariado-Geral da ONU,
por meio do CIDCE, organização não governamental fundada e presidida pelo infatigável jurista ambiental francês Michel Prieur, que conta
com o ilustre professor brasileiro Paulo Affonso Leme Machado na
Vice-Presidência.
Pois bem, se no presente momento apresento ao caro leitor esta
obra, que sintetiza elementos apresentados por ocasião da Reunião
Mundial de Juristas do Meio Ambiente de junho de 2012, é pela persistência e pelo amor à causa jurídico-ambiental de Michel Prieur e
Paulo Affonso Leme Machado. São eles verdadeiros ícones do cenário
global do Direito do Ambiente, que têm contribuído para a concretização de normas internacionais no Brasil, na França e em outros países,
bem como para a implementação e a melhoria da proteção jurídica
do ambiente. Ainda hoje ambos dão a sua efetiva contribuição para a
causa, auspiciando o evento realizado no Jardim Botânico do Rio de
Janeiro, em junho deste ano de 2012.
Esse evento é parte de um processo que contou com diversos
parceiros, entre os quais a PUC Goiás, que, com muita honra, se agregou, contribuindo com a participação de professores do seu programa
de pós-graduação, e com a edição desta obra, que é o segundo volume
de Instrumentos Jurídicos para a Implementação do Desenvolvimento
Sustentável. O primeiro volume foi publicado no Rio de Janeiro, pela
FGV Direito Rio e pelo PDMA, em junho de 2012.
Diante disso, com vistas justamente a dar continuidade ao primeiro volume, que abriga parte das contribuições dos participantes no
mencionado evento, optamos por manter não só o mesmo título, mas
também formatação e estruturação similares às dessa obra. Por isso,
os diferentes capítulos que compõem o presente livro se dividem por
temas, que são pertinentes tanto ao cenário internacional quanto ao cenário interno – local não de mero reflexo dos compromissos assumidos
internacionalmente, mas determinante para a sua consecução.
A obra abarca nove grandes temas: o princípio de proibição de
retrocesso em matéria ambiental; os avanços institucionais na proteção
internacional do meio ambiente; o planejamento e a avaliação estratégicos, o ordenamento territorial e a mitigação dos impactos ambientais; os danos, as catástrofes e os refugiados ambientais; aspectos sobre o Direito e o desenvolvimento sustentável; a exploração e a gestão
Apresentação17
sustentável de florestas; a proteção internacional das águas e do meio
marinho; a geração de energia e as mudanças climáticas; saúde, alimentação e justiça ambiental.
Esses temas são abordados por 39 autores, que figuram entre os
mais destacados pesquisadores do Direito Ambiental em seus respectivos países e no cenário internacional, trazendo, por sua experiência e
pela participação, ao processo preparatório da Conferência onusiana e
à própria Rio + 20, uma visão a mais atual possível sobre cada um dos
temas em pauta.
Ao finalizar esta breve apresentação, não poderia deixar de mencionar a importância da colaboração e agradecer – sem, infelizmente,
poder citar todos os que deveriam aqui figurar – a algumas das pessoas
e entidades que permitiram que cada um dos eventos preparatórios à
Conferência se realizasse, a começar pelo seu idealizador, o professor
Michel Prieur, o pessoal da FGV Direito Rio e do PDMA, em especial os professores Carina Costa de Oliveira e Rômulo Silveira da Rocha Sampaio, assim como Eleanor Mitch e Stéphanie Bartkowiak, que
muito trabalharam pelo CIDCE. É imprescindível, igualmente, sublinhar o apoio incondicional dado pela PUC Goiás à edição desta obra
e à participação de seus professores em todo o processo, assim como o
apoio da Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado de Goiás (FAPEG).
Enfim, resta ainda fazer um agradecimento especial ao professor
Paulo Affonso Leme Machado que, com sua grandeza, enriquece com
um belíssimo prefácio a presente obra.
Constatando-se que o princípio de proibição do retrocesso
em matéria ambiental – tema de trabalho e das propostas enviadas a
partir das reuniões preparatórias à Conferência Rio + 20 organizadas
pelo CIDCE – figura no documento final da Conferência onusiana,
espera-se que esta obra possa inspirar os novos pesquisadores e os
confirmados juristas de meio ambiente na busca de um futuro melhor
para a Humanidade.
Goiânia, novembro de 2012
José Antônio Tietzmann e Silva
Advogado e consultor em Direito Ambiental. Professor do Mestrado
em Direito, Relações Internacionais e Desenvolvimento da PUC-Goiás.
Pesquisador associado ao CRIDEAU-OMIJ.
Parte 1
Sobre o princípio de proibição
de retrocesso em matéria
ambiental
O PRINCÍPIO DE “NÃO REGRESSÃO” EM DIREITO
AMBIENTAL EXISTE. EU O ENCONTREI
Michel Prieur*
Traduzido do francês por José Antônio Tietzmann e Silva**
Introdução
E
m nome da soberania dos parlamentos, o tempo do Direito recusa
a ideia de um direito adquirido sobre as leis: “o que uma lei pode
fazer outra lei pode desfazer”. Não estaria aí, na seara ambiental, uma
porta aberta ao retrocesso do direito, capaz de prejudicar as gerações
presentes e futuras?
O ambiente é uma política-valor que, por seu peso, traduz uma
busca incessante de um melhor ser, humano e animal, em nome do
* Professor Emérito da Université de Limoges (UNILIM – França), Diretor Honorífico da Faculté de Droit et des Sciences Economiques da UNILIM (França), Presidente do Centre International de Droit Comparé de l’Environnement
(CIDCE – França), Membro da Comissão de Direito Ambiental da International
Union for Conservation of Nature (UICN).
**Advogado e consultor em Direito Ambiental em Goiânia (Jônathas Silva e
Advogados Associados – Brasil), Professor do Mestrado em Direito, Relações
Internacionais e Desenvolvimento da PUC Goiás (Brasil).
20Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
progresso permanente da sociedade. Assim, em sendo as políticas ambientais o reflexo da busca de um melhor viver, de um respeito à natureza, elas deveriam vedar todo tipo de regressão.
O objetivo principal do Direito Ambiental é contribuir para a diminuição da poluição e preservação da diversidade biológica. Contudo,
no momento em que o Direito Ambiental é consagrado por um grande
número de constituições como um novo direito humano, ele é paradoxalmente ameaçado em sua essência. Em vista disso, não deveria o Direito Ambiental entrar na categoria das regras jurídicas eternas, irreversíveis
e, assim, não revogáveis, em nome do interesse comum da humanidade?
No atual momento, são várias as ameaças que podem ensejar o
recuo do Direito Ambiental: (a) ameaças políticas: a vontade demagógica de simplificar o Direito leva à desregulamentação e, mesmo,
à “deslegislação” em matéria ambiental, visto o número crescente de
normas jurídicas ambientais, tanto no plano internacional quanto no
plano nacional; (b) ameaças econômicas: a crise econômica mundial
favorece os discursos que reclamam menos obrigações jurídicas no
âmbito do meio ambiente; dentre eles, alguns consideram que essas
obrigações seriam um freio ao desenvolvimento e à luta contra a pobreza; (c) ameaças psicológicas: a amplitude das normas em matéria
ambiental constitui um conjunto complexo, dificilmente acessível aos
não especialistas, o que favorece o discurso em favor de uma redução
das obrigações do Direito Ambiental.
As formas de regressão são diversas: (a) excepcionais em Direito Internacional Ambiental,1 elas são difusas no Direito Comunitário,
por ocasião da revisão de certas diretivas; b) nas normas de Direito
Ambiental interno, entretanto, há, em vários países, uma crescente regressão, que é, nas mais das vezes, insidiosa: ela se dá por modificações aportadas às regras procedimentais, reduzindo a amplitude dos
direitos à informação e à participação do público, sob o argumento de
aliviar os procedimentos; ela ocorre, igualmente, pelas derrogações ou
modificações das regras de Direito Ambiental, reduzindo ou transformando em inoperantes as regras em vigor.
Em face dessas ameaças de regressão, os juristas ambientais devem reagir de maneira dura, com fundamento em argumentos jurídi1 A primeira regressão formal em direito internacional consiste na denúncia do Protocolo de Kyoto pelo Canadá, por ocasião da 17ª COP (Conferência das Partes) à
Convenção sobre as mudanças climáticas, realizada em Durban em dezembro de
2011. Existe uma ação, na justiça canadense, em desfavor do Estado, a esse propósito.
O PRINCÍPIO DE “NÃO REGRESSÃO” EM DIREITO AMBIENTAL EXISTE. EU O ENCONTREI
cos inquestionáveis. A opinião pública, uma vez alertada, não admitiria
retrocessos na proteção ambiental, visto que isso implica ameaça à própria saúde humana.
Um grupo de juristas especialistas no tema foi criado em agosto de 2010 no seio da Comissão de Direito Ambiental da União Internacional para a Conservação da Natureza (UICN). Seu objetivo é
compartilhar, na esfera universal, as experiências e os argumentos jurídicos capazes de frear as ameaças de retrocesso do Direito Ambiental
(PRIEUR e SOZZO, 2012).
Para descrever esse risco de “não retrocesso”, a terminologia
utilizada pela doutrina é ainda hesitante. Em certos países, fala-se
num princípio de stand still (imobilidade). É o caso da Bélgica (HACHEZ, 2008). Na França, utiliza-se o conceito de efeito cliquet (trava), ou regra do cliquet anti-retour (trava anti-retorno). Os autores
falam, ainda, da “intangibilidade” de certos direitos fundamentais
(DE FROUVILLE, 2004). O não retrocesso está assimilado, igualmente, à teoria dos direitos adquiridos, quando esta última pode
ser atacada pela regressão. Evoca-se também a “irreversibilidade”,
notadamente em matéria de direitos humanos. 2 Enfim, utiliza-se a
ideia de cláusula de status quo. 3 Em inglês, encontramos a expressão eternity clause ou entrenched clause, em espanhol, prohibición de
regresividad o de retroceso, em português, proibição de retrocesso.
Utilizaremos a fórmula de “princípio de não regressão”, para mostrar que não se trata de uma simples cláusula, mas de um verdadeiro
princípio geral do Direito Ambiental, na medida em que o que está
em jogo é a salvaguarda dos progressos obtidos para evitar ou limitar a deterioração do meio ambiente.
Tendo em vista sua forma genérica, o princípio de não regressão
é, além de um princípio, a expressão de um dever de não regressão que
se impõe à Administração. Uma fórmula positiva, como um “princípio
de progressão”, não foi por nós escolhida por ser demasiado vaga e
pelo fato de se aplicar, de fato, a toda norma enquanto instrumento
que funcione a serviço dos fins da sociedade. Ao nos servirmos da
expressão “não regressão”, especificamente na seara do meio ambiente, entendemos que há distintos graus de proteção ambiental e
2 Teoria de Konrad Hesse.
3 Expressão utilizada por S. R. Osmani, em relatório para a Comissão dos Direitos
humanos sobre as Políticas de Desenvolvimento no contexto da Globalização, 7
de junho de 2004, E/CN.4/sub.2/2004/18.
21
22Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
que os avanços da legislação consistem em garantir, progressivamente, uma proteção o mais elevada possível, no interesse coletivo da
humanidade.
Na primeira edição de nosso Droit de l’environnement, publicado pela Editora Dalloz em 1984, havíamos chegado, de modo
premonitório, na conclusão, à seguinte pergunta: “regressão ou progressão do Direito Ambiental?”. Constatávamos naquele momento
apenas e tão somente os retrocessos do Direito Ambiental já verificados em certas reformas que se fizeram em nome da “desregulamentação” (PRIEUR, 1987), sem que fossem propostos remédios
a essa situação.
Desde então, tendo sido o meio ambiente consagrado como
direito humano, podemos opor à regressão do Direito Ambiental argumentos jurídicos fortes, em nome da efetividade e da intangibilidade dos direitos humanos. A 6a edição do Droit de l’environnement,
de 2011, referencia a regressão em vários capítulos e demonstra que
a não regressão é uma necessidade urgente, para salvaguardar o futuro do Direito Ambiental (PRIEUR, 2011).4 As publicações francesas mais recentes têm igualmente concedido espaços novos à não
regressão (VAN LANG, 2011; LAVIEILLE, 2011; NAIM-GESBERT, 2011).
Para promover a não regressão como um novo princípio fundamental do Direito Ambiental, convém ter apoio numa argumentação
jurídica que funda um novo princípio, que se agrega aos princípios
já reconhecidos: prevenção, precaução, poluidor-pagador e participação do público. As bases dessa argumentação jurídica repousam
sobre três elementos: a própria finalidade do Direito Ambiental, a
necessidade de se afastar o princípio de mutabilidade do direito e a
intangibilidade dos direitos humanos. Constataremos, então, que,
do direito internacional ao direito nacional, encontram-se já várias
ilustrações do princípio de não regressão, o que abarca, inclusive,
a jurisprudência. A Conferência da Organização das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável, também conhecida como
Rio+20, foi a ocasião de suscitar, oficialmente, a discussão acerca da
importância da não regressão como condição para o desenvolvimento sustentável.
4 Recomendamos, nesse sentido, consultar, no índice alfabético da obra, o vocábulo régression.
O PRINCÍPIO DE “NÃO REGRESSÃO” EM DIREITO AMBIENTAL EXISTE. EU O ENCONTREI
1Os Fundamentos Teóricos do Princípio de Não Regressão
1.1 O Caráter Finalista do Direito Ambiental
Desde as suas origens, na década de 1970, o objetivo do Direito
Ambiental não era apenas “regulamentar” o meio ambiente, mas também contribuir para a reação contra a degradação ambiental e o esgotamento dos recursos naturais. O Direito Ambiental é, por natureza,
um direito engajado, que age na luta contra as poluições e a perdada
biodiversidade. É um direito que se define segundo um critério finalista, pois se dirige ao meio ambiente: implica uma obrigação de resultado, qual seja, a melhoria constante do estado do ambiente.
É o Direito Ambiental, também, a expressão política de uma
ética ou de uma moral ambiental, segundo a expressão do presidente
francês Georges Pompidou, em seu discurso de Chicago, de 28 de
fevereiro de 1970. Todo retrocesso do Direito Ambiental seria, então,
imoral. Seria, também, ilegal ou inconstitucional?
Verificaremos, desde logo, que os princípios clássicos do Direito
Ambiental, como os que figuram na Declaração do Rio de Janeiro,
de 1992, em vários tratados internacionais e nas constituições ou leis
nacionais, podem facilmente ser interpretados como suporte do não
retrocesso.
A prevenção impede o recuo das proteções; a sustentabilidade
e as gerações futuras enviam à perenidade e à intangibilidade, para
preservar os direitos de nossos descendentes ao gozo de um ambiente
não degradado; a precaução permite que a irreversibilidade seja evitada,
esta um exemplo claro de regressão definitiva; a participação e a informação do público permitem a garantia de um nível de proteção suficiente, graças a um controle cidadão permanente. Enfim, segundo Ost
(1999), a manutenção de um nível de proteção, ao menos equivalente
àquele a que já se chegou, não faz senão introduzir a posta em prática pensada de um projeto de sociedade, inscrito na perenidade. Toda
regra ambiental, a priori, tem por fim uma melhor proteção do meio
ambiente. Não se imagina que a lei nova tenha a finalidade de permitir
maiores níveis de poluição ou a destruição da natureza. Entretanto,
várias são as normas sobre caça, em especial na França, que têm por
objetivo reduzir os direitos da fauna silvestre, estendendo os períodos
de caça ou sendo mais permissivas em relação às técnicas utilizadas
pelos caçadores.
23
24Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
O que está em jogo aqui é a vontade de suprimir uma regra –
constituição, lei ou decreto – ou de reduzir seus aportes em nome de
interesses, claros ou dissimulados, tidos como superiores aos interesses
ligados à proteção ambiental. A mudança da regra que conduz a uma
regressão constitui um atentado direto à finalidade do texto inicial.
O retrocesso em matéria ambiental não é imaginável. Não se pode
considerar uma lei que, brutalmente, revogue normas antipoluição ou
normas sobre a proteção da natureza; ou, ainda, que suprima, sem justificativa, áreas ambientalmente protegidas.
É de se notar, ainda, que a regressão do Direito Ambiental será
sempre insidiosa e discreta, para que passe despercebida. E, por isso,
ela se torna ainda mais perigosa. Os retrocessos discretos ameaçam
todo o Direito Ambiental. Daí a necessidade de se enunciar claramente
um princípio de não regressão, o qual deve ser consagrado tanto na
esfera internacional quanto na esfera nacional.
1.2 A Necessidade de se Afastar o Princípio da Mutabilidade do Direito
Segundo os princípios da teoria jurídica, não se poderia simplesmente revogar a teoria da mutabilidade do Direito sem que os fundamentos do sistema democrático fossem ameaçados.
Os autores clássicos consideram que o Direito deve se submeter, necessariamente, a uma regra de adaptação permanente, reflexo
da evolução das necessidades da sociedade. Toda regra jurídica deve
ser passível de modificação ou revogação a qualquer momento, pois
não seria moralmente aceitável que uma “geração de homens tenha
o poder de vincular ou de sujeitar a posteridade, até o fim dos tempos, ou de decidir para sempre como o mundo deva ser organizado”
(Thomas Paine, Les droits de l’homme, 1792). É nesse sentido que o
Artigo 28 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de
24 de junho de 1793, proclamava na França que “uma geração não
pode sujeitar as gerações futuras às suas leis”. Este artigo nunca entrou em vigor.
O meio ambiente e o desenvolvimento sustentável nos obrigam
a pensar hoje de maneira diferente, afastando o princípio da mutabilidade do Direito. Isso porque o meio ambiente, como os direitos
humanos, constituem exceções a essa regra. Nesse sentido, há de se
considerar que, junto com o princípio de desenvolvimento sustentável,
não se pode esquecer dos direitos à vida e à saúde das gerações futuras
O PRINCÍPIO DE “NÃO REGRESSÃO” EM DIREITO AMBIENTAL EXISTE. EU O ENCONTREI
e, assim, há de se impedir que se tomem medidas que possam causar
danos a elas.
Reduzir ou revogar as regras de proteção ambiental teria como
efeito impor às gerações futuras um ambiente mais degradado. Nesse
sentido, o Artigo 28, acima mencionado, se interpretado literalmente
e combinado com o princípio do desenvolvimento sustentável, pode
ser compreendido, no contexto ambiental atual, como favorável ao
princípio de não regressão, pois veda a submissão das gerações futuras a normas responsáveis pelo recuo na proteção jurídica do meio
ambiente.
1.3 A Intangibilidade dos Direitos Humanos
Segundo Rebecca J. Cook, “o princípio de não regressão está
implícito nas convenções sobre os direitos humanos”. Na realidade, a
não regressão dos direitos humanos é mais que implícita: ela é ética,
prática e quase judiciária. Nos termos da Declaração Universal dos
Direitos do Homem, a finalidade desses direitos é “favorecer o progresso social e instaurar melhores condições de vida” (COOK, 1990, p.
683. Grifamos). Daí, resultam para os Estados obrigações positivas,
em especial na seara ambiental. Assim, segundo a bela fórmula de um
autor, a não regressão é “uma obrigação negativa inerente a toda obrigação positiva que decorre de um direito fundamental”. Vários textos
internacionais de direitos humanos destacam o caráter progressivo dos
direitos econômicos, sociais e culturais, aos quais se vincula o direito
humano ao ambiente. Deduz-se, pois, dessa progressividade uma obrigação de não regressão, ou não regressiva.
O Pacto Internacional relativo aos Direitos Econômicos, Sociais
e Culturais de 1966 (PIDESC) visa ao progresso constante dos direitos ali protegidos; é interpretado como proibição à regressão. O Direito Ambiental, uma vez afirmando o direito humano ao ambiente,
pode beneficiar-se dessa teoria do progresso constante, aplicada notadamente em matéria de direitos sociais. O Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU, em sua observação geral n. 3, de
14 de dezembro de 1990, estigmatiza “toda medida deliberadamente
regressiva”. A observação geral n. 13, de 8 de dezembro de 1999, por
sua vez, declara que “o Pacto não autoriza nenhuma medida regressiva
que diga respeito ao direito à educação, tampouco aos demais direitos
ali enumerados”.
25
26Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
A Convenção Europeia para a Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, interpretada pela Corte Europeia de Direitos Humanos, incluiu o meio ambiente entre os direitos
fundamentais que são protegidos indiretamente. A fórmula utilizada
pela Corte no caso “Tatar contra Romênia”, de 27 de janeiro de 2009,
leva a admitir um direito ao gozo de um meio ambiente são e protegido, por meio do Artigo 8o da Convenção.5 Pode-se, desde logo,
considerar que os artigos 17 e 53 da Convenção, que proíbem a interpretação extensiva das limitações aos direitos ali enunciados, reconhece
– ainda que de forma muito prudente – uma certa obrigação de não
regressão ou, pelo menos, uma obrigação de considerar o dispositivo
que seja o mais favorável, em matéria de proteção dos direitos humanos
enunciados pela Convenção.
Em caso de conflito entre uma norma e a Convenção, ou entre
outra convenção e a Convenção Europeia dos Direitos Humanos, é o
texto mais protetor do meio ambiente que deverá ser aplicado. O Artigo 17, inspirado pelo Artigo 30 da Declaração Universal dos Direitos
Humanos, de 1948, encontrado no Artigo 5o de ambos os pactos de
1966, volta a proibir os Estados de se servirem dos direitos existentes
para destruí-los ou limitá-los, visto que a “destruição” ou a “limitação” de um direito fundamental constitui, claramente, uma regressão. Todavia, nenhum julgado da Corte de Estrasburgo permite ainda
medir precisamente como ela poderia reagir em face de retrocessos na
proteção de um direito para além dos limites normalmente admitidos.
A Convenção Americana de Direitos Humanos, adotada em
1969, prevê em seu Artigo 26 a garantia “progressiva” do pleno gozo
dos direitos, o que implica, da mesma maneira que no PIDESC, uma
adaptação temporal e a não regressão. O Artigo 29, tratando das normas de interpretação, esclarece que não é possível suprimir o gozo dos
direitos reconhecidos ou de restringir seu exercício para além do que
preveja a Convenção.
O Protocolo de San Salvador sobre os direitos econômicos, sociais e culturais, de 1988, comporta um artigo expressamente dedicado ao ambiente (Artigo 11). Ora, mesmo que esse artigo não seja
oponível diante da Comissão Interamericana de Direitos Humanos ou
da Corte, ele se submete ao princípio trazido pelo Artigo 1o, relativo
5 Vide artigo de J. P. Marguenaud na Revue Juridique de l’Environnement, 2010-1,
p. 62.
O PRINCÍPIO DE “NÃO REGRESSÃO” EM DIREITO AMBIENTAL EXISTE. EU O ENCONTREI
à progressividade dos direitos humanos, capaz de conduzir ao pleno
exercício dos direitos reconhecidos, o que implica, necessariamente,
sua não regressão.
De acordo com um comentário oficial da Organização dos Estados Americanos (OEA), as medidas regressivas são “todas as disposições ou políticas cuja aplicação significa uma diminuição do gozo ou
do exercício de um direito protegido”.6 Um recuo na proteção ambiental constituiria, assim, uma regressão juridicamente condenável pelos
órgãos de controle da Convenção e do Protocolo acima mencionados.
No caso dos Cinco Aposentados Contra o Peru, a Comissão
Interamericana de Direitos Humanos, em sua decisão n. 23/01, de
5 demarço de 2001, declarou que “o caráter progressivo da maioria
das obrigações dos Estados em matéria de direitos econômicos, sociais e culturais implica, para eles, uma obrigação geral e imediata de
concretizar os direitos já consagrados, sem direito de voltar atrás. As
regressões na matéria podem constituir uma violação, entre outros, do
Artigo 26 da Convenção Americana” (§ 86). A Corte Interamericana
de Direitos Humanos, em seu julgado n. 198, de 28 de fevereiro de
2003, confirmou o mérito da decisão da Comissão, sem precisar, entretanto, de maneira expressa, que a regressão configure uma violação
da Convenção de 1969.
Essa proibição de retrocesso dos direitos humanos, aqui discretamente generalizada, pode talvez não chamar a atenção dos positivistas; ela é, entretanto, capaz de satisfazer aos moralistas e repercutirá,
de forma inevitável, sobre o direito ao ambiente, enquanto novo direito
humano. A aparição desse novo princípio, aplicável ao meio ambiente,
está em total sinergia com o caráter finalista e voluntarista desse direito. Poderia, inclusive, levantar menos objeções e resistência do que a
não regressão no âmbito dos direitos sociais.
Essa ideia de garantir um desenvolvimento contínuo e progressivo das modalidades do exercício de um direito ao ambiente,
até aos níveis mais elevados de sua efetividade, pode parecer utópica.
A efetividade máxima é a poluição zero. Sabemos que isso é impossível. Todavia, entre a poluição zero e o uso das melhores tecnologias
disponíveis para reduzir a poluição existente, há uma grande margem
de manobra.
6 Conselho Permanente da OEA. Normespourl’élaborationdesrapportspériodiquespr
évues à l’art. 19 du Protocole de San Salvador, OEA/Ser.G.CP/CAJP-222604, de
17 de dezembro de 2004.
27
28Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
A não regressão vai, assim, se situar num cursor entre a maior
despoluição possível – que evoluirá no tempo, graças aos progressos
científicos e tecnológicos – e o nível mínimo de proteção ambiental,
que também evolui constantemente. O recuo hoje não seria o mesmo
recuo de ontem, como se pode notar das palavras de Naim-Gesbert
(2011, p. 28), para quem a não regressão permite uma adaptação “evolutiva, em espiral ascendente”, do Direito Ambiental.
2As Ilustrações do Princípio de Não Regressão
2.1 Em Direito Internacional Ambiental
O professor Maurice Kamto, de modo perspicaz, constatou,
desde 1998, que “o Direito Internacional Ambiental chama a atenção
para as obrigações de stand still” (K AMTO, 1998). Com efeito, a não
regressão figura, de maneira explícita ou implícita, nas declarações ou
nas convenções internacionais ambientais, vista como, sejam elas de
âmbito universal ou regional, instrumentos que visam à “melhoria do
meio ambiente”. O caráter finalista do Direito Internacional Ambiental
se verifica facilmente da leitura de todas as convenções internacionais
sobre meio ambiente. Trata-se, como precisa o princípio 7o da Declaração do Rio de Janeiro de 1992, “de conservar, proteger e restabelecer
a saúde e a integridade do ecossistema terrestre”. Esse objetivo de proteção é, a contrario sensu, uma afirmação de que toda medida contrária
a ele está proibida.
Certas convenções trazem, às vezes, de maneira expressa, que
não se pode voltar atrás. Assim, nos termos do acordo norte-americano
de cooperação na seara ambiental(ALENA), de 1994, e do acordo de
livre comércio entre os Estados Unidos e a América Central (CAFTADR), de 2003, fica proibida a redução dos níveis de proteção ambiental.
Dessa forma, os Estados Unidos aceitaram a não regressão ambiental
desde 1994 em seus tratados multilaterais, o que os levaria a estar
numa posição desconfortável para negar a existência desse princípio.
A não regressão aparece igualmente nas cláusulas de salvaguarda, permitindo uma proteção reforçada do meio ambiente. O Artigo 2o
do Protocolo de Cartagena, de 2000, sobre a prevenção dos riscos biotecnológicos, permite aos Estados tomar “medidas mais rigorosas para
a conservação e a utilização sustentável da diversidade biológica”. Na
Convenção sobre o Direito do Mar, os artigos 208, 209 e 210 dizem
O PRINCÍPIO DE “NÃO REGRESSÃO” EM DIREITO AMBIENTAL EXISTE. EU O ENCONTREI
respeito a diversos tipos de poluição marinha e impoem aos Estados
que suas leis, seus regulamentos e suas medidas nacionais “não sejam
menos eficazes que as normas de caráter mundial”. A Convenção de
Basileia sobre o controle dos movimentos transfronteiriços de resíduos
perigosos, de 1989, permite aos Estados, em seu Artigo 11, “impor
condições suplementares para melhor proteger a saúde humana e o
meio ambiente”. A Convenção de Berna de 1979 sobre a conservação
da vida selvagem e do meio natural da Europa, permite aos Estados,
em seu Artigo 12, “adotar medidas mais rigorosas” do que as previstas
pela Convenção. A Convenção de Helsinki, de 1992, sobre os efeitos
transfronteiriços de acidentes industriais, prevê que as Partes possam
adotar, de maneira individual ou conjunta, medidas “mais rigorosas”
(Artigo 2-8).
Nesse mesmo espírito, em caso de conflito entre as disposições
de uma convenção e o direito nacional, certos tratados consagram,
a priori, a superioridade da regra mais favorável ou mais estrita, em
matéria de proteção ao ambiente. Citemos, como exemplo, o Artigo
12 da Convenção Europeia da Paisagem, de 2000; o Artigo XII-3,
da Convenção de Bonn sobre as espécies migratórias que pertençam
à flora selvagem; ou, ainda, o Artigo 12 da Convenção de Berna relativa à conservação da vida selvagem e do meio natural da Europa.
Essa superioridade jurídica da regra mais protetora do meio ambiente
pode, inclusive, visar tanto às regras existentes, quanto às regras futuras (Artigo 12 da Convenção Europeia da Paisagem).
Enfim, dentro das cláusulas de compatibilidade entre as distintas convenções internacionais, a preferência será dada ao mais elevado
nível de proteção ambiental. Uma recompensa é dada ao tratado mais
favorável em matéria ambiental. É assim, por exemplo, na Convenção
sobre a Diversidade Biológica, cujo Artigo 22-1 leva ao predomínio de
seu texto sobre todo outro acordo internacional existente, cujo respeito “causaria sérios danos à diversidade biológica ou constituiria uma
ameaça a ela”. O Protocolo de Cartagena sobre a previsão dos riscos
biotecnológicos não permite acordos regionais, senão sob a condição
de que “eles não conduzam a um grau de proteção menor que o previsto pelo Protocolo” (Artigo 14-1).A Convenção de Espoo, de 1991,
sobre a avaliação de impactos sobre o meio ambiente num contexto
transfronteiriço, prevê que os acordos bilaterais possam “aplicar as medidas mais estritas” (Artigo 2-9). A Convenção de Basileia de 1989,
sobre os rejeitos, permite acordos regionais, sob a condição de que
29
30Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
enunciem “disposições que não sejam menos ecologicamente racionais
que aquelas previstas pela Convenção” (Artigo 11-1). A já mencionada
Convenção de Helsinki, de 1992, dispõe, em seu artigo 24-2, que as
partes podem adotar medidas que forem “as mais rigorosas” em virtude de acordos bilaterais ou multilaterais.7
Por essas cláusulas, os Estados buscam garantir a máxima eficácia
da proteção ambiental, em relação aos objetivos almejados (WECKEL,
1989, p. 356). De toda forma, se tivessem um conteúdo menos rigoroso que a convenção-quadro, as convenções ou os protocolos de aplicação constituiriam uma regressão proibida, que poderia ser submetida a
um processo de arbitragem internacional ou contestada por quaisquer
das Partes, diante da Corte Internacional de Justiça (CIJ). A regra lex
posterior derogat priori encontra-se, assim, afastada em benefício da
não regressão, que se exprime através da ideia da busca da proteção
mais estrita para o ambiente.
2.2 No Direito Ambiental da União Europeia (UE)
O Tratado da UE, após o Ato Único de 1987, proclama claramente que o objetivo da política comunitária de ambiente é “a preservação, a
proteção e a melhoria da qualidade ambiental [...] a utilização prudente e
racional dos recursos naturais” (Artigo 191 do Tratado sobre o funcionamento da UE). O Artigo 11 desse mesmo Tratado menciona, inclusive, “as exigências da proteção ambiental”, e o Artigo 191-2 reitera o
termo, além de precisar que “a política da União na seara ambiental visa
a um nível de proteção elevado”. Essa exigência de um nível elevado de
proteção ambiental é, por oportuno, formulada uma segunda vez, desta
feita ainda mais claramente, pelo Artigo 3-3 do Tratado sobre a UE, segundo o qual “a União trabalha [...] pelo desenvolvimento sustentável
da Europa, fundado sobre [...] um nível elevado de proteção e de melhoria da qualidade ambiental”. Várias diretivas sobre o meio ambiente
estabelecem claramente que seu objetivo é garantir, diretamente, “um
nível elevado de proteção ambiental”.
Mesmo que o direito ao ambiente não figure como direito fundamental no Tratado, ele tem todas as virtudes dessa categoria de normas, em especial pelo fato de que, com o Tratado de Lisboa, em vigor
7 A mesma expressão é utilizada no Artigo 4-8 do Protocolo de 18 de junho de
1999 sobre a água e a saúde.
O PRINCÍPIO DE “NÃO REGRESSÃO” EM DIREITO AMBIENTAL EXISTE. EU O ENCONTREI
desde 1o de dezembro de 2009, atribuiu-se à Carta dos Direitos Fundamentais da UE8o mesmo valor jurídico que têm os tratados (Artigo
6o do Tratado sobre a UE), com seu Artigo 37 dispondo sobre a proteção do meio ambiente (PRIEUR, 2005, p. 483). A Carta tem por
objetivo “reforçar” a proteção dos direitos fundamentais (preâmbulo).
O Artigo 37 evidencia o que deve ser interpretado como uma afirmação da irreversibilidade das medidas que dizem respeito ao ambiente:
“o nível elevado de proteção ambiental e a melhoria de sua qualidade”.
A regressão parece ser impossível em face dessas duas exigências, que se
voltam à promoção de um meio ambiente cada vez melhor.
Essas disposições, como todos os demais direitos fundamentais,
são, além disso, regulamentadas pelos artigos 53 e 54 da Carta dos Direitos Fundamentais da UE. A Carta não pode ser interpretada como
“limitação” aos direitos reconhecidos, tampouco como implicação do
direito de destruí-los ou de limitá-los além do que se preveja. Nesse
caso, as disposições reforçam a obrigação de não regressividade e, assim, a proibição do retrocesso na proteção jurídica do meio ambiente. Trata-se de cláusulas clássicas nas convenções de direitos humanos,
caso dos artigos 17 e 53 da Convenção Europeia de Direitos Humanos.
Busca-se dar preferência ao sistema mais protetor e, assim, privilegiar sempre o nível mais elevado de proteção ambiental. Resulta,
daí, necessariamente, um privilégio dado à não regressão, como bem
demonstra o Artigo 53 da Carta dos Direitos Fundamentais da UE,
garantindo, segundo Azoulai (2005, p. 706) “que a evolução não pode
se fazer senão no sentido da progressão, e não no da regressão”.
2.3 A Não Regressão em Direito Constitucional
O princípio de não regressão do Direito Ambiental deveria poder
apoiar-se tanto sobre as normas constitucionais não revisáveis como
sobre os direitos fundamentais, não derrogáveis.
Deve-se, com efeito, distinguir a não regressão decorrente
da proibição expressa de se modificarem as normas constitucionais
ambientais, daquela regressão resultante da vedação constitucional
imposta ao legislador, de reduzir a extensão de um direito fundamental.
8 Adotada em 12 de dezembro de 2007 e publicada no JO C-303, de 14 de dezembro de 2007.
31
32Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Deixando de considerar os casos específicos do Brasil e de Portugal, encontramos poucas constituições que pretendem congelar o
direito aplicável, proibindo expressamente toda modificação constitucional de seu conteúdo em matéria ambiental.
A Constituição brasileira de 1988 comporta vários dispositivos sobre o meio ambiente, dando, assim, a essa política, um lugar
eminente na hierarquia jurídica. Com efeito, apesar de esses dispositivos não figurarem no Título II, consagrado aos direitos e garantias
fundamentais, a doutrina considera que os direitos ligados ao meio
ambiente constituem, tanto no plano material como no plano formal,
direitos fundamentais (LEME MACHADO, 2005; 2011; FENSTERSEIFER, 2008, p. 159 e s.). Essa Constituição comporta um
dispositivo original, que consiste em enunciar que “direitos e garantias individuais” estão excluídos de uma revisão constitucional, segundo o Artigo 60, § 4o – é a chamada “cláusula pétrea”, ou cláusula
de intangibilidade constitucional. Esses direitos são considerados,
assim, como direitos adquiridos. Parece, portanto, estar claramente
admitido que a proteção constitucional do meio ambiente faça parte
dos direitos adquiridos qualificados de pétreos, não admitindo qualquer revisão.9
Além dessa não regressão constitucional, existiria igualmente
no direito brasileiro um princípio de não retrocesso, ou princípio
de proibição da regressão ambiental, que se impõe ao legislador.10
A expressão é atribuída a Ingo Wolfgang Sarlet, em suas aulas em
Porto Alegre, sobre direitos fundamentais e a Constituição, em 2005
(FENSTERSEIFER, 2008, p. 258, nota 746). Esse seria um princípio constitucional implícito, que se impõe ao legislador em nome da
garantia constitucional dos direitos adquiridos, do princípio constitucional de segurança jurídica, do princípio da dignidade da pessoa
humana e, finalmente, em nome do princípio de efetividade máxima
dos direitos fundamentais – nos termos do Artigo 5o, § 1o, da Constituição brasileira de 1988.11
9 Segundo da SILVA (2007, p. 928): “Um amendement du texte constitutionnel ne
saurait modifier ce droit fondamental (à l’environnement)”.
10 “Garantia da proibição de retrocesso ambiental”. Molinaro (2006) fala no princípio de vedação da “retrogradação socioambiental”.
11 Essa justificativa teórica para o princípio de não regressão é aplicada em matéria
de direitos sociais, mas poderia se aplicar também aos demais direitos fundamentais, segundo Sarlet (2006, p. 346).
O PRINCÍPIO DE “NÃO REGRESSÃO” EM DIREITO AMBIENTAL EXISTE. EU O ENCONTREI
Essa intangibilidade dos direitos fundamentais existe noutras
constituições, na condição de intangibilidade constitucional absoluta
ou cláusula “de eternidade”.
Segundo Lepsius (2009, p. 13), a constituição alemã garante,
em seu Artigo 19-2, “o conteúdo essencial dos direitos fundamentais”, que fazem parte dos domínios intangíveis, beneficiando-se,
assim, da perenidade constitucional do Artigo 79-3 da Lei Fundamental de 1949. O conteúdo essencial de um direito diz respeito à
sua substância e finalidade. A referência ambígua aos fundamentos
naturais da vida e aos animas, no Artigo 20-a, não impede que, em
teoria, “uma lei que violasse manifesta e massivamente o que já foi
conquistado em matéria ambiental seja muito provavelmente inconstitucional” (BOTHE, 2005).
Podemos evocar, da mesma forma, a situação da Turquia, que
introduziu em sua constituição “o direito de cada um a um ambiente
são e equilibrado”, entre os direitos e deveres sociais (Artigo 56).
Esse dispositivo poderia ser tachado de intangível, beneficiando-se
do que dispõe o Artigo 4o da Constituição turca, a título de disposições inalteráveis, visto que esse artigo proclama como intangível o
Artigo 2o, que visa aos direitos do Homem e reenvia aos princípios
fundamentais do preâmbulo. Ora, esse preâmbulo remete, segundo
Kaboglu (2009), aos direitos e às liberdades enunciados na Constituição, dentre os quais figura claramente o direito ao ambiente.
O exemplo talvez mais claro do princípio de não regressão em
nível constitucional e em matéria ambiental está na Constituição do
Butão, de 2008, cujo Artigo 5-3 proclama que 60% das florestas do
país são protegidas “pela eternidade”.
Ao lado dessa intangibilidade dos direitos garantidos constitucionalmente, existe, de modo mais difundido, uma não regressão que
se impõe ao legislador. Encontramos em vários textos constitucionais
sul-americanos essa ideia, qual seja, a de que os poderes do legislador
encontram-se limitados pelas finalidades buscadas por certos direitos
essenciais. Assim, segundo a Constituição argentina, “os princípios,
garantias e direitos reconhecidos nos artigos precedentes, não poderão ser modificados pelas leis que regulamentem seu exercício” (Artigo
28). De maneira ainda mais clara, a constituição da Guatemala dispõe,
em seu Artigo 44, que “serão nulas de pleno direito as leis, as disposições governamentais e outras medidas que diminuam, restrinjam ou
deformem os direitos que a Constituição garante” (COURTIS, 2006,
33
34Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
p. 21). A constituição do Equador, de 2008, é a primeira a mencionar
expressamente a não regressão em matéria ambiental. É importante
notar, nesse sentido, que em todas as constituições o meio ambiente
está consagrado como um direito protegido e que, em virtude disso,
todos esses Estados devem admitir de jure a não regressão do Direito
Ambiental.
A constituição francesa, em suas disposições sobre a revisão
constitucional (artigo 89, última alínea), proíbe toda revisão que atente contra a forma republicana de governo. A Carta do Ambiente pode,
assim, ser modificada, desde que respeitado o procedimento de revisão
constitucional. Nenhuma de suas disposições é formalmente intangível, mesmo que o seu caráter finalista engaje a humanidade e as gerações futuras.
Todavia, contrariamente a vários textos constitucionais, a Carta
não formula para o Estado uma obrigação de proteger ou de aportar
melhorias ao meio ambiente, o que poderia constituir um fundamento
jurídico para a obrigação de não regressão. Poderíamos, entretanto,
buscar apoio no Artigo 2o da Carta, que impõe “a toda pessoa” o dever
de “tomar parte da preservação e da melhoria do meio ambiente”, o
que compreende tanto o Estado como o legislador.12Assim, esses últimos não poderiam adotar medidas que viessem a ter efeitos inversos à
preservação e à melhoria do ambiente.
Num dos comentários à Carta, Trouilly (2005, p. 21) considera
que o “dever” pesa também sobre as pessoas públicas, num espírito
finalista: “o objetivo consiste não apenas em frear ou em reduzir a degradação ambiental, no âmbito de uma política defensiva, mas também
em aportar melhorias ao estado daquele ambiente”. Segundo o mesmo
autor, o Conselho Constitucional poderia, assim, censurar o legislador
que reduz de maneira excessiva os deveres ambientais, pela introdução
de normas mais permissivas em matéria de installations classées.13 Um
recuo na proteção do meio ambiente, através de uma diminuição dos
deveres ambientais, poderia, então, ser considerado uma violação da
constituição, encontrando sua origem na constatação de uma regressão.
Para além do meio ambiente, Decaux et al. (1995, p. 899), em
seu comentário ao Artigo 60 da Convenção Europeia de Direitos Hu12 Vide MARGUENAUD, J. P. (2007, p. 879).
13Essa categoria jurídica compreende as atividades industriais incômodas, insalubres e perigosas.
O PRINCÍPIO DE “NÃO REGRESSÃO” EM DIREITO AMBIENTAL EXISTE. EU O ENCONTREI
manos, mencionam precisamente o conceito de “regressão” aplicável à
França, ao considerarem que uma nova lei ou convenção internacional
que sejam contrárias a um dos elementos do bloco de constitucionalidade – do qual faz parte, desde 2005, a Carta do Ambiente – seriam
“bloqueadas”, supõe-se, pelo Conselho Constitucional. Isso equivaleria a considerar que, em nome da não regressão, o legislador tem uma
obrigação negativa, no sentido de não se introduzirem restrições aos
direitos fundamentais adquiridos.
A Constituição belga introduziu, em 1994, o direito à proteção
de um ambiente são (Artigo 23, Alínea 3). Ela confia aos legisladores o
cuidado de “garantir” os direitos fundamentais enumerados. O objetivo consiste, então, em pôr em prática os direitos enunciados, a fim de
torná-los efetivos, mesmo que se considere que eles tenham efeito direto e que somente a lei pode juridicizá-los. Os trabalhos preparatórios
e a doutrina belga, em especial Hachez (2008, p. 44 e s.), consideram
que o Artigo 23 se beneficia da obrigação de stand still, consistindo
em garantir a ausência de retrocesso para os direitos protegidos. Essa
obrigação se impõe ao legislador. Segundo o Prof. Louis-Paul Suetens
(1998), o Artigo 23 “contém pelo menos uma obrigação de stand still,
ou seja, que ela se opõe a que, na Bélgica, o(s) legislador(es) tome(m) as
medidas que vão de encontro aos objetivos de proteção de um ambiente são. A vantagem da nova disposição constitucional consiste, segundo Suetens (1998, p. 496), essencialmente em que não se pode voltar
atrás sobre as regras de direito já existentes e sobre a proteção de um
ambiente são, que se concretiza graças a essas regras”.
Em 2007, a Bélgica procedeu a uma nova inserção do meio ambiente em sua constituição, visando aos objetivos do desenvolvimento sustentável e da solidariedade intergeneracional (Artigo 7o bis da
Constituição). Igualmente submetida à obrigação de stand still, essa
disposição, ainda que bastante vaga quanto ao seu conteúdo normativo, permite reforçar o objetivo ambiental constitucional, a menos que
ela não abra a porta a recuos sutis, justificados pela referência ao inalcançável desenvolvimento sustentável, verdadeira caixa de Pandora das
conciliações impossíveis.
2.4 A Não Regressão na Jurisprudência
Pode o juiz impedir a regressão pelo controle do respeito aos
objetivos ambientais da norma?
35
36Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
A não regressão dos direitos fundamentais foi reconhecida em
Portugal a propósito do direito à saúde, numa decisão do Tribunal
Constitucional (Decisão n. 39, de 1984), segundo a qual “os objetivos
constitucionais impostos ao Estado em matéria de direitos fundamentais o obrigam não apenas a criar certas instituições ou serviços, mas
também a não os suprimir, uma vez criados”.
Para a Corte Constitucional da Colômbia, “a cláusula de não
regressão em matéria de direitos econômicos, sociais e culturais supõe,
finalmente, que uma vez atingido certo nível na concretização dos direitos econômicos, sociais e culturais, por meio de disposições legislativas ou regulamentares, as condições preestabelecidas não podem
ser enfraquecidas pelas autoridades competentes, sem que haja uma
justificativa séria” (AR ANGO, 2006, p. 157).
No Brasil, a não regressão já foi admitida no âmbito dos direitos
sociais.14 Várias ações estão em curso na seara ambiental, sob a pressão
de parte da doutrina, que busca fazer que o princípio de proibição de
retrocesso ecológico seja consagrado judicialmente, o que se faz com
fundamento no princípio constitucional de não regressão, estendido
aos atos legislativos dos entes federados. Nesse sentido, merece destaque a ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador
Geral de Justiça do Estado de Santa Catarina, em face de uma lei estadual que reduzia os limites do Parque Estadual da Serra do Tabuleiro:
“o princípio da proibição do retrocesso ecológico significa que, afora as
mudanças de fatos significativos, não se pode admitir um recuo tal dos
níveis de proteção que os leve a serem inferiores aos anteriormente consagrados. Isso limita as possibilidades de revisão ou de revogação”.15
No mesmo estado, outra ação visa o então recém-promulgado Código Ambiental de Santa Catarina, norma considerada pelas associações
requerentes como redutora do nível de proteção ambiental. Essa ação
está ainda sub judice diante do Supremo Tribunal Federal, que faz as
vezes de corte constitucional.16 Uma decisão do Tribunal de Justiça do
Rio Grande do Sul já anulou umamodificação na constituição daquele
14 Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, julgamento de 18 de dezembro de
2008, processo n. 7002162254; Tribunal de Justiça de São Paulo, julgamento de
25 de agosto de 2009, processo n. 5878524400.
15 Ministério Público do Estado de Santa Catarina, ADIN n. 14.661/2009, de 26
de maio de 2009.
16 ADIN n. 4.252.
O PRINCÍPIO DE “NÃO REGRESSÃO” EM DIREITO AMBIENTAL EXISTE. EU O ENCONTREI
estado por se tratar de retrocesso ecológico, o que se fez com fundamento na doutrina relativa à regressão social – trata-se de permitir a
queima dos campos como técnica de limpeza agrícola.17 O Superior
Tribunal de Justiça, em relatório do ministro Antônio Hermann Benjamin, mesmo não havendo reconhecido formalmente o princípio de
não retrocesso, já o levou em conta em vários casos. A vedação de
emenda constitucional em matéria ambiental leva a considerar que o
Poder Executivo, como o Poder Legislativo, estejam vinculados pelos
objetivos enunciados constitucionalmente.
Após a consagração constitucional do ambiente, o Conselho
de Estado grego já reconheceu, algumas vezes, a existência de um
“ganho legislativo”, como demonstra Yannakopoulos (1997, p. 40).
A lei n. 1.577/1985, que trata do regulamento geral de construção,
foi considerada contrária à constituição por levar ao agravamento das
condições de vida dos habitantes, o que atentava contra um “direito
urbano adquirido” (Ass. 10/1988). Sobre os direitos adquiridos, a
jurisprudência grega seria mais protetora em matéria ambiental do
que em matéria social.
É, todavia, na Bélgica que se encontra a jurisprudência mais claramente consagrada à não regressão.18 Num julgamento de 27 de novembro de 2002 (n. 169/2002), a Corte de Arbitragem, aplicando o Artigo
23 da constituição belga, em matéria social, impõe ao legislador não
atentar contra os direitos já garantidos.Várias opiniões do Conselho de
Estado consideraram que os decretos atentariam contra a obrigação de
stand still, ao dispensar ou não prever garantias que já existiam em favor
do meio ambiente. O julgamento “Jacobs”, do Conselho de Estado, datado de 29 de abril de 1999 (n. 80.018), é o primeiro a aplicar o princípio ao contencioso, ordenando a suspensão de um regulamento atacado,
que reduziria as exigências ambientais impostas às pistas de motocross.
A Corte de Arbitragem, numa decisão de 14 de setembro de 2006 (n.
137/2006), chegou a censurar uma lei que modificava o Código Wallon
de ordenamento territorial, por “sensível regressão”. Resulta daí que um
simples recuo, incapaz de se afirmar como uma regressão sensível, não
seria censurado. A maioria dos casos em que a regressão foi censurada
diz respeito ao enfraquecimento ou à revogação das garantias procedi17 ADIN n. 70005054010, decisão de 16 de dezembro de 2002.
18 Para uma apresentação detalhada em matéria ambiental, vide Hachez (op. cit. p.
109-149), Hachez & Jadot (2009, p. 5-25) e Haumont (2005, p. 41-52).
37
38Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
mentais existentes – nacionais, comunitárias ou internacionais, como é o
caso da Convenção de Aarhus – suscetíveis de conduzir a uma perda na
proteção ambiental (NEURAY; PALLEMAERTS, 2008, p. 150).
Na França não se encontra senão uma posição jurisprudencial do
Conselho Constitucional, que se aplica desde 1984 a certos direitos
fundamentais, e que poderia levar ao reconhecimento de um princípio
de não regressão em matéria ambiental. Trata-se da jurisprudência dita
de effet cliquet (efeito trava). A expressão vem dos que já comentaram
o caso, não havendo jamais sido utilizada pelo Conselho Constitucional.19 A fórmula utilizada é infeliz e faz pensar mais numa técnica de
mecânica do que num princípio jurídico.
Em razão de a jurisprudência francesa não haver censurado o recuo senão raramente e apenas quanto ao cerne dos direitos em questão,
Louis Favoreu chegou a mencionar um effet artichaut (efeito alcachofra), o que pode parecer mais ecológico, todavia num vocabulário ainda não jurídico – neste caso, mais gastronômico. Em todo caso, seria
preferível que, em se tratando de meio ambiente, os efeitos cliquet e artichaut fossem chamados simplesmente de princípio de não regressão.
Raphaël Romi (2004, p. 10) considera que “o effet cliquet conduzirá inelutavelmente a que o legislador seja obrigado pela Carta”
cada vez que modificar uma norma jurídica; esse “é certamente o principal aporte da constitucionalização do meio ambiente no contexto
francês”. Toda modificação legislativa que não seja no sentido de um
dos objetivos definidos pela Carta do Ambiente encontraria a censura
do Conselho Constitucional (DR AGO, 2004, p. 133). Essa é também
a opinião de Agathe Van Lang (2008, p. 374), que escreveu a propósito
do direito ao ambiente e do futuro papel do Conselho Constitucional:
“ele poderá também censurar as leis que configurariam unicamente
um recuo na sua proteção [do ambiente], em nome do effet cliquet”.
A constitucionalização do ambiente, na Carta adotada em 2005,
teve como efeito inegável a proibição, para o legislador, de suprimir os
textos legais que protegem o meio ambiente. Nesse sentido, segundo
Gay e de Lamothe (2007, p. 423), a “alta jurisdição poderia, assim,
garantir que um novo dispositivo legal, mais restritivo, não prive das
garantias legais as exigências que decorrem da Carta”. Até o presente
momento, não há decisão que tenha sido adotada pelo Conselho Cons19 À exceção da retomada da formulação dos autores das ações no seio do Conselho
Constitucional, n. 202-461 DC, de 29 de agosto de 2002, considerando 64.
O PRINCÍPIO DE “NÃO REGRESSÃO” EM DIREITO AMBIENTAL EXISTE. EU O ENCONTREI
titucional em matéria ambiental. Essa situação, todavia, deve rapidamente se modificar.
Com efeito, o Conselho Constitucional francês pode verificar
que as leis votadas não sejam contrárias à Carta Ambiental e, para
tanto, as possibilidades para interpelá-lo a esse respeito vieram a ser
incrementadas com a revisão constitucional de 23 de julho de 2008,20
que introduziu a questão prioritária de constitucionalidade (chamada
QPC), que pode ser eventualmente levantada diante de qualquer jurisdição. O Conselho de Estado francês pode, ex officio, verificar que os
textos regulamentares respeitem a lei e a Constituição.
É certo que o legislador não pode atentar contra os direitos fundamentais, é mister manter um regime pelo menos tão protetor quanto
o que vigora. Trata-se de “melhorar” o exercício real de um direito,
tornando-o mais efetivo, o que obriga o Parlamento a dar sempre à legislação um “efeito ascendente”, segundo a expressão de Dominique Rousseau (2010, p. 261). Entretanto, segundo esse mesmo autor, o Conselho
Constitucional ainda não encontrou o justo equilíbrio, visto que chega,
por vezes, a tolerar a diminuição ou a redução da proteção dos direitos
fundamentais, o que dá à legislação um efeito “descendente”.
Em matéria ambiental, como no que tange a outros direitos humanos, o legislador tem, assim, sua competência vinculada: apenas pode
tornar mais efetivos os direitos enunciados pela Carta, sem os distinguir,
com vistas a respeitar a finalidade e os objetivos do Direito Ambiental, tais
quais expressos pela Carta de 2005, o que compreende, inclusive, seus
consideranda. Favoreu (1986, p. 482) afirma, mesmo, que “O legislador
não tem competência senão para reforçar um direito ou uma liberdade,
possibilitando o exercício mais efetivo desse direito; não tem competência para diminuir as garantias de efetividade”.Essa jurisprudência impõe
claramente a não regressão, segundo Cohendet (2005, p. 109; 2008, p.
79-80): “O Conselho Constitucional deve obstaculizar a regressão dos
direitos humanos, cujo respeito é exigido pela Constituição”.21
Mesmo diante da ausência de um princípio de não regressão, seja
pela falta de dispositivos constitucionais ou internacionais suficiente20 Introduzindo um artigo, o 61-1 na Constituição, completado pela lei orgânica n.
2009-1523, de 10 de dezembro de 2009, e pelo decreto n. 2010-148, de 16 de
fevereiro de 2010.
21 Há, todavia, parte da doutrina que ainda se opõe a essa evolução e considera “que
não existe na França um cliquet anti-retour, contrariamente ao que já foi escrito
há muito tempo”. Vide, nesse sentido, Mathieu (2005, p. 73).
39
40Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
mente explícitos, seja, ainda, pela falta de jurisprudência que inove na
matéria, é certo que várias jurisdições poderiam servir-se facilmente
dos conceitos que já são largamente admitidos e cujos resultados seriam equivalentes à aplicação formal do princípio de não regressão.
Esses conceitos, que acompanham o raciocínio da maioria dos juízes
constitucionais, são: o princípio da segurança jurídica, o princípio da
confiança legítima, o princípio dos direitos adquiridos em matéria de
direitos humanos, o controle da proporcionalidade. Pode-se pensar
que a pressão social coletiva em favor de melhor proteção ambiental
venha a converter em intoleráveis as medidas regressivas, o que levaria
o julgador, igualmente, a censurá-las.
O princípio de não regressão em matéria ambiental não é um
obstáculo à evolução do Direito. Ele não “congela” a lei; não constitui uma verdadeira intangibilidade, como é válido para os direitos
humanos. As descobertas científicas, graças à pesquisa estimulada pelo
princípio de precaução, assim como as melhorias aportadas ao meio
ambiente, podem conduzir à supressão da proteção que não seja mais
útil ao meio ambiente, como é exemplo a supressão da inscrição de
uma espécie na lista daquelas ameaçadas de extinção por haver-se reconstituído na natureza. Os progressos contínuos do Direito Ambiental, vinculados aos progressos da ciência e da tecnologia, fazem com
que os limites de não regressão estejam em constante mutação. Daí por
que as reformas sucessivas do Direito Ambiental integrarem as novas
exigências tecnológicas mais protetoras do ambiente.
Em todo caso, há limites aos próprios limites tolerados. Em se
tratando de um princípio de não regressão, as hipóteses de retrocesso
não podem resultar senão de uma interpretação restritiva das normas
e condições. A regressão não deve, jamais, ignorar a preocupação de
tornar cada vez mais efetivos os direitos protegidos. Enfim, o recuo
de um direito não pode ir aquém de certo nível, sem que esse direito seja desnaturado. Isso diz respeito tanto aos direitos substanciais
quanto aos direitos procedimentais. Deve-se, assim, considerar que,
na seara ambiental, existe um nível de obrigações jurídicas fundamentais de proteção, abaixo do qual toda medida nova deveria ser
vista como violadora do direito ao ambiente. Esse nível ou standard
mínimo não existe a priori. Ele depende de cada país e dos setores do
meio ambiente considerados – água, ar, ruído, paisagem, solos, biodiversidade. Ele poderia haver sido denominado “mínimo ecológico
essencial”.
O PRINCÍPIO DE “NÃO REGRESSÃO” EM DIREITO AMBIENTAL EXISTE. EU O ENCONTREI
Entendemos, todavia, que o conceito é perigoso: não existe um mínimo essencial em matéria ambiental, já que não há senão um nível adequado de proteção, consideradas as tecnologias disponíveis. O Comitê de
Direitos Econômicos, Sociais e Culturais explicitou que, para um Estado ser reconhecido como cumpridor de suas obrigações fundamentais
mínimas, “deve-se levar em conta as obrigações que pesam sobre o país
considerado, em matéria de recursos”.22 Significa, de alguma forma,
aplicar o princípio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas,
do Direito Ambiental, o que levaria os limites a variarem segundo o
território e os recursos econômicos considerados.
Para determinar os limites, ou os minima ecológicos aplicáveis, são
indispensáveis indicadores ambientais, tanto científicos quanto jurídicos.
Respondem ao movimento, ora em curso, de elaboração de indicadores
para os direitos humanos (HACHEZ, 2008, p. 636).23 Um marco conceitual e metodológico foi elaborado para definir indicadores quantitativos, além de outros dados estatísticos, para servir à promoção e ao controle da aplicação dos instrumentos internacionais relativos aos direitos
humanos, tanto civis e políticos, quanto econômicos, sociais e culturais.24
O conceito de conteúdo mínimo de direitos deveria, contudo, ser
objeto de uma reflexão especial, adaptada à matéria ambiental. Não deveria
constituir um pretexto para reduzir abusivamente os limites de proteção
ambiental. As análises feitas em matéria de conteúdo mínimo no âmbito social não deveriam ser estendidas sistematicamente à seara ambiental,
posto que a história e os dados de ambos não permite que se confundam.
Além disso, as exigências internacionais e, sobretudo, as da UE, impõem,
sempre, em matéria ambiental, um nível elevado de proteção, o que não é
compatível com qualquer tolerância que signifique regressão, reduzindo a
proteção a níveis mínimos, com o risco de serem muito baixos.
O conteúdo mínimo em matéria ambiental deveria, assim, ser
a proteção máxima, consideradas as circunstâncias locais. Assimilar o
conteúdo mínimo a um simples limite ao princípio de não regressão
é abusivo. Somos bastante reservados quanto às teorias nascentes, que
bradam os méritos de um mínimo ecológico como obstáculo à re22 Observações Gerais n. 3 (1990), para. 10.
23 Vide também Observações Gerais do Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais n. 14 a 18, que comportam, todos, partes consagradas aos indicadores.
24 Relatório dos presidentes dos órgãos criados por meio de instrumentos internacionais relativos aos direitos humanos, Genebra, 23-24 de junho de 2005(A/60/78).
41
42Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
gressão do Direito Ambiental. O obstáculo à regressão é, isso sim, a
crescente gravidade da degradação ambiental, ademais da necessária
sobrevivência da humanidade.
Convém, assim, a título excepcional, não tolerar regressões senão na medida em que elas não contrariem a busca de um nível elevado
de proteção ambiental e preservem o essencial do que já foi adquirido
em matéria ambiental.
Considerações Finais
Os críticos ao princípio de não regressão ambiental não deixarão
de invocar uma nova forma de imobilismo ou de conservadorismo.
Na realidade, avaliaremos rapidamente o quanto o direito ao ambiente
não é um direito humano como os demais. Salvaguardar o que já foi
adquirido em matéria ambiental não é uma volta ao passado, mas, ao
contrário, uma garantia de futuro.
O Direito Ambiental contém uma substância estreitamente vinculada ao mais intangível dos direitos humanos: o direito à vida, compreendido como um direito de sobrevivência em face das ameaças que
pesam sobre o Planeta, pelas degradações múltiplas do meio onde estão os seres vivos.
Essa substância, entretanto, é um conjunto completo, cujos elementos são interdependentes. Daí, uma regressão local, mesmo que limitada,
pode ensejar outros efeitos, noutros setores do ambiente. Tocar numa das
pedras do edifício pode levar ao seu desabamento. É por isso que os juízes
que terão o trabalho de mensurar até onde se poderá regredir sem que isso
implique condenar o edifício, deverão ir além da jurisprudência antiga,
relativa à intangibilidade dos direitos tradicionais, imaginando uma nova
escala de valores, para melhor garantir a sobrevivência do frágil equilíbrio
homem-natureza, considerando a globalização do ambiente.
Uma prova da força popular da não regressão está em sua consagração democrática, no referendo realizado na Califórnia, em 2 de
novembro de 2010, quando a maioria dos eleitores daquele estado norte-americano votou contrariamente à suspensão da vigência de uma lei
sobre mudanças climáticas e redução das emissões de gases de efeito
estufa, aniquilando, assim, as pretensões do setor petrolífero.
Desde 2011, a não regressão entrou, no debate político, o que
conduz, pouco a pouco, à sua consagração jurídica, nas searas internacional e nacional. Com efeito, vários indícios provam a emergência
O PRINCÍPIO DE “NÃO REGRESSÃO” EM DIREITO AMBIENTAL EXISTE. EU O ENCONTREI
da não regressão na agenda internacional: a resolução do Parlamento
Europeu, de 29 de setembro de 2011, relativa à Rio + 20 (§ 93); a Recomendação n. 1 dos juristas do meio ambiente, reunidos em Limoges
(França), em 1o de outubro de 2011 (vide www.cidce.org); o relatório
brasileiro, apresentado ao Secretário da conferência Rio + 20; o acordo
dos majour groups durante as negociações da Rio + 20, em Nova York,
em dezembro de 2011 e em janeiro de 2012; a Chamada de Lyon, da
Organização Internacional da Francofonia (OIF), em vista da Rio +
20; assim como a resolução apresentada no Congresso Mundial da
UICN em Jeju, em setembro de 2012.
E, mais recentemente, devemos destacar que a não regressão faz
parte do texto final da Conferência Rio+20. Ela está no parágrafo 20
da declaração “O futuro que Queremos”, assim enunciada:
Reconhecemos que, desde 1992, a integração das três dimensões do
desenvolvimento sustentável vem progredindo de maneira desigual e tem
sofrido reveses, agravados pelas múltiplas crises financeiras, econômicas,
alimentares e energéticas, as quais puseram em xeque a aptidão de todos
os países, especialmente os países em desenvolvimento, para alcançar o
desenvolvimento sustentável. Nesse sentido, é essencial não retroceder
em relação aos engajamentos subscritos por ocasião da Conferência de
1992. Reconhecemos igualmente que as consequências das múltiplas
crises hoje vividas pelo mundo são um dos principais problemas a serem
enfrentados pelos países, em especial os países em desenvolvimento.
Nota-se, assim, que a não regressão já está reconhecida como indispensável ao desenvolvimento sustentável, como garantia dos direitos das
gerações futuras. Ela reforça a efetividade dos princípios gerais do Direito
Ambiental, enunciados no Rio de Janeiro em 1992. É um verdadeiro seguro para a sobrevivência da humanidade, devendo ser reivindicada pelos
cidadãos do mundo, impondo-se, assim, aos Estados.
Para aprofundar e discutir esse novo princípio de Direito Ambiental, junte-se ao grupo de especialistas jurídicos da Comissão de
Direito Ambiental da UICN contatando: [email protected],
[email protected].
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EL PRINCIPIO DE IRREVERSIBILIDAD
EN EL DERECHO AMBIENTAL VENEZOLANO
Isabel De los Ríos*
Introducción
E
l derecho del ambiente tiene un objeto diferenciado y en extremo singular por ser esencial para la vida humana en el planeta, y, en consecuencia, necesario para el goce de los otros derechos humanos. Es un
derecho solidario, como se ve tanto en las Declaraciones de Estocolmo 72
y Río 92, como en el último documento emanado de Río+20, “El futuro
que queremos”, donde se insta a formular las normas nacionales ambientales considerando las necesidades de los países más vulnerables; se hace hincapié en el apoyo a las comunidades autóctonas y campesinas; se pone en
relieve la participación de las mujeres, niños y adolescentes; se recomienda
evitar la transferencia de actividades degradantes a otros Estados. Y, sobre
todo, se manifiesta la necesidad de la erradicación de la pobreza; se insiste
en que el desarrollo sustentable debe ser alcanzado por todos los países; y
en que el derecho a la paz es presupuesto de ese desarrollo.
La complejidad del ambiente requiere un enfoque metodológico
integral y sistémico: el ambiente es el producto de diversos factores
* Abogada egresada de la Universidad Central de Venezuela. Doctora en Derecho
del Ambiente por la Universidad de Ciencias Jurídicas de Estrasburgo. Especialista en Ordenación del Territorio. Especialista en Ciencias Penales. Diplomada
en Contaminación y Molestias Ambientales. Profesora titular y coordinadora del
Comité Académico de Estudios Ambientales del Centro de Estudios del Desarrollo, Universidad Central de Venezuela.
48Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
sociales, bióticos y físicos, y es algo más que la suma de sus partes:
debe tomar en consideración esos componentes y sus interrelaciones.
El derecho que lo regula, sus principios rectores y la legislación que
concretiza su objetivo, deben responder a una concepción integradora,
que pueda abordarlo como un conjunto. “El futuro que queremos” insiste en esto, y creo que es la primera vez que una conferencia mundial
aborda el asunto: la necesidad de incorporar el desarrollo sustentable
en todos los niveles, integrando sus aspectos económicos, sociales y
ambientales y los vínculos entre ellos.
De otra parte, las relaciones económicas y sociales y el derecho
en su conjunto están estrechamente unidos. De la forma que revista
el derecho de propiedad van a depender las relaciones económicas, así
también, de la forma que revistan las relaciones económicas de cada
comunidad dependerá la forma del sistema jurídico que adopte. Y esta
característica se exacerba en la materia que nos ocupa. Por supuesto,
toda prohibición u obligación de carácter ambiental tiene una repercusión en el derecho de propiedad, de allí que las relaciones comercio/
ambiente sean cada vez más evidentes.
Por nombrar solo algunas: son las grandes corporaciones las
que causan los mayores daños al ambiente; el problema ambiental
está ligado al estadio de desarrollo de cada país; las normas jurídicas
implementadas por los países para evitar la degradación ambiental
tienen una repercusión traducible en dinero por los costos adicionales
que acarrean en la producción de los bienes; la valoración económica
del ambiente y de los recursos naturales renovables, sus beneficios, sus
impactos, algunos de cuyos aspectos son susceptibles de valorarse en
términos monetarios, como por ejemplo, la disminución del valor de la
tierra en áreas contaminadas o con drásticas restricciones de construcción; otros no tan fáciles de valorar en el mercado como los servicios
ambientales, como ejemplo la absorción de carbono de los bosques, sin
contar las repercusiones económicas de los componentes intangibles
asociados a los recursos genéticos. Y no puede pasarse por alto lo relativo al hambre y a la pobreza, eje de “El futuro que queremos”.
El ingrediente económico en las tres cumbres mundiales ambientales es considerable. El sesgo se advierte desde sus nomenclaturas, que
fueron derivando de lo ambiental hacia el desarrollo (Medio Ambiente Humano, Medio Ambiente y Desarrollo y Desarrollo Sustentable,
limpiamente). De allí que se hayan “registrado contratiempos en algunos aspectos de la integración de las tres dimensiones del desarrollo
EL PRINCIPIO DE IRREVERSIBILIDAD EN EL DERECHO AMBIENTAL VENEZOLANO
sostenible, agravados por las múltiples crisis financieras, económicas,
alimentarias y energéticas” como señala “El futuro que queremos”.
El derecho es dinámico, y más lo es el Derecho del Ambiente,
por ser un derecho emergente y, por lo tanto, sujeto a los cambios
propios de una disciplina que está haciéndose un espacio y buscando
sus propias modalidades; y porque al depender de ciencias, procesos y
recursos en permanente transformación, las normas ambientales deben
ser concebidas de tal manera que permitan su adaptación a esos cambios. El problema emergente es que esas crisis, han producido que la
adaptación de las normas ambientales en algunos países, sobre manera
en los más golpeados, haya sido en sentido inverso al propuesto inicialmente. Pero una cosa es el dinamismo del Derecho Ambiental y la
potestad del legislador de modificar las leyes, y otra la involución de las
normas, sea de la materia que fuere.
Frente a estas amenazas se impone la fundamentación de una teoría que pueda oponerse con éxito a los retrocesos legislativos o jurisprudenciales en materia de ambiente. Ello motivó que un grupo de juristas,
liderados por el francés Michel Prieur, en 2010 se diera a la tarea de emprender una investigación con el objeto de construir este nuevo principio,
llamado en ese proyecto “Principio de no regresión”, que iría a enriquecer
los ya consagrados en las cumbres mundiales ambientales. El término
“no regresión” preferí traducirlo al español como principio de irreversibilidad, preferible por constituir una versión positiva y con una sola palabra, además, por ser el aceptado para los derechos humanos. Dentro del
marco de esa investigación, el objetivo de este trabajo es identificar en la
legislación y jurisprudencia venezolanas las claves que permitan sustentar
el principio de irreversibilidad de las normas ambientales.
Los principios generales del derecho ambiental se encuentran
derivados de los documentos internacionales, fundamentalmente de
las Declaraciones de Principios de las Conferencias de Estocolmo y de
Río, y de la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982; son universalmente aplicables y en su origen tenían solo carácter indicativo, hoy en
día sirven de sustento a las normas jurídicas ambientales de los diferentes países, al servir de socorro para suplir las todavía abundantes carencias legislativas. Pero también para guiar al intérprete en la aplicación
de las normas existentes, cuya especificidad y complejidad tan marcadas
las tornan de difícil comprensión, y al legislador en una materia que
ha irrumpido de modo avasallante en las normas clásicas del derecho,
trastocando no pocos principios.
49
50Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
La validez de la elaboración de tales principios es un asunto pacífico, entre otras razones por no existir una determinación expresa o
un número cerrado de principios generales del derecho; porque ellos
no se aplican a todas las disciplinas de manera inflexible (por ejemplo,
el derecho penal escapa a algunos de ellos); y por la enorme construcción legal y doctrinaria del derecho ambiental, rama que nació, como
ninguna otra, asistida de toda una elaboración filosófica, ideológica y
conceptual. Entre ellos cabe mencionar por lo pertinente a este caso, el
de la limitación de derechos adquiridos1 por razones ambientales y el
de precaución.2
Con esto se ilustra, no solo la viabilidad de la construcción de
nuevos principios sino la posibilidad de que resulten no solo novedosos, sino antagónicos a otros principios estatuidos. Para cumplir con el
objetivo trazado, la investigación se sustentará en la especificidad del
objeto del Derecho del Ambiente y su relevancia para la supervivencia
humana; los principios generales del derecho ambiental; y en las teorías análogas existentes en el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos.
Es de advertir que a pesar de los esfuerzos hechos por el equipo en las reuniones preparatorias de la Reunión Río+20, y de las
discusiones hasta el último minuto, el principio de irreversibilidad
no fue aceptado en el documento final “El futuro que queremos”;
quedó reducido al reconocimiento de que, respecto a lo insuficiente de los progresos alcanzados desde la última Cumbre Mundial y
los contratiempos en algunos aspectos de la integración de las tres
dimensiones del desarrollo sustentable, agravados por las múltiples
crisis financieras, económicas, alimentarias y energéticas, que han
1 El artículo 112 de la Constitución incluye entre las limitaciones invocables para
limitar el derecho a dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. Además, las limitaciones al derecho de propiedad
originadas en declaratorias de áreas naturales protegidas no causan derecho a
indemnizar, salvo excepciones muy puntuales, específicamente, las relativas a las
actividades agrícolas.
2 Principio 15 de R ío: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados
deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza
científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción
de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del
medio ambiente”.
EL PRINCIPIO DE IRREVERSIBILIDAD EN EL DERECHO AMBIENTAL VENEZOLANO
puesto en peligro la capacidad de todos los países, en particular los
países en desarrollo, para lograr el desarrollo sostenible, “es esencial
no dar marcha atrás al compromiso asumido con los resultados de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo”, expuesto en el párrafo 20.
1Los Principios de Irreversibilidad y de Progresividad de los
Derechos Humanos
Los avances científicos y tecnológicos han surgido como respuesta a las necesidades humanas y para facilitar que el ser humano
pudiera alcanzar una vida más digna. No obstante, estos mismos
avances han originado los desequilibrios ambientales que ponen en
peligro nuestra supervivencia. Así, se sufre esta contradicción dialéctica que entrelaza desde el inicio, los derechos humanos y el ambiente. Esas relaciones van mucho más allá. De allí que resulte útil, para
este trabajo, el apoyo en el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos.
1.1 El Principio de Irreversibilidad: el Compromiso Primario
Una de las características de los derechos humanos es su irreversibilidad. Esta es la obligación mínima para el Estado y trae aparejado como consecuencia la imposibilidad de su derogatoria y la
obligatoriedad de aplicar, entre dos normas diferentes para el mismo caso, aquella más favorable, sin que venga al caso la jerarquía
legal. Y es la obligación mínima porque no exige un avance, tan solo
impide una desmejora.
En Venezuela es reconocida en el artículo
25 constitucional.3 El respeto a este principio es obligatorio para
todos los órganos públicos, en consecuencia, impone al legislador y
a todos los entes públicos la obligación de no reducir el alcance de
los derechos fundamentales ya conquistados.
3 Artículo 25: Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo, y los
funcionarios y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa según los casos, sin que les sirvan de
excusa órdenes superiores.
51
52Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Otras disposiciones como la de los artículos 23 y 1534 vienen en
su auxilio. Más claramente, pero solo en cuanto al derecho al trabajo,
se observa el Artículo 89 constitucional, el cual establece que “ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad
y progresividad de los derechos y beneficios laborales” y “cuando hubiere dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas,
o en la interpretación de una determinada norma, se aplicará la más
favorable al trabajador o trabajadora. La norma adoptada se aplicará en
su integridad”.
1.2 El Principio de Progresividad: la Incorporación de Adelantos Normativos
Este principio conlleva la obligación para los Estados de adoptar medidas en forma sucesiva y continua, cada vez más favorables
a los ciudadanos. Así, no solo significa la imposibilidad del retorno
a una situación anterior, que sería la exigencia límite por parte del
Estado, sino que va un paso más allá pues supone la obligación de
ir incorporando una evolución positiva que asegure un mejor desarrollo de cada uno de esos derechos, Por ello se encuentra muy
próximo y es subsecuente al principio de irreversibilidad de las normas relativas a derechos y garantías constitucionales. El principio de
4 Artículo 23: Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos,
suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen
en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a las establecidas por esta Constitución y la ley de la República,
y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del
Poder Público.
Artículo 153: La República promoverá y favorecerá la integración latinoamericana
y caribeña, en aras de avanzar hacia la creación de una comunidad de naciones,
defendiendo los intereses económicos, sociales, culturales, políticos y ambientales
de la región. La República podrá suscribir tratados internacionales que conjuguen
y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo común de nuestras naciones, y
que aseguren el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes.
Para estos fines, la República podrá atribuir a organizaciones supranacionales,
mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo
estos procesos de integración. Dentro de las políticas de integración y unión con
Latinoamérica y el Caribe, la República privilegiará relaciones con Iberoamérica,
procurando sea una política común de toda nuestra América Latina. Las normas
que se adopten en el marco de los acuerdos de integración serán consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y preferente a
la legislación interna.)
EL PRINCIPIO DE IRREVERSIBILIDAD EN EL DERECHO AMBIENTAL VENEZOLANO
progresividad tiene su sustento en Venezuela en el artículo 195 del
Texto Fundamental.
Por ello, los derechos humanos, en cuanto irreversibles y progresivos, no pueden derogarse ni disminuirse una vez establecidos, y, en
caso de modificación, debe ser para aumentar su goce efectivo. Una
sentencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo,6 analiza
el alcance del término:
El texto constitucional reconoce de manera expresa el principio de
progresividad en la protección de los derechos humanos, según el cual,
el Estado se encuentra en el deber de garantizar a toda persona natural
o jurídica, sin discriminación de ninguna especie, el goce y ejercicio
irrenunciable, indivisible e interdependiente de tales derechos. Tal progresividad se materializa en el desenvolvimiento sostenido, con fuerza
extensiva, del espectro de los derechos fundamentales en tres dimensiones básicas, a saber, en el incremento de su número, en el desarrollo
de su contenido, y en el fortalecimiento de los mecanismos institucionales para su protección. En este ámbito cobra relevancia la necesidad
de que la creación, interpretación y aplicación de las diversas normas
que componen el ordenamiento jurídico, se realice respetando el contenido de los derechos fundamentales. Ahora bien, el señalado artículo
19 constitucional no puede ser interpretado de manera aislada, por el
contrario, debe ser interpretado sistemáticamente con los artículos 22
y 23 de, los cuales completan el contenido de aquél, articulándose de
esta forma la base dogmática general para la protección de los derechos
humanos”.
2El Reconocimiento del Derecho al Ambiente en Venezuela
Ahora falta saber si el derecho al ambiente tiene reconocimiento
legal para, en consecuencia, poder gozar de los mismos principios de
los demás derechos humanos. La Constitución venezolana de 1999
dedica más de treinta artículos al tema ambiental, de los cuales tres
constituyen un capítulo completo, más el preámbulo. Concretamente,
5 Artículo 19: El Estado garantizará a toda persona, conforme al principio de progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos. Su respeto y garantía son obligatorios para los órganos del Poder Público de conformidad con la Constitución,
los tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificados por la República y las
leyes que los desarrollen.
6 De fecha 6 días de febrero de 2007. Exp: 06-0898, con ponencia el magistrado
Jesús Eduardo Cabrera Romero.
53
54Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
el derecho al ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado está
garantizado en el artículo 127.
El interés por el ambiente aparece como eje a lo largo de su articulado, constituyendo un tema transversal, e incorporándolo como un derecho fundamental, equivalente a la vida, e incluso por encima del derecho
a la propiedad, a la salud y a la educación, y considerándolo como fin del
Estado, como una de las bases para favorecer la integración latinoamericana y como fundamento de la seguridad de la Nación.
La transversalidad se manifiesta desde el preámbulo, como ya
se mencionó, hasta uno de los últimos artículos, el consagrado a los
estados de excepción; virtualmente no existe punto notable de la vida
nacional que escape a las previsiones ambientales, constituyendo el ambiente la noción que apuntala las otras, al mismo tiempo que hilvana
los demás asuntos públicos.
Por supuesto, el principio de progresividad manifestado en el
artículo 19 constitucional se aplica al derecho a disfrutar de un ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado, pero el punto de
discusión es si puede alegarse útilmente para todo las normas ambientales, esto es, todo el derecho del ambiente, o solo para aquellas
con incidencia en el derecho al ambiente adecuado, toda vez que ambos términos no son, ni de lejos, sinónimos. De mi parte, opino que
puede alegarse que cualquier norma ambiental redunda en beneficio
del goce al ambiente, pues tiende a garantizar su calidad, y que la derogatoria o retroceso de alguna norma de protección o mejoramiento
del ambiente menoscaba el derecho de los ciudadanos a disfrutar de
un ambiente sano, pues la elasticidad en las reglas y políticas ambientales va a disminuir las características ideales o próximas al ideal del
ambiente garantizado, que en Venezuela son bien rígidas, toda vez
que se exige que sea sano, seguro y ecológicamente equilibrado. Más
aún si se observa el objeto de la principal ley ambiental venezolana, la
Ley Orgánica del Ambiente:7
7 LOA: Gaceta Oficial N° 5833 del 22 de diciembre de 2006. Artículo 1: Esta
Ley tiene por objeto establecer las disposiciones y los principios rectores para
la gestión del ambiente, en el marco del desarrollo sustentable como derecho y
deber fundamental del Estado y de la sociedad, para contribuir a la seguridad y
al logro del máximo bienestar de la población y al sostenimiento del planeta, en
interés de la humanidad. De igual forma, establece las normas que desarrollan
las garantías y derechos constitucionales a un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado.
EL PRINCIPIO DE IRREVERSIBILIDAD EN EL DERECHO AMBIENTAL VENEZOLANO
Deja claro que las disposiciones y los principios rectores para la
gestión del ambiente, contribuyen al goce del derecho al ambiente, y,
como corolario, que su menoscabo o retroceso se manifestará en perjuicio del goce del derecho humano al ambiente sano. Y no puede ser
de otro modo, pues la única manera de garantizar un ambiente adecuado, en un estado de derecho, es con reglas claras y severas que impidan
su degradación o deterioro; ambos asuntos deben ir de la mano. Sólo
a través de normas que garanticen la conservación, defensa, y mejoramiento del ambiente es posible para el Estado atender esta garantía.
3La Reforma de las Normas Ambientales
Partiendo del hecho de que, en tanto que reglas que son necesarias para poder garantizar el derecho al ambiente sano, se les aplica
el principio de irreversibilidad, las reformas no pueden significar una
involución. Pero la realidad puede presentarse de varias formas: la violación del principio expresamente por normas sustantivas nuevas o por
la vía de normas procesales que impidan o dificulten el ejercicio de los
derechos; la violación tácita por la inaplicabilidad administrativa o judicial; la violación alegando intereses superiores.
3.1 La Modificación de Normas Ambientales en Sentido Regresivo
No se conocen hasta ahora casos en Venezuela donde normas
ambientales nuevas hayan conducido a una cancelación, retroceso o
relajamiento de las precedentes. Al contrario, las leyes y reglamentos
progresivamente se han tornado más rigurosos a medida. Se observa,
además, que en el período de cuarenta años que va de 1960 hasta 1999
se promulgaron cinco leyes ambientales. En los doce años de 2000 a
2011 se promulgaron cerca de 20 leyes ambientales. Algunas, como la
Ley de Diversidad Biológica,8 han sido promulgadas y luego modificadas en esos doce años, pero siempre con la característica de ser más
severa la más reciente, de tal manera, no se han presentado casos en la
jurisprudencia alegando la violación del principio en materia ambiental.
Ello no solo en cuanto a las normas sustantivas. Las reformas
procesales deben ir en el mismo sentido, pues incumben a los mecanismos de acceso y ejercicio efectivo de los derechos y garantías, sin
8 Gaceta Oficial N° 39070 del 01 de diciembre de 2008
55
56Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
los cuales estos resultarían en una simple expectativa de derechos, sin
ningún valor. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido reiterada y muy numerosa en el sentido de que tampoco es posible limitar el
alcance de las normas sustantivas a través de normas procedimentales
que dificulten su ejercicio. Lo vemos, por ejemplo, en sentencia del Tribunal Supremo,9 que aunque referida a un asunto penal, es perfectamente aplicable a todos los derechos humanos dado el radio de acción
de la sentencia, referido a las reformas procesales en general, expresado
en el segundo párrafo aquí copiado:
la situación procesal de una persona incriminada en un delito no
puede sufrir cambios o modificaciones que signifiquen un retroceso,
perjuicio, lesión o desmejora de cara al proceso penal, ya que se estaría
quebrantando el precepto contenido en el artículo 19º de la Constitución de Venezuela. [...]. En este sentido, las reformas procesales deben
orientarse desde la perspectiva de una inserción positiva, tocante a la
esencia misma de los derechos humanos, que en este caso particular
atañe al derecho a la libertad, al mecanismo de acceso a la justicia y a
la obtención de ese derecho, por aquello de que los derechos humanos
son de interpretación extensiva y progresiva, no pudiéndose hacer una
interpretación restrictiva que limite su aplicación.
Como quiera que, como características comunes de los derechos
humanos, ellos son indivisibles e interdependientes, por lo cual no
pueden establecerse comparaciones o jerarquías entre ellos, la opinión
del más alto tribunal debe amparar también el derecho al ambiente
sano. En esto no puede presentarse ninguna duda o discusión, como
sí cabría entre si la progresividad, e irreversibilidad del derecho humano al ambiente abarca la progresividad e irreversibilidad de las normas
ambientales. Este, repito, es el punto a esclarecer.
3.2 La Práctica Administrativa y Judicial y el Retroceso Disimulado del
Derecho Ambiental
En Venezuela, la práctica administrativa ha sido tradicionalmente mucho mas eficaz en la defensa del ambiente que la jurisdiccional,
en primer lugar, a través del poder reglamentario, con el dictado de numerosos decretos ambientales de carácter técnico; y en segundo lugar,
9 De fecha 04 de julio de 2006, caso Jorge Salcedo Díaz, expediente 05-0712, con
ponencia de la magistrada Luisa Estella Morales Lamuño
EL PRINCIPIO DE IRREVERSIBILIDAD EN EL DERECHO AMBIENTAL VENEZOLANO
a través de su poder de vigilancia y control, particularmente estricto,
tanto en lo concerniente a las autorizaciones para la afectación de recursos naturales, como a la sanciones en caso de incumplimiento de las
normas o de los permisos y licencias ambientales. La jurisdicción, y en
especial la penal, ha estado, también tradicionalmente, poco dispuesta
a sancionar conductas contrarias al ambiente, y en cuanto a la civil,
pocas personas acuden a este medio para satisfacer sus demandas por
daños ambientales.
En este sentido es preciso acotar, que, como he venido repitiendo desde 1976, cuando fue promulgada la primera Ley Orgánica del
Ambiente y creado el primer ministerio ambiental en América, a las
primeras personas a quienes es preciso concientizar son los jueces. No
es un retroceso, pues siempre fue así.
3.3 Las Exigencias de Orden Público y de Interés General como Justificación
para el Retroceso de Las Normas Ambientales
En cuanto a las exigencias de orden público y de interés general como justificación para un repliegue de las normas ambientales, el
asunto actualmente es muy complejo de dilucidar por cuanto no existe
un criterio unánime frente al tema. Por un lado, argumentando motivos de interés general y, concretamente, la obligación del Estado de
garantizar un medio ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado, el Ministerio del Ambiente han emitido dictámenes declarando
la nulidad de actos administrativos por los cuales se habían concedido
permisos para la explotación de recursos naturales, en especial, rescisión de concesiones mineras.
De otro lado, se ha tolerado la actividad agrícola y la construcción de viviendas en terrenos declarados como áreas naturales protegidas, incluidos parques nacionales, alegando como justificación el desarrollo rural, la utilización de tierras ociosas (siendo esta idea contraria
a los que es un área natural protegida), la incorporación del campesino
al proceso productivo y la seguridad alimentaria. La mayoría de las
veces sin beneficios económicos o sociales, pues por regla general se
trata de tierras no aptas para el cultivo. Con todo, no pareciera que el
derecho al ambiente sano estuviera en desventaja con otros derechos
por el propio hecho de tocar intereses económicos, sino más por causas
provenientes de ser un derecho todavía en evolución, al contrario de las
conquistas ya consolidadas en derecho penal y laboral.
57
58Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Conclusión
Los evidentes puntos de encuentro entre los factores económicos
y la defensa del ambiente han producido que ante la crisis económica y
financiera mundial, algunas leyes ambientales hayan sido desmejoradas
o flexibilizadas de manera de disminuir costos, e incluso, se tomen
áreas protegidas para incorporarlas a la producción de bienes. Ante este
peligro se impone ahondar en el análisis de aquellos elementos teóricos, en un derecho todavía emergente pese a su fecunda trayectoria, de
modo de encontrar nuevos elementos para su defensa.
De otra parte, el derecho al ambiente ecológicamente equilibrado ha sido reconocido en varios sistemas regionales y en la mayoría de
las constituciones nacionales, entre ellas, la venezolana. Estos derechos
gozan de unos principios ya consagrados, como el de irreversibilidad,
que significa el reconocimiento de una conquista mínima; y el de progresividad que se traduce como una evolución sostenida. No puede
sino concluirse que teniendo los derechos humanos unos principios,
y habiendo sido reconocido el derecho al ambiente como un derecho
humano, goza de los mismos principios que los otros.
En cuanto al punto a esclarecer, de si pueden alegarse estos principios para las normas ambientales, vale decir, si el derecho del ambiente, como rama jurídica, es irreversible y progresivo, al igual que el
derecho humano al ambiente, resultaría contradictorio pretender garantizar el derecho al ambiente sin amparar el ambiente en sí mismo. Y
la única manera, por ahora, es a través del derecho. Cualquier medida,
franca o solapada, que signifique una regresión o rescisión de las normas ambientales debe entenderse como atentatoria de la Constitución.
En Venezuela no se han registrado casos de normas, sustantivas
o adjetivas, que presenten retrocesos, pero en la práctica administrativa
se están presentando casos de tolerancia a la disminución o degradación
de áreas naturales protegidas, por lo que también puede concluirse que
en el país están sentadas las bases para la promulgación del principio.
En contrapartida, no fue posible incluir completo el principio de la
irreversibilidad de las normas ambientales en el documento final de la
Cubre Río+20. Ante la reticencia encontrada, es todavía de regocijarse
por la mención, aunque pálida, a la necesidad de no dar marcha atrás,
de no retroceder, aunque no haya quedado plasmado como obligación.
Escribí después de Río 92, que si el siglo XX había sido el del
principio de prevención, el XXI sería el del principio de precaución.
EL PRINCIPIO DE IRREVERSIBILIDAD EN EL DERECHO AMBIENTAL VENEZOLANO
No pensé, en mi inagotable optimismo, que deberíamos, a 40 años de
Estocolmo, luchar por una reivindicación mínima como el principio de
irreversibilidad. El derecho es de las ciencias más antiguas y, al mismo
tiempo, siempre nueva; aquella vieja camisa que le iba quedando corta a la sociedad, que decían nuestros profesores. Mas, el derecho del
ambiente no espera a quedar estrecho, va fabricando su propia camisa
antes de quedar inservible. Y hasta pienso que va fabricando la sociedad a la que le quede bien la camisa. Vamos entonces, por esta otra
conquista.
59
Parte 2
Aspectos institucionais acerca da
proteção internacional do meio ambiente:
que avanços podem-se esperar?
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance
globale: d’un besoin à l’effectivité
José Antônio Tietzmann e Silva*
Dimas Pereira Duarte Júnior**
Introduction
M
algré sa récente apparition dans le scénario des relations internationales, la thématique environnementale est aujourd’hui, sans
aucun doute, présente dans ce qu’on peut nommer un « agenda international ».
Il est également indéniable que le modèle de développement
qui guide les économies du 21ème siècle a constamment laissé de côté
l’environnement, à la fois dans sa condition de droit fondamental visant la préservation de la biodiversité, comme expression d’un patrimoine commun de l’Humanité ou en tant qu’instrument de conservation
de l’histoire et condition de la survie de l’être humain. C’est évident,
d’une part, dans le grand développement économique, social, culturel,
* Advogado e consultor em Direito Ambiental. Professor do Mestrado em Direito,
Relações Internacionais e Desenvolvimento da PUC Goiás. Pesquisador associado ao CRIDEAU-OMIJ.
** Doutor em Ciências Sociais (Relações Internacionais). Professor de Direito Internacional e Proteção Internacional dos Direitos Humanso do Mestrado em Direito, Relações Internacionais e Desenvolvimento da PUC Goiás. Pesquisador do
Núcleo de Análise de Conjuntura Internacional da PUC SP.
62Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
scientifique, technologique... de certains États et, d’autre part, dans les
marques permanentes laissées par les catastrophes naturelles et par les accidents technologiques qui ont eu lieu au cours des dernières décennies.
D’où l’importance de l’affirmation d’une gouvernance globale
environnementale, laquelle peut consolider l’environnement en tant
que droit fondamental, tout en faisant appel à la diplomatie, afin
d’atteindre un modèle transnational de protection de l’environnement,
capable de fomenter, à son tour, un autre modèle de développement
économique, qui considère les besoins humains essentiels. Ces défis
sont de taille et doivent se présenter impérativement dans les fora internationaux.
Pour la Commission sur la gouvernance globale, gouvernance
représente « la somme des différents modes selon lesquels les individus et
les institutions, publiques et privées, gèrent leurs sujets communs. Il s’agit
d’un processus continu de coopération et d’accommodation d’intérêts divers et conflictuels. La gouvernance inclut les institutions officielles et
les régimes dotés de pouvoirs exécutoires, ainsi que les arrangements informels sur lesquels les peuples et les institutions sont d’accord ou qu’ils
perçoivent comme étant de leur intérêt ».1
Si l’on considère la question de l’effectivité, alors l’élévation du
sujet à un rang si audacieux conduit à doter les agences internationales – chargées d’entretenir allumée la flamme du dialogue et de la
recherche – d’un pouvoir de fait et de droit pour surveiller les pratiques
des États et promouvoir un vrai changement dans le mode de penser et d’agir de l’Humanité. « Pouvoir de fait et de droit » veut dire,
dans ce contexte, chercher dans la participation et dans l’exercice de
l’opposition les conditions essentielles pour fonder un environnement
démocratique.
Dans ce sens, la présente proposition a pour fils conducteurs : les
discussions autour de l’environnement comme droit fondamental ; la
conservation et la préservation de la Nature, balisant le développement
économique ; et le rôle de la diplomatie dans la quête de solutions aux
problèmes environnementaux, communs à l’Humanité.
Ainsi l’on cherchera à souligner le besoin de redéfinir les pratiques diplomatiques et leur signification, quand il s’agit de la protection
de l’environnement comme moyen pour arriver à un modèle plus juste
1 In VEYRET, Y. et al (dir.). Dictionnaire de l’environnement. Paris : Armand
Colin, 2007, p. 179.
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
de développement, incluant non seulement les peuples qui intègrent
le noyau du système mondial, mais aussi ceux qui sont menés par le
processus de mondialisation. Redéfinir le rôle de la diplomatie veut
dire moins de coercition et plus de consensus, moins d’hégémonie et
plus d’hétérogénéité, dans les processus décisionnels. Tout cela en reconnaissant la riche diversité et la grande complexité dans laquelle se
trouve le monde contemporain.
Que les pratiques étatiques soient observées par les agences
spécialisées est vital pour la survie et le renforcement du système
actuel des Nations unies, tout comme évaluer l’efficacité des mécanismes de monitoring qui intègrent l’international accountability
en matière environnementale. La présente proposition approchera,
ainsi, autour de cette problématique, de façon horizontale, en se référant aux thèmes de réflexion qui ont été proposés à l’occasion de
la 3ème Réunion mondiale des juristes et des associations de droit de
l’environnement, 2 ainsi que, verticalement, en promouvant le dialogue entre les différentes instances qui convergent vers une gouvernance globale de l’environnement.
L’approche du sujet passera, dans un premier temps, par des
considérations autour du droit de l’homme à l’environnement et
du développement durable, comme éléments inséparables quand il
s’agit de rechercher l’effectivité des règles juridiques de protection de
l’environnement, qu’elles soient considérées au niveau international ou
au niveau interne. Cette effectivité est un réel besoin pour l’Humanité
à part entière.
Dans un second temps, nous chercherons, dans l’optique de la
gouvernance globale environnementale, les éléments qui manquent
pour l’effectivité des règles protectrices de l’environnement, considérant à cet effet tantôt le rôle de la diplomatie, tantôt un remodelage des
institutions internationales.
Nos réflexions débouchent sur des propositions normativesdestinées à alimenter le débat dans le cadre du processus préparatoire de
Rio+20. Il faut noter, d’ailleurs, que quelques-unes de ces propositions
figurent dans la déclaration « L’avenir que nous voulons », issue de la
Conférence de 2012.3
2 Réunion organisée par le Centre international de droit comparé de l’environnement (CIDCE), tenue à Limoges (France), entre les 29, 30 septembre et 1er
octobre 2011.
3 Nations unies. Document A/CONF.216/L.1.
63
64Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Passons, ainsi, aux quelques mots de la première partie de notre approche, qui concernent l’affirmation du droit de l’homme à
l’environnement et ses liens étrois avec le développement durable.
1L’affirmation du droit à l’environnement et le développement
durable: deux planches de salut de l’Humanité
Nous ne pouvons pas nier que le droit de l’homme à
l’environnement et le concept de développement durable se trouvent
imbriqués. De fait, le premier marche aux côtés du second, étant donné que ce type de développement, mis à jour par le rapport Brundtland (1987) 4 a la mission de conduire les actions humaines justement
vers la garantie du droit de chacun à l’environnement.
Cela ne pourrait pas être vu sous un autre angle, étant donné
que le droit à l’environnement, droit de toute personne et devoir de
l’État (KISS, 2000, p. 92), comprend une vision étendue du terme
« environnement », qu’il soit affirmé par un texte de droit international5 ou bien inscrit dans la Constitution brésilienne ou française.6 De
ce fait, la garantie du droit à l’environnement équivaut, à vrai dire, à
l’atteinte de la dignité de la personne humaine, vu que l’Homme est
une partie à la fois de l’environnement naturel et du milieu humain.
Et ceux-ci doivent être dans un état d’équilibre capable d’assurer à
4 Rapport intitulé « Notre avenir à tous », document A/42/427, du 4 août 1987,
de l’AG ONU.
5 A ce titre, la citation du texte de l’article 11 du Protocole de San Salvador démontre clairement l’étendue du droit de l’homme à l’environnement: « Article 11.
Droit à un environnement salubre.1. Toute personne a le droit de vivre dans un
environnement salubre et de bénéficier des équipements collectifs essentiels. 2.
Les Etats parties encourageront la protection, la préservation et l'amélioration de
l'environnement ».
6 La Constitution brésilienne de 1988 prévoit, dans son article 225, que « Chacun
a droit à un environnement écologiquement équilibré, bien à l'usage commun
du peuple et essentiel à une saine qualité de vie ; le devoir de le défendre et de le
préserver au bénéfice des générations présentes et futures incombe à la puissance
publique et à la collectivité ». La Constitution française de 1958, après l’adossement de la Charte constitutionnelle de l’environnement, en 2005, affirme, dans
les articles 1er et 2nd de ce dernier texte, que « Chacun a le droit de vivre dans un
environnement équilibré et respectueux de la santé » et que « Toute personne a le
devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement ».
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
celui qui est le destinataire de ce droit, l’être humain,7 une effective
qualité de vie.
Sur le sujet, il convient aussi de souligner que les droits de l’homme
ont été énoncés sous l’influence des formules de la modernité, dictées
par les principes de l’égalité, de la rationnalité et de la territorrialité. De
ce fait, la construction d’un concept pour les droits de l’homme finit par
leur lier à l’idée d’un minimum existentiel, ce qui les réduit et les met en
évidence en tant qu’outils destinés plutôt à la réalisation des intérêts des
classes établies, en détriment d’une émancipation sociale.
En considérant les formules qui ont réduit le principe de l’égalité
à l’essentiel, les anciens et les modernes ont finit par fonder un certain précepte éthique-idéologique, pour justifier une conception des
droits de l’homme qui est le point de départ pour certains standards.
Ces standards se destinent plus vers l’homogenéisation et à la domestication de l’homme et de l’environnement qu’à son établissement en
tant que sujet actif et transformateur de son existence. En partant de
l’individualisme, les modernes ont relégué l’être humain à son sort,
tout en éxaltant les principes du libéralisme économique. Ces principes
qui voient dans l’homme un instrument pour la construction d’un
ordre public desumanisée dans son essence.
Encore sous cette perspective, il faut considérer que la conception individualiste, en partant du principe de l’égalité, étale toutes
les conditions pour que la formule constitutionnalisée des droits de
l’homme prenne place. Cela se vérifie notammentquand il s’agit des
droits qui visent à la garantie de la participation politique de l’individu
dans la vie de l’État.
En tout état de cause, la rationnalité est le fil conducteur
des paramètres qui garantissent la participation et l’exercice de
7 La garantie du droit à l’environnement ne peut pas concerner que l’être humain,
en exclusivité, mais l’environnement dans son ensemble. A cet égard, il convient
de consulter le texte de la Constitution équatorienne de 2008, dans ses articles
71 et 72, qui affirment le droit de la nature de voir ses processus essentiels préservés et, si c’est le cas, récupérés. Au niveau international, nous trouvons la Charte
mondiale de la nature (1982), texte qui ne va pas jusqu’à attribuer des droits à la
nature, mais qui aborde la protection de l’environnement naturel à partir d’une
vision biocentrique, parlant du besoin, pour la nature, de voir ses processus essentiels respectés par l’homme. Notons, en outre, que la Déclaration de Rio de 2012
reconnaît, dans son paragraphe 39, que « l’expression de Terre Mère a cours dans
de nombreux pays et régions, et nous notons que certains pays reconnaissent les
droits de la nature dans le cadre de la promotion du développement durable ».
65
66Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
l’opposition par l’homme. Elleoriente la formation de la pensée politique moderne, en affirmant qu’il peut y avoir des paramètres guidés
exclusivement par la raison humaine, suffisament sûrs et proches de
la vérité. La rationnalité ne laisse pas pour autant de contribuer à la
conception des droits de l’homme qui guide le débat contemporain
de la constitutionnalisation des droits, car elle se prête, selon WEBER, à briser les noeuds hérités des moyens de domination traditionnels et divins.
Notons, néanmoins, que la rationnalité a aussi fondé une nouvelle forme de domination, à savoir, la bureaucratique-légale. Or, tant
la norme que le droit de la force ont déjà démontré leur insuffisance
pour construire une conception émancipatoire des droits de l’homme.
Ceci se note à partir du moment où ces instruments ont passé au devant de la scène, puisqu’ils n’ont pas été capables de faire autre chose
que réproduire les conditions pour le maintien et la perpétuation des
formes basiques de domination, toujours présentes dans le processus
de construction et d’affirmation des droits de l’homme.
La rationnalité a également produit une éthique utilitariste et essentielle, liée à l’individualisme libéral, pilier de soutenance de l’ordre
territorial, qui est le fruit des ébulitions de la modernité. Cet ordre
essaie de territorialiser le droit et de substituer la façon détérritorialisée de manifestation de la souverainété des États, amplement diffusée
par le christianisme et, plus spécifiquement, par le catholicisme. Cela
se fait par un ordre juridique et politique limité non seulement par la
perspective ex part populis, mais notamment par un élément physicogéographique représenté par les frontières des États, dont la forme et
la géometrie ont souffert une grande influence de la formule westphalienne.
C’est sous cette triade énoncée par les principes de l’égalité, de
la rationnalité et de la territorialité – justificateurs de l’ordre juridicopolitique moderne – que les droits de l’homme, y compris le droit à
l’environnement, trouvent leur fondement.
Notons que l’ordre international,issu du post-seconde guerre
mondiale, souffre tant l’impact des atrocités que le vingtième siècle a
été capable de produire, que de celles venues du modèle moderne des
institutions – autrement dit, de droits et de mécanismes qui visent la
garantie de l’effectivité de ces droits.
Il convient de souligner ce que nous cherchons à démontrer,
partant du fait que même dans la période où les droits de l’homme se
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
trouvaient souscrits et restreints à l’environnement juridico-politique
des États, lesprincipes de l’égalité, de la rationnalité et de la territorialité semontraient déjà insuffisannts. Cette insuffisance se présentait dans
un scénario d’interdépendance complèxe, où les droits de l’homme se
sont élevés et ont été reconnus commeun thème légitime de droit international. Ils ont été considérés, de même, comme faisant partie du
jus cogens.
Or, dans la scène internationale où nous trouvons une pluralité
de thèmes, de percéptions, d’acteurs et de sujets, cette conception contribuerait à mettre en évidence l’insuffisance et la selectivité même de
ces droits, puisqu’elle ne prend pas en compte le droit à la différence, à
l’autonomie et à l’émancipation de l’homme.
De ce fait, comment cet ordre juridico-politique international, construite à partir du modèle territorial hérité de la modernité,
peut contribuer à la reconnaissance de l’environnement – dans une
vision élargie – en tant que droit de l’hommeet qui fait partie du
jus cogens ? Comment peut-il, ce même ordre, reconnaître le droit
à l’environnement comme un droit déterritorialisé ou reterritorialisé, mais en tout cas comme un droit émancipateur et capable de
promouvoir une nouvelle révolution copernicienne dans les formes
d’expression et d’exercice du pouvoir?
Notons, en tout état de cause, que les principes des gouvernements constitutionnels et de l’empire de la loi ne sont plus capables
de surmonter les difficultés et les contradictions qui persistent dans la
société contemporaine. Il est aussi certain que les institutions internationales peuvent exercer un rôle important pour la substitution du
droit de la force et pour fomenter la construction d’un scénario plus
coopératif entre les États et, ainsi, d’une conception plus hétéronome
et contre-hégémonique des droits de l’homme.
Voyons, ainsi, dans les sections suivantes, comment s’affirme,
d’une part, le droit de l’homme à l’environnement et, d’autre part, la
façon dont le développement durable se présente en tant que fil conducteur des actions humaines, pour atteindre ce droit.
1.1 L’indeniable droit de l’homme à l’environnement
Si les préoccupations mondiales, au niveau du droit et des politiques publiques, se tournent vers la thématique environnementale
seulement dans les années 1960-1970, culminant avec la conférence
67
68Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
de Stockholm (1972),8 il faut noter que, dès le départ, les États se sont
préoccupés de l’affirmation d’un droit de l’Homme à l’environnement,
comme l’on peut constater dans le principe premier de la déclaration
de Stockholm, en sa première partie:
L'homme a un droit fondamental à la liberté, à l'égalité et à des
conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dont la qualité
lui permette de vivre dans la dignité et le bien-être. Il a le devoir solennel de protéger et d'améliorer l'environnement pour les générations
présentes et futures. [...]
Il est vrai que le droit de l’homme à l’environnement n’est pas
affirmé ici dans toute sa splendeur, car ni son extension, ni son relief ne
sont révélés par le texte de 1972. Au contraire, il est présenté de façon
quasi indirecte, étant donné qu’il ne figure pas comme un moyen pour
que l’homme jouisse de « conditions de vie satisfaisantes ». Cependant
cela corrobore ce qui a été précédemment dit.
Notons, en tout cas, que ce droit a évolué au fil du temps. En
effet, la Charte mondiale de la nature (1982)9 en donne des contours
un peu plus vifs, même si elle ne l’affirme pas vraiment. Elle présente
les éléments capables de rendre le droit à l’environnement opposable,
quand elle recommande, dans ses principes 16 et 23, que les États garantissent à leurs citoyens l’information, la participation et l’accès aux
« moyens de recours » en matière environnementale :
16. Toute planification comportera, parmi ses éléments essentiels,
l’élaboration de stratégies de conservation de la nature, l’établissement
d’inventaires portant sur les écosystèmes et l’évaluation des effets sur
la nature des politiques et activités projetées : tous ces éléments seront
portés à la connaissance du public par des moyens appropriés et en
temps voulu pour qu’il puisse effectivement être consulté et participer
aux décisions.
23. Toute personne aura la possibilité, en conformité avec la législation de son pays, de participer, individuellement ou avec d’autres
personnes, à l’élaboration des décisions qui concernent directement
son environnement et, au cas où celui-ci subirait des dommages ou des
dégradations, elle aura accès à des moyens de recours pour en obtenir
réparation.
8 Conférence de l’ONU sur le milieu humain, tenue à Stockholm (Suède) entre les
5 et 16 juin 1972.
9 Document A/36/539, du 28 octobre 1982, de l’AG ONU.
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
Ces trois éléments ont été affirmés au niveau international, en
tant que droits individuels, dans la convention d’Aarhus sur l’accès
à l’information, la participation du public au processus décisionnel
et l’accès à la justice en matière d’environnement (1998). Ce texte,
adopté au sein de la Commission économique des Nations unies pour
l’Europe (CEPE), franchit une « étape essentielle [...] dans la protection de l’environnement, grâce à une formulation à la fois réaliste et
précise du ‘droit à l’environnement’ » (KISS, 2000, p. 96). Aarhus
reconnaît l’existence d’un droit de l’homme à l’environnement10 et,
en faisant écho au principe premier de la Déclaration de Rio (1992),11
juridicise, en droit international, le principe 10 de cette même déclaration, ainsi rédigé:
La meilleure façon de traiter les questions d'environnement est
d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui
convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès
aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et
activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de
participer aux processus de prise de décision. Les Etats doivent faciliter
et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant
les informations à la disposition de celui-ci. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des
recours, doit être assuré.
Sur le sujet, il convient de rappeler encore les mots du célèbre
Alexandre KISS (2000, p. 93), qui démontrent que l’affirmation d’un
droit de l’Homme à l’environnement est tout aussi importante que la
prévision d’instruments juridiques (d’ordre procédural) pour chercher
son effectivité. Or, c’est justement le cas des droits à l’information, à
10 En effet, le texte reconnaît, en préambule, que « chacun a le droit de vivre dans
un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être et le devoir, tant individuellement qu'en association avec d'autres, de protéger et d'améliorer l'environnement dans l'intérêt des générations présentes et futures » et « qu'afin d'être en
mesure de faire valoir ce droit et de s'acquitter de ce devoir, les citoyens doivent
avoir accès à l'information, être habilités à participer au processus décisionnel et
avoir accès à la justice en matière d'environnement ».
11 Déclaration émanant de la Conférence de l’ONU sur l’environnement et le développement, tenue à Rio de Janeiro (Brésil) entre le 3 et le 14 juin 1992. Le
principe en question affirme que « Les êtres humains sont au centre des préoccupations relatives au développement durable. Ils ont droit à une vie saine et
productive en harmonie avec la nature ».
69
70Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
la participation et de l’accès à la justice en matière environnementale.12 Ces droits figurent également dans la déclaration de 2012, par
exemple, au paragraphe 43, quand insiste « sur le fait qu’une large
participation du public et l’accès à l’information comme aux instances
judiciaires et administratives sont indispensables à la promotion du
développement durable », tout en ajoutant que :
Le développement durable implique la participation active et concrète des organes législatifs et judiciaires aux niveaux régional, national et sous-régional ainsi que de tous les grands groupes : femmes,
enfants et jeunes, peuples autochtones, organisations non gouvernementales, autorités locales, travailleurs et syndicats, entreprises et secteurs d’activité, monde scientifique et technique et agriculteurs ainsi
que d’autres parties prenantes, notamment les collectivités locales, les
groupes de bénévoles et les fondations, les migrants, les familles, les
personnes âgées et les personnes handicapées.
De façon plus précise, le droit international des droits de l’homme
rentre également dans le sujet, que ce soit en déclarant l’existence d’un
droit à l’environnement ou bien par l’opposabilité de celui-ci, au niveau
des juridictions spécialisées.
1.1.1 Un « droit déclaratoire » ou péremptoire ?
En ce qui concerne l’affirmation du droit de l’Homme à
l’environnement par les instances internationales de protection des
droits humains, nous ne trouvons, en règle, que des textes déclaratoires finissant par l’insérer parmi les droits d’ordre économique, social et
culturel (les DESC) et en en faisant, de ce fait, un droit non opposable
devant les instantes internationales. L’exception réside dans la Charte
12 Ainsi, selon l’auteur : « Des nombreux débats autour de la question de savoir quel
était le contenu du droit ainsi proclamé et si sa violation était susceptible d’être
sanctionnée par des tribunaux, l’opinion s’est dégagée qu’il s’agissait avant tout
d’un droit procédural pouvant être formulé comme « le droit à la protection de
l’environnement », semblable au droit à la vie ou au droit á la sécurité des personnes. A défaut de pouvouir garantir à chacun la sauvegarde de sa vie ou de sa
sécurité, l’État doit veiller à prévenir et à sanctionner les atteintes qui y seraient
portées. Par analogie, pour l’environnement, il s’agit de reconnaître le droit du
public à l’information sur l’environnement et sur ses modifications potentielles, la
participation aux décisions pouvant affecter l’environnement et l’accès à des voies
de recours en cas de violation de ces droits ».
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
africaine des droits de l’homme et des peuples (1981),13 traité international qui, le premier, a formulé ce droit.
De toute façon, il faut compter que la Cour internationale de justice (CIJ) insère le droit à l’environnement dans le très haut cadre du
jus cogens international et, de ce fait, démontre que ce droit – aux côtés
du développement durable – doit être un vrai fil conducteur des actions
humaines, même celles non encore réglées par les normes juridiques.
1.1.1.1 Un droit faisant partie des DESC
Parmi les textes de droit international des droits de l’homme qui
affirment le droit à l’environnement, nous ne comptons pas la Déclaration universelle de 1948, ni ses équivalents régionaux les plus anciens,
à savoir, les conventions européenne (1950) et américaine (1969).14
Cela s’explique, bien évidemment, par le fait que les préoccupations
internationales sur la thématique environnementale ne sont apparues
qu’au cours des années 1960.
C’est ainsi que le droit de l’homme à l’environnement apparaît
seulement dans la Charte africaine des droits des hommes et des peuples (1981) et dans le Protocole de San Salvador (1988), à la Convention américaine des droits de l’homme (1969), étant ainsi énoncé dans
chacun de ces textes, respectivement :
Article 24, Charte de Banjul : Tous les peuples ont droit à un environnement satisfaisant et global, propice à leur développement.
Article 11, Protocole de San Salvador : Le droit à un environnement sain. 1. Toute personne a le droit de vivre dans un environnement sain et de compter avec les services publiques essentiels. 2.
Les États parties doivent promouvoir la protection, la préservation et
l’amélioration de l’environnement.
Une telle affirmation du droit de l’homme à l’environnement
conduit, comme nous l’avons indiqué ci-dessus, à ce que ce droit ne
soit pas tout à fait opposable devant les juridictions internationales,
justement parce qu’il s’affirme comme partie des DESC. Or, la mise
en œuvre de ces droits considère – de façon analogue au principe des
13 La Convention est aussi connue comme « Charte de Banjul ».
14 Convention européenne des droits de l’homme (1950) et Convention américaine
des droits de l’homme (1969).
71
72Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
responsabilités communes, mais differentiées15 – les moyens dont disposent les États, comme nous pouvons le noter dans l’article premier
du Protocole de San Salvador :
Les États parties au présent Protocole additionnel à la Convention
américaine relative aux droits de l'homme s'engagent à adopter les mesures nécessaires, qu'elles soient de nature interne ou qu'elles relèvent
de la coopération entre États, tout particulièrement dans les domaines
économique et technique, selon les ressources disponibles et compte
tenu de leur degré de développement, pour parvenir progressivement,
et conformément à la législation interne, à assurer le plein exercice des
droits reconnus dans le présent Protocole.
Et, même si le Protocole américain prévoit que les États doivent
rendre des rapports périodiques sur l’accomplissement de ces droits, il
faut noter que leur opposabilité devant la Cour américaine des droits
de l’homme n’est pas prévue de façon spécifique, pas tout au moins
pour le droit à l’environnement.16
Au niveau africain, le texte de la Convention n’est pas simplement
déclaratoire et a déjà trente ans. Toutefois, la Cour africaine n’existe
formellement que depuis l’an 2004, siégeant effectivement à partir de
2008. C’est pourquoi la Cour n’a qu’un jugement à son actif, rendu
en 2009 dans l’affaire Michelot YOGOGOMBAYE contre la République du Sénégal17 – dont les faits relèvent de crimes contre l’humanité,
crimes de guerre et actes de torture – et une ordonnance du 25 mars
2011 contre la Lybie, en raison des attaques militaires contre la population civile dans le récent « printemps arabe ».18
Ainsi, la protection de l’environnement, en tant que droit accordé
aux peuples par la Charte de Banjul, n’est pas encore à l’ordre du jour
15 Prévu par la Déclaration de Rio (1992) et adopté dans les règles internationales
relatives aux changements climatiques.
16 Au contraire, l’ alinéa 6 de l’article 19 démontre que seulement les droits de se
syndiquer et à l’éducation sont les DESC opposables devant la Cour : « Au cas où
les droits établis au paragraphe a de l'article 8 et à l'article 13 ont été violés par une
action imputable directement à un Etat partie au présent Protocole, cette situation peut donner lieu par le recours à la Commission interaméricaine des droits
de l'homme et, le cas échéant, à la Cour interaméricaine des droits de l'homme, à
l'application du système de requêtes individuelles prévu aux articles 44 à 51 et 61
à 69 de la Convention américaine relative aux droits de l'homme ».
17 Requête n. 001/2008, jugée le 15 décembre 2009.
18 Requête n. 004/2011, jugée le 25 mars 2011.
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
de cette Cour internationale, faisant que le droit à l’environnement soit
présenté, dans des termes pratiques, comme partie des DESC et, de ce
fait, pas exigeable par des obligations positives des États africains.
Dans un sens opposé, nous pouvons relever, d’une part, certaines affaires jugées par la Cour internationale de justice (CIJ) et,
d’autre part, l’action de la Cour européenne des droits de l’homme
(CEDH), qui sera développée plus tard. L’action de chacune de ces
cours internationales en la matière démontre que le droit de l’homme
à l’environnement ne peut pas être inséré dans la logique libérale des
DESC, étant donné son étroite liaison avec la dignité humaine, point
de départ de tous les autres droits de l’homme.
1.1.2 Dans une optique plus contraignante, la CIJ
Concernant la place occupée par le droit de l’homme à
l’environnement dans les textes internationaux, c’est-à-dire, s’il s’agit
d’un des DESC non-opposables devant les juridictions internationales,
s’il fait partie du jus cogens international ou encore, s’il est un principe
général du droit international, il convient d’analyser brièvement trois
arrêts rendus par la CIJ. Nous parlerons d’abord, de façon conjointe,
de l’opinion consultative de 1996 concernant l’emploi d’armes nucléaires et de l’affaire Gabcikovo-Nagymaros, de 1997,19 et, ensuite, du
jugement lancé dans le cas Fray Bentos, en avril 2010.20
Pour les deux premiers cas, la consultation de 1996, faite par
l’AG ONU à la CIJ, interroge le fait que les États aient le droit ou non
d’employer des armes nucléaires, même si ce n’est qu’à es fins dissuasives. L’affaire jugée en 1997 concerne un différend entre la Slovaquie et
la Hongrie sur l’utilisation des eaux du fleuve Danube pour la génération d’énergie électrique.
En tout état de cause, le point nodal du premier – pour notre
réfléxion, tout au moins – a été repris par les juges de la CIJ pour
déteminer le sort des parties dans la seconde affaire. En effet, si l’on
cherche l’élément à souligner dans ces cas, dans l’optique du droit de
l’homme à l’environnement, il se trouve dans l’affirmation suivante :
« l’environnement n’est pas une abstraction, mais bien l’espace où vi19 Opinion consultative concernant la légalité de la menace ou utilisation d’armes
nucléaires, CIJ, Recueil, 1996 ; affaire concernant le projet Gabcikovo-Nagymaros, CIJ, Recueil 1997.
20 Affaire relative à des usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay, CIJ, Recueil, 2010.
73
74Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
vent les êtres humains et dont dépendent la qualité de leur vie et de
leur santé, y compris pour les générations à venir ».21
Or, la seule lecture de cette phrase nous renvoie à une très haute considération de l’environnement et, prenant en compte les textes
déclaratoires mentionnés ci-dessus, nous sommes devant un cas où la
Cour accorde une importance extraordinaire au droit de jouir d’un
environnement sain. Cela se confirme de façon indirecte à la lecture de
la partie finale du paragraphe 140 de l’arrêt, ainsi libellé :
Au cours des âges, l'homme n'a cessé d'intervenir dans la nature
pour des raisons économiques et autres. Dans le passé, il l'a souvent fait
sans tenir compte des effets sur l'environnement. Grâce aux nouvelles
perspectives qu'offre la science et à une conscience croissante des risques
que la poursuite de ces interventions à un rythme inconsidéré et soutenu
représenterait pour l'humanité - qu'il s'agisse des générations actuelles
ou futures -, de nouvelles normes et exigences ont été mises au point,
qui ont été énoncées dans un grand nombre d'instruments au cours des
deux dernières décennies. Ces normes nouvelles doivent être prises en
considération et ces exigences nouvelles convenablement appréciées non
seulement lorsque des États envisagent de nouvelles activités, mais aussi
lorsqu'ils poursuivent des activités qu'ils ont engagées dans le passé. Le
concept de développement durable traduit bien cette nécessité de concilier développement économique et protection de l'environnement.
L’arrêt démontre avec clarté les éléments du droit de l’homme
à l’environnement, à partir d’une confrontation entre les actions humaines et leurs conséquences néfastes pour le milieu, qu’il soit naturel
ou humain. Et cela est fait en démontrant que l’homme fait partie de
l’environnement et doit, non seulement à son bénéfice, mais aussi au
bénéfice du milieu, exercer son droit-devoir à l’environnement.
Pour l’affaire concernant l’Argentine et l’Uruguay, la CIJ a encore présenté le droit de l’homme à l’environnement en force, sans
toutefois le mentionner clairement. L’affaire surgit avec l’allégation,
par l’Argentine, que l’Uruguay aurait violé une disposition de la Convention bilatérale pour la gestion du fleuve Uruguay, cours d’eau frontalier entre les deux États. Cette violation aurait eu lieu à partir de
l’autorisation, par l’Uruguay, de la construction de deux usines de pâte
à papier, au bord du fleuve, sans pour autant le notifier à l’Argentine –
une exigence de la convention de 1975.
21 Op. cit. CIJ, Recueil 1996, par. 29.
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
Dans sa décision, la Cour n’a fait que relever l’infraction commise par l’Uruguay et, de façon assez décevante, a mentionné que
l’Argentine n’aurait pas prouvé l’existence de dommages passés, présents ou futurs, dus à cette infraction. Il faut relever, néanmoins,
que la CIJ a relevé le droit à l’environnement au rang de jus cogens
international,22 quand elle mentionne dans le même arrêt l’obligation
pour tout État de réaliser une étude d’impact environnemental dans
un contexte transfrontalier, dès qu’une œuvre ou activité est susceptible de causer un préjudice important :
[...] l’obligation de protéger et de préserver, énoncée à l’article 41 a)
du statut, doit être interprétée conformément à une pratique acceptée
si largement par les Etats ces dernières années que l’on peut désormais
considérer qu’il existe, en droit international général, une obligation
de procéder à une évaluation de l’impact sur l’environnement lorsque
l’activité industrielle projetée risque d’avoir un impact préjudiciable
important dans un cadre transfrontière, et en particulier sur une ressource partagée. De plus, on ne pourrait considérer qu’une partie s’est
acquittée de son obligation de diligence, et du devoir de vigilance et
de prévention que cette obligation implique, dès lors que, prévoyant de
réaliser un ouvrage suffisamment important pour affecter le régime du
fleuve ou la qualité de ses eaux, elle n’aurait pas procédé à une évaluation de l’impact sur l’environnement permettant d’apprécier les effets
éventuels de son projet. (paragraphe 204, in fine, de l’arrêt).
La Cour souligne clairement, par la voix de ses juges, que procéder à une étude d’impact transfrontière est une obligation, et pas un
principe, de droit international général. Ce qui nous conduit aisément
à étendre la même conclusion au droit à l’environnement, dont la garantie dépend de l’utilisation d’instruments tels que l’étude d’impact,
dans le cadre des obligations positives des États.
Par ces décisions, nous pouvons noter que le droit de l’homme
à l’environnement trouve une place importante à la CIJ, qui, en
22 On pourrait se demander si la Cour n’aurait pas inséré l’obligation de réaliser une
étude d’impact environnemental dans un contexte transfrontalier dans un autre
rang, c’est-à-dire, celui des principes généraux du droit international public. Nous
ne pensons pas que ce soit le cas, car les normes de jus cogens cherchent à donner
des réponses aux valeurs et aux intérêts collectifs essentiels pour la communauté
internationale, en exigeant des règles qualifiées par leur degré d’obligation. Soit
des règles d’un niveau hiérarchique supérieur aux autres et auxquelles on ne peut
déroger, sinon par une règle de rang similaire, selon l’article 53 de la Convention
de Vienne de 1969 sur le droit des traités.
75
76Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
l’affirmant en tant que règle de jus cogens international, l’éloigne d’un
caractère simplement déclaratoire ou encore d’être réalisé dans la mesure du possible. Ce droit consiste, ainsi, à exiger des États des conduites négatives ou positives, selon le cas. Ceci s’avère notamment dans la
dernière affaire, où la Cour non seulement affirme l’obligation générale pour les États de procéder à l’étude transfrontière, mais elle rappelle également aux parties à l’affaire l’obligation de « surveillance de la
qualité des eaux du fleuve et d’évaluation de l’impact de l’exploitation
de l’usine [...] sur le milieu aquatique ».23
Il s’agit désormais d’aborder comment le droit de l’homme à
l’environnement trouve, dans les systèmes régionaux de protection des
droits humains, des moyens indirects pour son opposabilité.
1.1.2 L’opposabilité du droit de l’homme à l’environnement
Quant à l’opposabilité du droit de l’homme à l’environnement, il
faut ici considérer deux possibilités distinctes, prenant en compte que
ce droit s’affirme encore en tant que DESC et, ainsi, n’est pas, en principe, opposable devant les instances juridictionnelles internationales.
La première possibilité réside dans les instances, disons, « administratives », de protection des droits de l’homme, parmi lesquelles nous pouvons mentionner le Conseil des droits de l’Homme de
l’ONU ou la Commission interaméricaine des droits de l’Homme, liée
à l’Organisation des États américains (OEA). Dans un cas, comme
dans l’autre, le droit de l’homme à l’environnement demeure un DESC
et, ainsi, il n’est pas opposable. Nous devons, en tout cas, relever que
l’environnement n’est pas totalement ignoré par ces instances, notamment par l’organisme américain.
En second lieu, il y a la Cour européenne des droits de l’homme
(CEDH), organe qui fait partie du système européen de protection
des droits de l’homme et qui s’occupe, entre autres, 24 d'assurer la
23 Selon le paragraphe 266 de l’arrêt.
24 En effet, le Conseil de l’Europe a pour buts : de défendre les droits de l'homme et
la démocratie parlementaire et d'assurer la primauté du Droit ; de conclure des accords à l'échelle du continent pour harmoniser les pratiques sociales et juridiques
des États membres ; de favoriser la prise de conscience de l'identité européenne
fondée sur des valeurs partagées et transcendant les différences de culture ; d'être
un point d'ancrage politique et le gardien des droits de l'homme pour les démocraties postcommunistes de l'Europe ; d'aider les pays d'Europe centrale et
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
primauté du Droit en territoire européen. Nous pouvons bien nous
douter que la Convention européenne des droits de l’homme, datant
des années 1950,25 ne compte pas parmi ses dispositions quoi que ce
soit concernant la protection de l’environnement naturel. Il convient
de noter, néanmoins, que certaines des dispositions de la Convention
de 1950 ont pu donner naissance à une interprétation juridictionnelle qui favorise – et qui permet – une protection compréhensive de
l’environnement.
Voyons, par la suite, chacune de ces possibilités.
1.1.2.1 Le système universel de protection de droits de l’homme
La protection internationale des droits de l’homme s’appuie sur
un système universel, émulé dans des systèmes régionaux, qui sont essentiellement : l’américain, l’européen et l’africain. Chacun de ces systèmes comporte un organe juridictionnel – une Cour – dont la compétence est liée aux conventions américaine, européenne et africaine des
droits de l’homme.
Que ce soit au niveau international ou aux niveaux régionaux,
les États doivent, périodiquement, présenter comment s’appliquent
les droits humains sur leurs territoires, par le biais de rapports périodiques, analysés « administrativement » par les conseils de droits de
l’homme. Dans ces rapports, le droit à l’environnement, alors présenté
comme un droit relevant des DESC, n’est pas exigé de manière positive, les États sont uniquement incités à prendre des mesures progressives afin d'assurer le respect des droits reconnus dans chacun des textes
internationaux concernés.
Pour le système américain de protection des droits de l’homme
sur la protection de l’environnement, il convient de citer la dénonciation du Brésil de la construction d’une usine hydroélectrique, nommée
« Belo Monte », dans l’État du Pará. Cet ouvrage représente une partie
de la solution aux problèmes du pays en termes d’approvisionnement
en énergie. Notons, toutefois, qu’il s’agit d’un ouvrage qui doit voir le
orientale à mettre en œuvre et à consolider les réformes politiques, législatives
et constitutionnelles parallèlement aux réformes économiques ; de fournir un savoir-faire dans des domaines tels que les droits de l'homme, la démocratie locale,
l'éducation, la culture, l'environnement.
25 La Convention EDH est en vigueur pour les pays du Conseil de l’Europe depuis
le 3 septembre 1953.
77
78Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
jour à n’importe quel coût, selon ce que nous pouvons noter du déroulement de l’affaire au niveau interne.
En effet, le gouvernement fédéral ne renonce pas à la construction de cette usine, même si : les investissements dans les filières
solaire ou éolienne s’approchent de zéro, en stagnant depuis longtemps – autrement dit, le pays s’est accroché à l’énergie hydraulique,
qui n’est pas sans impact pour l’homme et pour l’environnement ; le
déplacement des populations traditionnelles n’est vraiment pas souhaitable, étant donné les conflits fonciers dans la région, mais aussi
l’élément culturel qui relie fortement ces populations aux terres qu’ils
occupent de manière ancestrale ; les investissements publics – via
subventions, emprunts, exemptions ou réductions fiscales – dépassent largement les limites du juste, de l’acceptable, voire défient la
moralité administrative ; et, enfin, les impacts sur l’environnement
naturel sont incommensurables, allant jusqu’à l’extinction d’espèces
endémiques de poisson en raison de la modification du régime des
eaux du fleuve Xingu.
En raison de ces éléments, mais en s’appuyant spécifiquement sur
la non consultation des peuples indigènes, des ONG brésiliennes, 26 ainsi que certaines communautés indigènes, ont dénoncé le Brésil devant
la Commission interaméricaine des droits de l’homme (CIADH), en
faisant aussi une déclaration devant le Conseil des droits de l’homme
de l’ONU. En réponse, la CIADH a adopté, le 1er avril 2011, le référé
MC 382/10, où elle demande au gouvernement brésilien d’arrêter la
procédure d’autorisation de Belo Monte jusqu’au respect des conditions suivantes :
Le gouvernement brésilien doit : 1) réaliser des processus de
consultation publique, en accomplissant ses obligations internationales, dans le sens que la consultation soit préalable, libre, informative, de bonne foi, culturellement adéquate, ayant l’objectif d’arriver
à un accord en relation à chacune des communautés indigènes affectées, bénéficiaires du présent référé ; 2) garantir aux communautés
indigènes, préalablement à la consultation publique, l’accès à une
étude d’impact social et environnemental du projet, dans un format
accessible, traduit dans les langues indigènes concernés ; 3) adopter
des mesures pour la protection de la vie et de l’intégrité personnelle
des membres des peuples indigènes vivant en isolement volontaire
26 Les ONG sont :Conectas Direitos Humanos, Justiça Global et Sociedade Paraense de Defesa de Direitos Humanos.
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
dans le bassin du fleuve Xingu, cherchant à prévenir la dissémination de maladies et d’épidémies entre les communautés indigènes
bénéficiaires du présent référé, ces maladies étant une conséquence
de la construction de l’usine hydroélectrique Belo Monte, tant par
l’augmentation massive de la population dans la zone, comme par
l’exacerbation des vecteurs de transmission aquatique de maladies
comme le malaria. 27
Cette affaire nous conduit à vérifier que la CIADH peut apprécier, indirectement, la violation du droit de l’homme à l’environnement,
étant donné que celui-ci se trouve très présent dans le cas commenté
et est étroitement relié tant au mode de vie traditionnel que l’on veut
maintenir par référé, qu’aux instruments dont on cherche à garantir
l’application par la même voie : les droits à l’information et à la participation en matière environnementale.
Il faut dire que le référé de la Commission n’a, malheureusement, pas eu grand effet sur le gouvernement brésilien, en effet
l’autorisation environnementale pour l’installation de l’usine a été
octroyée par l’Institut brésilien de l’environnement (IBAMA) le 1er
juin dernier. Finalement, la Commission, en appréciation du référé, a
décidé que « le débat entre les parties [...] est devenu une discussion
sur le fonds du sujet, ce qui dépasse l’étendu de la procédure des mesures d’urgence ».28
Ceci nous conduit à penser que nous sommes, peut-être, devant
un futur cas pour la Cour américaine des droits de l’homme, qui pourra, avec espoir, s’inspirer de son homologue européenne, dont l’action
environnementale est l’objet de la section suivante.
1.1.2.2 Dans les systèmes régionaux, il y a la CEDH
Dans le cadre des affaires de la CEDH qui ont trait à la protection de l’environnement, il existe deux les fondements majeurs dégagés
par la Cour de Strasbourg : le premier – pionnier en la matière – est
l’article 8 de la Convention EDH, qui assure le droit à la vie privée et
27 Texte du référé, tel qu’il est présenté sur le site internet de la CIADH (http://
www.cidh.org/medidas/2011.port.htm, accès le 21 juillet 2011), traduit par les
auteurs.
28MC 382/10, disponible sur <http://www.cidh.oas.org/medidas/2011.port.
htm>, accès le 11 septembre 2012.
79
80Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
familiale;29 le second est l’article 2 de la Convention, qui garantit le
droit à la vie.30
L’article 8 de la Convention EDH est sans aucun doute la norme
qui a constitué – et qui constitue encore – le fondement de la jurisprudence environnementale de la CEDH. En effet, cet article a été
invoqué dans la grande majorité des arrêts à couleur verte 31 de la Cour,
ayant été accepté – ou bien rejeté – de façon plus ou moins attendue
par ses juges.
S’agissant du respect du droit à la vie privée et familiale, invoqué en matière d’environnement, nous pouvons citer une affaire qui
est un point de repère dans la jurisprudence de la CEDH, à savoir :
le cas Lopez Ostra c. Espagne.32 Dans ce cas, les juges de la Cour ont
constaté la violation de l’article 8 de la Convention de 1950, par le
fait que :
… des atteintes graves à l'environnement peuvent affecter le bienêtre d'une personne et la priver de la jouissance de son domicile de
manière à nuire à sa vie privée et familiale, sans pour autant mettre en
grave danger la santé de l’intéressée.33
29 Article 8. « 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de
son domicile et de sa correspondance. » 2. Il ne peut y avoir ingérence d’une
autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société
démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au
bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des
infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».
30Article 2. « 1. Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La
mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution
d’une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni
de cette peine par la loi. 2. La mort n’est pas considérée comme infligée en
violation de cet article dans les cas où elle résulterait d’un recours à la force
rendu absolument nécessaire : a) pour assurer la défense de toute personne
contre la violence illégale ; b) pour effectuer une arrestation régulière ou pour
empêcher l’évasion d’une personne régulièrement détenue ; c) pour réprimer,
conformément à la loi, une émeute ou une insurrection ».
31 Voir, à cet égard, le tableau qui se trouve à la fin de cet article. Il présente les principaux arrêts de la CEDH en matière environnementale, ainsi que les fondements
invoqués par les parties et ceux qui en ont été retenus par la Cour.
32 Affaire López Ostra c. Espagne, arrêt du 9 décembre 1994, série A n° 303-C.
33 Cf. § 51 de l’arrêt Lopez Ostra et § 60 de l’arrêt Guerra.
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
C’est ainsi que Mme. Lopez Ostra a obtenu satisfaction après
des années de pollution et de nuisances entraînées par la station
d’épuration qui se trouvait à quelques centaines de mètres de sa maison. La position adoptée dans cette affaire, affaiblie en quelque sorte
dans le deuxième jugement de l’affaire Hatton.34 a été reprise par les
juges de Strasbourg dans les affaires Moreno Gomez c. Espagne35 et Fadaieva c. Russie.36
Dans un contexte un peu différent, nous trouvons les affaires
Guerra et autres c. Italie37et Taskin et autres c. Turquie,38 où il est question de garantir le droit à l’information en matière d’environnement.
En fait, dans le cas Guerra, selon la Cour, l’Etat défendeur a failli à
son obligation de garantir le droit des requérantes au respect de leur vie
privée et familiale, au mépris de l’article 8 de la Convention par le fait
que « […] les requérantes sont restées, jusqu’à l’arrêt de la production
de fertilisants en 1994, dans l’attente d'informations essentielles qui
leur auraient permis d'évaluer les risques pouvant résulter pour elles et
leurs proches du fait de continuer à résider sur le territoire de Manfredonia, une commune aussi exposée au danger en cas d'accident dans
l'enceinte de l'usine ».39
Pour l’affaire Taskin – relatif à une mine d’or qui s’est installée en Turquie en dépit des décisions judiciaires interdisant l’activité
–, la CEDH a conclu, tout en rappelant les raisons invoquées dans
l’affaire Lopez Ostra, que l'article 8 s’applique également « […] lorsque
les effets dangereux d'une activité auxquels les individus concernés risquent d'être exposés ont été déterminés dans le cadre d'une procédu34 Le 8 juillet 2003. Jugement non unanime.
35Affaire Moreno Gómez c. Espagne, arrêt du 16 novembre 2004, n° 4143/02.
36 Selon le paragraphe 88 de l’arrêt : « A supposer même que la pollution n’ait pas
causé un dommage quantifiable à la santé de la requérante, elle l’a inévitablement
rendue plus vulnérable à diverses maladies. Par ailleurs, la pollution a indubitablement eu des conséquences néfastes sur la qualité de sa vie à son domicile. La
Cour admet par conséquent que le préjudice réel porté à la santé et au bien-être
de l’intéressée a atteint un niveau suffisant pour tomber sous le coup de l’article 8
de la Convention ».
37 Guerra et autres c. Italie, arrêt du 19 février 1998, Recueil des arrêts et décisions
1998-I.
38 Taskın et autres c. Turquie, arrêt du 10 novembre 2004, n° 46117/99, CEDH
2004.
39 Cf. § 60 de l’arrêt.
81
82Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
re d'évaluation de l'impact sur l'environnement, de manière à établir
un lien suffisamment étroit avec la vie privée et familiale au sens de
l'article 8 de la Convention. S'il n'en allait pas ainsi, l'obligation positive de l'Etat – adopter des mesures raisonnables et adéquates pour
protéger les droits des individus en vertu du paragraphe 1 de l'article
8 – serait réduite à néant ».40
L’applicabilité de l’article 8 de la Convention EDH dans la jurisprudence environnementale de la Cour de Strasbourg se montre mûre,
en effet les pollutions et nuisances sont prises en compte dans la même
mesure que les risques entraînés par les activités humaines. Et, certes,
leurs conséquences environnementales.
En tout état de cause, il existe une grande évolution dans cette
jurisprudence sur la liaison entre les conditions de l’environnement et
le droit à la vie, cas relevé dans l’affaire Öneryildiz c. Turquie. En effet,
à partir de la requête de M. Öneryildiz, l’État turc a été condamné
par la CEDH en vertu de l’inobservance des obligations positives qui
lui incombaient au nom du respect du droit à la vie, conformément à
l’article 2 de la Convention de 1950.
En effet, au cours de la procédure, la Cour a vérifié les négligences récurrentes de l’État turc envers la situation du requérant –
qui habitait avec sa femme, sa concubine et ses enfants, dans un taudis érigé sur une décharge41 –, tout comme le non-respect du droit à
l’information en matière d’environnement.42 De fait, le relogement du
40 Cf. § 113 de l’arrêt.
41Qui servait depuis des décennies à plusieurs municipalités de l’agglomération
d’Istanbul.
42 Cf. §§ 87 et 88 de l’arrêt du 18 juin 2002 :
« 87. La Cour parvient ainsi à la conclusion qu'en l'espèce les autorités administratives savaient ou auraient dû savoir que les habitants de certains quartiers de
taudis d'Ümraniye étaient menacés de manière réelle tant dans leur intégrité physique que dans leur vie, en raison des déficiences de la décharge municipale. Or,
les autorités n'ont pas remédié à celles-ci et ne peuvent du reste passer pour avoir
fait, dans le cadre des pouvoirs qui leur étaient conférés par les réglementations en
vigueur, tout ce que l'on pouvait raisonnablement attendre d'elles pour prévenir la
matérialisation des risques en question.
« Elles ont, de surcroît, manqué à leur devoir d'informer les habitants du quartier de Kazım Karabekir de ces risques, ce qui aurait pu permettre au requérant,
sans entraîner un détournement irréaliste des ressources de l'Etat, d'évaluer les
dangers graves pour lui et sa famille qu'il y avait à continuer à résider à proximité de la décharge d'Hekimbası (voir, mutatis mutandis, l'arrêt L.C.B., précité,
p. 1404, §§ 40-41). Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
requérant et de sa famille ou bien le fait de les avoir informés sur les
risques encourus, auraient pu éviter la perte de neuf membres de la
famille Öneryildiz, suite à une explosion d’origine méthanogène dans
la décharge en question.
En outre, la Cour souligne que les juridictions internes n’ont pas pu
satisfaire le droit invoqué par M. Öneryildiz : la juridiction pénale n’a pas
pu incriminer les autorités tenues responsables de l’accident, tandis que la
juridiction administrative n’a pas été efficace pour indemniser le requérant.43
La Cour s’est appuyée, entre autres, sur l’évolution des normes européennes en la matière, qui ne font que confirmer une sensibilité accrue
en ce qui concerne les devoirs incombant aux pouvoirs publics nationaux
dans le domaine de l'environnement, notamment, s'agissant des sites de
stockage de déchets ménagers et des risques inhérents à leur exploitation.44
En ce qui concerne la liberté d’expression – autrement dit,
l’information active – en matière d’environnement, deux autres affaires
peuvent être mentionnées : Steel et Morrys c. Royaume Uni 45et Vides
Aizsardzibas Klubs c. Lettonie.46
Dans un cas comme dans l’autre, les requérants ont été victimes
de leurs actions, qui envisageaient la protection de l’environnement.
Pour la première affaire, l’élément déclencheur est un tract qui attaque McDonald’s, l’accusant, entre autres, de destruction de forêts
tropicales pour l’implantation de l’élevage de bovins, en vue de
l’approvisionnement en viande des restaurants McDonald’s aux ÉtatsUnis. Dans la deuxième affaire, l’association Club pour la protection de
l’environnement adopte une résolution, adressée à certaines autorités
lettones, exprimant une grave préoccupation pour la préservation de la
« 88. Dans ces circonstances, il y a lieu de constater une violation de l'article 2
de la Convention, de ce chef, à moins que les griefs du requérant puissent être
tenus pour avoir été redressés au niveau interne par une mise en œuvre effective
du mécanisme judiciaire qui y est prévu ».
43 Cf. § 121 de l’arrêt du 18 juin 2002 : « Au vu des considérations supra, la Cour
estime que les voies de droit exercées sur le plan national, même considérées dans
leur ensemble, ne peuvent, dans les circonstances spécifiques de la cause, passer
pour avoir respecté les exigences découlant de l'obligation procédurale qu'implique l'article 2 de la Convention ni, par conséquent, pour avoir assuré le redressement approprié des griefs du requérant au regard de cette disposition ».
44 Cf. §§ 53, 54 et 64 de l’arrêt du 18 juin 2002.
45 Steel et Morris c. Royaume-Uni, arrêt du 15 février 2005, n° 68416/01, CEDH 2005.
46 Vides Aizsardzibas Klubs c. Lettonie, arrêt du 27 mai 2004, n° 57829/00.
83
84Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
zone de dunes littorales dans une localité située au bord du Golfe de
Riga.47 Cette résolution a été en outre publiée dans la presse.
En tout état de cause, la CEDH a statué sur le fait que l’ingérence
exercée par les Etats en question dans le droit assuré par l’article 10 de
la Convention EDH n’est pas nécessaire dans une société démocratique.48
Elle mentionne, dans un cas comme dans l’autre, l’importance de la
liberté d’expression au sein d’une société démocratique ; elle constitue
l'une des conditions primordiales de son progrès et de l'épanouissement de
chacun.49 Et, plus particulièrement dans le cas letton, la Cour constate
que la participation des organisations non gouvernementales, des vrais
« chiens de garde » de la société, est essentielle pour une société démocratique et, de fait, elles doivent pouvoir « divulguer des faits de nature
à intéresser le public, leur donner une appréciation et contribuer ainsi
à la transparence des activités des autorités publiques ».50
Nous pouvons énoncer encore d’autres arrêts qui ont directement fait allusion au droit à l’information en matière environnementale : les affaires Mc Ginley et Egan c. Royaume Uni,51 Guerra,
Öneryildiz,Taskin et Roche c. Royaume Uni.52 Il est toutefois intéressant de noter que dans aucun de ces cas le droit à l’information n’a été
traité sous l’angle de l’article 10 de la Convention : c’est notamment
sous l’angle de la protection du droit à la vie privée et familiale, ou bien
du droit à la vie,53 qu’il a été analysé par la CEDH.54
47 Cf. § 8 de l’arrêt.
48 Cf. l’article 10, § 2, de la Convention de 1950.
49 Cf. § 87 de l’arrêt Steel et Morris ; § 40, « a », de l’arrêt Vides Aizsardzibas Klubs.
50 Cf. § 42 de la décision.
51 McGinley et Egan c. Royaume-Uni, arrêt du 9 juin 1998, Recueil des arrêts et
décisions, 1998-III.
52 Roche c. Royaume-Uni [GC], arrêt du 19 octobre 2005, n° 32555/96, CEDH 2005.
53 Articles 8 et 2, respectivement, de la Convention EDH.
54Notons spécialement les §§ 52 et 53 de la décision dans l’affaire Guerra, où la
Cour affirme sa position, en rappellant que « la liberté de recevoir des informations, mentionnée au paragraphe 2 de l'article 10 de la Convention, ‘interdit
essentiellement à un gouvernement d’empêcher quelqu’un de recevoir des informations que d’autres aspirent ou peuvent consentir à lui fournir’ (arrêt Leander
c. Suède du 26 mars 1987, série A n° 116, p. 29, § 74). Ladite liberté ne saurait se
comprendre comme imposant à un Etat, dans des circonstances telles que celles
de l'espèce, des obligations positives de collecte et de diffusion, motu proprio, des
informations ».
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
Nous avons pu vérifier que la jurisprudence de la CEDH arrive
à extraire d’un texte datant de 1950 – la Convention EDH – les solutions aux préoccupations environnementales exprimées par ses justiciables. Elle dégage ainsi l’effectivité d’un texte de droit international de
l’environnement qui n’existe pas.
Le recours à l’interprétation évolutive des cas, ce qui permet aller
aux sources juridiques internationales, supranationales – et, plus spécifiquement, communautaires – en matière environnementale, est un
élément qui se prête à justifier l’interprétation, disons osée, du texte de
la Convention de 1950 par la Cour. De ce fait, les juges de Strasbourg
non seulement avancent, mais peuvent encore avancer dans leurs jugements ayant trait à la protection de l’environnement – et plus particulièrement dans la reconnaissance implicite d’un droit à l’environnement
qui est, de surcroît, opposable devant cette instance internationale.
Dans ce sens, les textes internationaux en la matière jouent un rôle
prépondérant.
En outre, la Cour de Strasbourg arrive à influencer d’autres juridictions – notamment au niveau des États membres – qui voient dans
ses décisions des précédents, étant donné que la Cour constitue finalement une dernière instance judiciaire dans le cadre du Conseil de
l’Europe.
Il serait tout au moins convenable que l’interprétation évolutive
des cas, principe de la CEDH, arrive aux cours américaine et africaine
des droits de l’homme, en vue d’un renfort dans l’affirmation et dans
l’opposabilité du droit à l’environnement. L’échange entre ces trois systèmes régionaux permettra certainement un renfort de l’applicabilité
des textes de droit de l’homme sur leurs niveaux de compétence, ainsi
qu’une effectivité accrue du droit de l’environnement – aux plans interne et international.
Abordons maintenant le point nodal de cet article, à savoir, comment peut (ou doit)-elle, la gouvernance environnementale, contribuer
à l’affirmation effective du droit de l’homme à l’environnement.
1.1.2.3 En quête d’une nouvelle gouvernance environnementale pour
l’effectivité du droit de l’environnement
Après avoir vérifié les relations intimes entre le droit de l’homme à
l’environnement et le développement durable, il est temps de s’occuper
d’une question-clef pour concrétiser ces deux éléments et, ainsi, don-
85
86Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
ner aux règles juridiques de protection de l’environnement l’effectivité
tant réclamée par ses acteurs, que ce soit au niveau international ou au
niveau interne.
Le premier point à aborder a trait notamment à la sphère des
relations internationales et directement au droit international de
l’environnement. Il s’agit de considérer que les relations diplomatiques sont d’extrême importance pour la mise en place – ou tout simplement, pour le fonctionnement – d’institutions et d’instruments
de gouvernance environnementale, au niveau global. A cet égard,
nous devons considérer, une nouvelle façon de penser la diplomatie, c’est-à-dire en la considérant depuis un poste privilégié dans le
scénario des relations internationales, en lieu d’instruments, disons
classiques, qui visent à contraindre les États au respect du droit international.
Un second point, non moins important, réside justement dans
une interaction nécessaire entre les instances internes et internationales au niveau de la gouvernance environnementale. En effet, depuis
un moment déjà, les relations internationales ne comptent plus les
États qu’en tant qu’acteurs. Il y a aussi d’autres institutions interétatiques, telles que les organismes spécialisés de l’ONU, son programme pour l’environnement ou bien son centre pour les établissements
humains (UN Habitat), sans compter les institutions dérivées des accords environnementaux multilatéraux (AEM), d’autres collectivités
non-étatiques ou les individus.55 Ces derniers, il faut le dire, jouent
un rôle très important quand on parle de la gouvernance environnementale. L’exercice de leur droit d’opposition, individuellement ou
par le biais d’ONG, est tout à fait légitime et trouve son essor dans
les fora locaux, régionaux, nationaux et internationaux, qui les informent et qui s’ouvrent à leur participation.
55 Il convient de souligner, d’ailleurs, que ces nouveaux acteurs des relations internationales sont reconnus par la Déclaration de Rio de 2012, qui affirme l’importance du « rôle joué par la société civile et, par suite, du fait qu’il importe de permettre à tous ses membres de participer activement au développement durable »
(para. 44), y compris les peuples autochtones (para. 49), les femmes (para. 45), le
secteur public et le secteur privé (para. 46) ou encore de la prise en compte de la
contribution des milieux académiques et scientifiques (para. 48). Elle reconnaît,
ainsi, « la diversité des acteurs et des parties prenantes qui œuvrent en faveur du
développement durable et, à cet égard, nous affirmons qu’il est indispensable que
tous les pays, et en particulier les pays en développement, continuent de participer
pleinement et efficacement à la prise de décisions au niveau mondial ».
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
1.1.2.3.1Le rôle de la diplomatie.
La Conférence de l’ONU sur environnement et développement,
tenue à Rio il y a déjà vingt ans, en 1992, à indiqué la déflagration d’un
processus de changement dans les paramètres qui balisent la conscience environnementale collective.
Si, d’une part, ces changements ont influencé de façon significative l’action et la pensée au plan individuel, notons d’autre part qu’ils
n’ont pas réussi à promouvoir une révolution profonde dans le mode
de fonctionnement des institutions – qu’elles soient nationales ou internationales. Et cela, même en considérant l’évolution formelle basée
sur les « bons et vieux » principes fondateurs de l’ordre juridico-constitutionnel construite sous l’impact des révolutions du XVIIIème siècle.
L’élargissement des préceptes tenus comme fondamentaux pour
la mise en oeuvre de la tant mentionnée « dignité humaine » s’ancre sur
l’architecture juridico-constitutionnelle moderne. Il n’est pas, toutefois,
une source de confort aux structures institutionnelles qui agissent encore sous les auspices des [insuffisantes] formules de la modernité – telles que l’égalité, la rationnalité et la territorialité –, notamment quand
on le considère au-délà des droits civils et politiques traditionnels.
Ce que l’on constate au niveau international est quela construction de la structure formelle, régulatoire et institutionnelle qui a
émergée du post-guerre s’estcréée sous l’impact et en s’inspirant d’un
modèle conçu pour répondre aux demandes internes. Or, ce modèle se
trouve actuellement dans un vrai dilème entre l’éthique de la responsabilité et celle de la conviction.
Ce dilème se montre comme l’une des grandes difficultés qui
se présente au dialogue international sur le sujet « environnement »,
puisqu’il intègre l’agenda international du XXIème siècle, mais il est au
même temps loin de trouver un consensus quelconque au niveau institutionnel supranational.
Serait-il possible de penser que les structures internationales,
construites de façon analogue à celles des États, intègrent encore
l’actuel « système monde » ? Ou encore, serait-il possible d’envisager la
construction d’une vraie poliarchie internationale, capable de prendre
en compte la question environnementale en tant que précepte ou droit
qui balise la réalisation de la dignité humaine ? Peut-on comprendre
le système international de protection de l’environnement comme un
régime internationalcomposé par des agences interétatiques qui ont un
87
88Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
pouvoir d’action, de fait et de droit, dans le sens de conduire les practiques des États en ce qu’elles concernent l’environnement ?
Pour répondre à la première question, il faut prendre en compte
que l’expérience accumuléepar l’Humanité ne laisse pas d’alternatives
en ce qui concerne la logique fondatrice du fonctionnement des institutions supranationales. Il y a néanmoins certaines options qui cherchent à combler le déficit démocratique au niveau international.
En ce qui concerne la seconde question, nous devons tout d’abord
rompre avec les formules insuffisantes de la modernité et faire figurer,
à côté de l’égalité, le droit à la différence ; à côté de la rationnalité, le
droit de solidarité ; et, enfin, à côté de la territorialité, le principe de la
reterritorialité, comme façon de restaurer le respect mutuel et démocratiser les méchanismes de participation et d’exercice d’opposition au
sein de ces institutions.
Pour la troisième question, il convient de mettre en relief le fait
que la logique fondatrice des régimes internationaux découlant du
post-Seconde guerre mondiale, sous les auspices de l’approche internationaliste libéral, cherche à créér une base de réfléxion pour la construction d’organismes multilatéraux ayant par objectif le contrôle et la
régulation des relations interétatiques.56 Il est certain que l’influence libérale dans la formation des institutions interétatiques laissera sa marque, sous la forme des préferences externalisées par les droits de liberté
au détriment des droits d’égalité et de tous ceux qui en découlent.
Loin d’arriver à substituer le droit constitutionnel par un droit
international, de rélativiser effectivement la souveraineté des États et,
par conséquent, rédéfinir la direction des relations internationales, le
système international inauguré par les Nations unies n’a pas réussi à
promouvoir la même révolution copernicienne que le constitutionalisme de droit a promu au tournant du XVIIIème siècle.
Si le déclin de l’État-nation établit l’émergence d’un système international ayant le propos de le substituer, tout au moins du point de
vue formel-régulatoire, pour que ce système arrive à ce qu’il a diffusé
non seulement comme objectif mais aussi comme une prémisse éthique-idéologique universelle, il faut parcourir le même chemin qu’a suivi l’État-nation – y compris les mêmes risques d’atouts et de faiblesses.
56 SARAIVA, Miriam Gomes. Robert O. Keohane: interdependência complexa, regimes internacionais, instituições e idéias na política internacional. In: MEDEIROS,
Marcelo; LIMA, Marcos Costa; VILLA, Rafael; REIS, Rossana Rocha (Orgs.). Clássicos das relações internacionais. São Paulo: HUCITEC, 2010.
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
Si la démocratisation, par moyen du perfectionnement des mécanismes de participation et d’exercice d’opposition exerce un rôle
fondamental dans l’affirmation d’un système domestique,57 ce même
principe doit être observé par la naissante société internationale, locus
de manifestation du pouvoir politique entre les nations.
De ces faits, il convient de noter que certains éléments sont
désormais vus comme essentiels pour la constitution et pour la survie même de ce système, notamment quand on visualise un scénario
d’existences humaines chaque fois plus distinctes – par ses conflits, par
la fragmentation, l’hypersegmentation et la diversité d’identités de la
société internationale.
En d’autres mots, il n’y a pas de formation d’une identité universelle.
Parmi ces éléments, nous trouvons : la prédominance des principes de la légalité et de l’égalité parmi les protagonistes et les sujets du droit international ; la distinction entre les fonctions sociales
et les forces sociales prêtes à agir dans ce scénario ; la constitution
d’organes ayant force, autonomie et disposition pour faire respecter
leurs déterminations, et ; la garantie d’accès aux différentes sources
d’information et de participation, sinon directe, tout au moins représentatives des protagonistes et des sujets de droit dans la formulation
de leurs propositions.
Or, l’identité, la souveraineté et le territoire ne sont plus des catégories valables pour comprendre l’idéaire des droits qui se fondent
sur un système international inspiré des régimes nationaux. De ces
faits, surmonter le [dés]ordre international contemporain implique
la reprise de l’utilité sociale du respect, de la reconnaissance de la
différence, du dialogue et de la dignité humaine. Cela est d’autant
plus vrai que l’ordre international ne manque pas, à vrai dire, de mécanismes d’accountability : il est en manque de déficits, qui peuvent
être comblés à partir de la constitution de nouveaux territoires – pas
physiques ou géographiques, mais inhérents aux nouvelles perspectives et propos de l’Humanité, considérée en même temps dans son
intégralité et particularité, dans son universalité et relativité, dans sa
diversité et similitude.
Même si nous sommes encore dans une logique internationale
hégémonique et, ainsi, éloignés d’une poliarchie, nous ne pouvons pas
57 Cf. DAHL, R. Poliarquia : participação e oposição. São Paulo: Edusp, 1997.
89
90Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
affirmer que le système international fondé par l’ONU ne jouisse pas
d’un droit d’exercice de contestation ou de participation.
L’analyse de Robert Dahl58 démontre que la construction d’un
régime démocratique présente certains défis, mais aussi des perspectives. Ces dernières surgissent quand nous lançons la discussion du
sujet au plan des relations internationales. A cet égard, nous soulignons
les particularités intrinsèques à l’ordre politique international contemporaine, face à l’ordre politique domestique, construite entre flux et
contre-flux, sous les principes westphaliens.
Si Dahl (1997, p. 177) souligne que « le destin d’un pays n’est
jamais entièrement dans les mains de son peuple » et que « tout pays
existe dans un environnement qui contient d’autres pays », nous pouvons constater que la formation du scénario politique international va
au-délà de la prémice qu’il expose – laquelle mentionne que, même
étant complèxe, la portée et l’influence de l’environnement international est une voie à sens unique. Autrement dit, cet environnement
influence les chances de poliarchie ou d’hégémonie dans un pays déterminé.
Ce que nous affirmons ici est la possibilité de parcourir le chemin inverse à celui de Dahl, puisque nous envisageons de démontrer
l’influence des pratiques domestiques dans la formation d’un système
international. A cet égard, même si l’on prend en compte que la domination imposée par les forces étrangères peut être importanteau point
de se superposer aux conditions de l’affirmation de l’ordre domestique,
nous devons également souligner l’importance de l’action des forces internationales et étrangères. En fait, d’après Dahl, les politiciens doivent
prendre en compte les possibles actions et les réactions de leurs pairs à
l’étranger, peu importe le régime considéré. En effet, même les États
les plus puissants sont limités par l’influence, le contrôle et le pouvoir
d’autres États, dans un certain degré. Encore faut-il rappeler que la
plus grande partie des pays participe, dans une certaine mesure, d’une
économie multinationale ; par conséquent, les politiciens prennent en
compte, pour le général, les actions et les réactions des personnes en
dehors de leur propre pays, dès qu’elles puissent influencer l’économie
locale (cf. DAHL, 1997, p. 177).
En reprennant les éléments énoncés par Dahl, nous avons : (a)
la liberté pour former et faire partie des organisations ; (b) la liber58 Op. cit.
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
té d’expression ; (c) le droit au vote ; (d) l’élégibilité à des fonctions
publiques ; (e) le droit, pour les leaders politiques, de chercher à être
supportés (et d’être votés) ; (f) des sources alternatives d’information ;
(g) des élections libres et régulières ; (h) des institutions capables de
faire en sorte que les politiques gouvernementales soient dépendantes
des voix et d’autres formes d’expression des préférences.
Au vu de ces éléments, nous ne pouvons pas affirmer l’existence
d’un régime international démocratique ou qui soit en voie de démocratisation. Au contraire, nous voyons un régime où ni tous les éléments susmentionnés se trouvent représentés. Ou sinon, ils figurent,
tout au moins, sous un autre habillage, très spécifique et particulier.
Or, si le système international fondé au XXème siècle est le fruit
d’une construction historique qui remonte aux plus anciennes formes
d’organisation et de relationnement des États, il souffre également
une influence particulièrement importante des événements du début
de ce même siècle, notamment de la seconde Guerre mondiale.Cette
influence s’exprime dans le nouveau visage qui le droit international
assume, en se fondant chaque fois plus sur les traités internationaux
multilatéraux.
Si l’on prend en compte que, dans une poliarchie, tant les chefs d’État que les représentants de l’organe législatif sont investis dans
leurs fonctions respectives par la participation populaire ; que les organes juridictionnels s’organisent selon l’ordre juridico-constitutionnel
propre à chaque État, et ; que l’existence d’un pouvoir constituant
originaire – et représentatif de fait – est le responsable pour conférer
légitimité à l’ordre juridique interne, nous concluons que le principe de
la représentation prend un visage différent au niveau international. Un
visage qui n’est pas, néanmoins, différent de celui qui se présente dans
le régime domestique.
En effet, si d’une part l’on considère que les relations politiques
internationales naissent dans l’ordre domestique, elles se ferment aussi
à ce niveau, étant donné que leurs effets et leur mise en oeuvre ont lieu
et se feront supporter au niveau local, et pas dans l’abstraction du scénario international. C’est le cas aussi de l’international accountability
venue des obligations internationales assumées par les États, sous la
forme de traités internationaux. D’autre part, si cette accountabilityqui
découle des traités internationaux naquit au niveau domestique, étant
donné que ce sont les représentants des Étatsqui y adhèrent, c’est aussi
sur le plan domestique qu’elle se conclura, par le biais de ses mechanis-
91
92Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
mes internes de réception et de mise en oeuvre des normes internationales prévues dans son propre ordre juridico-constitutionnel.
C’est ainsi que le premier défi posé pour la concrétisation d’une
poliarchie internationale en matière environnementale et, de ce fait,
pour l’établissement d’une vraie international accountability, est peutêtre déjà une réalité.
Cependant, en cherchant la sortie d’une hégémonie fermée, sa
transformation ou mutation vers une oligarchie compétitive, une hégémonie inclusive ou une vraie poliarchie dépend de l’analyse des conditions de libéralisation, de la capacité d’inclusion et de la démocratisation des ses organes et de ses décisions, par le biais d’une ouverture
des moyens de communication et d’interlocution avec les diversités et
les hétérogenéités qui composent le nouveau scénario des rélations internationales.
Dans un monde détérritorialisé, mais au même temps plein de
nouvelles térritorialités, où les réfugiés ne sont plus les apatrides discriminés par la couleur de leur peau ou leur réligion, mais aussi par
des raisons économiques, financières, sociales et environnementales ;
la pauvreté et la misère sont devenues des problèmes internationaux,
et non plus des questions internes aux États ; les crises économiques
dépassent les limites de l’intervention et du contrôle des États. Un
droit international qui soit pleinement détérritorialisé n’est peut-être
pas la meilleure solution pour un monde qui est, lui aussi, déboussolé.
Il est également certain que repenser les pratiques individuelles sans
repenser la logique fondatrice des institutions, tout comme les principes
qui justifient la logique du marché – le guide des systèmes productifs du
monde contemporain – ne représente autre chose que de donner des
nouveaux habits aux anciens problèmes.
Or, ces problèmes continueront à influencer les asymétries du
pouvoir, les inégalités sociales et l’avilissement, dans une échelle toujours croissante, du principe de la dignité humaine, tant acclamé. Il est
certain que le rôle de ce nouveau régime international environnemental est plutôt préventif, et moins représsif. Ceci se doit par le fait que
nous parlons de l’avènement des mécanismes non conventionnels pour
le monitoring des actions étatiques au plan international. En outre, il
faut considérer que rompre intégralement avec les idées westphaliennes
– quicontinuent à soutenir l’État en tant qu’institution –est encore loin
de la réalité, parce que ces principes, aux yeux du droit international,
n’ont pas laissé d’avoir un statut privilégié en face d’un jus cogensélargi
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
et, ainsi, plus inclusif, participatif et démocratique, capable deconduire
à la construction d’un vrai droit constitutionnel international.
De cette façon, une importante voie de communication reste
établie entre le « local », où les droits se matérialisent, et le « cosmopolite », où les diversités et les différences se manifestent d’une façon
évidente. Voilà, peut-être, une réponse viable aux questions posées sur
comment faire en sorte que l’environnement soit effectivement un sujet
des droits de l’Homme et comment faire de ces droits une alternative
émancipatoire pour les peuples de la société contemporaine.
Dans un tel scénario, la diversité des acteurs et les possibilités
de coalitions interbureaucratiques, comme le nombre d’acteurs internationaux, élargirait significativement le champ de participation et de
l’exercice d’opposition, non seulement par les vrais sujets de droit international, comme par ceux qui ne sont pas reconnus comme des acteurs internationaux, c’est-à-dire, ceux qui ont historiquement exercé
un type quelconque d’opposition, mais qui n’ont pas joué un rôle actif
au processus décisoire dans l’arène internationale.
C’est ainsi que le plus prudent est peut-être d’affirmer que la
réaffirmationdes valeurs des gouvernements constitutionnels et le principe de la légalité n’est pas la formule la plus efficace pour que l’on
révèle le rôle des institutions qui intègrent le régime international de
l’environnement, dans la construction d’une conception contre-hégémonique et émancipatoire de celui-ci. Il est impératif de considérer
l’ordre juridico-international lui-même, tout comme les droits et tous
les valeurs qui gravitent à son tour, comme un « dévénir ». Il ne faut
pas penser dans une infrastructure hypersegmentée et contradictoire,
mais qu’elle soit conduite par le besoin d’atteindre des seuils maximaux, et pas minimaux, de satisfaction.
Dans cet esprit, l’intéraction entre le local et le global est nécessaire, comme nous le verrons par la suite.
1.1.2.3.2Au niveau des institutions : la nécessaire intéraction entre
les niveaux local et global
Le droit international est un miroir, tant des réalités quotidiennes que des besoins et des aspirations de la société internationale. Et,
de ce fait, il est un instrument normatif indispensable pour cadrer les
relations interétatiques – qui impliquent, dans la thématique environnementale, des compromis et des actions claires au niveau interne.
93
94Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Si l’institutionnalisation a grandement contribué à l’évolution du
droit international, par la cristallisation de ses règles et, même, par la
formation d’un corps normatif dérivé de ses institutions, notons que
l’adoption d’un cadre institutionnel qui stimule celui des États n’est
pas adéquate pour répondre aux enjeux qui se présentent, de nos jours,
dans le domaine du droit international de l’environnement.
C’est pourquoi il convient d’aborder quels sont les instruments les plus adaptés pour une gouvernance institutionnalisée de
l’environnement qui soit capable de répondre aux défis majeurs posés
par la question environnementale, notamment quand cette question se
trouve en face d’un déséquilibre des piliers du développement durable
et des intérêts des États à maintenir leurs modèles de développement
économique.
Il faut donc ouvrir davantage les instances internationales aux
acteurs du droit international de l’environnement, d’une part, et revoir
les instances internationales qui s’intéressent à la question. Ceci, tout
en se demandant si une « institutionnalisation majeure » de la gouvernance environnementale globale serait juste un pas de plus ou bien un
véritable pas vers l’efficacité de ces règles juridiques.
1.1.2.4 La démocratisation des instances internationales vis-à-vis des
États et des peuples
Si les instances décisionnelles internationales surgissent en suivant le modèle des institutions de droit interne, elles finissent par « hériter » de certaines des faiblesses de ces dernières. Elles présentent,
ainsi, en leur défaveur, le fait de ne pas être complètement adaptées à
l’action internationale, une action qui dépend autant de la souveraineté
des États que de sa relativisation, puisqu’elles ne seront effectives que
dans la mesure où les États le souhaitent.
Par ailleurs, les institutions actuelles, comme « reflets des expériences des États au niveau interne » (DESAI, 2004, p. 218), composent un cadre éparpillé de la protection onusienne de l’environnement.
En effet, les corps institutionnels qui s’occupent de la protection de
l’environnement au sein de l’ONU sont multiples.
Notons, en outre, que les institutions internationales de protection de l’environnement sont progressivement « envahies » par les
demandes et les actions des nouveaux acteurs de la scène internationale – comme c’est d’ailleurs le cas du propre système onusien. Les
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
individus, organisés sous forme d’ONG internationales ou pas, tout
comme certaines collectivités jouent un rôle actif sur la protection de
l’environnement au niveau interne. Et leur action va, à maintes reprises, au-delà des frontières de leurs États respectifs.
Les instances internationales doivent donc prendre en compte l’action de ces nouveaux acteurs du droit international de
l’environnement de façon plus nette, pour pouvoir non seulement leur
permettre une participation directe dans les processus décisionnels internationaux, mais aussi leur rendre compte de l’action internationale
de protection de l’environnement et de promotion du développement
durable – une action qui a, sans aucun doute, des réflexes clairs au niveau du droit et des politiques publiques internes.
Voyons, ainsi, d’une part, pourquoi et comment cette démocratisation des instances internationales doit prendre en compte les nouveaux acteurs du droit et des relations internationales et, d’autre part,
la nécessaire confluence entre les agendas locaux et l’agenda global.
1..1.2.5 Les nouveaux acteurs du droit et des rélations internationales
en matière d’environnement
Le droit international ne compte plus que les États en tant
qu’acteurs ; de même, ils n’y sont plus les seuls sujets de droits et obligations. En effet, nous savons que leur réunion sous la forme d’OI a
conduit à une modification sensible du jeu des relations internationales, étant donné que ces organisations, bien qu’elles soient composées
par des États, ont des objectifs qui leurs sont propres.
L’action des OI a néanmoins fait preuve d’une forte dépendance de la volonté des États. Ce sont eux qui décident de leur création,
mais aussi de leur fonctionnement – et, par conséquent, les États
finissent par être déterminants pour que les OI puissent atteindre
leurs objectifs fondateurs. C’est ainsi que, à l’ombre des institutions
qui les ont inspirés – à savoir les institutions au niveau interne – nous
dégageons une condition sine qua non pour que ces organisations
arrivent à leurs objectifs, tout en se détachant de la stricte volonté
et de la puissance des États qui les ont fondés : il s’agit de la volonté
politique.
Cet élément se présente de la même façon dans le rapport
Brundtland (1987), comme condition à la concrétisation du dévelop-
95
96Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
pement durable.59 Nous l’avons même mentionné, en faisant écho non
seulement à ce qu’affirme DESAI (2004), mais aussi à la logique des relations internationales – ou même, pourrait-on généraliser, à la logique
du pouvoir – quand on a dit que les OI auront le pouvoir et l’efficacité
que les États veulent leur attribuer.
C’est peut être pour cette raison que se sont élevées dans la société
internationale des voix qui n’étaient pas considérées comme légitimes
auparavant, étant donné la présence isolée des États, en tant qu’acteurs
et sujets du droit international. Les individus, de façon isolée, mais
aussi regroupés sous la forme d’ONG internationales, ont commencé
à « envahir » la scène internationale, justement devant l’inefficacité des
institutions et l’immuabilité des États sur leur souveraineté.
Cela s’est produit notamment après l’affirmation universelle des
droits de l’homme, un corps normatif qui se renforce dans la mesure
de sa spécialisation, mais aussi, dans la mesure où les droits humains
deviennent opposables au sein d’instances internationales spécifiques.
Tel est le cas des conseils et commissions des droits de l’homme ou
bien des Cours internationales, qui permettent à l’individu d’ester en
justice en face d’États fautifs par rapport aux droits humains.
C’est justement à la lumière de ce scénario que les États ont entamé des discussions sur la protection internationale de l’environnement et
que le droit de l’homme à l’environnement s’est progressivement affirmé.
Or, cela a conduit, dès la Charte mondiale de la nature (1982), à
l’affirmation de l’importance, pour les individus – organisés sous la forme associative ou pas –, d’être informés et de participer aux processus
décisionnels en matière environnementale, droits qui s’affirment à Rio
(en 1992 et en 2012), qui se consolident par la convention d’Aarhus
(1998) et qui constituent les instruments pour l’efficacité du droit de
l’homme à l’environnement.
Notons, dans cet esprit, que la mise en œuvre du développement
durable n’est ni une tâche simple, ni une action solitaire. C’est justement
pour cela qu’elle exige une ample participation coopérative des acteurs.
Elle n’est pas, de ces faits, une tâche exclusive des États ou des OI. Les
individus et les ONG internationales y trouvent, eux aussi, leur place.
Cette caractéristique du développement durable peut se noter
dans l’esprit même du rapport Brundtland ou de l’Agenda 21 de Rio,
notamment dans son chapitre 23, qui parle du renforcement du rôle
des principaux acteurs du développement durable :
59 Dans les termes du § 30 dudit rapport.
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
23.1 La réalisation effective des objectifs et des politiques ainsi
que le fonctionnement efficace des mécanismes que les gouvernements ont approuvés dans tous les secteurs de programme d'Action
21 seront fonction du degré d'engagement et de participation réelle
de tous les groupes sociaux.
23.2 L'un des principaux éléments indispensables à la réalisation
du développement durable est une large participation du public à la
prise de décisions. [...]
23.3 Toutes les politiques, définitions ou règles concernant l'accès
et la participation des organisations non gouvernementales aux travaux des institutions des Nations Unies ou des organismes associés à
la mise en œuvre du programme Action 21 doivent s'appliquer de la
même façon à tous les principaux groupes.
23.4 Les secteurs visés ci-dessous définissent les moyens à mettre en œuvre pour instaurer un partenariat social réel en faveur des
efforts déployés en commun en vue d'un développement durable.
Les individus doivent donc participer aux processus décisionnels, que ce soit au niveau national ou au niveau international. Cela se
fait, pour l’instant, au sein de certaines OI, toutefois c’est notamment
en exerçant des pressions ou sous forme de lobby international que les
individus – regroupés sous le couvert de certaines ONG internationales – arrivent à se faire entendre.
Un autre moyen pour ces nouveaux acteurs de surgir sur la scène internationale passe par les collectivités locales, qui se trouvent
aujourd’hui dans une position privilégiée sur la question de la promotion du développement durable.
En effet, nombreuses sont les actions pour promouvoir ce concept qui sont conduites, par exemple, par des villes ou par certains
secteurs économiques. C’est en quelque sorte une promotion « sauvage » du développement durable en ce qu’il dépend des sujets de droit
international de l’environnement. Mais il s’agit d’actions qui ont des
effets parfois plus positifs et directs que celles menées par les États, par
le biais de la coopération internationale ou bien en internalisant les
règles – de conduite ou obligatoires – en la matière.
Citons, à cet égard, le réseau des villes durables européennes,
les actions d’ICLEI – Gouvernements locaux pour le développement
durable, ou encore celles des entreprises, qui suivent le Pacte mondial
de l’ONU sur la responsabilité sociale des entreprises.60
L’action de ces nouveaux acteurs, implants au niveau local, conduit à une concertation entre les agendas local et le global, comme
nous le verrons à suivre.
60 Sur le sujet, consulter le site internet www.unglobalcompact.org.
97
98Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
2La nécessaire confluence des agendas local et global, dans la
construction du développement durable
Etant donné que les mécanismes de gouvernance du droit international de l’environnement doivent considérer l’existence de nouveaux acteurs – autres que les États et les organisations internationales
–, il est impératif que les agendas local et global convergent vers un
même point, notamment quand il est question d’affirmer le développement durable, comme garant du droit de l’homme à l’environnement.
Or, parler d’une confluence de ces agendas ne veut tout de même
pas dire les mettre a même niveau, car les enjeux ont leurs particularités à chacun des niveaux de gouvernance considérés. Notons, dans ce
sens, l’importance de suivre, effectivement, l’idée avancée par l’Agenda
21 de Rio, à savoir l’action locale remplie d’un esprit global. Autrement
dit, il faut reconnaître l’unicité de l’environnement et, ainsi, l’effet des
actions qui convergent vers le développement durable.
Un exemple intéressant à cet égard se trouve dans la protection internationale des systèmes climatiques de la Terre : nous avons
des normes – et d’innombrables négociations – internationales dont
l’effectivité et le succès dépendent non seulement de l’action, de
l’engagement des États et du système onusien au niveau international,
mais aussi – ou, dirait-on, surtout – de ce qu’on décide et applique au
niveau interne.
Prenons l’exemple du Brésil, on vérifie que son action
internationale va plutôt dans le sens d’appuyer le renforcement des
règles afin de combattre le (controversé) changement climatique. En
effet, le texte de la Déclaration de Copenhague de 200961 n’a pu voir
le jour qu’au prix es efforts conjugués des délégations brésilienne et
française à la clôture de la conférence. En outre, notons que le Brésil se
vante d’être un pays dont la matrice énergétique est renouvelable, tant
pour la production d’électricité que pour les besoins en transports.
C’est ainsi que ce pays défend les bienfaits, tout comme la nécessité, de
l’usage des énergies renouvelables face aux changements climatiques.
Sur le plan interne, le Brésil contredit – malgré lui, peut-être – les
actions et la publicité dont il s’est fait le porte-parole au niveau international. Cette tendance est très flagrante quand on se penche, par
61 Adoptée à la 15ème conférence des parties (COP) à la Convention cadre de 1992
sur les changements climatiques.
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
exemple, sur les politiques publiques fédérales de logement, d’énergie
et de consommation.
En matière de logement social, le gouvernement fédéral a lancé,
courant 2009, un plan de construction d’un million d’unités nouvelles jusqu’en 2012. Le défi est de taille et, bien évidemment, le remporter implique, en termes pratiques, de reléguer à un second plan
les préoccupations environnementales. En effet, parler de logements
sociaux au Brésil équivaut encore à bâtir des nouveaux quartiers sur
des terrains qui se trouvent, normalement, en banlieue ou, pis encore,
éloignés de la ville existante. Or, cela signifie, certes, donner une maison aux populations les plus fragiles, mais aussi les écarter du quotidien fonctionnel de la ville, puisque ces nouveaux quartiers populaires
se trouvent, à maintes reprises, à plus d’une dizaine de kilomètres des
zones urbaines, impliquant une ghettoïsation des pauvres ne serait-ce
que par l’absence d’infrastructure de transports adéquate. Et, en matière de changements climatiques, notons que les besoins journaliers
de déplacements de ces populations entraînent, sans doute, une augmentation exponentielle des émissions de gaz à effet de serre (GES)
– notamment si l’on considère que, en prospérant, la tendance d’une
famille est de s’acheter un moyen de transport individuel. Et, ainsi,
de polluer plus.
Pour l’énergie, le rang de 6 ème pays dans le monde à investir en énergies renouvelables n’est pas nécessairement un bon indicateur. En effet, cet investissement vise surtout l’hydroélectricité,
sur la question de la production d’électricité, et l’éthanol, sur la
question de l’automobile. En matière d’électricité, outre le gaspillage d’importantes ressources naturelles, le pays impacte fortement le milieu quand des milliers d’hectares sont inondés pour
former les barrages hydrauliques – ces barrages qui, par ailleurs,
émettent des quantités phénoménales de gaz à effet de serre (GES).
Par ailleurs, le Brésil ignore les potentiels éolien et solaire d’une
grande partie du territoire, quand il n’investit que très faiblement
dans ces filières énergétiques. S’agissant de l’énergie destinée aux
transports,l’éthanol est une source consolidée dans le marché,
ayant conduit à la création de véhicules qui roulent aussi bien avec
de l’essence ou de l’éthanol – les automobiles flex fuel. Il convient
cependant de souligner que l’éthanol n’est pas utilisé par tous les
véhicules, mais seulement par les automobiles légères. En effet, les
camions, les bus et les cars roulent au diesel, un combustible qui est
99
100Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
de piètre qualité et, étant donné la matrice des transports – la route –, il est subventionné par l’État. Tout cela nous conduit à avoir
des mauvais chiffres au niveau de la pollution atmosphérique et de
l’émission des GES.62
Enfin, en ce qui concerne les politiques liées à la consommation,
il y a des réductions d’impôts pour l’achat de voitures, de meubles
et même de l’électroménager. Ces mesures adoptées à l’occasion de
la crise globale de 2008-2009 persistent au niveau national pour le
secteur du mobilier et viennent d’être reprises pour le secteur de
l’automobile. Il convient de souligner que certains États de la fédération brésilienne63 offrent encore des exemptions d’impôts, d’une
part, sur les véhicules pendant la première année d’immatriculation
– pour impulser la vente de voitures neuves – et, d’autre part, sur les
voitures ayant plus de 10 ans d’immatriculation – une vraie prime à
la pollution. En tout état de cause, aucun de ces avantages fiscaux
n’exige une contrepartie environnementale – pour moindre qu’elle
soit – de leurs bénéficiaires, contrairement à la logique d’un pays qui
se vante de lutter effectivement pour la promotion du développement
durable.
Ces faits confirment qu’une concertation entre les sphères locale et globale de gouvernance est nécessaire. Par ailleurs, l’affirmation
du concept de développement durable exige que ces instances marchent pari passu. Sinon, on continuera à constater dans la pratique
l’incompatibilité entre les compromis internationaux et la réalité des
règles et des politiques publiques internes. Et cela n’est pas une exception brésilienne.
Ce sont ces derniers éléments, d’ailleurs, qui motivent les débats
destinés à redessiner les institutions internationales qui ont trait à la
protection de l’environnement, en quête d’une plus grande effectivité
des normes – reflété non seulement dans l’assomption, mais aussi dans
l’accomplissement des compromis internationaux, par les États.
62 La grande majorité des camions, bus et cars brésiliens roulent avec le diesel, faisant que ces véhicules soient responsables pour 61% du total des émissions de
CO2 dans le transport routier du pays (données de la Confédération nationale
du transport – CNT –, apud Inventário de Emissões, Ministério da Ciência e
Tecnologia, 2006, disponible sur http://www.cnt.org.br/portal/img/arquivos/
Boletim%20Ambiental%20do%20DESPOLUIR _Revista%20CNT_Ed%20173.
pdf), accès le 02 avril 2010.
63 C’est le cas de l’État de Goiás.
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
2.1 Les incontournables suggestions au niveau institutionnel
Les instances internationales, nous l’avons vu, ont un fonctionnement qui se présente de manière, en quelque sorte, pulverisée car
elles sont nombreuses, déjà dans le système onusien, dont l’action a
trait, directement ou indirectement, à la protection de l’environnement
au sens large.
En effet, au cœur même de l’ONU, ses organes traitent de la
question, comme c’est le cas notamment de l’Assemblée générale (AG)
ou bien du Conseil économique et social (ECOSOC). Parmi les organismes spécialisés, nous en trouvons plusieurs dont l’action environnementale est une réalité. Citons à titre d’exemple, l’Organisation des
Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO),
l’Organisation mondiale de la santé (OMS), l’Organisation des Nations
unies pour l’agriculture et l’alimentation (FAO), l’Organisation météorologique mondiale (OMM), l’Organisation maritime internationale
(OMI), ainsi que, de façon plus particulièrement liée à la thématique,
l’Agence de l’ONU pour les établissements humains (UN-Habitat) et le
Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE).
Sur le thème de la gouvernance environnementale globale,
il convient de réfléchir à la modification du système onusien, avec
pour objectif une plus grande effectivité du droit international de
l’environnement. Cela consisterait en grande partie en une réorganisation des institutions internationales concernées par la protection de
l’environnement.
Dans ce sens, il est temps de confronter les atouts et les faiblesses d’au moins deux propositions envisagées dans un probable
scénario de réforme des institutions internationales de protection de
l’environnement liées à l’ONU. Discutons, donc, d’une part, de la
création d’une Organisation mondiale de l’environnement (OME) et,
d’autre part, du renfort de l’ECOSOC par l’adjonction institutionnalisée de la variable « environnement » à son action. Ces deux propositions sont retenues en vue de ce qui a été présenté à l’occasion de
l’appel à contributions pour ces réunions préparatoires de la Conférence Rio+20 et, d’une certaine façon, reprises dans les engagements des
États à Rio, en 2012.64
64Déclaration de Rio de 2012, « L’avenir que nous voulons », paragraphes 82 et
suivants.
101
102Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
2.1.1Une Organisation mondiale de plus ou de l’environnement ?
De nos jours, les politiques internationales en matière
d’environnement sont discutées, au niveau international, tant par
l’AG ONU que par les États, de façon ponctuelle, et par bien d’autres
acteurs. Nous retrouvons cette caractéristique au niveau des politiques et des stratégies environnementales internationales, tout comme
dans l’action à couleur environnementale de certaines agences et organismes spécialisés de l’ONU.
L’environnement, en tout cas, y est traité de façon éclatée, comme
nous l’avons déjà mentionné, ce qui est dommageable pour l’effectivité
des normes environnementales, ainsi que pour les actions qui visent
au renfort de ces règles. Tout cela est, en somme, préjudiciable pour la
gouvernance globale environnementale, une gouvernance qui, dans les
discussions autour de certains sujets, finit par viser le milieu de façon
intégrée.
Prenons l’exemple des forêts, thème qui n’a pas encore fait l’objet
d’une convention d’ordre global, mais qui est discuté dans les conférences environnementales onusiennes, au sein des conférences des
parties, comme à la convention cadre sur les changements climatiques,
à la convention sur la biodiversité ou encore aux réunions des parties à la convention sur le combat contre la désertification. Cet exemple nous montre comment la protection des forêts se présente chaque
fois comme un fil conducteur d’autres sujets qui, en fait, concernent
l’environnement dans son ensemble.
Une telle vision de la protection environnementale, intégrée dès
la conception des politiques et des normes internationales et jusqu’à
leur mise en œuvre, est un élément nécessaire, et pas une tendance
phare, en termes de gouvernance environnementale internationale. Par
conséquent, cela nous conduit au besoin d’une institution spécialisée
pour traiter de l’environnement au niveau de l’ONU. Une instance
responsable pour fédérer ses homologues qui traitent la question de
façon indirecte.
Cette nouvelle institution n’aurait pas, bien évidemment, un
rang de programme ou d’agence, mais celui de vraie organisation mondiale pour l’environnement (OME), sous la forme d’organisme spécialisé de l’ONU.
Précisons que nous parlons ici de ce qui serait souhaitable, idéal
et, de ce fait, n’est qu’un souhait quelque peu éloigné de la réalité,
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
car les États membres de l’ONU n’appuieraient pas, dans la conjoncture actuelle, un tel bouleversement dans la structure onusienne.
En effet, si nous ne trouvons aujourd’hui qu’un programme pour
l’environnement – le PNUE –, c’est parce qu’une OME n’était pas
intéressante pour les États au moment où ils se sont réunis à Stockholm. D’ailleurs, elle ne l’est toujours pas à ce jour, vu que les représentants des États réunis à Rio, en juin dernier, ne sont pas allés
au-delà d’un renfort du PNUE :
Nous sommes déterminés à renforcer le rôle du Programme des
Nations Unies pour l’environnement (PNUE) en tant qu’autorité
mondiale reconnue en matière d’environnement, qui arrête les mesures en faveur de l’environnement mondial, qui favorise de façon
cohérente la concrétisation de la dimension environnementale du
développement durable au sein du système des Nations Unies et
qui est la voix autorisée des défenseurs de l’environnement mondial. Nous réaffirmons la résolution 2997 (XXVII) du 15 décembre
1972 portant création du PNUE et les autres résolutions pertinentes qui renforcent son mandat, ainsi que la Déclaration de Nairobi sur le rôle et le mandat du Programme des Nations Unies pour
l’environnement (1997) et la Déclaration ministérielle de Malmö
(2000). À cet égard, nous invitons l’Assemblée générale à adopter à
sa soixante-septième session une résolution destinée à renforcer et
moderniser le PNUE [...].65
C’est ainsi que la protection de l’environnement au niveau international se heurte, malheureusement, à la volonté politique des
États, mais aussi à leur manque de coopération lato sensu, et à leur
souveraineté sur les ressources naturelles – un principe qui a été
énoncé à Stockholm et qui ne s’efface pas des textes internationaux
de protection de l’environnement.66 Le fait que le droit de l’homme
à l’environnement soit encore vu comme l’un des DESC y apporte
aussi sa contribution
65 Paragraphe 88 de la Déclaration de 2012.
66 Principe 21, Déclaration de Stockholm, 1972 : « Conformément à la Charte des
Nations Unies et aux principes du droit international, les États ont le droit souverain d'exploiter leurs propres ressources selon leur politique d'environnement
et ils ont le devoir de faire en sorte que les activités exercées dans les limites de
leur juridiction ou sous leur contrôle ne causent pas de dommage à l'environnement dans d'autres États ou dans des régions ne relevant d'aucune juridiction
nationale ». Ce principe a été repris ipsis litteris par la Convention sur la diversité
biologique, dans son article 3.
103
104Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
L’OME serait le forum privilégié pour discuter les politiques
internationales à long terme, visant à la pérennisation de l’humanité,
par la concrétisation – ou mieux, le plus proche de cela – du développement durable. Cette instance pourrait, également, à l’aide de
l’ECOSOC, chercher à intégrer les différents acteurs du développement durable aux processus décisionnels qui touchent spécifiquement à
l’environnement. Avec l’appui de la Commission de droit international
(CDI), l’OME pourrait étudier la possibilité du renfort de textes internationaux existants, ainsi que programmer des études pour de nouvelles
conventions internationales, en promouvant les bonnes pratiques internationales qui se réalisent au niveau régional – vg. au sein du Conseil
de l’Europe – et en évitant le chevauchement de normes internationales
de protection de l’environnement. Avec l’AG de l’ONU, elle pourrait
inscrire l’environnement à l’agenda et, notamment, rendre les États plus
conscients de leurs responsabilités communes en la matière. Une telle
organisation, enfin, serait capable de fédérer les organismes des AME,
tout comme l’ONU, autour de la cause environnementale, sans pour
autant ne parler que de l’environnement naturel et de sa protection, car
le développement durable serait également à l’ordre du jour.
La création d’une OME aurait, en outre, un poids symbolique,
dans la mesure où cela inciterait tous les États membres de l’ONU à
prendre effectivement l’environnement en compte dans leurs actions.
De même, elle rappellerait aux États leurs engagements en matière de
coopération internationale pour le développement durable et, encore,
pour la promotion d’un vrai développement humain, par le biais des
relations entamées au niveau international – coopération, commerce,
transfert de technologie, etc.
Nous avons mentionné quelques lignes auparavant le fait que
l’OME pourrait souligner et mettre en valeur les actions régionales en
matière d’environnement. A cet égard il est intéressant de prospecter
une association entre l’OME et les instances régionales sur le sujet.
Comptons, par exemple, le Conseil interaméricain pour le développement intégral, le Comité interaméricain pour le développement durable et le Forum interaméricain de droit de l’environnement, au sein de
l’Organisation des États américains (OEA). En tant qu’instance qui
s’occupe de l’environnement au sein du Conseil de l’Europe – même si
c’est de façon indirecte – il y aurait aussi le Comité des pouvoirs locaux
et régionaux (CPLRE). Enfin, au niveau de l’Union européenne (UE),
notons l’importance de l’Agence européenne pour l’environnement.
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité 105
Certains corps spécifiques des Nations unies pourraient également agir sous ce couvert, tant en matière de gouvernance environnementale, qu’en ce qui concerne l’élaboration de normes au niveau
international ou même l’appui technique aux États dans leur internalisation, juridiquement parlant.
Notons, en tout état de cause, que le renfort du PNUE ainsi
que la création d’une Instance politique de haut niveau en matière
environnementale,67 les deux proposés à l’occasion de la Conférence de Rio de 2012, peuvent éventuellement déborder sur la création
d’une OME, étant donné que, dans les propositions qui figurent dans
la Déclaration « L’avenir que nous voulons », nous allons rencontrer :
le principe d’adhésion universelle au Conseil du PNUE (para. 88, a),
la dotation de ce dernier de « ressources financières sûres, stables, adéquates et accrues », lui permettant de s’acquitter de son mandat (para.
88, b), renforcer les capacités du PNUE dans le sens de renforcer sa présence dans les principaux organes de coordination des Nations Unies
(para. 88, c), diffusion d’informations environnementales, promotion
des relations entre scientifiques et décideurs (para. 88, d et e), renforcer
sa présence régionale, assistant les pays dans la mise en oeuvre de leurs
politiques environnementales (para. 88, g).
Il convient désormais d’aborder l’action d’un futur ECOSOC,
renforcé par l’environnement.
2.1.2 Un Conseil économique et social renforcé par l’environnement
La deuxième proposition que nous abordons dans la présente
étude est celle d’une modification dans l’ECOSOC, en lui apportant
effectivement une « couleur verte », par l’élargissement de ses compétences à la sphère environnementale.
Force est de constater que ce Conseil traite des sujets environnementaux du haut de ses fonctions de coordination des activités économiques, sociales et apparentées. Et cela est pris en charge par ses
commissions fonctionnelles – de développement durable, le forum de
l’ONU sur les forêts –, par la CEPE ou encore par certains groupes
d’experts – tels ceux concernant le transport de produits dangereux, la
labellisation de produits chimiques, la politique de développement, des
DESC, ou encore le groupe concernant les peuples indigènes. Notons,
67 Cf. Paragraphes 84 et suivants de la Déclaration de 2012.
106Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
en tout cas, que la question environnementale y est traitée de façon
indirecte, étant donné que l’environnement ne figure pas dans le rôle
de l’ECOSOC – pas directement, tout au moins.
Il convient de souligner, toutefois, que la CEPE, en tant que
Commission régionale rattachée à l’ECOSOC, développe une action
très importante en la matière, action qui se voit dans les conventions
qui forment le système « Un environnement pour l’Europe », toutes
adoptées sous les auspices de ladite Commission : Génève (1979), Espoo (1991), Helsinki (deux conventions de 1992) et Aarhus (1998).68
En outre, à considérer les différentes propositions de renfort
du Conseil au long de son histoire, on constate une tendance naturelle, disons, en direction du « verdissement » que l’on propose. Cela
se vérifie tant à partir de l’action privilégiée du Conseil de veiller à
l’affirmation des Objectifs du millénaire, ainsi que dans son rôle de
mécanisme central de coordination à l’échelle du système onusien, en
promouvant « l’application et le suivi intégrés et coordonnés des textes
issus des grandes conférences et réunions au sommet organisées par
les Nations unies dans les domaines économique et social et dans les
domaines connexes »,69 où l’on trouve, sans doute, l’environnement.
Cela est d’autant plus vrai si nous considérons que l’un des volets de la
Conférence de 2012 sur le développement durable est justement la promotion d’une économie verte – cherchant des réponses aux préoccupations en matière de développement économique, protection sociale –,
par l’élimination de la pauvreté et par la protection de l’environnement.
L’action du Conseil économique et social en matière
d’environnement demeure également éparpillée. D’où le besoin de parler de son « verdissement » et de son apport pour la gouvernance globale
environnementale. En effet, faute d’organisation internationale spécialisée dans la thématique environnementale – notamment en ce qui concerne l’adoption de politiques internationales en la matière – le renfort
68 Convention de Génève sur la pollution transfrontière de longue distance (1979) ;
Convention d’Espoo sur l’évaluation d’impact sur l’environnement dans un
contexte transfrontalier (1991) ; Convention d’Helsinki concernant les effets
transfrontaliers des accidents industriels (1992) ; Convention d’Helsinki sur la
protection et l’utilisation des cours d’eau et lacs transfrontaliers (1992) ; Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus
décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (1998).
69Cf. § 41 de la résolution 57/270 de l’AG ONU (A/RES/57/270, du 3 juillet
2003). Consultez, encore, la résolution 50/227 de l’AG ONU (A/RES/50/227,
du 1er juillet 1996).
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité
de l’ECOSOC serait cependant intéressant, car, d’une part, il traite déjà
la question et, d’autre part, cet organe onusien abrite le volet global du
système de protection des droits de l’homme, c’est-à-dire le Conseil des
droits de l’homme de l’ONU.
Or, nous avons vu l’importance dont dispose le droit de
l’homme à l’environnement, un droit que l’on peut considérer comme opposable face aux États – même si les individus ne peuvent toujours pas le faire directement. Le « verdissement » de l’ECOSOC
pourrait, à cet égard, contribuer de façon indéniable à l’affirmation
du droit de l’homme à l’environnement, dans sa condition de droit
détaché du cadre des DESC.
Une fois que l’environnement fera partie des compétences de
l’ECOSOC, nous aurons une opposabilité renforcée du droit de
l’homme à l’environnement, tantôt au niveau du Conseil des droits
de l’homme, tantôt devant les instances juridictionnelles internationales – qu’elles soient liées ou pas à la protection des droits de
l’homme. Et, par conséquent, les États ne pourront plus faire fi de
leurs engagements internationaux concernant l’environnement, cachés derrière le manteau de leur souverainété. Il leur sera également
interdit d’ignorer l’affirmation du développement durable, sous le
couvert – immoral, d’ailleurs – de l’absence de volonté politique. En
fait, à partir du moment où l’on compterait, au sein de l’ONU, un
organe qui s’occupe des politiques internationales environnementales, de leur mise en œuvre et de leur suivi, en étroite liaison avec
l’affirmation et le contrôle des droits de l’homme, nous n’avons aucun doute que la protection internationale de l’environnement serait
conduite à bon escient.
Le « verdissement » de l’ECOSOC figure parmi les engagements
de Rio 2012, tant par la création d’une Instance politique de haut niveau en matière d’environnement (cf. infra), comme par ce qui suit :
Nous nous engageons à renforcer le Conseil économique et social conformément au mandat qui lui est confié dans la Charte des
Nations Unies, en tant qu’organe principal chargé du suivi intégré et
coordonné des conclusions issues de l’ensemble des principaux sommets et conférences des Nations Unies consacrés aux questions économiques, sociales et environnementales et aux questions connexes,
et nous reconnaissons le rôle essentiel qu’il joue dans la réalisation
d’une intégration équilibrée des trois dimensions du développement
durable. Nous attendons avecintérêt l’examen de la mise en œuvre de
107
108Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
la résolution 61/16 de l’Assemblée générale sur le renforcement du
Conseil économique et social.70
Relevons, enfin, que renforcer le rôle environnemental de
l’ECOSOC, en lui accordant des compétences spécifiques en la matière, permettrait à la Commission économique de l’ONU pour
l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC) de suivre les pas de son
homologue européenne, la CEPE, et de se mettre en premières lignes
sur la construction d’un cadre normatif sud-américain pour la protection de l’environnement.
Il est vrai que les réalités sud-américaine et européenne, au niveau de la coopération internationale, ne sont pas identiques. En Europe il y a visiblement un animus des États pour agir ensemble, défendre
une cause commune, en ce cas, l’environnement. L’action environnementale poussée de la CEPALC pourrait néanmoins insuffler ce même
animus dans les pays d’Amérique du sud, même si l’approche doit prendre en compte des sujets sociaux plus importants – comme c’est le cas
jusqu’à présent – faisant en sorte que la protection environnementale
vienne, par ricochet, comme une conséquence ou une condition de la
protection sociale. Encore une fois, la promotion d’une économie verte
est à l’ordre du jour.
Et, sur le sujet, l’autorité de l’ECOSOC est indéniable.
Conclusion
En guise de conclusion, nous faisons simplement des propositions pour qu’une gouvernance environnementale effective puisse voir
le jour dans la scène internationale. Les voici :
Créér une organisation mondiale de l’environnement (OME),
instance capable de fédérer les prises de décisions politiques et normatives au niveau global, en matière d’environnement. L’OME serait aussi le lieu privilégié pour la solution de controverses environnementales entre les États, un rôle qui peut être joué à l’appui des
instances juridictionnelles internationales.
Renforcer le rôle environnemental du Conseil économique et social de l’ONU (ECOSOC). Il s’agit d’une option à la création d’une
OME et qui se présente presque comme une évolution naturelle du
70 Paragraphe 83, Déclaration de Rio de 2012.
Environnement, droits de l’Homme et gouvernance globale: d’un besoin à l’effectivité 109
rôle de l’ECOSOC. A cet égard, le conseil pourrait être le lieu pour la
discussion de politiques internationales en matière d’environnement,
ainsi que l’organe responsable pour vérifier le respect du droit à
l’environnement, par le Conseil des droits de l’homme.
Reconnaître le droit à l’environnement en tant que droit autonome, toutefois lié et interdépendant vis-à-vis des droits civils,
politiques, économiques, sociaux et culturels. La place du droit à
l’environnement n’est pas celle d’un droit des minima existentiels,
pas moins d’un droit qui n’éxige pas l’accomplissement d’obligations
positives par les États.
Créer un comité spécialisé pour mettre en oeuvre des mécanismes d’accountability en matière environnementale. Cet organisme agirait de façon analogue aux comités et au conseil des droits
de l’homme déjà existants, qu’ils se trouvent au niveau global ou au
niveau régional.
Elargir les compétences des cours internationales en la matière
environnementale, notamment celles qui ont une vocation qui se
tourne aux questions liées à la thématique des droits de l’homme.
Considérer les droits à la différence et à la solidarité, ainsi que la reterritorialité, comme fils conducteurs des annonces
politiques résultant de la diplomatie des droits de l’homme et de
l’environnement, ainsi que des prononcements des instances juridictionnelles supranationales.
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LA TRANSFORMATION DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL:
VERS UNE REVALORISATION DU PILIER ENVIRONEMENTAL ET UNE
PARTICIPATION ACCRUE DES ONG
Alexandra Cuenin
Q
uelques jours avant l’ouverture officielle de la Conférence des
Nations Unies sur le développement durable, et déjà fallait-il
clôturer, le 17 juin 2012, la Rencontre mondiale des juristes pour
Rio + 20 en « regrettant l’insuffisance des résultats de la Conférence
des Nations Unies sur le développement durable de Rio 2012 »1.
Rio +20 n’aura définitivement pas satisfaitles espérances des
juristes qui se sont succédé au Jardin botanique de Rio de Janeiro
du 15 au 17 juin 2012, pas plus que celles formulées à Limoges en
octobre 2011 à l’issue de la troisième Réunion mondiale des juristes
et des associations de droit de l’environnement 2.
Le cadre institutionnel du développement durable, qui nous
intéressera plus particulièrement ici, n’a pas fait exception : aucune réforme significative n’a été entreprise. Pourtant, en 2002 déjà,
le Plan d’application de Johannesburg soulignait la nécessité de son
renforcement.Ce n’est d’ailleurs pas un hasard s’il s’agissait de l’un
1 Déclaration sur les engagements post Rio + 20, Rencontre mondiale des juristes
de l’environnement pour Rio + 20, 17 juin 2012, Jardin botanique de Rio de
Janeiro.
2 Recommandations issues de la troisième Réunion mondiale des juristes et des associations de droit de l’environnement, Limoges, 1er octobre 2011, http://www.
cidce.org/
112Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
des deux principaux thèmes à l’ordre du jourde la Conférence3.Des
réformes efficaces sont en effet nécessaires afin de pouvoir compter
sur un système institutionnel solide encadrant la mise en œuvre du
droit international de l’environnement, et remédier enfin à cette «
nébuleuse institutionnelle »4. Les Etats se déclarent d’ailleurs une
fois encore, au paragraphe 76 du document final du 19 juin 2012, «
déterminés à renforcer le dispositif institutionnel du développement
durable »5.
Ce thème a fait l’objet de plusieurs analyses et propositions au
cours de la Rencontre des juristes, concernant notamment le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) et l’Organisation
mondiale de l’environnement (OME)6, sur lesquelles il ne convient pas
de revenir. En revanche, la transformation du Conseil économique et
social (CES), et de son organe subsidiaire, la Commission du développement durable (CDD), ainsi que la place des Organisations nongouvernementales dans le système onusien vont retenir notre attention.
En effet, alors que la question environnementale occupe désormais une place considérable dans les négociations internationales, aucun
organe principal de l’ONU ne bénéficie explicitement d’une compétence
en la matière. Il convient donc de s’interroger sur l’attribution d’une
telle compétence à l’organe principal chargé de la coordination du système des Nations Unies, le Conseil économique et social, ainsi que sur
la transformation de sa Commission du développement durable dont
l’action a montré ses limites. Sans oublier qu’une telle réforme devra
nécessairement prendre en considération la place des Organisations nongouvernementales (ONG) dans le processus décisionnel. En effet, si la «
participation pleine et entière » de la société civile à la Conférence Rio +
3« (…) la Conférence sera axée sur les thèmes ci-après qui seront examinés et précisés au cours du processus préparatoire : l’économie verte dans le cadre du développement durable et de l’élimination de la pauvreté et le cadre institutionnel du
développement durable », Résolution de l’Assemblée générale A/RES/64/236, 64ème
session, 24 décembre 2009.
4 DAILLIER (P.), FORTEAU (M.), PELLET (A.), Droit international public,
8éd., 2009, LGDJ, p. 1412.
5 « L’avenir que nous voulons », A/CONF.216/L.1, 19 juin 2012, §76.
6 Voir entre autres les Professeurs José Antônio Tietzmann e Silva et Dimas Pereira
Duarte Júnior sur la gouvernance institutionnelle au sein de l’ONU, ainsi que
Baba Hamady Deme sur la nécessité et la finalité de la création d’une Organisation mondiale de l’environnement.
LA TRANSFORMATION DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL: VERS UNE REVALORISATION...
20 est soulignée dès le paragraphe 1 du document final7, et qu’il est fait
mention au paragraphe 76 de la nécessité d’accroitre « la participation et le
rôle actif de la société civile et d’autres parties prenantes pertinentes dans
les instances internationales compétentes », aucune décision concrète sur
leur participation au processus décisionnel n’apparaît clairement. Pourtant, en 1992 déjà, le plan d’action Agenda 21 consacrait son chapitre
27 au renforcement du rôle des Organisations non-gouvernementales
(ONG) dans le développement durable, et soulignait que « la société,
les gouvernements et les organismes internationaux devraient mettre au
point des mécanismes permettant aux organisations non gouvernementales de jouer effectivement leur rôle de partenaires responsables dans la
mise en œuvre d'un développement écologiquement rationnel et durable
».Mais la place des ONG environnementales à l’ONU est toujours loin
de correspondre à la vision que l’on pourrait avoir d’une société internationale démocratique, prenant en compte les positions des organisations
de la société civile dans son ensemble8.
Nous nous interrogerons tout d’abord sur les modalités d’une
réforme efficace du CES et de la CDD (1), sans oublier de prendre en
compte la place des ONG au sein du nouveau cadre envisagé (2).
1Le CES et la CDD : un cadre inadapté et obsolète de mise en œuvre
du droit international de l’environnement
Le cadre institutionnel du développement durable, par sa fragmentation et la place restreinte qu’il accorde au pilier environnemental,
ne permet pas de répondre de manière efficace aux exigences de protection de l’environnement (A). Il apparaît nécessaire de doter le CES
d’une compétence environnementale explicite, ainsi que d’un organe
subsidiaire plus performant que la CDD (B).
1.1 L’environnement, parent pauvre du développement durable à l’ONU
L’absence d’un système institutionnel adapté met à rude épreuve
la capacité de l’ONU à répondre efficacement à l’alarmante réalité envi7 « L’avenir que nous voulons », op.cit., §76.
8Le rapport Cardoso du 11 juin 2004, rendu par un groupe d’experts à l’initiative du Secrétaire
général Koffi Annan, souligne le déficit démocratique de la gouvernance internationale : Rapport
du Groupe de personnalités éminentes sur les relations entre l’Organisation des Nations Unies et
la société civile, 11 juin 2004, Résolution A/58/817 de l’Assemblée générale, p. 28.
113
114Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
ronnementale : les deux principaux organes compétents, le Programme
des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) et la Commission
du développement durable (CDD), ne possèdent pas les compétences
nécessaires pour faire face à ce défi. Le PNUE se trouve limité à la fois
par son mandat et par son statut de programme, et ses compétences
concurrencent souvent celles de la CDD, ne facilitant pas la collaboration, pourtant souhaitable, entre les deux organes.
Nombre d’institutions spécialisées de l’ONU sont amenées à
élargir leur compétence afin de prendre en compte l’environnement et
le développement durable dans l’exercice de leur mission (OMC, OMS,
FAO, UNESCO…). Presque chacune des Conventionsinternationales
s’accompagne de la création d’un organe chargé de sa mise en œuvre et
de son suivi, et rarement de la mise à profit des organes déjà existants.
En droit international de l’environnement, foisonnement conventionnel rime avec foisonnement institutionnel, sur un modèle de « conférences internationales institutionnalisées, avec l’établissement d’une
conférence des Parties, d’un organe exécutif, d’un Secrétariat, et parfois même, de mécanismes financiers propres »9.
« L’action des diverses structures onusiennes tend à se juxtaposer, donnant lieu à une grande complexité qui requiert sur un plan
pratique une meilleure cohérence institutionnelle et une plus grande
coordination fonctionnelle, dans le respect des responsabilités sectorielles respectives »10.
Face à cette fragmentation des institutions environnementales, nombre d’Etats et d’ONG appellent au renforcement du pilier environnemental du développement durable au sein du système institutionnel.
En effet, le constat est frappant : aucun organe principal de
l’ONU ne possède explicitement de compétence en matière environnementale. Pourtant, le Conseil économique et social intervient
régulièrement en la matière dans le cadre du développement durable
lors de ses débats11, dans ses publications12, et surtout, par le biais de
9 PETIT (Y.), « Environnement », Répertoire international, Dalloz, 2010, p. 10.
10DOUMBE-BILLE (S.), « L’ONU et l’environnement », in PETIT (Y.) (dir.),
Droits et politiques de l’environnement, 2009, Les Notices, Doc.Fr., p. 64-66.
11 “Harnessing the contributions of civil society and the private sector to sustainable development”, Ecosoc chamber, 3 mai 2012.
12 “Achieving Sustainable Development and Promoting Development Cooperation - Dialogues at the Economic and Social Council”,ECOSOC, 2008, 312
pages.
LA TRANSFORMATION DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL: VERS UNE REVALORISATION...
sa Commission du développement durable. Les Etats reconnaissent
d’ailleurs au paragraphe 83 du Document final « le rôle essentiel qu’il
joue dans la réalisation d’une intégration équilibrée des trois dimensions du développement durable ». Il lui manque donc de manière
évidente une compétence explicite dans l’une de ces trois dimensions
: l’environnement. Cette absence remarquable et remarquée fait de ce
dernier le parent pauvre de l’ONU.
En outre, la CDD a montré ses limites pour répondre à l’urgence
environnementale. Composée de 53 membres élus par le Conseil, elle
a été créée suite au Sommet pour la Terre de 1992 par la résolution 47/191 de l’Assemblée générale13 afin « d’assurer efficacement
le suivi de la conférence, de renforcer la coopération internationale,
de rationaliser la capacité intergouvernementale de prise de décisions
visant à intégrer les questions d’environnement et de développement
et d’examiner les progrès accomplis dans l’application d’Action 21
aux niveaux national, régional et international »14. Elle n’a pourtant
pas apporté les améliorations escomptées. En effet, les discussions
en son sein s’accompagnent dans la plupart des cas d’un échec. En
outre, elle est soumise à un plan d’action jusqu’en 2017, qui prévoit
des thèmes de travail pluriannuel et limite sa souplesse. Les domaines
fondamentaux du développement durable comme les changements climatiques sont négociés dans le cadre des conférences des parties aux
Conventions. Elle ne suscite que très peu d’intérêt, « les discussions
s’y enlisent, le niveau de représentation des pays est faible ; elle n’est
pas un lieu de débat politique »15. Dès 2007, son échec était prévisible. En effet, sa quinzième session cette année là sur l’énergie du
développement durable, la pollution de l’air et le changement climatique « was regarded by many as an intergovernemental negotiated
disaster (…). Several observers have stated that CSD suffered a long
term defeat at CSD 15. Many countries started to downsize their
commitment to CSD »16.
13 Résolution 47/191 de l’Assemblée générale du 22 décembre 1992.
14 Ibidem.
15MALJEAN-DUBOIS (S.), « La mise en œuvre du Droit international de
l’environnement », in Les notes de l’IDDRI, n°3, 2003.
16 STR ANDENAES (J-G.), « A sustainable development Council : a better Rio +
20 outcome than reforming ECOSOC », Stakeholder forum, Sdg 2012, p. 8.
115
116Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
1.2 La transformation du CES et de la CDD, facteur de renforcement de la
protection de l’environnement
Face à l’incohérence et l’inefficacité du cadre institutionnel du
développement durable exposées précédemment, une transformation
du CES semble appropriée. En effet, conférer une compétence environnementale explicite à un organe dont le fonctionnement est déjà
établi, qui plus est l’organe principal des Nations Unies en charge de
la coordination du système, permettrait de palier dans une moindre
mesure aux lacunes du système.
Le CES joue en effet un rôle primordial dans la « coordination à
l’échelle du système et l’intégration équilibrée des aspects économiques,
sociaux et environnementaux des politiques et programmes des Nations Unies visant à promouvoir un développement durable »17. Les
Etats réaffirment d’ailleurs au paragraphe 83 du document final « le
rôle que joue le Conseil dans la coordination générale des fonds, programmes et organismes en veillant à la cohérence du système et en
évitant la redondance des mandats et des activités »18.
Sa transformation en Conseil économique social et environnemental s’inscrirait parfaitement dans la nécessité énoncée au
paragraphe 87 du document, « de renforcer la gouvernance environnementale internationale dans le contexte du cadre institutionnel
du développement durable afin de promouvoir une intégration équilibrée des dimensions économique, sociale et environnementale du
développement durable ainsi que la coordination au sein du système
des Nations Unies ». Elle permettrait, dans une symbolique forte, de
revaloriser l’environnement par le biais de l’organe de coordination du
système, coordination qui justement fait office de lacune principale du
cadre institutionnel du développement durable.
Néanmoins, cette modification devra s’accompagner d’une
réforme de la Charte, et il s’agit là d’un obstacle non négligeable,
puisque conformément à son article 108, « les amendements à la
présente Charte entreront en vigueur pour tous les membres des
Nations Unies quand ils auront été adoptés à la majorité des deux
tiers des membres de l’Assemblée générale et ratifiés, conformément
à leurs règles constitutionnelles respectives, par les deux tiers des
17 Résolution de l’Assemblée générale, A/RES/61/16, 9 janvier 2007, 61e session.
18 « L’avenir que nous voulons », op.cit., §83.
LA TRANSFORMATION DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL: VERS UNE REVALORISATION...
Membres de l’Organisation y compris tous les membres permanents
du Conseil de sécurité ». Cette procédure a déjà été utilisée à deux
reprises afin de modifier le nombre des membres du Conseil économique et social (CES), passant de 18 à 27 en 196319 puis de 27
à 54 en 197320.
Concernant la CDD, les Etats ayant pris acte des lacunes exposées plus haut, ont prévu sa transformation dans le document final.
Le texte prévoit une Instance politique de haut niveau, « qui fera fond
sur les forces, les expériences, les ressources et les modalités de participation ouverte dela Commission du développement durable, pour à
terme remplacer celle-ci »21.
Elle aura la charge d’assurer « le suivi des activités de développement durable en évitant de manière rationnelle les doublons
avec les structures, organes et entités existants ». Un certain nombre
de compétences lui sont attribuées de manière conditionnelle par le
texte, qui devront être négociées en vue de réunir la première réunion de l’Instance lors de la 68e session de l’Assemblée générale, en
2013-2014.
Elle semblecependant moins ambitieuse que la proposition
contenue dans les versions précédentes du document : la transformation de la CDD en Conseil du développement durable. En effet,
une telle transformation avait déjà fait ses preuves dans le domaine
des droits de l’homme avec la transformation en 2006 de la Commission des droits de l’homme, organe subsidiaire du CES, en Conseil des droits de l’homme, organe subsidiaire de l’AG 22.
La plus éloquente évolution sans doute : l’éventuelle permanence
du nouvel organe, qui semble peu probable au sein d’une « Instance
politique de haut niveau ». Le nouveau Conseil du développement durable pourrait alors pallier l’une des lacunes de la CDD, qui n’observe
qu’une seule réunion annuelle, ne facilitant pas le suivi des discussions
et des décisions. L’élection des membres du Conseil pourrait, à l’instar
du Conseil des droits de l’homme, être prévue en considération du
19Résolution de l’Assemblée générale du 17 décembre 1963, A/RES/1991B/
XVIII.
20 Résolution de l’Assemblée générale du 20 décembre 1973, A/RES/2847/XXVI.
21 « L’avenir que nous voulons », op.cit., §84.
22Résolution de l’Assemblée générale portant création du Conseil des droits de
l’homme, A/RES/60/251, 27 mars 2006, 62e session.
117
118Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
concours de chaque candidat à la protection de l’environnement et de
ses engagements en la matière23.
Néanmoins, il est difficile d’anticiper le format et les modalités de fonctionnement de cette instance, dont l’appellation n’engage
pas le contenu. En effet, il existe au sein de l’ONU des « instances
» au fonctionnement original et ambitieux, à l’instar de l’Instance
permanente sur les questions autochtones, que nous aborderons
plus loin.
2Les ONG environnementales au sein de l’ONU : des modalités de
participation inadaptées
Les ONG sont souvent appréciées pour leur souplesse, leur expertise, leur transparence et leur caractère démocratique. Alvin Toffler
soulignait déjà il y a vingt ans que « renforcer délibérément et sérieusement le secteur des ONG et intégrer leurs activités avec celles de l’ONU
peut faire progresser vers un remplacement de l’actuelle bureaucratie par
une ad-hocratie souple et efficace »24. Pourtant, force est de constater les
lacunes de l’encadrement de leur participation au sein de l’ONU. En
effet, les modalités existantes se révèlent insatisfaisantes (A), et le cadre
de leur intervention est donc à renouveler (B).
2.1 L’absence d’un statut adéquat pour les ONG au sein de l’ONU
« Il fut un temps où les organisations non gouvernementales
jouaient la discrétion. Elles étaient alors considérées comme de sages
observateurs de la vie internationale, perpétuellement reléguées dans
l’ombre des Etats. Depuis une vingtaine d’années, cela n’est plus vraiment le cas, et rares sont désormais ceux qui n’ont pas entendu parler
23Selon la Résolution 60/251, « lors de l’élection des membres du Conseil, les
États Membres prendront en considération le concours que chaque candidat a
apporté à la cause de la promotion et de la défense des droits de l’homme et les
contributions volontaires qu’il a annoncées et les engagements qu’il a pris en la
matière ; l’Assemblée générale pourra, à la majorité des deux tiers des membres
présents et votants, suspendre les droits d’un membre du Conseil qui aurait commis des violations flagrantes et systématiques des droits de l’homme d’y siéger »,
A/RES/60/251, op.cit., Point 8.
24Cité par CHARNOVITZ (S.), « Les ONG : deux siècles et demi de mobilisation», L'Économie politique, 2002/1 no 13, p. 19.
LA TRANSFORMATION DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL: VERS UNE REVALORISATION...
des ONG et de leurs actions »25. En 2004, l’Union des associations
internationales en dénombrait 56 65826.
Elles prennent une place de plus en plus importante dans la
gouvernance internationale, et particulièrement dans le domaine de
l’environnement, en prenant part aux conférences internationales et en
assurant un suivi de la mise en œuvre des traités.
Steve Charnovitz, dans son article « Les ONG, deux siècles et
demi de mobilisation »27, distingue sept périodes selon leur place dans
la société internationale :1775-1918 Emergence ; 1919-1934 Engagement ; 1935-1944 Désengagement ; 1945-1949 Institutionnalisation
; 1950-1971 Sous-performance ; 1972-1991 Intensification ; 1992- ?
Accroissement du pouvoir.
L’ONU, contrairement à la SDN, a prévu dès l’origine
la présence des ONG dans son système institutionnel par le biais
du CES. Ainsi, l’article 71 de la Charte prévoit que : « le Conseil
économique et social peut prendre toutes dispositions utiles pour
consulter les organisations non gouvernementales qui s'occupent de
questions relevant de sa compétence»28.Le 25 juillet 1996, la résolution 1996/31 du Conseil a remplacé la résolution E/1296 (XLIV)
du 23 mai 1968 fixant les critères d’attribution du statut consultatif,
et désormais les ONG régionales et nationales peuvent y accéder,
plus seulement les ONG internationales.Cette résolution prévoit un
classement en trois groupes, en fonction desquels varient les niveaux
de participation : un statut général pour les ONG les plus importantes, par l’étendue matérielle et géographique de leur activité,et
dont l’expérience couvre l’ensemble des activités du Conseil et de
ses organes subsidiaires. Elles peuvent prendre la parole devant les
délégués, diffuser des communiqués comportant jusqu’à 2000 mots
et ajouter des points à l’agenda. Elles doivent fournir un rapport
quadriennal exposant les grandes lignes de leur contribution aux
25 Pour un historique détaillé sur la société civile, v. AMOUROU (M.) ; « La société
civile globale : une « chimère insaisissable» à l’épreuve de la reconnaissance juridique », Lex Ectronica, Vol. 12 n° 2, Automne 2007.
26Union of International Associations, Yearbook of International Organizations :
Guide to Global Civil Society Networks 2004-2005, Brussels, 2004, p. 3.
27CHARNOVITZ (S.), « Les ONG : deux siècles et demi de mobilisation »,
L'Économie politique, 2002/1 no 13, p. 19.
28 Pour consulter les articles de la Charte relatifs au CES, voir www.un.org/french/
ecosoc/2001/charter.htm, page consultée le 25 juin 2012.
119
120Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Nation Unies; un statut spécial, pour les ONG de moindre importance, et dont les compétences sont limitées à un domaine particulier
d’activité du Conseil. Elles doivent fournir un rapport quadriennal
mais ne peuvent inclure des points à l’agenda. Les communiqués sont
limités à 500 mots ; enfin, un statut limité, pour les ONG ne pouvant
bénéficier du statut consultatif, mais qui, du fait de leur contribution sur des questions précises, peuvent être inscrites sur une liste
et être sollicitées le cas échéant : les « ONG Roster ». Elles peuvent
participer aux réunions, mais n’ont pas le droit de parole ou de diffusion de communiqués. Alors qu’elles étaient 41 en 1946, 360 en
1992, les ONG bénéficiant de ce statut consultatif auprès du CES
sont aujourd’hui 3534 29. La majorité, soit 2405 d’entre elles, ont le
statut spécial30 et ne peuvent donc pas inclure de points à l’agenda.
Le CES reste le seul organe principal qui offre un cadre légal à la présence des ONG par le biais du statut consultatif. La Charte ne donne
pas la possibilité aux ONG de bénéficier d’un réel statut auprès du
Conseil de sécurité, de la Cour internationale de justice ou de l’AG.
Le statut consultatif mis à part, elles disposent de trois moyens
d’intervention au sein du système onusien31, formels et informels : recevoir une accréditation pour une Conférence, un Sommet et pour
d'autres événements organisés par les Nations Unies qui est émise par
le secrétariat de l'événement et expire à la fin de la manifestation ; établir des relations spécifiques avec les départements, les programmes et
les agences spécialisées du système des Nations Unies en fonction des
règles de participation propres à chaque organe ; enfin, s’associer avec
le département de l’information au public (DPI) pour les ONG ayant
les moyens de diffuser l'information et qui souhaitent mettre une partie de ces moyens au service des Nations Unies.
C’est d’ailleurs l’engagement de la société civile pour la protection de l’environnement qui a enclenché le changement d’approche
envers les ONG : le Sommet de la Terre de 1992 a accueilli à Rio de
nombreuses ONG, et a remis en cause le principe selon lequel le statut
29 Département des affaires économiques et sociales de l’ONU, Branche des ONG,
Consultative status with ECOSOC, http://esango.un.org/civilsociety/displayConsultativeStatusSearch.do?method=search&sessionCheck=false, page consultée le 13 juillet 2012.
30 bidem.
31 Page du service de liaison Non gouvernementale des Nations Unies, consultée le
15 septembre 2011 : http://www.un-ngls.org/orf/ngorelations-FR A.htm
LA TRANSFORMATION DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL: VERS UNE REVALORISATION...
consultatif était le préalable à la participation des ONG. Néanmoins,
leur participation formelle aux conférences reste précaire puisque leur
accréditation est accordée par l’Etat, qui peut donc la leur retirer sans
qu’elles ne disposent d’aucun recours ou procédure d’appel32. Et surtout, elle n’est valable que pour la durée et dans le strict cadre de la
Conférence concernée.
Le statut consultatif, s’il est moins précaire, apparaît pourtant
tout aussi insatisfaisant de par son contenu : il ne permet que de prendre part, après consultation du Comité des ONG, à des sessions du
CES et de ses organes subsidiaires ayant trait à des questions spécifiques relevant de leur domaine. Et la plupart des débats se déroulant
en composition restreinte, elles n’ont pas accès aux sessions les plus
importantes. Les ONG ne peuvent faire part de leur prise de position
sur des questions relevant de leur activité qu’à l’invitation du Conseil,
si la question présente un intérêt spécial pour ses travaux (art. 83 et 84
du règlement intérieur du CES). Les communications écrites et orales
sont largement restreintes, au nombre de mots près33. La résolution
de 1996 souligne bien la « distinction nette entre la participation sans
droit de vote (…) et les consultations ».
La place à accorder aux ONG environnementales est donc à
chercher dans un autre cadre que celui du statut consultatif.
2.2 Vers une institutionnalisation de la participation des ONG
Le statut consultatif auprès du CES ne permet pas, nous l’avons
vu, une participation satisfaisante et indépendante des ONG environnementales au processus international. Néanmoins, il reste actuellement le modèle le plus performant de participation des ONG au
sein de l’ONU. Il ne faut donc pas que les réformes envisagées soient
l’occasion de régresser en la matière, mais bien au contraire d’améliorer
le cadre en vigueur. Les 528 ONG « CSD Roster » habilitées à par32BRETON-LE GOFF (G.), L’influence des organisations non gouvernementales (ONG) sur la négociation de quelques instruments internationaux, Bruxelles,
Bruylant, 2001, note 44, p.107, cité par AMOUROU (M.) ; « La société civile
globale : une « chimère insaisissable» à l’épreuve de la reconnaissance juridique »,
Lex Ectronica, Vol.12 n°2, Automne 2007, p.
33 MAHIOU (A.), « La place des organisations non gouvernementales et des sociétés transnationales », in Le droit international ou la dialectique de la rigueur et
de la flexibilité », Recueil des cours, Académie de La Haye, 2008.
121
122Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
ticiper aux sessions de la Commission du développement durable34
devront ainsi conserver un statut au minimum similaire auprès de la
future Instance politique de haut niveau. Mais plus encore, la place des
ONG est à révolutionner au sein du futur organe : alors que les « ONG
roster » ne peuvent ni prendre la parole ni diffuser de communiqué,
il faut établir un modèle de participation réelle, au-delà d’une simple
présence ou consultation. Les ONG doivent pouvoir prendre part aux
débats et émettre des propositions.
Autre possibilité, l’Instance politique de haut niveau pourrait
s’établir sur le modèle de l’Instance permanente pour les peuples autochtones crééepar la résolution 2000/22 du 28 juillet 2000. En effet,
elle représente aujourd’hui la seule forme institutionnelle de participation des ONG.
Organe subsidiaire du CES, elle est chargée de fournir des conseils sur les questions du développement social et économique, des
droits de l’homme, de l’éducation, de la santé, et de l’environnement
concernant les peuples autochtones. Ses seize experts sont indépendants, huit d’entre eux représentant les gouvernements en fonction
des 5 groupes régionaux représentés à l’ONU et huit autres les peuples autochtones, en fonction de 7 régions où ils sont le plus présents
(Afrique, Amérique centrale et du sud et les Caraïbes, Arctique, Europe de l’Est, Asie centrale, fédération de Russie et Transcaucasie,
Amérique du Nord et Pacifique). Elle bénéficie du soutien financier
du Fonds pour les peuples autochtones. Par cette instance, le système
onusien a institutionnalisé la participation de la société civile, qui
plus est sur une base paritaire. Nous pensons donc, avec le Professeur
Mahiou, que « cette expérience a ouvert une voie nouvelle pour associer véritablement les ONG au processus d’élaboration des normes
internationales »35.
Le système des Nations Unies, au-delà de l’amélioration de la
place des ONG, doit également offrir un cadre actif de négociations
sur l’amélioration de la place de la société civile dans la prise de déci34Département des affaires économiques et sociales de l’ONU, Branche des
ONG,CSD Roster, http://esango.un.org/civilsociety/getByAllHavingCSD.do?
method=getByAllHavingCSD&searchType=csSearch, page consultée le 13 juillet 2012.
35 MAHIOU (A.), « La place des organisations non gouvernementales et des sociétés transnationales », in Le droit international ou la dialectique de la rigueur et
de la flexibilité », op.cit.
LA TRANSFORMATION DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL: VERS UNE REVALORISATION...
sions relatives à l’environnement. Certaines initiatives sont ainsi allées
très loin dans la démocratisation du droit de l’environnement, en consacrant des droits explicites aux membres de la société civile dans le
processus de décision.
Ainsi, la Convention d’Aarhus, adoptée le 25 juin 1998 dans le
cadre de la Commission des Nations Unies pour l’Europe, est reconnue comme le premier instrument international consacrant l’accès à
l’information, la participation du public au processus décisionnel et
l’accès à la justice en matière d’environnement. Elle a cela de particulier
qu’elle donne à chaque citoyen une « voix » dans les décisions ayant un
impact sur son environnement.
Le premier principe établit le droit pour toute personne
d’obtenir des autorités publiques les informations qu’elles détiennent
sur l’environnement. Le second principe s’inspire du principe 10 de la
déclaration de Rio36 et consacre la participation des citoyens au processus décisionnel, conférant une meilleure transparence aux décisions
des autorités publiques. En France, cette participation peut prendre la
forme de débats publics ou d’enquêtes publiques par exemple. Le troisième principe, et qui renforce les deux premiers, octroie aux citoyens
et aux autorités qui le représentent, un droit de recours en cas de manquement dans l’accès à l’information ou dans la participation du public
au processus décisionnel.
Les revendications pour une meilleure prise en compte de
l’environnement au sein du système onusien ont encore de longues
années devant elles, et les négociations quant au format de la future
Instance politique de haut niveau restent à suivre de près, de même
que la place qu’elle accordera aux ONG. Quoiqu’il en soit, et cela est
primordial, toute réforme du cadre institutionnel du développement
durable ne doit jamais être une fin en soi, mais toujours s’analyser
comme un moyen vers une meilleure protection de l’environnement.
36 Principe 10 de la Déclaration de Rio du 14 juin 1992 : « La meilleure façon de
traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les
citoyens au niveau qui convient».
123
NECÉSSITES ET FINALITÉ DE LA CRÉATION D’UNE OME
Deme Baba Hamady
T
oute politique économique ou environnementale, qu’elle soit nationale ou internationale, doit être centrée sur l’homme en ce qu'il
est la mesure de toute chose.1 Il est celui qui donne sens au monde. Ceci est d’autant plus vrai que, pris individuellement et collectivement, l’être humain est le principal responsable de la dégradation
de l’environnement à travers des actes tels que les déboisements de
forêts, les déversements de déchets toxiques sur mer, 2 les émissions
de gaz à effet de serre, et les catastrophes industrielles.3 Le protéger
* ATER de droit public Université Jean Moulin Lyon 3
1 Le Principe 1 de la Déclaration de Rio de 1992 précise ainsi que « les êtres humains sont au centre des préoccupations relatives au développement durable. Ils ont
droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature ».
2 Les exemples de pollution marine ne manquent pas. L’on peut citer l’accident qu’a
connu le pétrolier maltais Erika, pris dans la tempête et qui s’est brisé en deux au
large de la côte bretonne de Penmarch (Bretagne, France) avec 31 000 tonnes de
fioul lourd à bord ; le déversement accidentel par le bateau Prestige, en 2002, dans
les eaux espagnoles d’une cargaison de fuel créant une catastrophe écologique ; la
marrée noire créée par l’entreprise multinationale British Petroleum (BP) sur les
côtes américaines en 2010. Au Nigeria, chaque année, des quantités de litres de
pétrole sont déversées dans les eaux nigérianes. Cf. J.-Y. MORIN, « La pollution
des mers au regard du droit international », in A.-Ch. KISS (dir.), La protection
de l'environnement et le droit international, RCADI, 1975, pp. 239-352.
3 Voir l’ouvrage collectif D.-D. CARON et Ch. LEBEN (dir.), Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles, RCADI, 2001, p. 800.
126Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
c’est en même temps protéger l’environnement dans lequel il évolue
et dont la destruction entraine sa propre destruction.4 C'est la raison
pour laquelle, il doit être acteur et sujet centraux de ce mouvement
de protection de l'environnement et de prévention de sa dégradation
dans l’intérêt des générations présentes et futures.5 Pour ce faire, il
est nécessaire que les acteurs de la communauté internationale (les
Etats, les organisations internationales et la société civile) s’activent,
de concert, au sein d’un vaste ensemble ordonné et coordonné dont la
principale mission sera de protéger l’environnement. La création d’une
Organisation Mondiale de l’Environnement (OME) ou la transformation du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE)
en agence spécialisée de l’Organisation des Nations Unies (ONU) sera
une réponse à ce besoin éprouvé par certains.6 Peu importe la dénomination de cette future institution internationale. Ce qui est déterminant c’est la nécessité d’une réforme et d’un renforcement du cadre
institutionnel du développement durable.7
Les instruments juridiques de protection de l’environnement
sont nombreux et divers. Il en existe une pléthore dont l’harmonisation
reste à assurer. On compte, environ, 500 traités multilatéraux sur
l’environnement. Chacun de ces accords prévoit, dans bien des cas, des
4 Voir le Rapport annuel du PNUD 2010/2011, Un développement axé sur les gens,
p. 44.
5 Le Principe 10 de la Déclaration de Rio précise à cet égard que « La meilleure
façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous
les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances
et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer
aux processus de prise de décision. Les Etats doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition
de celui-ci. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment
des réparations et des recours, doit être assuré ».
6 L’idée n’est pas nouvelle. Déjà en 2001, la France proposait la création d’une
Organisation mondiale de l’environnement.
7 Voir le Rapport Brundtland, 1987. Ce rapport notait que« le développement durable n’est pas un état d’équilibre, mais plutôt un processus de changement dans
lequel l’exploitation des ressources, le choix des investissements, l’orientation du développement technique ainsi que le changement institutionnel sont déterminés en
fonction des besoins tant actuels qu’à venir. Nous ne prétendons certainement pas
qu’il s’agit là d’un processus simple. Des choix douloureux s’imposent. En dernière
analyse, le développement durable est bien une affaire de volonté politique ».
NECESSITES ET FINALITE DE LA CREATION D’UNE OME
mécanismes de mis en oeuvre sans qu’il existe nécessairement une articulation entre eux. C’est dire que le droit international de l’environnement
est un ensemble désordonné d’instruments et d’institutions juridiques
qu’il importe d’ordonner. Or, l’un des moyens d’y parvenir est de créer
cette OME. Il existe pour le commerce, l’Organisation Mondiale du
Commerce, pour la monnaie, le Fonds Monétaire International, pour
le travail, l’Organisation Internationale du Travail et pour l’économie,
la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement.
Il devrait en exister pour l’environnement car la situation est grave et
l’urgence se fait sentir. Cela ne veut pas dire qu’il faille, dans la précipitation et sans réelle consultation des acteurs concernés, créer cette
future organisation. Il faut de la méthode et du temps pour y arriver.
Pour qu’elle soit efficace et opérationnelle, il faudra également associer
tous les acteurs de la mondialisation. Il s’agit des organisations non
gouvernementales qui fournissent les informations, entre autres, sur
les exploitations abusives des ressources naturelles, des organisations
internationales qui possèdent l’expérience des négociations internationales, des entreprises multinationales qui possèdent l’expertise et
les technologies pour effectuer des investissements durables, enfin les
Etats qui ont la responsabilité première de protéger leur population
contre les dégradations de l’environnement par l’adoption de stratégies de développement réfléchies et respectueuses de l’environnement.
La Conférence de Rio de juin 2012 a montré la nécessité d’une coopération élargie et décentralisée pour une meilleure protection de
l’environnement, le rôle des villes et des acteurs civils devenant de plus
en plus important. Elle a également montré qu’en l’absence d’une volonté politique, une telle coopération sera difficile à mettre efficacement sur place.
L’OME sera créée sur la base d’un traité institutionnel, en ce
qu’il va créer un nouveau sujet de droit international et normatif, en ce
qu’il va prévoir les obligations des Etats et des firmes multinationales
pour une meilleure protection de l’environnement. Pour ce faire, une
conférence internationale regroupant tous les acteurs concernés devra
être organisée. L’organisation créée sera une organisation mondiale de
l’environnement de coordination décentralisée de ce qui existe déjà.
Elle ne devrait pas être créée pas ex nihilo.
Quelle serait donc la finalité de cette future institution ? En quoi
sa création est nécessaire ? C’est à ces deux questions qu’il convient de
répondre. Il s’agira donc d’un exposé analytique de ce que devrait être
127
128Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
cette institution internationale, de la nécessité de sa création d’abord
(I) et de l’objectif poursuivi ainsi que les missions qu’elle aura à assumer ensuite (II).
1La Nécessité de sa Création
La création d’une organisation internationale environnementale est une proposition sans cesse renouvelée d’une importance incontestable.8 La France a renouvelé sa position en la matière. Les pays de
l’Union africaine ont également affiché leur volonté de voir la création d’une agence spécialisée des nations unies sur l’environnement.
C’est donc là une manifestation du désir de bien des acteurs de la
société internationale de voir la mise sur pied d’une organisation internationale sur l’environnement. Il peut s’agir de la transformation
du PNUE en institution spécialisée ou de la création d’une organisation sur la base d’un acte constitutif négocié dans le cadre d’une
conférence internationale.
Il est nécessaire de renforcer le pilier environnemental au sein
de la famille des Nations unies. L’article 55 de la charte de l’ONU ne
fait pas explicitement référence au pilier environnemental. Toutefois,
il est possible de voir dans les « autres problèmes connexes » la question environnementale. Le renforcement du pilier environnemental se
traduit par le renforcement du cadre institutionnel existant. Dans ce
cadre, il est souhaitable, pour ne pas dire indispensable, de faire pour
l’environnement ce qui a été fait pour la santé (OMS), pour le travail (OIT), pour l’économie et la monnaie (BIRD et FMI), pour le
commerce (OMC), pour l’industrie (ONUDI). La création de l’OME
permettra de compléter la famille des Nations unies et de donner au
Conseil économique et social un rôle de coordination des différents
« services publics internationaux».
Il y a une nécessité de coordination de ce qui existe déjà : une
fragmentation du système normatif et institutionnel. Cette fragmentation se manifeste par un désordre normatif avec la prolifération des
accords multilatéraux sur l’environnement, une multiplication des trai8 C. LEPAGE et Ch. HUGLO, « Pour une ONUE (Organisation des Nations
Unies de l’environnement) », Revue Environnement, 2005, pp. 3-3 ; L. GIMALAC et C. R AFFERMI, « De la création d'une véritable gouvernance mondiale
dans le domaine de l'environnement : Entre utopie et pragmatisme », Revue droit
de l’environnement, 2003, 66-71.
NECESSITES ET FINALITE DE LA CREATION D’UNE OME
tés incluant des clauses environnementales (ex.: les traités bilatéraux
de promotion et de protection des investissements). Cette nébuleuse
normative est de nature à créer des contradictions normatives en raison des interactions existant entre les conventions, et par conséquent
une insécurité juridique. Elle se manifeste également à travers le désordre institutionnel qui caractérise le cadre le droit international de
l’environnement. Il y a une multiplication des organes environnementaux, au niveau mondial, avec les différentes Conférence des Parties
(COP) des accords multilatéraux sur l’environnement,9 les différents
secrétariats des conventions et les différentes organisations internationales qui s’intéressent à l’environnement (FAO par exemple)…
Deux solutions existent pour rendre le cadre institutionnel de
l’environnement mieux organisé. Il s’agit de la transformation du
PNUE en institution ou agence spécialisée de l’ONU et de la création
ex nihilo d’une organisation mondiale de l’environnement.
S’agissant de la transformation du PNUE en institution spécialisée, c’est une proposition défendue par bien des Etats tels que la France
ainsi que les Etats africains lors de la Conférence de Rio de juin 2012.
Sa réalisation ne posera pas de sérieuses difficultés. Le Programme
des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) joue déjà un grand
rôle dans l’action de l’ONU en faveur de l’environnement. Créé en
1972, après la conférence de Stockholm, le PNUE n’a toutefois pas
les moyens de ses ambitions. Il s’agit d’un programme qui n’a pas de
réels pouvoirs de décision encore moins une autonomie juridique et
financière.
En ce qui concerne sa transformation, notons d’ores et déjà
que l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) a eu l’occasion
de transformer un de ses organes subsidiaires en organisation in9 L’article 22 de la Convention des Nations unies de lutte contre la désertification
prévoit une Conférence des Parties qui est « l'organe suprême de la Convention
» et qui prend, dans les limites de son mandat, les décisions nécessaires pour en
promouvoir la mise en oeuvre effective. La Convention cadre des Nations unies
sur le changement climatique établit, elle aussi, un système de suivi en créant la
Conférence des Parties qui, en « tant qu’organe suprême de la présente Convention », « fait régulièrement le point de l’application de la Convention et de tous
autres instruments juridiques connexes qu’elle pourrait adopter et prend, dans
les limites de son mandat, les décisions nécessaires pour favoriser l’application
effective de la Convention» (art.7). En application de l’article 13 du protocole
de Kyoto, ladite conférence des Parties agit en qualité d’organe suprême du
protocole.
129
130Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
ternationale. Il s’agit de l’Organisation des Nations Unies pour le
Développement Industriel (ONUDI). Créée par la résolution 2152
de 1966 par l’AGNU en tant qu’organe, elle est devenue en 1979
une institution spécialisée des Nations Unies après l’adoption par les
Etats de son acte constitutif. En tant qu’institution spécialisée, elle
fait partie de la famille des Nations unies et son action s’inscrit dans
le cadre de l’article 57 de la Charte des Nations unies qui donne au
Conseil économique et social la mission de coordonner l’action des
institutions spécialisée.
La transformation du PNUE en « institution » ou « agence »
spécialisée ne risque donc pas de poser de sérieuses difficultés. Il suffira une Conférence des chefs d’Etat au cours de laquelle ces derniers
approuveront la recommandation de faire du PNUE une institution
spécialisée.
En tant qu’institution spécialisée, le PNUE sera dotée d’une autonomie juridique avec une personnalité juridique internationale. Il
sera donc un véritable sujet de droit international. A ce titre, il pourra conclure des traités et créer du droit dérivé qui pourra s’imposer
aux Etats. Elle sera dotée également d’une autonomie financière avec
les contributions volontaires et obligatoires des Etats,10 les contributions volontaires des organisations non gouvernementales ainsi que les
contributions volontaires des sociétés transnationales. Les sociétés qui
contribuent pourraient recevoir un label montrant leur engagement
dans la lutte contre le changement climatique et pour la protection de
l’environnement. Il sera indispensable de créer des agences nationales
d’appui qui auront la charge de récolter les contributions des acteurs
non étatiques (ONG, personnes physiques, sociétés).
S’agissant de la deuxième solution, à savoir la création ex nihilo
d’une organisation mondiale de l’environnement, elle soulève plus de
difficultés pour sa mise en œuvre. Dans cette perspective, une Conférence internationale organisée dans le cadre de l’ONU ou en dehors
de celle-ci est nécessaire. Au cours de cette Conférence, sera négocié
un traité institutionnel et/ou normatif qui pourra définir les objectifs
et principes de l’organisation mondiale. Or, on sait l’opposition de certains Etats tels que les Etats-Unis à l’idée de création d’une Organisa10 Les Etats, à raison de leur inégalité de développement et de «leur responsabilité
commune et différenciée» dans la dégradation de l’environnement ne devront pas
verser la même contribution. Les Etats industrialisés devront cotiser plus que les
Etats en développement.
NECESSITES ET FINALITE DE LA CREATION D’UNE OME
tion mondiale de l’environnement.11 Les différentes positions étatiques
convergent vers le renforcement du Programme des Nations Unies sur
l’environnement. Ce renforcement pourra suivre un certain nombre
d’étapes jusqu’à la transformation du PNUE en agence spécialisée. Il
faut déjà qu’il soit mieux doté financièrement.
Qu’une OME soit créée ex nihilo ou que le PNUE soit transformé,
cela permettra de renforcer la gouvernance éclatée de l’environnement.
Il faut, dans les deux cas, un renforcement de l’Etat de droit et une
démocratisation des Etats. Il est donc nécessaire, en amont, de renforcer le système judiciaire national, de respecter la transparence dans
l’attribution des marchés publics, de respecter la transparence dans
la signature des contrats d’investissement ayant des incidences sur
l’environnement, de favoriser l’investissement durable, public et privé.
Comme chaque organisation internationale, l’OME devra se
fonder sur un certain nombre de principes permettant de guider son
action. La Déclaration de Rio de 1992 a précisé les 27 principes qui
serviront de base à la future OME. A ces principes fondateurs, il importe d’ajouter le principe de non régression.
L’importance du principe pollueur-payeur doit être relevée. Il
devra permettre de responsabiliser les sociétés transnationales. Il est
nécessaire, sur ce point, qu’au niveau national, les structures sociales
soient démocratisées et que l’Etat de droit soit mis en place. La bonne
gouvernance est d’abord nationale avant d’être mondiale. En l’absence
d’une bonne gouvernance au niveau national, la gouvernance mondiale de l’environnement se fera avec beaucoup de difficultés. Le problème
est donc global. Il ne se limite pas à un pan de la réglementation des
affaires nationales, régionales et multinationales.
Il est indispensable qu’un droit d’action internationale soit reconnu aux individus devant l’OME sans nécessairement épuiser les
voies de recours internes. Cela permettra aux victimes des pollutions
des sociétés transnationales d’obtenir réparation en cas de défaillance
du système judiciaire national. Au sein de l’OME, devra donc être
créé un comité d’experts compétent pour connaître de ces réclamations individuelles à défaut d’une juridiction internationale environ11 Cette opposition n’est pas éternelle. Ils pourront revoir leur position selon l’évolution de leurs intérêts. Rappelons que s’agissant de la création d’une organisation internationale pour le commerce, l’opposition des Etats Unis avait entrainé
l’échec de la Charte de la Havane du 24 mars 1948. Ils sont aujourd’hui membres
de l’OMC.
131
132Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
nementale. Le Comité pourra adopter des recommandations et les
rendre publiques.12
La création d’une organisation internationale environnementale
contribuera certainement à la réalisation des Objectifs du Millénaire
pour le Développement (OMD) et principalement l’objectif de protection de l’environnement. Pour ce faire, il faudra lui reconnaître de
véritables missions.
2La Finalité de sa Création
L’OME sera « un centre où s’harmonisent les efforts des nations »
pour la protection de l’environnement et la préservation de la génération
future des dangers d’un environnement dégradé. Elle aura pour fonction de coordonner les différents instruments juridiques internationaux
sur l’environnement. C’est en son sein que devront être négociées les
futures conventions internationales sur l’environnement. Autrement-dit,
elle sera à la fois le forum de négociation des conventions internationales
et ce vaste ensemble qui va regrouper le Programme des Nations Unies
pour l’Environnement, le Fonds pour l’environnement mondial (FME),
le Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat ainsi
que les organes de mise en œuvre des conventions (COP).
Elle aura pour mission de sanctionner les agissements nocifs à
l'environnement de certaines sociétés multinationales. La responsabilité de ces entités est introuvable en droit international.13 La responsabilité internationale des Etats pour faits internationalement illicites
12 Notons également la Cour européenne des droits de l’homme, avec sa jurisprudence de plus en plus importante en matière environnementale, la Cour interaméricaine des droits de l’homme, la Cour africaine des droits de l’homme et des
peuples ainsi que la Cour de justice de la CEDEAO ont un rôle très important à
jouer pour une meilleure protection de l’environnement.
13 Il existe des codes de bonne conduite et des principes directeurs en la matière.
Mais il ne s’agit que de recommandations sans réelle force juridique. Sur le force
obligatoire de ces codes, voir, entre autres, E. Decaux, « La forme et la force obligatoire des codes de bonne conduite », AFDI, 1983, pp. 81-97. C’est le cas des
principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales et du
Code de bonne conduite des Nations Unies pour les sociétés transnationales ainsi
que du Pacte mondial des Nations unies qui fixe un ensemble de 10 principes que
les entreprises adhérant au Pacte sont invités à respecter. Parmi ces principes, il y
a le respect des droits de l’homme et la protection de l’environnement. Voir
http://www.unglobalcompact.org/Languages/french/index.html (consulté le
16 juillet 2012).
NECESSITES ET FINALITE DE LA CREATION D’UNE OME
ne concerne que les différends interétatiques bien que certaines de ses
règles soient utilisées dans le contentieux transnational arbitral relatif
aux investissements.14 L'existence d'un régime juridique international de responsabilité internationale des sociétés multinationales pour
les faits causant un dommage grave à l'environnement est souhaitable. L'Organisation créée pourrait avoir cette fonction importante de
contrôler toute activité dont les conséquences sont désastreuses pour
l'environnement dans sa globalité. La sanction pourrait être le retrait
du label attribué ou de la publication du rapport fait par le comité
d’experts.
Elle fera des rapports annuels sur les mesures adoptées par les
Etats pour la protection de l’environnement. Son action sera renforcée
par celle des organisations régionales qui ont mis en place des cours
régionales de droits de l’homme compétentes également sur les questions environnementales. C’est le cas de la Cour de justice de la Communauté Economique Des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO),
de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, de la Cour
européenne des droits de l’homme et de la Cour interaméricaine des
droits de l’homme.
Pour mener à bien ses missions, l’OME sera dotée de trois organes propres. Il peut s’agir d’un secrétariat général, d’un conseil restreint et d’une assemblée délibérante. Au sein de l’assemblée, seront
représentés les Etats, les organisations internationales gouvernementales, les acteurs non étatiques (les sociétés transnationales, les organisations non gouvernementales, les villes, les populations autochtones).
Le secrétariat général sera le bureau administratif de l’organisation.
Il regroupera l’ensemble des secrétariats des accords multilatéraux sur
l’environnement.15 Le conseil restreint est l’organe technique à compo14F. LATTY, « Arbitrage transnational et droit international général », AFDI,
2008, pp. 467-512.
15Notons que le PNUE assure actuellement les secrétariats des conventions suivantes : le secrétariat de la Convention sur la Biodiversité, le secrétariat de la
Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES), le secrétariat de la Convention de Vienne
et du Protocole de Montréal (Secrétariat de l'ozone), le secrétariat du Fonds
multilatéral pour la mise en oeuvre du Protocole de Montréal, le secrétariat de
la Convention sur la conservation des espèces migratrices d'animaux sauvages
(CMS), le secrétariat de la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements
transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, le secrétariat de la
Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants, le secrétariat
133
134Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
sition réduite (18 experts indépendants) qui sera chargé de surveiller le
respect des obligations environnementales. Il pourra recevoir et examiner des plaintes individuelles et étatiques dans les cas de violation des
obligations environnementales. Le rapport qu’il établit, à l’issue de cet
examen, sera publié. Cette publication aura un important rôle politique en ce qu’elle constituera une forme de pression politique et pourra
être utilisée au niveau national par les juridictions internes.
Dans un souci de mutualisation des sources du financement
du développement durable, l’OME devra fédérer les différents types
de financements internationaux existants, en plus des contributions
volontaires et obligatoires. Le Fonds pour l’environnement mondial
constitue une de ces sources de financement. La gestion de ce fonds, actuellement effectuée conjointement par la Banque Mondiale, le
PNUE et le PNUD, lui sera concédée pour une meilleure utilisation.
Par ailleurs, le protocole de Kyoto de 1997 a mis en place des
moyens de financement tels que le mécanisme pour un développement
propre dont l’objet précisé à l’article 12 du protocole de Kyoto est
d’aider les Etats en développement à parvenir à un développement durable ainsi qu’à contribuer à l’objectif ultime de la Convention cadre
des nations unies sur les changements climatiques de 1992, et d’aider
les Etats développés à remplir leurs engagements chiffrés de limitation
et de réduction de leurs émissions prévus à l’article 3 du protocole de
Kyoto. Ce mécanisme16 peut être repris et géré par l’OME dont le
but sera de s’assurer que les projets d’investissement dans les pays en
développement sont bien des projets de développement durable au regard de certains critères comme le fait, s’agissant de la garantie des investissements, l’Agence Multilatérale de Garantie des Investissements,
(AMGI), pour les projets d’investissements réalisés dans les Etats en
développement.
de la Convention des Carpathes, le secrétariat de la Convention de Rotterdam, le
secrétariat de la Conventions régionales pour la protection des mers, le secrétariat
de la Convention des Nations Unies contre la Désertification.
16 http://www.un.org/fr/climatechange/mechanisms.shtml
« Le 2 mai 2007, quelque 645 projets avaient été enregistrés dans plus de 44
pays. Ils couvrent un large éventail de secteurs allant des énergies renouvelables
à l'agriculture ou à l'industrie chimique. Ils devraient gagner collectivement 810
millions de CER d'ici la fin de la première période d'engagement du Protocole
de Kyoto, en 2012. Si l'on inclut les projets en cours d'approbation, le nombre de
CER devrait dépasser 1,9 milliards ».
POR QUE UMA ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE MEIO AMBIENTE?
Sandra Cureau*
Introdução
A
governança ambiental mundial não está à altura dos problemas
ambientais que devem ser enfrentados pela humanidade. Mesmo
entre aqueles que julgam que a criação de uma Organização Mundial
de Meio Ambiente não é necessária, existe um consenso sobre a ausência de integração entre as Convenções Internacionais que versam sobre
a proteção ambiental.
Há uma proliferação de estruturas administrativas autônomas e
geográficamente afastadas umas das outras. Essa ausência de integração se apresenta como um obstáculo à efetividade das normas internacionais de proteção do meio ambiente.
Seguindo a rota traçada por Le Preste (2011, p. 8)1, poderse-ia questionar os critérios utilizados para fazer um julgamento do
* Subprocuradora-Geral da República, membro da 4a Câmara de Coordenação e
Revisão do Ministério Público Federal – meio ambiente e patrimônio cultural;
diretora-geral da Escola de Direito Ambiental da Associação Brasileira de Membros
do Ministério Público de Meio Ambiente (ABR AMPA); diretora cultural do Instituto O Direito por um Planeta Verde; diretora de Acompanhamento Legislativo
da Associação dos Professores de Direito Ambiental do Brasil (APRODAB); cursos
de especialização em Direito Ambiental em Limoges, França; Alicante, Espanha e
Porto, Portugal; doutoranda em Direito Civil na Universidade de Buenos Aires,
autora de diversos artigos, capítulos de livros e livro de Direito Ambiental.
1 LE PRESTE, Philippe. Um avant-goût de l´avenir. LE PRESTE, In: Philippe
(org). Vingt ans après: Rio et l´avantage de l´avenir. Laval (Quebec): PUL, 2011, p. 8.
136Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
grau de progresso alcançado, tomando-se por exemplo os regimes. Poderse-ia perguntar: “os acordos internacionais são eficazes?” para remeter
a diferentes noções: eles foram ou estão sendo cumpridos? O problema
inicial foi resolvido? Foram alcançados os objetivos iniciais que
levaram à sua assinatura? Estão sendo respeitados? Serviram para
mudar o comportamento dos atores correspondentes? Serviram para
difundir certas normas, como a da justiça ambiental?
Sem dúvida, a falta de vontade política dos Estados e o alto
grau de divergência em relação à adoção de certas medidas internacionais concretas – podemos citar, exemplificativamente, as dificuldades encontradas em relação à Convenção do Clima 2 – se revelam
os principais obstáculos a serem enfrentados para a criação de uma
Organização Mundial de Meio Ambiente.
Malgrado as discussões que, após vinte anos, ainda buscam
a criação de uma organização mundial especializada em meio ambiente no seio do sistema das Nações Unidas, a proteção ambiental
é a única, entre todas as temáticas globais importantes, a não dispor
de uma organização especializada.
Na esfera da educação e da cultura, temos a UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura; nas relações do trabalho, a OIT – Organização Internacional do
Trabalho; na saúde, a OMS – Organização Mundial da Saúde, na
alimentação, a FAO – Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação, e assim por diante.
Este impasse político não pode ser ultrapassado senão quando
a criação de uma Organização Mundial de Meio Ambiente se tornar uma demanda da sociedade civil internacional, sustentada pelas
organizações que representam os diferentes setores sociais e as diferentes coletividades locais, em seus respectivos Estados.
2 Os países-membros da ONU começaram a discutir o combate às mudanças climáticas em 1992, no Rio de Janeiro, quando surgiu a Convenção-Quadro das
Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas. A Convenção entrou em vigor em
1994. O Protocolo de Quioto foi assinado em 1997, mas somente em 2005 foi
ratificado pelo número mínimo de países necessário para que passasse a vigorar.
Em 2011, o Canadá abandonou oficialmente o Protocolo, para não pagar as multas decorrentes da não redução das emissões poluentes.
POR QUE UMA ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE MEIO AMBIENTE?
1Lacunas da Proteção Internacional dos Direitos Ligados
ao Meio Ambiente
Em 1957, Hannah Arendt já escrevia:
pela primeira vez na história, todos os povos da Terra têm um presente comum: nenhum acontecimento importante da história de um
país pode permanecer como acidente marginal na história dos restantes. Cada país tornou-se vizinho quase imediato de todos os outros
países, e cada homem sente o choque dos acontecimentos que ocorrem do outro lado do Globo. Mas este presente factual comum não se
baseia num passado comum e está muito longe de garantir um futuro
comum. A tecnologia que criou a unidade do mundo pode com igual
facilidade destruí-la (ARENDT, 1991, p. 101).
O ser humano faz parte de um complexo sistema de relações com
o meio natural em que vive. Toda ação humana tem efeitos diretos ou
indiretos, imediatos ou mediatos, sobre o meio ambiente. A natureza
é solidária entre si: a poluição do ar afeta mares, o solo, as florestas,
os rios. Substâncias nocivas, que penetram no solo, podem atingir o
lençol freático. Os rios vão transportá-las para o mar, de onde vão se
espalhar pelas zonas costeiras, produzindo danos a toda espécie de vida
existente.3
Sabe-se, hoje, que os grandes desastres ambientais jogaram por
terra os tradicionais conceitos de soberania estatal, não intervenção etc.
A poluição ambiental não conhece fronteiras. Chernobyl, por exemplo,
o primeiro grande acidente nuclear, ocorrido em abril de 1986, na antiga União Soviética4, formou uma nuvem de contaminação radiativa,
que, movida pela direção dos ventos, atravessou o espaço aéreo e atingiu outros países da Europa, iniciando pela Escandinávia e seguindo
para o sul, passando pela Alemanha, Áustria, Suíça, pela antiga Iugoslávia e chegando até a Itália.5
O acidente causou 32 mortes e 299 hospitalizações. Apenas 5 trabalhadores da usina sobreviveram. O acidente de Chernobyl teve 400
3 Conforme escrevemos na Apresentação do Boletim Científico da Escola Superior
do Ministério Público da União, ano II, n. 9, out/dez 2003. Brasília: ESMPU,
2003.
4 Hoje, Ucrânia.
5 CUREAU, Sandra. Apresentação. In: Seminário Internacional: o direito ambiental e os rejeitos radioativos. Anais. Brasília: ESMPU, 2002.
137
138Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
vezes mais radiação do que a bomba atômica de Hiroshima no Japão,
após a Segunda Guerra Mundial. Foram evacuadas 12 mil residências,
e seus habitantes realocados. Centenas de milhares de crianças foram
afastadas da região por vários meses. Num raio de 10 km no entorno da
central nuclear, toda a atividade agrícola foi interditada. O custo total
para a economia soviética foi avaliado em mais de 8 milhões de rublos.
Nos territórios contaminados, foram retiradas aproximadamente
200.000 m² de granito; 2.500 km de estradas foram asfaltados e alguns vilarejos destruídos e soterrados. Mesmo assim, não foi possível
a reocupação de todas as áreas contaminadas. Cinco milhões de hectares de terras foram inutilizados, e houve contaminação significativa
de florestas.6
Na época, nenhuma convenção internacional poderia ser aplicada à União Soviética, por não ter feito a notificação do acidente, já que
as convenções existentes ou não se aplicavam ao caso ou não tinham
sido ratificadas por aquele país.
Fato é que o atual estágio tecnológico mudou profundamente as
relações do homem com a natureza. O poder de intervenção humana
é capaz de alterar de tal maneira as condições naturais que a própria
sobrevivência das espécies passa a ser colocada em risco.
Um dos importantes resultados da Conferência das Nações
Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio
de Janeiro em 1992, conhecida como Rio 92, foi a Agenda 21. Conforme o Princípio 7 da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, “os Estados deverão cooperar com o
espírito de solidariedade mundial para conservar, proteger e restabelecer a saúde e a integridade do ecossistema da Terra.”7
Fensterseifer (2008, p. 117-118), citando Comparato, afirma
que, com base na Convenção sobre Diversidade Biológica (1992), assume destaque “a aplicação do princípio fundamental da solidariedade
na esfera planetária, destacando a incidência do princípio nas relações
entre todas as nações, povos e grupos humanos da mesma geração,
bem como entre a geração atual e a futura”.
A principal função da Organização Mundial do Meio Ambiente
(OMMA), dessa forma, consistirá em desenvolver e articular as ativida6 Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Chernobyl>. Acesso em: 5 set. 2012.
7 Disponível em: <http://www.ecolnews.com.br/agenda21/>. Acesso em 9 set.
2012.
POR QUE UMA ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE MEIO AMBIENTE?
des de promoção, controle e garantia da proteção ambiental em escala
planetária. As atividades de promoção se focalizarão no desenvolvimento e na melhoria da proteção ambiental por parte dos Estados; as
atividades de controle se exercerão através de ações destinadas a fazer
respeitar as obrigações legais e a exigir que os Estados respeitem as
obrigações internacionais contratadas. Por fim, as obrigações de garantia se desenvolverão pela criação de instrumentos suscetíveis de mobilizar a comunidade internacional em torno das exigências de proteção
ambiental.
Neste sentido, é necessário chamar a atenção para dois problemas que estão profundamente ligados um ao outro: o estatuto da participação da sociedade civil de um lado e, de outro, os mecanismos de
controle e exigência, no que diz respeito às obrigações internacionais
em matéria ambiental. São essas as principais lacunas do sistema de
proteção internacional do meio ambiente nos tempos atuais.
2As Decisões Governamentais, o Poder Judiciário e a Participação (?)
da Sociedade Civil
Alguns casos emblemáticos servem para ilustrar a necessidade de
criação de um organismo internacional, que assegure a participação da
sociedade civil em decisões governamentais pelas quais ela é a primeira,
a maior – e, muitas vezes, a única – a ser negativamente afetada.
2.1 Usina Hidrelétrica de Belo Monte, Brasil
Belo Monte é uma usina hidrelétrica que está sendo construída no Rio Xingu, no estado do Pará. Para implementar o projeto, o
governo federal ignorou a legislação e as pesquisas sobre a viabilidade
econômica, sobre os impactos socioambientais e sobre alternativas de
geração de energia. Os estudos ambientais foram entregues incompletos ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis (Ibama), que aceitou-os assim mesmo.
As audiências públicas para discussão dos estudos ambientais foram realizadas em apenas três dos 11 municípios atingidos.8 Estudos
do projeto supervalorizaram os números sobre o volume real das águas
8 Apenas para citar um exemplo, na audiência pública realizada em Belém, capital
do estado do Pará, o local foi mudado às vésperas e não abrigou nem a metade do
público que compareceu.
139
140Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
do Rio Xingu. A geração de energia chegará no máximo a 1/3 do
propagado. Na maior parte do ano, a usina ficará parada em virtude
da seca.
A seca pode atingir populações indígenas e ribeirinhas, que dependem diretamente do Rio Xingu para sobreviver. O aproveitamento
hídrico em terras indígenas não está regulamentado em lei. Isso foi
ignorado. O Ibama concedeu uma “licença provisória” para que o canteiro da obra pudesse ser instalado. Isso não existe na legislação.
A cidade de Altamira, no estado do Pará, terá parte de seus bairros inundados. Não há estudo conclusivo sobre o impacto. Não se sabe
a quantidade exata de pessoas a serem removidas, nem onde serão realocadas. O “apodrecimento” da vegetação submersa emitirá grandes
quantidades de gás metano, que contribui para o efeito estufa e é 21
vezes mais potente do que o gás carbônico.
O Governo Federal estima que 100 mil pessoas migrarão para a
região e que 32 mil permanecerão lá após as obras. Entretanto, serão
necessários apenas 3,5 mil funcionários para operar a usina. Consequentemente, restarão milhares de desempregados.9
Todas essas irregularidades foram denunciadas pelo Ministério
Público Federal à Justiça. O que fez a Justiça?
Dezenas de ações civis públicas, além de duas ações de improbidade administrativa, foram ajuizadas, visando garantir o cumprimento
da legislação brasileira desde a fase de elaboração dos Estudos de Impacto Ambiental. Atualmente, a obra já está em sua fase de execução.
A primeira ação foi ajuizada em 2001 e a mais recente – que não necessariamente será a última - neste ano de 2012.
Em seis ações, foi concedida liminar pelo Juiz Federal de primeiro grau. Em todas, a liminar foi suspensa pelo Tribunal Regional
Federal da 1a Região. A medida liminar que perdurou por mais tempo levou oito meses para ser suspensa (ACP 2008.39.03.000071-9,
ajuizada para impedir o convênio com empreiteiras para realizar os
estudos e para proibir a confidencialidade); a que durou menos levou 1
dia (ACP 25999-75.2010.4.01.3900, ajuizada para obrigar os órgãos
federais a corrigir irregularidades graves no licenciamento ambiental).
No dia 12 junho de 2012, indígenas invadiram o principal canteiro de obras da hidrelétrica, em Vitória do Xingu, quebrando ma9 Estes dados foram extraídos do Power Point Entenda a Polêmica Belo Monte, elaborado pela Procuradoria da República no Estado do Pará.
POR QUE UMA ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE MEIO AMBIENTE?
teriais de escritório, computadores, cadeiras e mesas.10 No dia 15 de
junho, ativistas ambientais que participavam do evento Xingu + 20
invadiram uma ensecadeira – barragem provisória para interromper o
curso do rio – e plantaram mudas de açaí. Cruzes brancas de madeira
foram fincadas no local, representando a morte que a usina simboliza
para ribeirinhos, pescadores, agricultores e indígenas do Xingu, conforme nota divulgada na ocasião.11
No dia 14 de agosto do ano em curso, o desembargador Souza
Prudente, do Tribunal Regional Federal da 1a Região, determinou a
paralisação das obras da UHE Belo Monte, por não ter havido consulta aos povos indígenas que serão afetados pela obra. No dia 23, a
Advocacia-Geral da União ingressou com reclamação junto ao Supremo Tribunal Federal, tendo o Presidente da Suprema Corte, Ministro
Ayres Britto, concedido liminar, autorizando a retomada das obras.12
O longo histórico da polêmica construção da usina hidrelétrica
de Belo Monte, cujos benefícios efetivos, segundo estudos realizados,
estão muito aquém do preconizado pelo governo federal, é uma demonstração clara de como o interesse das populações afetadas não é
levado em conta no momento das escolhas políticas e de como tal fato
pode implicar um sem número de incidentes e ações judiciais. Além
disso, a ausência de participação das comunidades afetadas conduz à
inafastável conclusão de que todos os impactos negativos que terão
de suportar são decididos à sua completa revelia, violando as normas
internacionais de proteção aos direitos humanos.
2.2 O Tratado de Livre Comércio e as Sementes Nativas: o caso do México
O Tratado de Livre Comércio da América do Norte (Estados
Unidos, Canadá e México), TLCAN em espanhol ou NAFTA em inglês, foi negociado pelo governo do México, em 1983, e entrou em
vigor em 1o de janeiro de 1994, no governo de Ernesto Zedillo.
10
Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/mercado/1105880-indiosinvadem-obra-de-belo-monte-e-promovem-quebradeira-diz-consorcio.shtml>.
Acesso em: 10 set. 2012.
11Disponível em: <http://www.gazetadopovo.com.br/vidaecidadania/meio-ambiente/rio20/conteudo.phtml?id=1265601>. Acesso em: 9 set. 2012.
12Disponível em: <http://g1.globo.com/pa/para/noticia/2012/08/mpf-da-parecer-contrario-retomada-das-obras-da-usina-de-belo-monte.html>. Acesso em 8
set. 2012.
141
142Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
As organizações agrárias, camponesas e indígenas protestaram
por não terem participado das negociações, acusando a Central de Trabalhadores do Campo – CNC – de ter sido cooptada pelo governo e
não representar a totalidade dos interessados.
Na verdade, com a aprovação do NAFTA, as barreiras alfandegárias foram abolidas e as populações indígenas não teriam condições
de competir com os agricultores americanos na produção de milho.
Conforme Chomsky, citado por Osvaldo Biz (2004)13:
À medida que o acordo entrava em vigor em 1o de janeiro, uma
rebelião estourou entre os índios maias, o setor mais oprimido da população. Os líderes chamaram o NAFTA de uma “sentença de morte”
para os índios que aprofundará a divisão entre a riqueza limitadamente
concentrada e a miséria da massa, e destruirá o que permanece da
sociedade indígena.
No mesmo dia da entrada em vigor do NAFTA, o Exército
Zapatista de Libertação Nacional (EZLN) ocupou, por via armada,
a sede do governo municipal do estado de Chiapas, no sul do México, divulgando a “Primera Declaración de la Selva Lacandona”,
que rejeitava a assinatura do Tratado e afirmava o direito de autodeterminação dos povos indígenas sobre suas terras e seus recursos
naturais.
O EZLN é considerado o precursor do movimento altermundialista, tanto pela sua oposição a um tratado símbolo da globalização,
como por suas demandas em favor do respeito aos direitos dos povos
indígenas.
Após uma série de confrontos entre o EZLN e o governo federal, as partes assinaram o Acordo de San Andrés sobre Direitos e Cultura Indígena, no dia 16 de fevereiro de 1996, visando a modificar a
Constituição, para que reconhecesse a autonomia das comunidades
tradicionais e dos povos indígenas para eleger, democraticamente, os
seus representantes. No entanto, o projeto de lei, apresentado pelo
Comisiónn de Concordia y Pacificación Del Congreso de la Unión
(COCOPA), não representou a totalidade do que havia sido consagrado no Acordo de San Andrés. A versão final, enviada pelo presidente Zedillo ao Congresso foi ainda mais modesta.
13 BIZ, Osvaldo.O México no NAFTA: negociação de igualdade entre desiguais?
Porto Alegre: Revista da ADPPUCRS, nº. 5, p. 101-109, dez. 2004.
POR QUE UMA ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE MEIO AMBIENTE?
As atividades do EZLN em favor dos direitos das populações
indígenas e das comunidades tradicionais motivaram a organização
de outros movimentos de luta, como a mobilização maciça contra a
implementação do Plan Puebla Panamá (PPP), promovida, principalmente, pelos povos indígenas do México e da América Central,
cujas principais demandas diziam respeito ao impacto ambiental do
PPP e à ausência de consulta às comunidades indígenas afetadas.
2.3 Colômbia, o Tratado de Livre Comércio e a Privatização das
Sementes Crioulas
Conforme amplamente divulgado na imprensa, as sementes
nativas colombianas entraram em processo de privatização, através
do Tratado de Livre Comércio firmado entre a Colômbia e os Estados Unidos, em vigor desde 15 de maio de 2012.
O Tratado penaliza o uso tradicional, obrigando camponeses,
povos indígenas, africanos e mestiços a usar sementes certificadas
por empresas transnacionais, colocando em risco a cultura e a megadiversidade locais.
O Congresso Nacional colombiano aprovou a Lei n. 1.518, de
23 de abril de 2012, que protege as sementes manipuladas, proíbe
o plantio das sementes crioulas e legitima a utilização de sementes
estrangeiras, promovendo a exploração e a apropriação dos recursos
naturais e atentando contra o patrimônio genético do país e sua
soberania alimentar, os usos e costumes ancestrais. Em consequência, haverá a perda de um patrimônio coletivo do povo, transmitido
através de gerações, que não pode ser apropriado por particulares.
O mesmo caso já aconteceu em outros países, que assinaram Tratados de Livre Comércio com os EUA.14
Também no caso da Colômbia, que abriga a segunda maior
biodiversidade do planeta, não foi garantido o direito fundamental
à consulta prévia das minorias étnicas, diretamente atingidas pelo
TLC.
14
Disponível em: <http://www.avaaz.org/es/petition/Salva_las_semillas_limpias_la_diversidad_y_la_cultura_en_Colombia/?fPxKvdb&pv=16>. e <http://
es.wikipedia.org/wiki/Tratado_de_Libre_Comercio_entre_Colombia_y_Estados_Unidos>. Acesso em: 8 set. 2012.
143
144Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Conclusão
Conforme restou demonstrado no curso do presente artigo, o
direito à participação informada das populações afetadas por decisões
governamentais, que implicam mudanças abruptas, causadoras de profundas modificações no seu modo de vida, de modo a ameaçar a sua
própria sobrevivência, não vem sendo assegurado. Por seu turno, os
povos indígenas e as comunidades tradicionais, representando o lado
mais fraco em todas as situações relatadas, como em muitas outras semelhantes, não dispõem de mecanismos adequados a garantir os seus
direitos de uso dos conhecimentos tradicionalmente adquiridos ligados à biodiversidade.
Uma instituição especializada no âmbito das Nações Unidas poderá garantir, a exemplo do que ocorre com o Sistema Interamericano
de Proteção dos Direitos do Homem, o recebimento e a análise de
petições e a solicitação de informações aos Estados envolvidos, sempre
que se tratar de denúncias de violação às obrigações assumidas através de tratados internacionais. Poderá, igualmente, adotar medidas,
visando à obtenção de soluções consensuais – ou não – em matéria de
preservação ambiental.
Para tanto, é essencial que possa cobrar soluções não somente
dos Estados, em que os danos e os riscos ao meio ambiente ocorrem,
mas também das empresas particulares, responsáveis por esses eventos
danosos e esses riscos – e, se for necessário, no próprio Estado em que
essas empresas tenham sua sede.
A Organização Mundial de Meio Ambiente é o organismo internacional vocacionado à solução desses conflitos. Ligada à Organização
das Nações Unidas, deverá contar com um mecanismo jurisdicional,
para os casos em que uma solução consensual se revele impossível. Tal
como ocorre no Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos do
Homem, além das petições interestatais, o órgão jurisdicional poderá
receber petições de grupos, organizações não governamentais ou coletividades territoriais. Ele será dotado dos poderes necessários para determinar a adoção de medidas visando sustar os atos danosos ao meio
ambiente, ou mesmo determinar a sua restauração, quando a primeira
solução não mais se revele possível.
Dessa forma, à Organização Mundial de Meio ambiente caberá,
além da solução de conflitos e de aplicação de sanções, a representação
da natureza como patrimônio das presentes e futuras gerações.
POR QUE UMA ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE MEIO AMBIENTE?
Referências
ARENDT, Hannah. Homens em tempos sombrios. Lisboa: Relógio
d´Água, 1991.
BIZ, Osvaldo. O México no NAFTA: negociação de igualdade entre
desiguais? Revista da ADPPUCRS, Porto Alegre, n. 5, p. 101-109,
dez. 2004.
CUREAU, Sandra. Apresentação. In: SEMINÁRIO
INTERNACIONAL: O DIREITO AMBIENTAL E OS REJEITOS
RADIOATIVOS, 2002. Brasília: Anais... Brasília: ESMPU, 2002.
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteção do
ambiente: a dimensão ecológica da dignidade humana no marco
jurídico-constitucional do estado socioambiental de Direito. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2008.
LE PRESTE, Philippe. Um avant-goût de l´avenir. In: ______ . (Org.).
Vingt ans après: Rio et l´avantage de l´avenir. Laval (Quebec): PUL,
2011.
145
Parte 3
o planejamento e a avaliação
estratégicos, o ordenamento territorial
e a mitigação dos impactos ambientais
L’EMERGENCE DE DISPOSITIFS STRATÉGIQUES ET
PROGRAMMATOIRES : l’exemple des Stratégies Nationales de
développement durable (SNDD)
Julien Prieur*
L
a Conférence des Nations-Unies sur l’environnement et le développement (CNUED) tenue à Rio en 1992, s’appuyant sur le
rapport Bruntland de 1987, a mis sur orbite la notion de développement durable. A cet effet, elle a créé la Commission du développement
durable de l’ONU, organisme ad-hoc, et définit son mandat comme
suit : «Favoriser la participation active de tous les organes, organismes,
programmes et institutions compétents des Nations-Unies traitant de
diverses questions liées à l’environnement et au développement, y compris sous l’angle financier et d’autres organisations intergouvernementales compétentes, et encourager l’apport pertinent des organisations
non gouvernementales, y compris les scientifiques et le secteur privé de
l’industrie et des communautés d’affaires». La principale fonction de la
Commission est le suivi des progrès réalisés dans l’application du programme Action 21 et les activités connexes. Dix ans après, le Sommet
mondial sur le développement durable de 2002 a appelé au renforcement
de la Commission, soulignant par ailleurs que l’organe devait demeurer
une commission de haut niveau sur le développement durable au sein
du système des Nations-Unies, et servir de cadre d’examen des questions relatives à l’intégration des trois piliers du développement du* Docteur en droit de l’environnement, formateur-consultant en SNDD.
Mèl : [email protected]
148Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
rable. Ainsi, des appels à élaborer et à exécuter des stratégies nationales
de développement durable ont été lancés aux pays lors de ces grandes
conférences et sommets internationaux, d’abord à la Conférence des
Nations-Unies tenue à Rio en 1992 puis lors de l’examen quinquennal des résultats de cette dernière en 1997. Le Sommet mondial pour
le développement durable (SMDD) de 2002 a demandé aux pays de
prendre des mesures immédiates pour avancer sur la voie de la conception et de l’élaboration de SNDD, et d’engager leur mise en œuvre à
l’horizon 2005. Ce SMDD est le dernier de ces appels.
Suivant les invitations successives de l’agenda 21 et du sommet
mondial de Johannesburg de 2002 (Rio + 10), pratiquement tous les
Etats ont élaboré, à un moment ou un autre, une stratégie nationale
de développement durable. De ce point de vue, il s’agit bien d’un instrument privilégié de mise en œuvre, tantôt politique, tantôt à portée
programmatoire.
Tous les pays sont invités à mettre en place une Commission
nationale du développement durable ou d’autres types d’organes ad
hoc, ou d’institutions nationales de coordination du développement
durable dénommés alors conseils nationaux du développement durable
(CNDD). Ils sont constitués afin de porter la démarche ou la remplacer. On observe également que le plan d’actions mis en place lors du
Sommet mondial de Johannesburg de 2002 prévoit que les SNDD
peuvent être formulées comme de véritables stratégies de réduction
de la pauvreté qui intègrent toutes les dimensions du développement
durable. Il convient ainsi de décliner les Objectifs du Millénaire pour
le Développement (OMD).
Le PNUD1 et le PNUE2 incitent alors les Etats ayant opté pour
cette voie de coopérer au titre de l’Initiative commune pauvreté-environnement afin d’intégrer les préoccupations environnementales dans
les stratégies nationales de réduction de la pauvreté et de développement économique en Afrique, en Amérique latine, en Asie, dans les
Caraïbes et le Pacifique. Ces stratégies sont parfois appelées stratégies
vertes et agissent au niveau régional ou national.
A l’ONU, une commission du développement durable, chargée
de la surveillance du développement durable a été mise en place après
la conférence de Rio en 1992 à la suite de longs débats et par une filia1 Programme des Nations-Unies pour le Développement.
2 Programme des Nations-Unies pour l’Environnement. Cf. www.unpei.org.
L’EMERGENCE DE DISPOSITIFS STRATÉGIQUES ET PROGRAMMATOIRES: l’exemple...
tion minimale avec le projet d’Autorité mondiale de l’environnement,
qu’ont refusée les pays en développement, au nom de la volonté de
disposer librement de leurs ressources.
Celle-ci a été placée finalement dans l’orbite du Conseil économique et social de l’ONU (Ecosoc) ; cela n’a pas été considéré comme
un signe positif, puisqu’on avait à un moment espéré qu’elle soit intégrée au secrétariat général, c'est-à-dire auprès de l’organe exécutif de
l’ONU, afin de bien indiquer que le développement durable allait être
au cœur du «gouvernement du monde». Elle doit mettre en œuvre les
différents chapitres de l’Agenda 21.
Par conséquent, au sein de son Département des Affaires économiques et sociales, la Commission du développement durable, rattachée on la vu au Conseil Economique et Social de l’ONU (Ecosoc),
s’est vu dotée d’un nouveau président le 12 janvier 2012 pour un mandat de un an. Le slovaque Milos Koterec est ainsi à la tête de la commission de 18 membres chargée d’organiser pour des sessions de deux
années (2012-2014 : cycle 5) le travail et les réflexions en matière de
développement durable. Un Bureau est élu par le Conseil au début de
chaque session annuelle. Le rôle de ce dernier est de proposer un ordre
du jour, d’établir un programme de travail et d’organiser la session avec
l’appui du Secrétariat de l’Organisation des Nations-Unies. Ainsi les
Etats qui veulent se doter de conseils nationaux ou de stratégies nationales de développement durable peuvent trouver appui outre auprès du
Département des affaires économiques et sociales de l’ONU, du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE),
de l’Institut international pour l’environnement et le développement
(IIED), de l’Institut international du développement durable (IIDD)
ou d’ONG telles Conseil de la Terre ou le Réseau pour l’environnement et le développement durable en Afrique (REDDA) et ENDA.3 Il
faut également mentionner le rôle important de l’Union Européenne
qui grâce à ses financements, permet à ces Etats de se doter de tels
instruments. REDDA et ENDA concernent essentiellement les Etats
africains, fortement mobilisés aujourd’hui en faveur du développement
3 Association loi 1901 créée en 1977 dans le but de soutenir l’engagement d’Enda
tiers monde dans la lutte contre la pauvreté et la promotion du développement
durable.
149
150Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
durable.4 En effet, on observe qu’un souffle récent invite les Etats Africains à se doter de telles stratégies. On peut mentionner la SNDD du
Togo de septembre 2011 ou encore celle du Gabon à la fin de l’année
passée. Le Burkina Fasso quant à lui a opté pour des lignes directrices
dès 2001, anticipant ainsi la Mauritanie pourvue d’une SNDD depuis
octobre 2006.
Le Burundi a fait du développement durable sa priorité à travers une Stratégie Nationale de Développement Durable Touristique
(SNDDT) qui met en exergue l’importance du tourisme comme moteur économique et social et comme instrument de consolidation de la
paix. Elle est portée par le ministère du Commerce, de l’Industrie, des
Postes et du Tourisme et vise la promotion de l’éco-tourisme. Cette
SNDDT, en place depuis juillet 2011 est réalisée dans le Cadre Stratégique de la Croissance et de la Lutte contre la Pauvreté (CSLP).5 On
note également que 20 % des pays africains ont incorporé leur SRP
(stratégie de réduction de la pauvreté) dans leur SNDD.6
Enfin il convient également de mentionner l’initiative marocaine
de Stratégie Nationale d’Education et de Sensibilisation à l’Environnement et au Développement Durable (SN-ESE-DD), en cours depuis
2007 et qui repose sur le programme éducatif de l’Unesco «Décennie
pour le développement durable 2005-2014».7 Elle est portée par le
ministère de l’Environnement et promeut notamment l’éducation au
bricolage et à la réparation des fuites d’eau ainsi qu’au compostage
individuel.8 On note que tous ces pays ont mis en place des stratégies
nationales très différentes les unes des autres, mettant en exergue la
4 Cf. Atelier sur les cadres institutionnel et stratégique du développement durable
en Afrique. Addis-Abeba (Ethiopie), 7-9 mars 2011, Aide Mémoire, p. 3.
5 Cf. SNDDT Burundi, juillet 2011, ministère du Commerce, de l’Industrie, des
Postes et du Tourisme, 212 pages. Les stratégies pour la réduction de la pauvreté
donnent bien corps aux caractéristiques des stratégies nationales de développement durable, compte tenu de la recommandation du Plan de mise en œuvre de
Johannesburg en 2002 qui précise que les pays devraient pouvoir élaborer des
SNDD sous forme de stratégies de réduction de la pauvreté intégrant les piliers
économique, social et environnemental du développement durable.
6 On peut mentionner le Cameroun, le Ghana et l’Ouganda. Cf. Les stratégies nationales de développement durable en Afrique, évaluation dans seize pays, PCMS,
6 pages.
7 Cf. Julien Prieur, Thèse «Le développement durable et les politiques publiques»,
Université de Limoges, Crideau-Omij, mai 2010, p. 524.
8 Cf. SNESEDD du Maroc, 2008/0242, 68 pages, p. 39.
L’EMERGENCE DE DISPOSITIFS STRATÉGIQUES ET PROGRAMMATOIRES: l’exemple...
dimension environnementale ou le côté économique, les stratégies de
réduction de la pauvreté, les plans de développement national ou les
perspectives nationales à long terme. Les calendriers de ces différents
documents couvrent ainsi des périodes allant de trois ans (stratégies
de réduction de la pauvreté) à vingt-cinq ans (perspectives nationales
à long terme).
On a vu qu’un certain nombre de dispositifs s’étaient mis en
place à la suite de la conférence de Rio en 1992. La France a dû attendre la conférence de Johannesburg pour s’approprier le développement durable à travers sa stratégie nationale du 28 juin 2003 suivant
ainsi l’Irlande (1997) et le Royaume-Uni (1994) plus prompts à élaborer un tel instrument.
Nous nous attacherons à formuler deux remarques. La première
consistera à réfléchir sur la portée réelle des SNDD à travers le fonctionnement de l’Etat (I), avant de porter un regard sur le rôle de ces instruments programmatoires dans l’effectivité du développement durable (II).
1Réflexions Concernant les Impacts Réels des SNDD à Travers le
Fonctionnement de l’Etat
On peut légitimement s’interroger sur l’impact réel des SNDD.
Ainsi, afin d’illustrer cette réflexion, nous nous attacherons à appréhender la SNDD de la France (§ 1) puis celle du Canada (§ 2).
§ 1 L’émergence d’un Etat Exemplaire : l’exemple de la SNDD
française
Une organisation administrative ad hoc a rendu effective le développement durable dès l’issue du Sommet Mondial sur le Développement Durable de 2002. Elle s’appuyait à la fois sur un CNDD et
un DIDD.9 La SNDD française a été élaborée dans des délais assez
brefs (novembre 2002-juin 2003). Les conséquences de la loi Grenelle
de l’environnement du 3 août 2009 a conduit à la transformation du
CNDD le 10 avril 2010 en un comité national du développement durable et du Grenelle de l’environnement.10
9 Un Délégué interministériel au Développement Durable, institué auprès du premier ministre, animait et coordonnait l’action des administrations de l’Etat et
des établissements publics de l’Etat en matière de développement durable. Son
secrétariat était assuré par le ministère chargé du développement durable.
10 Décret n° 2010-370 du 13 avril 2010 portant création du Comité national du développement durable et du Grenelle de l'environnement. «Art.D. 134-1.-Le Comité
151
152Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Le DIDD a été transformé en Commissariat Général au Développement durable (CGDD)11 avec à sa tête dès juillet 2008 un Commissaire
Général en la personne de Michelle Pappalardo, ancienne Présidente de
l’ADEME,12 remplacée en avril 2011 par Dominique Dron. Le CGDD a
un rôle de conseil et d’information en matière d’environnement13 et préside le Comité Permanent des Hauts Fonctionnaires au Développement
Durable. L’arrêté du 9 juillet 2008 précise ses missions et son organisation.14 Il est chargé de plus d’élaborer la nouvelle stratégie nationale de
développement durable (2010-2013).
Ce CGDD s’est vu doté en 2008 d’une Autorité Environnementale15 dont les membres ont été nommés par l’arrêté du 3 novembre 2008.16
national du développement durable et du Grenelle de l'environnement, placé auprès
du ministre chargé du développement durable, assure le suivi de la mise en œuvre
des engagements du Grenelle de l'environnement. «Il apporte son concours à la politique du Gouvernement en faveur du développement durable. A ce titre, le comité
est associé notamment à l'élaboration, au suivi et à l'évaluation de la stratégie nationale du développement durable et de la stratégie nationale de la biodiversité (…).
11 Décret 2008-679 du 9 juillet 2008 modifié par le décret 2009-496 du 30 avril
2009 en Commissariat Général en Environnement et au Développement Durable
(CGEDD).
12L’Agence de l’Environnement et de Maîtrise de l’Energie est un établissement
public sous tutelle du ministère de l’environnement.
13Article 1 du décret. Le premier ministre peut lui confier des missions d’audit,
d’étude, d’évaluation. Le CGDD peut aussi participer à l’évaluation des politiques
publiques conduites ou mises en œuvre par des collectivités territoriales ou des
groupements de collectivités. L’article 2 lui confère une mission «d’inspection
générale relative à la régularité, la qualité et l’efficacité de l’action» dans les domaines mentionnés à l’article 1. Il se compose d’un comité permanent (article 3),
de membres associés et chargés de mission, ainsi que d’un bureau.
14 Le CGDD donne son avis notamment sur les évaluations environnementales que
doivent comporter certains plans, schémas, programmes, ainsi que sur les études
d’impacts. Sept sections du CGDD concourent ainsi par leurs délibérations à la
prise en compte dans la définition des politiques publiques et l’évaluation de leurs
résultats de l’objectif de promotion d’un développement durable.
15 Cf. décret n° 2009-496 du 30 avril 2009. Ce décret définit trois niveaux d’autorité environnementale : la formation du CGEDD dès lors que le ministre de
l’environnement demeure le pétitionnaire du plan ou programme ou le maître
d’ouvrage du projet ; le ministre de l’environnement lorsque la décision d’autorisation est de portée nationale ; enfin le préfet de région dans tous les autres cas.
16Arrêté du ministère de l’Ecologie du 3 novembre 2008. Il se compose de 9
membres permanents, et 5 membres associés.
L’EMERGENCE DE DISPOSITIFS STRATÉGIQUES ET PROGRAMMATOIRES: l’exemple...
Un Conseil Economique du développement durable (CEDD)
créé par décret le 1er décembre 2008 est venu s’ajouter à la liste.17 L’application de la SNDD au sein des divers ministères a été pour le moins
laborieuse.18 La SNDD a révélée de nombreuses carences.19 Afin d’y
remédier la mise en place d’un processus d’évaluation original a été
organisé. Cette évaluation, démarrée en juin-juillet 2004 a duré onze
mois. Elle a permis qu’un nouveau processus se mette en place au sein
de la SNDD, aboutissant à une nouvelle stratégie cinq ans plus tard. Si
un document provisoire réalisé par le Commissariat général au développement durable a été proposé dès février 2009, 20 la seconde version
de la SNDD a été adoptée avec un peu de retard le 27 juillet 2010 pour
une période de trois ans. On note que la SNDD a intégrée les mesures
de la loi Grenelle 1 du 3 août 2009 puis celles de la loi Grenelle 2
adoptée le 12 juillet 2010. Cette nouvelle SNDD «s'articule autour de
«neuf défis» essentiels.21 Pour chaque «défi» une dizaine de choix stratégiques et de mesures concrètes à mettre en œuvre sont proposées. Si
l’Etat à travers ses administrations doit faire appliquer une politique, il
17Décret n° 2008-1250 du 1er décembre 2008 portant création du Conseil économique pour le développement durable, JORF du 3 décembre 2008. Il a pour
mission d’éclairer, par la confrontation des analyses économiques, l’élaboration et
l’évaluation des politiques du ministère en permettant aux services compétents de
s’appuyer sur des références scientifiques, ainsi que sur les méthodes d’évaluation
et les instruments d’intervention publique les plus récents. Il réalise à la demande
du ministre de l’écologie des études et recherches concernant les perspectives et
les enjeux de ses politiques, du point de vue économique et du développement
durable (article 2). Il comprend vingt-cinq membres nommés pour deux ans renouvelables.
18 Si on a pu observer des difficultés dans la mise en œuvre, il convient de mentionner les efforts faits. Par exemple, on peut noter que certaines administrations sont
de réelles «mastodontes» difficiles à mettre en route d’autant que les actions ne
sont pas visibles tout de suite : Ex: le Ministère des Finances Français possède 10
000 bâtiments et l’Etat est propriétaire de plus de 80 000 bâtiments. On observe
ainsi que souvent dans les ministères les états des lieux préalables aux actions
mentionnées n’ont pas été réalisés.
19La SNDD était un catalogue d’actions sectorielles. Des flous demeuraient par
rapport aux échéances et objectifs de chaque administration.
20 Cf. projet de SNDD 2009-2012 – Version provisoire, février 2009,
www.developpement-durable.gouv.fr.
21On peut mentionner le changement climatique, la consommation d'énergie, la
santé publique, la biodiversité, la gestion des risques, la mobilité et les transports
durables.
153
154Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
convient d’observer l’influence certaine de la SNDD vers une mutation
des administrations en direction de comportements exemplaires.
Ces derniers vont accompagner un véritable «Etat Exemplaire».
Si la posture «d’Etat exemplaire» est abordée pour la première fois
dans le cadre de la SNDD de juin 2003,22 on note que la deuxième
SNDD 2010-2013,23 promeut également l’exemplarité de l’Etat.
Le préambule de la SNDD en donne la définition : «L’Etat a une
responsabilité particulière pour initier et nourrir cette dynamique. Il
se doit de montrer l’exemple en adoptant des pratiques et des comportements exemplaires tant dans ses modes de travail et dans son fonctionnement que dans les choix des biens et services qu’il consomme ou
acquiert ».24
Plusieurs circulaires du premier ministre en 2005 et 200825
vont ensuite doter l’ensemble des ministères de véritables plans
d’actions spécifiques, 26 renforcés dès 2010 par de nouvelles circu22 «Afin qu’une véritable dynamique s’engage, il est nécessaire que l’Etat applique
lui-même les démarches qu’il entend promouvoir auprès des autres acteurs, qu’ils
soient publics ou privés. L’Etat doit donc montrer l’exemple en matière de développement durable en l’intégrant non seulement dans ses politiques publiques
mais aussi dans son fonctionnement au quotidien». Cf. Thème 5 : l’Etat Exemplaire, l’objectif, SNDD, p. 78.
23 La deuxième SNDD est intitulée «Vers une économie verte et équitable».
24Si le verdissement des politiques publiques atteint la société civile, il n’apparaît
pas anormal qu’il concerne aussi l’Etat. Si ces actions doivent être menées dans
l’ensemble des services et établissements publics de l’Etat, elles doivent également
être complétées par des actions spécifiques à chaque ministère. A cette occasion,
la SNDD invite indirectement chaque ministère à décliner une stratégie propre
de développement durable. Si les progrès devaient être sensibles dès 2008, on
observe cependant qu’ils ont reposés pour beaucoup sur la volonté de chefs de
services ou de gestionnaires singuliers et motivés.
25 Circulaire du premier ministre du 5 avril 2005 relative aux moyens à mettre en
œuvre dans les marchés publics de bois et de ses produits dérivés pour promouvoir la gestion durable des forêts ; circulaire du Premier ministre du 28 septembre
2005 n° 5-102 SG relative au rôle exemplaire de l’Etat en matière d’économies
d’énergie ; Circulaire du SG du gouvernement, du 2 mai 2008 relative à l’exemplarité de l’Etat en matière d’utilisation de produits issus de l’agriculture biologique dans la restauration collective (JORF n° 0116 du 20 mai 2008).
26 Selon la circulaire du 3 décembre 2008, il s’agit d’un «plan administration exemplaire» qui prend les dispositions assurant la prise en compte des objectifs d’un
développement durable dans le fonctionnement des services et des établissements
placés sous (leur) responsabilité. «Il fixe les objectifs à atteindre pour tous les services et reprend les indicateurs à suivre aux termes de la circulaire» mentionnée. Il
L’EMERGENCE DE DISPOSITIFS STRATÉGIQUES ET PROGRAMMATOIRES: l’exemple...
laires ministérielles. A cet effet, la circulaire du 3 décembre 2008 a
une importance particulière. 27 Chaque «plan administration exemplaire» doit privilégier des actions communes à tous les départements ministériels et mobiliser l’ensemble des personnels impliqués
dans la gestion courante de l’administration. Des actions communes doivent y figurer. Il s’agit en premier lieu des achats courants (point 1). 28 Un Plan national d’action pour des achats publics
durables (PNA APD) 29 est mis en place afin de guider le choix des
achats publics portés par le Service des Achats de l’Etat (SAE) créé
en avril 2009.
La circulaire du 3 décembre 2008 met l’accent sur les mesures
d’éco-responsabilité, le management et la responsabilité sociale de
l’Etat.30 Vingt fiches décrites en annexe31 à la circulaire composent
le plan d’administration exemplaire (PAE) des départements ministériels et de leurs établissements publics. Ces PAE devaient être mis
en œuvre dès 2009.
La synthèse de ces plans a été élaborée par la CGDD à travers
un groupe de travail chargé «d’assurer les suivi global des résultats
de l’action de l’Etat exemplaire au regard du développement duest précisé que la mise en place des mesures doit s’accompagner d’une formation
des agents. Par ailleurs les objectifs assignés doivent être assortis d’indicateurs
cibles à atteindre à partir de 2009 et jusqu’en 2013.
27Circulaire du premier ministre du 3 décembre 2008 relative à l’exemplarité de
l’Etat au regard du développement durable dans le fonctionnement de ses services
et de ses établissements publics (J0 10 février 2009).
28Définis comme étant «les achats correspondants à la partie des achats publics
commune au fonctionnement de toute administration» ils sont opposés aux
achats «métiers» qui ne peuvent qu’indirectement prendre en compte toutes les
mesures préconisées.
29 PNAAPD adopté en mars 2007. Il couvre une période de trois ans (2007-2009).
30En effet, outre le respect par l’Etat des droits fondamentaux de la personne au
travail, de l’intégration des personnes handicapées, de l’insertion des personnes
éloignées de l’emploi et la parité professionnelle, les achats publics socialement
responsables sont un vecteur de respect du développement durable.
31 Les vingt items abordés sont : matériels de bureautique ; solutions d’impression ;
papier ; fournitures de bureau ; alimentation ; vêtements ; mobilier ; bois et produits dérivés ; nettoyage des locaux ; gestion des déchets ; espaces verts et non
bâtis ; voitures particulières ; formation et sensibilisation à l’éco-conduite ; déplacements ; énergie et eau ; éclairage ; bilan des consommations énergétiques et des
émissions de gaz à effet de serre ; formation ; achats socialement responsables ;
responsabilité sociale de l’Etat.
155
156Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
rable». Enfin un dispositif financier accompagne la mise en œuvre de
ces plans depuis 2010 à condition que les administrations respectent
des indicateurs pertinents définis par la circulaire du 11 mars 2010
qui constitue un «fonds virtuel» de 100 Millions d’euros, 32 complétée par la circulaire du 5 avril 2011.33
En outre, il convient d’observer que la circulaire du 2 mai 2008
fixe comme objectif d’introduire 15 % de denrées issues de l’agriculture
biologiques dans les menus des établissements scolaires et d’atteindre
20 % en 2012.
Il s’agit par ailleurs d’inciter les services de restauration des
administrations de l’Etat et des établissements publics de tutelle
que ce soit pour la restauration collective ou pour les besoins des
réceptions officielles. 34 Des indicateurs spécifiques par fiches sont
proposés ou alors laissés à l’initiative des administrations. On peut
regretter la vision comptable de l’Etat par rapport aux objectifs
fixés.35
Depuis la mise en place de la deuxième stratégie nationale de
développement durable (2010-2013) et entre plusieurs évaluations (la
dernière en 2011), de nombreuses circulaires ministérielles vont affiner l’intégration du développement durable au sein de l’administration française. On peut mentionner la circulaire du 2 juillet 201036
32 Il s’agit de la circulaire n° 5451 SG du 11 mars 2010. Ce fonds consiste, en pratique, à geler 100 millions d’euros (soit environ 1% du budget des achats courants
de l’État), puis à redistribuer ces sommes en fonction des performances environnementales atteintes l’année antérieure par chaque ministère. Huit indicateurs
ont été définis : remise d’un plan administration exemplaire ; remise du bilan
social 2008 ; taux de lancement des audits énergétiques des bâtiments ; mise en
service ou commande d’un outil expert de suivi des fluides ; taux de voitures particulières dépassant le plafond de 130 g CO2/km ; nombre par agent de ramettes
de papier achetées ; nombre par agent de copieurs/imprimantes ; dépenses d’énergie par agent.
33 Circulaire du Premier ministre n° 5523/SG du 5 avril 2011. La nouvelle circulaire donne en annexe la liste des quatorze indicateurs de réussite pour 2011 (et
non plus huit) dont la satisfaction rend les ministères éligibles à la redistribution
du fonds «Etat exemplaire».
34Chaque département ministériel et préfecture sont sensés adresser au premier
ministre chaque année un bilan de mise en œuvre de ces instructions indiquant
le cas échéant les difficultés rencontrées.
35On a vu que le Plan Administration Exemplaire tendait à créer des standards
d’objectifs par agent et non par administration.
36 Circulaire n° 5479/SG du 2 juillet 2010.
L’EMERGENCE DE DISPOSITIFS STRATÉGIQUES ET PROGRAMMATOIRES: l’exemple...
relative à la rationalisation du parc automobile de l’Etat et de ses
opérateurs.37
Il convient également de mentionner la circulaire du Premier Ministre du 27 septembre 2010.38 Quant à la circulaire du 30 septembre
2010,39 elle est relative à la validation des indicateurs de 2010. Elle prévoit
eurs la mise en place d’un outil informatique spécifique afin de suivre
l’évolution de la circulaire du 3 décembre 2008 sur l’éco-responsabilité.
A cet effet le logiciel IDEE, conçu par l’Ademe permet de suivre
les fluides concernés.40 Chaque ministère doit rendre compte chaque année de l’évolution de son PAE, avant qu’un bilan national ne soit dressé
par la DIDD.41 Le Ministère de l’environnement semble aller plus loin.
En effet, cet outil permet également à tous les correspondants régionaux
du PAE situés en DREAL d’opérer des bilans grâce à l’outil de suivi
ILIADE,42 mis à disposition dans le ministère depuis 2010.
On observe que même si les PAE mis en place après la circulaire
du 3 décembre 2008 doivent se transformer en stratégies ministérielles
d’actions de développement durable (SMADD), l’Etat n’incite sans
doute pas assez.
A cet égard, on peut noter le rôle tout à fait singulier de l’Etat
canadien.
§ 2 Présentation de la stratégie fédérale canadienne de développement durable
37 Elle concerne l’achat des véhicules à moteur dans la commande publique et complète le décret 2011- 493 et l’arrêté du 5 mai 2011 relatifs à la prise en compte de
leurs incidences énergétiques et environnementales.
38Circulaire n° 5494/SG du 27 septembre 2010. Cette dernière rappelle qu’un
Haut Fonctionnaire au développement durable est chargé au sein de chaque
ministère de «préparer la contribution de son administration à la SNDD ; de
coordonner l’élaboration des plans d’action correspondants et d’en suivre l’application». Ce HFDD doit par ailleurs rendre des comptes au DIDD chaque année
de la mise en œuvre de la SNDD.
39 Circulaire n° 5495/SG du 30 septembre 2010.
40 Il s’agit d’un référentiel national relatif à l’éco-responsabilité pour chaque agent.
Ces derniers peuvent concevoir leurs propres indicateurs personnels.
41Cf. circulaire ministère de l’Ecologie, du 26 mars 2012, relative à la mise en
œuvre de la circulaire du 3 décembre 2008 relative à l’exemplarité de l’Etat au
regard du développement durable dans le fonctionnement de ses services – modalités de collecte des résultats 2011 du PAE du ministère de l’écologie. Le bilan du
PAE doit être remis avant le 31 mai 2012.
42 Interface logicielle inter-services pour une administration durable et exemplaire.
157
158Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Le Canada s’est doté d’une stratégie globale de développement
durable à l’occasion de sa loi fédérale sur le développement durable
adoptée le 26 juin 2008.
Celle-ci met un terme aux atermoiements en matière de développement durable et complète les efforts effectués en la matière depuis la
loi fédérale sur le vérificateur général et le contrôle du développement
durable de 1985. Il convenait également de répondre aux faiblesses
dénoncées par le Commissaire à l’environnement et au développement
durable créé à l’occasion de cette loi.43 La loi de 2008 renforce par
ailleurs ses prérogatives puisque son article 4 lui donne mandat pour
réviser l’ébauche de la SFDD et lui permet d’intervenir sur les cibles et
stratégies de mise en œuvre proposées. Il doit également commenter
et examiner tous les rapports d’étape de la SFDD.
Ce texte propose de définir le cadre juridique pour l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie fédérale de développement
durable qui rend le processus décisionnel en matière d’environnement
plus transparent et fait en sorte qu’on soit tenu d’en rendre compte
devant le Parlement. Ainsi la première stratégie fédérale de développement durable (SFDD) a été déposée au Parlement le 6 octobre 2010.
Elle couvre la période 2010-2013. On note que cette SFDD regroupe
des objectifs, des cibles et des stratégies de mise en œuvre déclinées
notamment sous la forme de stratégies ministérielles de développement durable. Cette SFDD verdit également les politiques publiques à
travers «l’écologisation des opérations de gouvernement ».44
Quatre thèmes sont privilégiés : le changement climatique et la
qualité de l’air ; la qualité et la disponibilité de la ressource en eau ; la
nature ; l’empreinte environnementale du gouvernement. La loi fédérale de 200845 prévoit qu’un rapport d’étape soit remis au ministre
de l’environnement chaque année puis au moins tous les trois ans à
compter de 2015, à l’occasion d’une nouvelle SFDD. Elle organise
43 Environnement Canada, Rapport d’étape sur la stratégie fédérale de développement durable 2010-2013, Bureau du développement durable, juin 2011, p. 24.
Le CEDD «fournit aux parlementaires des analyses et des recommandations objectives et indépendantes sur les efforts du gouvernement fédéral pour protéger
l’environnement et favoriser le développement durable».
44 EOG. Environnement Canada, Rapport d’étape sur la stratégie fédérale de développement durable 2010-2013, Bureau du développement durable, juin 2011, p. 4.
45 Loi fédérale sur le développement durable (LFDD). On observe que son annexe
1 contient une liste des ministères et organismes visés.
L’EMERGENCE DE DISPOSITIFS STRATÉGIQUES ET PROGRAMMATOIRES: l’exemple...
également une gouvernance spécifique de mise en œuvre qui prend
la forme d’un comité interministériel des sous-ministres adjoints puis
d’un comité interministériel des directeurs généraux. Le premier fournit une orientation stratégique, encourage la réflexion et prend des
décisions en ce qui concerne la mise en œuvre de la Loi Fédérale de
Développement Durable de 2008 (LFDD). Le comité interministériel
des directeurs généraux, quant à lui, offre une orientation stratégique
et des lignes directrices puis anime les discussions relatives à la mise en
œuvre de la LFDD et l’élaboration des objectifs, cibles et stratégies de
mise en œuvre de la SFDD.
Au sein du ministère de l’environnement celle-ci se traduit
d’abord par la création d’un Bureau du développement durable (BDD),
rattaché à la Direction des politiques stratégiques du ministère de
l’environnement sous la responsabilité du sous-ministre adjoint et du
directeur général de la Direction.46 Ce BDD doit veiller à la bonne
exécution de la SFDD et agit comme principal interlocuteur auprès du
commissaire à l’environnement et au développement durable (CEDD),
des parlementaires, des autres ministères et des citoyens.
Il accompagne au sein du ministère un Conseil consultatif sur
le développement durable.47 A côté du BDD, un «cadre de gestion»
spécifique a été mis en place. Il permet de clarifier le rôle de chaque
ministère et organisme soumis à la SFDD et notamment précise la
teneur de la reddition de comptes des ministères en la matière. Il
convient également de noter la mise en place d’un processus servant à
intégrer les stratégies ministérielles de développement durable au système de gestion des dépenses publiques. En effet le Système de gestion
des dépenses (SGD) permet d’inclure les dépenses liées au développement durable au système central de planification et de déclaration des
dépenses du gouvernement. Il est prévu d’ailleurs que dès 2012 des
évaluations environnementales stratégiques (EES) soient faites au sein
du SGD.48 Afin d’assurer la transparence et l’efficacité du système, un
rapport sur les plans et les priorités (RPP) qui décrit les activités et les
dépenses de chaque ministère et organisme est réalisé tous les trois
ans. Ce rapport est complété d’un rapport ministériel sur le rendement
46 Cf. LFDD 2008, 7 (1).
47 Cf. LFDD 2008, 8 (1). Ce dernier est présidé par le ministre de l’environnement.
Il fournit des conseils sur l’ébauche des SFDD.
48 Il est prévu que le rapport d’étape de 2012 les intègre.
159
160Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
(RMR) qui précise les réalisations obtenues dans chaque ministère ou
organisme public. On observe que les RPP et les RMR sont déclinés
au sein de stratégies ministérielles de développement durable rendues
obligatoire depuis la loi fédérale de 2008.
Afin de faciliter ce processus et de fournir des lignes directrices
à tous ces documents et informations, le Bureau du développement
durable du ministère de l’Environnement canadien collabore avec le
Secrétariat du Conseil du Trésor, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).
Parmi les objectifs prioritaires de la SFDD, il est également prévu de réduire l’empreinte environnementale du gouvernement. Cela
représente plus de 40 000 bâtiments, 30 000 véhicules et 260 000
agents.49 Une démarche similaire à la SNDD française est faite puisque
des EOG sont prévus en ce qui concerne les immeubles, les émissions
de gaz à effet de serre, les déchets, la consommation de papier…
De manière systématique, des évaluations environnementales
stratégiques (EES) sont réalisées et publiées au sein des rapports
ministériels sur le rendement. Elles complètent les indicateurs environnementaux et mesures de rendement pour l’air, l’eau, la nature et
l’ensemble des EOG. La cohérence de ces instruments est assurée par
le TPSGC.
La mesure, la surveillance et la production du rapport d’étape
semblent être des éléments essentiels afin de permettre d’assurer
l’accès à l’information des citoyens aux informations. On observe à
cet égard que le § 9 (3) de la LFDD de 2008 permet aux citoyens
d’intervenir pour donner leur avis sur la version préliminaire de la
SFDD triannuelle puisque un délai de 120 jours avant son adoption
est prévu pour cela.50
Ainsi on peut noter également que la SFDD s’appui sur un
ensemble d’indicateurs canadiens de durabilité de l’environnement
(ICDE) qui complète les EES. Ces deux instruments semblent assurer
pour le moins une certaine dynamique au système et permettent à la
SFDD de répondre à l’objectif d’intégration nécessaire à la mise en
œuvre du développement durable.
49 Environnement Canada, Rapport d’étape sur la stratégie fédérale de développement durable 2010-2013, Bureau du développement durable, juin 2011, p. 10.
50 Environnement Canada, Rapport d’étape sur la stratégie fédérale de développement durable 2010-2013, Bureau du développement durable, juin 2011, p.
35.
L’EMERGENCE DE DISPOSITIFS STRATÉGIQUES ET PROGRAMMATOIRES: l’exemple...
Si des améliorations du processus engagé depuis 2008 sont prévues par le gouvernement canadien, ce dernier semble porter beaucoup d’intérêt aux divers rapports d’étape prévus, et notamment à
celui de 2012.
Après avoir appréhendé le cas de la France et du Canada, il
convient de porter un regard sur la spécificité des SNDD au travers des
évaluations réalisées par l’Ecosoc.
2Réflexions Concernant les Atouts et Faiblesses des Stratégies
Nationales de Développement Durable (SNDD)
Avant de pouvoir appréhender les SNDD, nous devons en dresser un bref état des lieux.
L’ONU recense plus de cent trente SNDD dans le monde, que
ces stratégies soient nationales, ministérielles, intergouvernementales
ou régionales, c'est-à-dire conduites par plusieurs Etats en même
temps.51 Les SNDD doivent permettre d’assurer l’équité entre les
générations et pour cela, s’étendre sur une génération, soit de vingt
à vingt cinq ans. A défaut, elles devraient faire partie des documents
nationaux de perspectives à long terme et reposer systématiquement
sur le principe d’un apprentissage et d’une amélioration continus. On
observe bien sûr que les SNDD existantes varient considérablement
selon les conditions politiques et administratives des Etats qui les
portent. L’ONU distingue quatre catégories de SNDD : celles, génériques qui répondent à l’intégralité des lignes directrices établies par
l’ONU ; des stratégies de développement préexistantes amendées des
objectifs du développement durable ; les stratégies essentiellement
centrées sur les questions environnementales ; stratégies d’éradication de la pauvreté intégrant les objectifs de développement durable.
Bien que la plupart des SNDD couvrent les trois dimensions du développement durable, l’accent mis sur l’une ou l’autre peut différer et
les questions environnementales sont quasiment toujours l’élément
dominant.
On observe que si le processus mis en place par la France en
2003 a montré son efficacité, il convient cependant de réfléchir à des
améliorations possibles, au-delà des évaluations réalisées par les pairs
ou par le gouvernement lui-même. En effet on peut suggérer, à l’instar
51 On peut citer par exemple la Stratégie Nordique qui rassemble cinq Etats.
161
162Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
de la Norvège, d’attribuer la responsabilité des SNDD au Ministère
des Finances, lequel peut s’assurer de l’existence des liens voulus entre
la gestion stratégique et la définition des priorités budgétaires, des dépenses nationales et les recettes. C’est la voie prise par le Canada qui on
la vu, sollicite le TPSGC. La plupart des pays ont adopté une planification et une prise de décisions intégrées en matière de développement
durable sous la forme de SNDD, de documents de stratégie pour la
réduction de la pauvreté et autres plans, aidés par les organisations du
système des Nations-Unies. L’ONU note par ailleurs qu’au sein des
pays en développement ces SNDD ne sont pas portées forcément par le
ministère de l’environnement ou de la santé.52
Pour l’ONU, tous les pays se heurtent aux mêmes défis, mais ils
sont loin d’avoir tous la même capacité à gérer des risques qui leur sont
associés, et l’impact qu’ils peuvent avoir.
Dans les pays en développement par exemple, les difficultés de
mise en œuvre du développement durable sont aggravées par plusieurs
facteurs : on peut mentionner la pauvreté, les rivalités politiques pour
le contrôle de ressources peu abondantes, le rythme rapide de l’exode
rural avec comme conséquence des difficultés en matière d’approvisionnement alimentaire, ou d’infrastructures liées à l’eau et aux services énergétiques.
Parmi les difficultés d’applications rencontrées dans les pays
occidentaux, on peut mentionner successivement des capacités
institutionnelles limitées ; une forte concurrence pour des ressources financières insuffisantes (surtout en période de crise financière mondiale) ; la complexité et la portée réduites des stratégies
de développement durable. On peut également citer le manque de
coordination entre les organisations et les institutions ; la faible responsabilisation des acteurs et des intérêts contradictoires entre les
parties prenantes ; la concurrence entre les priorités à court terme et
celles à long terme ; un processus de suivi pas toujours efficace voire
inexistant ; des processus d’information et d’évaluation insuffisants
ou inexistants ; un faible engagement des femmes et des jeunes ;
la nécessité de garantir une coopération interministérielle efficace
52 Cf. Assemblée Générale, Nations Unies, Comité préparatoire de la Conférence
des NU sur le développement durable, 7-8 mars 2011, Rapport se synthèse sur
les meilleures pratiques et les enseignements tirés concernant l’objectif et les
thèmes de la Conférence des Nations Unies sur le développement durable, point
34, p. 14.
L’EMERGENCE DE DISPOSITIFS STRATÉGIQUES ET PROGRAMMATOIRES: l’exemple...
et continue ; enfin le besoin de coordination entre les institutions
locales et nationales. 53
Une autre remarque peut être formulée afin de voir davantage
irrigués par les Stratégies Nationales (SN), tous les échelons administratifs et politiques nationaux et locaux.
Il serait sans doute plus efficace que les stratégies permettent l’intervention des autorités locales et donnent lieu à de nouveaux processus itératifs et bidirectionnels entre le niveau national et les échelons décentralisés.
Néanmoins ce processus pour être efficace nécessite sans doute que les
différents échelons administratifs soient à cet égard mieux coordonnés.
Le chapitre 28 d’Action 21 énonce des orientations pour les initiatives locales à l’appui d’objectifs généraux, et invite les collectivités
territoriales à élaborer des sous-stratégies en fonction de leur économie
et des conditions particulières qui prévalent sur leur territoire. Néanmoins, si les stratégies de développement durable ont essaimé depuis la
conférence de Rio, il convient d’observer également la multiplication
de cadres politiques favorisant les projets de territoires. A ce titre la
frontière territoriale demeure un cadre politique majeur. On retrouve
les projets de promotion du développement durable types Agenda
21. Les collectivités pourraient néanmoins adopter de réelles stratégies locales de développement durable, intégrées à leur territoire. On
a vu l’importance d’un Conseil National ou d’un Comité National de
développement durable en France ou d’un comité interministériel des
sous-ministres au Canada. En effet une SNDD ne semble efficace que
si une gouvernance spécifique accompagne le dispositif. Et ce dernier
est d’autant plus efficient s’il regroupe la société civile.
Par ailleurs, selon l’ONU, la participation active des parties intéressées (entreprises, syndicats, ONG, populations autochtones…) devrait constituer une caractéristique fondamentale de l’élaboration et de
la mise en œuvre des SNDD. En effet le développement durable suppose des arbitrages entre les divers objectifs qui ne peuvent être déterminés par les seuls gouvernements. Ces jugements de valeur appellent
au contraire des approches participatives qui font intervenir le public
moyennant une communication effective.
53 Cf Assemblée Générale, Nations-Unies, Comité préparatoire de la Conférence
des NU sur le développement durable, 7-8 mars 2011, Rapport se synthèse sur
les meilleures pratiques et les enseignements tirés concernant l’objectif et les
thèmes de la Conférence des Nations Unies sur le développement durable, point
109, p. 36.
163
164Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
A cet effet des enquêtes publiques plus ou moins poussées ont
été organisées dans certains pays afin de recueillir des commentaires
sur les projets de stratégie. C’est le cas en Belgique et Finlande.
On peut mentionner aussi l’attitude de certains pays qui font
siéger les parties intéressées au sein de commissions ou de conseils spéciaux indépendants. Et ces derniers formulent des avis à l’intention de
l’organisme officiel chargé de mettre en œuvre la stratégie.
D’autres pays également font participer les parties prenantes
aux côtés des organismes officiels, à la structure de coordination
globale mise en place à l’appui du développement durable. Une
autre remarque peut être formulée dans l’optique d’améliorer l’efficience de la SNDD. Il conviendrait de mettre les SNDD en œuvre
par des organismes dans lesquels les partenaires sociaux et les autres
parties intéressées sont largement représentés, afin de promouvoir
la concertation, le dialogue et des approches plus novatrices. A cet
égard les SNDD doivent être des dispositifs évolutifs, caractérisés
par un souci d’apprentissage, d’adaptation et d’amélioration permanente. Citons l’Autriche qui a mis en place une «Stratégie d’apprentissage» qui met l’accent sur les rapports et la communication
dans l’optique d’élargir la participation à l’élaboration et à la mise
en œuvre de la Stratégie Autrichienne de développement durable.
De même on peut également citer le Canada qui a mis en place un
processus d’évaluation via le CEDD. 54 Quant au Royaume-Uni, la
Commission du développement durable créée en 2000 a vu évoluer
son rôle passé de simple «ami critique» vers celui d’organisme de
surveillance indépendant. Il faudra conserver un œil attentif sur les
divers processus de SNDD.
Si les lois et politiques adoptées aux niveaux nationaux et régionaux
fournissent le meilleur moyen de mesurer l’engagement politique, on
peut également mentionner le développement des institutions et la
participation des parties prenantes comme engagement politique. On
observe toutefois que les Etats membres et les organismes des NationsUnies ont bénéficié d’un renforcement de l’engagement en faveur du
développement durable depuis 1992. Cet engagement a pris divers
formes, que ce soit des programmes d’action ou des cadres politiques
types SNDD.
54 Commissaire à l’environnement et au développement durable canadien. Cf SNDD
2006 : en route vers le développement durable canadien. www ic.gc.ca/eic/site/
sd-dd.../sd00384
L’EMERGENCE DE DISPOSITIFS STRATÉGIQUES ET PROGRAMMATOIRES: l’exemple...
Il faut souligner également le rôle important des accords internationaux en matière d’environnement ou de développement durable,
même si leur application dépend en grande partie des capacités humaines,
financières, institutionnelles allouées.55 En effet l’appui politique est déterminant. On constate qu’il s’est manifesté au niveau international dans
le cadre d’accords multilatéraux sur l’environnement, au niveau régional et sous-régional par des alliances politiques et des partenariats,56 au
niveau national par des SNDD ou des conseils nationaux de développement durable et une coordination interministérielle accrue, au niveau
local enfin par des plans inspirés d’Action 21 types Agenda 21.
Pour être efficace il faut que le développement durable soit intégré dans les politiques publiques. Parmi les principales difficultés auxquelles se heurte la promotion d’une planification et d’une prise de
décisions intégrées, figurent l’opacité du processus décisionnel en matière de développement, l’absence de participation publique aux processus de planification, le manque de coordination entre les ministères
et organismes publics ayant des priorités concurrentes, enfin le manque
de ressources humaines. Cela est valable pour les pays d’Afrique notamment alors que la majorité d’entre eux s’est dotée d’institutions
ou d’outils programmatoires de développement durable. Fort de ces
constats, la faible priorité politique accordée à une prise de décisions
intégrée en matière de développement durable constitue le principal
obstacle à sa mise en œuvre.
Les petits Etats insulaires en développement ont de réelles difficultés à assurer le suivi et l’évaluation des progrès du développement
durable en l’absence de systèmes de ventilation des données et de capacités d’analyse suffisantes. Les petits Etats insulaires en développement
n’ont que peu progressé et ont même régressé notamment en termes
de réduction de la pauvreté et de viabilité de la dette.57 La mise en
55Les Nations-Unies en mentionnent environ 500. Cf Assemblée Générale, Nations-Unies, Comité préparatoire de la Conférence des NU sur le développement
durable, 7-8 mars 2011, Rapport se synthèse sur les meilleures pratiques et les enseignements tirés concernant l’objectif et les thèmes de la Conférence des Nations
Unies sur le développement durable, p. 5.
56On peut mentionner le Partenariat insulaire mondial ; la communauté des Caraïbes, le Forum des iles du Pacifique, le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD).
57 Cf. La Stratégie de Maurice promeut un Programme d’action pour le développement durable des petits Etats insulaires en développement.
165
166Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
œuvre des SNDD et des stratégies et plans analogues devrait bénéficier
d’un rang de priorité beaucoup plus élevé, tandis que les investissements dans la science et les techniques au service du développement
durable doivent être sensiblement augmentés.
L’appui institutionnel et financier tel que l’éducation au développement durable et les initiatives locales au titre d’Action 21 amélioreraient également la mise en œuvre.
Quelques facteurs récurrents de réussite sont à préciser. On
peut mentionner la meilleure disponibilité de ressources financières
adéquates, même si elles sont encore insuffisantes, ainsi que la volonté politique renouvelée. L’Ecosoc note également que les thèmes
privilégiés dans les SNDD sont l’eau, les déchets, et la productivité
agricole. On peut regretter qu’il n’y ait pas davantage de thèmes issus
du pilier social du développement durable. La portée d’une SNDD
est souvent trop limitée, uniquement centrée sur des questions environnementales. Cette limite est valable pour la SNDD française, ce
qui crée une confusion maladroite entre développement durable et
environnement.
Les aspects culturels, politiques et socioéconomiques ne sont
également pas toujours suffisamment pris en compte. Ainsi par
exemple, bien que tous les petits Etats insulaires en développement du
Pacifique aient une stratégie nationale de développement durable ou
une méthode de planification conforme aux principes du développement durable, l’examen quinquennal de la mise en œuvre de la Stratégie de Maurice donne à penser que le processus de planification appelle
des améliorations.
L’efficacité des SNDD dépend de nombreux facteurs et de la
qualité de la gouvernance, compte tenu des circonstances nationales.
Celles qui se sont avérées efficaces comportent une approche participative du développement et de la mise en œuvre, intègrent vraiment
les différentes dimensions du développement durable et disposent de
ressources suffisantes. De véritables plans nationaux de développement
durable ainsi que des stratégies de lutte contre la pauvreté, rattachés
aux processus budgétaires et aux politiques sectorielles pourraient être
très efficaces. La Commission du développement durable de l’Ecosoc
devrait renforcer sa collaboration avec les commissions régionales et
d’autres organismes pour la prise de décisions et pour susciter la participation de divers fonds et institutions des Nations Unies à la mise en
œuvre des décisions intergouvernementales.
L’EMERGENCE DE DISPOSITIFS STRATÉGIQUES ET PROGRAMMATOIRES: l’exemple...
Si la commission peut se flatter d’associer depuis longtemps la société
civile à ses délibérations, elle devrait redoubler d’efforts pour y associer des
organisations de la société civile dans les pays en développement (Inde). Il
faudrait également renforcer la formation et l’enseignement au développement durable. Dans les pays d’Asie occidentale, la plupart des stratégies
nationales de développement durable n’ont pas permis de déterminer
quelles seraient les meilleures dispositions institutionnelles et administratives nécessaires pour coordonner et mettre en œuvre leurs plans d’actions,
qui sont souvent incompatibles avec d’autres stratégies sectorielles.
L’Afrique du Sud propose de créer un dispositif indépendant
d’évaluation collégiale qui ferait appel à l’expérience des Etats membres
pour aider les pays à recenser les insuffisances et à résoudre les difficultés auxquelles se heurte la réalisation des objectifs et des cibles du
développement durable.58 Les agendas 21 locaux, déclinaison territoriale du chapitre 28 d’Action 21 doivent à cet égard servir de relais des
plans et programmes portés par la SNDD.
Fort du succès quantitatif des SNDD, qui restent l’instrument
privilégié de mise en œuvre du développement durable, de nombreux
défis demeurent encore. En effet, la portée concrète d’une stratégie de
développement durable est encore trop souvent limitée, souvent par
manque de volonté politique réelle, de manière récurrente par manque
de moyens techniques et humains. Le droit ne peut se substituer ni à
l’un, ni à l’autre. Si la voie semble aujourd’hui ouverte pour la plupart
des Etats qui se sont dotés d’un instrument programmatoire de développement durable, le chemin qui conduit à la prise en compte complète et réelle de la notion dans la sphère publique semble encore long.
De nombreuses limites et de multiples freins persistent.
Rio de Janeiro, mère du développement durable en 1992, redevient la capitale choisie par les Nations-Unies, vingt ans après, à l’occasion du sommet mondial du développement durable.
En juin 2012 doit se négocier le nouveau rôle d’Ecosoc. Il
conviendrait pour certains de remplacer l’organe des Nations-Unies
par une véritable ONUE ou une OME.59 La proclamation de la nou58Cf Assemblée Générale, Nations Unies, Comité préparatoire de la Conférence
des NU sur le développement durable, 7-8 mars 2011, Rapport se synthèse sur les
meilleures pratiques et les enseignements tirés concernant l’objectif et les thèmes
de la Conférence des Nations Unies sur le développement durable, point 97, p. 33.
59Organisation des Nations Unies pour l’Environnement ou Organisation Mondiale de l’Environnement.
167
168Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
velle «croissance verte» est également à l’ordre du jour. Sera-t-elle à
même d’offrir une nouvelle raison d’être aux diverses stratégies de
développement durable existantes? On peut en douter. En effet, dans
le cadre de cette Conférence des Nations-Unies sur le développement
durable, le risque qui demeure concerne essentiellement trois aspects:
d’abord l’insuffisance de la volonté politique des Etats de réformer le
cadre institutionnel existant. On constate ensuite les divisions NordSud qui subsistent toujours, et enfin l’absence générale de volonté des
Etats de coopérer au niveau international. La Conférence peut fournir l’occasion de conclure un accord sur un ensemble de réformes à
apporter à la gouvernance internationale et intergouvernementale de
l’environnement. Elle peut également aboutir à rétablir l’équilibre
institutionnel fragile entre les trois piliers du développement durable.
Ce dernier passe par la participation effective de la société civile à la
prise de décision, dans l’esprit de la convention d’Aarhus, ainsi que
par l’éducation et la formation. Il convient également de renforcer le
financement réel et effectif des politiques publiques qui favorisent le
développement durable.
Le défi demeure alors de passer le cap des stratégies nationales de
développement durable à de véritables stratégies nationales intégrées
de développement durable. C’est en tout cas un des vœux des NationsUnies.60 Faisons en sorte qu’il ne demeure pieu.
60 Cf Assemblée Générale, Nations Unies, Comité préparatoire de la Conférence des
NU sur le développement durable, 7-8 mars 2011, Rapport se synthèse sur les meilleures pratiques et les enseignements tirés concernant l’objectif et les thèmes de la
Conférence des Nations Unies sur le développement durable, point 116, p. 38.
Land Tenure Regularization and Environmental
regulation enfor cement in the State of Pará, Brazil
José Heder Benatti*
Luly Rodrigues da Cunha Fischer**
Introduction
B
razil’s recent expanded set of policy tools and resources to address
the land policy challenges of the Amazon have allowed major
strides, especially in the reduction in rates of deforestation. During the
last years in particular, unprecedented steps have been taken to deepen
land governance in the Amazon through a variety of programs including
a significant expansion of the protected area system, macro zoning,
environmental regulation enforcement and land regularization.1
Although these policies will be not able to rapidly address historical
problems related tounclear definitions of property rights for both
public and private holders1, they have presented promising partial
results for a land tenure regularization policy in Amazonia.
∗ Lawyer, LLm in Law, PhD in Science and Social and Environmental Development,
professor of Law in the Federal University of Pará, CNPq researcher, President of
The Land Institute of Pará-Brazil 2007-2010.
Contact: [email protected]
**Lawyer.JSD candidate at the Federal University of Pará and Paris 13 University
(Joint Degree).CAPES scholar.Professor at Amazonia University (UNAMA),
Integrated Amazonia College (FIBR A) and Ideal College (FACI).
Contact: [email protected]
1 Although land regularization policies exist in Brazil since its independency, only
recently these strategies focus on address problems of land concentration and to
guarantee land rights to peasants and other groups who live from agrarian activities.
170Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
The immediate implementation challenge is acute, as potential
super-rents to land occupation linked to Brazil’s economic boom; road
network expansion and the integration of the region with the global
economy create a very dynamic de facto situation. In this so-called race
for property rights, the region’s future landscape is being determined.
This article focuses on the land regularization program in Pará,
the most populous state in the north and the second largest in area
overall, and its close linkages to environmental regulation. It shows
that a land tenure regularization coordinated with an environmental
compliance can be accomplished at reasonable cost by leveraging
municipal, state and federal resources. It examines the pathways and
practical land governance tools for achieving the inter-related goals of
macro-scale planning, control of deforestation, land use intensification
and the social stability of the land tenure system based on a coordinated
land regularization and environmental enforcement program using a
municipal scanning approach.
The article first sets out the issues at the regional level of the
Amazon biome, and then examines recent experience in Pará in detail.
The review illustrates how the creation of a spatial data management
model for land regularization and the requirements of the environmental
cadastre (Cadastro Ambiental Rural – CAR) are nearly fully overlapping
processes. The experience in Pará in municipal scanning of the full
mosaic of land types generates useful examples for the creation of an
integrated land and environmental data system for the region and merits
comparison with approaches being taken in other states.
1The Emerging Vision of Land Governance in Pará State
State authorities are banking that improving land governance in the
region will be politically popular, economically sound and ensure longterm sustainability goals. Taken together, the environmental regulation
enforcement, land regularization and economic-ecological zoning policies
outlines a macro policy or vision for land governance and management in
Pará and the Brazilian Amazon. It comprises three components:
1. State-wide or road corridor zoning establishes land use priority and
protected areas, urban zones, production agriculture zones of lower
and higher intensity, forest reserves and agrarian reform settlements
are planned.
Land Tenure Regularization and Environmental...
2. Land regularization gives ownership or use rights to existing small
and medium holders (up to 2,500 ha.) with environmental licensing
required - with a focus on the intensification of land use; 2 States
and Federal government work together to regularize occupation
using Terra Legal and State program funding.
3.Occupation of public land with area over 1500 hectares will face
more difficulties to be regularized. In addition to fulfill all legal
requirements to be eligible to be included in this process (proof of
five years of occupation previous to the law that rules this matter
and effective use of the land), it will be also necessary to obtain
a permission of the Legislative branch to continue this process
(autorização legislativa).
Making Pará’s vision a reality requires manifesting the planning
priorities at the municipal level and putting in place parcel-level
compliance plans and legal land regularization procedures. To examine
how the overall construction of an integrated data model of land
regularization and environmental regulation enforcement can occur,
the rest of this article focuses on integrated land tenure regularization
processes in Pará, in the Federal legislation and State-level.
Two new programs in the land governance framework for the
Amazon base the Pará’s process: Terra Legal and CAR. Federal Law
n. 11.952/2009 sets in motion a massive land tenure regularization
program called Terra Legal. (Legal Land) and influenced the update
of State laws about state land regularization. Also in 2009, a series
of measures were taken to compel landholders to comply with the
requirements to be registered in the CAR.3
2 It is important to clarify that not all land use regularization policies in Amazonia
aim to intensify land use for agrarian purposes. The regularization of traditional
communities through the concession of public lands in which the sustainable use
of the forest is a demand is an example of this alternative project. In this work this
matter will not be analyzed. For further information about this alternative policy
see Benatti (2000).
3 The CAR is required for all rural properties in the State of Pará regardless if is
used for agrarian purposes or not. After the property´s inclusion in the CAR a
certificate is issued containing an identification number that will be used in all
other licenses, permits or other documents concerning environmental or land
tenure regularization processes. This registration is mandatory and linked to
the physical space. Therefore, if the area is sold or leased the number will not be
altered.
171
172Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
The measures for achieving ‘forest-friendly’ agricultural
production are now incentive-compliant. In 2009, under pressure
from state prosecutors, National Bank of Development (Banco
Nacional de Desenvolvimento – BNDES), the bank that accounts
for most financing for the agricultural sector in Brazil, announced
it would reform its lending policies, making loans contingent on
environmental performance. The major super-market chains also
agreed to a moratorium on purchase of meat whose origins were
not environmentally certified. The cattle industry in the Brazilian
Amazon was galvanized, leading major meatpackers and traders to
agree to a moratorium — modelled on the 2006 soy moratorium —
on deforestation. The industry is now moving quickly to come into
compliance with the requirements of the CAR. These two systems
of overlapping land information could be naturally interconnected
into a single spatial data model. This spatial data model cold be used
for multiple planning, monitoring and enforcement purposes. Part of
its monitoring functionality could include near real-time tracking of
deforestation, such as it has being done in the State of Mato Grosso
(SOUZA, HAIASHY, VERÍSSIMO, 2010).
With these two new regulatory milestones in place, parcel-level
land tenure recognition and environmental regularization compliance
programs cold become standard practices for the Amazon. While both
Terra Legal and CAR are in early stages of implementation, it is valuable
to assess their operational strategies and ask questions about integrated
spatial data management for land governance because, despite their
differences, they are directly related4. These should cover sequencing
and resolution of problematic cases, linkages with macro-planning and
future protected area formation and municipal capacity.
2Federal Law n. 11.952/2009 and Pará’s State Law n. 7.289/2009 and
the Debate About Social Justice and Environmental Protection
Federal Law n. 11.952/2009 presents the criteria for land tenure
regularization on federal lands in Brazilian Amazonia for areas up to
4 The processes of land tenure and environmental regularization are carried out
in the State of Pará separately because they have different goals and procedures.
Thus, even if we seek an integration of this procedure it does not mean to unify
the data collected, but to use it to avoid the illegal use of natural resources in
public lands.
Land Tenure Regularization and Environmental...
15 fiscal modules5 occupied since December, 2004. The innovation
of this law has enabled the direct sale of the land to the occupant
instead of subjecting him to the risk of losing it through the possibility
of a third party bidding higher in a public auction6. However, this
measure was severely criticized under the arguments that it would
favor consolidation of grilagem7 in the region and would increase
deforestation.8 Even if we accept the premises of this criticism, the
recognition of property rights to unlawful occupants of public lands
will not alter this reality because these processes will occur with or
without the land tenure regularization process.
The Federal Law n. 11.952/2009 is part of a new political
context, where state and federal agrarian and environmental
agencies are focused on a joint approach to combat grilagem,
environmental violations, and the enforcement of human rights.
In this new scenario, illegal deforestation violates the possibility
of land tenure regularization, unless there occupant assures that
the environmental passive will be addressed in accordance with
environmental laws and regulations in force. Its goal is to give
rural producers the possibility to legally exploretheir properties,
complying with its social function.
5 The fiscal module (módulo fiscal) is a land unit established by the National
Institute of Colonization and Agrarian Reform (INCR A) mainly for rural real
estate taxations according to Federal Decree nº 8.485/1980. In Pará most
municipalities have fiscal modules between 55 ha and 75 ha, with the exception
of the metropolitan area. The Amazonas State has the largest fiscal modules of
Brazil, varying from 80 to 100 ha. In Acre State it varies from 70 to 100 ha; in
Amapá State from 50 to 70 ha; in Rondônia State the average is 60 ha and in
Roraima State it varies from 80 to 100 ha.
6 Before the Federal Law n. 11.952/2009 the only way to acquire public lands in
Brazil was through public auctions (licitação). The occupant of the land had the
preference to acquire it as long he could afford paying for the highest bidding for
the area.
7 The illegal privatization of public lands is a constant in Amazonia. Data from
the Brazilian Ministry of Land Use Policy and Agrarian Development give the
dimension of grilagem phenomenon: more than 30 million hectares of land were
illegally appropriated only in Pará.
8 According to this argument the possibility to regularize the present occupation
of public land would reward people who illegally occupied it. Moreover, the present possibility of regularization would be an incentive to new occupation and the
increase of illegal deforestation under the premise that in the future a new Law
would be enacted to regularize this new demand.
173
174Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Significant among the causes of grilagem and illegal deforestation
are the lack of a definition of property rights in Brazilian Amazon due
the omission of the State in the region.To fight the adverse effects of
past public ineffective policies regarding this matter, this federal law
proposes is a broad land tenure regularization program to abate illegal
deforestation and to strengthen public control over public and private
lands.9
Nowadays, one fifth of Brazilian Amazonia is still legally defined
as terra devoluta10 and, despite of Federal programs taken place during
1970’s and 1980’s to distribute rural properties and recognize protected
areas and indigenous lands, the territory of Amazonia remains not
completely inventoried. Moreover, int he areas along the roads, initially
subject to colonization projects, the data about who owns and is
occupying it is outdated. The State’s identification of different types of
occupation of public lands is an important step in enabling itself and civil
society to control the use of land and natural resources in the region.
It is important to mention that it is not the granting and
recognition of property rights that will create land concentration.
This is already a reality, despite all land reform actions implemented
in the last couple of decades, mainly because there are no limits to
land market transactions. Thus, as long as there is no restriction to
buy and sell rural properties, it is more likely that land concentration
will increase. The Pará approach taken by the Land Institute of Pará
(ITERPA) is to selectively grant and limit property rights based on
specific criteria designed to control land concentration and assist
smallholders.11
9 It is important to mention that before the enactment of this law, the alternatives given
to the Federal and State Governments to create land tenure regularization policies
for public lands was limited to 100 hectares. Occupations over this area were only
possible through public auctions (licitação pública), which do not guarantee that
the person who is currently occupying the land will be regularized, but who gives
the higher bid (lance). In addition to the fact that the use of public auctions would
possibly create more land concentration and speculation in Amazonia, dislocating
numerous occupants of their established production areas, and consequently,
pressuring for the occupation of other public areas, this procedure is time and
money consuming because it has to be done for each occupation.
10 This legal term was first employed in the 18th century regarding public unused
lands. Nowadays it is used to identify all lands that are state owned but not used
for a specific public purpose.
11 In the process of regularization the occupation of vacant public lands must be
Land Tenure Regularization and Environmental...
The Pará State Law n. 7.289/2009 was strongly influenced
by the enactment of the Federal Law. It followed the Federal law’s
principles and guidelines, establishing a plural access to State owned
lands and natural resources for multiple users and uses.12 The State
Law’s proposed land tenure regularization model tries to coordinate
the principles of agrarian production and environmental protection. It
does not mean that these two policies will fusion. It only means that
the land tenure regularization process has integrated to its goals the
environmental protection.
3The CAR as a Tool to Monitor and Enforce the Forest Code on
Private Lands in Pará
Private rural landholders are required by law to preserve a very
large part of their land under natural/native vegetation. The piece
of legislation relevant to use and conservation of forests in private
landholdings is the New Forest Law (Federal Law n. 12.651/2012).
This law requires that rural landholders maintain the natural vegetation
of part of their private rural holdings, particularly all land on steep slopes,
along water courses (up to a certain distance from the margin) or in the
vicinity of springs. These areas are of Permanent Preservation (Área de
Preservação Permanente – APP). In addition, the private holdings must
also set aside and area called Legal Reserve (Reserva Legal – RL). The
required size of the RL differs according to the biome. In the Amazon
biome, the New Forest Law requires that 80% of the private landholding
should be maintained with native vegetation (except in areas where de
state Ecological Economic Zoning indicates 50%).13
respected. By this mean occupation is expressed by the effective use of the land
and customary habitation. Then, it is a sine qua non condition that the area is
occupied. To be apt to regularize his/her small possession (until 100 hectares),
the beneficiary must prove: (a) continuous possession; (b) effective use of the
land for no less than a year; (c) inexistence of opposition of a third party; (d)
inexistence of other propriety in his/her name; (e) that he/she did not receive any
other concession of land or any incentive from the agrarian reform program; and
(f) adequate use of natural resources.
12This Law replaced various sparse State Laws, which were confusing even for
lawyers. This new state legal milestone presents simplified clear criteria for the
State and general public to engage in land tenure regularization programs.
13 The percentage is 20% in the rest of Brazil, and 35% in Cerrado (savanna) in the
so called Legal Amazon.
175
176Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Compliance by private landholders with these requirements is at
the heart of monitoring and control of forest cover by federal and state
environmental agencies. Thus, it should be noted that deforestation
(forest clearing) is not all illegal; it can be authorized on up to 20% of a
private holding, but not on land on steeper slopes, along water courses,
or in the vicinity of springs.
The National Environment Policy (Law n. 6.938/1981)
introduced the environmental licensing of polluting activities, including
agriculture and livestock private operations and use of natural (forest)
resources. Progressively, since the late 1990’s, the Federal Government
has been delegating licensing responsibility of rural activities in private
landholdings to State Environmental Agencies.
Environmental licensing in rural holdings was first applied by
Mato Grosso State, in the context of the Natural Resources Policy
Subprogram (NRPP) of PPG7. The state´s Environmental Licensing in
Rural Properties System (SLAPR) started to be implemented in 1999,
and became operational in 2000, with the aims of environmental
licensing and enforcement of the Brazilian Forest Law. SLAPR
includes the identification of the holdings and their owners, of their
boundaries, of RL and APPs, as well as the licensing of agricultural or
livestock activities.
In 2007 a series of measures was announced aimed at intensifying
the enforcement of laws to combat deforestation. A Federal Decree of 2007
(Decree n. 6321) required the Ministry of the Environment to publish
an annual list of Amazon municipalities with highest contributions to
deforestation. In March 2009 the list included 43 municipalities which
together are responsible for about 55% of deforestation in the Brazilian
Amazon (“blacklist”).
Municipalities can be taken off the black list if: (i) 80% of
holdings are registered under CAR; (ii) deforestation in 2009 was
less than 40 km 2; and, (iii) mean deforestation in 2008 and 2009
has been less than 40% of what it was during the period 2004-2007.
In March 2010, Paragominas municipality was struck from the list,
having fulfilled the required criteria. Paragominas was taken off the
“blacklist” as a result of a joint effort between the local government,
the Rural Producers Union of Paragominas, Pará’s Environmental
Agency (SEMA-PA), and The Nature Conservancy (TNC do Brasil).
As result of its efforts over 85% of the landholdings were included in
the CAR.
Land Tenure Regularization and Environmental...
Other measures are being applied in Pará’s municipalities. They
include: (i) a requirement for landholders in these municipalities to
re-register their property in the National Cadastre of Rural Holdings
(CNIR), aimed at addressing the widespread phenomenon of
fraudulent land claims to facilitate deforestation; and (ii) a directive
to banks to cut off credit to rural businesses found to be breaking
environmental laws. This is in addition to the publication of a
“blacklist” of deforesters whose land will be subject to embargo with
a ban on the commercialization of products originating from those
areas. The municipalities on the list get priority attention in terms of
intensive monitoring of land use and forest cover.
4Pará State Land Regularization Processes: Allocation and
Environmental Registration
The first step in a land tenure regularization program carried
out by ITERPA in Pará is to grant access to land and natural resources appropriation to different social segments and economic activities
partly to minimize concentration of land in a few hands. Although the
focus of the land tenure program is the small property, this does not
exclude the possibility to sell lands to medium and large land holders.
The second step (or parallel action) is the inscription of the
property in the CAR, with the main aim being to ensure compliance
of private properties with the New Forest Code, while step 3 may
involve private financing for land purchases.
Depending on the targeted social segments and land size, which are
differently affected by market laws, the land tenure program uses different
rules and restrictions when granting land rights. Thus, depending on
type of regularization ITERPA issues titles (definitive property titles) or
concessions. The first type corresponds to the document issued in the
regularization of municipalities, and individual properties, whether small,
medium or large areas. A collective property title may also be issued to
quilombolas communities, but in this case this title cannot be sold or
have its area subdivided. Concessions, the second instrument, are only
granted for the beneficiaries of rural settlements14 or urban land tenure
14 A factor that must be observed is, when the Government creates a rural settlement
to promote agrarian reform, this area is designated for family agriculture. Thus,
the creation of rural settlement projects is an instrument of intervention in the
land use structure and, at the same time, a settlement of dispossessed rural
177
178Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
regularization programs for low income communities. In both cases,
depending on the type of land occupation, these concessions can be
individually or collectively granted.
The key difference between a concession and a conventional
property title consists in restrictions on the concession beneficiary’s
ability to acquire other areas (thereby enlarging the area already
occupied) and to sell it without the State’s prior approval. The
concession is also transferable through succession, as long as the
new grantee meets the same criteria for the concession and does not
pursue different land use from what is established in the contract.
These restrictions have the goal of minimizing land speculation and
concentration, while allowing low income rural and urban families,
who are normally excluded from the legal land market, to have legal
protection of their possessions and real estate transactions.
5Pará Regularization Criteria for Occupied Public Lands15
Although occupation is the most basic criterion for land
tenure regularization on public lands, there is a hierarchy of claims.
Indigenous groups’ lands, even if occupied by third parties cannot
be regularized. Similarly, quilombolas communities’ occupations, as
long as they do not conflict with an indigenous interest, are second
in the legal priority of ownership rights recognition. After these two
groups, protected areas are third, but people occupying such areas
will only have their areas regularized if their occupation is compatible
with the creation of a protected area. Fourth, in the list of priorities
are rural settlements and small properties.16 Next are medium and
workers. Therefore, this process is part of the agrarian reform policy. In order to
maintain families in rural settlements, financial expenditures are justified to offer
technical, social and environmental support, and support for the construction of
minimal infrastructure to assure the success of the enterprise.
15The Federal Law n. 11.952/2009 presents the criteria for land tenure
regularization in federal lands in the Brazilian Amazonia and the State Law n.
7.289/2009 presents the criteria for land tenure regularization in Pará.
16 The regularization of land holdings with areas inferior to the minimal dimensions
established in law for a productive rural property is prohibited. The minimal area for
agrarian exploration (módulo rural) is the area large enough to provide elementary
security for the farmer and his/her family, as well as, their social and economic
development. This module varies according to the region and type of agricultural
activity.
Land Tenure Regularization and Environmental...
large occupations.17 Municipal donations take priority over land
tenure regularization for agrarian purposes, as long as municipal
requests do not conflict with conservation units, indigenous and
quilombola’s territories.
Compliance with environmental law regulations is verifiedat the
same time as land regularization. Thus, the areas to be regularized
must be registered, prior to the issuance of any title, in the CAR,18
under the authority of the State Environmental Agency. In practice
the documentation requirements for CAR are the same as for land
regularization, up to the point of demonstrating environmentally
compliant use and clarification of ownership.
Although there is no specific article in the Constitution that
establishes a maximum limit for rural properties in Brazil, there
are several constitutional obligations that prohibit the State from
favoring the concentration of land.19 Thus, the larger the land to
be regularized, the more stringent the requirements are to grant
ownership rights.
Both donated and sold public areas are issued property titles
containing clauses to direct beneficiaries to maintain, conserve, and in
certain situations, to restore the environment. Besides, all issued titles/
concessions and existing environmental limitations must be registered
in the public property registry.
17The State regularizes small properties and areas occupied by traditional
populations free from any charge. In all other cases the land tenure process is
partially or totally refunded by the beneficiary.
18This registry is an internet-based system where all rural properties of Pará
must be registered, even if not in use. Based on the system’s information all
environmental permits are issued. This registry indicates GPS coordinates from
registered properties, improving the identification of private properties inside
indigenous lands, protected areas or superposition among private properties.
The registry also enables the control of illegal deforestation through satellite
images’ analysis. This registry is also mandatory for land tenure regularization
of occupations with over 300 ha, when it is necessary to present the
occupation’s GPS coordinates. The main purpose of this registry is to integrate
environmental and land tenure data in the State, improving territorial planning
and environmental enforcement.
19A large land occupation in Pará varies mainly from 1025 ha to over 2500
ha, depending on the municipality where it is located. Areas from 500 ha to
2,499 ha need prior approval from the state legislative to be regularized. To
purchase areas over 2,500 ha it is necessary to obtain prior approval from the
Congress.
179
180Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
6Municipal Land use Scanning: An Integrated Methodology to
Regularize Rural Landholdings in Pará
Previous land tenure programs in Pará provided some important
lessons. One is that isolated land tenure regularization contributes to
land concentration, with limited overall improvements for beneficiary
families of land donations or the surroundings. Another lesson relates
to landowners who are surrounded by public lands whereby the
property title gain a separated economic value from the land, because
it is often used to legalize timber products extracted from public
areas and indigenous lands or to dispossess non title holders, who are
occupants of public lands.
The new approach developed by ITERPA in coordination
with INCR A and State Environmental Protection Agency (SEMA),
consists in scanning the whole municipal territory, identifying the land
occupation (individual farmers, quilombola communities, protected
areas, indigenous lands, urban areas, etc.) regardless of the existence
of property rights or compliance with environmental regulations.
GPS technology is used to build a land use scenario and propose an
integrated land tenure and environmental regularization program. It is
seen as a potential model in federal and state land tenure regularization
programs throughout Brazilian Amazon.
This methodology is divided in four phases: (a) predecessor
stage (fase precursora), consisting of data collection about the
territory and informing the population regarding the program that
will be developed in the location; (b) registry phase (fase de cadastro)
when land holdings are inventoried and social and economic data
from land holders’ families are collected; (c) geo-referencing phase
(fase de georreferenciamento), when all land holdings, in private
and public areas, are located using GPS technology; and (d) land
tenure regularization phase (fase de regularização), when, based
on the information gathered, ITER PA proposes a land tenure
regularization program for state areas or a joint program for state
and federal areas.
As a result of this scanning the State seeks: (a) to identify the
type of predominant land use in the municipality; (b) to establish the
exact location of protected areas; (c) to identify all indigenous and
quilombolas communities and their territories; (d) to identify and
donate consolidated urban occupations to the local authority, as well as
Land Tenure Regularization and Environmental...
preferred areas for urban expansion according to municipal ordinances;
(e) to identify the amount and location of public (state and federal)
areas, as well as the exact location of previously issued property titles;
(f) to promote a broad land tenure and environmental regularization
program for all land holders (small, medium and large farmers), giving
priority to rural settlement projects; (g) to obtain updated social and
economic data about each of the 144 municipalities in the state; and
(h) to improve agrarian and environmental law enforcement programs,
and after the program is finalized, to monitor progress, improving
land regularization strategies.20
Final Considerations
With this policy, the State aims to implement a process of
continuous, transparent and democratic territorial management,
legitimated by each of the different key actors - federal, state, municipal
and civil society.
In order to implement the land tenure regularization program in
Pará, ITERPA also had to bolster the State’s bureaucratic apparatus. At
the State Level, ITERPA updated its regulations, trained its personnel,
acquired new equipment, including GPS, computers, and vehicles and
took steps toward acquiring an appropriated location to develop its
activities. Besides the improvements in infrastructure and capacity
building, this existing structure is still insufficient to implement in a
few years, the proposed land tenure program in occupied federal and
state areas.
To further bolster implementation capacity, the Federal
Government is currently contracting private companies to geo-reference
land holdings of approximately 100,000 properties in Brazilian
Amazonia. In Pará these contracted companies began working with
federal funds in 2010, under the Terra Legal Program coordination.
They will identify and geo-reference land holding in over 23.4 thousand
square kilometers in the municipalities of northeastern Pará (Aurora
do Pará, Capitão Poço, Irituia, Mãe do Rio, Santa Luzia do Pará, São
Domingos do Capim and Viseu) (ITERPA, 2010).
20 According to ITERPA (2010, footnote 21) 66% of Pará territory is composed of
indigenous and quilombolas lands, conservation units, urban areas and private
properties. Consequently, this land tenure program will be necessary in over 42
million hectares or 34% of the state’s territory
181
182Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
This approach is further augmented by World Bank-financed
State efforts. Using the same strategy, the state government of Pará,
mainly with World Bank funding, is investing over $1 million to georeference rural land holdings in the municipalities of Tailândia, Rondon do Pará, São Felix do Xingu and Dom Eliseu. This combined approach has the objective to overcome land tenure chaos in Brazilian
Amazon and, at the same time assure Federal and State Agencies receive proper investments to continue a long-term land tenure program,
especially after most labor-intensive activities have been finalized.
To expedite land tenure regularization, the Federal Government withdrew responsibility for Federal land regularization from
INCR A through the Terra Legal program. This separation has enabled INCR A to focus on agrarian reform and on the creation of rural
settlements, as well as on granting ownership rights to quilombolas
communities. This federal land institute is also in charge of the rural
properties registry, which will be integrated in the near future with
the public land registry, crossing data related to rural economic activities with ownership rights.
Other actions have been taken under state authority to
improve control over the existing information of land registries. As a
complimentary activity in the land tenure regularization process, all
Federal and State land titles issued in Pará since colonial times are being
scanned and included in ITERPA’s land database, reducing the risks of
data loss and issuance of multiple property titles over the same area.21
Finally, in the last few years the real estate national registry
system has been modified to restrain grilagem. This process started in
2001, with Federal Law 10.267, which modernized the demarcation
specifications for private properties.22 This law enabled the comparisons
of different public land databases,23 which generated the first
approximations of the grilagem scenario in Brazilian Amazonia.
21 This project is financed by the Federal Government (more than US$ 3 million)
and its estimated conclusion was November, 2010.
22Before this Law there was no legal criteria do identify and describe the private
properties’ location in public land registries. This omission favored grilagem. Since
GPS coordinates were adopted there is certainty of private properties’ location.
23 Geo-referenced data enable the comparison of two public databases: (a) real estate
public registry; and (b) rural properties registry. The first registers real estate
transactions. The latter has information regarding the area of rural properties
with GPS coordinates and is used for rural real estate taxation.
Land Tenure Regularization and Environmental...
When this process is completed, Pará will have for the first time
a unified geo-referenced land tenure database with federal and state
information. It will include the location of all legally issued property
titles, their forest law compliance data, as well as the municipal urban
limits, recognized indigenous and quilombolas communities, federal
and state conservation units, roads and rivers. It is envisioned that this
complete data will be continuously updated with the land scanning
process in Pará’s municipalities, and will be accessible to public
registries in Pará, as well as all public and private institutions through
the internet.
To almost eliminate the real estate transaction risks caused by
grilagem in Pará, integration with the public registries is also being
pursued.24 ITERPA and the Federal Government are financing the
digitization process of public registries in Pará, which in the future
will be integrated with the unified public land database that is already
under construction.
The use of available technology to increase security in real
estate transactions will also benefit state control over its territory,
enabling prompt responses in identifying land owners responsible for
environmental and human rights violations and/or land concentration.
This complimentary modernization program is the most
comprehensive cooperation strategy involving federal, state agencies
and the judiciary ever seen in the Brazilian Amazon. It is already
serving as a model to other Brazilian regions, where the grilagem
problem is less severe, but still a problem.
Nonetheless, the evaluation here presented will not achieve its
objective without a commitment of Federal and State Government to
implement it. Both Federal and State land tenure regularization pro24 This public registry modernization process was established due to two agreements.
The first was created among the Agrarian Development Ministry (Ministério
do Desenvolvimento Agrário)/ Lawful Land Program (Programa Terra Legal),
National Institute of Colonization and Agrarian Reform (Instituto Nacional
de Colonização e Reforma Agrária) and ITERPA at the total cost of US$ 4.7
million. The latter was signed in February, 3rd, 2010 by the Agrarian Development
Ministry (Ministério do Desenvolvimento Agrário), the National Justice Council
(Conselho de Justiça Nacional), National Institute of Colonization and Agrarian
Reform (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), ITERPA and
the State Court of Justice (Tribunal de Justiça do Estado do Pará), responsible for
inspecting public registries. This process was estimated to start in July, 2010 with
the duration of 12 months.
183
184Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
grams started in 2010 promising a mid-term regularization process,
but after two years very little was accomplished, giving the civil society
an image that these policies do not have clear objectives and feasible
deadlines. The implementation of a land tenure policy is crucial for
environmental and human rights protection and cannot be discredited
due to lack of focus of the State and Federal Governments.
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EFETIVIDADE DA CONSERVAÇÃO DE HÁBITATS NATURAIS:
CRIAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO E GESTÃO DE UNIDADES
DE CONSERVAÇÃO
Márcia Dieguez Leuzinger*
Introdução
A
perda em massa de espécies vivas tem como uma de suas principais
causas a fragmentação de hábitats. Por isso, diversas estratégias
vêm sendo delineadas na busca da proteção da diversidade biológica e
dos processos ecológicos essenciais, e a criação de espaços territoriais
especialmente protegidos (ETEP) tem sidoconsiderada uma das formas mais eficientes de conservação da biodiversidade in situ.
No Brasil, país megadiverso que possui várias áreas altamente
ameaças em razão de ações antrópicas, os Etep dividem-se em unidades de conservação (UC), reguladas pela Lei n. 9.985, de 18 de julho
de 2000 – Le do SNUC –, e nos demais espaços de proteção específica. No que tange às unidades de conservação, diversos fatores têm
contribuído para um baixo grau de efetividade, o que vem gerando
dificuldades no alcance de seus objetivos.
Desse modo, o presente artigo tem como objetivo analisar as
principais causas de inefetividade das UCs, tendo em vista a urgência
de que sejam alcançados os objetivos de preservação/conservação propostos com a instituição dessas categorias de espaços ambientais.
* Procuradora do Estado do Paraná, Mestre em Direito e Estado e Doutora em
Desenvolvimento Sustentável pela Universidade de Brasília (UnB), professora de
Direito Ambiental da graduação, do mestrado e do doutorado do Centro Universitário de Brasília (UniCEUB).
186Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
1Biodiversidade
O ritmo alarmante de extinção de espécies vivas é um dos mais
graves problemas ambientais da atualidade. Segundo Myers (1997),
existem evidências muito fortes de que a Terra se encontra nos estágios
iniciais de um espasmo de extinção, ou seja, um novo episódio de extinção em massa, em que ocorre um declínio repentino e pronunciado
na diversidade de grupos ecológicos de organismos.
A razão dessa drástica diminuição da diversidade biológica em
nível planetário reside, em grande escala, nas atividades antrópicas de
um modo geral, que geram poluição, fragmentação de hábitats, destruição de ecossistemas, aquecimento global, degradação da qualidade
das águas, dentre muitos outros efeitos nefastos. Isso porque o aumento
populacional exponencial acarretou a necessidade de conversão de áreas
ainda preservadas em plantações e pastagens, o que, aliado ao uso indiscriminado, na lavoura e na indústria, de produtos químicos, à inundação
de vastas áreas para a construção de hidrelétricas, à abertura de estradas,
à expansão de áreas urbanas, entre outros, gerou pressão sobre as espécies, em função da destruição de hábitats, o que culminou com uma
perda global de diversidade biológica nos últimos anos (NORGAARD,
1997). A fragmentação de hábitats, como expõe Bensusan (2006), é
um processo dinâmico composto de três componentes básicos, consubstanciados na fragmentação da paisagem como um todo, na redução do
tamanho dos remanescentes e no isolamento desses fragmentos.
A perda de biodiversidade não se restringe às espécies mais
atraentes, conhecidamente ameaçadas de extinção, como o mico-leãodourado da Mata Atlântica, e atinge organismos que, apesar de menos
carismáticos, como algumas plantas e alguns insetos, desempenham
papel fundamental para a manutenção da vida no Planeta. A importância
desses organismos reside, principalmente, nos serviços ambientais que
eles prestam gratuitamente. Como indica Ehrlich (1997), a troca de
gases entre animais, plantas e microrganismos conduz à manutenção
da composição dos gases na atmosfera, e alterações nessa composição
podem levar a uma rápida mudança climática. A destruição de
florestas gera, além da perda de estoques madeireiros, a diminuição
de reservatórios de água doce. A diminuição na população de insetos
pode conduzir à quebra de safras que dependem de polinização ou
ao término do controle natural de pestes. A extinção de organismos
subterrâneos pode levar à redução da fertilidade do solo. Quando
EFETIVIDADE DA CONSERVAÇÃO DE HÁBITATS NATURAIS: CRIAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO...
uma determinada população que desempenha papel ecossistêmico
relevante é extinta, os serviços do ecossistema são afetados, mesmo
quando muitas outras populações do mesmo organismo ainda
existam.
Na década de 1980, Myers criou o conceito de hotspot, que
significa regiões com alta biodiversidade, grande índice de endemismo
e altamente ameaçadas – mínimo de 1.500 espécies endêmicas de
plantas, que já tenha perdido mais de 3/4 de sua vegetação original
(MYERS, 1997). Segundo dados fornecidos pelo Conservation
International, a Mata Atlântica e o Cerrado foram classificados
como hotspots e conformam 2 dos 34 pontos críticos identificados ao
redor do mundo.1 Desse modo, buscar estratégias para a conservação
da biodiversidade, no Brasil, é urgente, pois, a despeito de abrigar
entre 10% e 20% das espécies existentes no Planeta e 30% de suas
florestas tropicais, em razão do chamado “gradiente de diversidade
latitudinal” (GANEM; DRUMMOND, 2010; BOYERO, [s. n.]),
possui grandes áreas em que as espécies estão em risco iminente de
extinção, em razão, basicamente, de atividades antrópicas.
Vários mecanismos já foram desenvolvidos com o objetivo de
preservar a biodiversidade e os processos ecológicos, e um dos mais
eficientes, como posto na Convenção sobre Diversidade Biológica,
da qual o Brasil é signatário, tem sido a criação de espaços protegidos, que incluem não apenas unidades de conservação, mas outras
espécies de espaços de proteção específica.
2Espaços Territoriais Especialmente Protegidos
A criação de espaços territoriais especialmente protegidos tem
base constitucional. O Art. 225, §1º, III, da Constituição Federal de
1988 prevê, como uma das obrigações do Poder Público, para tornar
efetivo o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a criação, em todas as unidades da federação, de espaços territoriais especialmente protegidos, cuja alteração ou desafetação dependem
da edição de lei formal (BR ASIL, 1988).2
1 Dados disponíveis em:http://www.conservation.org.br/como/index.php?id=8.
Acesso em 15 jun. 2012.
2 A criação de Etep passou, em 1989, a ser também instrumento da Política Nacional
de Meio Ambiente, nos termos do Art. 9o, VI, da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de
1881, cuja redação foi conferida pela Lei n. 7.804, de 18 de julho de 1989.
187
188Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Conferiu a Constituição Federal de 1988 (CF/88), portanto, aos
espaços ambientais, proteção bastante significativa, o que acabou por
gerar divergências entre os autores acerca do alcance da expressão, na
medida em que a Carta de 1988 não definiu o que seria espaço territorial especialmente protegido. A divergência deu-se, principalmente,
em virtude da dificuldade que uma interpretação mais ampla do termo
poderia traduzir, pois, para modificação ou extinção de qualquer desses espaços, haveria a necessidade de produção legislativa.
Alguns autores, em virtude da imprecisão do conceito legal, passaram a defender que espaço territorial especialmente protegido englobaria apenas as unidades de conservação, ao passo que outros entenderam
tratar-se de conceito mais amplo, que abarcaria qualquer espécie de espaço ambiental.3 A acepção mais ampla do termo, entretanto, encontra
respaldo na própria história de utilização das expressões “unidade de
conservação” e “espaço territorial especialmente protegido”, não tendo
qualquer fundamento jurídico o argumento contrário. Com efeito, a expressão “unidade de conservação” foi utilizada, em um texto normativo,
pela primeira vez, em 1986, com a Resolução n. 10/86, do Conselho
Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), que determinou a criação de
uma comissão para elaborar um anteprojeto de lei dispondo sobre unidades de conservação (BRASIL, 1986a). A Resolução CONAMA n. 19/86
(BRASIL, 1986b), expedida posteriormente, solicitava ao presidente da
República que encaminhasse ao Congresso Nacional o anteprojeto então elaborado, mas não obteve êxito. A Resolução CONAMA n. 11/97
(BRASIL, 1997), onze anos mais tarde, declarou como unidades de
conservação os “sítios ecológicos de relevância cultural”, que seriam as:
estações ecológicas, as reservas ecológicas, as áreas de proteção ambiental, os parques nacionais, as reservas biológicas, as florestas nacionais, os
monumentos naturais, os jardins botânicos, os jardins zoológicos e os
hortos florestais. Em 1999, o Decreto Federal n, 99.274, de 6 de junho
de 1990, estabeleceu que, “na execução da Política Nacional de Meio
Ambiente, cumpre ao Poder Público, nos seus diferentes níveis de governo: [...] II – proteger as áreas representativas de ecossistemas mediante a
implantação de unidades de conservação e preservação ecológica”.
Importante observar que, muito embora houvesse previsão legal, em diversas normas esparsas, como o Código Florestal e a Lei n.
3 Nessa linha, Benjamin (2001), Machado, (2000), Figueiredo (2004) e Leuzinger
(2002).
EFETIVIDADE DA CONSERVAÇÃO DE HÁBITATS NATURAIS: CRIAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO...
6.902, de 21 de abril de 1981, de diferentes categorias de manejo, a
expressão “unidade de conservação”, como visto, até meados da década de 1980, não havia ainda sido utilizada em textos normativos, o que
efetivamente só veio a ocorrer com a edição da Resolução CONAMA
n. 10/86. Mas isso não significa que não existisse, o que fica comprovado com a elaboração, ainda em 1979, pelo Instituto Brasileiro
de Desenvolvimento Florestal (IBDF), da primeira etapa do Plano do
Sistema de Unidades de Conservação do Brasil. Em 1982, a II etapa
desse plano buscou, além da definição de critérios técnico-científicos
para a indicação e implantação de UCs, a criação de novas categorias
de manejo.
Desse modo, percebe-se que, quando da promulgação da CF/88,
já havia previsão legal de alguns espaços ambientais que eram considerados, pelo Conama, unidades de conservação, bem como um Plano
do Sistema de Unidades de Conservação para o Brasil, que arrolava,
como espécies de UCs, apenas alguns dos espaços ambientais à época
existentes, o que demonstra ser o termo mais restritivo do que Eteps.4
Ainda assim, optou o constituinte originário por utilizar, no capítulo dedicado ao meio ambiente, a expressão mais ampla – espaço
territorial especialmente protegido –, ao invés de unidade de conservação. Isso demonstra a clara intenção de conferir aos espaços ambientais
instituídos pelo Poder Público o máximo de proteção. Esse fato, aliás,
é plenamente compatível com a previsão de terem todos “direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum de
todos e essencial à sadia qualidade de vida”, encontrada no caput do
Art. 225 da CF/88 (BR ASIL, 1988).
Posteriormente, em 2000, é editada a Lei n. 9.985/00, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza,
também conhecida como Lei do Snuc, que elenca 12 categorias de
manejo distintas, divididas em dois grupos. Unidades de conservação
são, portanto, apenas os espaços ambientais expressamente previstos
pela Lei n. 9.985/00, sujeitos a um regime jurídico específico, mais
restrito e determinado.5 Excepcionalmente, nos termos do Parágrafo
4 Os Planos do Sistema de Unidades de Conservação não previam, por exemplo,
como categoria de UC, os jardins botânicos, zoológicos ou hortos florestais, que,
segundo a Resolução Conama n. 11/97, constituiriam unidades de conservação.
Parques ecológicos, muito comuns no DF, não são previstos, por qualquer norma
federal, como UC.
5 Sobre a matéria, ver: Silva (1994) e Benjamin (2001).
189
190Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Único do Art. 6o da lei em comento, poderão integrar o Snuc, a critério do Conama, “unidades de conservação estaduais e municipais que,
concebidas para atender a peculiaridades regionais ou locais, possuam
objetivos de manejo que não possam ser satisfatoriamente atendidos
por nenhuma categoria prevista nesta Lei e cujas características permitam, em relação a estas, uma clara distinção” (BR ASIL, 2000).
Merece destaque, ainda, a expressão Áreas Protegidas (APs), que,
muitas vezes, é utilizada por autores de Direito Ambiental e por tratados
e organizações internacionais como sinônimo de espaço territorial especialmente protegido. A Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB),
por exemplo, conceitua área protegida como aquela “definida geograficamente, que é destinada, ou regulamentada, e administrada para alcançar objetivos específicos de conservação” (BRASIL, 1998).
O termo “APs”, adotado internacionalmente, tem, contudo, sido
utilizado, no Brasil, de forma mais restrita, como espécie de Etep que
engloba apenas unidades de conservação, terras indígenas e territórios
quilombolas. Isso porque o Brasil, como signatário da Convenção sobre Diversidade Biológica,6 passou a produzir uma série de documentos tendentes a cumprir os compromissos assumidos, dentre os quais
o Protocolo de Intenções para Implementação do Programa de Trabalho para Áreas Protegidas no Âmbito da Convenção da Diversidade
Biológica, de 10 de fevereiro de 2002, e o Plano Nacional de Áreas
Protegidas, instituído pelo Decreto n. 5.758, de 13 de abril de 2006.
Nesses dois documentos, Áreas Protegidas englobam, basicamente,
unidades de conservação, terras indígenas e territórios quilombolas, o
que determina ter um campo de aplicação menor do que o dos Espaços
Territoriais Especialmente Protegidos. O Plano Nacional de Áreas Protegidas, embora, em alguns dispositivos, mencione outras espécies de
espaços protegidos, como é o caso de áreas de preservação permanente
e áreas de reserva legal, reconhecidas como “elementos integradores da
paisagem”, refere-se especialmente àqueles três anteriormente citados,
seja em relação aos princípios, seja em relação aos eixos temáticos.
A partir desses elementos, pode-se definir espaço territorial especialmente protegido como qualquer espaço ambiental, instituído pelo
6 O Brasil assinou a Convenção sobre a Diversidade Biológica durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992, tendo sido aprovada pelo Decreto Legislativo n. 2, de 3 de fevereiro
de 1994 (BR ASIL, 1994), e promulgada pelo Decreto n. 2.519, de 16 de março
de 1998 (BR ASIL, 1998).
EFETIVIDADE DA CONSERVAÇÃO DE HÁBITATS NATURAIS: CRIAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO...
Poder Público, sobre o qual incida proteção jurídica, integral ou parcial, de seus atributos naturais. Etep é, portanto, gênero que inclui as
unidades de conservação, as áreas protegidas e os demais espaços de
proteção específica. Estes últimos são constituídos pelos espaços ambientais cuja previsão ocorre em normas esparsas, como, por exemplo,
jardins botânicos, jardins zoológicos, hortos florestais, áreas de preservação permanente, áreas de reserva legal, zonas de amortecimento de
unidades de conservação, corredores ecológicos, reservas da biosfera,
além de terras indígenas e territórios quilombolas que, apesar de terem
sido classificados como áreas protegidas pelos documentos produzidos
pelo Brasil no âmbito da CDB, não deixam de ser espaços de proteção
específica. A todos esses espaços, a CF/88 garante proteção especial,
consubstanciada na necessidade de edição de lei formal para sua alteração ou extinção (LEUZINGER, 2009).
3Unidades de Conservação
Dentre os Eteps, previstos constitucionalmente, encontramse, como visto, as unidades de conservação, reguladas pela Lei n.
9.985/00. Desse modo, além de objetivos de proteção do ambiente
natural, inerentes a qualquer espaço ambiental, as UCs deverão ser
instituídas pelo Poder Público, com delimitação territorial e categoria
de manejo previstas no ato de criação, e estão sujeitas a regime legal
próprio de proteção e administração, determinado pela Lei do Snuc.
A Lei n. 9.985/00 tem por mérito a sistematização do tratamento normativo dessas unidades de conservação, que antes estavam
previstas, de forma desordenada, em diferentes leis e atos normativos
e, embora nem todos os espaços ambientais tenham sido contemplados
pela Lei do Snuc, estabeleceu este diploma legal doze categorias de
UCs, divididas em dois grupos: unidades de proteção integral e unidades de uso sustentável.
O grupo das unidades de conservação de proteção integral reúne
as categorias em que, a princípio, é vedada a utilização direta de recursos
naturais, sendo permitido apenas, conforme o caso, o desenvolvimento
de atividades de pesquisa científica, educação ambiental e turismo
ecológico. Os objetivos nesses espaços é a preservação dos ecossistemas
com o mínimo de intervenção antrópica. Para os ambientalistas adeptos
à corrente preservacionista, a instituição de unidades de conservação
de proteção integral é a única ou, ao menos, a mais eficiente forma de
191
192Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
preservação da biodiversidade. O grupo das unidades de conservação
de uso sustentável reúne as categorias onde é possível o uso direto dos
recursos naturais, desde que de forma sustentável, dentro dos limites
legalmente estabelecidos.
A Lei do Snuc determinou as características de cada categoria
de manejo e seu regime dominial. A ideia foi acabar com os conflitos
gerados pela criação de UCs, que não possuíam, até a edição da Lei
n. 9.985/00, previsão legal precisa acerca de suas finalidades, características, formas de utilização de recursos naturais e titularidade, bem
como com a pretensão de particulares de receber sempre indenização
em virtude das restrições provenientes de sua instituição, alegando a
ocorrência de desapropriação indireta.
Estabeleceu a norma em comento, também, alguns requisitos que
devem ser observados quando da instituição de unidades de conservação, como a realização de estudos técnicos e de consulta pública,7 que
permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, bem como os requisitos a serem observados para sua
alteração ou extinção. Determinou a norma a elaboração de planos de
manejo para qualquer espécie de UC e a instituição de zonas de amortecimento ao seu redor, com exceção, neste caso, das áreas de proteção
ambiental e das reservas particulares do patrimônio natural. Previu, ainda, a instituição de mosaicos, quando exista um conjunto de unidades
de conservação de categorias diferentes ou não, próximas, justapostas ou
sobrepostas, além de outros espaços protegidos, públicos ou privados,
em que a gestão do conjunto deverá ser feita de forma integrada e participativa; as formas de aplicação dos recursos obtidos pelas unidades;
e a compensação ambiental, para os casos de licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo
órgão ambiental, com fundamento no Estudo de Impacto Ambiental
e seu respectivo Relatório (EIA/RIMA). Nas disposições transitórias,
procurou resolver a situação das populações tradicionais residentes em
UCs em que sua permanência não seja admitida (LEUZINGER, 2009).
Com exceção das estações ecológicas e das reservas biológicas,
unidades absolutamente restritivas, todas as demais categorias de manejo de unidades de conservação podem ser abertas à visitação. Quando a UC for constituída por áreas de domínio privado, caberá aos pro7 A consulta pública não é obrigatória para a criação de estações ecológicas e reservas biológicas.
EFETIVIDADE DA CONSERVAÇÃO DE HÁBITATS NATURAIS: CRIAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO...
prietários decidir sobre a possibilidade ou não de receberem visitantes.
Em qualquer caso, deverá ser observado o disposto nos respectivos
planos de manejo exigidos para qualquer espécie de unidade de conservação. Daí a importância de se elaborar um plano de manejo que contenha um plano de uso público e um zoneamento adequado, em que
serão determinadas áreas que podem ser visitadas e outras consideradas
intangíveis, tendentes à preservação da biodiversidade. Isso porque o
impacto causado pela visitação pública é, em muitos casos, bastante
significativo para abarcar a destruição da vegetação, a erosão nas trilhas, o lixo deixado pelos visitantes, além de ameaças, como danos
que afetam a evolução dos ecossistemas, alteram o comportamento da
fauna e/ou induzem a sua migração (TAK AHASHI, 2004). Por essa
razão, é indispensável a elaboração de estudos técnicos que viabilizem
a compatibilização entre preservação ambiental e presença humana.
Apesar dos impactos causados pelo turismo nas UCs, pontos
favoráveis podem ser destacados com essa atividade, como a disseminação de educação ambiental e lazer em contato com a natureza, a
geração de receita para a unidade, por meio da cobrança de ingressos, e a
geração de renda para a população do entorno, sob a forma de ganhos
com pousadas, restaurantes, serviços de guia, aluguel de material etc.
Os benefícios gerados para a população do entorno da UC podem
constituir uma importante forma de se contornar os conflitos advindos
da instituição de unidades de proteção integral, que não admitem a
utilização direta de recursos, antes realizada por aquelas pessoas. Daí a
urgência em se determinar maneiras de envolver a sociedade local na gestão da UC, mesmo que indiretamente, por meio da prestação de serviços
que possam interessar aos turistas. A proibição de se acampar dentro da
unidade e a obrigatoriedade de se contratar um guia local para se ingressar no Parque Nacional da Chapada dos Veadeiros, localizado em Goiás, são
bons exemplos de iniciativas que acarretaram ganhos para a população de
São Jorge, povoado que se encontra na zona de amortecimento do parque.
As pousadas e os campings particulares se multiplicaram, assim como os
restaurantes, tendo sido fornecido aos moradores interessados cursos de
condução de visitantes e de guia de turismo.
4Efetividade das Unidades de Conservação
Embora a legislação brasileira sobre unidades de conservação seja
bastante moderna e tenha instituído um sistema com condições de con-
193
194Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
ferir alto grau de proteção às áreas assim definidas, na verdade, a efetividade dessas espaços é muito baixa. O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), órgão gestor de UCs no plano
federal, e a WWF, em função do Programa de Trabalho para as Áreas
Protegidas, adotado no âmbito da CDB, realizou dois Ciclos de Avaliação da Efetividade da Gestão de Unidades de Conservação Federais,
que hoje somam 310. O método utilizado foi a Avaliação Rápida e Priorização das Gestão de Unidades de Conservação (R APPAM), que busca indicar se as ações desenvolvidas atendem às necessidades das UCs,
avaliadas de forma a que seus objetivos sejam alcançados. Essa avaliação
incluiu problemas referentes à importância biológica e socioeconômica,
vulnerabilidades, pressões e ameaças, desenho e planejamento, recursos
humanos, infraestrutura, recursos financeiros, processo de tomada de
decisão, avaliação, monitoramento, dentre outros. O relatório final, denominado Efetividade da Gestão das Unidades de Conservação Federais,
foi publicado em 2012 (INSTITUTO...; WOLD..., [s. n.]).
Segundo os resultados apontados pelo estudo, 226 das 310 unidades de conservação federais apresentavam, em 2010, entre baixa e
média efetividade. Nesse contexto, é importante apontar as principais
questões que conduzem à falta de efetividade das UCs federais, que
são: (a) escassez de recursos e sua má aplicação; (b) falta de infraestrutura; (c) falta de pessoal; (d) falta de regularização fundiária; (e) deficiência dos órgãos gestores; (f) falta de implementação e atualização
dos planos de manejo, quando existentes; (g) falta de planejamento
adequado para o uso público; (h) problemas com as populações locais/
tradicionais; (i) pressões externas; (j) falta de vontade política.
Será analisada, a seguir, de forma mais aprofundada, cada uma
dessas questões.
a) Escassez de Recursos e sua Má Aplicação
Conforme amplamente noticiado,8 o orçamento do Ministério
do Meio Ambiente, que já é um dos menores da Esplanada dos Minis8 Esses números podem ser obtidos em diferentes sites: http://www.oeco.com.
br/salada-verde/25739-orcamento-do-ministerio-do-meio-ambiente-diminuinovamente. Acesso em 12/11/2012; http://g1.globo.com/ciencia-e-saude/
noticia/2012/02/cortes-no-orcamento-federal-de-2012-atingem-ciencia-emeio-ambiente.html. Acesso em 12/06/2012; http://www.conservation.org.br/
noticias/noticia.php?id=201. Acesso em 12/06/2012.
EFETIVIDADE DA CONSERVAÇÃO DE HÁBITATS NATURAIS: CRIAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO...
térios, sofreu um corte, em 2012, de R$ 197.000.000,00 – 19,5% do
que fora inicialmente previsto na Lei Orçamentária Anual. Em 2011,
o corte foi de R$ 398.000.000,00, ou seja, 37% do montante previsto
pela Lei Orçamentária Anual. O ICMBio, por sua vez, teve seu orçamento reduzido, em 2011, em R$ 169.000.000,00, tendo sido autorizado a gastar apenas R$ 388.700.000,00 para cuidar de 1.460.606
Km² de UCs, que correspondem, aproximadamente, a 17,1% do território nacional.9 Tais cortes devem-se ao contingenciamento dos gastos
do governo para cumprir metas cheias de superávit primário, que significam a economia necessária para o pagamento da dívida pública e a
contenção do seu crescimento.
Desse modo, em 2012, serão destinados para investimento –
compra de equipamentos e reparo de instalações –, nas 310 UCs federais, apenas R$ 155.000.000,00, o que equivale a aproximadamente 1/4 do valor que está sendo gasto para a construção de um único
estádio destinado aos jogos da Copa do Mundo de 2014, o Estádio
Nacional, localizado em Brasília, cidade que sequer possui times de
futebol na 1a Divisão do Campeonato Brasileiro de Futebol.10
O Relatório Efetividade da Gestão das Unidades de Conservação Federais apontou, para a maior parte dos biomas, percentuais abaixo dos 50% para o item “recursos financeiros”, que avaliou: provisão
adequada nos últimos 5 anos; administração financeira eficiente e alocação adequada dos recursos (INSTITUTO...; WOLD..., [s. n.]).
b) Falta de Infraestrutura
Em nenhum dos biomas nacionais, segundo o Relatório do
ICMBio e WWF (BR ASIL, [s. n.]), há mais de 50% de unidades de
conservação com infraestrutura consolidada, levando-se em consideração fatores como transporte, equipamentos de trabalho, instalações
físicas, estrutura para visitantes e manutenção de equipamentos e instalações. Em alguns biomas, como Pampas, Caatinga e Amazônia,
os percentuais encontram-se bem abaixo de 50% (INSTITUTO...;
WOLD..., [s. n.]).
9 Disponível em: <http://www.mma.gov.br/images/arquivos/areas_protegidas/
cnuc/tabela_ucs_bioma_%2012junho2012.pdf.> Acesso em 20/06/2012.
10 Disponível em: <http://ipevs.org.br/blog/?tag=orcamento>. Acesso em 10 jun.
2012.
195
196Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
c) Falta de Pessoal
Segundo Maria Tereza Jorge Pádua (2008), o ICMBio dispunha, em 2008, de apenas 1.635 servidores, o que significava 1 servidor
para cada 48.125 hectares de unidades de conservação. É claro que
esse número é absolutamente insuficiente, pois nenhum ser humano
é capaz de fiscalizar uma área tão grande com eficiência. Como essa
situação não sofreu nenhuma alteração substancial nos últimos anos,
pode-se afirmar que a falta de fiscalização continua a acarretar a possibilidade de realização das mais diversas atividades ilegais no interior
das UCs, como extração de madeira, caça, mineração, manutenção de
rebanhos, dentre tantas outras.
d) Falta de Regularização Fundiária
Apesar dos mandamentos constitucionais e infraconstitucionais
que versam sobre o direito de propriedade, que é um direito fundamental, e sobre o instituto da desapropriação, os processos de criação
de unidades de conservação de domínio público não condicionam a
instituição da unidade à desapropriação da área. Em outras palavras, as
unidades de conservação de domínio público vêm sendo criadas sem
que as necessárias desapropriações de propriedades privadas localizadas
nos seus limites tenham sido realizadas. Quando muito, o decreto que
institui a unidade, que é, em geral, o último ato do procedimento administrativo de criação de UCs, contém artigo declarando de utilidade
pública ou de interesse social, para fins de desapropriação, os imóveis
particulares existentes em seus limites. Deve-se observar, entretanto,
que a declaração de utilidade pública constitui apenas o primeiro ato
do processo expropriatório, que somente se consuma após a aceitação
do preço, pelo proprietário, ofertado pelo Poder Público, ou sua determinação judicial, com a consequente transferência da propriedade.
Se o Estado, ao criar uma unidade de conservação de domínio
público, simplesmente afeta determinado bem privado a uma utilidade
pública, sem que haja o regular processamento do procedimento expropriatório, estará agindo ilegalmente, denominando-se essa forma
de esbulho da propriedade privada de desapropriação indireta. Tal fato,
que afeta grande parte das UCs de domínio público, acaba dificultando tremendamente a sua efetividade, pois, na maioria das vezes, os
proprietários privados que não foram devidamente indenizados não
EFETIVIDADE DA CONSERVAÇÃO DE HÁBITATS NATURAIS: CRIAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO...
deixam a área e continuam, não raras vezes, a explorar atividades econômicas bastante danosas para o meio ambiente.
e) Deficiência dos Órgãos Gestores
Descontinuidade administrativa, inadequada distribuição do pessoal disponível, centralização e morosidade administrativa, pouca integração entre a entidade responsável e os órgãos que a integram são alguns dos problemas relacionados por Maria Cecília Wey de Brito (2003).
f) Falta de Implementação e Atualização dos Planos de Manejo, Quando
Existentes
Nos termos do Art. 27 da Lei do Snuc, toda unidade de conservação deve ter um plano de manejo, definido no Art. 2o, XII como
“documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos
gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento
e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à
gestão da unidade” (BR ASIL, 2000).
Todavia, apesar de essenciais para que a UC atinja a sua finalidade, conforme dados divulgados pelo ICMBio, apenas 87 das 310 UCs
federais possuem plano de manejo, o que significa 28% do total. Além
disso, muitos planos estão totalmente desatualizados, não atingindo,
assim, à sua finalidade.11
g) Falta de Planejamento Adequado para o Uso Público
Todas as categorias de manejo de unidades de conservação, com
exceção das estações ecológicas e das reservas biológicas, são passíveis de visitação pública. Além disso, se a unidade de conservação estiver inserida em área privada, deverá haver anuência do proprietário,
a quem reverterão os valores auferidos com a cobrança de ingressos.
Isso porque a exclusividade, assim como a possibilidade de exploração
econômica e de disposição, devem ser garantidas ao titular do domínio
e, quando afetadas, geram desapropriação indireta.
11Disponível em: <http://www.icmbio.gov.br/portal/biodiversidade/unidadesde-conservacao/planos-de-manejo.html>. Acesso em: 10 jun. 2012.
197
198Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
O uso público em unidades de conservação deveria ser sempre
precedido de plano de manejo, que inclui o adequado zoneamento da
área, o plano de uso público e define os objetivos da UC. Todavia,
como a maior parte das UCs não dispõe de planos de manejo, muitas
vezes a visitação é permitida sem que esse documento tenha sido elaborado, o que pode gerar consequências bastante graves para a unidade,
conforme já apontado.
h) Problemas com as Populações Locais/ Tradicionais
Como, em geral, não são realizados estudos mais aprofundados
antes da criação da UC, diversos problemas relacionados com a população local afetada e/ou com populações tradicionais residentes são
gerados.
A Lei do Snuc determina que sejam feitas consultas públicas para
informar a população local sobre a criação da UC, sua importância e
suas perspectivas, assim como para a obtenção, pelo órgão gestor, de
subsídios para determinar localização, dimensões e limites mais adequados das UCs, conforme o Art. 22, § 1o (BR ASIL, 2000). Como
tais consultas em geral não conseguem atender às finalidades legalmente propostas, os grupos afetados não são devidamente informados, o
que gera diversas reações nefastas em relação às unidades.
Com relação às populações tradicionais residentes, o quadro é
ainda mais grave, pois elas dependem do ambiente que tradicionalmente habitam para sua sobrevivência física e cultural. Segundo o Art.
42 da Lei n. 9.985/00, existindo grupos tradicionais residentes em
UCs que não admitem a sua permanência, o Poder Público deverá
indenizá-los ou compensá-los pelas benfeitorias e realocá-los em local
acordado previamente (BR ASIL, 2000). E, enquanto o reassentamento não for realizado, as populações tradicionais deverão continuar no
interior das unidades, sem prejuízo de seus modos de vida, fontes de
subsistência e locais de moradia.
Não se tem vislumbrado, contudo, qualquer esforço público para
tentar identificar essas populações e os impactos por elas causados ao
ambiente, a fim de se determinar a necessidade real de transferência ou
a possibilidade de reclassificação da UC para categoria que permita a
presença desses grupos. Com isso, a situação de populações tradicionais dentro de unidades de proteção integral vem se eternizando, mesmo naquelas em que os impactos causados pelos grupos residentes são
EFETIVIDADE DA CONSERVAÇÃO DE HÁBITATS NATURAIS: CRIAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO...
superiores à capacidade de suporte do ambiente, causando disrupção
dos ecossistemas afetados.
i)
Pressões Externas
Como há grande deficiência no sistema de fiscalização, diversas
atividades ilegais vêm sendo sistematicamente praticadas no interior
das unidades de conservação. Extração de madeira, agricultura e silvicultura, abertura de pastagens, extração mineral, caça, pesca, disposição de resíduos, introdução de espécies exóticas invasoras e incêndios
são algumas das formas de pressão externa que vêm contribuindo para
a falta de efetividade das UCs na preservação dos hábitats naturais
(INSTITUTO...; WOLD..., [s. n.])...
j)
Falta de Vontade Política
Segundo Marcela Maciel (2012), nem sempre há vontade política, por parte das autoridades públicas, de que as UCs sejam implementadas. Isso porque provavelmente são gerados mais dividendos
políticos com a criação de novas unidades de conservação, que passam
a fazer parte do currículo do administrador, do que com a solução
de problemas bastante complexos e que envolvem gastos substanciais,
como, por exemplo, a regularização fundiária de unidades de domínio
público.
Conclusões
Diversos fatores têm contribuído para que as unidades de conservação brasileiras não gozem de alto grau de efetividade. Falta de
recursos, de servidores, de infraestrutura e de planos de manejo, além
de variadas formas de pressão externa e insatisfação das populações
locais/tradicionais são apenas alguns dos problemas que conduzem ao
atual quadro de deficiência na implementação das UCs.
A solução, portanto, depende de elevados gastos públicos, pois
envolve mais investimentos em infraestrutura e em regularização fundiária, contratação de mais servidores, para implementar a fiscalização,
e, de um modo geral, gestão mais eficiente.
Para tanto, a proteção do meio ambiente tem de se tornar prioridade na agenda política interna, a fim de alcançar um status que, in-
199
200Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
felizmente, ela nunca teve no Brasil. Caso contrário, o País continuará
a vivenciar, ano a ano, o contingenciamento de recursos orçamentários
das entidades ambientais e a persistente inefetividade de suas ações.
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PELA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL DOS TRATADOS
INTERNACIONAIS DE MEIO AMBIENTE
Andressa de Oliveira Lanchotti*
Introdução
M
ais de quinhentos acordos multilaterais de meio ambiente já
foram negociados sob os auspícios das Nações Unidas.1 Atendose apenas aos textos essenciais, existem atualmente mais de cinquenta
tratados internacionais, universais e regionais, de meio ambiente.2 Não
obstante a profusão normativa no âmbito do direito internacional do
meio ambiente, a efetividade das regras jurídicas adotadas sofre alguns
* Bacharel em direito pela Universidade de São Paulo (USP). Promotora de Justiça
da Comarca de Nova Lima (MG0. Especialista em Direito Público pela PUCMinas, Especialista em Legislação, Impacto e Recuperação Ambiental pela
Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP), Master em Direito Internacional
e Comparado do Meio Ambiente pela Universidade de Limoges, França. Mestre
em Engenharia Ambiental pela UFOP. Doutoranda em Direitos Fundamentais e
Liberdades Públicas pela Universidade de Castilla – La Mancha, Espanha.
1 O elevado número de tratados de meio ambiente se deve sobretudo à criação
do PNUMA, em 1972, e à incorporação do meio ambiente em vários programas de diferentes agências da ONU. The Environmental Dimension of Institutional Framework for Sustainable Development (IFSD). UNEP Division of
Environmental Law and Conventions (DELC). Disponível em: <http://www.
unep.org/environmentalgovernance/Portals/8/InstitutionalFrameworkforSustainablede>. Acesso em: 6 maio 2012.
2 Ver: <http://treaties.un.org/Pages/Treaties.aspx?id=27&subid=A&lang=en>.
Acesso em: 11 maio 2012.
204Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
riscos. Impulsionados por vários fatores, os Estados multiplicam o
seu engajamento internacional. Todavia, a capacidade de colocar em
prática os instrumentos adotados é insuficiente, em relação tanto ao
plano institucional, como financeiro, sobretudo para os países em
desenvolvimento (MALJEAN-DUBOIS, 2003, p. 10).
A multiplicação dos instrumentos jurídicos internacionais também gera problemas de coerência. O direito internacional sofre de uma
relativa fragmentação. Construídos na urgência e sem reflexão prévia
do todo, os espaços convencionais não são hierarquizados3. Pouco conectados, não oferecem a imagem de um sistema, mas sim da justaposição de espaços paralelos (MALJEAN-DUBOIS, 2003, 10-11).
Como bem resume uma resolução de 1997, do Instituto de Direito Internacional da França: “O desenvolvimento do direito internacional do meio ambiente efetuou-se de uma maneira não coordenada,
que se traduz por empregos duplos, incoerências e lacunas”.4
A Agenda 21, em seu Capítulo 38, apela por maior eficácia
das convenções internacionais de meio ambiente e por sua colocação
em prática de maneira efetiva integral e imediata (LA VIEILLE,
2010, p. 92). Nesse mesmo sentido, o Plano de Aplicação da Cúpula
Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável dispõe que para se
promover a aplicação efetiva da Agenda 21 ao nível internacional
é necessário racionalizar o calendário das reuniões internacionais
consagradas ao desenvolvimento sustentável e, se for o caso, reduzi-las em número e duração, consagrando-se menos tempo à negociação dos textos e mais ao exame das questões concretas de aplicação
(PLANO..., [s. n.], item 156a). O mesmo documento, no item 157,
nota 8, dispõe que o reforço do sistema institucional internacional de
desenvolvimento sustentável é um processo evolutivo e que é necessário reexaminar os diversos mecanismos periodicamente, colmatar as
lacunas existentes e suprimir as funções redundantes, não poupando
esforços para que os pilares econômicos, sociais e ambientais das políticas de desenvolvimento sustentável, em seguimento à agenda 21,
sejam colocados em prática de maneira mais integrada, mais eficaz e
mais coordenada (PLANO..., [s. n.]).
3 Salvo raras exceções, como os sistemas constituídos por uma convenção qua-
dro e seus protocolos adicionais.
4 17. IDI, 1997. Procédures d´adoption et de mise en œuvre des règles en matière
d´environnement, Résolution du 4 septembre, RBDI, N.1997/2, p. 497.
(MALJEAN-DUBOIS, 2003. p. 10-11).
PELA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL DOS TRATADOS INTERNACIONAIS DE MEIO AMBIENTE
Tendo a sustentabilidade global como meta, o presente artigo
propõe a institucionalização pelo direito internacional da avaliação de
impacto ambiental, na modalidade de avaliação ambiental estratégica,
para a definição e o acompanhamento da implementação, pelas Partes, das ações estratégicas necessárias ao cumprimento dos tratados de
meio ambiente, visando a conferir maior eficiência às normas ambientais internacionais.
1Evolução das Técnicas de Monitoramento e Controle dos Tratados
de Meio Ambiente
No domínio do meio ambiente, razões diversas levam os Estados a assumir compromissos internacionais,5 Muitas vezes, sem qualquer intenção de cumpri-los e, outras vezes, embora o intecionem, não
dispõem da capacidade necessária para fazê-lo (MALJEAN-DUBOIS,
2003, p. 8).
Os primeiros tratados de meio ambiente não previam técnicas de
controle específicas e internalizadas e não institucionalizavam a cooperação entre as Partes, conditio sine qua non para essa espécie de controle. Por tal razão, esses tratados eram muito pouco efetivos. A partir da
metade da década de 1970, com o objetivo de se fazer cumprir o direito, a cooperação entre as Partes começou a ser institucionalizada, e
técnicas de controle variadas passaram a ser experimentadas, inspiradas
sobretudo nas convenções de direitos humanos. A mais utilizada desde
então é o sistema de relatórios (reporting system).6 Todavia, como será
exposto, tal técnica de controle encontra limites significativos (MALJEAN-DUBOIS; RICHARD, 2004, p. 17).
1.1 O Sistema de Relatórios
A técnica geralmente utilizada para o controle dos tratados de
meio ambiente é o sistema de relatórios periódicos, inspirada essencialmente nos tratados de proteção dos direitos humanos. As Partes enviam
periodicamente relatórios sobre a maneira como estão sendo cumpridas as obrigações convencionais a um órgão criado ou designado pelo
5 Ver a respeito, Brunnée (2006).
6 Técnica também empregada pela Comissão de Desenvolvimento Sustentável das
Nações Unidas para avaliar a colocação em prática da Agenda 21.
205
206Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
tratado (BEURIER, 2010, p. 64). O conteúdo dos relatórios pode ser
delimitado por meio de resposta a questionários, fichas, linhas diretrizes
ou termos de referência, que auxiliam na sua elaboração. O secretariado
encarregado de gerir o tratado recebe e transmite os relatórios nacionais, podendo ter funções meramente burocráticas em alguns tratados
ou mais avançadas em outros, quando é autorizado pelo tratado a exigir informações complementares às autoridades governamentais nacionais responsáveis pela elaboração dos relatórios. O secretariado também
pode ser encarregado de elaborar um resumo dos relatórios recebidos e
retransmiti-lo à Conferência das Partes (BEURIER, 2010, p. 65).
Nos sistemas convencionais mais avançados é especialmente designado ou criado um órgão para monitorar o cumprimento das obrigações pactuadas, o comitê de aplicação do tratado.
Observa-se que o sistema de relatórios é uma peça central no
controle de cumprimento dos tratados de meio ambiente. A obrigatoriedade do envio de relatórios pelas Partes, sem dúvida, reforça as obrigações convencionais. Porém, tal sistema tem como principal limitação
a origem governamental das informações enviadas. Muitas vezes os Estados não apresentam a plenitude dos dados demandados, filtrando as
informações que não lhes interessam, dando à realidade uma imagem
deformada ou idealizada (MALJEAN-DUBOIS; RICHARD, 2004,
p. 20). Outra deficiência desse sistema advém do fato de que muitos
Estados cumprem mal a obrigação de relatar as atividades desempenhadas para o cumprimento das obrigações convencionais, não enviando sistematicamente os relatórios ou enviando relatórios imprecisos e
lacunosos. Por fim, não há uniformidade nos poderes conferidos aos
órgãos encarregados de monitorar o cumprimento dos tratados ambientais. Em muitos tratados, o órgão responsável pelo monitoramento
não detém atribuições para contestar as informações fornecidas pelas
Partes, para postular esclarecimentos adicionais, para realizar vistorias
e inspeções ou para exigir pareceres técnico-científicos de especialistas independentes. É verdade que as ONGs vêm desempenhando um
papel importante no combate a tais deficiências, auxiliando nas dificuldades de cumprimento e denunciando as violações a tratados de
meio ambiente.7 Todavia, o apoio das ONGs pode ser mais ou menos
7 A Convenção da Aarhus confere direitos de participação ao público, que pode diretamente denunciar o descumprimento da Convenção. Decision 1/7, Review of
Compliance, Meeting of the Parties to the Aarhus Convention (ECE/MP.PP/2/
Add.8, 2 April 2004), paragraph 7.
PELA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL DOS TRATADOS INTERNACIONAIS DE MEIO AMBIENTE
desenvolvido de acordo com os distintos sistemas convencionais8 e a
possibilidade de participação do público não é garantida em todos os
tratados.9
2A Avaliação de Impacto Ambiental dos Tratados Internacionais de
Meio Ambiente
2.1 A Avaliação de Impacto (AI)
Avaliação de impacto é uma ferramenta preventiva utilizada para
garantir que uma ação capaz de causar danos ao meio ambiente seja
analisada previamente à sua implementação, a fim de que tais impactos
sejam levados em conta em seu processo de aprovação.
A International Association for Impact Assessment – IAIA define a avaliação de impacto como: “O processo de identificação, previsão, avaliação e mitigação dos efeitos relevantes - biofísicos, sociais e
outros - de propostas de desenvolvimento antes de decisões fundamentais serem tomadas e de compromissos serem assumidos” (INTERNATIONAL..., [s. n.]).
Os Estados Unidos da América do Norte foram pioneiros na determinação dos mecanismos legais para o estabelecimento de objetivos
e princípios de política ambiental, por meio da lei federal denominada
National Environment Policy Act – NEPA, aprovada em 1969, que entrou em vigor em 1970. Essa lei prevê a exigência de que todas as ações
potencialmente lesivas ao meio ambiente apresentem: (a) a identificação
dos impactos ambientais, (b) a caracterização dos efeitos negativos e (c)
a definição de ações e meios de mitigar os impactos negativos.
No que toca à utilização da avaliação de impacto ambiental em
direito internacional do meio ambiente, como nos ensina La Vieille
(2010, p. 100):
as origens do estudo de impacto remontam aos anos 1970, a
8 As ONGs com status de observadoras, em regra, têm a possibilidade de apresentar
informações e de participar do procedimento de avaliação das informações, sem
o direito de voto, conforme as regras procedimentais de diversas Conferências
das Partes.
9 A participação das ONGs pode ser informal ou não (ONG observadora). Em alguns
tratados, como no sistema da CITES, com a UICN, ou do Protocolo de Montreal,
com um consórcio de ONGs, foi reconhecido às ONGs o status de “ONG parceira”. A UICN exerce até mesmo as funções de secretariado da Convenção de Ramsar
sobre as zonas húmidas (MALJEAN-DUBOIS; RICHARD, 2004, p. 20).
207
208Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
OCDE preparou o terreno por meio de recomendações, mas foi necessário esperar 1978 para a consagração desse procedimento em uma
convenção internacional, qual seja, a relativa à cooperação no domínio
no meio marinho contra a poluição do Golfo Pérsico.
Outro texto essencial é a Convenção das Nações Unidas sobre o
direito marinho (Montego Bay, 1982), que consagra o procedimento
em seu artigo 20610, sem menosprezar, ainda, a importância da Convenção da Comissão Econômica para a Europa das Nações Unidas sobre avaliação de impacto em um contexto transfronteiriço (Convenção
de Espoo, de 1991) e seu Protocolo sobre avaliação ambiental estratégica (Protocolo de Kiev, de 2003).
Na prática, em nível mundial, desde a introdução da avaliação
de impacto ambiental no ordenamento jurídico estadunidense até a
atualidade, o número de leis, políticas, planos e programas que se
submetem a tal procedimento é muito reduzido se o compararmos ao
de projetos. Todavia, para que as ações públicas alcancem plena efetividade, é indispensável sua submissão a um planejamento estratégico
que preveja um sistema adequado de monitoramento e controle de
sua aplicação.
2.2 A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE)
Avaliação ambiental estratégica (AAE) ou Strategic Environment
Assesment (SEA), consiste na realização de estudos para determinar as
repercussões de uma ação pública nas fases preliminares de sua adoção.
A AAE é um instrumento que permite agregar a proteção do
meio ambiente e a utilização adequada e sustentável dos recursos
naturais a todas as ações de governo, avaliando-se na fase de planejamento os efeitos que tais ações terão sobre o meio ambiente,
permitindo, assim, sua modificação e adequação, com o objetivo de
minimizar ou impedir a ocorrência de efeitos nocivos ou compensar
tais efeitos, quando a realização das ações planejadas se imponha, por
razões de interesse público.
10 Art. 206. Avaliação dos efeitos potenciais de atividades. Os Estados que tenham
motivos razoáveis para acreditar que as atividades projetadas sob sua jurisdição
ou controle podem causar uma poluição considerável do meio marinho ou nele
provocar modificações significativas e prejudiciais devem avaliar, na medida do
possível, os efeitos potenciais dessas atividades para o meio marinho e publicar
relatórios sobre os resultados dessas avaliações, nos termos previstos no Art. 205.
PELA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL DOS TRATADOS INTERNACIONAIS DE MEIO AMBIENTE
A Diretiva 2001/42/CE, disciplina a avaliação ambiental estratégica no âmbito da União Europeia, determinando sua aplicação
exclusivamente aos planos e programas governamentais. Existem, no
entanto, no direito comparado, exemplos de avaliação ambiental de
políticas e leis (Estados Unidos, com a NEPA, Holanda, Finlândia
etc.). O Protocolo sobre avaliação ambiental estratégica da Comissão
Econômica para a Europa das Nações Unidas (Protocolo de Kiev), à
Convenção sobre avaliação de impacto em um contexto transfronteiriço (Convenção de Espoo) estabelece como obrigação das Partes avaliar
o impacto ambiental em uma etapa inicial de planejamento e prevê em
seu artigo 13 que, na medida do possível, as Partes envidarão esforços
para garantir que as preocupações de ambiente e de saúde sejam tidas
em conta e sejam inseridas na preparação de suas propostas políticas e
legislativas. Essa prática já é adotada por alguns países europeus antes
mesmo da entrada em vigor da Diretiva 2001/42/CE.
3A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) dos Tratados
Internacionais de Meio Ambiente
O direito internacional do meio ambiente, por sua própria natureza, tem a especificidade de ter de ter em conta a dimensão temporal,
ou seja, as evoluções a médio e longo prazo. A natureza dos problemas ambientais é tal que comumente é impossível definir o conteúdo
dos engajamentos futuros, os quais serão fortemente influenciados pela
evolução científica e tecnológica.11
Do mesmo modo, o controle de aplicação das normas
convencionais deve ser sistemático e essencialmente preventivo, haja vista
11 Nesse sentido, a Convenção de Genebra, de 13 de novembro de 1979, sobre a poluição atmosférica transfronteiriça a longa distância, fixa o dever de cooperação dos
Estados contratantes no domínio da pesquisa, com a colocação em prática de um
programa concertado de monitoramento contínuo e de avaliação a longa distância
dos poluentes atmosféricos (Arts. 8o e 9o). As partes contratantes engajam-se também a elaborar as políticas e as estratégias que lhes servirão a combater os rejeitos
de poluentes atmosféricos. No mesmo sentido, mostra-se a Convenção de Paris, de
22 de setembro de 1992, para a proteção do meio marinho do Atlântico Nordeste,
que fixa: a prevenção e a eliminação da poluição de origem telúrica pelas substâncias
que figuram em uma lista “negra”, anexa à convenção (Art. 3o), o estabelecimento
de programas complementares ou conjuntos de pesquisa científica e técnica, assim
como a criação de uma comissão encarregada de assegurar a aplicação e o seguimento das disposições da convenção (Arts. 8o e 10) (BEURIER, 2010, p. 67).
209
210Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
a irreversibilidade que normalmente caracteriza os danos ambientais ou
sua difícil reparação. Ademais, a dificuldade para a responsabilização
internacional do Estado faltoso é uma realidade que não pode ser
olvidada. Por ser preventivo, o controle não se exerce em relação à
violação de uma obrigação e não leva geralmente a uma condenação
do Estado, mas a uma assistência para a colocação em prática das
normas convencionais, que pode ser financeira, técnica, jurídica ou de
outra natureza. A cooperação substitui a sanção ou a reparação. Um
procedimento de controle adequado deve conjugar o caráter reativo,
à incitação e à promoção do cumprimento das obrigações assumidas
(MALJEAN-DUBOIS, 2003, p. 31).
Pelas razões expostas, propõe-se a institucionalização pelo direito internacional da avaliação de impacto ambiental, na modalidade de
avaliação ambiental estratégica, para a definição e acompanhamento da
implementação pelas Partes das ações estratégicas necessárias ao cumprimento dos tratados, de vocação universal ou regional, integralmente consagrados à defesa do meio ambiente.
O que se busca com a aplicação da avaliação ambiental
estratégica aos tratados internacionais de meio ambiente? A resposta
é EFICIÊNCIA, que deve ser entendida como a conjunção da
eficácia e da efetividade das normas convencionais de meio ambiente
(MALJEAN-DUBOIS, 2003, p. 22).
De Visscher (apud MALJEAN-DUBOIS, 2003) entende que
para serem eficazes as disposições de um ato internacional devem, em
si mesmas, ser adequadas aos fins propostos. Maljean-Dubois (2003, p.
22) explica que essa primeira condição não é facilmente cumprida no
âmbito do direito ambiental, em que, seja por falta de conhecimento
científico ou de consenso entre as partes, nem sempre os objetivos
ambientais ou a metodologia para atingi-los são claramente formulados.
Preenchido o requisito instrumental de eficácia normativa, é necessário
ainda saber se as normas ambientais levarão de fato a uma melhora
na qualidade do meio ambiente ou a um melhor aproveitamento dos
recursos ambientais existentes. Assim, De Visscher (apud MALJEANDUBOIS, 2003) explica que para serem efetivas, as disposições de um
tratado devem ser capazes de determinar nos destinatários a prática dos
comportamentos almejados. Porém, para que o controle de eficiência,
em seus dois aspectos, instrumental e material, seja de fato satisfatório, é
indispensável conhecer o meio ambiente natural do Estado destinatário
das normas convencionais, tanto em sua situação anterior à vigência
PELA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL DOS TRATADOS INTERNACIONAIS DE MEIO AMBIENTE
do tratado, quanto sob sua égide. É também necessário conhecer as
ações estratégicas – políticas públicas – que serão colocadas em prática
pelas Partes, capazes de influenciar o meio ambiente, no âmbito de
incidência do tratado firmado, a fim de verificar sua compatibilidade
com este. Por fim, é necessário acompanhar a implementação das ações
públicas voltadas para o cumprimento do tratado, a fim de analisar se os
objetivos convencionais estão de fato sendo atingidos. O instrumento
jurídico adequado, que permite a obtenção de tais conhecimentos, é a
avaliação de impacto ambiental, na modalidade de avaliação ambiental
estratégica, com uma metodologia específica para a análise da colocação
em prática dos tratados internacionais de meio ambiente.12
3.1 A Metodologia da AAE dos Tratados Internacionais de Meio Ambiente
Para que uma avaliação ambiental estratégica seja eficiente, fazem-se necessárias distintas abordagens, de acordo com a características da ação a ser avaliada (MARSDEN; DE MULDER, 2005, p. 54).
Nesse sentido, Partidario (apud MARSDEN; DE MULDER, 2005, p.
54) apresenta a abordagem, que denomina Top-Down, que significa que
o âmbito de uma AAE deve ser projetado ou desenvolvido em torno
de estratégias nacionais ou objetivos ambientais e de sustentabilidade.
Apenas em uma etapa seguinte os objetivos específicos, as opções e alternativas, devem ser objeto de uma avaliação. A avaliação deve resultar
na formulação de um contexto para o desenvolvimento de soluções, a
fim de resolver os problemas iniciais de política. Essa abordagem difere
de uma do tipo Bottom-Up (similar à abordagem utilizada na EIA de
projetos) que é feita após as propostas políticas – incluindo alternativas – terem sido formuladas, que leva principalmente a mitigação dos
efeitos das medidas propostas. A abordagem Top-Down requer, pois,
outras habilidades e métodos de trabalho.
A esse propósito, Dovers (apud MARSDEN; DE MULDER,
2005, p. 51), diferencia o que denominou Deep SEA de Shallow SEA.
Conforme explicam Marsden e De Mulder (2005, p. 51), Deep SEA
pode ser contrastado a Shallow SEA, que focaliza apenas os impactos ambientais de classes de desenvolvimento ou de recursos regionais,
além de questões de gestão ambiental, muitas vezes oriundas do setor
12Não obstante os mecanismos de colocação em prática e de controle ambiental
emerjam progressivamente, o sistema jurídico internacional não prevê a avaliação
ambiental de projetos de convenções internacionais (KROLIK, 2011).
211
212Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
privado, o que se faz simplesmente aplicando EIA para planos e programas, em vez de se preocupar em desafiar o próprio processo, em
especial o processo político e as restrições institucionais existentes.
Dovers (apud MARSDEN; DE MULDER, 2005) distingue,
pois, impactos de primeira ordem (diretos), de impactos de segunda
ordem (indiretos). Um exemplo de impactos de primeira ordem seria
a perda de biodiversidade, quando florestas ainda estão sendo desmatadas. Sem um hábitat, muitas espécies simplesmente acabarão em zoológicos ou em reservas isoladas, se não extintas. Uma abordagem da
espécie Deep SEA a ser aplicada para o controle de cumprimento de um
tratado internacional de preservação da biodiversidade, por exemplo,
trataria tanto dos impactos diretos quanto dos indiretos, permitindo
contestar políticas públicas postas em prática por uma Parte – políticas
agrícolas que fomentem o desmatamento, por exemplo –, que afrontem o objetivo inicial de conservação da biodiversidade.
É, pois, uma abordagem Top-Down e Deep SEA, que se propõe,
que seja realizada por cada Parte, para cada novo tratado ambiental.13
Para tanto, diferentes fases procedimentais, bem definidas, deverão ser
previstaspelo instrumento jurídico que institucionalize a AAE dos tratados internacionais de meio ambiente.
O procedimento de AAE deverá inicialmente prever a realização
de um estudo da situação atual do meio ambiente no território da
Parte, no referente ao objeto do tratado. Os objetivos da norma convencional deverão ser apresentados e a existência de eventuais incompatibilidades entre tais objetivos e outras ações públicas em planejamento
ou implementação pela Parte deverá ser ressaltada. A participação pública deverá ser garantida de maneira precoce, prevendo-se expressamente o scoping.
Diferentes ações estratégicas para atingir os objetivos propostos – alternativas – deverão ser avaliadas. Como as demais espécies de
avaliação de impacto ambiental, a AAE exige um marco comparativo
entre alternativas válidas para a consecução dos objetivos perseguidos,
que mostrem as vantagens ambientais relativas das distintas linhas de
atuação e as correções ou considerações que devem ser levadas em con13 A metodologia proposta é distinta da metodologia utilizada na AAE de atos legislativos, a qual deve ser incorporada ao próprio procedimento legislativo, permitindo-se influenciar o conteúdo da norma a ser elaborada. O presente trabalho
trata da avaliação de impacto ambiental ex post norma. Ver, a respeito da AAE de
atos legislativos, Krolik (2011, p. 534-536).
PELA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL DOS TRATADOS INTERNACIONAIS DE MEIO AMBIENTE
ta na alternativa finalmente selecionada, de modo que se possa assegurar o melhor resultado ambiental possível.14 A AAE permite que
sejam analisados os efeitos ambientais das ações públicas em comparação com os derivados de outras alternativas distintas às planificadas
ou programadas e introduzir as medidas corretoras ou compensatórias
que corrijam as consequências ambientais não desejadas. Nessa perspectiva, deve-se destacar a importância do estudo de sustentabilidade
ambiental, documento central da AAE e fundamental para valorar as
consequências e as vantagens ambientais comparativas da solução eleita
frente às alternativas propostas.
Outro ponto fulcral que não poderá ser relegado pela AAE é o
denominado follow-up, ou seja, o seguimento ou vigilância ambiental.
De acordo com Morrison-Saunders e Arts (apud MORRISONSAUNDERS, A., MARSHALL, R. e ARTS, 2007), o seguimento na
avaliação de impacto ambiental pode ser definido como o monitoramento
e a avaliação dos impactos de um determinado plano, objetivando a sua
gestão e a comunicação de sua performance ambiental.
Devem ser observados os efeitos que realmente se produzem
no meio ambiente como consequência da implementação das ações
estratégicas eleitas, para que, se for o caso, sejam identificados os
efeitos não previstos e adotadas as medidas de correção adequadas.
Apenas na fase de seguimento da AAE a eficiência das ações implementadas para atingir os objetivos propostos poderá ser aferida,
permitindo-se contrastar a realidade fática com a situação anterior
do meio ambiente no território das Partes, viabilizando-se, assim,
a realização das modificações porventura necessárias. Do mesmo
modo, com a comunicação inerente ao seguimento, os organismos
de controle do tratado, de acordo com as regras definidas por este,
poderão acionar as Partes, para que, se necessário, implementem
ações visando ao seu adequado cumprimento, auxiliando-os técnica
e materialmente para tanto.
Novas obrigações decorrentes dos resultados obtidos na fase de
vigilância ambiental poderão ser determinadas em protocolos adicionais aos respectivos tratados. Do mesmo modo, disposições convencionais passíveis de modificação simplificada poderão ser facilmente
alteradas para atenderem às necessidades que surgirem.
14 Prólogo de Antonio Serrano Rodrígues, então Secretário Geral para o território
e a biodiversidade do Ministério do Meio Ambiente da Espanha, de dez. 2006
(SERR ANO RODRÍGUES, 2007).
213
214Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Por fim, cumpre consignar que a vigilância ambiental gera conhecimento científico, o que contribuirá para o aprimoramento do direito internacional ambiental.
3.2 Natureza Jurídica do Instrumento Jurídico Proposto
3.2.1A Opção pela Soft Law
A AAE dos tratados internacionais de meio ambiente poderia
ser prevista no enunciado de uma Declaração das Nações Unidas sobre
o Meio Ambiente, que exortasse os Estados a introduzirem em cada
novo tratado internacional de meio ambiente uma regra que previsse
a obrigatoriedade da realização pelas Partes de um procedimento de
AAE com o objetivo de definir e acompanhar a implementação em
seus respectivos territórios das ações estratégicas necessárias ao cumprimento dos tratados de meio ambiente, transmitindo todo o conhecimento obtido na AAE aos organismos de controle dos respectivos
tratados.
Tal opção constituiria uma inovação importante, tendo em
vista a inexistência de previsão semelhante nas principais declarações universais de meio ambiente. A declaração proposta impulsionaria a utilização da A AE pelas Partes, fomentando a participação
pública – inerente ao procedimento de A AE –, no controle de cumprimento das normas convencionais.15 Conclui-se, pois, que as normas convencionais ganhariam maior eficiência e os mecanismos de
controle atualmente existentes seriam gradualmente aprimorados e
harmonizados.
Todavia, não se pode olvidar que a regra seria apenas facultativa, e os Estados poderiam ou não introduzi-la nos novos tratados
ambientais dos quais se tornem Partes, o que diminui muito a sua
eficácia normativa. Do mesmo modo, com a Soft Law não há garantia
que as Partes realizem a AAE com a metodologia adequada a uma
análise profunda das ações estratégicas necessárias ao cumprimento
das obrigações convencionais (Deep SEA).
15 De acordo com o Prof. La Vieille (2010, p. 92-93), “O controle deve ser
sinônimo de transparência: a publicidade dos dados de aplicação de uma
convenção significa um acesso à informação não somente para os Estados,
mas também para as ONGs e as pessoas”.
PELA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL DOS TRATADOS INTERNACIONAIS DE MEIO AMBIENTE
3.2.2 Uma Convenção Internacional de Avaliação Ambiental Estratégica
dos Tratados de Meio Ambiente
O instrumento jurídico proposto também poderia ser institucionalizado por meio de uma convenção internacional, de caráter universal e natureza obrigatória, que estabeleça a adoção do procedimento
de AAE para a definição e acompanhamento da implementação pelas
Partes das ações estratégicas necessárias ao cumprimento dos tratados
de meio ambiente. Os Estados, ratificando ou aderindo a essa nova
convenção, aceitariam aplicar suas regras aos novos tratados de meio
ambiente dos quais se tornem Partes. As funções de secretariado da
Convenção de AAE dos tratados de meio ambiente poderiam ser atribuídas ao PNUMA,16 que poderia se tornar uma Organização Internacional Mundial de Meio Ambiente.
O PNUMA já vem contribuindo ativamente para a implementação dos tratados ambientais. Uma grande parte de suas atividades é
consagrada à colocação em prática do Earthwatch, que é um programa
de monitoramento e de avaliação do meio ambiente em escala mundial. Tal programa baseia-se no monitoramento, na pesquisa e na troca
de informações, por meio da coordenação internacional dos serviços
nacionais (LA VIEILLE, 2010, p. 110-111). Verifica-se que o PNUMA, como principal órgão das Nações Unidas a se ocupar do meio
ambiente17 é hoje a agência internacional melhor habilitada a controlar
o cumprimento dos tratados ambientais, o que não prescinde do seu
fortalecimento, sobretudo sob o aspecto financeiro.18
16 Nesse sentido, afirma Krolik (2011, p. 160): “Celles – ci pourraient reprendre
la proposition de la France de regrouper au sein du système Onusien: l´OMC
pour le pilier économique, l´OIT pour le pilier social dont les compétences
s´étendraient à l´ensemble des droits sociaux et culturels, et une Organisation
mondiale de l´environnement ou OME pour le pilier environnemental, bâtie
sur un PNUE renforcé, qui aurai pour fonction de coordonner les actions environnementales dans une vision stratégique et globale, où la société civile serait
associée au débat.
17 Declaração de Nairobi, de 1997. Disponível em http://www.unep.org/newyork/
Portals/129/docs/nd.pdf. Acesso em: 14 maio 2012.
18 É o que também se extrai do item 38.22.h, da Agenda 21, que institui como
atribuição prioritária do PNUMA: Maior desenvolvimento do direito internacional do meio ambiente, em particular de convenções e diretrizes, promoção
de sua implementação e das funções de coordenação derivadas do número cada
vez maior de instrumentos jurídicos internacionais, entre eles o funcionamento
215
216Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
O secretariado das distintas convenções de meio ambiente, ao
receber das Partes as informações provenientes dos procedimentos de
AAE, as retransmitiria ao PNUMA, que as compilaria, agregando-as
ao programa de monitoramento mundial Earthwatch.
Verificadas deficiências técnicas e materiais a obstaculizar o
cumprimento das normas convencionais, não apenas os órgãos convencionais de controle, mas também o PNUMA, mobilizaria os recursos necessários para auxiliar e incitar os países a cumprirem o
tratado ambiental. Se, mesmo após o auxílio, o descumprimento persistir medidas sancionatórias previstas pelos tratados poderiam ser
colocadas em prática.19 Por fim, a qualquer momento, mecanismos
bilaterais tradicionais poderiam ser acionados para assegurar o cumprimento das normas internacionais – responsabilização internacional
do Estado e resolução judicial de controvérsias, por meio de recurso
à Corte Internacional de Justiça 20 ou à arbitragem.
dos secretariados das convenções, levando-se em consideração a necessidade de
uso mais eficiente possível dos recursos, inclusive a possibilidade de agrupar no
mesmo lugar os secretariados estabelecidos no futuro.
19 “Such positive incentives can include giving advice to the non-compliant Party, imposing reporting obligations, assisting in the elaboration of a ‘compliance plan‘ by the Party concerned, and they can even reach as far as giving
financial or technical support. However non-compliance procedures may also
entail ‘negative‘ incentives which may include the issuing of formal cautions,
the public ‘naming and shaming‘ of the non-complying Party, and the imposition of other sanctions, including the suspension of certain treaty rights
or privileges. This wide range of potential responses seems to be adequate in
view of the objective, namely to facilitate a non-confrontational settlement of
the matter. However, a further question arises in this regard. It relates to the
potential combination of positive and negative incentives that may be deemed
appropriate in a number of cases” (BEYER LIN; STOLL; WOLFRUM, 2006,
p. 366).
20A CIJ no caso Nicaragua X Estados Unidos, de 1984 (Case Concerning
Military and Paramilitary Activities In and Against Nicaragua. Disponível
em: http://www.icj-cij.org/docket/files/70/9615.pdf. Acesso em: 17 maio
2012), salientou que negociações políticas, mesmo se multilaterais, não devem
obstaculizar a jurisdição da CIJ, em razão sobretudo do disposto no Art. 103
da Carta das Nações Unidas, que prevê que as disposições da Carta deverão
prevalecer em relação às disposições convencionais. Ver: Wolfrum & Friedrich
(2006, p. 62).
PELA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL DOS TRATADOS INTERNACIONAIS DE MEIO AMBIENTE
3.2.3 A Opção pela Alteração da Convenção de Viena sobre o Direito dos
Tratados
A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, assinada
em 23 de maio de 1969, que entrou em vigor em 27 de janeiro de
1980, disciplina os tratados internacionais em aspectos relacionados
à sua interpretação, validade, vigência, requisitos formais e materiais.
Um aditamento à referida convenção poderia determinar que um procedimento de AAE seja realizado para definição e acompanhamento
da implementação pelas Partes das ações estratégicas necessárias ao
cumprimento dos tratados, visando a conferir maior eficiência às normas convencionais. A dificuldade para a adoção de tal opção decorre
sobretudo de sua abrangência. A exigência de AAE englobaria todos
os tratados internacionais e não apenas os tratados de meio ambiente.
O elevado número de Partes à Convenção de Viena 21 dificultaria em
muito a obtenção de consenso em torno do tema.
Conclusões
AAE é um valioso instrumento que, se utilizado para a colocação em prática dos tratados internacionais de meio ambiente, permitiria
agregar planejamento às ações públicas destinadas ao seu cumprimento,
aumentando a eficiência das normas ambientais internacionais, em duplo aspecto: (1) Primeiramente, o planejamento estratégico permitiria
melhorar a qualidade das ações públicas que deverão ser implementadas
pelas Partes para o cumprimento dos tratados ambientais. Com a implementação das ações adequadas para o atingimento dos objetivos propostos, uma melhora do meio ambiente em escala global poderia ocorrer;
(2) A AAE também contribuiria para o aprimoramento dos mecanismos
de controle dos tratados ambientais. Com a AAE, a qualidade e a legitimidade das informações enviadas pelas Partes aos órgãos de controle dos
tratados também seria aprimorada, pois a obtenção dos dados obedeceria a uma metodologia predefinida, na qual seria assegurada ampla participação pública, requisito intrínseco aos procedimentos de AAE. Um
modelo visando a harmonizar os procedimentos de controle adotados
21A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados conta atualmente com
111 Partes. Disponível em: <http://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.
aspx?&src=TREATY&mtdsg_no=XXIII~1&chapter=23&Temp=mtdsg3&lang=
en>. Acesso em: 11 maio 2012.
217
218Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
nos diversos espaços convencionais poderia ser criado, combatendo-se as
deficiências inerentes ao atual sistema de relatórios periódicos.
Para muitos Estados, sobretudo para aqueles em desenvolvimento, a insuficiência de recursos técnicos e financeiros, torna o envio de
relatórios uma obrigação difícil (MALJEAN-DUBOIS; RICHARD,
2004, p. 20). Realizar uma AAE de qualidade também não será uma
tarefa fácil. Porém, a melhora ambiental que poderá ser atingida com a
utilização de AAE é fator suficiente para a sua institucionalização em
nível internacional, cabendo aos Estados, auxiliados mutuamente e/ou
por organizações internacionais e nacionais de proteção do meio ambiente, capacitarem-se técnica e financeiramente para desfrutarem ao
máximo dos benefícios que o planejamento estratégico pode lhes dar.
Referências
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219
L'ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE:
UNE CONVENTION MONDIALE
Nadia Christinet
1L’Évaluation Environnementale : EIE et EES Quelles Différences ?
I
nsistons sur la définition des outils à disposition dans le domaine de
l’évaluation environnementale, pour comprendre les enjeux de cette
proposition, qui est : une convention mondiale sur les évaluations environnementales.
Plusieurs outils existent pour prévoir les effets sur l’environnement
d’un projet, d’un plan, d’un programme ou d’une politique : l’étude
d’impact sur l’environnement, l’étude d’impact transfrontière ou
l’évaluation environnementale stratégique.
L’étude d’impact sur l’environnement (EIE) est l’analyse des impacts en fonction d’un projet d’activités ou une installation circonscrite, dont la destination est déterminée. La méthode consiste à comparer
l’état actuel à l’état futur, ainsi que la phase de chantier et d’exploitation
pour définir les impacts probables sur l’environnement possibles. Puis,
des mesures de minimisation ou compensation des impacts sont définies. Idéalement cette procédure a un effet itératif sur le projet qui
peut être optimisé, afin de réduire les impacts. Dans la pratique l’EIE
est réalisée une fois que les grandes options sont prises et l’accent est
mis sur la recherche de mesures de minimisation des impacts les plus
efficientes possibles.
L’EIE transfrontière est une procédure pour qu’un pays extérieur à l’implantation du projet d’activité soit informé et écouté.
222Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
L’évaluation environnementale stratégique (EES) complète
l’étude d’impact sur l’environnement par l’intégration des considérations environnementales dans les plans, programmes ou politiques
; l’évaluation de leurs interactions avec les considérations d’ordre
économique et social, pour promouvoir le développement durable.
L’EES est un processus continu, itératif et adaptatif, avec pour étapes clés la définition du contexte, le recueil d’informations de références, l’analyse des effets potentiels, des options alternatives et du
suivi des effets de la décision. La méthode consiste à définir des objectifs, à élaborer des variantes, de les évaluer à l’aide d’indicateurs,
afin de les comparer suivant des méthodes multicritères.
Prendre en compte les préoccupations relatives à
l’environnement est complexe du fait du nombre de référentiels à
considérer,t du fait que ces données sont non monérarisables. Dès
lors que cette barrière est franchie, cette méthode ouvre la porte
sur l’évaluation des effets sociaux (impacts sur la santé, sur la mixité
sociale, culturelle, intergénérationnelle, etc). L’évaluation environnementale stratégique prévoit également une participation du public
avant la décision, une information publique de la décision et un suivi
après la décision.
En Europe, les évaluations environnementales stratégiques
sont réalisées sur des plans et programmes ou politiques dans les
secteurs de l’énergie, du tourisme. Les EES sont également utilisées pour réaliser des plans d’aménagement du territoire régionaux,
d’agglomération, de ville et de quartier. Cela permet aux politiques
locaux de faire des choix d’aménagement du territoire en tenant
compte de l’environnement, en orientant leurs décisions vers un
équilibre local, vers un développement durable.
L’évaluation environnementale est un terme générique pour
décrire tout processus qui a pour objectif de prendre en compte
l'environnement dans une perspective de développement durable.
On constate que dès que l’introduit un système global
d’évaluation environnementale, l’environnement devient un véritable critère dans le processus de prise de décision vers un développement durable.
Le postulat est de prévoir une convention mondiale sur les
évaluations environnementales, comprenant aussi bien les études
d'impacts sur l’environnement pour les projets que les évaluations
environnementales stratégiques pour les plans et programmes.
L’EVALUATION ENVIRONNEMENTALE: UNE CONVENTION MONDIALE
2Le Droit International État des Lieux
L’évaluation environnementale, aussi bien l’EIE que l’EES,
se base sur les principes fondamentaux du droit international de
l’environnement : le principe de prévention, de précaution, de coopération, de participation et du développement durable. L’étude d’impact
sur l’environnement (EIE) est présente dans les principaux textes déclaratifs qui configurent le doit international de l’environnement.
L’EIE a été largement incorporée dans la Charte Mondiale de la
Nature adoptée en 1982, les lignes directrices du PNUE en 1987 et la
Déclaration de Rio en 1992.
L’EIE est universellement reconnue comme un processus important pour informer les décideurs des conséquences environnementales de leurs décisions et pour intégrer les questions environnementales dans les autres sphères de la prise de décision.1
Au vu de ces constats, on pourrait considérer que le droit international de l’environnement est complet. Alors quelles sont les lacunes
du droit international de l’environnement ?
3Quelles Sont les Lacunes du Droit International de l’Environnement
Dans son arrêt rendu dans l’affaire des usines de pâte à papier le 10
avril 2010,2 la CIJ a relevé que le droit international général ne précise
pas la portée et le contenu des études d’impact sur l’environnement ; que
l’Argentine et l’Uruguay ne sont pas parties à la convention d’Espoo
et enfin que les buts et principes du PNUE, ne lient pas les Parties,
mais doivent, être pris en compte par chacune des Parties conformément lorsqu’elle adopte des mesures dans le cadre de sa réglementation
interne. En outre, cet instrument ne spécifie pas le contenu d'une telle
procédure.
Dès lors, la Cour internationale de justice estime qu’il revient
à chaque Etat de déterminer, dans le cadre de sa législation nationale
ou du processus d’autorisation du projet, de définir la teneur exacte de
l'étude d’impact sur l’environnement. Ceci en prenant en compte la
1IUCN. Draft International Covenant on Environment and Development. Fourth
Edition: Updated Text, Environmental Policy and Law, Paper nº 31, Rev 3, p.
133.
2 Affaire relative à des usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c.
Uruguay), arrêt du 20 avril 2010, CIJ Recueil 2010, par 205.
223
224Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
nature et l’ampleur du projet en cause et son impact négatif probable
sur l’environnement.3
Cela démontre, à l’évidence, l’existence d’une importante lacune
du droit international de l’environnement en la matière.
4Faire Progresser le Droit International de l’Environnement
Dès lors comment faire progresser le droit international de
l’environnement ?
Il existe deux types de conventions internationales : les unes établissant une procédure autonome d’EIE applicable à son cadre conventionnel et les autres établissant une procédure d’EIE à caractère
régional applicable dans tous les cas.
Parmi les premières, sur le plan universel, on peut citer la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer de 1982 (Article 206), la
Convention sur la diversité biologique de 1992 (Article 14) ou le Protocole de 1996 à la Convention de Londres sur les immersions (Article 14).
Parmi les conventions régionales qui incorporent une procédure
d’EIE dans son propre cadre d’application on peut citer notamment la
Convention d’Helsinki du 17 mars 1992 sur les effets transfrontaliers
des accidents industriels (Annexes IV et V), ainsi que la Convention de
Barcelone sur la Méditerranée (révisée en 1995).
C’est, d’une part, la Convention Espoo de 1991 sur l’évaluation
de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, et,
d’autre part, le Protocole de Kiev de 2003, relatif à l’évaluation
environnementale stratégique, tous les deux élaborés dans le cadre
de la Commission Économique des Nations Unies pour l’Europe
(UNECE).4 En marge de cette action conventionnelle, les procédures d’EIE et EES ont été incorporées dans les organisations
d’intégration régionale, et notamment dans le cadre de la politique
3 Affaire relative à des usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c.
Uruguay), arrêt du 20 avril 2010, CIJ Recueil 2010, par. 204 et 205. Voir : Juste
Ruiz, J. – Bou Franch, V. “El caso de las plantas de celulosa sobre el rio Uruguay
: sentencia de la Corte Internacional de Justicia de 20 de abril 2010”. Revista
Española de Estudios Internacionales, 2011 (http// www. reei.org). 4 Convention sur l’évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte
transfrontière, faite à Espoo (Finlande) le 25 février 1991. Protocole à la convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, relatif à l’évaluation stratégique environnementale, fait à Kiev (Ukraine) le
21 mai 2003.
L’EVALUATION ENVIRONNEMENTALE: UNE CONVENTION MONDIALE
de l’environnement de l’UE.5 La Directive 2001/42/CE du Parlement européen relative à L’évaluation des incidences de certains
plans et programmes sur l’environnement, dite Directive EES, est
entrée en vigueur en 2004 et s’applique aux 25 États membres de
l’Union européenne. Elle exige une évaluation environnementale
pour certains plans et programmes à divers niveaux (national, régional et local) qui sont susceptibles d’avoir des effets significatifs
sur l’environnement.
Il s’agirait de proposer que cette convention régionale et son
protocole soient élevés au niveau mondial, afin de faire progresser le
droit international relatif à l’évaluation environnementale.
5Lever les résistances dans l'intérêt des gouvernements
En comblant cette lacune, la Convention proposée pourrait accomplir une double fonction : comme modèle pour les procédures
nationales existantes dans les législations de nombreux États (mais
pas de tous) avec un seuil international tout en respectant le principe
de non régression ; comme modèle normatif actualisé incorporant
tous les progrès réalisés jusqu’aujourd’hui et notamment :
* L’harmonisation des législations nationales d’après un modèle
commun accepté par les Etats qui éviterait des conditions de
concurrence inégales avec une incidence négative sur les échanges au niveau international ;
* La modernisation des procédures nationales tout en prenant en
compte les meilleures techniques et pratiques disponibles dans
chaque État;
* L’intégration des considérations relatives à l’environnement dans
les différents secteurs d’activités ;
5 Directive n° 85/337/CEE du 27/06/85 concernant l'évaluation des incidences de
certains projets publics et privés sur l'environnement (JOCE n° L 175 du 5 juillet
1985), Texte modifié par : Directive du Conseil n° 97/11/CE du 3 mars 1997
(JOCE n° L 75 du 14 mars 1997) ; Directive n° 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 (JOCE n° L 156 du 25 juin 2003) ; Directive
n° 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 (JOUE
n° L 140 du 5 juin 2009). Directive 2001/42/CE du Parlement Européen et du
Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et
programmes sur l'environnement (JOCE nº L 197, 21.7.2001, p. 30)
225
226Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
*L’amélioration de la démocratie participative en matière
d’environnement ;
* La contribution au dessein d’un instrument perfectionné pouvant contribuer au développement durable ;
* Le renforcement de la légitimation des administrations environnementales nationales face aux autres branches de l’Administration
et aux intérêts des secteurs économiques moins soucieux des effets
des projets de développement sur l’environnement commun.
D’autre part, la Convention mondiale sur l’évaluation environnementale pourrait combler la lacune subsistant au plan universel des
modalités et procédures à appliquer lorsqu’on envisage des activités
pouvant avoir des effets dommageables dans un contexte transfrontière. Comme l’affaire des usines de pâte à papier le montre suffisamment, un tel vide normatif affecte les rapports entre des États qui
envisagent d’autoriser des activités pouvant avoir des effets dommageables sur d’autres États, une situation que probablement ne fera
que se multiplier à l’avenir.
Cette lacune affecte également la nécessaire protection des espaces situés au delà des juridictions nationales, dont la surveillance et
protection incombe à tous les États. La CIJ a affirmé que l’obligation
générale qu’ont les Etats de veiller à ce que les activités exercées
dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle respectent
l’environnement d’autres Etats ou des zones ne relevant d’aucune juridiction nationale fait maintenant partie du corps de règles du droit
international de l’environnement.6
La conclusion d’une convention mondiale sur l’évaluation environnementale pourrait ainsi apporter une plus grande clarté à la
détermination des standards, agissant ainsi comme un instrument de
règlementation et de bonne gouvernance.
La convention apporterait une meilleure connaissance des
effets que les activités projetées pourraient avoir sur l’environnement
d’autres Etats ou des zones au-delà de la juridiction nationale. En ce
faisant, elle serait aussi en mesure de contribuer à la pacification des
rapports entre Etats en agissant en tant qu’une instance d’apaisement
et élimination des différends internationaux.
6CIJ. Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, avis consultatif, C.I.J.
Recueil 1996 (I), p. 242, par. 29.
L’EVALUATION ENVIRONNEMENTALE: UNE CONVENTION MONDIALE
6Forme de la Convention mondiale sur l’évaluation
environnementale
Les Parties à la présente Convention,
Considérant que l’interdiction de causer un dommage à
l’environnement d’un autre Etat est un principe général du droit
international,
Considérant qu’il existe, en droit international général une
obligation de procéder à une évaluation de l’impact sur
l’environnement,
Conscientes des incidences réciproques des activités humaines et
de leurs conséquences sur l’environnement et la santé des générations présentes et futures,
Vu l’importance des principes de prévention, de précaution, de
coopération, d’information et de participation,
Vu le principe 17 de la Déclaration de Rio,
Vu les buts et les principes du PNUE de 1987,
Vu la Charte Mondiale de la Nature de 1982,
Vu les différentes conventions internationales sur l’environnement
qui font référence à l’obligation d’étude d’impact,
Compte tenu de l’absence de règles universelles en matière
d’évaluation environnementale, instrument essentiel du principe
de prévention,
Chapitre 1 : Objectifs
- Assurer un niveau élevé de protection de l’environnement et de la
santé
- Homogénéiser les droits nationaux relatifs aux études d’impact
- Analyser et prévenir les effets des [projets, plans et programme]
susceptibles d’être préjudiciables à l’environnement
- Contribuer à la sauvegarde des ressources naturelles partagées
- Contribuer à l’intégration de l’environnement dans les différentes
politiques publiques
- Faciliter la coopération internationale et l’échange d’informations
concernant l’évaluation environnementale
- Contribuer à la connaissance scientif ique des impacts sur
l’environnement et à une meilleure information et décision
publiques
227
228Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Chapitre 2 : Obligations générales
- Tout projet susceptible d’impacter significativement l’environnement
fait l’objet d’une évaluation environnementale préalable.
- Impact sur l’environnement, incluant la santé, l’économique, le social, le culturel et les droits de l’homme
- Obligation de suivi en continu des projets
Chapitre 3 : Définitions
-
-
-
-
-
-
« Evaluation des incidences environnementales » « Effets sur l’environnement et la santé »
« Public » (personnes physiques, morales)
« Projet » = « Projet d’activité», « Politiques, plans et programmes »,
« Effet significatif »
« Effet négligeable »
Chapitre 4 : Champ d’application
-Public/privé
- Politiques, plans, programmes
- Etudes d’impact nationales avec ou sans effets transfrontières, évaluations environnementales stratégiques
- Sont exonérés des présentes dispositions les projets dont il est apporté la preuve d’un impact environnemental négligeable.
- Exceptions : Situation d’urgence (en cas de nécessité de sauvegarde
des vies humaines) ; aménagements des procédures : Défense nationale, armée.
Chapitre 5 : Relations avec d’autres conventions
Garantir le niveau le plus élevé de protection de l’environnement en
cas de conflit entre plusieurs conventions
Chapitre 6 : Auteur de l’étude d’impact
L’auteur de l’étude d’impact doit être indépendant, impartial, objectif et scientifiquement compétent.
L’EVALUATION ENVIRONNEMENTALE: UNE CONVENTION MONDIALE
Chapitre 7 : Contenu
- Le degré de détail de l’étude d’impact doit être proportionnel à
l’importance de l’atteinte à l’environnement du projet
- Un projet a soit un impact significatif, soit un impact négligeable
- Impacts passés, présents et futurs
- Indication des incertitudes
- Contenu minimum :
O Transparence quant aux méthodes scientifiques envisagées
O Analyse de l’état initial et futur avec les effets directs et indi rects, temporaires et permanents, cumulatifs et transfron
tières du projet
O Présentation et justification du projet
O Résumé non technique
O Mesures pour éviter, réduire ou compenser les atteintes
O Les alternatives envisageables, et les raisons du choix
Chapitre 8 : Les études d’impact transfrontières
- La notification aux Etats partie touchés ; la transmission de l’étude
d’impact
- Participation transfrontière égale
- Droit pour un Etat et du public susceptibles d’être touchés d’obtenir
des informations et de participer au processus
- Impacts à longue distance
- Inviter les Etats à élaborer des conventions bilatérales ou régionales
pour le détail des procédures de notification et de participation
Chapitre 9 : Les contrôles
- Suivi toute la durée de vie du projet
- Contrôle spécifique du contenu scientifique par un organe national
indépendant qui rend un avis
- Contrôle par le public : Droit à la contre-expertise
- Contrôle par le juge
Chapitre 10 : Les institutions
Conférence des Parties. Rapports nationaux réguliers
Secrétariat de la convention 229
230Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
- Comité de suivi : saisine par les Etats, par les ONG et
le public
Conclusion
Les principaux textes internationaux sur l’environnement, tels
que la Charte Mondiale de la Nature, la Déclaration de Rio sur le Développement et l’environnement, et la Déclaration de Johannesburg
sur le Développement Durable ont souligné l’importance d’une meilleure prise en compte de l’environnement.
Dans le cadre régional européen, la Conférence sur la sécurité et
la coopération en Europe (CSCE), la Commission économique des
Nations Unies pour l’Europe et l’Union Européenne ont adopté des
instruments juridiques visant à promouvoir une large application
des évaluations environnementales, soit des EIE, soit des EES, en
tant qu’instruments privilégiés pour mener une politique effective
en matière d’environnement dans une perspective de développement
durable.
Le cadre normatif, manifestement incomplet, réclame avec urgence l’élaboration des règles harmonisées, accordées par les États dans
une convention internationale de protée mondiale, pour définir les
standards minimaux qui doivent respecter les dispositions nationales
et internationales sur les évaluations environnementales. Cette harmonisation permettra d’éviter le risque de distorsions de marché pouvant
avoir des effets indésirables sur les conditions d’échanges économiques
internationaux.
La convention proposée permettra d'intégrer les considérations
environnementales en recourant à l’évaluation environnementale, à
tous les échelons administratifs, en tenant compte des autres pays et
du public, pour promouvoir le développement durable.
Parte 4
danos, catástrofes
e refugiados ambientais
SUR LA RESPONSABILITÉ DES SOCIÉTÉS
TRANSNATIONALES POUR GRAVES DOMMAGES
ENVIRONNEMENTAUX*
Antoni Pigrau Solé**
Introduction
D
eux critères visant, directement ou indirectement, à réguler les
activités des Sociétés Transnationales (STN) ont été appliqués
traditionnellement : la plus grande exigence dans les domaines de la
protection des investissements, de la libéralisation du commerce international et de la suppression des restrictions face à la liberté d’action
de ces STN, et l’énorme résistance à créer des obligations directes pour
ces sociétés. Les États les plus puissants ont adopté une attitude laxiste,
* Ce travail repose sur la recherche menée au Centre d’Estudis de Dret Ambiental
de Tarragona (CEDAT), à la fois dans le cadre du projet Environmental Justice Organizations, Liabilities and Trade (EJOLT), Nº FP7-SCIENCE-IN-SOCIETY-2010–1, et du projet de recherche financé par le Ministère espagnol de
la Science et de l’Innovation « La garantía jurídica de la vertiente intrageneracional de la justicia ambiental como aspecto social del desarrollosostenible », réf.
DER 2010-19529. Il présente quelques-unes des idées contenues dans le rapport
préparé par PIGR AU A., BORR ÀS, S., JARIA I MANZANO, J., CARDESASALZMANN, A. 2012. Legal avenues for EJOs to claim environmental liability.
EJOLT Report No 4 disponible [en ligne]sur http://www.ejolt.org/section/
resources/reports/.
** Professeur de Droit International Public et directeur du CEDAT, Universitat
Rovira i Virgili, Tarragone.
232Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
de laisser-faire, envers les agissements de leurs STN au-delà de leurs
propres juridictions nationales1.
Le point de départ de cet article repose sur quatre données factuelles dont la première est que, en général, les États les plus développés n’ont jamais démontré le moindre intérêt pour une plus
grande réglementation applicable aux sociétés transnationales et
qu’ils ont soutenu de manière résolue et inconditionnelle leurs sociétés respectives dans le cadre de l’accès aux marchés : les réticences de
certains pays européens face à l’application de l’ATCA aux États-Unis
ou la réaction récente de l’Espagne suite à la nationalisation d’YPF par
l’Argentine en sont quelques exemples.
La deuxième donnée est la presque invisibilité des sociétés
transnationales (STN) dans le domaine du droit international.
Une conséquence très importante de la politique des États les plus
développés a été qu’il est pratiquement impossible de rendre directement responsables les STN des violations des normes de droit international qu’elles commettent, ordonnent de commettre ou contribuent à
commettre, car la médiation de l’état les a rendues invisibles sur le plan
juridique dans le domaine du droit international 2. En général, aucune
obligation directe n’est établie pour les sociétés, et les États ne sont pas
responsables au niveau international du comportement des particuliers,
sauf lorsque le comportement même de l’État contribue au non-respect
d’une obligation internationale que ce dernier a assumée. Et à titre de
démonstration empirique, on peut dire que le document Zero draft of
the outcome document de la Conférence Rio + 20 ne citait pas même
1 Mc CORQUODALE, Robert; SIMONS, Penelope, « Responsibility Beyond Borders: State Responsibility for Extraterritorial Violations by Corporations of International Human Rights Law », (2007) 70(4) The Modern Law Review, p. 598-625.
2 En particulier, dans le domaine pénal international, les juridictions établies ne
sont compétentes que par rapport aux individus. Ceux-ci,liésou nonà une
STN, peuvent être tenus responsablesindividuellement pourcertaines violations desdroits de l'hommeparticulièrement graves, par exemple devant la
Cour Pénale Internationale, selon les termes de son statut, mais il est impossible pour cette Cour de poursuivre l'entreprise elle-même. Vid. CLAPHAM,
Andrew, « The Question of Jurisdiction Under International Criminal Law Over
Legal Persons: Lessons from the Rome Conference on an internacionalCriminal
Court », à K AMMINGA, Menno T. ; ZIA-ZARIFI, Saman (Eds.) Liability of
Multinational Corporations under International Law, cit., p. 139-195, en particulier p. 141-160.
SUR LA RESPONSABILITÉ DES SOCIÉTÉS TRANSNATIONALES POUR GRAVES DOMMAGES...
une seule fois le terme anglais « Corporation »3. Et que le document
final, « L’avenir que nous voulons », ne fait que deux faibles références
au comportement des entreprises, dans le sens de lancer « un appel au
secteur privé afin qu’il mette en œuvre des pratiques responsables, telles
que celles encouragées par le Pacte mondial » (p. 46) et de les encourager « à étudier la possibilité d’insérer dans leurs rapports périodiques des
informations sur la durabilité de leurs activités », Le mot responsabilité,
au sens juridique, est absent du texte4.
La troisième donnée est que plusieurs facteurs contribuent à
une attitude peu exigeante des États qui accueillent les STN. On
peut mentionner les obstacles pour modifier les règles s’appliquant à
la présence des STN sur leur territoire, règles définies dans des instruments juridiques antérieures qui ignorent les aspects environnementaux ou des droits de l’homme et qui sont régies par le droit commercial international5. Ou encore les limitations en ressources humaines et
matérielles nécessaires pour contrôler le bon respect de la législation,
une information insuffisante sur la technologie utilisée et les risques
qu’elle suppose, et les difficultés pour pouvoir exiger des responsabilités à la société mère lorsque cette dernière agit par le biais de filiales
dont les ressources sont limitées pour faire face à leurs responsabilités6.
D’autre part, certains facteurs contribuent à ce que l’État s’autolimite
dans ce domaine : l’intérêt économique que suppose l’arrivée d’investissements étrangers et les revenus pouvant en découler, la propre
implication des organismes d’État dans les procédures de concession
d’exploitation ou d’autorisation d’activités, y compris les cas de corruption, ou la fréquence de la participation économique de l’État directement ou à travers des entreprises publiques dans l’activité économique
concrète, de manière conjointe avec la STN étrangère7. La dernière
donnée, confirmée par de nombreux exemples, est que, souvent, les
activités menées par de grandes sociétés transnationales sont à
3 L’avenir que nous voulons, United Nations, Rio + 20 United Nations, Conference
on Sustainable Development, « The Future WeWant», January 10, 2012.
4 Rio + 20, Conférence des Nations Unies sur le développement durable, Rio de
Janeiro, Brésil, 20-22 juin 2012, Doc. A/CONF.216/L.1, 19 juin 2012.
5 SIMONS, Penelope, « International law’s invisible hand and the future… », cit.,
p. 14-17.
6 MORGER A, Elisa, Corporate Accountability in International Environmental
Law, cit. p. 27-28.
7 Ibid., p. 28-29.
233
234Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
l'origine de graves dommages environnementaux qui affectent bien
souvent non seulement des communautés concrètes mais également
toute la communauté internationale. Et que ces graves dommages sur
l’environnement sont bien souvent accompagnés de violations des
droits de l’homme et des libertés fondamentales. Les conséquences,
plus nombreuses dans les pays les plus pauvres, se produisent sur le
plan environnemental : la pollution atmosphérique sous ses différentes
formes, y compris l’émission de gaz à effet de serre, la pollution des
sols, des rivières et des mers, la déforestation, la perte de biodiversité ou l’appropriation de ressources génétiques et des connaissances
qui y sont associées. Ainsi que sur le plan social avec, entre autres, les
atteintes aux droits à la santé, à l’alimentation et à la vie des personnes,
les opérations d’appropriation de terres d’autrui et la destruction des
formes traditionnelles d’organisation et de subsistance des communautés concernées (plus particulièrement les communautés indigènes) et –
dans les cas les plus graves – la vulnération d’autres droits de l’homme
comme le droit à la vie et à l’intégrité physique ou les libertés d’expression, de réunion ou d’association. Il s’agit de manifestations concrètes
de l’injustice environnementale8. L’absence de justice environnementale a pris une dimension encore plus grave au niveau international car,
dans ce domaine, bien souvent, les communautés assumant les charges
non seulement ne participent pas de manière suffisante aux bénéfices
de l’activité économique qui les génère mais, en plus, elles n’ont aucun
moyen de s’opposer aux projets auxquels elles collaborent et qui sont
conçus et gérés à des milliers de kilomètres. Par exemple, nous avons
souvent le cas de grands projets hydroélectriques qui coexistent avec
des communautés ne disposant même pas d’électricité, ou des activités
très lucratives d’extraction d’or, de diamants ou de pétrole à proximité
ou sur les terres mêmes de communautés vivant dans une extrême
pauvreté. Ce texte portera sur trois questions principales : des exemples
8 Le concept de justice environnementale a été forgé aux États-Unis pour lutter
contre la discrimination et les inégalités dans la répartition des avantages et des
inconvénients du développement économique : « Environmental justice challenges
discrimination and disparities in the allocation of the benefits and burdens of economic development. If fights against the discriminatory practices of dumping hazardous waste and toxic chemicals and placinf waste disposals, incinerators, depots,
and transportation routes in communities inhabited by people of color and poor
people », STEADY, FilominaChioma, « Introduction », dans STEADY, Filomina
Chioma (Ed.), Environmental Justice in the New Millennium: Global Perspectives on
Race, Ethnicity, and Human Rights, Palgrave Macmillan, New York, 2009., p. 1-2.
SUR LA RESPONSABILITÉ DES SOCIÉTÉS TRANSNATIONALES POUR GRAVES DOMMAGES...
illustratifs de l'absence de progrès, voire le recul, du droit dans ce domaine ; les obstacles rencontrés par les actions auxquelles ont recours
les victimes directes des dommages graves provoqués à l’environnement et, enfin, quelques propositions à caractère normatif.
1L’Absence de Progrès du Droit
Je vais maintenant aborder quatre aspects actuels qui montrent le
manque de volonté politique des États pour améliorer la régulation des
STN. Tout d’abord, les travaux du Conseil des droits de l’homme
sur les STN et les droits de l’homme9. Comme cela est bien connu,
l’ancienne Commission des droits de l’homme a proposé, depuis 2006,
un grand débat mené par le Représentant spécial du Secrétaire général des
Nations Unies sur la question des droits de l’homme et des sociétés transnationales, M. John Ruggie. Le cadre juridique proposé par M. Ruggie repose sur trois principes : l’obligation pour les États de protéger les droits
de l’homme ; l’obligation pour les entreprises de respecter les droits de
l’homme ; et l’existence de systèmes efficaces de réparation, à la fois juridiques et non, dans l’État d’origine de l’activité et dans l’État accueillant
cette activité 10. Ce débat a abouti sur l’adoption par le Conseil des droits
de l’homme, en juin 201111, des Principes directeurs relatifs aux entre9 Il y a eu des tentatives pour formuler un ensemble d'obligations internationales
pour les sociétés transnationales. À l'ONU, les principaux précédents ont mis
l'accent sur la conception de propositions de textes juridiquement contraignants.
Le premier, à travers la création de la Commission des sociétés transnationales
en 1974, qui a développé en vain depuis plusieurs années, entre 1975 et 1983, le
travail qui a mené à l'adoption d'un « Code de conduite pour les entreprises multinationales » ; voir NU, « Draft Code of Conduct on Transnational Corporations », UN Doc. E/1990/94, 12 June1990. Dans la dernière tentative d'adopter
un texte contraignant, la Sous-commission de la promotion et la protection des
Droits de l'Homme de l'ONU, a adopté en 2003, les « Normes sur la responsabilité en matière de droits de l’homme des sociétés transnationales et autres entreprises »,
mais le texte n'a pas été pris en charge par la Commission des Droits de l’Homme;
voir NU, Doc. E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev.2, 26 août 2003.
10« Protéger, respecter et réparer : un cadre pour les entreprises et les droits de
l’homme » : Rapport du Représentant spécial du Secrétaire général chargé de la
question des droits de l’homme et des sociétés transnationales et autres entreprises, M. John Ruggie ; NU, Doc. A/HRC/8/5, 7 avril 2008.
11 Par sa Résolution 17/4 du 16 juin 2011, le Conseil a également décidé de créer
un groupe de travail sur la question des droits de l’homme et des sociétés transnationales et autres entreprises, composé de cinq experts indépendants, et de créer
235
236Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
prises et aux droits de l’homme : mise en œuvre du cadre de référence «
protéger, respecter et réparer » des Nations Unies.12 Malgré ses aspects
positifs, le document suppose malheureusement une autre occasion perdue pour améliorer la régulation applicable aux STN.
En ce qui concerne le premier principe – l’obligation pour les
États de protéger les droits de l’homme – le représentant spécial s’est
référé à ce phénomène dans le cadre des politiques comme une double
incohérence à la fois dans les États d’origine (home states) et dans les
États accueillant les STN (host states) : « ... incohérence « verticale »
lorsque les gouvernements prennent des engagements en matière de droits
de l’homme sans se préoccuper de leur mise en application ; et incohérence
« horizontale » lorsque l’action de certaines administrations − commerce,
promotion de l’investissement, développement, affaires étrangères − est
en contradiction avec les obligations de l’État en matière de droits de
l’homme et avec les institutions chargées de les faire respecter ».13Sans
pouvoir étudier la question en profondeur, cette analyse semble incomplète. Il existe une troisième incohérence qui provient de la contradiction entre le discours des droits de l’homme du modèle des Nations
Unies et ce cadre juridique confortable pour les STN conçu de manière délibérée depuis les politiques économiques des États les plus
puissants, à travers les normes internationales relatives à la protection
des investissements et au commerce international14, et les politiques
un forum sur les entreprises et les droits de l’homme placé sous la conduite du
Groupe de travail.
12« Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme : mise en
œuvre du cadre de référence « protéger, respecter et réparer » des Nations Unies » :
Rapport du Représentant spécial du Secrétaire général chargé de la question des
droits de l’homme et des sociétés transnationales et autres entreprises, John Ruggie ; NU, Conseil des Droits de l’Homme ; NU, Doc. A/HRC/17/31, 21 mars
2011. Les grandes lignes de ce document sont pleinement applicables dans le
domaine de l'environnement même si les références spécifiques à l'environnement
sont minimes. La relation entre le cadre conceptuel de M. Ruggie et l'environnement a été réalisée dans un projet élaboré pour l'Union européenne par l'Université d'Edimbourg : AUGENSTEIN, Daniel, Study of the Legal Framework on
Human Rights and the Environment Applicable to European Enterprises Operating Outside the European Union.
13 Doc. A/HRC/4/35, 19 février 2007, § 33.
14 SIMONS, Penelope, « International law’s invisible hand and the future of corporate accountability for violations of human rights », Journal of Human Rights and
the Environment, Vol. 3, No1, March 2012, p. 19-29.
SUR LA RESPONSABILITÉ DES SOCIÉTÉS TRANSNATIONALES POUR GRAVES DOMMAGES...
de privatisation et de déréglementation imposées à tant de pays par
les institutions financières internationales (en particulier, le Fonds
Monétaire International et la Banque Mondiale) ; une incohérence
qui affecte le cœur même du modèle dominant de production et de
consommation15 et qui repose justement, comme nous l’avons indiqué,
sur le soutien résolu et inconditionnel des États à leurs STN respectives
dans la course pour l’accès aux ressources naturelles et aux marchés,
éloignés jusqu’à maintenant des considérations environnementales ou
des droits de l’homme.La phase préalable a évité de prendre en considération le pouvoir des sociétés transnationales dans le maintien du
modèle dominant de production et de consommation des ressources.
En effet, le document ne fait aucune référence aux mesures devant être
adoptées au niveau international ou dans le cadre du droit international. L’accent est mis sur les obligations déjà existantes de l’État, en
particulier de ceux où les entreprises portent à terme leurs activités16,
mais sans prévoir aucune obligation pour celles-ci ou pour les États
d’origine des STN17.
Cela constitue un aspect essentiel, et le fait de l’abandonner à la
bonne volonté des sociétés ou à la capacité des host states, considérés
un par un, nous ramène à la situation de départ, bien connue : celle du
déséquilibre entre les forces économiques et la capacité de gouvernance
décrite par M. Ruggie lui-même, et qui n’appréhende pas dans sa juste
mesure le pouvoir économique et la capacité d’influence politique des
STN, tellement fortes qu’à l’extérieur et au sein même de la structure des États, elles sont capables d’imposer leur point de vue dans les
politiques publiques qui définissent les règles du jeu économique à la
15« …the root causes of corporate impunity for violations of human rights are
deepley embedded in the international legal system. International law has been
used progressively since colonial times to protect and facilitate foreign investment
and trade activity while at the same time undermining the ability of Third World
states to control and regulate transnational corporate actors. The policies and
practice of international financial institutions have played a central role in this
process. […] During his tenure, the SRSG identifies certain aspects of this realityt
but failed to examine the deep structural rootds of this problem. Ruggie’s focus
on state governance capacity, for example, did not lead to any meaningful consideration of the impact of the policies and practices of the World Bank and IMF,
despite their important implications for human rights governance. »; SIMONS,
Penelope, « International law’s invisible hand and the future… », cit., p. 35.
16 Sauf pour la référence à des situations de conflit ; Doc. A/HRC/17/31, cit.
17 Comme il est précisé dans le préambule des Principes ; Doc. A/HRC/17/31, cit.
237
238Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
fois au niveau national et international. Une tendance qui, justement,
semble s’être aggravée avec la crise économique actuelle des économies occidentales. En résumé, il n’a encore jamais été possible jusqu’à
aujourd’hui d’adopter un ensemble de normes obligatoires pour les
STN à travers des instruments internationaux. Et, en général, nous
pouvons affirmer qu’il existe une absence totale de corrélation entre la
capacité d’influence négative des STN, y compris en particulier la capacité de commettre ou de participer à de graves violations des normes
du droit international en vigueur pour les États, et même pour les
personnes physiques, et la possibilité de les rendre responsables sur le
plan du droit international18. En second lieu : l’Union européenne
a aussi opté pour des stratégies reposant exclusivement sur les
cadres volontaires de régulation19. Telle a été la tendance, malgré
les considérations critiques du Parlement européen 20, depuis le Conseil
18 En général, parmi l'abondante littérature sur le sujet : MUCHLINSKI, Peter K.,
Multinational Enterprises and the Law, Blackwell, Cambridge, 1995; KAMMINGA, Menno T.; ZIA-ZARIFI, Saman (Eds.), Liability of Multinational Corporations under International Law, Kluwer Law International, The Hague, 2000; WALLACE, Cynthia Day, The Multinational Enterprise and Legal Control: Host State
Sovereignty in an Era of EconomicGlobalization, 2nd ed., The Hague, Martinus
Nijhoff, 2003; FAFO, « Business and Internacional Crimes: Assessing the Liability
of Business Entities for Grave Violations of International Law », Oslo, Fafo-Report
467, 2004; MORGERA, Elisa, Corporate Accountability in International Environmental Law, Oxford, Oxford University Press, 2009, HERNANDEZ ZUBIZARRETA, Juan, Las empresas transnacionales frente a los derechos humanos; Historia de
una asimetría normativa, Bilbao, 2009. Aussi, le Rapport de M. John Ruggie: « Les
entreprises et les droits de l’homme : analyse des normes internationales relatives à la
responsabilité sociale et à la transparence des entreprises », Nations Unies, Conseil des
Droits de l’Homme ; Doc. A/HRC/4/35, 19 février 2007.
19 Voir à cet égard le travail de WOUTERS, Jan et CHANET, Leen, « CorporateHumanRightsResponsibility: A European Perspective », Northwestern University
Journal of International Human Rights, Vol. 6, Spring, 2008, p. 262-303, en particulier p. 272-281. On peut voir différentes critiques des limites de l'approche de
la réglementation volontaire dans CLAPP, Jennifer; UTTING, Peter, « CorporateResponsability, Accountability, and Law », dans UTTING, Peter, CLAPP, Jennifer
(Eds.) Corporate Accountability and Sustainable Development, New Delhi, Oxford
UniversityPress, 2008, p. 4-20; McINERNEY, Thomas, « Putting Regulation Before Responsibility: Towards Binding Norms of Corporate Social Responsibility »,
Cornell International Law Journal, Winter, 2007, Vol. 40, p. 171-199.
20Résolution du Parlement européen sur des normes communautaires applicables
aux entreprises européennes opérant dans les pays en développement : vers un
code de conduite, 15 janvier 1999, JO C 104, 14.4.1999, p. 143 ; Résolution du
Parlement européen sur le Livre vert de la Commission « Promouvoir un cadre
SUR LA RESPONSABILITÉ DES SOCIÉTÉS TRANSNATIONALES POUR GRAVES DOMMAGES...
européen de Lisbonne (2000)21, dans le Livre vert de 200122et dans les
communications de la Commission de 200223 et 200624. Plus récemment, en octobre 2011, la Commission européenne a annoncé une
nouvelle stratégie de l'UE pour la période 2011-2014 sur la responsabilité sociale des entreprises qui, essentiellement, ne remet pas en cause
cette posture même si certains aspects intéressants sont introduits25. En
troisième lieu: la voie que suppose, aux États Unis, l’ATCA risque
d’être écartée. Comme c’est bien connu, certains litiges au sujet de
européen pour la responsabilité sociale des entreprises », 30 mai 2002 (JO C 187
E, 7.8.2003, p. 180 ; Résolution du Parlement européen sur la responsabilité
sociale des entreprises : un nouveau partenariat, 13 mars 2007, JO C 301 E,
13.12.2007, p. 45. Résolution du Parlement européen du 25 novembre 2010 sur
la responsabilité sociale des entreprises dans les accords commerciaux internationaux (2009/2201(INI)).
21« 39. Le Conseil européen fait tout particulièrement appel au sens des responsabilités sociales des entreprises en ce qui concerne les meilleures pratiques
en matière d'éducation et de formation tout au long de la vie, d'organisation
du travail, d'égalité des chances, d'intégration sociale et de développement durable. » ; Conseil Européen de Lisbonne, 23 et 24 mars 2000, Conclusions de
la Présidence ; disponible [en ligne] sur le site web de l’Union européenne ;
(page consultée le 14 mars 2012) : http://www.europarl.europa.eu/summits/
lis1_fr.htm.
22 Commission des Communautés Européennes, « Livre Vert - Promouvoir un cadre
européen pour la responsabilité sociale des entreprises » ; Bruxelles, 18.7.2001,
COM(2001) 366 final.
23 Communication de la Commission concernant la responsabilité sociale des entreprises : Une contribution des entreprises au développement durable ; Bruxelles, le
2.7.2002, COM(2002) 347 final ; disponible [en ligne] sur le site web de l’Union
européenne ; (page consultée le 14 mars 2012) : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0347:FIN:fr:PDF.
24Communication de la Commission au Parlement Européen, au Conseil et au
Comité Économique et Social Européen : « Mise en œuvre du partenariat pour
la croissance et l’emploi: faire de l’Europe un pôle d’excellence en matière de responsabilité sociale des entreprises » ; Bruxelles, le 22.3.2006, COM(2006) 136 final;
disponible [en ligne] sur le site web de l’Union européenne ; (page consultée le
14 mars 2012) : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM
:2006:0136:FIN:fr:PDF.
25 Communication de la Commission au Parlement Européen, au Conseil, au Comité Économique et Social Européen et au Comité des Régions : « Responsabilité
sociale des entreprises : une nouvelle stratégie de l'UE pour la période 2011-2014 »;
COM(2011) 681 final ; Bruxelles, le 25.10.2011; disponible [en ligne] sur le site
web de l’Union européenne ; (page consultée le 14 mars 2012) : http://ec.europa.
eu/enterprise/policies/sustainable-business/files/csr/new-csr/act_fr.pdf.
239
240Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
graves dommages sur l’environnement ont été initiés devant les cours
fédérales des États-Unis26.
Deux grandes raisons en sont la cause. Il s’agit du pays dans lequel se trouve le plus grand nombre de STN. Et il dispose d’un instrument comme l’Alien Tort Claims Act (ATCA) qui permet d’initier des
procès civils contre les auteurs de violations de certaines règles du droit
international commises hors des États-Unis. Cependant, le recours à
l’ATCA présente certaines difficultés qui peuvent être regroupées en
deux catégories. Tout d’abord, les conditions de base pour admettre
le cas, parmi lesquelles se trouvent en particulier la justification matérielle de la demande et, dans un deuxième temps, l’existence d’une
série d’exceptions possibles qui peuvent faire que le cas soit refusé selon
l’appréciation du juge, sans entrer dans le fond de l’affaire. Dans la
grande majorité des cas présentés contre des entreprises à travers l’ATCA, jusqu’à aujourd’hui, soit l’analyse de la responsabilité n’a pas été
abordée, pour différentes raisons, soit la demande a été rejetée dans le
cas concret. Quoiqu’il en soit, les cas ayant dénoncé le non-respect des
normes internationales de protection de l’environnement par des sociétés multinationales sont encore très rares27. Néanmoins, suite à l’arrêt du 17 septembre 2010, de la Cour d’Appel du Deuxième Circuit,
contraire à la possibilité de porter plainte contre les sociétés dans le
cadre de l’ATCA dans le cas Kiobel contre Shell28 , ce dossier fait l’objet
d’un recours auprès de la Cour Suprême29. La transcendance de la déci26PIGR AU SOLÉ, A , « La responsabilidad de las empresas transnacionales por
daños graves al medio ambiente: explorando la vía de la Alien Tort Claims Act »,
dans BADIA MARTÍ, A.; PIGR AU SOLÉ, A.; OLESTI R AYO, A. (Coords.),
El Derecho internacional ante los retos de nuestro tiempo. Homenaje a la Profesora Victoria AbellánHonrubia, Madrid-Barcelona-Buenos Aires, Marcial Pons,
2009; p. 517-569.
27 Mais cette méthode a été utilisée, entre autres, par : Texaco en Équateur, Dyncorp en
Équateur, Rio Tinto en Papouasie-Nouvelle-Guinée (où, pour la première fois, un tribunal fédéral américain a reconnu qu’une réclamation en vertu de l'ATCA peut reposer sur une norme environnementale, pour avoir la considération du droit coutumier)
et les réclamations contre Shell dans les cas Wiwa ou Kiobel; voir rapport cit. note 1.
28 Kiobel v. Royal Dutch Petroleum Company, 621 F.3d 111, 149 (2d Cir. 2011), 17
September 2010.
29 En fait, la Cour d'appel du Second Circuit est la seule parmi les Cours d'appel à
appliquer ce critère. Avant et après la décision de la Cour d'appel de New York, au
moins trois autres cours d'appel ont décidé le contraire confirmant l'applicabilité
de l'ATCA pour les entreprises.
SUR LA RESPONSABILITÉ DES SOCIÉTÉS TRANSNATIONALES POUR GRAVES DOMMAGES...
sion de la Cour Suprême est énorme pour le futur de l’applicabilité de
l’ATCA aux sociétés. Et la décision du 5 mars dernier de cette dernière,
qui semble orienter la question juridique centrale vers une discussion sur
la portée extraterritoriale de l’ATCA est très inquiétante.30 Cependant, si
la décision est finalement favorable à la possibilité de continuer à dénoncer les sociétés, le fond du problème sera en particulier, au-delà des
allégations pour complicité avec le non-respect d’autres normes internationales, de faire en sorte que l’interdiction de provoquer de graves
dommages sur l’environnement soit considérée par les tribunaux des
États-Unis comme une norme pouvant être protégée par l’ATCA.En
quatrième et dernier lieu : les défenseurs de l’environnement sont de
plus en plus persécutés sur tous les continents. De nombreux rapports31 prouvent que les menaces, agressions, arrestations, enlèvements,
incarcérations voire assassinats des défenseurs de l’environnement et la
criminalisation de la protestation sont de plus en plus fréquents dans
des contextes avec une collusion plus ou moins explicite entre les États
et les sociétés transnationales. Et fréquemment, ces attaques contre les
défenseurs de l’environnement restent impunies.
2Les Obstacles Rencontrés par les Actions des Victimes
Cette situation fait qu’il est difficile pour les victimes de l’injustice environnementale de recourir à des instruments juridiques
viables au niveau international permettant d’exiger la responsabilité des
STN quand l’activité de ces dernières engendre de graves dommages
à l’environnement et aux personnes. Dans le cadre d’un projet européen (EJOLT), nous sommes en train de mener dans notre Centre
une étude de cas qui inclut, entre autres, ceux de Texaco-Chevron en
Équateur, de Shell au Nigeria, de Trafigura en Côte d’Ivoire, d’Yanacocha au Pérou, de Vedanta en Inde, de Rio Tinto en Namibie et en
Papouasie Nouvelle Guinée et la question de la propriété foncière, les
déplacements forcés et de la culture de palme africaine dans le département du Chocó, en Colombie32. Dans l’attente de l’analyse d’autres
30www.supremecourt.gov/qp/10-01491.qp.pdf (page web consultée le 30 Avril
2012).
31 Voir, par exemple, « Report of the Special Rapporteur on the situation of human
rights defenders », Margaret Sekaggya, United Nations, Human Rights Council;
Doc. A/HRC/19/55, 21 December 2011, §64.
32 Voir note 1.
241
242Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
cas, il est possible d’ores et déjà d’apporter certains résultats provisoires
de ce projet. La première conclusion est que les victimes et les organisations qui les soutiennent essaient de recourir à plusieurs moyens de
défense de leurs droits (voies administratives, de protection des droits
constitutionnels, civils ou pénaux) et auprès de tout type d’organismes
administratifs et auprès des tribunaux nationaux, à la fois du pays dans
lequel les dommages sont causés et dans celui de la maison mère de la
société en question. Cela paraît être effectivement la meilleure manière
d’agir. Le fait que les dommages sur l’environnement soient souvent
accompagnés de dommages causés aux personnes permet également
de recourir aux mécanismes internationaux de protection des droits
de l’homme, en particulier aux systèmes régionaux de protection, aux
organismes conventionnels de contrôle et aux procédures spéciales du
Conseil des droits de l’homme.
Que l’on adopte une approche plus anthropocentrique intégrant
l’environnement parmi les droits de l’homme, ou plus écocentrique en
mettant l’accent sur la préservation de l’environnement comme condition préalable à la vie et aux autres droits de l’homme33, les rapports
entre l’environnement et les droits de l’homme ont été abordés dans de
nombreux textes de différentes organisations internationales et dans les
arrêts de plusieurs tribunaux comme le Tribunal européen des Droits
de l’Homme ou la Cour Interaméricaine des Droits de l’Homme et
d’autres organismes internationaux non judiciaires34, en ce qui concerne
les droits à la vie, à la santé ou à la propriété, entre autres. Et c’est cette
coïncidence entre l’agenda de l’environnement et celui des droits de
33 Pour avoir un aperçu du débat sur la relation entre droits de l'homme et environnement, voir BOSSELMANN, Klaus, « HumanRights and the Environment:
RedefiningFundamentalPrinciples? », dans : B. Gleeson and N. Low (eds.), Governance for the Environment: Global Problems, Ethics and Democracy, London,
Palgrave, 2001, p. 118-134; également : BOYLE, Alan, « Human Rights or Environmental Rights? A Reassessment » (2007) FordhamEnvironmental Law Review
Vol XVIII, p. 471-511. Sur le lien entre développement, droits de l'homme et
environnement : « Droits de l’homme et environnement », Rapport final établi par
Mme Fatma Zohra Ksentini, Rapporteur spécial, Doc. E/CN.4/Sub.2/1994/9,
6 juillet 1994, p. 54.
34 Comme la Commission Interaméricaine des Droits de l'Homme, la Commission
Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples ou des organes de contrôle établis par d'autres conventions internationales protégeant les droits de l'homme,
en particulier le Comité des Droits de l’Homme et le Comité des Droits Économiques, Sociaux et Culturels.
SUR LA RESPONSABILITÉ DES SOCIÉTÉS TRANSNATIONALES POUR GRAVES DOMMAGES...
l’homme 35 qui a fait que les deux branches du Droit - le Droit national
et le Droit international - peuvent être utilisées par les victimes pour
des cas de graves dommages provoqués à l’environnement, à la fois du
point de vue juridique et des institutions auprès desquelles elles peuvent
recourir. À la fois si l’on se réfère au host state ou au(x) home state(s).
Mais tous ces recours ont des effets limités, complexes sur le plan juridique et, dans bien des cas, très coûteux autant du point de vue humain,
que du point de vue du temps et des ressources financières. De plus, ils
s’achèvent bien souvent sans pouvoir restaurer l’environnement affecté,
et sans pouvoir indemniser les victimes de manière juste.
De plus, le pouvoir des grandes STN et des États que les soutiennent fait que ces tentatives sont confrontées à de grandes difficultés36.
Par exemple, si l’on s’en tient aux obstacles rencontrés auprès des
tribunaux nationaux du host state, le cadre juridique est souvent faible,
incomplet ou incohérent sur le plan législatif 37 ; avec l’absence d’un système de garanties administratives ou juridiques suffisantes, ou le fonctionnement des tribunaux est inconsistant ou limité par l’inefficacité
de l’Administration ou par des situations de corruption structurelle38,
35 Ce n'est pas une identité complète, comme l'a noté S.J. ANAYA : « Environmentalism, Human Rights and Indigenous Peoples: A Tale of Converging and Diverging
interests », 7 Buffalo Environmental law Journal, Fall 1999 – Spring 2000, p. 1-12.
36Peter UTTING a fait référence à cette dynamique contrastante, d'une part, le
subaltern legality – expression tirée de DE SOUZA SANTOS, Boaventura et
RODRÍGUEZ GAR AVITO, César A. (eds.) Law and Globalization from Below: Towards a Cosmopolitan Legality, Cambridge, Cambridge University Press,
2005 – et qui « involves efforts of the part of social groups and communities whose
livelihoods, identity, rights and quality of life are negatively affected by states and
corporations to use the existing legal apparatus to seek redress for injustice, and to
participate in struggles and processes associated with accountability » et, de l’autre,
l’hegemonic legalityutilisée « to refer to a variety of ways in which powerful actors,
institutions, and discourses counteract or dilute the progressive potential of institutional and legal reforms, promote “soft” or normative alternatives to deflect harder
ones, and assume leadership positions in reform movements » ; « Social and Enviromental Liabilities of Transnational Corporations. New Directions, Opportunities and Constraints », dans UTTING, Peter, CLAPP, Jennifer (Eds.) Corporate
Accountability and Sustainable Development, cit., p. 106 y 111.
37 Comme le montre le cas de Dyncorp auprès des tribunaux de Colombie, de Yanacocha au Pérou, ou le cas de Vedanta en Inde. Relativement parlant, cet aspect
apparaît également dans le cas Kivalina aux États-Unis ; voir rapport cit. note 1.
38 Le cas du Chocó en Colombie est particulièrement intéressant, mais aussi preuves
de certains de ces problèmes sont les cas de Dyncorp devant les tribunaux de
243
244Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
ce qui fait que le système est incapable d’apporter une réponse aux
victimes contre les attaques des droits de l’homme ou contre les dommages causés à l’environnement. Dans le pire des cas, c’est la propre
entreprise qui grâce à son grand pouvoir d’influence peut nommer les
fonctionnaires gouvernementaux et participer à la rédaction des lois du
pays et à la définition des politiques publiques, ce qui rend toute action
judiciaire inutile39.
Et bien entendu, lorsqu’elles arrivent à obtenir une protection
juridique effective, les sociétés disposent de nombreuses ressources très
puissantes pour faire face aux tentatives des États les accueillant de
contrôler leur activité40 : tout d’abord le droit relatif à la protection des
investissements ou à la libéralisation commerciale, puis par la capacité
de prolonger indéfiniment les procédures judiciaires, en les présentant
dans plusieurs pays, ou encore la menace de désinvestissement, en passant par la pression directe ou indirecte par le biais de leurs États d’origine pour obtenir des changements de politique ou de personnes dans
les gouvernements des États d’accueil41.
En ce qui concerne les mécanismes de contrôle extraterritorial
depuis l’Home State, il est vrai que les États ont à leur disposition de
nombreuses manières d’effectuer ce contrôle, que ce soit à travers des
mesures nationales non juridictionnelles, ou à travers des juridictions
extraterritoriales.
Sur le plan du Droit administratif, les États peuvent dans un
premier temps créer un cadre législatif pour stimuler et rendre plus
fiable l’application d’engagements volontaires : à travers des mesures
incitant les sociétés à accréditer du bon respect de la loi, ou encore
en établissant un système d’accréditation fiable du comportement des
sociétés dans le cadre de ces engagements volontaires ; la sanction
contre la publicité mensongère pour les sociétés prétendant les respecter mais sans l’accréditer suffisamment ; ou la définition de labels
l'Équateur, de Vedanta en Inde, de Shell au Nigeria ou de Trafigura en Côted'Ivoire ; Ibid.
39Comme c'est le cas, par exemple, de l'influence que Rio Tinto a pu exercer en
Papouasie-Nouvelle-Guinée ; Ibid.
40 Voici le cas paradigmatique de Texaco auprès des tribunaux équatoriens ; Ibid.
41 JOSEPH, Sara, « An Overview of the Human Rights Accountability of Multinacional Enterprises », dans K AMMINGA, Menno; ZIA-ZAFIRI, Saman (Eds),
The Liability of Corporations in International Law, Kluwer, The Hague, 2000, p.
75-93.
SUR LA RESPONSABILITÉ DES SOCIÉTÉS TRANSNATIONALES POUR GRAVES DOMMAGES...
sociaux attestant auprès des consommateurs, investisseurs et travailleurs du bon comportement de la société envers les engagements pris
volontairement dans le domaine des droits de l’homme et de l’environnement. D’autre part, les États peuvent vérifier qu’avec leurs politiques ou leurs procédures administratives, ils n’aident pas les sociétés
à aller à l’encontre des droits de l’homme ou de l’environnement.
Il existe des exemples intéressants mais très limités dans la pratique
internationale42. Mais la question de fond consisterait à créer des mécanismes légaux pour que l’État puisse exiger aux sociétés de respecter à l’étranger les mêmes lois de protection de l’environnement que
celles qui leur sont imposées dans le pays de leur siège principal, et
d’assumer le coût des dommages provoqués à l’environnement selon
les mêmes termes et conditions.
Sur le plan du Droit pénal, quelques conventions internationales
de protection de l’environnement ont permis de poursuivre au pénal
certains comportements qui y sont définis en ce qui concerne le trafic
illégal de résidus dangereux ou de matériaux nucléaires, ou le commerce d’espèces protégées, parmi d’autres, ce qui constitue un début
pour la poursuite au pénal dans les États signataires de ces conventions. Mais dans les pays appliquant le principe de Societas delinquere
non potest, il s’avère impossible d’exiger la responsabilité pénale directe
des sociétés. La solution consiste alors à recourir contre les personnes
physiques, avec les complications que cela suppose. Il existe cependant
une claire tendance internationale à la faveur de la reconnaissance de
la responsabilité pénale des entreprises. Cette tendance a été promue,
entre autres, par des lois internationales comme la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée(New York,
15 novembre 2000)43 ou la Convention des Nations Unies contre la
Corruption (New York, 31 octobre 2003)44 ; ou encore par des lois
européennes comme la Directive 2008/99/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative à la protection de
l’environnement par le Droit pénal45.
42L'un d'eux est le Norway's Sovereign Wealth Fund ; à cet égard, voir CHESTERMAN, Simon : « The Turn to Ethics: Disinvestment from Multinational Corporations for Human Rights Violations - The Case of Norway's Sovereign Wealth
Fund », American University International Law Review, Vol. 23, 2008, p. 577-615.
43 Adoptée par la Résolution 55/25 de l’Assemblée Générale des Nations Unies.
44 Adoptée par la Résolution 58/4 de l’Assemblée Générale des Nations Unies.
45 JO L 328/28, 6.12.2008.
245
246Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Au-delà de la responsabilité pénale des entreprises, il existe deux
voies principales qui, en général, sur le plan du droit pénal, permettent
de dénoncer les responsables d’une société pour ses activités à l’étranger :
la juridiction universelle si les responsables ne sont pas ressortissants du
pays qui les poursuit, et la personnalité active s’ils sont ressortissants de
ce pays. Même si cela dépend uniquement de la législation nationale et
si les lois de certains pays offrent les deux possibilités, la pratique internationale est très limitée quant à la responsabilité pénale pour graves
dommages à l’environnement avec des effets dans des pays tiers46.
Les procédures civiles sont lentes en général, avec de nombreux
recours qui font qu’elles durent des années, en particulier lorsque l’une
des parties est une grande STN disposant des ressources suffisantes
pour engager les services de grands cabinets d’avocats. L’usure psychologique et les coûts économiques constituent des obstacles parfois
infranchissables pour les particuliers qui sont parties demanderesses.
Uniquement dans les cas où la gravité des faits ou la responsabilité de
l’entreprise est suffisamment visible, l’usure de l’image de cette dernière peut être telle qu’elle préférera arriver à un accord économique
entre les parties avant d’être confrontée à la justice. Ces possibilités
d’accord obligent les victimes à choisir entre une condamnation complète et une éventuelle réparation plus élevée et proportionnelle aux
dommages causés, quitte à faire face aux frais de procédure, ou à classer l’affaire en acceptant une réparation peut-être inférieure à celle
qu’elles obtiendraient, en acceptant les conditions de l’entreprise pour
son exonération formelle de responsabilité47.
Au-delà du cas déjà mentionné de l’ATCA aux États-Unis, au
sein de l’Union européenne, le Parlement européen, dans sa résolution
sur la « Responsabilité sociale des entreprises : une nouvelle association »
du 13 mars 2007, avait déjà demandé à la Commission « à mener des
travaux de recherche sur l'application de la responsabilité directe extérieure, conformément à la Convention de Bruxelles, et sur l'application des directives 84/450/CEE relative à la publicité trompeuse(20) et
2005/29/CE sur les pratiques commerciales déloyales, et le respect par les
entreprises de leurs codes de conduite volontaires en matière de RSE. » Et
46 Particulièrement remarquable est le cas Trafigura devant les tribunaux des PaysBas, liée à la violation des règles résultant de la Convention de Bâle sur les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux ; voir rapport cit. note 1.
47 Comme cela s'est produit dans les cas Trafigura au Royaume-Uni, et Wiwa / Shell
aux États-Unis ; Ibid.
SUR LA RESPONSABILITÉ DES SOCIÉTÉS TRANSNATIONALES POUR GRAVES DOMMAGES...
en effet, le Règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil du 22 décembre
2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale48, stipule que « Les
personnes domiciliées dans un État membre seront soumises, quelle que
soit leur nationalité, aux organes juridictionnels de cet État » (article 2)
et que « Les personnes domiciliées dans un État membre pourront être
poursuivies dans un autre État membre » (article 5). Cela inclut clairement les personnes juridiques et, d’autre part, rien n’est dit quant à la
nationalité ou le lieu de résidence de la partie demanderesse49. Même
s’il semble exister des recours par voie civile au sein de l’Union européenne, les cas pour lesquels ils ont été utilisés sont encore rares. Parmi
ces derniers, indiquons différents litiges avec une approche extraterritoriale auprès des tribunaux des Pays-Bas50 et du Royaume-Uni51.
Les principaux facteurs pertinents au vu d’évaluer les possibilités
d’action juridique dans l’home state sont la législation nationale de ce
dernier en ce qui concerne les différentes modalités d’action, l’exis48 JO n° L 012, du 16/01/2001.
49 Ajoutons que leprincipe du forum non conveniens ne s’applique plus car la CJCE
a considéré qu’un pouvoir discrétionnaire excessif est incompatible avec la prévisibilité que devraient avoir les règles de compétences et que les défendeurs sont
mieux protégés dans la juridiction de leur domicile. La Cour a statué que l'application du forum non conveniens dans toute action contre les défendeurs domiciliés
dans l'UE, lorsque l’autre juridiction se trouve dans un pays hors de l'UE, n'était
pas compatible avec les règles européennes en matière de compétence judiciaire
; Case C-281/02, Andrew Owusu v N.B. Jackson, trading as « Villa Holidays
Bal-Inn Villas’ and Others (Reference for a preliminary ruling from the Court
of Appeal (England and Wales) (Civil Division) ; Judgment of the Court (Grand
Chamber), 1 March 2005. Toutefois, sur les limites de ce Règlement, voir : M.
RequejoIsidro, Marta, « Litigación civil internacionalpor abusos contra derechos
humanos. El problema de la competenciajudicialinternacional », AnuarioEspañol
de Derecho InternacionalPrivado, 2010, p. 259-300 ; et « La responsabilidad de
las empresas por violación de derechos humanos. Deficienciasdelmarcolegal »,
ScientiaJuris, Revuejuridique de la faculté de droit de Metz ; 2011, disponible
(en ligne) sur http://www.univ-metz.fr/ufr/dea/revue/articles/2011/theme/
Marta-REQUEJO-ISIDRO.pdf.
50Les procédures ouvertes suite à des plaintes de 2008 contre Shell Development
CompanyPetroleum (SPDC) au Nigeria auprès de la Cour du district de La Haye
sont très illustratives ; voir rapport cit. note 1.
51Parmi d'autres procédures, celles relatives aux effets de l'exploitation minière
d'uranium sur la santé des travailleurs de Rio Tinto en Namibie et le cas Trafigura; Ibid.
247
248Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
tence ou non d’une portée extraterritoriale des normes nationales et
l’existence ou non d’une juridiction extraterritoriale des tribunaux de
ce pays52 ; ainsi que la teneur des conventions internationales signées
par le pays, y compris leur transposition dans le droit national. C’est la
raison pour laquelle ces possibilités sont différentes d’un État à l’autre.
En résumé, les difficultés mentionnées dans l'accès aux mécanismes
de recours judiciaires du host state et du home state, et le manque de
moyens d'action directe contre les sociétés transnationales à l'échelle
internationale indiquent que le droit d’accès à la justice dans le domaine environnemental semble être le point faible à l’égard des droits
nationaux de nombreux États et, en particulier, dans le cadre du droit
international.
3Quelques Propositions Normatives
Parmi les nombreuses actions qui ont été proposées pour progresser dans la voie d’une responsabilité effective des STN pour
les dommages qu’elles provoquent sur l’environnement, je me permets de conclure ce travail en sélectionnant quelques-unes de ces
mesures qui me semblent plus que nécessaires : l’adoption de règles
au sein de l’Union européenne qui garantissent, sous la supervision
des institutions de l’Union, que les STN dont la maison mère est en
Europe et qui opèrent dans des pays tiers, respectent les mêmes conditions de sécurité et de responsabilité environnementale dans le cadre
de leurs activités que celles qui leur sont exigées en Europe. La création de nouvelles règles au sein de l’Union européenne sur les compétences des tribunaux pour permettre l’accès des victimes par voie
civile et pénale à la réparation dans n’importe quel pays de l’Union
face aux activités des STN dans des pays tiers, et dont la maison mère
est en Europe, au-delà de la réforme en cours du Règlement (CE) nº
44/2001 du Conseil. La négociation d’un instrument conventionnel
permettant d’étendre de manière universelle les droits reconnus dans la
Convention d’Aarhus de 1998, et dans d’autres instruments juridiques
internationaux, en incluant le droit de défendre l’environnement et en
prévoyant une protection spécifique pour les défenseurs de l'environne52 À cet égard, voir : ZERK, Jennifer A., 2010. « Extraterritorial jurisdiction: lessons for the business and human rights sphere from six regulatory areas. » Corporate Social Responsibility InitiativeWorkingPaper No. 59. Cambridge, MA: John
F. Kennedy School of Government, Harvard University.
SUR LA RESPONSABILITÉ DES SOCIÉTÉS TRANSNATIONALES POUR GRAVES DOMMAGES...
ment. La négociation d’un instrument de création d’un tribunal international avec les compétences suffisantes pour que les victimes puissent
poursuivre directement les STN pour dommages causés aux personnes
et à l’environnement, en violation du droit international, par voie civile
ou pénale, lorsque les dommages sont graves et lorsque les possibilités
de recours dans le pays où ces dommages ont été commis n’existent
pas ou se sont avérées inefficaces. Dans ce domaine, les lacunes des
réglementations internationales et l’irresponsabilité prédominante de
facto des STN envers les dommages qu’elles provoquent à l’environnement dans les pays tiers, sont de plus en plus insupportables. Sur une
planète aux ressources limitées, et avec une énorme proportion de la
population mondiale ne pouvant subvenir à ses besoins fondamentaux,
les principaux agents économiques ne peuvent rester plus longtemps en
marge de la loi.
249
CATASTROPHES ET URGENCES ENVIRONNEMENTALES
EN SITUATION DE POST CONFLIT EN AFRIQUE
Jean Jacques Poumo Leumbe*
E
nviron 65% des conflits actuellement dans le monde se déroulent
sur le continent Africain,1 on pourrait aisément parler de continent maudit, mais cette malédiction pourrait avoir des conséquences
irréversibles sur l’ensemble de la planète car les atteintes à l’environnement pendant ces conflits sont importants. En réalité les guerres ont
de tout temps laissé des traces durables sur l’environnement naturel.
Les guerres africainesont généralement uncaractère interne, elles sont
d’une rare violence doublée d’une volonté non pas de vaincre l’ennemi
mais de l’exterminer. Dans un tel contexte les considérations environnementales ne peuvent pas être à l’ordre du jour. Pour échapper
aux massacres qui peuvent être d’origines ethniques, religieuses ou
politiques, les populations sont obligés de se réfugier en masse dans
la forêt et autres aires protégées et vivre des ressources s’y trouvant.
Ceci crée des situations d’urgences environnementales et de véritables
catastrophes post-conflit.
Le but du droit international humanitaire relatif à la protection
de l’environnement est, à défaut d’exclure totalement les atteintes à
l’environnement en cas de conflit, de les limiter à un niveau jugé tolé* Doctorant Université de Limoges CRIDEAU/OMIJ.
1 Voir Briser la spirale des conflits : guerre civile et politique de développement,
étude menée par la Banque Mondiale Mai 2005 éd.DE Boeck & Larcier. 245p.
252Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
rable. Les conventions existantes répondent-elles pleinement à cette
exigence juridique ? Quelles pistes explorer pour apporter des solutions
durables face aux atteintes environnementales post-conflit en Afrique.
Notre communication comportera deux partie : la première sera consacrée à un état des lieux actuel de la situation tant sur le plan pratique
que juridique (1) nous nous attèlerons dans le deuxième partie à examiner des pistes de solutions (2)
1Les Atteintes Globales à l’Environnement en Période de Post
Conflit en Afrique
En post-conflit, les conséquences environnementales sont parfois plus graves qu’en période de conflit. En effet,après un conflit,
l’environnement est très souvent atteint dans sa globalité c’est-à-dire
aussi bien dans ses « espaces » queses « espèces ». Face à cette situation
d’urgence, que dit le droit international actuel ? Peut-ilefficacement y
remédier ? Avant de répondre à ces questions (B) il est juste de faire un
point des atteintes aux éléments de l’environnement en post conflit en
Afrique (A)
1.1 Les Atteintes aux Éléments de l’Environnement
La plupart des guerres en Afrique étant des guerres civiles, le
coût le plus lourd de la guerre ne se fait sentir qu’après. L’une des
conséquences premières de la guerre est le déplacement des populations ; celles-ci, dépourvues de tous moyens, sont contraintes de
rechercher dans l’environnement de leur lieu d’installation ou de
recasement des ressources pour leur survie. Ceci est généralement la
cause de graves atteintes à l’environnement notamment la destruction des forêts et des aires protégées, la pollution aussi bien des eaux
de surface que de l’air, la destruction de la faune et des espèces protégées et la surexploitation des ressources naturelles.
1.1.1 La Destruction des Forêts et des Aires Protégées
Déjà en temps de paix, l’Afrique se situe au palmarès des continents les plus touchés par la déforestation, 2 c’est dire que la guerre
2 Voir rapport FAO 25 Mars 2010 sur la déforestation dans le monde.
CATASTROPHES ET URGENCES ENVIRONNEMENTALES EN SITUATION DE POST CONFLIT...
vient juste aggraver un tableau déjà bien sombre. En situation de postconflit, la déforestation peut-être aussi bien le fait des populations déplacées que des organisations humanitaires.
a) Déforestation du fait des populations déplacées :
Lorsque des personnes déplacées après une guerre sont réinstallées provisoirement, elles coupent souvent la végétation à des fins
agricoles ou pour obtenir du bois à brûler. De telles pratiques mènent
rapidement à la déforestation et à l’érosion. Des aires protégées sont
ainsi affectées et la végétation détruite.3 C’est le cas des parcs de Virunga et de Kahuzi-Biega en République Démocratique du Congo avec
l’afflux massif des réfugiés rwandais en 1994. Près d’un million de
réfugiés franchirent la frontière et s’installèrent dans et autour du parc
de Virunga.4 La collecte et la coupe de bois à brûler sont rapidement
devenues une menace importante pour l'environnement. Les arbres
ont été abattu pour le bois à brûler, desconstructions ou même à des
fins commerciales.5 D’après une étude menée par Henquin et Blondel6
deux années après l’arrivée des réfugiés dans le parc de Virunga, 105
kilomètres carrés de forêt ont été touchés par la déforestation, trentecinq kilomètres carrés étaient complètement rasés. La déforestation
totale était équivalente à une coupe à blanc de 63 kilomètres carrés.
C’est dire que ces parcs sont devenus progressivement des villages et la
restauration de l’intégrité de l’aire protégée après le conflit est devenue
impossible.
3 L’herbe foulée, « atténuer l’impact des conflits armés surl’environnement », site
www.bspline.org/bsp/publication/ africa/148/chap1.pdf
4 DEBROUX L. et GIUSEPPE T. (sous la coordination de), La forêt en République Démocratique du Congo post-conflit : analyse d’un agenda prioritaire, éd.
CIFOR, Banque mondiale et CIR AD 2007,107p
5
K ALPERSJ. : Volcans en état de siège : impact d'une décennie de conflits armés
dans le massif des Virunga 2001 site : www.BSPonline.org/publications
6
HENQUIN, B. and BLONDEL N.1996.“Etude par télédétection sur l'évolution
récente de la couverture boisée du Parc National des Virunga.» Rapport Projet
PSRR/PNVi, UE, ADG, UNHCR, IZCN (Programme Spécial de Réhabilitation des pays voisins du Rwanda/le Parc National des Virunga, Union Européenne, Aide au Développement Gembloux, Office of the United Nations High
Commissioner for Refugees, Institut Zaïrois pour laConservation de la Nature).
Goma.
253
254Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
b) Déforestation du fait des organisations humanitaires
Le rôle des agences humanitaires en post conflit est primordial notamment dans la fourniture de l’abri, de la nourriture et
autres moyens de subsistance aux populations déplacés. Parfois
cette noble mission humanitaire cause d’importants dommages à
l’environnement. Dans le cas de la République Démocratique du
Congo, on assista entre 1994 et 1995 suite à l’afflux massif des réfugiés et autres déplacés à la construction de cinq camps (Kibumba,
Mugunga, Katale, Lac Vert et Kahindo) aux abords du Parc national
des Virunga.7 Cette situation a facilité la destruction du parc car tous
ces réfugiés avaient des besoins humains urgents et le parc n’était
protégé par aucune force de sécurité. En plus dans le souci de pallier
au problème d’habitat des réfugiés, une ONG internationale lança
même un projet qui encourageait les réfugiés à fabriquer des produits artisanaux - ce projet fut brusquement interrompu lorsqu'on
s'aperçut que le bambou provenait en fait du parc ! Un total de 192
hectares de bambou avait été exploité à cinquante pour cent dans le
secteur Mikeno (République Démocratique du Congo), ce qui signifie que cinquante pour cent de la zone touchée ont été rasés, soit une
tige sur deux coupée.8
1.1.2La Pollution
En situation de post-conflit la pollution peut concernée le sol,
l’air ou l’eau. Elle peut être le fait des opérations militaires, des populations déplacées ou même des organisations humanitaires.
a) La pollution du fait des opérations militaires
Les opérations militaires constituent la principale cause de pollution lors d’un conflit. Les effets de ces opérations durent longtemps
après le conflit. En effet la destruction des infrastructures et des bâti7 DELVINGT,W. 1994. «Etude préparatoire du programme spécial de réhabilitation pour les pays voisins du Rwanda (PSSR), volet environnement.» Rapport
d'une mission effectuée au Zaïre 24 novembre-12 décembre 12, 1994. Faculté
des Sciences Agronomiques de Gembloux, U.E.R. (Unité d’études et de recherche) Sylviculture.
8 HENQUIN, B. and BLONDEL. N. Op Cit.
CATASTROPHES ET URGENCES ENVIRONNEMENTALES EN SITUATION DE POST CONFLIT...
ments, l’utilisation des armes et autres matériel de guerre, le nombre
de victimes, ont un impact grave sur l’environnement. On peut ainsi
citer la libération des déchets dangereux, la contamination du sol et
de l’eau, la pollution de l’air. Au Libéria, en 2003 juste après la guerre
civile qui a durée plus d’une décennie, es dégâts causés à la production
électrique et aux infrastructures de distribution ont provoqué une augmentation massive de l’utilisation du charbon de bois. Les forêts – et
même les mangroves des terres humides – ont subi un stress important
qui s’est traduit par une augmentation de l’érosion côtière. Au Rwanda, après le génocide, la plupart des rivières et des lacs était pollué à
cause des corps qui y étaient déposés.
b) La pollution du fait des populations déplacées
Comme nous l’avons déjà souligné, le déplacement des populations est l’une des principales situations à gérer en post conflit. Ces
personnes déplacées vivent très souvent dans des conditions de surpopulation et deviennent alors une source indéniable de pollution potentielle. Les personnes déplacées peuvent polluer les eaux de surface en
luttant pour leur survie et elles peuvent propager des maladies infectieuses lors de leur fuite.9
c) Pollution du fait des organisations humanitaires
Les organismes humanitaires qui viennent aider la population
contribuent très souvent à la pollution. En effet, les installations et les
infrastructures de certains camps de réfugiés ne sont pas conformes
aux critères de protection à long terme de l’environnement.10 Par
exemple, un emplacement mal choisi ou une conception inadéquate
des latrines ou des installations médicales pourront contaminer le sol
ou l’eau. Parfois, les effets néfastes ne seront constatés qu’après le démantèlement des camps.11 Dans les camps de réfugiés en République
Démocratique du Congo entre 1994-1996, de grandes quantités de
déchets médicaux furent déversées. Un certain nombre d’organisations œuvrant dans le secteur médical se débarrassa de ces déchets
9 L’herbe foulée, « atténuer l’impact des conflits armés surl’environnement », op. cit.
10 K ALPERS, J. op. cit.
11 K ALPERS, op. cit. 2001b.
255
256Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
en les déversant simplement dans le parc. Il s'agissait, par exemple,
de seringues usagées, de déchets d’origine humaine, et de matériaux
contenant du sang humain.12
d) Autres causes de pollutions
L’effondrement de la gouvernance institutionnelle économique et environnementale en post conflit peut entraîner une
désorganisation du mécanisme de collecte des déchets, ce qui génère une pollution et aussi des risques de propagation de maladies
infectieuses pour les populations. Des sociétés multinationales du
nord, profitent parfois de cette situation pour déverser leurs déchets
toxiques sur le continent. Ceci a été le cas en 2006 en côte d’Ivoire
où plus de 528 m3 de déchets hautement toxiques ont été déversés
dans la ville d’Abidjan par le Probo Koala, navire de la compagnie
grecque Prime Maritime Management de nature OBO (ore, bulk,
oil) affrété par la société néerlandaise de négoce international Trafigura, qui effectuait des opérations de raffinage et de purification
d’essence.13
1.1.3 La Destruction de la Faune et des Espèces Protégées
En période de post conflit certaines espèces fauniques peuvent
être menacées d’extinction, ceci est très souvent le fait des braconniers
composés d’anciens soldats armés. Les populations déplacées peuvent
aussi être cause de cette situation.
a) Destruction de la faune du fait des braconniers
La présence des braconniers ici est la conséquence de la situation d’insécurité d’après guerre. En effet, en période de post conflit,
beaucoup d’armes circulent et certains anciens militaires désœuvrés se
regroupent en bandes organisées contre les gardes forestiers. Ces derniers affaiblis par la guerre n’ont pas assez de moyens pour réagir. C’est
12BISWAS, A. TORTAJADA-QUIROZ H C, VANGU LUTETE, and GAYO
LEMBA. 1994. Environmental Impact of the Rwandese Refugee Presence in North
and South Kivu (Zaire). United Nations Development Program.
13 Commission Internationale d'Enquête sur les Déchets Toxiques Déversés dans le
District d'Abidjan (CIEDT/DA) (2007)
CATASTROPHES ET URGENCES ENVIRONNEMENTALES EN SITUATION DE POST CONFLIT...
la situation vécue dans les parcs de la République Démocratique du
Congo entre 1994 et 1996.14 Cette situation peut s’étendre aux pays
voisins, c’est le cas du parc de Bouba Njida dans le nord Cameroun15où
plus de 200 éléphants ont été massacrés récemment par des braconniers lourdement armés, vraisemblablement des ex-rebelles tchadiens
et soudanais.16
b) Destruction de la faune du fait des populations déplacées
Au-delà des exigences de survie que nous avons déjà relevées, les
populations déplacées peuvent détruire la faune en transmettant aux
animaux des maladies infectieuses. En effet plusieurs maladies sont
transmissibles de l’homme à l’animal17 et très souvent les populations
se déplacent avec leurs animaux domestiques (bétail, moutons, chèvres
etc.). Ce qui a des répercussions néfastes sur l'écosystème forestier et
augmente également le risque de transmission des maladies à la faune
sauvage.
2La Surexploitation des Ressources Naturelles
En dehors des cas de surexploitation des ressources naturelles
par les populations déplacées pour des raisons de survie que nous avons
14 La présence dans les camps de nombreux anciens soldats qui avaient fait venir
clandestinement leurs armes du Rwanda. Les armes automatiques étaient donc
aisément disponibles dans lescamps pour, entre autres, le braconnage. Le gibier
capturé de la sorte était revendu non pasaux réfugiés pauvres, mais aux populations locales qui pouvaient se le permettre- en particulierdans des villes comme
Goma ou Rutshuru. De nombreux militaires zaïrois ont contribué àintensifier
la pression du braconnage sur l'écosystème, en créant des entreprises à grande
échelle qui organisaient toutes les étapes commerciales, depuis l'abattage jusqu'à
lacommercialisation des carcasses (Mushenzi Lusenge, 1995)
15 Le parc de Bouba Djida est un parc naturel de la région nord du Cameroun, situé à la frontière avec le Tchad, il a une superficie de superficie de 220 000 ha et
d’après un recensement de WWF effectué en 2007 il comptait environ 500 têtes
d’éléphants.
16 Cf. communication ministre Camerounais de l’environnement 22 Fev. 2012, informations RFI, 23 fev.2012 et rapport IFAW, Fév.2012
17HOMSY, J. 1999. “Ape tourism and human diseases : How Close Should We
Get? A Critical Review of Rules and Regulations Governing Park Management
and Tourism for the Wild Mountain Gorilla, Gorilla beringei.” Consultancy for
the International Gorilla Conservation Program. Nairobi.
257
258Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
déjà souligné plus haut, le surexploitation est généralement ici le fait
de l’Etat. En fait, après un conflit armé, les autorités au pouvoir sont
confrontées à des économies nationales en faillite et aux bailleurs de
fonds qui réclament le remboursement de la dette à ce moment précis.
Pour faire face à cette situation, elles n’ont pas d’autres choix que d’exploiter les ressources naturelles de manière non durable en faisant des
concessions abusives à des exploitants véreux, dans l’espoir de relancer
leurs économies.18
b) L’Absence de Solution dans le Droit International Actuel en la Matière
Malgré les urgences environnementales relevées après un conflit
et la fréquence des conflits en Afrique, le droit Africain reste muet sur
la question. Le droit international quant à lui s’est efforcé à établir à travers deux conventions qui admettent d’ailleurs bien de limites quelques
règles de protection de l’environnement non pas en post conflit, mais
en syn-conflit, peut-être parce que les catastrophes et urgences environnementales généralement observées en situation de post-conflit
sont les conséquences des actes posées en période de conflit. Il s’agit
de la convention d’ENMOD de 1976 sur l'interdiction d'utiliser des
techniques de modification de l'environnement à des fins militaires
ou toutes autres fins hostiles et du protocole I de 1977, additionnel
aux conventions de Genève de 1949. A côté de ces textes qu’on peut
qualifier d’instruments juridiques de protection directe de l’environnement en période de conflit, existent d’autres instruments indirects qu’il
convient de relever.
2.1 Les Limites des Instruments Directs de Protection
Il s’agit de la convention d’ENMOD de 1976 et du protocole 1
aux conventions de Genève de 1977.
La convention d’ENMOD de 1976 est le texte de référence sur
la protection de l’environnement en situation de conflit armé, elle dispose en son article 1:
chaque Etat partie à la présente convention s'engage à ne
pas utiliser à des fins militaires ou toutes autres fins hostiles des
techniques de modification de l'environnement ayant des effets
18 Rapport des Nations Unies sur les économies de guerres en RDC 2001
CATASTROPHES ET URGENCES ENVIRONNEMENTALES EN SITUATION DE POST CONFLIT...
étendus, durables ou graves, en tant que moyens de causer des
destructions, des dommages ou des préjudices à tout autre Etat
partie.
Elle a été conclue sous l’égide des Nations Unies en réponse aux
craintes nées de l’utilisation de moyens de combat très dommageables
à l’environnement pendant la guerre du Vietnam.19 L’article 2 de la
convention interdit les atteintes à l’environnement résultant de l’utilisation de:
Toute technique ayant pour objet de modifier – grâce à une manipulation délibérée de processus naturels – la dynamique, la composition ou la structure de la Terre, y compris ses biotes, sa lithosphère,
son hydrosphère et son atmosphère, ou l'espace extra-atmosphérique.
La première limite de cette convention dans le cadre de notre
analyse est qu’elle régie les conflits internationaux pourtant la quasitotalité des guerres en Afrique sont des guerres civiles c’est-à-dire non
internationales ; les dommages à l’environnement n’en sont pas moins
graves. Une autre limite est la très faible ratification par les Etats Africains de ladite convention. En effet seuls cinq pays Africains20 ont ratifiés la convention, ce qui pose un problème d’effectivité de la convention en Afrique. D’ailleurs au plan international le même problème
se pose car selon Michel Chossudovsky,21 depuis le sommet de Rio
1992, la question de protection de l’environnement contre les activités
militaires à été effacée, oubliée, elle ne fait plus partie des débats, 22
observation qui s’est encore confirmée à Rio + 20.
Le Protocole I aux Conventions de Genève de 1977 est aussi
un instrument juridique de protection de l’environnement dans un
contexte de conflit international. Il résulte de l’ajout du texte addi19 Pour plus d'information sur l'historique de ce traité et sur le déroule-
ment de sa négociation, cf. Commentaire des Protocolespp. 415-416, par.
14 48 et Herczegh, Geza : «La protection de l'environnement et le droit
humanitaire» in Etudes et essais sur le droit international humanitaire et
sur les principes de la Croix-Rouge en l'honneur de Jean Pictet, CICR,
Martinus Nijhoff Publishers, Genève, La Haye, 1984, p.730.
20 Il s’agit du Niger, de l’Algérie, de la Tunisie, de l’Egypte et du Malawi.
21CHOSSUDOVSKY M. est professeur de sciences économique à l’université
d’Ottawa et directeur du centre de recherche sur la mondialisation (CRM)
22 Voir site http : //www.mondialisation.ca/index.php
259
260Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
tionnel aux conventions de Genève de 1949 et interdit le recours à
la guerre écologique. Selon ce protocole, les méthodes et moyens de
guerre qui portent atteinte à l’environnement de manière à perturber
l’écosystème sont interdits, de même que les attaques contre l’environnement naturel à titre de représailles.
Art 35 (3) : «Il est interdit d'utiliser des méthodes ou moyens de
guerre qui sont conçus pour causer, ou dont on peut attendre qu'ils
causeront, des dommages étendus, durables et graves à l'environnement
naturel [...]
Art 55(1) : «la guerre sera conduite en veillant à protéger
l'environnement naturel contre des dommages étendus, durables et
graves. Cette protection inclut l'interdiction d'utiliser des méthodes
ou moyens de guerre conçus pour causer ou dont on peut attendre
qu'ils causent de tels dommages à l'environnement naturel, compromettant, de ce fait, la santé ou la survie de la population».
Ce protocole peut faire l’objet de mêmes critiques que la convention d’ENMOD notamment au niveau du caractère uniquement international des conflits qu’il couvre et de son effectivité.
2.2 Les Instruments Indirects de Protection
Ce sont des instruments de droits coutumiers comme les Directives du CICR pour les manuels d'instruction militaire sur la protection de l'environnement en période de conflit armé23 ainsi que des
principes et recommandations plus ou moins anciens « organisant »
la guerre. On peut citer le principe de limitation, la nécessité militaire, la discrimination (entre objectifs civils et militaires), l’interdiction d’infliger à l’ennemi des maux superflus et la proportionnalité.
Nous ne développerons pas ces principes dans le cadre de cette étude.
Ce qu’il faut juste retenir c’est que ces principes, qui n’ont pas d’effets coercitifs, sont inscrits dans de nombreux textes internationaux
de droit humanitaire notamment la convention de la Haye de 1907
(articles 22 et suivants), et les conventions de Genève de 1949.
23Les directives sont conçues comme un outil destiné à faciliter l'instruction et
la formation des forces armées dans la protection de l'environnement naturel.
Elles forment un résumé des règles internationales actuellement applicables que
les membres des forces armées doivent connaître et respecter. Elles constituent un
instrument d’information et de diffusion.
CATASTROPHES ET URGENCES ENVIRONNEMENTALES EN SITUATION DE POST CONFLIT...
Face à ce tableau juridique peu reluisant et les situations d’urgences
environnementales relevées, doit-on conclure à l’échec du droit ? Nous
ne pensons pas. La gravité et l’urgence doit susciter en nous juristes, la
volonté de rechercher et de proposer des pistes de solutions.
3Des Solutions à Envisager
Face à ces urgences environnementales en post conflit, il devient
nécessaire de mettre sur pied une convention internationale de protection de l’environnement en cas de conflit armé, cette convention prendra en compte aussi bien les conflits internationaux (entre Etats) que
les conflits non internationaux (guerres civiles). Elle couvrira toutes les
trois phases d’un conflit c’est-à-dire : pré-conflit, syn-conflit et postconflit. Dans la phase post-conflit qui nous intéresse dans cette analyse,
trois grandes pistes de solutions sont à envisager : la consécration de
l’assistance écologique post-conflit (A), la mise en œuvre d’un régime
de responsabilité environnementale post conflit (B) et l’adoption de
nouvelles mesures de protection (C)
3.1 L’Assistance Écologique Post-Conflit
L’assistance écologique doit se comprendre ici comme un droit
des victimes et comme un devoir de la communauté internationale.24
Elle doit revêtir un caractère de coopération conformément aux principes 18 de la déclaration de Rio de 1992 qui dispose : Les Etats doivent notifier immédiatement aux autres Etats
toute catastrophe naturelle ou toute situation d’urgence qui risque d’avoir des effets néfastes soudains sur l’environnement de
ces derniers […] la communauté internationale doit faire tout
son possible pour aider les Etats sinistrés. Comme droit des victimes, elle sera fonder sur le droit à la vie
des déplacés pour cause de conflits. Ces derniers vivent une situation de précarité absolue et ils sont atteints dans leur dignité d’être
humain. Leur environnement notamment la forêt reste leur seule
source de subsistance, seul endroit où ils peuvent trouver refuge et
24 Voir LAVIELLE JM « l’assistance écologique » in Les catastrophes écologiques
et le droit : échecs du droit, appels au droit pp.413-420 Bruylant 2012
261
262Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
ressources, pourtant pour leur intérêt et celui des générations futures
cet environnement, malgré la situation de conflit, doit être préservé.
Les directives du HCR applicables aux personnes déplacées à l’intérieur de leur propres pays peuvent aussi servir de base à la protection
de leurs droits.
Comme devoir de la communauté, l’assistance écologique en
post-conflit devra se justifier par l’urgence environnementale qui en
résulte. La pollution des eaux de surface, la destruction de la faune
et de la flore, la surexploitation des ressources naturelles sont des
urgences environnementales graves pour lesquelles la communauté
internationale à le devoir d’agir dans la mesure où les Etats Africains
sinistrés n’ont pas les moyens suffisants pour y faire face surtout après
un conflit.
3.2 La Responsabilité Environnementale Post-Conflit
Elle est une responsabilité au sens du droit civil pour les entreprises multinationales et les institutions financières et une responsabilité
pénale pour les auteurs directs des dommages environnementaux postconflits notamment les milices armées et autorités gouvernementales.
Les entreprises multinationales ont de lourdes responsabilités
dans l’exploitation abusive des ressources naturelles en post-conflit.
Elles sont complices des trafics des espèces protégées et sont les principaux acteurs de l’utilisation des ressources naturelles pour le financement des conflits armées. Le processus de Kimberley25 essaie d’apporter une solution à ce problème dans le cadre restreint de l’exploitation
des diamants mais il est évident qu’il reste bien insuffisant. La responsabilité civile de ces entreprises doit donc être engagée car les éléments
de faute, de dommages et de liens de causalité sont évidents.
La responsabilité des institutions financières internationales
peut-être aussi engagé en cas de post-conflit, sûrement de façon moins
directe que celle des entreprises multinationales. En effet, ces institutions financières sont des auteurs indirects des atteintes graves à l’environnement en post-conflit à travers la forte pression de remboursement
des dettes qu’elles mettent sur les Etats encore fragilisés du fait des
conflits. Elles acceptent des fonds tirés de l’exploitation abusive des
25 Régime international de certification des diamants bruts signé le 1er Janvier 2003
entre une trentaine de pays, visant à éviter les « diamants de conflits » finançant
le commerce des armes.
CATASTROPHES ET URGENCES ENVIRONNEMENTALES EN SITUATION DE POST CONFLIT...
ressources naturelles et encouragent par conséquent ces situations de
destruction de l’environnement.
Sur le plan pénal, la responsabilité des auteurs des actes ayants
portés des atteintes graves à l’environnement doit être engagé, qu’ils
soient membres des milices rebelles ou pro-gouvernementaux. L’atteinte au droit à la vie en est le principal fondement. La cour pénale
internationale peut d’ailleurs être compétente si l’atteinte est assimilée
à un crime contre l’humanité. Dans les autres cas des mécanismes et
outils nouveaux de protection doivent être créés.
3.3 De Nouvelles Mesures de Protection Post-Conflit
Pour une protection efficace de l’environnement en post conflit
des mesures particulières doivent être adoptées notamment :
- Déclarer les aires protégées et autres réserves naturelles « biens publics mondiaux »,26 ceci permettra une protection internationale de
ces surfaces.
- Rendre obligatoire les évaluations environnementales post-conflit
- Elaborer des directives en vue d’encadrer les actions humanitaires
susceptibles de porter atteinte à l’environnement (construction des
camps, acheminement du matériel, gestion des déchets…)
- Etablir une règle de non exigibilité de la dette immédiatement après
un conflit pour éviter la surexploitation des ressources naturelles
- Faire recours à la cour pénale internationale en cas d’atteintes graves
à l’environnement.
Bibliographie
Rapport de la Banque Mondiale (2005), Briser la spirale des conflits :
guerre civile et politique de développement éditions de Boeck et
Nouveaux Horizons.
L’herbe foulée, « atténuer l’impact des conflits armés sur
l’environnement », site www.bspline.org/bsp/publication/
africa/148/chap1.pdf
26 A propos de la notion de « biens publics mondiaux » voir la communication de Jacqueline Morand-Deviller à la réunion mondiale des juristes de l’environnement
Rio+20.
263
264Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
K ALPERS J. (2001) : Volcans en état de siège : impact d'une
décennie de conflits armés dans le massif des Virunga site : www.
BSPonline.org/publications
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Déversés dans le District d'Abidjan (CIEDT/DA) (2007)
HENQUIN, B. and BLONDEL, N. (1996). “Etude par
télédétection sur l'évolution récente de la couverture boisée du Parc
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éditions Bruylant 595p.
SHUKU, O. N. (2004). Impacts de conflits armés sur les
écosystèmes forestiers et les parcs nationaux en RDC. In Actes du 9e
Colloque international des spécialistes francophones en évaluation des
impacts. L’évaluation environnementale : un outil pour l’évaluation du
développement durable, Ouagadougou, 26-27 octobre 2004.
LES CATASTROPHES ET LES URGENCES ENVIRONNEMENTALES
EN AMÉRIQUE LATINE
Valeria Berros*
Introduction
C
ette intervention a pour objectif présenter le droit sur les catastrophes et les urgences environnementales en Amérique Latine
et détecter les défis face à une problématique de plus en plus urgente
dans ce contexte. En fait, la question des catastrophes environnementales est toujours actuelle dans ce continent, telles qu’en témoignent
les récentes inondations en Colombie ou le dramatique tremblement
de terre de 2010 en Haïti. La régulation actuelle et les défis pour l’avenir concernant cette problématique en Amérique Latine sont les deux
aspects d’analyse de cette contribution structurée en deux sections.
La première est dédiée à la présentation des conventions régionales en
vigueur et aux références et travaux sur le sujet. La seconde identifie
quelques défis et propositions d’action pour l’avenir face aux catastrophes. Selon le dictionnaire, ce mot fait référence à un «événement
qui cause de graves bouleversements, des morts »,1 «un malheur effroyable et brusque».2 Construire une classification complète des catas* Enseignant à la Faculté de Sciences Sociales et Juridiques de l’Université National
du Litoral et Boursier Doctoral du CONICET. Santa Fe. Argentine.
1 Dictionnaire Larousse. Disponible en ligne : http://www.larousse.com/es/
diccionarios/frances/catastrophe
2 Dictionnaire Petit Robert. Édition. 2001. France.
266Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
trophes est une tache difficile à réaliser au regard de l’acception large
du concept présenté dans la Déclaration de Hyogo de 2005 relative à
la conférence mondiale des Nations Unies sur la réduction des catastrophes. Les catastrophes environnementales sont énumérées à plusieurs
reprises à partir de leur origine liée à la nature : (i) origine géologique
(tremblements de terre, éruptions volcaniques, glissements de terrain),
(ii) origine hydrométéorologique (les ouragans, les inondations et les
sécheresses). Bien que cette liste soit correcte, nous sommes dans un
moment historique où il est difficile de séparer la nature des actions de
l’homme d’une façon absolue.3 En fait, à de nombreuses occasions,
les expériences concrètes des catastrophes démontrent que l’origine
est aussi liée à quelques décisions humaines comme la déforestation
de zones assurant auparavant un drainage de l'eau, la contribution
au changement climatique, l’urbanisation non planifiée, etcetera, qui
contribuent à une vulnérabilité accrue de ce type d’événements. On
peut aussi faire référence aux catastrophes d’origine technologique
liées aux activités humaines comme l’explosion d’une grande industrie,
l’ouverture des projets miniers, les accidents nucléaires, etcetera, qui
ont des conséquences pour les hommes et pour l’environnement.
Selon cette perspective large, on peut donc identifier des catastrophes naturelles - qui normalement sont aussi liées aux activités
humaines ; des catastrophes d’origine technologique et on peut ajouter une troisième manifestation correspondant aux catastrophes résultantsd’une dégradation progressive de l’environnement où le lien entre
des activités polluantes de l’homme et les conséquences pour la nature
sont indissociables.
La plupart des problèmes énumérés sont bien actuels en Amérique Latine et mettent en valeur un agenda de travail sur la question
des catastrophes à la fois avant, pendant et après les événements. Dans
ce sens, la prévention de la catastrophe est directement liée à notre
contexte latino-américain à la réduction de la vulnérabilité, c'est-à-dire,
à l’action avant la catastrophe à partir de plusieurs stratégies préventives
destinées à améliorer la capacité de résilience. Ces mesures de prévention doivent êtres liées aussi à la protection des droits de l’homme, lien
qui reste utile pour un renforcement de la prévention, notamment par
un accès à l’information, et la participation citoyenne dans la construc3 Beck, Ulrich La sociedad del riesgo global Siglo XXI. Barcelona. 2002; Gascón,
Margarita Vientos, terremotos, tsunamis y otras catástrofes naturales. Historia y
casos latinoamericanos.Editorial Biblos. Buenos Aires. 2005.
LES CATASTROPHES ET LES URGENCES ENVIRONNEMENTALES EN AMERIQUE LATINE
tion des mesures préventives. Pendant la catastrophe cette protection
par les droits de l’homme s’impose et l’attention est focalisée sur les
mesures d’urgence à adopter, comme le déplacement des personnes,
l’accès à l’alimentation, les évacuations. Ces types d’actions mettent en
valeur la problématique de la capacité institutionnelle d’agir dans des
périodes catastrophiques. Finalement, l’action après la catastrophe fait
référence au problème de la réparation et de la reconstruction, et pose
de multiples défis sociaux, politiques, économiques, environnementaux
liés à la protection des droit de l’homme, par exemple, au regard d’une
relocalisation digne, une protection des déplacés environnementaux.
Dans le domaine juridique, il existe déjà quelques instruments
régionaux destinés à réguler cette problématique et, en parallèle,
quelques réunions entre les États de la région se sont tenues pour discuter des catastrophes environnementales. La première partie de cet
article propose une présentation pour identifier, dans la seconde partie, quelques défis et propositions d’action pour l’avenir par rapport à
la problématique des catastrophes dans le contexte Latino-Américain.
1Conventions Régionales, Processus d’Intégration et Rencontres en
Amérique Latine sur le Problème des Catastrophes
1.1 Le Droit et les Catastrophes en Amérique Latine
En Amérique Latine, le moment de la catastrophe est souligné
dans le droit actuel. En 1991 la « Convention interaméricaine pour faciliter l’assistance aux catastrophes » a été adoptée à Santiago du Chili
et entrée en vigueur cinq ans plus tard.4 La convention se focalise sur
le moment de la catastrophe et l’objectif est d’instituer un système de
coopération entre les État membres afin de faciliter l’assistance pendant
la catastrophe. Le texte prévoit un système d’offre et d’acceptation de
l’aide (Art. II), la désignation des autorités nationales pour coordonner l’assistance (Art. III et suivants), la délimitation des réclamations
(Art. XII) et la participation des organisations non-gouvernementales
et gouvernementales à l’assistance en cas de catastrophe.
En complément de cet instrument spécifique, dans le cadre du
4 Conformément à son Article XXI, la Convention est entrée en vigueur le 16
octobre 1996, date du dépôt du deuxième instrument de ratification. Les pays
qui ont ratifié cette convention sont : la République dominicaine (2009), le Nicaragua (2010), la Panama (1995), le Perou (1996), et l’Uruguay (1999)
267
268Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Marché Commun du Sud5 (MERCOSUR), la Communication du 3
aout de 2010 fait référence au sujet des catastrophes environnementales, en particulier, par rapport au tremblement de terre d’Haïti et
des autres catastrophes développées au Brésil, au Chili et au Pérou.
La question de l’articulation des efforts et le besoin d’approfondir
les mesures d’aide humanitaire sont soulignés et l’organisation institutionnelle valorisée.Dans ce sens, le Paragraphe 10 précise l’importance d’une articulation régionale des politiques, stratégies et
plans par une coordination entre les organismes existants comme
le Comité Andin pour la Prévention et la Gestion des Catastrophes
(CAPR ADE) ; le Centre de Coordination pour la Prévention des
Catastrophes Naturelles en Amérique Centrale (CEPREDENAC),
l’Agence des Caraïbes pour l'intervention d'urgence en cas de catastrophe (CDEMA) et la Réunion spécialisée du MERCOSUR sur
la réduction des risques de catastrophes socio-naturelles, la défense
civile, la protection civile et l’assistance humanitaire du Mercosur
(REHU).6
La REHU a été créé en 2009 en parallèle à une déclaration
qui met en valeur le besoin d’articulation régional face aux catastrophes en prenant en compte l’amélioration des phases de prévention
et de réponse. L’objectif de création de la REHU est l’établissement
de mécanismes de coopération et de coordination entre les systèmes
nationaux de gestion des risques, de défense civile, d’aide humanitaire
et de protection civile des Etats membres pour consolider les futures
politiques régionales communes (Art. II). Finalement, dans le paragraphe 11 du texte de 2010 du MERCOSUR existe une référence au
besoin d’assurer le respect et la promotion des droits de l’homme des
populations migrantes. Bien que cette référence est faite par rapport
aux politiques migratoires de quelques pays de la région, en particulier
des États Unies, cette mention reste utile dans le domaine du droit
des catastrophes par rapport aux déplacés environnementaux. Actuellement, ce type de déplacés, ne dispose d’aucun statut spécifique malgré
l'urgence et la gravité du problème.
D’autre part, le 23 mai de 2008 dans le contexte sud-américain
a été crée l’Union des Nations Sud-américaines (UNASUR). L’Argen5 Argentine, Paraguay, Uruguay et Brésil ont signé l’accord constitutif du MERCOSUR en 1991. Aujourd’hui la Bolivie, le Chili, la Colombie, l’Equateur et le
Pérou sont des États associés et le Venezuela est en cours d’adhésion.
6 Décision CMC N° 03/09.
LES CATASTROPHES ET LES URGENCES ENVIRONNEMENTALES EN AMERIQUE LATINE
tine, la Bolivie, le Brésil, le Colombie, le Chili, l’Equateur, la Guyane,
le Paraguay, le Pérou, le Suriname, l’Uruguay et le Venezuela font partie de cette organisation d’intégration régionale. Selon l’Article 3 du
traité : « L’Union des Nations sud-américaines a comme objectifs spécifiques :…(g) la protection de la biodiversité, des ressources en eau et des
écosystèmes, ainsi que la coopération dans la prévention des catastrophes
et la lutte contre les causes et les effets des changements climatiques». Cet
objectifpermet de valoriser les actions avant la catastrophe.
Finalement, la Communauté d’Etats Latino-Américains et Caribéens (CELAC) est un organisme intergouvernemental régional crée en
2010 et constitué de façon définitive en 2011. Pendant sa construction,
une partie de la région fut en situation d’urgence et parmi les documents officiels de CELAC figure une Communication sur la Situation
d’urgence en Amérique Central et Haïti dans laquelle est inscrite expressément la solidarité avec les populations affectées. Une Déclaration de
Comalapa du 25 octobre 2011 appelle un renforcement dans ce domaine
par la convocation de la communauté internationale et des organisations
pertinentes. L’objectif est de coordonner les efforts dans le processus de
réhabilitation et de reconstruction initié par les populations d’Amérique
Centrale après les catastrophes engendrées par des grandes pluies.
À partir des textes référencés, on détecte une régulation spécifique sur le moment de la catastrophe et une préoccupation émergente
sur l’ensemble de la catastrophe dans le cadre, par exemple, de l’incorporation de la prévention comme objectif. En parallèle, existent des
essais pour articuler et coordonner les institutions dédiées a la problématique des catastrophes et un grand défi ouvert en terme de respect
des droits de l’homme dans toutes les phases des catastrophes. Ce type
de préoccupation est aussi important dans les espaces de discussion sur
cette problématique dans la région latino-américaine comme le précise
la section suivante.
1.2 Rencontres en Amérique Latine sur le Sujet
En parallèle aux textes conventionnels et communications, on
trouve des rencontres entre différents États sur la problématique
des catastrophes organisés depuis 1994. Leur résultat prend la
forme de déclarations qui peuvent être utiles pour penser la façon
de construire un système de gestion intégrale des catastrophes dans
le contexte latino-américain.
269
270Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
D’un coté, on trouve la Déclaration de Carthagène des Indes de
1994 et d’un autre la Déclaration de Manizales de 2004.
Dans le premier cas, après deux réunions exploratoires et préparatoires (en 1991 au Guatemala et en 1992 en Jamaïque), en 1994 à
Carthagène des Indes (Colombie) s’est déroulée la «Conférence Interaméricaine sur la réduction des catastrophes naturelles» comme évènement préparatoire à la Conférence Mondiale sur la Réduction des
catastrophes de Yokohama (Japon) célébrée deux mois plus tard.
Cette rencontre fut le premier Congrès du «Système National
pour la Prévention et l’atténuation des catastrophes» en Colombie et
l’occasion d’améliorer l’intégration des institutions pour une gestion
des risques et des catastrophes. Lors de cet évènement, les participants
on préparé la «Déclaration de Carthagène des Indes» sur la réduction
de la vulnérabilité. Une idée centrale de ce document est la réduction
de la vulnérabilité comme objectif pour le développement durable,
vulnérabilité liée a quelques problèmes bien actuels d’Amérique Latine
comme la croissance de la population, les processus d’urbanisation non
planifiés, et une organisation institutionnelle inadéquate.
Cette question de la vulnérabilité est mise en valeur dans la phase
de prévention de la catastrophe qui doit articuler le plan technique et
le plan socio-économique ; impliquer les autorités locales et la société
civile ; renforcer les systèmes d’organisation administrative pour la prévention du risque ; récupérer les expériences déjà passées pour tirer les
leçons pour l’avenir en pensant la régulation et les institutions.
Dix ans plus tard, en 2004, un nouvelle rencontre préparatoire
s’est tenu dans la ville de Manizales (Colombie), pour tenir compte des
multiples changements sur la vision des catastrophes : la «Conférence
Interaméricaine sur la réduction des catastrophes naturelles». Elle fut
également l’occasion de préparer la «Conférence Mondiale sur la Réduction des Catastrophes» prévue à Hyogo (Japon) en 2005. Dans
le cadre de cette conférence en Colombie, les différents pays d’Amérique Latine et des experts sur le sujet ont partagé des expériences
dans la gestion des risques en faisant des présentations sur des outils
théoriques pour penser la problématique, sur des études de cas etc. Le
résultat de cette réunion a été la «Déclaration de Manizales», comprenant un groupe intégrant des préoccupations similaires à la Stratégie
d’ Hyogo.
Dans cette déclaration de référence, les éléments soulignés sont :
(1) la gestion du risque comme composante essentielle et intégrale du
LES CATASTROPHES ET LES URGENCES ENVIRONNEMENTALES EN AMERIQUE LATINE
développement humain durable dans le cadre d’un agenda universel
sur l’amélioration du bien être de la population. Bien que ce concept
soit répandu dans la pratique, il existe une rupture entre les politiques
de développement et de gestion du risque ; (2) il n’existe pas une vraie
incorporation de l’idée de gestion intégrale des risques dans les politiques des Etats ; (3) nous devons faire face à l’émergence de nouveaux
défis face au processus de globalisation économique, l’ouverture commerciale, les migrations internationales et le déplacement des populations due aux conflits armés et aux grands projets d’infrastructure.
L’exclusion sociale contribue à l’augmentation des conditions de vulnérabilité des populations marginales et ce processus génère une croissance des facteurs des risques ; (4) les changements globaux de l’environnement provoquent une augmentation des risques dans la plupart
des pays. Ces scenarios de risque sont dérivés des processus complexes
de détérioration environnementale, d’urbanisation non planifiée, de
développement technologique non-contrôlée ; (5) la nécessité de revoir
les principales conventions internationales sur les changements climatiques, la désertification, la diversité biologique, pour intégrer la problématique déjà présente sur les risques ; (6) Hyogo doit être construit
comme un nouveau compromis international véhiculant des objectifs
précis ; (7) on doit prendre en compte la relation «cout – bénéfice»
pour évaluer les mesures de prévention et de gestion. Cet aspect est
important et devrait intégrer les populations les plus démunies. La
perspective éthique et les droits de l’homme doivent être considérés en
stimulant la solidarité dans les différents secteurs de la société ; (8) le
risque peut prendre de nombreuses formes, selon son échelle, la dimension sociale, économique, environnementale et politique, et implique
des indicateurs appropriés. Il est également important de prendre en
compte les différents acteurs sociaux et les multiples dimensions du
risque, gérer un langage commun et éduquer aux générations futures
sur le problème du risque ; (9) la participation démocratique de la société civile doit être intégrée dans les politiques de gestion des risques
; (10) la gestion du risque est une responsabilité inhérente aux Etats
et une tache nécessaire à la construction de mécanismes de suivi pour
observer les tendances, identifier les bonnes pratiques et dénoncer la
corruption et les négligences.
Un an plus tard, au Japon, les États ont approuvé un document
pour fixer le Cadre d’action de Hyogo 2005-2015 qui pose les bases
d’un compromis mondial.
271
272Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Finalement, un processus important lié à la construction de la
gestion des risques des catastrophes en Amérique Latine portait sur
l’aide humanitaire, en particulier, la tâche de la Croix Rouge. Dans
le cadre de l’ «Agenda global de Croix Rouge International (20062010)», un des objectifs poursuivis présentait un lien important avec
la problématique des catastrophes : diminuer le nombre des morts, des
dommages et des blessures dans ce contexte (objectif 1). En effet, en
Amérique Latine, la Croix Rouge a organisé quelques Conférences
pendant lesquelles la problématique des catastrophes fut abordée. Elles
comprennent le Plan d’action 2003-2007 fait à Santiago du Chili à
l’origine de la «VII Conférence Interaméricaine de la Croix Rouge» et
de la «VIII Conférence Interaméricaine de la Croix Rouge » célébrée
à Guayaquil, en Equateur, du 4 au 7 Juinde 2007. Lors de cette dernière, été élaboré le« Plan Stratégique Latino-Américain 2007-2011»
à Guayaquil. Un des documents stratégiques comprend un rapport
relatif à la problématique des risques intitulé «Réduction communautaire des risques» où la question de la participation citoyenne dans les
processus de gestion des risques des catastrophes liés aux autorités et
organisations sociales locales revêt un rôle central.
2Défis et Propositions d’Action pour l’Avenir
Au regard de ces développements, on peut conclure que l’Amérique Latine dispose d’une régulation spécifique pendant le moment
de la catastrophe qu’a été ratifié par quelques pays. La problématique
liée à une gestion intégrale a été mise en valeur, par exemple, dans le
traité d’UNASUR et dans le cadre de plusieurs documents d’intégration et de coordination régionale. Il existe également une stratégie globale pour la réduction des catastrophes issue de Hyogo depuis 2005.
Dans ce cadre, la question est de préciser un agenda de travail pour
l’Amérique Latine avec l’objectif de renforcer et construire un système
intégral de gestion des catastrophes articulé entre les différents États
ou on trouve plusieurs remarques.
En premier lieu, travailler sur la réduction de la vulnérabilité
comme un des objectifs centraux de la phase de prévention est une
question fondamentale pour l’Amérique Latine. L'inégalité sociale
dans la région est un défi des plus complexes et, devrait être mis en
rapport avec la problématique des urgences des catastrophes environnementales. Ce point est central parce que la population exclue
LES CATASTROPHES ET LES URGENCES ENVIRONNEMENTALES EN AMERIQUE LATINE
est beaucoup moins protégée contre de tels événements, notamment
lorsqu’ils vivent sur des sites spécialement dangereux.
En deuxième lieu, une analyse des expériences est importante
pour réunir des informations et construire des outils juridiques et des
institutions pour gérer les situations des catastrophes, avant, pendant
et après leur réalisation. Comme les catastrophes sont normalement
une conjonction d’éléments humains, sociaux, naturels selon une analyse interdisciplinaire.7 Dans ce sens, des analyses doivent être faites
dans différents domaines scientifiques et développer des approches
concrètes. Ces analyses scientifiques doivent être construites en dialogue avec les citoyens et des organisations de la société civile assurant un rôle central dans la gestion des catastrophes. Ces expériences
et la connaissance ‘non scientifique’ sont aussi importantes dans un
contexte de démocratisation de la production des savoirs.8 Ce type
d’initiative exige une construction institutionnelle intégrant les différentes disciplines d’experts. Un autre exercice essentiel réside dans le
dialogue entre les différents experts, les citoyens et les organisations
sociales impliquées.9 Le résultat des ces analyses est essentiel pour établir une politique sur la gestion des catastrophes pour l’avenir.
En troisième lieu, une attention doit nécessairement porter sur
les trois phases de la catastrophe en respectant les droits de l’homme et
articuler cette problématique avec des autres sujets centraux du droit
international de l’environnement comme les déplacés environnementaux.10 Cette priorité s’observe a fortiori du fait que le droit à l’environnement est désormais considéré comme un droit de l’homme. Ces
7 C’est un regard contemporain sur la problématique des catastrophes, traditionnellement les études ont souligné le coté des sciences de la nature. Cette perspective ne permet pas de voir de façon claire les aspects sociaux qui sont importants
dans les urgences environnementales comme, par exemple, la vulnérabilité question très actuelles dans les pays d’Amérique Latine.
8 Sur la démocratisation de la construction des savoirs voir : Santos, Boaventura de
Sousa Para descolonizar Occidente. Más allá del pensamiento abismal CLACSO.
Prometeo Libros. Buenos Aires, 2010; Sociología jurídica crítica. Para um nuevo sentido común del derecho Trotta. Madrid. 2009 et Una epistemología del sur
CLACSO-Siglo XXI. México. 2009.
9 M., Lascoumes, P. y Barthe Y.Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique Editions du Seuil. Paris. 2001.
10Selon l’organisation non gouvernementale Christian Aid le nombre de refuges
en 2050 sera d’un milliard de personnes. Rapport 2007 en ligne : http://www.
christianaid.org.uk/Images/human-tide.pdf
273
274Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
deux sujets, le statut des déplacés environnementaux et le lien indissociable entre le droit des catastrophes et les droits de l’homme, doivent
être une priorité sur le plan juridique. Actuellement, l’articulation
entre le droit des catastrophes et les droits de l’homme est généralement séparée et implique de revoir cette séparation pour construire
un système fondé sur les droits de l’homme avant, pendant et après les
catastrophes.11 Il est également urgent d’élaborer un statut juridique
pour les déplacés environnementaux, tache qui a commencé avec un
projet de convention internationale sur le sujet.12
En dernier lieu, l’attention des nouveaux scénarios sur les risques
globaux devrait porter sur la construction de la gouvernance globale
et le besoin d’articulation régionale en portant l’attention sur des problèmes indissociables avec des questions et décisions de nature globale.
Un exemple éclairant concerne le changement climatique qui a un
rapport direct avec non seulement le problème des catastrophes mais
également la question des déplacés environnementaux, et notamment
climatiques.
Dans ce contexte, Rio + 20 se présente comme une opportunité
importante pour établir un statut juridique international aux déplacés environnementaux. Malheureusement, ce sujet et le rapport claire
entre droits de l’homme et catastrophes n’est pas évoqué dans les documents en discussion pour cette réunion de l’ONU, qu’aura lieu dans
les jours suivants, connu comme zero draft.
11 Existent quelques références concrètes au lien entre le deux, par exemple, la résolution N°43/131 de 1988 de l’Assemblée générale des Nations Unies.
12 Projet sur le statut international relatif au statut international des déplaces environnementaux disponible en ligne sur : www.cidce.org
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E DESENVOLVIMENTO DOS
POVOS E DAS COMUNIDADES TRADICIONAIS NO CONTEXTO DAS
CATÁSTROFES AMBIENTAIS
Sandra Akemi Shimada Kishi*
1O Direito dos Povos Tradicionais ao Desenvolvimento e a Justiça
Socioambiental
É possível vislumbrar que a evolução da proteção à sociobiodiversidade passou da perspectiva uniparadigmática para a dimensão
holística1 ou ecológica,2 ou, em outras palavras, da técnica de aborda* Procuradora Regional da República, mestra em Direito Ambiental, professora
convidada nos cursos de Especialização em Direito Ambiental da Universidade
Metodista de Piracicaba (UNIMEP). Coordenadora do GT-Águas, da 4a Câmara
de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal. Representante suplente do Ministério Público Federal, pela 6a Câmara de Coordenação e Revisão do
Ministério Público Federal, no Conselho de Gestão do Patrimônio Genético e
membro do GT-Conhecimentos Tradicionais, da 6a Câmara de Coordenação e
Revisão do Ministério Público Federal. Foi pesquisadora no grupo de pesquisa
DFG junto à Universidade de Bremen-Alemanha, sobre acesso ao patrimônio genético e ao conhecimento tradicional associado e repartição de benefícios (20072009). É presidente do Instituto Estudos Direito e Cidadania (IEDC) e editora
da Revista Internacional de Direito e Cidadania (REID).
1 Expressão utilizada por Patrícia W. Birnie e Alan Boyle (2002, p. 635). Segundo
Ferreira (1986, p. 902), holismo (de hol (o) + ismo) é a “Tendência, que se supõe
seja própria do universo, a sintetizar unidades em totalidades organizadas”.
2 Segundo Fritjof Capra (1996), a visão de mundo holística pode ser denominada
visão ecológica se o termo ‘ecológico’ é empregado em um sentido mais amplo e
profundo que o atual. Afirma que “a percepção ecológica profunda reconhece a
interdependência fundamental de todos os fenômenos, e o fato de que, indivíduos
276Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
gem unidimensional para a pluridimensional ou da setorialização para
a transetorialização. Essa tendência tem reclamado, especialmente no
âmbito do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, a intensificação de medidas hábeis a proporcionar uma efetiva coordenação
em relação a várias de suas convenções e real cooperação entre os atores
internacionais. A Convenção da Diversidade Biológica é um exemplo
dessa tendência de perspectiva multidimensional, que visa à preservação da sadia qualidade de vida, orientada pelo princípio da cooperação
internacional e da intervenção estatal. Em contrapartida à globalização
econômica, a globalização da sustentabilidade é dotada especialmente
de ética e de cooperação solidária.
Tangenciando essa temática, interessante é trazer à baila a dialética observada por Octavio Ianni (1996, p. 89):
No mesmo curso da integração e homogeneização, desenvolvem-se
a fragmentação e a contradição. Ao encontrar outras formas sociais de
vida e trabalho, compreendendo culturas e civilizações, logo se constituem as mais surpreendentes diversidades. Tanto podem reavivar-se
as formas locais, tribais, nacionais ou regionais como podem ocorrer
desenvolvimentos inesperados de ocidentalidade, capitalismo, racionalidade. O mesmo vasto processo de globalização do mundo é sempre
um vasto processo de pluralização dos mundos.
Tal instigante observação revela um sintoma de crise dialética
que já estamos vivenciando neste século XXI.
No mesmo passo em que a globalização revela-se um processo
inevitável, deve ser fortalecida a autodeterminação dos povos indígenas
e fomentada a capacidade desses povos com exitosos mecanismos de
implementação e de gestão do desenvolvimento sustentável. Mediante
aquela linha dialética de raciocínio de Ianni, não se revela tão preocupante a impossibilidade de se frearem a globalização econômica e
a mundialização da cultura – a tirania de uma cultura sobre a outra
–, que aparentam anular culturas nativas de povos, mas na verdade,
detonam e instigam processos de valorização delas. Os ganhos econômicos globais são certos e podem gerar prosperidade. Mas, mesmo
com riqueza e crescimento econômico, a situação de crise pode prosseguir se a capacidade dos povos multiculturais e da sociedade não
se voltar à conscientização e mobilização para que os resultados não
e sociedades, estamos todos encaixados nos processos cíclicos da natureza (e, em
última análise, somos dependentes desses processos” (CAPR A, 1996. p. 25).
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E DESENVOLVIMENTO DOS POVOS E DAS COMUNIDADES...
continuem concentrados numa globalização econômica que suplante
e destrua reações de dúvida e de questionamentos diante do novo.
O progresso pressupõe a construção de capacidades, requer educação e
conscientização de valores basilares que invoquem igualdades reais de
oportunidades.
Ora, a exclusão social está presente mesmo em países ricos,
quando não há capacidade talhada para decidir prioridades com razoabilidade. Com efeito, o valor da capacidade de representantes de povos
tradicionais pode mover uma comunidade a demandas diferenciadas,
voltadas ao seu desenvolvimento. A capacidade dependerá da efetiva
liberdade de uma pessoa ou de um povo efetivamente poder escolher
e decidir com liberdade, potencializando os resultados dessas escolhas,
dotadas de alteridade e auto-determinação.
Na linha de raciocínio de Amartya Sen (2005, p. 112), a capacidade pode “melhorar o entendimento da natureza e das causas da
pobreza e privação desviando a atenção principal dos meios (e de um
meio específico que geralmente recebe atenção exclusiva, ou seja, a
renda) para os fins que as pessoas têm razão para buscar e, correspondentemente, para as liberdades de poder alcançar esses fins”.
A sociedade precisa decidir com liberdade sobre o que deseja
preservar em espaços cidadãos de participação livre, em igualdade de
oportunidades e prévio acesso a informações, atuais e verossímeis, em
todas as etapas do processo decisório da matéria ambiental. Vincenzo Lauriola (2009) lembra que Elinor Ostrom enfatiza
o papel fundamental da diversidade institucional, ou seja, diversidade sociocultural e não apenas biológica para reforçar a resiliência dos
sistemas socioambientais na busca da sustentabilidade. Vários são os
estudos sobre os sistemas locais de manejo e o fator humano desse
manejo dos recursos naturais. Mas a perspectiva escalar macro sobre
as estruturas dos sistemas socioambientais normalmente tem um radar
que não detecta o papel decisivo dos agentes locais.
Não apenas a sociedade, mas também os indivíduos em uma
comunidade precisam estar capacitados para agir e decidir com liberdade como sujeito coletivo em prol de interesses transindividuais
do grupo. Com efeito, segundo Castells (1997, p. 27), a identidade
coletiva resta fortalecida quando fundados numa história comum “os
atores sociais [...] constroem uma nova identidade capaz de redefinir
sua posição na sociedade e, ao fazê-lo, de buscar a transformação de
toda a sociedade”.
277
278Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Essa conformação de um senso de identidade dos atores locais
inicia-se quase sempre em relação ao seu território para então se buscar
desenvolver um sujeito coletivo com um desejo e metas próprias coletivas propagadoras de uma contínua transformação social. Para tanto,
impõe-se não apenas ao Estado, mas a toda a coletividade, o dever de
facilitar os meios para tal transformação social, numa gestão integrada
e participativa para o seu desenvolvimento.
Reconhecer direitos coletivos a minorias e povos tradicionais significa considerá-los entidades distintas de seus elementos constitutivos.
É necessário dotá-los de uma personalidade moral de direito público,
inserindo-os no contexto de um Estado multinacional e multipluralista, que valoriza, preserva e estimula as transformações sociais, segundo
suas especificidades enquanto povos, num Estado Democrático e Sociobiodiverso de Direito.
2A Relação dos Povos e das Comunidades Tradicionais com o Meio
Ambiente em Tempos de Mudanças Climáticas
Dados científicos demonstram que os povos tradicionais são atores de grande relevância da manutenção da floresta. Sabe-se que em
terras indígenas o índice de desmatamento é menor que em outras coberturas florestais. Isso foi comprovado do ponto de vista técnico com
o estudo “Comparação entre os Dados de Carbono das Terras Indígenas da Amazônia”, resultando em pelo menos 30% do estoque total
de carbono da Amazônia, com baixíssimos índices de desmatamento
(COMPAR AÇÃO..., 2009).
É importante frisar que a real contribuição dos países em desenvolvimento para as mudanças climáticas atualmente verificadas é extremamente baixa, não obstante as emissões atuais desses países estarem
crescendo. Isto porque, a responsabilidade pela mudança global do clima deve ser considerada à luz do aquecimento global historicamente
induzido pela economia de cada nação, e não pela quantidade de gases
de efeito estufa que cada país lança atualmente na atmosfera.
Geralmente é ventilada a ideia de que também os países em desenvolvimento, em particular Brasil, China e Índia, adotem metas para
reduzir suas emissões. Curiosamente, tal postulação não é sequer colocada formalmente por delegações de outros países nas negociações
multilaterais sobre mudança do clima. O regime internacional sobre
mudança do clima prevê metas unicamente para os países desenvol-
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E DESENVOLVIMENTO DOS POVOS E DAS COMUNIDADES...
vidos, reconhecidamente os principais causadores do efeito estufa por
suas emissões históricas. Essa responsabilidade diferenciada tem seu
fundamento na equidade e em função das responsabilidades comuns e
diferenciadas dos Estados-parte, à luz de suas respectivas capacidades,
conforme o Art. 3o da Convenção da Mudança do Clima.
A proposta de redução compensada vem ganhando apoio no âmbito da ONU e da doutrina, mas, na prática, a questão deve ser muito
bem analisada também sob o viés da alteridade, da autodeterminação e da valorização cultural do povo tradicional envolvido. Apenas
as atividades de reflorestamento e florestamento foram incluídas como
mecanismos de desenvolvimento limpo (MDL) passíveis de obterem
créditos de carbono, conforme o Protocolo de Quioto. A Redução
Compensada do Desmatamento consiste na remuneração por créditos
de carbono no respectivo mercado para os países em desenvolvimento
que reduzam de forma voluntária as taxas de desmatamento.
Os povos tradicionais, indubitavelmente, ao tempo em que protegem e manejam os recursos naturais, prestam um serviço ecológico
importantíssimo para a sociedade envolvente. A visibilidade bem gerida dessa atividade poderia conduzir ao reconhecimento de valores
tradicionais de vida e de produção e à inclusão efetiva, nos processos
decisórios ambientais, de coletividades historicamente excluídas. Mas
a questão, na prática, envolve ainda diversos desafios, especialmente
quanto à adequada gestão e controle desse mecanismo.
O tema ora abordado é apenas uma das questões que pautam as
preocupações que atualmente afligem esses povos tradicionais e grupos
minoritários, cujos modos de vida são essenciais para a conservação da
natureza, em que pese esse papel não tenha sido ainda devidamente
enfatizado nas discussões internacionais sobre mudanças climáticas.
3Povos e Comunidades Tradicionais como Refugiados Ambientais e
sua Vulnerabilidade
Os povos tradicionais tendem a ser grandes vítimas da mudança
climática, tanto por sua fragilidade econômica quanto por suas características de localização territorial e por sua intrínseca inter-relação
com a natureza.
No entanto, o conhecimento tradicional associado à biodiversidade eleva tais povos tradicionais a formas interessantes e inovadoras
de adaptação às mudanças climáticas e seus impactos negativos. Com
279
280Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
efeito, tais comunidades são atores primordiais no cenário das mudanças climáticas em nível global e local, seja pela presença em áreas
não desmatadas e de risco de desastres naturais ou tecnológicos, seja
pela dimensão comunitária de seus conhecimentos. Há tempos, povos
tradicionais lidam com técnicas e modos próprios de produção e de
desenvolvimento voltados à sustentabilidade da natureza.3
Qualquer política pública ligada a mudanças climáticas e medidas
de adaptação que não incluam a participação de um de seus principais
atores – os povos tradicionais – resultarão num processo ilegítimo, ineficiente e dotado de insegurança jurídica. Em matéria de mudança climática, uma proteção jurídica que desconsidere o alcance holístico que
envolva os povos tradicionais – integrando-os com todos seus peculiares
modos de vida e valores cooperativos e dinâmicos conectados às questões de segurança, trabalho, saneamento, ambiente, cultura, sociedade
e economia – em nada contribuirá para uma efetiva proteção do desenvolvimento desses povos e suas culturas com dignidade e tampouco
incrementará os mecanismos para a efetividade das medidas mitigadoras do aquecimento global. A inerente resiliência e os mecanismos
próprios de adaptação aos efeitos das mudanças climáticas podem ser
elementos agregadores na prevenção e recomposição dos danos causados por eventos catastróficos. Assim, a regulação e as políticas públicas
nessa seara devem levar em conta a presença de mecanismos concretos
de participação e informação que integrem essas comunidades nos processos decisórios referentes às mudanças climáticas. As desigualdades e a
injustiça ambiental contribuem para aumentar o grau de vulnerabilidade
dos povos e das comunidades tradicionais, porquanto direitos humanos
3 No contexto brasileiro, destaca-se o relatório State of the World’s Minorities (Estado das Minorias do Mundo), da organização não governamental Minority Rights Group International (2009), lançado em março de 2009. Esse documento
analisa uma série de desastres ambientais em todo o mundo e conclui que as
minorias étnicas são as últimas a serem atendidas. Enquanto isso, um estudo da
União Internacional para a Conservação da Natureza e dos Recursos Naturais
(IUCN), divulgado no mesmo mês, mostra que os povos indígenas são os mais
vulneráveis aos efeitos das mudanças do clima, por conta de sua grande dependência da natureza. No entanto, o documento ressalta que são exatamente seus
conhecimentos tradicionais que poderão ajudá-los a enfrentar os novos desafios.
Para as lideranças de comunidades de 13 países que participaram do workshop
Povos da Floresta e Mudanças Climáticas, em Manaus, entre 1o e 4 de abril de
2008, a discussão sobre a criação de uma Aliança dos Povos da Floresta é a maneira de lutarem por seus direitos fundamentais e conseguirem se inserir das discussões internacionais do clima.
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E DESENVOLVIMENTO DOS POVOS E DAS COMUNIDADES...
fundamentais de acesso à informação e de participação restam abalados.
A exclusão no processo de tomada de decisões ambientais, mesmo diante da autodeterminação desses povos, traduz-se em violação de direitos
humanos, diante da indigna situação. Apenas pelo fato de constituírem
grandes vítimas vulneráveis e potenciais do aquecimento global, os povos tradicionais merecem ser os primeiros a serem ouvidos.
Ao tempo em que os povos tradicionais revelam-se como grandes responsáveis pela conservação das florestas, são eles justamente os
mais vulneráveis no que tange às alterações climáticas, por força de suas
estreitas relações com os recursos naturais. Não obstante seu protagonismo no contexto das grandes vítimas de mudanças climáticas, quase
sempre são excluídos dos processos de discussão e das políticas públicas
de gestão concernentes ao tema. Os riscos acabam sendo equitativamente compartilhados, ao passo que os benefícios ambientais não.
Sem estímulos à inserção dos povos tradicionais nas discussões
nacionais e internacionais sobre as mudanças climáticas, permanecerão
também os povos e as comunidades tradicionais excluídos dos programas e das políticas de incentivo e de mecanismos de desenvolvimento
limpo, à luz do Protocolo de Quioto.
A planificação econômica e ambiental à luz do novo paradigma
da proteção do ambiente e da durabilidade escapa do “perigo de um
totalitarismo ambiental ou de um dirigismo econômico ecologicamente camuflado” (PUREZA, 1997, p. 10-11) como adverte Canotilho
(apud LEITE, 2003), supedaneando-se num dirigismo econômico
fundado, que além da necessidade de comprimir a amplitude da atividade econômica fazendo-a coincidir com os ditames ambientais, (PUREZA, 1997, p. 11) é necessário que o Estado de Direito Ambiental
seja estruturado em bases de uma “democracia ambiental” (Canotilho
apud LEITE, 2003, p. 35).
Estudo da União Internacional para a Conservação da Natureza e dos Recursos Naturais (INTERTATIONAL..., 2008) demonstra
que existem grandes assimetrias nas consequências das mudanças climáticas. Efetivamente, os povos tradicionais são altamente vulneráveis
e os mais atingidos pelas alterações do clima, em razão das estreitas
relações com a natureza, apesar de sua capacitada resiliência, conforme
a seguinte anotação conclusiva:
Muitos estudos de caso nos capítulos anteriores provam que
a mudança climática está trazendo ou deverá trazer sérios im-
281
282Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
pactos sobre as populações tradicionais e indígenas. Ao longo
do passado, essas comunidades ao redor do mundo adaptaram
seus meios de subsistência para uma grande variedade de distúrbios causados ​​pela variabilidade ambiental e alterações, a fim
de sobreviverem, e há uma ampla gama de estudos de caso que
documentam esses esforços. Além disso, há evidências de que
essas práticas de adaptação têm o potencial para aliviar os impactos negativos e aproveitar novas oportunidades trazidas pelas
alterações climáticas. No entanto, novas pesquisas e investigações são necessárias para investigar se a capacidade adaptativa
das populações tradicionais e indígenas será suficiente para lidar
com o nível de risco futuro, que se espera seja significativamente mais elevado do que o nível de perigos experimentados até
agora. Por isso, é essencial continuar na investigação de formas
culturalmente apropriadas para reforçar a resiliência dos povos
tradicionais e indígenas e para reduzir os fatores que impedem
a adaptação (INTERNATIONAL..., 2008, p. 57. Traduzimos).
Some-se a isto a eficiente capacidade de previsão prévia e de alterações meteorológicas por métodos tradicionais, bem como os conhecimentos ancestrais sobre mecanismos de deslocamentos, prevenção,
mitigação e adaptação, o que motiva a necessidade da inclusão dos
povos e das comunidades tradicionais nas políticas públicas e planejamentos estratégicos de gerenciamento de riscos em decorrência dos
câmbios climáticos.
A não inclusão desses povos nas discussões, políticas públicas e
planejamentos em nível local, regional e internacional em matéria de
mudança climática pode gerar situações futuras de violações de direitos humanos, com implementação de medidas lesivas a determinada
cultura tradicional. Além disso, eventuais modos de separação forçada
de comunidades tradicionais e povos indígenas de seu território, além
de prejuízos materiais poderão resultar na perda de identidade cultural
e dos modos de vida desses grupos, profundamente ligados ao território em que vivem (R AMOS, 2011, p. 61). Em tese, a depender das circunstâncias, isso poderia tipificar inclusive ilícito penal de genocídio.
Na medida em que o processo de globalização se intensifica e a
proteção dos direitos humanos – em sua ampla acepção – evolui normativamente, as violações desses direitos tornam-se mais aparentes e
exigem novas respostas da comunidade internacional. Na era da sociedade de risco, certos contextos de grupos vulneráveis, outrora marginalizados, passam a ter maior visibilidade. Ainda que insuficientes
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E DESENVOLVIMENTO DOS POVOS E DAS COMUNIDADES...
os espaços de cidadania participativa para esses povos exercerem seus
direitos de alteridade e de autodeterminação e para demonstrarem seu
inconformismo diante da exclusão, o sistema jurídico de proteção dos
direitos humanos acolhe e fornece os adequados mecanismos para que
seus direitos sejam respeitados, judicial e extrajudicialmente, e em nível
nacional e internacional.
Mas o que se conquistou ainda é pouco. Ainda que haja alguma
presença em discussões internacionais, a efetiva participação desses
povos é pífia, e quase sempre não há espaço formalmente reconhecido
para que seus representantes sejam ouvidos. A par dissto, agravam-se
os fatores de risco diante da vulnerabilidade desses povos, aliada à
sua resiliência moldada por sucessivas ofensas a valores essenciais da
pessoa humana e de vida digna. Não obstante, torna-se cada vez mais
evidente que a sociedade envolvente tem mais a aprender com esses
povos do que o inverso.
Nesse diapasão é que se ressente também a carência de revisão
de institutos já consolidados no Direito Internacional Público. Há a
necessidade de reestruturação do sistema de governança internacional
vigente, especialmente no âmbito das Nações Unidas, com a criação
de instrumentos internacionais e agências especializadas em matéria
socioambiental para atender a demandas específicas, exigindo-se esforços que necessariamente ultrapassem os limites da assistência humanitária em situação de desastres ecológicos.
Por tais razões, os avanços na busca de soluções originais para
o problema das movimentações forçadas por conta de desastres ecológicos, em relação a povos e comunidades tradicionais como vítimas
exigem complexa adaptação de instrumentos e institutos jurídicos
clássicos, tendo em vista a realidade e a dinâmica sui generis da cultura
desses povos tradicionais. É necessário aqui um sistema de adaptação
especial, não necessariamente vinculante, nem uniforme, haja vista o
sistema político organizacional e de representatividade próprios desses
povos.
Vislumbram-se, portanto, a título de ilustração, como medidas
aplicáveis a povos e comunidades tradicionais, enquanto deslocados
ambientais: o reconhecimento e o respeito aos seus próprios valores e
modos de vida; a assistência humanitária com medidas de preservação
e recuperação do ambiente e da cultura tradicional; o rápido reassentamento; a facilitação à obtenção de medidas tradicionais de prevenção
de riscos edesastres ecológicos.
283
284Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Insta ressaltar que aqui se entende como deslocados ambientais
as pessoas que já não conseguem ter uma vida segura em seu território, por conta de fatores ou eventos degradadores do meio ambiente.
Esses fatores incluem seca, desertificação, desmatamentos, erosão e outras formas de degradação dos solos; escassez de recursos ou de água,
mudanças climáticas, especialmente o aquecimento global, desastres
naturais, como ciclones, tempestades e inundações, terremotos, com
impactos agravados pela falta ou ineficiência de política pública de gerenciamento humano e dos ecossistemas. Percebe-se, portanto, que os
fatores que exacerbam ou resultam de eventos ambientais são genéricos e abarcam de políticas de desenvolvimento deficientes a obras ou
atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente, como por
exemplo, grandes acidentes industriais ou impactos negativos pelo deslocamento forçado por construção de grandes barragens.
No caso de povos e comunidades tradicionais, ademais, a própria
migração ou o deslocamento, por si só, pode causar um impacto negativo direto e substancial no ambiente.
Não se pode deixar de considerar que os câmbios climáticos terão impactos diferenciados nas regiões ou localidades, não só por causa
dos aspectos geofísicos diferenciados, mas também por conta da capacidade variável de resposta das peculiares estruturas sociais, locais,
políticas e econômicas frente às pressões ambientais de povos e comunidades tradicionais.
Por conseguinte, mapeamentos de vulnerabilidade ambiental e
humana – identificação de áreas prioritárias, em situação de risco ou já
outrora afetadas – e a identificação das necessidades das pessoas e grupos afetados são medidas de urgência numa sociedade de risco frente
às mudanças climáticas.
As mudanças ambientais globais estão a atingir uma grande diversidade de povos autóctones do Ártico, por exemplo, como os Inuítes do Alasca, que têm o seu território ameaçado de desaparecimento pelo derretimento dos gelos e a consequente elevação do nível das
águas, além da destruição progressiva dos ecossistemas e dos recursos
naturais dos quais depende para sobreviver.
4Desastres Ambientais, Povos Tradicionais e Direitos Humanos
As rápidas e constantes transformações e dinâmicas das relações
de desenvolvimento, especialmente dos povos tradicionais, por suas
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E DESENVOLVIMENTO DOS POVOS E DAS COMUNIDADES...
peculiares formas de organização sociopolítica e de cultura, demandam uma proteção dos direitos humanos, voltada às atuais e especiais
necessidades desses destinatários da proteção, com preservação de seus
valores essenciais de dignidade.
A preocupação essencial é a condição de comunidades tradicionais, como grandes vítimas de catástrofes ambientais ser passível de
atingir níveis intoleráveis de degradação de valores de dignidade humana, em razão do não respeito a seus especiais modos de vida e organização social. Há, por conseguinte, a necessidade da implementação de
normas de proteção de direitos humanos nessas situações excepcionais,
em que a instabilidade e os riscos agregados no grau máximo das catástrofes normalmente induzem a que direitos fundamentais dos povos
tradicionais como vítimas ou como deslocados ambientais em potencial, ameaçados e atingidos pelo desastre, sejam gravemente ignorados
ou violados.
Michel Prieur (2010) observa que o tratamento das catástrofes
ambientais no plano internacional, em regra, tem sido feito sob uma
abordagem predominantemente de ordem prática, operacional, a partir da coordenação de esforços para a obtenção dos meios necessários
à prestação de assistência concreta às vítimas. Nesse sentido, o autor
defende uma reflexão mais profunda do tema sob a ótica dos direitos
humanos a fim de integrar a proteção desses direitos às estratégias de
prevenção e reação aos diversos tipos de catástrofe. O autor identifica
a necessidade de se garantir um extenso rol de direitos não apenas
durante e após a ocorrência de uma catástrofe, devendo-se fortalecer
igualmente a dimensão preventiva de proteção nos seguintes moldes:
Antes do desastre deve ser desenvolvido adequadamente o direito à educação para fortalecer a cultura de prevenção, para garantir o
direito de avançar nas informações sobre riscos, o direito à prevenção
de desastres no local de trabalho, nos lugares de turismo e lazer, nos
lugares públicos notadamente escolas e hospitais, o direito a mecanismos específicos de prevenção para pessoas ou grupos mais vulneráveis,
o direito de organizar exercícios de emergência e o estabelecimento de
sistemas de alarme também acessíveis para os deficientes. O problema
com a evacuação preventiva da população deve estar sujeito a um escrutínio especial ao abrigo da liberdade de ir e vir. Quando ocorre um
desastre, os direitos humanos estão particularmente em risco por causa da interrupção e pânico. Devemos, portanto, estabelecer os direitos
e obrigações das equipes de resgate, garantir o direito à assistência
humanitária, sem discriminação, e de assistência emergencial aos mais
285
286Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
vulneráveis. A evacuação forçada das populações deve ser baseada em
princípios claros, conciliar os direitos de segurança de emergência e básica sobre pessoas e bens. As pessoas devem ser tratadas pela mídia com
dignidade e respeito pela sua imagem e privacidade. Após o desastre, a
reconstrução e restauração devem ter em conta os fundamentais direitos humanos a uma vida digna e recursos essenciais, especialmente em
campos de alojamento temporário. O reagrupamento familiar e apoio
a órfãos devem ser garantidos. O deslocamento ambiental voluntário
ou forçado deve ter a livre escolha do local. O respeito à tradição deve
ser mantido durante as cerimônias devido aos mortos. A restituição
de bens e documentos públicos deve ser facilitada mesmo em casos de
documentos em falta e provas escritas (PRIEUR, 2010, p. 4).
Os povos e as comunidades tradicionais, enquanto deslocados
ambientais, por conta de movimentos migratórios forçados, obrigados
a deixar suas casas ou territórios por causa de eventos que ameaçam
suas vidas ou sua segurança, merecem prestação de assistência tempestiva, apropriada e capacitada, em razão da situação inerente de hipervulnerabilidade, mesmo em casos mais simples de desastres ambientais,
respeitando-se seus valores culturais, espirituais e modos peculiares de
vida, com o mínimo possível de mudanças, provisórias quase sempre,
dos tradicionais modos de vida.
É difícil conceber um sistema de proteção a deslocados ambientais sem levar em conta a progressiva vinculação entre a proteção dos
direitos humanos e a proteção jurídica do meio ambiente, especialmente quando os refugiados ambientais são povos tradicionais.
Nesse passo, anotam Fernanda Cavedon e Ricardo Stanziola
Vieira que “A justiça ambiental tem como base justamente a aproximação entre estes sistemas jurídicos, enfatizando a relação entre degradação ambiental, a discriminação e pobreza, e a violação de direitos
humanos. Está centrada em um conjunto de direitos socioambientais
substantivos e procedimentais fornecidos duplamente pelo direito ambiental e pelos sistemas jurídicos de proteção dos direitos humanos”
(CAVEDON; VIEIR A, (s. d.).
A constatação de que os direitos ao meio ambiente equilibrado
e à sadia qualidade de vida integram o sistema de direitos humanos,
com todas as implicações na ordem jurídica nacional e internacional,
é inarredável. Basta não olvidar que a temática da preservação da sociobiodiversidade diz com a proteção da própria vida. Na nossa ordem
jurídica constitucional, o direito ao meio ambiente equilibrado e o direito à sadia qualidade de vida são, indubitavelmente, direitos humanos
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E DESENVOLVIMENTO DOS POVOS E DAS COMUNIDADES...
fundamentais, visto que consistem em requisito inafastável do direito
à vida com dignidade.
5Direitos Humanos, Vulnerabilidades e o Estado Ético e Ecológico de
Direito
Os parâmetros jurídicos de proteção da sociobiodiversidade, no
contexto de fragmentação cultural e de globalização econômica que
hodiernamente vivenciamos, devem ser interpretados conforme a ética.
Bem por isso, os princípios morais de justiça ambiental devem
prevalecer na proteção da sociobiodiversidade. Com efeito, os direitos
humanos parecem constituir o caminho mais adequado e seguro para
a proteção desses novos direitos coletivos, numa dimensão que não
escapou da arguta observação de Antônio Augusto Cançado Trindade
(2007, p. 97):
Nos últimos anos, o corpus juris normativo do Direito Internacional
dos Direitos Humanos se enriqueceu com a incorporação de “novos”
direitos, como, por exemplo, o direito ao desenvolvimento como um direito humano e o direito a um meio ambiente sadio. O reconhecimento
desses direitos reflete a conscientização da urgente necessidade de satisfação de necessidades humanas básicas; tais direitos revelam a um tempo
uma dimensão “individual” e “coletiva”, porquanto dizem respeito à
pessoa humana assim como a coletividades humanas.
A biodiversidade é fonte de subsistência humana e da natureza,
é a própria vida. Essa realidade inarredável reclama um novo olhar
sobre a diversidade biológica, um olhar integrado e compromissado
com a sustentabilidade das presentes e futuras gerações humanas e não
humanas.
O primeiro parágrafo do preâmbulo da Convenção da Biodiversidade reconhece o valor intrínseco da diversidade biológica também
em suas dimensões social e cultural.
Nessa dimensão da biodiversidade, agregam-se o conhecimento,
as inovações e práticas consuetudinárias, uma dimensão imaterial de
saberes de populações que vivem nesse ambiente biodiverso de ecossistemas e suas espécies. Nesse sentido, “o conceito abrange uma quarta
dimensão, a cultural, representada pelos valores, visões de mundo, conhecimentos e práticas que têm íntima relação com o uso direto e os
processos relacionados à biodiversidade” (SOUZA et al., 2009, p. 72).
287
288Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Cabe entender que são sistemas que evoluíram integrada e simultaneamente, o biológico e o cultural. Portanto, não se podem conceber conhecimentos tradicionais e biodiversidade senão sistemicamente.
Contudo, a severa desorganização de vários ecossistemas do Planeta
está colocando em perigo essa riqueza natural ou cultural, que necessita de largos períodos de tempo para se formar, organizar e evoluir.
No preâmbulo da Convenção da Diversidade Biológica foi dada
uma valoração intrínseca à biodiversidade, tomada não mais como matéria-prima apenas, mas pelo seu valor essencial para a manutenção dos
sistemas necessários à vida da biosfera. Em vários outros enunciados
constantes do preâmbulo da Convenção da Biodiversidade, pode-se verificar a preocupação com os direitos humanos fundamentais, valendo
citar as seguintes expressões ali prescritas: “valores ecológico, genético,
social, econômico, científico, educacional, cultural, recreativo, estético
da diversidade biológica”. Nem mesmo o valor econômico da biodiversidade escapa do valor humano protegido, na medida em que a valoração econômica da biodiversidade permite que durante todo o processo,
desde o acesso até a efetiva utilização dos recursos biológicos, sejam
efetiva e equitativamente compensados os valores humanos pela repartição de benefícios, um dos objetivos enunciados nessa Convenção.
Aliás, nesse diapasão da repartição de benefícios é que deveriam
ser discutidas medidas preventivas de desastres ambientais envolvendo
povos e comunidades tradicionais, e não apenas em nível de estudos
de metodologias tradicionais de adaptação e mitigação frente a eventos
catastróficos, como se tem feito constar em documentos internacionais
e rodadas de discussões de âmbito internacional.
A primeira parte do Artigo 8o, “j” ressalta o valor intrínseco da
diversidade biológica em suas dimensões social e cultural, merecedor
de ser mantido e preservado mediante políticas públicas adequadas.
A preocupação da inter-relação do homem com a biodiversidade
justifica-se não só pelo valor intrínseco e essencial que a diversidade
biológica representa para a vida na terra, bem assim pela perda dos
recursos naturais e dos serviços ambientais vitais ao homem.
O atual contexto jurídico brasileiro valoriza a dignidade dos povos tradicionais, seus modos de vida socioeconômicos e suas culturas
integrantes de um patrimônio cultural nacional, numa sociedade multiétnica. A valorização da alteridade e a autodeterminação dos povos
tradicionais repercutem nas relações sociais e contribuem para o desenvolvimento dos povos tradicionais, haja vista a mudança de paradigma
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E DESENVOLVIMENTO DOS POVOS E DAS COMUNIDADES...
da noção de livre acesso para o de acesso e uso equitativos, diante da
gestão coletiva dos recursos naturais e do direito de propriedade intelectual coletiva sui generis dos povos tradicionais sobre os conhecimentos tradicionais associados à biodiversidade.
A valorização e o reconhecimento da alteridade e da autodeterminação dos povos tradicionais são novas tendências observadas também em nível internacional e, na medida do possível, devem ser observadas mesmo em situação da atual sociedade de risco, permeada por
alterações climáticas.
Em tempos de mudanças climáticas, o Estado é instado a resolver novos desafios e novas necessidades de proteção.
Nesse contexto, é forte a ideia de mínimo existencial humano
e ecológico, orientada pela noção de dignidade da pessoa humana intrinsecamente relacionada à qualidade ambiental. E a dignidade está
sempre vinculada a um conjunto complexo de necessidades de proteção: social, econômica, cultural e ecológica.
Dignidade de vida supõe um mínimo de realidades existenciais
que por si exige iniciativas de proteção a qualquer tempo. É a noção de
mínimo existencial ecológico que por sua vez invoca a noção de ética
ambiental e de novos princípios como o da não regressão como padrões
irreversíveis e irredutíveis de efetividade das garantias constitucionais
consagradas. A Resolução aprovada pelo Parlamento Europeu em 29
de Setembro de 2011 (Parágrafo 97) é a primeira expressão política
da consagração do princípio da não regressão das políticas ambientais.
A jurisprudência terá de considerar uma nova escala de valores para
melhor garantir a sobrevivência do frágil equilíbrio entre homem e
natureza, levando em conta o cenário de globalização, como preleciona
Michel Prieur (2012, p. 46). O Estado Ecológico e Ético de Direito
exige justiça social, em que os riscos e as vulnerabilidades existentes,
em tempos de mudanças climáticas, sustentem medidas imediatas e
urgentes de proteção, sem a necessidade de se recorrer a estudos. Em
tempos de desastres ecológicos e câmbios climáticos, os requisitos
para a imediata precaução são minimizados e prescindíveis diante da
máxima proteção da sadia qualidade de vida. Simplesmente, adotamse imediatas e urgentes medidas de precaução, ainda que de cunho
satisfativo, independentemente de análises mais aprofundadas ou de
elaboração de estudo prévio de impacto ambiental, por exemplo. Com
efeito, Gonzalo Sozzo (2012) anota que a ideia de não retrocesso deriva
da progressividade própria dos direitos sociais, econômicos e culturais,
289
290Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
conduzindo a um juízo de razoabilidade qualificado, e se baseia em
Christian Courtis para responder à crucial pergunta: “que nova pauta
ou standard agrega-se ao juízo de razoabilidade quando se trata de
avaliar a regressão de uma política ou de uma norma ambiental?”
Para Christian Courtis (apud SOZZO, 2012, p. 86-86. Traduzimos)
“traduz-se: (a) numa presunção de ilegitimidade da medida restritiva
que implica uma inversão do ônus da prova, incumbindo ao Estado
acreditar que, apesar de ser uma medida restritiva, encontra-se
justificada [...]; (b) numa exigência de argumentação agravada em
relação à necessidade da medida que deve estar baseada em razões
de imperiosa urgência”. De certa forma era o que haviam concebido
Paulo Affonso Leme Machado e esta autora, ao concluírem que
Ainda pior que a falta de legislação é a ausência de orientações que
devem inspirar as leis e políticas públicas. O momento é de identificação desses valores, redescobrindo-os no ordenamento jurídico, à luz
do primado da sadia qualidade de vida. Isto imprime legitimidade à
criação das necessárias regras ou à concepção de uma tutela jurídica sui
generis para ordenar as relações derivadas do avanço da biotecnologia
(MACHADO; KISHI, 2006, p. 1032).
Situações de perigo não se tornariam desastrosas se as vulnerabilidades fossem tempestivamente sanadas. É justamente o fator vulnerabilidade que intensifica o perigo e contribui para a concretização de
novos e graves riscos. Ora, os riscos de desastre se intensificam quando
o perigo interage com vulnerabilidades físicas, sociais, econômicas e
ambientais. As injustiças ambientais operam em situações desvantajosas e desigualdades de forças que normalmente ocorrem em relação a
povos tradicionais e minorias, que sofrem desproporcionalmente riscos
ou perigos ambientais. Bem por isso, em tempos de desastres ecológicos, são necessárias ações imediatas de precaução e políticas públicas
preventivas, que vão além da assistência humanitária pós-catástrofe.
E, considerando o não retrocesso e a progressividade da proteção ambiental, que se prove a necessidade urgente de determinada atuação
comissiva ou omissiva noutro sentido.
Assim, há de se proteger os povos tradicionais sob a perspectiva
de deslocados ambientais, com trocas de informações sobre metodologias de prevenção e adaptação, antes, durante e depois de algum
desastre ambiental, considerando-se a proteção de direitos humanos
diante da vulnerabilidade desses povos e com efetividade na realiza-
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E DESENVOLVIMENTO DOS POVOS E DAS COMUNIDADES...
ção de consulta prévia diante de atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente.
Na jurisprudência, o Egrégio Superior Tribunal de Justiça, no
REsp n. 1.000.731/RO, manteve multa por queimada imposta pelo
IBAMA, tendo em seu voto o Ministro Relator Herman Benjamin,
considerado as mudanças climáticas como um dos problemas ambientais considerados de segunda geração (DJ de 08.09.09), ou de liberdades positivas (direitos fundamentais sociais, culturais e econômicos)
que acentuam o princípio da igualdade, concretizando direitos fundamentais de segunda geração de direitos humanos, abalados pela interferência dos câmbios climáticos.
É esse fundamento e estado da arte que reforçam a implementação do instrumento jurídico do consentimento prévio dos povos indígenas em relação a determinadas atividades ou obras, como prevê
a Convenção 169, da OIT. Nesse passo, é emblemática a decisão da
Corte de Justiça Colombiana que decidiu favoravelmente aos interesses
de comunidades tradicionais4 sobre seu direito fundamental de serem
consultados previamente em relação a projetos de empreendimentos
(no caso concreto, atividades minerárias) que lhes afetem.
É inegável que em situação de catástrofes ambientais, vulnerabilidade e mudança do clima, os direitos humanos precisam ser protegidos
e valorizados. A Declaração da ONU dos Direitos dos Povos Indígenas prevê o consentimento prévio e livre quanto aos empreendimentos
potencialmente degradadores ao ambiente com danos irremediáveis ao
habitat desses povos e ao seu peculiar modo de vida.
Já a Convenção 169 da OIT dispõe sobre a consulta prévia,
como um direito de serem os povos tradicionais ouvidos e de terem
suas razões efetivamente levadas em conta na decisão ambiental. E esse
ato não pode ser meramente formal. Efetivas trocas de informações
devem se operar.
A justiça ambiental impõe uma ética global de proteção integral.5
Bem por isso, é preciso interagir com o outro verdadeiramente e
ouvi-lo nas suas necessidades, e essa proteção de direitos humanos
deve ser observada previamente nas situações prováveis de desastres
ambientais.
4 Duisponível em: <http://6ccr.pgr.mpf.gov.br/destaques-do-site/Corte_Constitucional_colombiana_dicta_sentencia_historica.pdf>. Acesso em: 11 jun. 2012.
5 Essa é a concepção de Adam Smith na obra Theory of moral sentiments.
291
292Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
O direito de ser ouvido e de dizer não a projetos e empreendimentos decorre da efetividade da justiça ambiental, da necessidade da
proteção do mínimo existencial socioambiental, da necessidade de acesso à informação e à participação, do incremento da resiliência e da minimização da vulnerabilidade desses povos tradicionais frente aos riscos
em tempos de mudanças climáticas.
Nas Ilhas Salomão, por exemplo, práticas indígenas na redução
de riscos de desastres através de dados obtidos em consulta a líderes
tradicionais. O planejamento participativo resultou num plano de gestão de desastres que fomenta a auto-suficiência antes durante e após o
desastre (McLEAN, 2010).
Aborígines do centro e do norte da Austrália têm preservado um
conhecimento profundo dos ciclos de plantas e animais, que foi adquirido ao longo de milhares de anos e passados de geração em geração, e
permitiu a previsão de eventos climáticos sazonais, com muito sucesso.
Esses calendários sazonais do tempo são exibidos no Bureau de Meteorologia website Indígena “Tempo e Conhecimento” (McLEAN, 2010).
Os povos indígenas e as minorias possuem diversas estratégias
de enfrentamento para lidar com a mudança climática. Porquanto as
transformações ambientais causadas ​​pelos câmbios climáticos sejam
detectáveis a partir de conhecimentos tradicionais, estratégias de enfrentamento podem fornecer uma base crucial para as medidas baseadas nas comunidades em adaptação ambiental.
Conclusão
Os povos e as comunidades tradicionais, portanto, constituem
excelentes parceiros numa atuação integrada de planejamento e implementação de medidas e estratégias de adaptação e mitigação ambientais
diante de desastres. Devem ser considerados atores, embora muitas vezes
sejam as principais vítimas. Consideram-se aqui eventos catastróficos ambientais não apenas os fatores climáticos naturais, como os terremotos,
maremotos, tsunamis, enchentes, mas também os artificiais, como grandes empreendimentos ou projetos potencialmente degradadores do meio
ambiente, assim revelados em estudos prévios de impacto ambiental.
Novos direitos, na linha da lição de Bobbio (1992), articulamse com a resistência e contestação a um sistema jurídico internacional
excludente e deflagram atitudes de crise e de contestação dos sistemas
políticos e culturais vigentes.
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E DESENVOLVIMENTO DOS POVOS E DAS COMUNIDADES...
Tal articulação necessariamente invoca: (1) o planejamento e a
ampla participação antes, durante e depois dos mecanismos de adaptação e mitigação frente às alterações climáticas e à crescente vulnerabilidade em relação aos povos indígenas e às populações marginalizadas;
(2) o mapeamento das regiões mais vulneráveis, considerando-se conhecimentos tradicionais ou locais relevantes para a compreensão dos
impactos decorrentes das mudanças climáticas; (3) o envolvimento de
detentores de conhecimento tradicionais e de populações marginalizadas, além de cientistas nos estudos sobre câmbios climáticos e metodologias de adaptação e mitigação; (4) a recepção de informações e dados
de órgaos oficiais ambientais sobre diagnósticos das vulnerabilidades e
da capacidade de adaptação dos povos e das comunidades tradicionais e
populações marginalizadas; (5) o reconhecimento amplo do papel dos
povos indígenas e das comunidades tradicionais na conservação da naturezae na redução das emissões de gases de efeito estufa associadas ao
desmatamento; (6) a garantia da efetiva participação dos povos e comunidades tradicionais na gestão de mecanismos de compensação por esse
papel, como por exemplo no âmbito da Redução das Emissões do Desmatamento e Degradação (REDD), valorizando os serviços ambientais
prestados por esses povos; (7) a efetividade dos direitos dos povos indígenas e das comunidades tradicionais, e (8) a observância das normas
jurídicas nacionais e internacionais existentes de reconhecimento de
territórios indígenas e do direito à terra das comunidades tradicionais.
Elidir o racismo ambiental, lutar pela justiça socioambiental em
nível de governança global, aplicar a máxima proteção do meio ambiente e da sadia qualidade de vida em situação de colisão ou de conflito, erradicar a pobreza, minimizar as desigualdades em tempos de
sociedade de risco e de mudanças climáticas pressupõem olhares sob a
lente da proteção dos direitos humanos, com efetivo empoderamento
dos grupos minoritários para um justo e equitativo diálogo e para a
implementação de um verdadeiro Estado Ético e Ecológico de Direito.
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LES DEPLACÉS ENVIRONNEMENTAUX ET LE PRINCIPE
POLLUEUR-PAYEUR
Lee Kwangyoun*
1Projet de Convention
L
’Article 5 du projet de convention relatif au statut international
des déplacés environnementaux (deuxième version - mai 2010) du
CIDCE (Centre International de Droit Comparé de l’Environnement)
stipule “Principe de responsabilités communes mais différenciées” selon le modèle de la conférence de Rio en 1992 (principe 7).1
L'Article 5 dit que ;
Dans l’intérêt des générations présentes et futures et sur la base
de l’équité, les obligations reconnues par la présente Convention s’exercent dans le respect du principe de responsabilités communes mais
différenciées et en fonction des capacités respectives des Etats Parties,
y compris en matière d’accueil.
* Université de Sungkyunkwan (Séoul).
1 “Les Etats doivent coopérer dans un esprit de partenariat mondial en vue de
conserver, de protéger et de rétablir la santé et l'intégrité de l'écosystème. Etant
donné la diversité des rôles joués dans la dégradation de l'environnement mondial, les Etats ont des responsabilités communes mais différenciées. Les pays développés admettent la responsabilité qui leur incombe dans l'effort international en
faveur du développement durable, compte tenu des pressions que leurs sociétés
exercent sur l'environnement mondial et des techniques et des ressources financières dont ils disposent.”
298Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Les Etats Parties à la présente Convention s’engagent à adopter,
dans l’année suivant l’ouverture à sa signature, un protocole additionnel organisant, la responsabilité des acteurs publics et privés, selon sa
double fonction préventive et réparatrice.
Cette responsabilité visera les obligations positives et négatives
dont la violation est de nature à rendre directement ou indirectement
inéluctables des déplacements environnementaux.
Pourtant, l'Article 5 est trop général pour être appliqué dans le
concret. Il est nécessaire de l'analyser en détail pour le compléter.
2Le Principe Pollueur-Payeur2
Le principe pollueur-payeur est un principe économique de l'environnement découlant de l'éthique de responsabilité, qui consiste à
faire prendre en compte par chaque acteur économique les externalités
négatives de son activité.
Les mesures découlant du principe pollueur-payeur ont pour but
de rétablir la « vérité des prix » : si une activité économique entraîne
une pollution, le coût de cette pollution (supportée par la collectivité)
doit être pris en compte au niveau du pollueur. Le pollueur intègre
donc dans son choix économique la totalité des coûts lié à sa production (coûts privés et coûts externes).
Le principe pollueur-payeur, en tant que principe économique,
vise la prise en charge, par le pollueur, des « coûts des mesures de prévention et de lutte contre la pollution arrêtés par les pouvoirs publics
pour que l'environnement soit dans un état acceptable ».3 Ce principe est
l'un des principes essentiels qui fondent les politiques environnementales
dans les pays développés. Il est à l'origine de l'internalisation des coûts de
pollution, par les auteurs de la pollution, par le biais d'instruments réglementaires (normes, interdictions, permis, zonages, quotas, restrictions
d'utilisation et autres réglementations directes), d'instruments économiques (redevances, subventions, systèmes de consignation, création de
marchés, incitations à la mise en conformité), ou d'instruments fiscaux.4
2 Wikipédia, principepollueur-payeur.
3 Arthur Cecil Pigou (1877-1959) [archive] sur http://www.alternatives-economiques.fr [archive], Alternatives Economiques, novembre 2005.
4 Aurore Moroncini, Stratégie environnementale des entreprises : contexte, typologie et mise en œuvre, 1998, PPUR presses polytechniques, 191 p. (ISBN
9782880743895).
LES DEPLACES ENVIRONNEMENTAUX ET LE PRINCIPE POLLUEUR-PAYEUR
Dans le but de limiter les atteintes à l’environnement, le principe pollueur-payeur tend à imputer au pollueur les dépenses relatives
à la prévention ou à la réduction des pollutions dont il pourrait être
l’auteur. L’application de ce principe vise à anticiper un dommage et à
fixer une règle d’imputation du coût des mesures en faveur de l’environnement. Les coûts externes des pollutions commises sur l’environnement sont pris en compte dans les coûts de production des agents
économiques. Le pollueur doit s’acquitter des dépenses relatives à la
prévention ou à la lutte contre les pollutions. Les prix des produits ou
des services doivent refléter la réalité économique des coûts de pollution, afin de favoriser les activités non polluantes.
3Analyses des Responsabilités Communes mais Différenciées et en
Fonction des Capacités Respectives des Etats Parties, y Compris en
Matière d’Accueil
3.1 Des Responsabilités Communes
Si la responsabilité envers les déplacés environnementaux est
celle de l'humanité tout entière, commun et universel, de respecter un
bien collectif 5 destiné à tous, l'expression "responsabilité commune"
joue un rôle de faire une abstraction de la responsabilité et induit une
"dilution des responsabilités qui diminue les responsabilités des pays
industrialisés. Alors que la plupart des déplacés environnementaux sont
des victimes innocentes des déplacements forcés. Peut-être serait-ce la
responsabilité commune dorénavant. Mais, c’est encore la résponsabilité des chaques responsables.
Si la terre est un bien collectif, tous les individus étant co-propriétaires de la terre, il faut chercher l'auteur ayant provoqué le dommage à
la terre, le pollueur qui payera le dédommagement pour compenser un
dommage à la propriété. Dans ce cas, la responsabilité n'est pas commune et incombe aux pollueurs. Les pays industrialisés sont responsables
de 78% des émissions de gaz à effet de serre cumulées dans l'atmosphère,
bien qu'ils ne représentent que 15.5 % de la population mondiale. Donc
l'expression ambiguë de "responsabilité commune" n'est pas appropriée.
Il faut chercher chaque responsable des déplacements environnementaux. Il s'agit plutôt de "responsabilités différenciées" que de "respon5 Jean-Paul II, Encycl. Centesimus annus, 40 (1991).
299
300Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
sabilités communes mais différenciées". Le principe des responsabilités
communes mais différenciées est un principe de compromis diplomatique, non un principe basé sur la réalité.
3.2 Des Responsabilités Différenciées
Des responsabilités communes mais différenciées ont leur fondement dans la responsabilité historique. Ils imputent aux pays industrialisés la prise en charge des déplacements environnementaux. Pourtant,
en 2010, la Chine est au premier rang dans la liste mondiale sur les
quantités d'émissions de CO2, l'Inde au troisième, l'Iran au septième.
Le Premier ministre chinois, Wen Jiabao, a déclaré à
Copenhague (2009) que le principe de "responsabilités communes
mais différenciées" est le coeur et le fondement de la coopération
internationale sur le changement climatique et ne doit jamais être
compromis.6 Dans son discours prononcé à la session d'ouverture du
segment final du sommet de Copenhague, M. Wen a déclaré que les
pays développés représentent 80 % des émissions totales de dioxyde de
carbone depuis la révolution industrielle il y a plus de 200 ans. "Si nous
acceptons tous de dire que les émissions de dioxyde de carbone sont
la cause directe du changement climatique, alors nous savons qui doit
prendre ses responsabilités", a souligné le Premier ministre chinois.
Cependant, dans la liste mondiale des quantités accumulées des
émissions de CO2 entre 1990-2005, la période de la montée des problèmes de réchauffement climatique, la Chine est en tête.
D'autre part, le principe de responsabilités communes et différenciées établit un lien direct entre le développement et l’environnement. mais les problèmes des déplacés environnementaux n'ont pas de
lien direct avec le développement économique. Des soucis principaux
des déplacés environnementaux sont ceux des droits des hommes. Et
les droits des hommes dans l’environnement soulèves des questions
morales, sociales, politiques, et économiques. Pour résoudre toutes
ces questions compliquées, d'abord, il faut déterminer l'auteur ayant
causé des déplacements environnementaux. Il s'agit plutôt du principe
pollueur-payeur que du principe de responsabilités communes et différenciées. Parceque l'ajustement des responsabilités n’est qu’un problème qui vient ensuite . Donc le sens des expressions "responsabilités
6 Source ; Xinhua.
LES DEPLACES ENVIRONNEMENTAUX ET LE PRINCIPE POLLUEUR-PAYEUR
communes mais différenciées" n’est pas identique aux déplacements
environnementaux qu’aux autres problèmes de l'environnement.
Et la responsabilité n'est pas uniquement historique, mais aussi
d'actualité. Le partage des responsabilités n'est pas égal pour tous
selon le niveau de technologie, finance, espace, etc. Donc, le partage
équitable de la responsabilité entre des pays industrialisés et des pays
en voie de développement est en jeu y compris notamment des pays
dont la vitesse d'industrialisation est extrêmement rapide. Et, surtout, il est important de rappeler que le but du partage équitable n'est
pas pour inciter les pays en voie de développement de poursuivre leur
croissance.
Ainsi, le contenu des responsabilités sera d'abord la responsabilité de la prévention des migrations, ensuite celle du retour des déplacés environnementaux, et enfin celle de l'accueil des déplacés. Alors,
la responsabilité de la prévention des migrations ne saurait pas celles
différenciées. La responsabilité de la prévention est avant tout préoccupée par le principe pollueur-payeur7 que le principe des responsabilités
communes mais différenciées.
3.3 En fonction des capacités respectives des Etats Parties
En premier lieu, les critères de mesure des capacités respectives
des Etats Parties sont divers :
Finance, PNB, RNB, IDH (Indice du développement humain),
niveau de technologie, capacité d'accueil des déplacés, etc.
A cause de cette diversité de critère, il est toujours discutable en
allocation de contribution du prix des déplacements environnementaux ou de quota des déplacés environnementaux.
Deuxièmement, la responsabilité directe des entreprises, notamment celle des entreprises multinationales, est écartée de la responsabilité des déplacés environnementaux malgré leurs responsabilités parfois plus directes et graves que ceux des Etats. Normalement
ils sont des provocateurs plus directs des déplacements environnementaux.
7 Directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004,
sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux établit un cadre de responsabilité environnementale fondé sur le principe du «pollueur-payeur» en vue de prévenir et de
réparer les dommages environnementaux.
301
302Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
3.4 En matière d’accueil
Le prix des déplacements environnementaux et l'accueil des déplacés environnementaux sont des problèmes différents. Il faut donc
les traiter séparément. Le devoir d'accueillir des déplacés environnementaux est indépendant de la contribution des pays aux changements
climatiques.8 Il s'agit plutôt ici d'une responsabilité commune que du
principe pollueur-payeur. Les capacités respectives des Etats en matière
d’accueil varient selon leurs conditions économiques, sociales, géographiques ou topographiques et de voisinage.
4Propositions
Le principe pollueur-payeur pourrait s'appliquer au financement
de Fonds pour les déplacés environnementaux.
Toutefois, ce principe doit être appliqué non seulement aux
Etats mais aussi aux entreprises. Considérant la lourde responsabilité
des entreprises concernant le changement catastrophes technologiques
causent de déplacements environnementaux, il faut exiger l’application
de la responsabilité des entreprises selon le principe pollueur-payeur.
Ainsi, il est nécessaire pour tous les pays d'adopter le système de "taxes
pollueurs" en commun avec les entreprises qui ont causé et causent des
déplacements environnementaux afin de financer le coût des déplacements environnementaux.
Le droit à l'information et à la participation à l'environnement
est très important afin de prévenir les déplacements massifs. Pourtant,
trop souvent des gouvernements et des entreprises empêchent de dire
la vérité comme nous l'avons constaté lors des accidents de Chernobyl ou de Fukushima. Donc, il est nécessaire d'introduire le principe
pollueur-payeur face aux résultats préjudiciables des ces activités de
l’empêchement provoqués par l'absence d'une communication immédiate de l'information.
La base de l'accueil des déplacés environnementaux par des
pays voisins et des pays étrangers relève du principe de solidarité et
du principe d'humanité. Il ne s'agit pas ici, de la responsabilité selon
le principe pollueur-payeur. Il s'agit plutôt d'une responsabilité commune. Donc, il faut partager la charge d'accueil et allouer des quotas
8 Martin Provencher, "Migration et justice climatique", le 5 fév 2011 Share.
LES DEPLACES ENVIRONNEMENTAUX ET LE PRINCIPE POLLUEUR-PAYEUR
d'accueil selon le besoin de l'immigration et de la capacité face à cette
immigration de chaque pays. Pour des pays voisins, le devoir d'accueil
serait plus élevé que pour les autres pays, par des relations interdépendantes communales de proximité. Cependant, afin de décourager
encore les émissions de gaz à effet de serre, il est nécessaire d'y ajouter le principe d'accueil au prorata des émissions du gaz à effet de
serre du pays d'accueil.
Bibliographie
Beddington, John. "People displaced by climate change need
our help, but so do those who cannot leave", Scientific American
February 14, 2012.
Cournil, Christel. "Les migrations et déplacements climatiques :
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Climate Change", 31 March 2011.
Mehdi, R.; Gherari, H. “La société internationale face au défi
migratoire", Larcier, Brruylant, 2012.
303
Parte 4
danos, catástrofes e
refugiados ambientais
O NOVO PARADIGMA DO DIREITO NA PÓS-MODERNIDADE
Paulo Márcio Cruz*
Zenildo Bodnar**
INTRODUÇÃO
O
objetivo deste texto, adaptado para apresentação durante o Encontro Mundial de Juristas de Meio Ambiente, na Rio + 20, com
a ressalva de que a pretensão é apenas contribuir para o debate, é estabelecer alguns elementos científicos e teóricos sobre a necessidade de
se considerar o surgimento de um novo paradigma para o Direito, em
função dos novos cenários globalizados e transnacionais atuais.
É claramente perceptível atualmente a crise do paradigma moderno que nasceu com a ciência moderna e determinou o modo de ser
e agir do ser humano, nos séculos XIX e XX. Paradigma moderno este
que começou tomar vulto com o iluminismo. Antes desse modelo, a
matriz disciplinar ocidental era a teologia da Idade Média, que remetia
ao transcendente e a metafísica a explicação de tudo. A modernidade
jurídica, que começou com as revoluções burguesas, teve e tem como
paradigma a liberdade em seu sentido polissêmico, que pode ser enten* Pós-Doutor em Direito do Estado – Universidad de Alicante. Universida-
de do Vale do Itajaí – UNIVALI. E.mail: [email protected]
** Pós-Doutor em Direito Ambiental – Universidad de Alicante. Universida-
de do Vale do Itajaí – UNIVALI. Pesquisador CNPq. E.mail: zenildo@
univali.br
306Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
dida de várias maneiras. Mas, assim como fatores pré-modernos determinaram a superação do feudalismo e do absolutismo, vários fatores
pré-pós-modernos conjugados estão determinando a consolidação de
um novo paradigma para o direito pós-moderno.
Importante ressalvar que para o escopo deste trabalho os autores
concebem a relação entre o paradigma moderno e o pós-moderno, a seguir discutidos, não como de substituição, mas como de coabitação ou
de concomitância, se preferirem. O novo paradigma que surge se justifica pela necessidade vital da preservação da vida no Planeta. Isso implica,
evidentemente, a adoção de um novo paradigma geral para as ciências
e, por consequência, para o Direito. Afinal, a liberdade justificou a desigualdade material da modernidade, e é notória a degradação ambiental
produzida pela pobreza e pela miséria resultado dessas desigualdades.
Até a década de 1960, alcançar níveis superiores de liberdade era
o máximo almejado pelo ocidente capitalista liberal, com sua lógica
judaico-cristã. Dentre os fatores que determinaram a crise da era da
liberdade, da modernidade, destaca-se o fenecimento do modelo de
Estado – e de Direito – pautado pelas fronteiras nacionais. O fim do
contraponto socialista e a hegemonização do capitalismo liberal erodiram sua principal característica, ou seja, a soberania herdada da paz
da Westfália. A partir da década de 1980, o homem deu-se conta, pela
primeira vez, de que poderia destruir o Planeta. Esse fato, junto com o
fenômeno da globalização, acabou por criar uma nova realidade que se
convencionou denominar transnacional.
A era moderna entrou em exaustão quando seu paradigma, baseado na liberdade, deixou de ser o valor fundamental de orientação
para o modo de vida do Ocidente. Isso como consequência do surgimento de novos poderes e riscos agora globais (BODNAR; CRUZ,
2008). A liberdade foi perdendo espaço, enquanto paradigma, desde
a implantação do Estado Social de Direito, maior legado da disputa
capitalismo x comunismo protagonizada durante a Guerra Fria. Mas o
auge desse processo de relativização da liberdade foi o avanço da questão ambiental, fermentado pelos novos cenários transnacionais típicos
da sociedade de risco.
Dessa forma, passou a ganhar consistência o surgimento de um
novo paradigma que indique a sobreposição de valores, acompanhando o surgimento de uma nova era, pautada pela preservação da vida
no Planeta, o que se convencionou chamar de questão vital ambiental (CRUZ; BODNAR, 2009). O cenário transnacional da atualidade
O NOVO PARADIGMA DO DIREITO NA PÓS-MODERNIDADE
pode ser caracterizado como uma complexa teia de relações políticas,
sociais, econômicas e jurídicas, no qual emergem novos atores, interesses e conflitos, os quais demandam respostas eficazes do Direito. Essas
respostas dependem de um novo paradigma do Direito que melhor
oriente e harmonize as diversas dimensões implicadas. A partir desse
contexto de insuficiência da liberdade, como paradigma do direito moderno para o enfrentamento dos novos riscos globais, o que se propõe
é a análise da sustentabilidade enquanto novo paradigma indutor do
direito na pós-modernidade em coabitação com a liberdade.
1A Liberdade Enquanto Paradigma do Direito na Modernidade
A modernidade foi construída a partir da busca por liberdade.
Portanto, era lógico que seus vórtices econômicos, sociais e jurídicos
acompanhassem essa concepção original, o que foi, registre-se, um
grande avanço para a humanidade. Naquela época não se falava sobre
preservação do ambiente e muito menos sobre os possíveis riscos que
a sua destruição pudesse causar. A Revolução Industrial representou
o início da utilização, em grande escala, dos recursos naturais. Nessa
evolução, surgiu o uso do petróleo como fonte de energia substitutiva
do vapor, o que levou a modernidade a ficar conhecida como a “civilização do petróleo”. Há de se ter em conta que a exaustão dessa matriz
energética, seja pela sua finitude, seja pelo elevado potencial poluidor,
acompanha a crise da própria modernidade.
A liberdade, enquanto paradigma do direito moderno, é produto
de um conjunto especial de relações políticas que emergiu na Europa.
Aquela liberdade, encontrada no ambiente burguês, foi teorizada em
forma de liberalismo, num primeiro momento, e como liberalismo democrático num segundo momento. Também ficou compreendido que
aquela liberdade só poderia ser real e permanente caso fosse traduzida
em normas jurídicas por intermédio do Direito. Mais adiante, a liberdade como paradigma do direito moderno, durante sua fase de consolidação, ganhou muitas caracterizações. Talvez a mais emblemática
seja aquela expressa pelo inglês John Stuart Mill (1991), em sua obra
Sobre a Liberdade, de 1859. Para ele, a liberdade individual deveria ser
exaustivamente perseguida e só poderia ser permitida a intervenção da
sociedade em caso de autoproteção, ou seja, quando houvesse a invasão
dos âmbitos de liberdade de outrem.
A liberdade moderna foi uma conquista do liberalismo preocupado,
307
308Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
enquanto corrente doutrinária, com a limitação do poder e com o grau de
interferência dos outros e do Estado na vida das pessoas, como, aliás, ressalta Celso Lafer, citando Benjamin Constant, na apresentação da obra de
Mill acima citada (LAFER, 1991). A liberdade, enquanto direito à diversidade, sustentada por Mill, seria compatível com o seu critério de igualdade formal moderna, ou da igualdade dos pontos de partida almejada
pela doutrina liberal, com fundamento na capacidade. Portanto, onde não
houvesse direito à diversidade, não haveria liberdade. A liberdade, como
paradigma do direito moderno, passou a consistir em não se estar sujeito à
restrição e à violência por parte de outras pessoas, o que não pode ocorrer
quando não há Estado de Direito em sua concepção kantiana, que agrega
o termo “democrático” à expressão (CRUZ, 2006, p. 121).
A modernidade pode ser compreendida, por esse diapasão, como
diferenciação racional entre a religião, a política, a moral e o direito,
este último como o garantidor dos âmbitos de liberdade. Importante
enfatizar que o liberalismo, e a liberdade como paradigma do Direito,
como concepção político-ideológica dessa corrente de pensamento que
se consolidou a partir das revoluções burguesas do século XVIII e que
ensejou a modernidade jurídica, caracterizou-se por defender as maiores cotas possíveis de liberdade individual frente ao Estado, que deve
procurar ser neutro. Passou-se a postular uma filosofia tolerante da
vida como modelo social que conseguisse substituir o antigo regime e
cujos conteúdos se constituíram em fundamento jurídico e político das
constituições democráticas (CRUZ, 2006, p. 89). A criação do direito
público, pelos modernos, é a sua maior prova, já que se constitui num
grande leque de proteção com relação ao Estado.
O liberalismo ganhou força social de modo gradual na medida
em que as zonas mais desenvolvidas da Europa Ocidental e suas colônias passaram a orientar suas estratégias econômicas em direção à
economia de mercado e a necessitar de uma nova concepção de mundo
que não criasse obstáculos à nova realidade socioeconômica emergente. Dito de outra forma, a liberdade em seus diversos aspectos. Para
isso, o Direito e a liberdade como seu paradigma foram fundamentais.
Por consequência, com a afirmação das ideias de liberdade burguesas,
principalmente durante o século XIX, ocorrem mudanças significativas
nos valores sociais dominantes até então. O cidadão, e não outra entidade qualquer, passou a ser o centro das atenções. As propriedades privadas, individuais, operavam como um símbolo de prosperidade, com
os pobres representando os incapazes, que não conseguiam aproveitar
O NOVO PARADIGMA DO DIREITO NA PÓS-MODERNIDADE
as inúmeras oportunidades oferecidas pela livre iniciativa.
O liberalismo se consolidou como uma filosofia de progresso
econômico, social e técnico, ao propor, essencialmente, uma liberação total das potencialidades dos indivíduos. Suas premissas básicas assentam-se na liberdade como paradigma do Direito, como anota Jean
Touchard (1993, p. 116), e na individualidade, com uma visão positiva
e otimista do homem, que era visto como um ser individualmente autônomo, materialista e dotado de razão. Razão essa que lhe permitiria
lograr sua meta principal, ou seja, a de ser feliz na medida em que
pudesse desenvolver suas capacidades individuais sem obstáculos que
o intimidassem.
Claro que, baseados nessas premissas, os liberais repudiavam
qualquer tipo de privilégios e defendiam, em contrapartida, a igualdade para todos os homens livres perante a lei. Liberdade para atuar no
mercado capitalista e ser possuidor de bens que garantissem a sua liberdade. Todos seriam formalmente, e não materialmente, iguais porque
o homem possui alguns direitos naturais indiscutíveis. Cada homem
poderia fazer de sua vida privada o que bem entendesse ou pudesse.
Inclusive admitindo-se e estimulando-se a alienação, por contrato de
trabalho, de parte de sua liberdade, em troca de recompensa pecuniária (CRUZ, 2006, p. 126).
Completo o caminho histórico percorrido pelo direito moderno,
ou seja, concluída a mudança dos conceitos aplicados ao exercício do
poder, ocorreu a politização da discussão sobre esse novo poder através
das teses liberais e a inevitável criação de um novo direito, denominado direito moderno. Os ordenamentos jurídicos modernos passaram a
atuar como instrumento de coerção legitimados pelo seu paradigma, a
liberdade, e a combater quaisquer tentativas de limitação dessa liberdade. Daí que toda produção do Direito, na modernidade, foi orientada
pelo paradigma liberdade, o que foi natural pela própria história de
formação do direito moderno.
Os autores liberais contemporâneos, pertencentes às correntes
mais avançadas do liberalismo, passaram a defender que o objetivo da
liberdade é alcançar-se uma autêntica igualdade de oportunidades ou
chances vitais para cada indivíduo, já numa concepção muito próxima do Estado de Bem-Estar, visto através da lente neoliberal (CRUZ,
2006, p. 126). É dessa mudança no objetivo do paradigma do direito
moderno que começam a surgir as teses sobre a possibilidade de limitação do exercício da liberdade em função de valores novos, como é o
309
310Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
caso da questão vital ambiental, emblemática para as discussões nesse
sentido e que permite inferir a coabitação de valores paradigmáticos
indutores do Direito, principalmente nas últimas décadas do século XX
e nas primeiras décadas do século XXI.
2O Paradigma do Direito na Pós-Modernidade
2.1 Caracterização Conceitual de Paradigma para o Direito
É importante observar, inicialmente, que as ciências, tanto
naturais como sociais, desenvolveram-se historicamente a partir de
determinados paradigmas. A expressão “paradigma” não possui um
conceito unívoco e, no âmbito das Ciências Sociais, como é o caso do
Direito, também sofre influências ideológicas e até mesmo socioculturais. A primeira vez que o termo foi utilizado com maior cuidado
e rigor científico foi em 1962, por Thomas Khun (2000), no livro
A Estrutura das Revoluções Científicas. Nessa obra, o autor defendeu
que as revoluções científicas constituem episódios de desenvolvimento
não cumulativo, nos quais um paradigma mais antigo é total ou parcialmente substituído por um novo, incompatível no todo ou em parte
com o anterior. O uso da expressão paradigma surge em substituição
ao termo “verdade”, tendo em vista a grande dificuldade em definir o
que pode ser considerado cientificamente como verdadeiro.
Nessa obra, Thomas Kuhn (2000, p. 142) caracteriza paradigma como aquilo que os membros de uma comunidade partilham. Reconhece que a ciência é um discurso que se legitima pela aceitação
do grupo. Quanto à ideia de paradigma, defende que este, enquanto
modelo compartilhado, segue uma matriz composta por: (a) generalizações simbólicas; (b) crenças em determinados modelos heurísticos;
e (c) valores exemplares. Apesar das dificuldades conceituais no âmbito das Ciências Sociais, a noção de paradigma é fundamental, pois,
conforme afirma Edgar Morin (2002, p. 261) possui o mérito de se
sobrepor ou dominar as teorias. Para Morin, no âmbito das Ciências
Sociais, um paradigma deve conter, para todos os discursos realizados
em seu âmbito, os conceitos fundamentais e as categorias mestras de
inteligibilidade, assim como as relações lógicas existentes entre esses
conceitos e categorias, exatamente como acontece com a evolução da
cientificização da questão vital ambiental. Especificamente no campo
da Ciência Jurídica, com o Direito como seu objeto, por paradigma de-
O NOVO PARADIGMA DO DIREITO NA PÓS-MODERNIDADE
ve-se entender o critério de racionalidade epistemológica reflexiva que
predomina, informa, orienta e direciona a resolução dos problemas,
desafios, conflitos e o próprio funcionamento da sociedade. Trata-se
de um referente a ser seguido, que ilumina a produção e a aplicação do
Direito.
2.2 Crise, Superação e Coabitação de Paradigmas
A crise da liberdade como paradigma do Direito moderno se iniciou com as lutas pelo Estado Social, no final do século XIX e começo
do século XX. Foram as ideias e as ações socialistas que pressionaram
as sociedades europeias a admitir a flexibilização dos paradigmas do
Estado Liberal e do direito moderno (WOLKMER, 1996, p. 26). As
sociedades ocidentais passaram conferir evidente equilíbrio entre os
dois conceitos: Estado de Liberdade e Estado de Igualdade.
A liberdade passou a ser inconcebível sem um elevado grau de
solidariedade e de igualdade social, e, por seu turno, o progresso social, o combate às desigualdades, o desenvolvimento econômico e a
proteção das classes mais desfavorecidas fundam-se no respeito aos
novos valores emergentes, que já apontavam também para uma nova
dimensão de direitos difusos (CANOTILHO, 1995, p. 394). Nesse
momento, observam-se os primeiros movimentos por solidariedade.
Porém, a crise da liberdade como paradigma da modernidade
se localizou no tratamento “contrário” dos valores fundamentais que
passaram a duelar a partir da consolidação das concepções socialistas:
a liberdade individual e a igualdade social. Foi formada então uma
das maiores díades da sociedade ocidental, com o liberalismo e o socialismo representando suas expressões ideológicas, que impulsionava
e legitimava as mudanças nas concepções de sociedade e de Estado.
O Estado de Bem-Estar passou a desenvolver ações acompanhadas de
uma crescente inclusão, nas Constituições, não só de previsões de regulação estatal, das relações contratuais, mas também de comandos
aos poderes públicos para que passassem a prover ou financiar uma
série de prestações de serviços, em geral públicos e gratuitos, aos cidadãos (BONAVIDES, 1996, p. 186). Os esforços para garantir a igualdade de oportunidades e uma certa distribuição de renda, derivada de
algumas ações do próprio Estado, completaram essa nova dimensão
do Direito que esse modelo ideológico de Estado passou a representar,
criando profunda erosão na condição da liberdade moderna como seu
311
312Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
paradigma.
A mundialização e a progressiva interdependência das relações
está configurando, de fato, a formação de um novo âmbito de interesse
geral, que se situa em fronteiras transnacionais e que, agora, começam
a se concretizar de maneira muito intensa na defesa dos direitos humanos. Só será viável a universalidade dos direitos humanos a partir da
superação dos limites estatais modernos da democracia (CRUZ; FERRER, 2010, p. 22). Se é válido pensar numa ordem pós-capitalista liberal, também é válido refletir sobre uma ordem pós direito moderno:
as incertezas e justificativas morais coincidem, tanto empiricamente
– sendo o direito moderno agente do capitalismo – quanto filosoficamente – sendo o modelo estatal advindo do Direito o signo da hierarquização entre os homens. Se o que se necessita é de um caminho jurídico mais seguro em direção a um novo tempo, é fundamental pensar
na consolidação de um novo paradigma que possa coabitar com – e
posteriormente superar – o paradigma do direito moderno.
Caso se queira estar apto a uma nova compreensão do Direito,
que possa fornecer uma resposta ao novo conjunto de demandas ligadas aos novos cenários transnacionais, é preciso superar a construção
teórica da modernidade liberal, apesar de se saber que o período que
virá conviverá com o atual. O Direito que adviria de um ambiente
político-jurídico transnacional seria forjado, muito provavelmente,
com base em princípios de inclusão social e proteção ao meio ambiente
(RIFKIN, 2010, p. 29). A sustentabilidade e a solidariedade passariam
a ser dois dos principais itens do debate jurídico.
A constatação de que a preservação e recuperação do ambiente
e sua utilização racional geraria a necessária sustentabilidade, sugere a
reinvenção da tensão entre Direito e liberalismo capitalista. Isso para
que uma nova concepção de Direito possa contribuir para que o mundo seja cada vez menos confortável para o capitalismo predatório e
que um dia se possa ter uma alternativa ou, ao menos, um capitalismo
sustentável. Boaventura de Sousa Santos (2002, p. 4) chega a dizer que
se tivesse hoje em dia de definir, o socialismo seria a sustentabilidade
no seu conceito mais amplo.
Sabe-se perfeitamente das assimetrias existentes entre as regiões
do nosso planeta e entre os países que as formam. Isso indica a necessidade de coabitação entre o paradigma moderno e o pós-moderno do
Direito, entre a busca por âmbitos cada vez mais amplos de liberdade e
a limitação dessa mesma liberdade em função de se promover a susten-
O NOVO PARADIGMA DO DIREITO NA PÓS-MODERNIDADE
tabilidade. É, mutatis mutandis, o que chamamos de “republicanização da globalização” (BODNAR; CRUZ, 2010, p. 380), com uma
efetiva busca pela distribuição da riqueza e reequilibrio ambiental.
O grande desafio do ser humano será provar que conseguirá evoluir
do individualismo liberal, passando pelas experiências de igualdade relativa dos estados de bem estar e alcançar sustentabilidade. Provar que
não é um elemento estranho e inadaptável ao planeta Terra, mas que
pode não só conviver em harmonia, mas também melhorar as condições gerais de vida.
3A Sustentabilidade Enquanto Novo Paradigma Indutor do Direito
A proteção do meio ambiente é uma pauta axiológica reconhecida e valorizada em escala global. Hoje não é mais um desafio exclusivo
para a Ciência Jurídica a criação e a sistematização de normas protetivas do ambiente, pois o caminho mais complexo e relevante a ser trilhado é o conjunto intersistêmico de relações que o ambiente gera com
outros bens e valores, principalmente nas perspectivas sociais, econômicas, culturais e tecnológicas.
Atualmente não é mais suficiente somente o desenvolvimento de
teorias jurídicas complexas e sofisticadas em relação a temas e institutos
setoriais do complexo fenômeno da convivência humana. É de duvidosa utilidade, por exemplo, compreender tecnicamente o significado do
direito de propriedade se esse valor não é entendido e relacionado com
as suas múltiplas manifestações e inúmeras relações que desencadeia,
das rotas de colisão, parcial concordância e plena harmonização com
outros institutos jurídicos, inclusive nas suas repercussões econômicas,
culturais e tecnológicas.
Dessa forma, com o cenário transnacional atual, surge a necessidade da emergência e da consolidação de um novo paradigma do
Direito, que deve ser mais dúctil e operacionalmente adequado para
a produção dialética e democrática de um repertório de argumentos
mais densos e legítimos no atual contexto de complexidade. A sustentabilidade emerge, naturalmente, como grande potencial axiológico
para ser aplicada e reconhecida na centralidade dessa nova ordem jurídica altamente complexa, plural e transnacionalizada.
Na gênese da construção jurídica da sustentabilidade está a ideia
de que o modelo de desenvolvimento, escolhido/reforçado para o
mundo na Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e
313
314Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992 (ECO 92) e
preconizado pelo protocolo de Kyoto, objetivou compatibilizar a proteção do ambiente com o desenvolvimento econômico e social. Esse
ideal de desenvolvimento com sustentabilidade, entretanto, encontra
oposição em setores da economia que preferem as antigas práticas do
lucro a qualquer preço.
A nota qualitativa da sustentabilidade, preconizada também
como intento motivador da Eco-92, ainda não foi viabilizada na sua
integralidade, pois o paradigma de desenvolvimento vigente em escala
global está pautado muito mais na lógica da maximização dos lucros
do que na preocupação ética de distribuição geral e equitativa dos benefícios gerados pelo desenvolvimento e a consequente preservação e
recuperação do ambiente. Esse quadro desafiante impõe a necessidade
não apenas de ações locais ou nacionais isoladas, mas também de uma
intensa sensibilização transnacional, que contribua com novas práticas
e atitudes, principalmente nas ações dos Estados no plano mundial.
Necessita-se de novas estratégias de governança transnacional ambiental1 para que seja possível a construção de um compromisso solidário
e global em prol do ambiente para assegurar, inclusive de maneira preventiva, a melhora contínua das relações entre os seres humanos e a
natureza.
A crise ecológica é ainda mais agravada pela insuficiência de
planejamento e de políticas amplas e de longo prazo, pois as pessoas e os governantes que elaboram e executam importantes políticas públicas, ainda não conseguem pensar globalmente os problemas
ambientais. A pauta de preocupações ainda está restrita aos problemas visíveis, relacionados aos fatos concretos e ocorridos no entorno
próximo. Falta uma sensibilização adequada das pessoas para a real
dimensão da crise ecológica e da sua real ameaça à garantia da vida
no Planeta (BODNAR; CRUZ, 2010, p. 384).
Para situar a gravidade da atual crise ecológica global, Canotilho
& Leite (2008, p. 2) adotam a ideia de uma segunda geração de problemas ecológicos, não mais preocupada apenas com os problemas de
1 Sobre esse tema ver: Bodnar e Cruz (2008) e Bodnar, Cademartori e Cruz
(2008). Nesses trabalhos, propõe-se a consolidação de um ‘Estado transnacional’
de proteção do meio ambiente, estruturado como uma grande teia de proteção do
Planeta, regido por princípios ecológicos e que assegure alternativas e oportunidades democráticas mais inclusivas, participativas e emancipatórias, e tenha como
preocupação garantir um mundo melhor para as futuras gerações.
O NOVO PARADIGMA DO DIREITO NA PÓS-MODERNIDADE
âmbito local, mas também com os seus efeitos combinados por vários
fatores e com as suas implicações globais e duradouras, como ocorre,
por exemplo, no caso da destruição da camada de ozônio e do aquecimento global. Esses desafios exigem especial sensitividade ecológica
da comunidade global para que não sejam comprometidos de forma
irreversível os legítimos interesses das futuras gerações.
Ao estudar os postulados jurídico-analíticos para a compreensão
dos problemas ambientais e o papel dos Estados, Canotilho (2004, p.
5-6) destaca a importância do postulado globalista, que, para ele significa que a proteção do ambiente não deve ser feita apenas no âmbito
dos sistemas jurídicos estatais isolados, mas também no dos sistemas
jurídico-políticos transnacionais, de forma que se alcance um stantard
ecológico ambiental razoável em todo o Planeta e, ao mesmo tempo,
se estruture uma responsabilidade global, de Estados, organizações e
grupos quanto às exigências de sustentabilidade ambiental.
Nessa mesma linha de raciocínio, Henrique Leff (2006, p. 31)
explica que hoje o conceito de ambiente se defronta necessariamente
com estratégias de globalização, e que a reinvenção de um novo mundo, conformado por uma diversidade de mundos, pressupõe que se
abra o cerco da ordem econômico-ecológica globalizada. Ele destaca
ainda que o princípio da sustentabilidade surge como uma resposta à
fratura da razão modernizadora e como uma condição para se construir uma nova racionalidade produtiva, fundada no potencial ecológico e em novos sentidos de civilização a partir da diversidade cultural
do gênero humano.
A colaboração e a solidariedade transnacionais também são as
palavras de ordem para a sustentabilidade global. A intensificação do
fenômeno da globalização apresenta desafios importantes aos Estados
e exige uma readequação qualitativa e estratégica do Direito, pois este,
enquanto instrumento de controle social estatal emanado de um ente
soberanamente isolado no Planeta, já não produz mais respostas minimamente eficazes para assegurar um futuro com sustentabilidade progressiva para toda a comunidade de vida e em escala global.
Necessita-se da construção e consolidação de uma nova concepção de
sustentabilidade global, baseada num paradigma de aproximação entre os povos e culturas, na participação do cidadão de forma consciente
e reflexiva na gestão política, econômica, social e tecnológica.
Dessa forma, a sustentabilidade deve ser construída a partir de
múltiplas dimensões que incluam as variáveis ecológica, social, eco-
315
316Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
nômica e tecnológica, tendo como base forte o meio ambiente. Na
perspectiva jurídica, todas estas dimensões apresentam identificação
com a base de vários direitos fundamentais, aí incluídos o meio ambiente, o desenvolvimento sustentável, os direitos prestacionais sociais,
dentre outros, cada qual com as suas peculiaridades e seus riscos. Pela
importância e centralidade na ordem política atual, é possível afirmar
que a sustentabilidade pode ser compreendida como impulsionadora
do processo de consolidação de uma nova base axiológica ao Direito.
Sobre a amplitude da sustentabilidade, Piñar Mañas (2002, p.
24), baseado em Michael Decleris, explica que ela consiste em: (a) conservação e recuperação, quando esta seja necessária, do adequado capital natural para promover uma política qualitativa de desenvolvimento;
(b) inclusão de critérios ambientais, culturais, sociais e econômicos no
planejamento e na implementação das decisões sobre desenvolvimento.
No atual contexto da sociedade do conhecimento, defende-se também
a variável tecnológica como elemento de possível ampliação da sustentabilidade.
Uma das dimensões mais importantes, pela sua fragilidade e pela
conexão direta e pressupostal da tutela do ambiente, é exatamente a dimensão social. A socióloga Mercedes Pardo (2000, p. 31) defende que
os problemas relacionados ao meio ambiente são problemas de organização social, e que o desenvolvimento sustentável inclui três concepções:
social, econômica e ecológica; defende que a sustentabilidade ecológica
pressupõe a social. Um dos objetivos mais importantes de qualquer projeto de futuro com sustentabilidade é a busca constante pela melhoria
das condições sociais das populações mais fragilizadas socialmente.
Isso porque os problemas sociais e ambientais estão necessariamente
interligados e somente será possível tutelar adequadamente o meio ambiente com a melhora das condições gerais dessas populações (SEN,
2000, p. 10). Santos (2001, p. 42) indica que a crise ambiental decorre
diretamente da transnacionalização da pobreza, da miséria e da fome, e
o autor incluiu a degradação ambiental dentre os principais problemas
na relação social mundial.
Na perspectiva econômica, hoje também há plena conscientização da importância da consolidação da sustentabilidade. Isso porque a
base da produção depende necessariamente do sistema natural, ou seja,
do que é gerado pela natureza e, em especial, da energia. A sustentabilidade importa em transformação social, e é conceito integrador e
unificante. Isso implica a celebração da unidade homem/natureza, na
O NOVO PARADIGMA DO DIREITO NA PÓS-MODERNIDADE
origem e no destino comum. O que pressupõe um novo paradigma,
portanto. Embora o conteúdo do princípio da sustentabilidade esteja
historicamente direcionado às bases da produção nos modelos capitalistas liberais, essa noção deve ser ampliada para que os beneficiários do
desenvolvimento sejam todos aqueles componentes bióticos e abióticos
que garantirão a vida em plenitude, inclusive para as futuras gerações.
A preocupação da geração atual não deve ser apenas garantir às
futuras gerações a mesma quantidade de bens e recursos ambientais.
A insuficiência desse objetivo é evidente, porque o capitalismo sem
controle e as precárias condições de vida de muitos seres humanos geraram um desenvolvimento historicamente insustentável e já levaram
a atual geração a uma situação de crise pela clara limitação de muitos
bens primordiais para a vida plena. Assim, é fundamental que toda a
inteligência coletiva e que todo o conhecimento científico acumulado
estejam também a serviço da melhora das condições de toda a comunidade de vida futura e não apenas a serviço do ser humano.
Loporena Rota (2008, p. 73), nesse mesmo sentido, defende que
é falsa a concepção que sugere que um determinado desenvolvimento
social exige um pouco de sacrifício ambiental e acrescenta que sacrificar o meio ambiente para lograr maior desenvolvimento econômico é
decisão própria de quem não conhece a problemática ambiental. Para
ele não há contradições entre economia e meio ambiente. Podem caminhar juntos. Nessa linha Martín Mateo (2002, p. 55) sustenta que os
postulados da economia e da ecologia não são necessariamente contrapostos, já que podem formar uma integração harmoniosa.
Isso é de extrema relevância porque no modelo atual da globalização, com repercussão nos ordenamentos jurídicos, é o mercado quem
atua com enorme força, fluidez e liberdade, praticamente impondo as
regras do jogo. O protagonismo não é mais da sociedade, nem dos
Estados. Essa lógica de submissão exclui ou sufoca outras dimensões
imprescindíveis para a sustentabilidade, como a ecologia e o imprescindível controle político e social (BECK, 1999, p. 22). Diante desse
cenário, é válido sustentar que o Direito possa ganhar novo impulso e
força a partir de um novo paradigma para influenciar positivamente os
destinos da vida comunitária e os destinos da humanidade.
A concepção sustentada neste texto é semelhante àquela defendida por Klaus Bosselmam (2008, p. 79), numa das obras jurídicas mais
completas da atualidade sobre sustentabilidade, que defende enfaticamente a necessidade da sua aplicação enquanto valor jurídico basilar da
317
318Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
ordem jurídica local e internacional. Argumenta que a sustentabilidade
deve contribuir para a ecologização dos demais princípios e, desde que
devidamente impulsionada pela força real da sociedade civil, servirá
também como caminho para uma governança com sustentabilidade
ecológica e social. As análises teóricas aqui realizadas, indicam que a
sustentabilidade pode se consolidar como o novo paradigma indutor
no Direito na pós-modernidade, pois funciona atualmente como uma
espécie de meta princípio, com vocação de aplicabilidade em escala
global. Deve-se destacar que apresenta também inconteste flexibilidade e aplicabilidade necessária para comportar a dialética discursiva das
mais diversas forças sociais, podendo amalgamar os demais valores e
interesses legítimos da nova civilização empática como sugere Rifkin
(2010, p. 76).
Considerações finais
A principal hipótese concebida para a produção deste texto foi a
de que a liberdade, enquanto paradigma do direito moderno, a partir
dos consabidos acontecimentos do final do século XX, entrou em crise
com sinais claros de insuficiência. Essa constatação permitiu, portanto,
o surgimento de um novo paradigma no qual coabitam, numa fase de
transição, âmbitos de liberdade e sustentabilidade. Importante destacar, como já foi feito ao longo do texto, que se constata a “assimetria
de liberdade” existente no Planeta, ou seja, algumas nações evoluíram
muito enquanto outras não alcançaram sequer a modernidade.
O principal objetivo do presente trabalho acredita-se tenha sido
alcançado, ou seja, o levantamento da questão de fundo do direito
moderno. Essa questão de fundo, a liberdade como paradigma, foi
focada desde o ponto de vista da possibilidade da adoção de um novo
paradigma para o Direito: o da sustentabilidade. Procurou-se demonstrar que não faz sentido o ser humano insistir que pode simplesmente
continuar sua evolução enclausurado nos dogmas do capitalismo liberal e da globalização. Todos sabem que a modernidade, apesar de ter
representado significativo avanço para a humanidade, acabou sendo
todo um sistema teórico de justificação de desigualdades.
As desigualdades em seu sentido mais amplo: social, econômico,
cultural e tecnológico, constituem um dos fatores de maior agressão ao
ambiente. Estima-se que a miséria e a pobreza respondam por um terço de toda degradação ambiental no Planeta. O surgimento do Direito
O NOVO PARADIGMA DO DIREITO NA PÓS-MODERNIDADE
Ambiental e das Declarações de Estocolmo (1972) e do Rio (1992),
representou fundamental avanço em direção à sustentabilidade. Mas
não conseguirão construir a nova realidade necessária à preservação
da vida na Terra sem que o valor indutor Direito deixe de ser apenas
o da liberdade e suas concessões contemporâneas, representadas pelas
democracias sociais e pelo Estado Social ou de Bem Estar.
O que se pretendeu demonstrar, com o presente texto, foi o
câmbio valorativo produzido pelo ambiente criado com o fim da bipolarização ideológica propiciado pela derrocada do mundo soviético,
pela globalização e, principalmente, pelos sintomas evidentes de crise
ecológica presentes no atual cenário mundial. Pela primeira vez o homem deu-se conta que pode, efetivamente, por termo à vida na Terra.
A evolução da sociedade e o crescimento exponencial da complexidade
em todas as dimensões, conduz à inexorável certeza de que não é mais
suficiente assegurar amplamente a liberdade, a igualdade material, dentre outros direitos de tipo apropriativo, próprios do capitalismo, se
o mundo estiver à beira do colapso pelo esgotamento dos recursos
naturais.
Em síntese, a compreensão da sustentabilidade, enquanto princípio indutor do novo paradigma do direito, deve resultar do aporte
cognitivo fornecido pela sociologia, pela economia e também pela filosofia. Resta à Ciência Jurídica a importante função de apropriar essa
pauta axiológica comum humanitária, captar as realidades sociais, os
seus desvios e riscos, e promover estratégias objetivando mitigá-los e
controlá-los para a realização plena do bem comum. A partir das reflexões expostas, pode-se entender a sustentabilidade como um imperativo
ético tridimensional que deve ser implementado em solidariedade sincrônica com a geração atual, diacrônica com as futuras gerações, e em
sintonia com natureza, ou seja, em benefício de toda a comunidade de
vida e dos elementos abióticos que lhe dão sustentação. A possibilidade
desse novo paradigma, desenvolvida neste texto, deve operar de forma
intransigente com o direito à vida, atuar de forma dúctil e flexível na
implementação dialética de outros bens e valores da comunidade e induzir condutas positivas, empreendidas em prol da melhora contínua da
qualidade de vida em todas as suas dimensões, inclusive em benefício
das futuras gerações.
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319
320Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
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321
SOSTENIBILIDAD, TRANSNACIONALIDAD Y TRASFORMACIONES
DEL DERECHO
Gabriel Real Ferrer*
1A Veinte Años de la Última Cumbre Ambiental
L
a última Cumbre de Naciones Unidas cuya agenda trató con carácter general los grandes temas ambientales que comprometen la
salud del Planeta fue Río´92. Desde entonces, y aun antes, tenemos
bien identificados los males que aquejan al ecosistema planetario, tenemos idea de cómo minimizarlos y corregirlos y qué debemos cambiar
en nuestros comportamientos, individuales y colectivos, para hacer posibles las soluciones. En pocas palabras, sabemos con razonable exactitud que estamos haciendo mal y que es lo que deberíamos hacer para
mejorar nuestra relación, en tanto especie, con la naturaleza. Todos
los frutos de Río´92, su Declaración así como las convenciones sobre Cambio Climático y Biodiversidad van en ese sentido y la Agenda
XXI no es otra cosa que un detallado inventario de los principales
problemas al que se adiciona un catálogo de soluciones. Únicamente
quedó entonces pendiente, lo que explica las enormes dificultades de
implementación que aún hoy padecemos, cómo se financiaban esas soluciones y qué mecanismos de control establecíamos sobre su efectiva
implementación.
* Universidad de Alicante. Universidade de Vale do Itajaí.
324Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Por otra parte, Río´92 dejó apenas apuntada la relación entre lo
ambiental y el progreso económico e intentó romper con el prejuicio,
tan extendido entonces y hoy aún parcialmente presente, consistente
en dar por cierta la oposición antagónica entre desarrollo y medio ambiente, insistiendo en la idea de que lo se opone a la protección del medio ambiente no es el desarrollo, sino una forma de entenderlo y que
cabían otros enfoques que rompían con esa falsa dicotomía. Se trataba
de abrir el paso al Desarrollo Sostenible.
Desde entonces la protección ambiental no ha requerido de
nuevas reflexiones globales y ha progresado normativamente, por una
parte, mediante el perfeccionamiento de los AMUMAs1 sectoriales
existentes o planteando otros nuevos y, por otra, mejorando las legislaciones nacionales llevándonos al momento actual en el que el desafío
de la normativa ambiental –madura y a veces excesiva- no es su conformación, sino especialmente su eficacia y los riesgos de injustificada involución, cuestión esta última que hace urgente la adopción del principio de “no regresión”.2 De hecho, los objetivos ambientales propuestos
y declarados de la Cumbre de Johannesburgo de 2002 no eran otros
que la ratificación de los de Río y su mayor resultado, en tanto Cumbre, fue la aprobación del Plan de Actuación, documento que lo que
esencialmente pretende es la puesta en acción de lo acordado diez años
atrás.3 Insisto, sabemos más o menos cómo relacionarnos con el medio
ambiente, lo que no sabemos es cómo relacionarnos entre nosotros
mismos. Lo que no sabemos y sobre lo que precisamos un consenso
1 Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente
2 Principio cuya inclusión entre las declaraciones que Río + 20 debía producir fue
solicitada por expertos de todo el mundo. En la Recomendación 1 alcanzada en
una reunión mundial de juristas celebrada en 2011 en Limoges (Francia) y suscrita por cientos de expertos en derecho ambiental, el texto que se propone para el
reconocimiento del principio es el siguiente:
“Para evitar cualquier retroceso en la protección del medio ambiente, los Estados
deben, en aras del interés común de la humanidad, reconocer y consagrar el principio de no regresión. Para ello, los Estados deben tomar las medidas necesarias para
garantizar que ninguna acción pueda disminuir el nivel de protección del medio
ambiente alcanzado hasta el momento.”
El principio no fue adoptado explícitamente en la Declaración de la Cumbre, pero
de algún modo se infiere de la “Reafirmación de los Principios de Río y los planes
de acción anteriores”, apartado II del documento.
3 Adicionando, eso sí, algunos ítems nuevos no contemplados en Río como la cuestión energética.
SOSTENIBILIDAD, TRANSNACIONALIDAD Y TRASFORMACIONES DEL DERECHO
mundial es cómo articular las interrelaciones sociales que nos permitan
construir una sociedad global y sostenible. Por ello, a partir de 1992
y a diferencia de 1972 y de la propia de 1992, en su enunciado las
Cumbres ni siquiera nombran el medio ambiente, son cumbres sobre
Desarrollo Sostenible, cumbres que deberían ser sobre Sostenibilidad.
2Sostenibilidad: El Concepto y su Construcción
2.1 Desarrollo Sostenible y Sostenibilidad
Las palabras sirven para definir conceptos, pero a veces se usan
para ocultarlos, para distraernos sobre su autentico significado. Igualmente, su uso indiscriminado, espurio y banalizante, hace que se corra
el riesgo de que unas y otras, palabras y conceptos, se diluyan en la
nada, máxime cuando, como es el caso, se toman como una moda,
como complemento a cualquier discurso políticamente correcto. Desarrollo sostenible y sostenibilidad son términos que se usan profusamente y suelen identificarse y, de hecho, las denominaciones de las
cumbres juegan a ello, pero no son lo mismo.
En su acepción, ya clásica, por Desarrollo sostenible se entiende aquél “satisface las necesidades del presente, sin comprometer la
capacidad para que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades” (Brundtland, 1987)pero, al margen de otras posibles
críticas,4 lo cierto es que tiene unas evidentes connotaciones economicistas pues de lo que se trata es de gestionar adecuadamente los recursos para asegurar la justicia intergeneracional, pero nada se dice acerca
de cómo poner en acción no sólo esa justicia pro futuro sino también la
intrageneracional, lo que resulta imprescindible si de verdad queremos
trasladar a las futuras generaciones un mundo más habitable
Desde el punto de vista de la teoría económica, el desarrollo
vino a sustituir al periclitado paradigma del crecimiento, añadiéndole
la consideración por las condiciones de vida, la dimensión de progreso
social. Lo que conceptualmente supone el Desarrollo Sostenible no es
4 Aunque el concepto es indudablemente útil e intuitivamente comprensible, lo
cierto es que resulta de muy difícil concreción. Por una parte, el convertir a las
generaciones en sujetos de derechos y obligaciones implica una autentica revolución jurídica –en la que estamos, como veremos- en un mundo en el que es el
individuo el único sujeto de derecho; por otra, el concepto de “necesidad” tiene
un fortísimo componente cultural por lo que es de muy difícil consenso universal.
325
326Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
otra cosa que añadir a la noción de desarrollo el adjetivo de sostenible,
es decir que se trata de desarrollarse de un modo que sea compatible
con el mantenimiento de la capacidad de los sistemas naturales de soportar la existencia humana. Dando un paso adelante e imbuidos por la
adopción de los Objetivos del Milenio(OM) como guía de acción de la
humanidad, bajo el paraguas del Desarrollo Sostenible se han llevado
a las Cumbres tanto cuestiones de contenido económico como social.
Así, desde Johannesburgo se habla de sostenibilidad, en su triple dimensión, económica, social y ambiental, como equivalente al Desarrollo Sostenible. El desarrollo, pues, por muy adjetivado que sea, sigue
siendo el paradigma que se propone.
Sin embargo, las profundas transformaciones que precisa abordar la sociedad actual, la revolución que sigue pendiente o, como propone Morin,5 la imprescindible metamorfosis que debe hacer viable
el futuro, necesita, imperativamente, tener la libertad de cuestionarlo
todo, incluso la inexorabilidad del desarrollo.
No en vano, buena parte de las críticas que ha recibido el PNUMA6 tienen que ver con su acrítica opción por el desarrollo, por muy
sostenible que se pretenda que sea. Sin embargo, la sostenibilidad es la
capacidad de permanecer indefinidamente en el tiempo, lo que aplicado a una sociedad que obedezca a nuestros actuales patrones culturales
y civilizatorios supone que, además de adaptarse a la capacidad del
entorno natural en la que se desenvuelve, alcance los niveles de justicia
social y económica que la dignidad humana exige. Nada impone que
ese objetivo deba alcanzarse con el desarrollo ni tampoco nada garantiza que con el desarrollo lo consigamos.
2.2 El uso indiferenciado de los términos Desarrollo Sostenible
y Sostenibilidad
Lo cierto es que en muchos medios, y de modo especialmente
alarmante en el sistema de NN.UU., se hace un uso indiferenciado de
5 Edgar MORIN, La Vía para el futuro de la humanidad, Paidós, Barcelona, 2011,
Traducción al español de La Voie.
6 En el trabajo de SERR ANO MANCILLA, Alfredo y MARTÍN CARRILLO,
Sergio denominado La Economía Verde desde una perspectiva de América Latina,
se refieren diversas críticas a la visión economicista del PNUMA, sobre todo en
lo referente a su enfoque de la “Economía verde” (ver en http://library.fes.de/
pdf-files/bueros/quito/08252.pdf)
SOSTENIBILIDAD, TRANSNACIONALIDAD Y TRASFORMACIONES DEL DERECHO
ambos términos en una evidente, y quizás a veces interesada, confusión. Recordemos que la sostenibilidad persigue la pervivencia de la
sociedad humana en unas determinadas condiciones de dignidad y que
en esa búsqueda no hay caminos establecidos ni condiciones apriorísticas, Veremos si hay que crecer –noción intrínseca al desarrollo-, o no,
o en qué sí y en qué no o, incluso, en qué debemos involucionar. No
sabemos, siquiera, cuál será la noción útil de riqueza que deberemos
manejar en el futuro que, en todo caso, eso sí es seguro, serán bien
distinta a la sustancialmente cuantitativa que hoy utilizamos. Por ello,
la confusión entre desarrollo sostenible –desarrollo adjetivado- y sostenibilidad, si no es interesada, es inconscientemente inconveniente.
A mi juicio, la idea, central pero imprecisa, de la sostenibilidad
como meta global nace con los OM con los que se pretende hacer
frente a los principales desafíos comunes, en el contexto de una nueva
“alianza mundial para el desarrollo” (Objetivo 8º) Los OM,7 adoptados en el 2000, marcaron la orientación de la cumbre de Johannesburgo en la que se consagró la idea de sostenibilidad en su triple dimensión, ambiental, económica y social. No obstante, quizá por el hecho
de que en el Objetivo 7º se hable de “sostenibilidad ambiental” se
extendiera la idea de que la expresión “sostenibilidad” debía asociarse
a nuestra relación con el entorno natural y no al objetivo global en el
que se hacen presentes las otras dimensiones, la económica y la social.
Como decía, la confusión en los documentos de NN.UU. son
frecuentes, por ejemplo con ocasión del primer encuentro8 del “Panel
de Alto Nivel sobre Sostenibilidad Global” (GSP) creado como apoyo
a la Secretaría General de NN.UU. el “Background Paper” preparado
por el Institute for Sustainable Development (IISD) se titula Sustainable Development: from Brundtland to Rio 2012 y habla en todo el
informe, por lo demás, excelente, de desarrollo sostenible, precisando,
en la introducción que “… es generalmente aceptado que el desarrollo
7 Como es bien conocido los ocho Objetivos del Milenio son: 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre. 2: Lograr la enseñanza primaria universal. 3: Promover
la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer. 4: Reducir la mortalidad
infantil. 5: Mejorar la salud materna. 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y
otras enfermedades. 7: Garantizar la sostenibilidad ambiental. 8: Fomentar una
asociación mundial para el desarrollo. A su vez, cada objetivo tiene marcadas unas
Metas específicas y cuenta con indicadores para evaluar su progresivo cumplimiento.
8 19 de septiembre de 2.010
327
328Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
sostenible se refiere a la convergencia entre los tres pilares del desarrollo económico, la equidad social y la protección ambiental”. En el
informe se destaca negativamente que la identificación entre desarrollo
y crecimiento, común en muchos países y medios económicos (pág.
17), está impidiendo el cambio de paradigma que precisa el Desarrollo
Sostenible.
En los trabajos preliminares del grupo se maneja con precisión
el término y en algunos parajes incluso se distingue la sostenibilidad
global, en tanto objetivo, con el Desarrollo sostenible como proceso,
pero definitivamente en el Informe final la identidad es total.9
Igualmente llamativa es la escasa precisión con que se usan los
términos en el Informe sobre Desarrollo Humano (IDH) de 2.011,10
por otra parte y por muchas razones, extraordinario documento. Su
título es “Sostenibilidad y equidad: Un mejor futuro para todos” dando la idea de que a la sostenibilidad debe añadirse la característica de
que sea equitativa y en ese sentido se habla de la necesidad de una “acción decidida en ambos frentes”, cuando lo cierto es que la noción de
sostenibilidad incorpora, inexorablemente, la equidad. Nada hay más
insostenible que la inequidad, que la injusticia social. Sostenibilidad
equitativa es una redundancia.
Siguiendo con NN.UU. y tanto por lo que se refiere al Desarrollo Sostenible y al gran aparato que la Organización ha puesto al
servicio de su difusión e implementación, como por el concepto que
manejan, para muchos no es más que una cortina de humo, un Caballo
de Troya, con el que los poderes económicos que gobiernan el mundo
pretenden colonizar, neutralizar y controlar la creciente onda transformadora que recorre el planeta. Onda, aún escasamente formalizada,
que intenta, de verdad, orientar el rumbo hacia una sociedad sostenible
y para lo cual se está dispuesto a cambiar, transformar, crear, extinguir
o metamorfosear cuanto fuera preciso.11 Con toda seguridad, en el
seno de la Organización, durante los preparativos de las cumbres y en
9 El informe final del GSP se titula Resilient people, resilient planet: A future worth
choosing disponible en http://www.un.org/gsp/report
10http://www.undp.org/content/undp/es/home/librarypage/hdr/human_developmentreport2011.html
11 Un ejemplo de movimiento espontáneo, articulado en torno a ideas simples pero
eficaces de “regeneración económica” es el conocido como Transition Towns, nacido en la pequeña localidad inglesa de Totnes, hoy presente en 34 países y con
una capacidad expansiva extraordinaria.
SOSTENIBILIDAD, TRANSNACIONALIDAD Y TRASFORMACIONES DEL DERECHO
el tiempo de su desarrollo se libren sordas batallas en las que entren
en colisión distintos intereses, distintos modos de entender el mundo
y nuestra posición en el mismo. De cómo se van resolviendo una tras
otra estas contiendas depende en buena medida nuestro futuro.
2.3 Noción que se defiende y contenido del concepto
Recapitulando en esta dicotomía, en la noción de Desarrollo
Sostenible, la sostenibilidad opera negativamente, se entiende como un
límite: hay que desarrollarse (lo que implica conceptualmente crecer)
pero de una determinada manera. Sin embargo, la Sostenibilidad es una
noción positiva y altamente proactiva que supone la introducción de los
cambios necesarios para que la sociedad planetaria, constituida por la
Humanidad, sea capaz de perpetuarse indefinidamente en el tiempo. De
hecho, podríamos decir que la sostenibilidad no es más que la materialización del instinto de supervivencia social, sin prejuzgar, por supuesto, si
debe o no haber desarrollo (crecimiento), ni donde sí o donde no.
En este sentido, uno de los rasgos esenciales de la sostenibilidad,
y de las acciones que persiguen este objetivo, es la flexibilidad. Como
sostiene Morin,12 hay que eliminar las alternativas entre
Globalización/desglobalización
Crecimiento/decrecimiento
Desarrollo/involución
Conservación/transformación
En el discurso dominante, muy propio de algunos sectores interesados en consolidar una determinada interpretación del desarrollo
sostenible, lo que se nos plantea son una serie de opciones, aparentemente inexorables. O nos desarrollamos o volvemos a las cavernas.
Pero esto no es así, con toda seguridad va a resultar preciso, a la vez,
globalizar y desglobalizar, crecer y decrecer, desarrollar e involucionar,
conservar y transformar
Por ello, con una concepción teleológicamente firme pero de
ejecución flexible, prefiero hablar de sostenibilidad, antes que de Desarrollo Sostenible. La consecución de una sociedad sostenible supone,
al menos, que:
12 Edgar Morin, La Vía … op. cit., pág. 33.
329
330Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
a) La sociedad que consideramos sea planetaria, nuestro destino es
común y no cabe la sostenibilidad parcial de unas comunidades nacionales o regionales al margen de lo que ocurra en el resto del
planeta. Construir una comunidad global de ciudadanos activos es
indispensable para el progreso de la sostenibilidad. Esta exigencia
exige, entre otras cosas, el superar la parcial visión “occidental” –y,
si se me apura, meramente anglosajona- que tenemos del mundo.
b) Alcancemos un pacto con la Tierra de modo que no comprometamos la posibilidad de mantenimiento de los ecosistemas esenciales
que hacen posible nuestra subsistencia como especie en unas condiciones ambientales aceptables. Es imprescindible reducir drásticamente nuestra demanda y consumo de capital natural hasta alcanzar
niveles razonables de reposición.
c) Seamos capaces de alimentar y, más aun, ofrecer una vida digna al
conjunto de los habitantes del planeta, acabando con injustificables desigualdades. Para ello es preciso reconsiderar y reformular los
modos de producción y distribución de la riqueza. El hambre y la
pobreza no son sostenibles.
d) Recompongamos la arquitectura social de modo que acabemos con
un modelo opresor que basa el confort y progreso de unas capas
sociales en la exclusión sistemática de legiones de desfavorecidos,
huérfanos de cualquier oportunidad. Alcanzar un mínimo umbral
de justicia social es una condición ineludible para caminar hacia la
sostenibilidad.
e) Construyamos nuevos modos de gobernanza que aseguren la prevalencia del interés general sobre individualismos insolidarios, sean
éstos de individuos, corporaciones o estados. Se trata de politizar la
globalización, poniéndola al servicio de las personas y extendiendo
mecanismos de gobierno basados en nuevas formas de democracia
de arquitectura asimétrica y basadas en la responsabilidad de los
ciudadanos.
d)Pongamos la ciencia y la técnica al servicio del objetivo común.
No sólo los nuevos conocimientos deben ayudarnos a corregir
errores pasados, como por ejemplo mediante la captación de
CO2, o a aportar soluciones eficaces a problemas como los que
plantea una civilización energético-dependiente, sino que indefectiblemente la tecnología disponible determina los modelos
sociales en los que nos desarrollamos, tal como insistentemente
demuestra la historia.
SOSTENIBILIDAD, TRANSNACIONALIDAD Y TRASFORMACIONES DEL DERECHO
Para conseguir esos cambios precisaremos ser capaces de reconsiderarlo todo y tener el valor, si es necesario, de poner en riesgo cuanto
conocemos.
2.4 Desarrollo Sostenible y Sostenibilidad en la Declaración de Río + 20
En la recortada13 pero aún extensa14 Declaración fruto de Río +
20 tampoco se manejan con precisión los términos, pero desde su propio inicio se desliza la idea, en la buena dirección, de que el Desarrollo
Sostenible es el medio y la Sostenibilidad el objetivo. En efecto, en su
punto I, 1. se manifiesta que:
“Nosotros, los Jefes de Estado y de Gobierno y los representantes
de alto nivel, habiéndonos reunido en Río de Janeiro (Brasil) entre el
20 y el 22 de junio de 2012, con la plena participación de la sociedad
civil, renovamos nuestro compromiso en pro del desarrollo sostenible
y de la promoción de un futuro económico, social y ambientalmente
sostenible para nuestro planeta y para las generaciones presentes y futuras.”
Aparte de la valoración que se pueda hacer sobre la afirmación
de que se ha producido la “plena participación de la sociedad civil”,
lo que no es ahora el caso, lo cierto es que parece vislumbrarse una
distinción entre el Desarrollo Sostenible y la “promoción de un futuro económico, social y ambientalmente sostenible”, lo que no es otra
cosa que la Sostenibilidad. El compromiso lo es con ambas nociones,
con el Desarrollo Sostenible entendido como camino, medio o mecanismo para alcanzar ese futuro con el que también se comprometen.
Futuro que únicamente puede ser, se infiere, el de construir una sociedad sostenible, el de conseguir la Sostenibilidad. Otra cosa será si
para llegar a esa sociedad sostenible el Desarrollo Sostenible, dicho
de otro modo, el desarrollo adjetivado, es, en todo caso y ocasión, el
único camino.
13 El documento inicial era considerablemente más extenso, pero fue drásticamente
recortado por parte de la delegación anfitriona para eliminar sus aspectos más
polémicos –y, paralelamente, más progresivos- en aras a evitar el fracaso, aún más
sonado, que hubiera supuesto la incapacidad de conseguir un mínimo consenso.
De ahí la levedad de su contenido.
14 Compárese con las escasas páginas que contienen los 25 principios de la Declaración de Río; esta sí, de extraordinaria relevancia.
331
332Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
3La Etapa Post Río + 20 y la Construcción de un Nuevo Orden
¿Ha supuesto Río + 20 un paso positivo hacia la sostenibilidad?
Es pronto para hacer balance y, desde luego, hablamos de una Cumbre
fracasada en términos de avances visibles, pero al menos sirvió para fijar
fecha para resolver algunas de las cuestiones que no pudieron ser despejadas y para distraer unas horas a los mandatarios de su monopolística agenda sobre la crisis económica –crisis de los patrones económicos
insostenibles, añado- y hacerles ver, siquiera sea brevemente, que tienen
un compromiso con el Planeta. También ha servido para hacer evidente la absoluta inutilidad del formato adoptado para la propia Cumbre
cuando no se han hecho, durante años, los necesarios trabajos previos
para definir objetivos comunes, limar diferencias y obtener consensos
que permitan avances reales. El desplazamiento de tanto mandatario
con sus respectivas comitivas para nada negociar, hacerse una foto, firmar un documento inane cerrado por los técnicos en una negociación
de última hora y volverse rápidamente al avión, supone un despilfarro
inaceptable, un derroche insultante frente a un mundo hambriento que
espera soluciones.
Desde luego la Cumbre fue planteada siguiendo los patrones
más ortodoxos del Desarrollo Sostenible, es decir, apostando sin alternativa por el desarrollo, por el crecimiento. No obstante, en sus aledaños se ha producido una catarata de demandas, unas buenas, otras
malas y otras absolutamente incuestionables, por parte de una nueva y
dinámica sociedad civil globalizada que está dispuesta a convertirse en
agente activo del proceso, aportando análisis y propuestas que deberán
ser tenidas en cuenta,15 sino ahora, sí en un inmediato futuro. Las organizaciones ciudadanas, colectivos y grupos de reflexión y pensamiento exigen transformar su papel hasta ahora meramente propositivo en
un rol mucho más activo en el concierto internacional, piden pasar de
“observadores” a “colaboradores” en los múltiples procesos de concertación y negociación que se avecinan.
15 Los ejemplos de contribuciones a Río + 20 por parte de colectivos de toda índole
son literalmente innumerables. Un ejemplo, entre muchos, de gran madurez es
la Contribution du Collectif RIO + 20 en préparation du Sommet de Rio 2012
(http://collectif-france.rio20.net/ files/2011/09/FR_Contribution-du-Collectif-RIO20-sep.pdf) Lástima que tuvieran tan poco eco en las sesiones celebradas
en Riocentro.
SOSTENIBILIDAD, TRANSNACIONALIDAD Y TRASFORMACIONES DEL DERECHO
¿Cómo interiorizó la Cumbre todas estas demandas? De ninguna manera. La única persona autorizada para hablar en el Plenario
en representación de las miles de ONGs presentes tuvo apenas cinco
minutos de tiempo a su disposición. Nueva afrenta. ¿Podrán seguir
siendo ignoradas todas estas propuesta? Altamente improbable, pues
no caerán en el vacío. La emergente conciencia global no permitirá
que se ignoren indefinidamente. Volverán, una y otra vez, guste o no,
a la agenda internacional. Probablemente lo mejor de la conferencia
fue lo que ocurrió fuera de ella y lo mejor de la etapa post Río + 20
sea el clima social, creciente e imparable, que exigirá que los diversos
objetivos fijados en la Declaración vayan siendo cumplidos. Al menos
eso cabe esperar si no queremos que Río + 40 o no exista o no sea
más que la certificación de un fracaso global.
3.1 La Sostenibilidad y el Juego de las Esferas
En todo caso, lo que a estas alturas está perfectamente claro
es que la Sostenibilidad se abre paso como el nuevo paradigma
jurídico de la globalización, en la medida en que este proceso
global, esférico, hace evidente la absoluta interdependencia de individuos y pueblos. Es un paradigma de acción, pero lo es también jurídico ya que irrumpe en la tensión entre los contrapuestos
paradigmas de libertad e igualdad propios del Estado avanzado
contemporáneo y los supedita a su prevalencia. Es el paradigma
propio de la sociedad postmoderna, de la sociedad transnacional
hacia la que caminamos.
La esfera global constituida por “sociedades de paredes finas” de la que habla Sloterdijk 16 exige un derecho inclusivo que
contemple los fenómenos actuales y ordene la nueva sociedad global. Exige, asimismo, un derecho esférico, ya que la globalización
(globo/esfera) ha puesto fin al modelo de ordenamientos jurídicos
autónomos inspirados en la pirámide de Kelsen y nos lleva a sistemas jurídicos que deben ser representados como esferas-concéntricas o sistemas de esferas- en constante interdependencia en las que
no hay principio ni final; ni bases, lados o vértices, se trata de un
derecho líquido.
16 SLOTERDIJK, Peter “La última esfera, historia de la globalización terrestre”, en
Esferas II, Madrid, Siruela, 2004.
333
334Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
3.2 Sostenibilidad y Solidaridad
El fundamento ético y también, desde otra perspectiva, el principio jurídico que debe presidir la articulación de este derecho, es la
solidaridad. En ambas dimensiones, la solidaridad es el pilar sobre el
que construir la sociedad global que se avecina y el derecho que deberá
ordenarla.
En su faceta ética o moral, el sentimiento de solidaridad nos impulsa a compartir venturas y desventuras con el “otro”, a ponernos al
lado del desfavorecido, a percibir problemas y emociones ajenas como
propios. En definitiva, a entender que lo ajeno también nos incumbe.
Es lo que en psicología definirían como empatía y que desde esa ciencia
se suele entender como una identificación intelectual, psíquica, emocional y afectiva entre sujetos, destacándose también en su dimensión
de cohesionador social. La sociedad que nos espera debe estar sustentada por la solidaridad y por la empatía. Rifkin17 ha desarrollado magistralmente la teoría de que, por encima de luchas, odios y egoísmos,
el motor de nuestro progreso civilizatorio ha sido la empatía, lo que
suscribimos plenamente y nos hace confiar en que este nuevo salto es
posible.
En su dimensión jurídica, ya me ocupé en intentar demostrar
que la solidaridad “egoísta”18 está en el origen de toda sociedad capaz
de generar un sistema jurídico y de que nuestro actual Estado de Derecho, singularmente en su fase de Estado Social avanzado, no es entendible si no se percibe como un sistema de solidaridades que va desde el
propio sistema fiscal a las ayudas a los desfavorecidos, pasando por los
servicios públicos y la práctica totalidad de sus actividades. La sociedad
global conducirá inexorablemente a la Humanidad hacia su conversión en una sociedad política, más o menos formalizada, más o menos
trabada, pero incuestionablemente política pues es cada día mayor la
evidencia de que compartimos destino e intereses, y la construcción
de todo ente político requiere la que algunos autores denominan so17 RIFKIN, Jeremy La civilización empática: la carrera hacia una conciencia global
en un mundo en crisis, Paidós, Barcelona, 2010
18 REAL FERRER, Gabriel “La Solidaridad en el Derecho Administrativo”, Revista de Administración Pública -R AP-, nº 161, mayo-agosto de 2003, págs. 123
a 180, especialmente el apartado “Solidaridad egoísta y solidaridad altruista en el
Estado Social y Democrático de Derecho”.
SOSTENIBILIDAD, TRANSNACIONALIDAD Y TRASFORMACIONES DEL DERECHO
lidaridad política o solidaridad colectiva,19 entendida como el vínculo
colectivo propio de todo cuerpo político.
La solidaridad política, que según mi parecer pertenece al grupo
de solidaridades “egoístas”, hace al individuo copartícipe del grupo
en el que se inserta, tanto en lo que respecta al bienestar asociado a
dicha pertenencia, como al conjunto de responsabilidades que ello entraña. Como dice De LUCAS, la solidaridad subyacente a todo grupo
político supone la “conciencia conjunta de derechos y obligaciones,
que surgiría de la existencia de necesidades comunes, de similitudes
(de reconocimiento de identidad), que preceden a las diferencias sin
pretender su allanamiento ... la solidaridad requiere no sólo asumir
los intereses del otro como propios sin quebrar su propia identidad, ni
aun asumir los intereses comunes del grupo ..., sino asumir también la
responsabilidad colectiva.”20
La comunidad de destino e intereses que nos impulsa hacia
la sociedad global impone la preeminencia de la solidaridad plane19 “Para que un agregado de personas se convierta en grupo, en sociedad, hace falta
la “chispa” de la solidaridad. Es la emulsión que convierte en unidad a los elementos dispersos.” Existe en tanto “existen objetivos comunes, hay función a realizar;
que se caracterizará, precisamente, porque es colectiva y asumida solidariamente.”
En definitiva, “la solidaridad convierte la acción dispersa en acción colectiva, lo
privado en público”. En “La solidaridad en el Derecho…” antes citado.
20 Resultan referencia obligada los trabajos de Javier DE LUCAS, quien dice respecto de la solidaridad que aglutina los grupos políticos:
“... entiendo la solidaridad como conciencia conjunta de derechos y obligaciones,
que surgiría de la existencia de necesidades comunes, de similitudes (de reconocimiento de identidad), que preceden a las diferencias sin pretender su allanamiento
... la solidaridad requiere no sólo asumir los intereses del otro como propios sin
quebrar su propia identidad, ni aun asumir los intereses comunes del grupo (la
vieja intuición romana de las res comunis omnium), sino asumir también la responsabilidad colectiva. En otros términos, se trata de la “lógica de la acción colectiva”
(OLSON), esto es, asumir también como propios los intereses del grupo, es decir,
de lo público, lo que es de todos, y esa titularidad común acarrea asimismo el
deber de contribuir, de actuar positivamente para su eficaz garantía, en la medida
en que se trata de una responsabilidad de todos y de cada uno: si se piensa, por
ejemplo, en el patrimonio cultural o en el medio ambiente, es cuando nos encontramos precisamente en lo que, como veíamos, VASAK llamaba “derechos de
solidaridad”, los que tienen su origen en la concepción de la vida en comunidad y
cuya efectividad sólo es posible mediante una conjunción de esfuerzos, no a través
de la mera reciprocidad”
El concepto de solidaridad, Distribuciones Fontamara, México, 1993, págs.
39-40.
335
336Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
taria en nuestras relaciones, tal como ya se manifestaba en la Declaración de R ío21 y esa solidaridad requerirá inexorablemente de
reglas que la impongan, pues, como he dicho en otras ocasiones,
el Derecho, el Derecho público más propiamente, no es otra cosa
que aquél que impone la solidaridad colectiva por encima de los
intereses parciales o individuales. Ese es el fundamento del derecho de la sostenibilidad.
4Derecho Esférico, Transnacionalidad y Transformaciones del
Derecho
Por las características de este trabajo22 únicamente nos cabe
apuntar algunas de las extraordinarias transformaciones que se están produciendo, y se producirán, en el derecho que conocemos para
que se convierta en el instrumento de ordenación y transformación
social que precisa el objetivo de la sostenibilidad. Parece evidente
que caminamos acelerada e inexorablemente hacia la creación de
un espacio jurídico transnacional que precisará de un derecho “a
medida” alejado de los patrones clásicos. Un derecho transnacional
que, trascendiendo al derecho internacional convencional, imponga
reglas a estados, corporaciones e individuos a las que no puedan
oponerse intereses individuales o nacionales. En las páginas que restan analizaremos brevemente algunos de los escenarios y desafíos
que demandan nuevas soluciones.
21 REAL FERRER, Gabriel, “El principio de solidaridad en la Declaración de Río”
en Droit de l´Environnement et Développement Durable, Pulim, Limoges, 1.994
(352 págs.) bajo la dirección de Michel Prieur.
22 Existe una muy abundante bibliografía sobre estas cuestiones, especialmente en
lengua inglesa. De gran interés son los trabajos de Klaus BOSSELMANN, The
principle of sustainability: transforming lawand governance, Ashgate, Aldershot
GB, 2008, o con ENGEl, Ron and TAYLOR, Prue. Governance for Sustainability – Issues, Challenges, Successes, IUCN, Gland, Switzerland, 2008. También:
SCHRIJVER, Nico y WEISS, Friedl International Law And Sustainable Development: Principles and Practice, Martinus Nijhoff Publishers, 2004; DRESNER,
Simon. The Principles of Sustainability, Earthscan, 2008 o DODDS, Felix;
STR AUSS, Michael y STRONG Maurice F. Only One Earth. The Long Road
via Rio to Sustainable Development, Routledge, 2012, entre otros muchos.En
español: GARRIDO GÓMEZ, M.ª Isabel, Las transformaciones del Derecho en
la sociedad global, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2010
SOSTENIBILIDAD, TRANSNACIONALIDAD Y TRASFORMACIONES DEL DERECHO
4.1 La Soberanía Híbrida23
La soberanía de pueblos y estados ha sido uno de los principios
inspiradores del mundo moderno. En un contexto de competición,
cuando no de confrontación, la comunidad internacional se articuló en
torno al paradigma de la soberanía como andamio jurídico del interés
nacional. La hibridación de este modelo, hasta ahora incuestionable, es
el escenario y a la vez la consecuencia de los cambios que se avecinan.
Los ejemplos de cesión consciente y formalizada de soberanía
son pocos (el paradigmático es el de la Unión Europea), pero los de
pérdida efectiva, más o menos intangible, son innumerables. La soberanía se diluye y con ella los perfiles del Estado moderno sometido a
dos fuerzas opuestas que lo debilitan y transforman. Por un lado, la
recuperación del protagonismo de las comunidades locales y regionales
que no sólo disputan las competencias internas del estado central, sino
que se hacen cada día más presentes en el contexto internacional estableciendo su propias relaciones al margen del estado. Por otro, en un
proceso centrífugo imparable, el a veces sutil desplazamiento de decisiones a una pléyade de instancias supranacionales. Esto en cuanto a lo
público, porque, además, en el ámbito privado la actividad mundial es
cada día más el espacio de las corporaciones, entidades con sus propios
intereses, de localización flexible y poco dadas al control estatal.
El proceso no es otro que el de una progresiva desterritorialización 24 de los procesos económicos y de los mecanismos de toma de
decisiones que produce una dispar (por áreas y regiones) pero continua
disolución de la soberanía, dando paso a un nuevo espacio transnacional de caracteres singulares.
a) Galaxia de Autoridades
Somos muchos y durante muchos años los que venimos insistiendo en la necesidad de una autoridad mundial ambiental que, por
23 En su tercera acepción el Diccionario de la Real Academia Española, define híbrido
como “… todo lo que es producto de elementos de distinta naturaleza.” En este
sentido, la soberanía que permanecerá en la sociedad global será híbrida pues será
consecuencia y expresión, a la vez, de las clásicas estructuras políticas del estado moderno y de las complejas relaciones propias del espacio transnacional. La soberanía,
como tantos otros conceptos e instituciones está en plena metamorfosis.
24 Véase SLOTERDIJK, Peter “La última esfera …” o.c.
337
338Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
encima de intereses parciales, ordene y gestione unitariamente lo que
es en sí un único y compartido sistema, el ecosistema planetario. No
obstante, la realidad política, como nos han demostrado reiteradamente las Cumbres de Johannesburgo y Río + 20,25 no permite, a corto plazo, albergar esperanza alguna al respecto. A diferencia del rol
de autoridad mundial que, de hecho, está ejerciendo la Organización
Mundial del Comercio (OMC) en su ámbito de actuación, no parece
que en el campo ambiental podamos esperar algo similar pero lo que
demuestra palmariamente el ejemplo de la OMC es que, cuando hay
interés, la ordenación global e imperativa de un determinado sector de
actividad es perfectamente posible.
Sin embargo y a pesar de la ausencia de esa autoridad mundial,
la realidad demuestra que son decenas, centenares, las autoridades ambientales que actúan en el plano internacional. En todo caso son sectoriales y muchas veces de alcance regional o, incluso, bilateral, pero toman decisiones de distinto alcance con un variable grado de autonomía
respecto de los estados. Paradigmáticamente, las secretarías de los distintos AMUMAS, en proceso de unificación y reforzamiento, ordenan
sus ámbitos de actuación dictando instrucciones que los estados no
pueden ignorar. Ya sea por las prescripciones de los propios Convenios
suscritos, ya por la presión de los otros estados signatarios, la voluntad
de los estados queda efectivamente limitada por estas “autoridades” y
la soberanía se diluye.
Si esto es así cuando hablamos exclusivamente del ambiente,
pensemos en la extensión que se impondrá al perseguir colectivamente
los objetivos de la sostenibilidad en sus dimensiones sociales, económicas y tecnológicas.
b) Emergencia de un Sector Público Mundial
La existencia de recursos e intereses comunes genera indefectiblemente un sector público y, naturalmente, esto está ocurriendo
en el plano mundial. En ese emergente sector público, hoy disperso
y heterogéneo, lo natural es que vayamos a un proceso de consolidación y armonización. En el plano funcionarial, es evidente la existen25En Río + 20, a pesar de ser uno de los objetivos declarados de la Cumbre, no
hubo consenso para transformar el PNUMA en una Organización, dentro del
sistema de NN.UU. La cuestión se pospuso acordando darse un plazo para “reforzar”, no se sabe en qué medida, la institución.
SOSTENIBILIDAD, TRANSNACIONALIDAD Y TRASFORMACIONES DEL DERECHO
cia de una nutrida burocracia planetaria, especialmente en el marco
de NN.UU., pero también fuera. Lo que se precisa es hacerla eficiente, lo que pasa por reconsiderar sus tareas y las de las instituciones a
las que sirven.
En el plano de las instituciones la tarea de revisión es ingente. MORIN lo expresa muy bien cuando alude a la metamorfosis
como inspiradora del proceso de ingeniería social que abordamos.
En muchos casos, pongamos por ejemplo la Organización de Naciones Unidas, las instituciones deberán permanecer, pero no será
suficiente la introducción de cambios cosméticos, deberán acometer
auténticas metamorfosis que cambien su naturaleza (en el ejemplo,
un modelo asociativo convencional y voluntario) por algo esencialmente distinto. Al igual que en la transformación de la larva en
mariposa en la que gracias a un traumático proceso adaptativo lo
que se conserva es la vida, debemos asumir que para afrontar un
mundo cambiante muchas instituciones deberán transmutarse para,
manteniendo el hilo existencial, dejar de ser lo que son y convertirse
en otra cosa.
En cuanto al dominio público mundial, o bienes comunes de
la Humanidad, o como se quieran denominar los espacios, bienes
y recursos que deben servir para atender las necesidades y bienestar
del conjunto de los moradores, presentes y futuros, del Planeta;
algunos pasos se han dado pero son claramente insuficientes. El
Tratado Antártico26 o la consideración del Alta Mar por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar27suponen
el reconocimiento de que hay espacios que deben quedar fuera de
la posibilidad de apropiación y servir a todos, pero el debate está
abierto y candente acerca de la necesidad de inclusión de bienes
tangibles e intangibles, como el agua potable28 o los conocimientos
tradicionales, y espacios en esta categoría, por otra parte de difícil
protección 29 y constantemente amenazados por la mercantilización.
26 Washington, 1959.
27 Nueva York – Bahía Montego, 1982
28 Mediante el reconocimiento del acceso de todos como Derecho Humano Fundamental. Resolución A/RES/64/292, Julio 2010, Asamblea General de las Naciones Unidas,
29 GORDILLO, José Luis (coord.)La protección de los bienes comunes de la humanidad : un desafío para la política y el derecho del siglo XXI, Trotta, Madrid, 2006.
339
340Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
c) Alteración en el Sistema de Fuentes
Al hablar del nuevo derecho, el propio del espacio transnacional,
decíamos que era, por representarlo de alguna manera, un derecho esférico. Uno de los caracteres que más nos costará asimilar a los juristas
es que el sistema de fuentes se ha alterado profundamente. La clásica estructura cartesiana basada en la jerarquía normativa no resiste
la dinámica propia de este nuevo orden postmoderno. Las normas,
materialmente válidas y efectivamente obligatorias, quedarán despojadas de las exigencias formales a las que estamos acostumbrados. Su
coercitividad no vendrá respaldada por el imperium y el monopolio
de la fuerza del estado, sino que se impondrá a los mismos por la
imposibilidad de quedar fuera del sistema planetario, por el fin de la
autarquía. Por poner un ejemplo, una instrucción de la OMC sobre
las condiciones de comercialización de un producto no se puede incardinar en las estructuras clásicas de los viejos Ordenamientos, pero
tiene una poderosa fuerza de obligar a estados y particulares. Ese es el
tipo de derecho que hay que aprestarse a manejar.
Por lo demás, en la producción normativa del derecho esférico se desdibujan los límites temporales y espaciales a los que estamos
acostumbrados. El reconocimiento de derechos a colectivos que aún ni
existen, como las generaciones futuras, altera definitivamente la proyección temporal e incluso subjetiva del derecho; y en cuanto al ámbito
territorial, las combinaciones y transformaciones serán infinitas, muy
lejos del tradicional y seguro “espacio de jurisdicción” estatal.
Todo ello transforma profundamente, haciéndolo más rico,
pero también más inseguro, el sistema de fuentes conocido.
d) Nuevos órdenes jurisdiccionales y aplicación del derecho
transnacional por los tribunales nacionales
Finalmente, en este breve e incompleto repaso a los síntomas
del desmoronamiento del concepto clásico de soberanía, como luce
en la realidad y destacan muchos autores, en el espacio transnacional
actuarán nuevos órdenes jurisdiccionales en paralelo a los nacionales
aplicando un conjunto de ordenamientos jurídicos interconectados
en “combinaciones dinámicas, incluso volátiles”.30
30DE SOUSA SANTOS, Boaventura, La Globalización Del Derecho. Los nuevos
SOSTENIBILIDAD, TRANSNACIONALIDAD Y TRASFORMACIONES DEL DERECHO
La proliferación de Cortes y Tribunales internacionales de naturaleza arbitral o jurisdiccional es cada día mayor y los asuntos en
los que intervienen son cada día más numerosos y de creciente importancia. Estas instancias no son ya la justicia del Rey o de la República, sino de la comunidad internacional, en algunos casos, como el
Tribual Penal Internacional, de la conciencia planetaria.
Lo cierto es que los mecanismos de resolución de conflictos,
tanto entre estados, como entre corporaciones, instituciones o particulares van a seguir proliferando en el ámbito global31 aplicando
ordenamientos poco formalizados y cambiantes. Aplicarán un derecho esférico de consolidados principios generales pero de normas
contingentes.
Pero lo que ya vemos y se verá aún más, es que ese derecho
transnacional será aplicado por jueces y tribunales nacionales. En
efecto, en la resolución de conflictos intersubjetivos, incluso generados en el interior de un estado y con sujetos nacionales, el juez no
podrá ser ajeno a las reglas que rigen en el espacio transnacional. La
resolución, una buena resolución, deberá ser acorde con el corpus
jurídico que en el ámbito global da respuesta a ese concreto tipo de
conflictos, obligando al operador a integrarlo y compatibilizarlo con
el Ordenamiento nacional. Eso nos lleva a una doble cuestión de extraordinaria enjundia que aquí no podemos abordar pero que resulta
capital para la construcción de este nuevo orden jurídico, a saber, el
rol de los jueces nacionales en el nuevo espacio jurídico transnacional
y los mecanismos de integración, hoy totalmente desfasados, del derecho global en los ordenamientos nacionales.
4.2 Gobernanza, Democracia y Nueva Ciudadanía
En el nuevo espacio, las transformaciones necesarias no se agotan en la faceta jurídica que se deriva de la hibridación de la soberanía.
La dimensión fundamental es la política.
La sostenibilidad o, dicho de otro modo, el futuro viable del
Planeta, exige politizar el espacio global, arrebatando la iniciativa a los
caminos de la regulación y la emancipación, Unibiblos ILSA, Bogotá, primera
edición 1998. Traducción de César Rodríguez.
31 Al respecto: CRUZ, Paulo Márcio y BODNAR, Z. . A possibilidade da justiça
transnacional na globalização democrática - UNIVALI Itajaí. Novos Estudos Jurídicos (UNIVALI), v. 15, p. 432-446, 2010. (On line).
341
342Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
desenfrenados intereses económicos que actualmente prácticamente
monopolizan los procesos de transformación. Si la economía manda
y, como ocurre en este momento, se entiende como la exaltación del
lucro inmediato, el futuro no existe.
La politización de la globalización plantea un desafío monumental pero que, en todo caso, debe asentarse sobre tres pilares que,
por este orden, son: la consolidación de una ciudadanía global, el
reconocimiento del principio democrático junto con el paralelo desarrollo de mecanismos de participación eficaces, y la generación de
modelos e instituciones que permitan la gobernanza de lo común en
interés de todos.
a) Ciudadanía Global
En paralelo a Estados y Organizaciones Internacionales, el impulso político necesario para ordenar el espacio transnacional y someter a la dictadura económica, debe trasladarse y confiarse a una ciudadanía global reforzada dotada de un estatuto jurídico que garantice
suficientes capacidades de participación. De hecho, la única posibilidad
que tenemos para construir un futuro digno para nuestros hijos, una
sociedad sostenible, es difundir la ciudadanía global y profundizar en
su contenido. Debemos crear sujetos activos conscientes de su papel
protagónico tanto en el plano local como en el global, comprometidos
en la construcción de una sociedad más justa y sostenible.
Ciudadanos y ciudadanas empáticas que exijan a todos los poderes, políticos o económicos, la introducción de los cambios necesarios
para conseguir la sociedad que queremos. Que exijan y que se comprometan, que ejerzan derechos y asuman obligaciones, que piensen y
actúen. Obviamente, el único camino posible hacia ese objetivo es la
educación.
En su concepción tradicional, la ciudadanía está ligada a la nacionalidad y consiste en el conjunto de competencias, derechos y obligaciones que permiten a un sujeto la participación activa en la vida
político-social de una comunidad. Sin embargo, “las exigencias cívicas y sociales que caracterizan el mundo actual hacen que el concepto
tradicional de ‘ciudadanía’, ligado básicamente al de ‘nacionalidad’,
resulte claramente restrictivo e insuficiente. El fenómeno de la globalización, la progresiva multiculturalidad y las desigualdades entre
Norte y Sur, entre otros factores, nos obligan a avanzar hacia un con-
SOSTENIBILIDAD, TRANSNACIONALIDAD Y TRASFORMACIONES DEL DERECHO
cepto de ciudadanía más amplio y global. Un concepto que favorezca
la integración e inclusión de las personas en la sociedad actual y que
estimule la participación ciudadana desde los principios de democracia
y corresponsabilidad. En definitiva, una ciudadanía ‘global’, crítica e
intercultural, activa y responsable.”32
La ciudadanía “nacional” normalmente no se escoge, sino que
viene dada, la global es fruto de una opción. Es fruto de la decisión
consciente de convertirse en sujeto activo y protagonista de este proceso civilizatorio. De la determinación de compartir solidariamente
esfuerzos y esperanzas con millones de personas que, a lo largo y ancho del mundo, se van sumando a la tarea, olvidando las diferencias
que interesadamente nos decían nos separaban y destacando nuestra
absoluta y esencial identidad.
La ciudadanía plena requiere de la conjunción de tres ámbitos:
Valores: compartir ciudadanía supone una mínima coincidencia
en cuanto a los valores éticos y morales por los que riges tu
existencia. En el caso de ciudadanos “nacionales” la coincidencia habitualmente es fácil, ya que el entorno cultural básico es idéntico: la comunidad nacional. En cambio en el caso
de la global las posibilidades de divergencia son mayores. Con
todo, los ciudadanos globales comparten valores esenciales,
como responsabilidad, compromiso, solidaridad, equidad y
honestidad.
Sentimientos: en esencia, el sentimiento necesario para una cabal
ciudadanía es la sensación de pertenencia al grupo social en el
que se está incorporado. Se trata de una sensación de identidad,
de compartir destino e intereses que, en caso de la ciudadanía
global, lo es con la Humanidad.
Competencias para la participación: Lo que no es otra cosa que un
estatuto jurídico que reconozca derechos y obligaciones relacionados, en el caso de la ciudadanía global, no con el hecho de la
nacionalidad (consustancialmente excluyente) sino con el mero
hecho de existir, de pertenecer a nuestra especie y de accionar
socialmente (lo que es plenamente incluyente)
32 Hacia una Ciudadanía Global, Intermón Oxfam. Septiembre de 2005, pág. 2
343
344Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
La rápida y sólida extensión de los ciudadanos globales está asegurada por las tecnologías de la comunicación. Como dijo Federico
MAYOR ZAR AGOZA, “la sociedad es un sistema de intercambios,
de conexiones, de sinapsis y estas se dan en unas magnitudes nunca
antes imaginadas. Eso debe dar lugar a una sociedad distinta en su
magnitud, por cuanto la sociedad global abarcará a buena parte de la
humanidad, y en su cohesión, ya que el número de intercambios interpersonales crece exponencialmente y la difusión de ideas y valores se
produce con extraordinaria celeridad”.33
b)Democracia
Un mundo solidario y sostenible es un mundo en el que rige
el principio democrático.34 No obstante, la formalización actual de la
democracia es inaplicable al espacio global. Profundamente desprestigiada y cada vez más contestada en el ámbito nacional, el modelo
de democracia representativa propio del mundo occidental se presenta
perfectamente inútil a ese nivel. Y, sin embargo, como es bien sabido,
33 Conferencia “Inventar el futuro”, Alicante, 2011. MAYOR ZAR AGOZA, convencido de las capacidades de nuestra especie, fundamenta su esperanza de que
seamos capaces de sobreponernos a esta sociedad insostenible y opresora fruto
de neoliberalismo, en tres aspectos fundamentales: la pérdida del miedo, es decir, la capacidad de resistir a la coacción a las que nos han sometido gobiernos
y religiones; la feminización de la política, con el ascenso cada día más generalizado de la mujer al poder, con una psicología más propicia al compromiso
y, finalmente, la comunicación total que nos convertirá en un gran colectivo
global.
34El Profesor brasileño Paulo Márcio CRUZ, con el que he tenido el honor de
compartir algunos trabajos, se ha ocupado reiteradamente del papel y perfiles de
la democracia en la superación del Estado moderno. Algunas referencias son:
CRUZ, Paulo Márcio y FERRER, G. R. “Os novos cenários transnacionais e
a democracia assimétrica”, Porto Alegre, RECHTD - UNISINOS. Revista de
Estudos Constitucionais, Hermenêutica e Teoria do Direito, v. 2, p. 96-111, 2010.
CRUZ, Paulo Márcio. “A democracia representativa e a democracia participativa”, Porto Alegre,- Revista Brasileira de Direitos Fundamentais & Justiça , v. 4, p.
202-224, 2010.
CRUZ, Paulo Márcio y MIGLINO, A. “Possibilidades para a transnacionalidade democrática” UNISC - Santa Cruz do Sul - RS. Revista do Direito , v. 34, p.
01-12, 2010
CRUZ, Paulo Márcio y FERRER, G. R.” A crise financeira mundial, o estado e
a democracia econômica”, Rio de Janeiro,Revista UERJ. Revista da Faculdade de
Direito da Universidade Estadual do Rio de Janeiro, v. 1, p. 1-23, 2011.
SOSTENIBILIDAD, TRANSNACIONALIDAD Y TRASFORMACIONES DEL DERECHO
el modelo aún es, hoy por hoy, es el mejor que conocemos. Hay que
disponerse a inventar y ensayar.
La implementación del principio democrático al derecho transnacional de la sostenibilidad requerirá de nuevos cauces de participación política que aún no conocemos pero que deberán responder a los nuevos
valores, modos de pensar y necesidades planetarias, apoyándose, sin duda,
en nuestras crecientes capacidades tecnológicas.
No soy capaz de imaginar con un mínimo de seguridad cómo
pueden ser esos mecanismos, pero algunos caracteres de la democracia
transnacional me atrevo a aventurar que serán: Por una parte, la asimetría,
dependiendo del ámbito, materia y posibilidades de acceso a las nuevas
tecnologías. Es inimaginable pensar que en nuestro mundo imperfecto las
capacidades de participación sean idénticas, pero hay que asegurar las que
sean posibles, aunque eso suponga que, en general, los individuos tengan
más o menos posibilidades de participación en función de la materia de
que se trate e, incluso, que unos individuos tengan más o menos capacidades en función de circunstancias personales o su posibilidad de acceso a las tecnologías de la información y comunicación. La cuestión debe
manejarse con cuidado, pero hasta que no lleguemos al mundo feliz, las
capacidades de participación democrática en el ámbito global no podrán
tener la extensión y homogeneidad a las que estamos acostumbrados en las
democracias nacionales occidentales.
Por otra parte, esa democracia debe ser responsable. Igualmente la
materia es sensible, pero el voto de una mayoría no puede llevar al suicidio
colectivo. La sacrosanta “voluntad popular” debe matizarse ya que debe
tener como límite la sostenibilidad. La democracia responsable supone, en
esencia, que las decisiones de la mayoría toman en consideración las consecuencias a largo plazo de esa decisión. Su cabal ejercicio precisa, inexorablemente, de educación, formación, información y transparencia. También
de un cierto control u orientación técnica, lo que en el plano nacional
podría articularse mediante la creación de mecanismo de mediación científica y técnica en las Cámaras Legislativas que expongan objetivamente a
los legisladores las connotaciones futuras de sus medidas y los límites que,
según el estado de la ciencia en cada momento, no pueden sobrepasarse.
c)Gobernanza
Entenderemos aquí como gobernanza, palabra de moda y
fuertemente polisémica, un modo ético y altamente participativo
345
346Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
de atender los asuntos públicos y el conjunto de instituciones que
sirven a tal fin.
En este sentido, el modelo de gobernanza que precisa la consecución de la sostenibilidad debe inspirarse, ya lo hemos dicho, en el
principio democrático pero también, guste o no, tiene un alto componente tecnocrático derivado de la extraordinaria complejidad que
entraña el objetivo. En las nuevas instituciones deberemos acertar en
una fusión democrática-tecnocrática adecuadamente legitimada, creativa y eficaz.
El actual modelo de gobernanza global debe reconducirse rápida y profundamente. No sólo las instituciones y organismos existentes o por crear deben interiorizar mejor el principio democrático y
conformarse de acuerdo a nuevos fundamentos legitimadores y a los
renovados modelos de soberanía, sino que deben contar con competencias definidas y suficientes, así como con las capacidades necesarias
para desplegarlas. Paralelamente, es imprescindible mejorar drásticamente la ética de las organizaciones si queremos construir un modelo
de gobernanza global que nos conduzca hacia la sostenibilidad. La
corrupción, hoy rampante, es seguramente la principal amenaza de la
sociedad pues su capacidad desintegradora es inmensa. Constituye, lo
he dicho muchas veces, uno de los grandes obstáculos para reconducir
nuestra sociedad hasta hacerla más justa, más inclusiva, más solidaria.
No solo reduce y distrae los recursos económicos de que disponemos,
sino que, lo que es más grave si cabe, pervierte los procesos de toma
de decisión dejando de lado lo que al interés general conviene para
orientarse hacia lo que satisface el interés particular –y espurio- de
corruptores y corruptos.
5Epílogo: La Implementación de la Solidaridad Planetaria
Alcanzar la sostenibilidad supone y exige transformar el mundo.
El problema es que empezamos a saber lo que no queremos pero aún
no sabemos exactamente lo que queremos ni, sobre todo, cómo conseguirlo. En todo caso, esto es una evidencia, en la batalla por asegurar el
futuro del Planeta no habrá vencedores y vencidos. O todos ganamos,
o todos perdemos. Nuestro destino es común, solidario.
Tomando conciencia de esta realidad, lo que se corresponde es
construir el espacio transnacional en el que se jugará nuestro futuro
colectivo como un sistema de solidaridades orientado a afrontar el de-
SOSTENIBILIDAD, TRANSNACIONALIDAD Y TRASFORMACIONES DEL DERECHO
safío común. La implementación de esta solidaridad planetaria no será
fácil pues nos impone aprestarnos a introducir muchos y profundos
cambios en nuestros modos de comportamiento y en la forma de sentir
y entender muchas instituciones fuertemente arraigadas en nuestros
patrones culturales. Hay que estar dispuestos a cambiar… y a equivocarnos, ya que carecemos de manual para esta ingente tarea de ingeniería social. Deberemos trabajar y desarrollar, o descartar si no sirven,
conceptos que nos resultan exóticos como transnacionalidad, derecho
esférico, democracia asimétrica y responsable o soberanía híbrida, aquí
apuntados, o tantos otros que nos ofrecen quienes se han embarcado
en este quehacer. Nuestra capacidad creativa como especie es increíble,
y en ella debemos confiar.
Asomarse a la tarea produce el vértigo del vacío, pero estamos
obligados a construir reglas e instituciones que permitan la esperanza. Para los juristas se trata, simplemente, de transformar el derecho
para que deje de ser un instrumento de dominación de unos hombres
sobre otros y ponerlo al servicio de la Humanidad. Es difícil, pero no
imposible.
347
LES BIENS PUBLICS COMMUNS
Jacqueline Morand-Deviller*
L
es juristes doivent participer davantage à la réflexion contemporaine sur les « biens publics communs ». Il s’agit de réagir contre
la « marchandisation » de ressources naturelles menacées de surexploitation et d’épuisement. Au-delà de la promotion sans réelle portée
juridique du label « patrimoine commun », il convient de restaurer une
conception tripartite des biens et de revoir l’étendue des attributs du
droit de propriété qui leur sont attachés . Le devoir de solidarité rejoint
le droit de propriété.
-Un concept nouveau, qui n’est en réalité que la renaissance
d’une systématisation fort ancienne, préoccupe depuis quelques années
les économistes et les politicologues – et trop peu les juristes- , celui
de « biens publics communs ». Il convient de le conjuguer au pluriel
car il ne doit pas être confondu avec le Bien communau singulier et
en majuscules, celui d’Aristote et Thomas d’Aquin qui a une portée
principalement éthique.
Les biens publics communs ont un contenu matériel et immatériel plus concret et s’il peut en être traité lors de cette rencontre de juristes à l’occasion de Rio + 20 c’est qu’en font partie un certain nombre
de biens environnementaux. Les biens publics communs du XXIème
* Doyen honoraire. Professeur émérite à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne.
350Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
siècle ont un lien étroit avec la protection de la nature et donnent une
nouvelle jeunesse et une signification plus physique et réaliste du droit
naturel .
-Cette transmutation du concept de droit naturel vers les choses
du réel, les éléments tels que l’eau, l’air, l’énergie et cette nouvelle approche du Bien commun devenu biens naturels communs impose au
juriste de revisiter un droit proclamé dans la Déclaration des droits de
l’homme et du citoyen de 1789 « inviolable et sacré » et placé après la
liberté mais avant l’égalité : le droit de propriété.
-La protection de ce droit n’a longtemps concerné que la propriété individuelle . Elle a été étendu par la Conseil constitutionnel
français à la propriété publique (décision du 26 juin 1986), mais il
ne s’agissait que de condamner la cession à vil prix des biens des personnes publiques lors des privatisations et la Haute juridiction n’a pas
apporté d’autres précisions sur cette protection . Il faut poursuivre ce
débat et avec d’autant plus de nécessité et d’urgence que notre époque
s’est lancée dans une entreprise de mise en valeur économique des biens
y compris les biens publics, avec pour objectif principal la performance
et le profit , pour système le libéralisme et la compétitivité et pour
instruments de gestion ceux empruntés au droit privé. Beaucoup perçoivent alors la menace que fait peser sur la protection des biens environnementaux cette logique « propriétariste » et cet amalgame avec
les biens marchands ordinaires.
-Une telle démarche se heurte à plusieurs difficultés. La première est celle de la définition de ces « biens publics communs » dits
aussi « biens publics globaux ». D’origine anglo-saxonne, les « global commons » donnent lieu à des définitions obscures de peu d’utilité pour les juristes. Ainsi de la proclamation de l’ancien secrétaire
général des Nations Unies, Kofi Annan qui envisage « une paix plus
solide, une prospérité mieux partagée, un environnement épargné » ou
celle de J. Stiglitz identifiant cinq biens publics globaux : la stabilité
économique internationale, la sécurité internationale (stabilité politique) , l’environnement international, l’aide humanitaire internationale, la connaissance . La liste disparate et variable dressée par le
PNUD et la définition des économistes ; « bien non rival et non
exclusif » n’est pas plus utile aux juristes.
-Une autre difficulté vient de l’abus qui est fait du recours au
concept de « patrimoine commun » qui , si l’on y regarde de près,
n’a guère de portée effective. S’agissant du « patrimoine commun
LES BIENS PUBLICS COMMUNS
de l’humanité » , ce label grandiloquent , découverte de diplomates
plutôt mal reçue par les internationalistes traditionnels , a été attribué aux fonds marins , à l’espace extra-atmosphérique et aux corps
célestes. De tels biens ne peuvent pas faire l’objet d’appropriation,
n’ayant pas de propriétaire puisque l’humanité n’a pas de personnalité juridique.
Mais les garanties demeurent incertaines et lorsque les avancées
techniques rendent ces biens exploitables, la non appropriation cesse
et l’insaisissable humanité s’efface devant les revendications des Etats
souverains propriétaires . On en donnera pour exemple la découverte
du domaine hertzien , partie de l’espace extra atmosphérique devenu
exploitable et donc rentable et qui est désormais une des composantes
du domaine public des Etats qui tirent d’importantes ressources des
autorisations d’exploitations qu’ils accordent.
-Au niveau national, les Etats n’ont pas hésité à attribuer très
généreusement ce label , politiquement sans risque mais sans grand
effet au regard du droit . En France, le territoire , l’eau , les sites et
paysages, les espèces animales et végétales, les équilibres biologiques
ont été proclamés « patrimoine commun de la nation » et la Charte
de l’environnement fait de l’environnement le« patrimoine commun
des êtres humains », déclamations sans vraie portée juridique et qui ne
préservent pas ces biens de l’appropriation publique ou privée. En 1803
Simon Bolivar à Trujillo déclarait avec la même emphase : « la patrie
est le patrimoine commun à tous ceux qui y sont nés »
Quant au principe d’inaliénabilité du domaine public, la garantie
de non aliénation est relative car rien n’interdit d’aliéner après désaffectation et déclassement et il est alors plus juste de parler d’ « aliénabilité
conditionnelle ».
-Il est frappant de constater la rapidité avec laquelle la conception utilitariste de l’intérêt général s’est durablement installée dans
la plupart des pays de la planète. Le post-modernisme repose sur la
croyance dans les bienfaits de la « main invisible du marché » (Adam
Smith) pour régler les relations économiques et sociales. La liberté
individuelle devient libéralisme économique c'est-à-dire compétition,
mise en concurrence, affrontements d’intérêts privés. Le consensualisme et la régulation sont parés de toutes les vertus , la puissance
publique devient suspecte et accusée de conduire à l’ « impuissance
publique ». Plusieurs intervenants ont insisté sur les risques que la loi
du profit fait courir à la protection environnementale en conduisant
351
352Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
à l’épuisement des ressources naturelles et à l’inégalité dans le droit
d’accès de tous à un environnement sain. Les plus lucides sentent
alors la nécessité de réagir et de donner sa juste place à la seconde
conception de l’intérêt général, la conception volontariste , une union
citoyenne, un « contrat social », une démocratie participative : Rousseau contre Hobbes et Locke.
-La parution , en 1999, d’un article de Garret Hardin « La
tragédie des biens communs » a montré la relation entre les maux
mondiaux et les menaces d’épuisement et de rareté pesant sur les
biens publics communs , tout particulièrement les biens environnementaux globaux.
L’eau en est l’exemple le plus significatif avec le risque de pénurie pour un tiers des habitants de la planète en 2025. Elle ne peut plus
être considérée comme une res nullius , à l’instar de l’amour maternel : « chacun en a sa part et tous l’ont tout entier » ( Victor Hugo) :
on prévoit qu’en 2025 , plus du tiers des habitants de la planète seront touchés par la pénurie d’eau. Certaines déclarations officielles
prennent en compte cette évolution . L’Agenda 21 a fait de l’ eau un « bien social économique » , la Directive cadre communautaire du 23
octobre 2000 affirme que l’eau « n’est pas un bien marchand comme
les autres » et la loi française du 7 février 2011 a reconnu un « droit
d’accès à l’eau » . On s’avance désormais vers l’idée que l’eau doit être
considérée comme une res communes omnium à la disposition de tous
dans une finalité d’utilité collective. La forêt, menacée de surexploitation , pose des problèmes semblables.
-Encore faut-il traduire ces déclaration d’intention en normes
et contraintes c'est-à-dire revisiter la conception traditionnelle des
biens et des droits de propriété qui leur sont attachés. On s’orienterait
alors vers une distinction tripartite entre trois catégories de biens :
les biens privés, les biens publics affectés à l’intérêt général et soumis
à des règles particulières et les biens communs dont l’abusus, l’usus
et le fructus seront limités pour éviter leur gaspillage et leur détérioration. Cette approche n’a rien de nouveau, elle avait été systématisée
par les grands juristes Aubry et Rau que l’on considère comme les
inventeurs de la notion civiliste de patrimoine.
-Les biens communs globaux devraient échapper à l’appropriation individuelle et à la marchandisation et on pourrait encourager des
usages collectifs et des transferts de gestion de certaines ressources
naturelles , comme l’eau, la forêt , la flore et la faune sauvage , confiées
LES BIENS PUBLICS COMMUNS
aux communautés de base, l’Etat jouant le rôle d’Etat gardien. De
nombreux pays dont le Brésil ont mis en place de tels systèmes, mais
tout reste fragmenté et à l’état d’expérimentation .
-Des études ont fait ressortir le choc culturel entre deux visions
du « juridique » l’une, celle des colonisateurs occidentaux qui , dans
un but de valorisation économique des territoires – et de leur approvisionnement en matières premières-, importaient leurs méthodes écrites,
rationnelles et laïques, l’autre , celle des coutumes notamment africaines
et aussi asiatiques et sud américaines qui reposaient l’oral, le mystique et
le sacré. Sans nier les bienfaits du progrès, il y aurait sans doute intérêt
à prendre en compte les usages ancestraux des communautés. Elles ont
toujours vécu en harmonie avec la nature en imposant aux vivants de
préserver l’environnement et les ressources naturelles pour les générations futures. La pratique d’une démocratie participative de proximité,
le développement d’une conscience et d’une adhésion collective et l’intervention d’un Etat gardien , plus que propriétaire apparaissent maintenant comme des réalisations d’avant-garde et des exemples à suivre .
En France, le vénérable système des biens communaux et sectionnaux ,
qui remonte au Moyen Age et qui concerne une grande partie du territoire resté à l’état naturel , peut être aussi signalé. Son originalité vient
de ce que la propriété des biens n’appartient pas aux communes mais
aux habitants de la commune qui ont une sorte de droit de jouissance
collective.
-Les expériences de gestion participative confiées aux communautés de manière à ce qu’elles puissent assurer les ressources indispensables à leur subsistance tendent à se multiplier mais de manière
dispersée : gestion de l’eau dans certaines communautés africaines,
gestion de la forêt comme à Madagascar et au Brésil. L’expérience des « marchés ruraux du bois » mis en place dans plusieurs pays de l’Afrique
francophone est à cet égard très instructive. Elle montre que la mise en
place d’une gestion participative des ressources forestières, sous forme
de coopératives villageoises regroupant les producteurs de bois et élaborant leur propre plan de gestion élaboré , risque d’échouer si l’Etat
reste absent. Un encadrement par la norme reste toujours nécessaire
pour prévenir et arbitrer les conflits.
-Les juristes , et tout particulièrement ceux qui s’intéressent au
droit de l’environnement, ne peuvent rester à l’écart de la réflexion
contemporaine sur les « biens communs globaux ». Leur tâche est
délicate car il s’agit de promouvoir une catégorie particulière de
353
354Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
biens échappant à l’appropriation privative et à la marchandisation.
Il s’agit aussi de modifier la manière d’envisager les trois attributs
du droit de propriété : usus, abusus et fructus. Cette réflexion et
la mise en place d’instruments juridiques nouveaux ne peut être
qu’internationale. Mais les enjeux de survie de la planète sont globaux et nul n’ignore que les progrès du droit de l’environnement
ont pour origine des déclarations et conventions internationales qui
ont contraint l’égoïsme et le particularisme des Etats à évoluer. Il
est temps que le devoir de solidarité s’impose au droit de propriété.
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE:
REFLEXÕES A PARTIR DA CONJUNTURA DA CONFERÊNCIA DAS
NAÇÕES UNIDAS SOBRE DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL (RIO + 20)
Ricardo Stanziola Vieira*
Introdução
O presente trabalho buscou analisar, numa perspectiva
teórico-prática, o contexto, os principais temas, as inovações em
matéria de Direito e política ambiental e o que podemos esperar
dessa importante conferência realizada no Rio de Janeiro, Brasil,
em junho de 2012. Para tanto, o artigo está dividido em quatro
momentos. Inicialmente, aborda o contexto histórico, e discorre
acerca do início do ciclo de conferências da ONU sobre meio
ambiente e desenvolvimento, bem como sobre temas como equilíbrio
ambiental, desenvolvimento sustentável, governança ambiental e
economia verde, que se tornaram centrais na agenda das Nações
Unidas e dos Estados que a compõem.
* Pós-Doutorado no Centro de Pesquisa Interdisciplinar em Direito Ambiental,
Urbanismo e Gestão do Território (Crideau, Universidade de Limoges - França,
2007-2008). Docente Titular nos Cursos de Mestrado e Doutorado do Programa
de Pós-Graduação Stricto Sensu em Ciência Jurídica e no Curso de Mestrado em
Políticas Públicas - UNIVALI. Possui graduação em Direito pela Universidade de
São Paulo (1996), Formação em Direitos Humanos - Instituto Internacional de
Direitos Humanos (IIDH), França (1996); Diplomado pela Escola de Governo
de São Paulo, em 1996; Mestrado em Direito pela Universidade Federal de Santa
Catarina (1999) e Doutorado em Ciências Humanas pela Universidade Federal de
Santa Catarina (2004) – E-mail: [email protected]
356Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Em um segundo momento, abordam-se as propostas da conferência em si mesma, com destaque para o debate sobre a governança
ambiental global, a institucionalidade e a economia verde. Tais “palavras de ordem” ainda são ambíguas e carecem de objetividade. Este
seria por si só um bom objeto de pesquisa.
Em um terceiro momento, propõe-se refletir sobre grandes
inovações críticas ocorridas nas últimas duas décadas – entre a Rio
92 e a Rio + 20. Fala-se, sobretudo, da perspectiva do Direito e
da política ambiental, especialmente a partir do contexto brasileiro.
Neste sentido, são muitos os debates emergentes, como o princípio
do não retrocesso em matéria ambiental – cada dia mais relevante,
tendo em vista o processo de revisão/retrocesso da legislação ambiental brasileira –; os princípios da justiça ambiental – não discriminação
de qualquer hipótese envolvendo qualidade ambiental e direitos humanos –; o direito à informação, à participação e ao acesso à justiça
em matéria ambiental, já consagrado em um tratado internacional,
a Convenção de Aarhus, de 1998, e em normas de diversos Estados
que compõem o sistema das Nações Unidas, como é o caso do Brasil,
sob a égide da Constituição Federal de 1988 (CF-88).
Este terceiro momento busca problematizar justamente as lacunas da Conferência Rio + 20, tanto em relação aos compromissos
assumidos na Rio 92 quanto em relação aos avanços socioambientais
ocorridos nos últimos vinte anos. Constata-se que esses temas inovadores e emergentes não foram devidamente tratados e aprofundados
na Conferência, especialmente no seu contexto formal – reuniões
envolvendo delegações estatais. Por óbvio, as discussões no âmbito da sociedade civil, realizadas sob a denominação de “cúpula dos
povos”, foram mais abrangentes e críticas. Como tem ocorrido em
grandes conferencias e encontros multilaterais recentes, não houve
avanço em termos de novos compromissos formais por parte dos
Estados partes.
Num quarto momento, procurou-se trazer uma proposta sintética do novo “Direito da Sustentabilidade”, tal como entendido
à luz do paradigma da justiça ambiental e do socioambientalismo,
como vem sendo formulado no Brasil. Trata-se de um debate que
vem ganhando corpo em diversos encontros multilaterais de cúpula. Consiste em uma proposta teórica que vem sendo aprofundada
em diversos centros de pesquisa em direito ambiental pelo mundo
e que teve na Rio + 20 a oportunidade – não aproveitada, diga-se
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
– de avançar e influenciar a construção e a evolução da governança
ambiental global.
O método de pesquisa adotado foi o bibliográfico documental.
Procurou-se também efetuar uma análise procedimental indutiva,
discutindo e aprofundando pontos críticos do processo envolvidos
na Conferência Rio + 20. Como resultado, procurou-se trazer mais
informações sobre a Conferência e os seus principais temas e problemáticas, acentuando os pontos emergentes e as principais lacunas do
processo. Trata-se de uma pesquisa com fins acadêmico-teóricos, mas
que também tem a finalidade prática de fomentar a análise crítica e
permitir maior familiaridade dos pesquisadores em diversas áreas do
conhecimento, com interesse na construção da sustentabilidade e no
debate sobre o modelo de desenvolvimento que possa fazer frente aos
cada vez maiores desafios sociais e ambientais em nossos tempos.
1Contexto e Histórico da Rio + 20
Em junho de 2012, realizou-se, no Rio de Janeiro, a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, também
conhecida como UNCSD, Rio 2012, ou Rio + 20. Convocada por
resolução da Assembleia Geral da ONU, em dezembro de 2009, essa
conferência tem como objetivo reforçar o compromisso político dos
Estados em relação ao desenvolvimento sustentável, identificando os
progressos e os hiatos nos compromissos já firmados sobre esse assunto no âmbito da ONU, assim como os desafios emergentes ainda não
trabalhados. Ela teve seu foco em dois temas centrais: a transição para
a economia verde e a governança global do desenvolvimento sustentável. Teve como produto formal um documento político enxuto e sem
compromissos e metas, aprovado “no mais alto nível possível”. Há de
se citar também o documento produzido pelo conjunto de representantes da sociedade civil, denominado Cupula dos Povos – Declaração
Final Cúpula dos Povos na Rio + 20 por Justiça Social e Ambiental em
defesa dos bens comuns, contra a mercantilização da vida.
1.1 Histórico: Conferências da ONU Sobre o Desenvolvimento e o
Surgimento do Conceito de Desenvolvimento Sustentável
Entre as décadas de 1960 e 1980, cientistas, movimentos sociais, ambientalistas e alguns poucos políticos e funcionários públicos
357
358Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
denunciaram os problemas ecológicos e sociais das economias herdeiras da Revolução Industrial. Em resposta à crescente preocupação
pública com os efeitos negativos do modelo industrial, a Organização
das Nações Unidas (ONU) iniciou um ciclo de conferências, consultas e estudos para alinhar as nações em torno de princípios e compromissos por um desenvolvimento mais inclusivo e harmônico com
a natureza.
Após quase quatro décadas da realização da Conferência da
ONU sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, na
Suécia, em junho de 1972. Essa Conferência foi a primeira a associar
de forma consistente questões ambientais ao desenvolvimento sustentável na pauta internacional, o mundo possui dezenas de convenções,
protocolos, declarações e legislações nacionais para reverter o quadro
de agravamento nas condições ambientais e sociais e desequilíbrios socioeconômicos entre países do Norte e do Sul. Novos e estratégicos
atores, como as empresas, entraram no debate, muitos sob o alerta
emitido em 2007 pelo 4o Relatório de Avaliação do Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima (IPCC). O desafio é colocar em
prática o que foi acordado na arena diplomática e acelerar a transição
para uma economia de baixo carbono e socioambientalmente sustentável, que foi um dos principais temas da Rio + 20 e será decisivo no
período subsequente.
1.1.1Desenvolvimentismo
Na ótica do modelo econômico desenvolvimentista – que deu o
tom às políticas de expansão econômica do pós-guerra –, a superação
da pobreza extrema, da fome e da marginalização social das maiorias viria naturalmente como resultado dos investimentos em grandes
obras de infraestrutura, tais como rodovias, hidrelétricas e projetos de
irrigação. Salvaguardas ambientais eram vistas como entraves ao progresso, concebido como resultado de taxas elevadas de crescimento do
Produto Interno Bruto (PIB).
No Brasil, em vez de serem privilegiadas a distribuição de renda, uma economia mais autônoma e a proteção ambiental, o que vingou foram os incentivos públicos – que levaram ao desmatamento
do Cerrado, da Mata Atlântica e da Amazônia – e a instalação do
parque automobilístico em detrimento das ferrovias. Importava remover obstáculos naturais para o progresso avançar, como foi o caso
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
da chamada Revolução Verde, iniciada na década de 1940. A expressão, cunhada em 1966, refere-se a um programa para aumentar a
produção agrícola no mundo e assim acabar com a fome, por meio de
sementes geneticamente melhoradas, uso de agrotóxicos, fertilizantes
e maquinário.
Além da expansão do agronegócio em regiões brasileiras antes
não intensamente ocupadas pelo ser humano, houve rápida urbanização, e em consequência da falta de preocupação com o bem-estar
das pessoas, ampliaram-se favelas e moradias insalubres, e cresceu a
poluição ambiental, também resultante do deficit em saneamento.
Demandas por mais “desenvolvimento”, sobretudo no setor industrial para ofertar empregos à população urbana, passaram a povoar
o imaginário de progresso de pequenas, médias e grandes cidades
brasileiras.
Além do agravamento dos problemas sociais e da herança econômica – hiperinflação, elevado endividamento externo e arrocho salarial
–, as políticas convencionais de desenvolvimento afetaram profundamente o meio ambiente. Tornaram-se corriqueiros os desastres ecológicos por conta de acidentes químicos e derramamento de petróleo; a
poluição do ar e dos recursos hídricos; o desmatamento; a devastação
de mangues e áreas úmidas; a contaminação por agrotóxicos e outras
substâncias; e uma montanha de lixo que se esparrama por cidades,
mares, rios e lagos.
Apesar da prevalência do desenvolvimentismo, ambientalistas,
movimentos sociais e cientistas que pesquisavam os efeitos do modelo de produção e consumo vigentes na saúde humana e no meio
ambiente, gradualmente aumentavam sua influência sobre a opinião
pública.
1.1.1Críticas ao Desenvolvimentismo
O primeiro grande encontro internacional a questionar a ótica
economicista e perdulária do conceito de desenvolvimento vigente no
pós-guerra foi a Conferência de Estocolmo, de 1972. Foi, também, a
primeira vez que a comunidade internacional reuniu-se para considerar conjuntamente as necessidades globais do desenvolvimento e do
meio ambiente. Em tempos de Guerra Fria, a conferência foi boicotada pela União Soviética e seus aliados no Leste Europeu, em protesto
contra a ausência da Alemanha Oriental, que não integrava a ONU
359
360Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
na ocasião. O boicote abriu espaço para emergir a principal polêmica da cúpula: o embate entre os países desenvolvidos do Hemisfério
Norte com as nações em desenvolvimento do Hemisfério Sul, que
defenderam seu direito à industrialização e ao desenvolvimento econômico. Criticaram abertamente o que entendiam como tentativas
dos países desenvolvidos em frear seu desenvolvimento com políticas
ambientais restritivas à atividade econômica. No lado dos países ricos, a maior preocupação foi apoiar políticas rigorosas de controle da
poluição, sem aludir à revisão de padrões de produção, de consumo
e de estilo de vida1.
Uma crítica interessante que tem sido feita ao “desenvolvimentismo” e ao “consumerismo” de nossos dias provém de diversos trabalhos, acadêmicos ou não, como o estudo do Clube de Roma – Limites
ao crescimento –, e mais recentemente a revisão de indicadores sobre capacidade de suporte dos ecossistemas planetários. Um autor de
destaque na atualidade é o sociólogo francês Serge Latouche2. Esse
pesquisador apresenta a tese provocadora: “Um certo modelo de sociedade de consumo acabou. Agora, o único caminho para a abundância
é a frugalidade, pois permite satisfazer todas as necessidades sem criar
pobreza e infelicidade” (LATOUCHE, 2012).
Entenda-se que o “decrescimento” aqui não significa apologia à
recessão. Ao contrário, visa justamente questionar as bases do atual modelo de “crescimento” que agride tanto o equilíbrio ecossistêmico, os
bens difusos, como também a qualidade de vida e saúde da população.
Trata-se de produzir um novo ou verdadeiro tipo de abundância,
ou, como bem explica de forma didática o próprio Latouche (2012):
Eu falo de “abundância” no sentido atribuído à palavra pelo grande antropólogo norte-americano Marshall Sahlins no seu livro Economia da Idade da Pedra. Sahlins demonstra que a única sociedade
da abundância da história humana foi a do paleolítico, porque então
os homens tinham poucas necessidades e podiam satisfazer todas elas
com apenas duas ou três horas de atividade por dia. O resto do tempo
era dedicado ao jogo, à festa, ao estar juntos.
Quer dizer que não é o consumo que faz a abundância?
1 Neste sentido pode-se consultar o documento: “Por dentro das Conferencia das
Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentavel” (R ADAR RIO + 20, [s. n.]).
2 SergeLatouche é professor emérito de ciências econômicas da Universidadede
Paris-Sud, universalmente conhecido como o profeta do decrescimento feliz.
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
Na realidade, precisamente por ser uma sociedade de consumo, a
nossa sociedade não pode ser uma sociedade de abundância. Para consumir, deve-se criar uma insatisfação permanente. E a publicidade serve
justamente para nos deixar descontentes com o que temos para nos fazer
desejar o que não temos. A sua missão é nos fazer sentir perenemente
frustrados. Os grandes publicitários gostam de repetir que uma sociedade feliz não consome. Eu acredito que pode haver modelos diferentes.
Por exemplo, eu não defendo a austeridade, mas sim a solidariedade,
esse é o meu conceito-chave. Que também prevê o controle dos mercados e o crescimento do bem-estar (LATOUCHE, 2012).
1.1.2Os Relatórios Brandt e Brundtland
O Relatório Brandt, publicado em julho de 1980 com o título
Norte-Sul: Um Programa para a Sobrevivência, decorreu do trabalho
da Comissão Independente sobre Questões de Desenvolvimento Internacional, chefiada pelo ex-chanceler alemão Willy Brandt. O documento propôs medidas que diminuíssem a crescente assimetria econômica entre países ricos, do Hemisfério Norte, e pobres, do Hemisfério
Sul. Mas a onda neoliberal da década de 1980 fez que esse relatório
fosse ignorado pelos governos, que estavam mais preocupados com
a livre circulação de capitais, o livre comércio e a desregulação dos
mercados, com remoção de barreiras ambientais e trabalhistas e presença mínima do Estado na economia.
Paralelamente, personalidades influentes da política, da ciência,
das empresas e das organizações não governamentais concentraram
os debates sobre desenvolvimento sustentável na Comissão Mundial
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), criada em dezembro de 1983 pela Assembleia Geral da ONU, chefiada pela primeira ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland.
Seu relatório final, publicado em abril de 1987, consagrou a
expressão desenvolvimento sustentável: “aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações
futuras atenderem a suas próprias necessidades”. Deriva diretamente
do Relatório Brundtland o conceito dos três pilares do desenvolvimento sustentável: desenvolvimento econômico, equidade social e
proteção ambiental. As recomendações do documento, publicado
com o título Nosso Futuro Comum, levaram à realização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD), em junho de 1992, no Rio de Janeiro. A Conferência
também é chamada de Cúpula da Terra, Rio-92 e ECO-92.
361
362Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
A terceira iniciativa, também gestada ao longo dos anos 1980,
visou formular um modelo alternativo de desenvolvimento centrado nas necessidades humanas mais do que nos mercados. Entre os
mentores do novo conceito, que se traduziu nos relatórios anuais de
desenvolvimento humano do Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), estavam os economistas Amartya Sem e
Mahbub ul Hak.
O Relatório Brundtland forneceu o roteiro para o mundo organizar o debate sobre desenvolvimento em novas instituições, princípios e programa de ações que promovessem a convergência dos três
pilares do desenvolvimento sustentável. Foi a Rio-92, realizada no
Rio de Janeiro, em junho de 1992, que selou os acordos políticos
entre os países que teriam como finalidade rechear o roteiro do Relatório Brundtland e negociar as metas e o arcabouço institucional do
novo momento. A Rio-92 pautou ainda as negociações sobre Desenvolvimento Sustentável e meio ambiente nas duas décadas seguintes,
graças à aprovação de um conjunto de tratados e declarações sob a
chancela da ONU. O quadro 1, a seguir, apresenta os documentos
da Rio-92.
Houve, contudo, considerável envolvimento, nos últimos vinte
anos, de governos, organizações da sociedade civil e empresas com
iniciativas para proteger ativos ambientais e sociais nas cadeias de
negócios. O desenvolvimento sustentável galgou degraus nas agendas
corporativas e foi incorporado por muitas companhias como conceito
central nos seus processos de produção e relacionamento com comunidades, sociedade civil e consumidores. Infelizmente, o conceito
também virou instrumento publicitário de empresas sem políticas e
ações efetivas em nome da sustentabilidade, gerando o chamado Greenwashing ou “lavagem verde”.
Investimentos em tecnologias verdes e na transição para uma
economia sustentável têm aumentado – mesmo durante a crise financeira internacional que eclodiu nos Estados Unidos em setembro de 2008, ainda que em ritmo mais lento – e algumas companhias começam a comunicar publicamente sua pegada ecológica
e seu desempenho de indicadores de sustentabilidade, ainda que
timidamente.
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
Quadro 1: Documentos da Rio 92
Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento –
Contém 27 princípios para guiar os países nas suas políticas de desenvolvimento sustentável. O Artigo 15, por exemplo, advoga o uso do
princípio da precaução.
Declaração de Princípios sobre Florestas – Primeiro acordo global
a respeito do manejo, da conservação e do desenvolvimento sustentável de todos os tipos de florestas.
Agenda 21 – Programa de transição para o desenvolvimento sustentável inspirado no Relatório Brundtland. Com 40 capítulos, tem sua
execução monitorada pela Comissão sobre Desenvolvimento Sustentável da ONU (CDS) e serviu de base para a elaboração das Agendas 21
nacionais e locais.
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do
Clima (CQNUMC)–Disponível para assinaturas na Eco-92, vigora
desde março de 1994, reconhecendo que o sistema climático é um
recurso compartilhado, cuja estabilidade pode ser afetada por atividades humanas – industriais, agrícolas e desmatamentos – que liberam
dióxido de carbono e outros gases que aquecem o planeta Terra, os
gases de efeito estufa.
Convenção das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica
(CDB) –Aberta para assinatura na Rio-92. Começou a valer em dezembro de 1993. Desde então, já foram aprovados dois protocolos à
CDB – o de Cartagena, sobre Biossegurança, que vigora desde setembro de 2003; e o de Nagoya, adotado em outubro de 2010. O Protocolo de Nagoya institui princípios para o regime global de acesso
a recursos genéticos e repartição de benefícios de sua utilização, um
dos três objetivos centrais da CDB. Os outros dois são a conservação
e o uso sustentável da biodiversidade.
Convenção sobre Combate à Desertificação – Adotada em junho
de 1994, fruto de uma solicitação da Rio-92 à Assembleia Geral da
ONU, entrou em vigor em dezembro de 1996 e lida com desafios de
superação da pobreza nas regiões áridas e semiáridas e medidas de
controle da desertificação.
Fonte: ORGANIZAÇÃO..., 2011.
363
364Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Destacam-se também as ações voltadas para a chamada Economia de Baixo Carbono, conceito menos abrangente que o de Economia Verde, pois localiza as iniciativas em sustentabilidade no contexto
da redução de emissões de gases do efeito estufa e na adaptação de
produtos, nos serviços e nos sistemas produtivos, aos novos desafios e
às oportunidades associadas à mudança do clima. Essa vertente da economia se apoia tanto em estudos científicos e socioeconômicos cada
vez mais frequentes que revelam a urgência das ações de mitigação e
adaptação às mudanças climáticas, quanto nas diretrizes da Convenção-Quadro da ONU sobre Mudança do Clima, cuja principal referência até hoje é o Protocolo de Kyoto, que define meta de emissões
de carbono3.
2Os Elementos em Debate na Rio + 20: Uma Perspectiva
Político-Jurídica
Como se vê no item anterior, a Rio + 20 focou alguns temas
principais: discutir o quadro institucional internacional e a governança
global, debater o tema da economia verde como novo vetor de desenvolvimento/crescimento e o combate à pobreza.
Em relação ao tema “economia verde” existe um temor de captação desse conceito pelo mercado, com a prevalência de mecanismos
financeiros, levando ao descrédito de princípios como a precaução, a
participação e o não retrocesso em matéria de direitos e garantias fundamentais. O acesso à participação – já destacado em diversas outras
conferências semelhantes e regimes internacionais – seria, nesse entender, um instrumento para controlar o risco de “desvio” da nova
concepção de economia verde a partir da Rio + 20.
Como se sabe, na Rio 92, o tema chave foi o desenvolvimento
sustentável. Para juristas, esse termo é de difícil conceituação, existindo
sobre ele algumas definições muito variadas. Ainda persiste o problema
3 A 3a Conferência das Partes da Convenção do Clima, realizada em Kyoto, no
Japão, em dezembro de 1997, adotou o Protocolo de Kyoto, que entrou em vigor
em fevereiro de 2005. Vinculado à Convenção do Clima, Kyoto definiu metas
obrigatórias de redução nas emissões de gases-estufa para 37 países industrializados e a União Europeia, as quais fazem parte do Anexo 1 da Convenção (nações
desenvolvidas e do Leste Europeu). As emissões devem ser diminuídas em 5%, em
média, entre 2008 e 2012, em comparação aos níveis de 1990. Ficaram de fora de
Kyoto os Estados Unidos, que não ratificaram o protocolo.
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
da concorrência desleal entre os atores econômicos: alguns agem dentro da legalidade e das boas práticas, outros não. A dificuldade reside
justamente em buscar uma definição adequada para o direito do que
seja sustentabilidade ou desenvolvimento sustentável, tanto em termos
conceituais quanto em termos práticos. Infelizmente, a Conferência
Rio + 20 não se propôs a isso, nem fez essa análise profunda dos temas
de governança ambiental, economia verde e questões emergentes. Passemos a analisar um pouco mais cada um deles.
2.1 Desafios da Governança (Sócio)Ambiental Global
Em relação ao tema “governança”, discutem-se o arcabouço institucional internacional na material ambiental e questões como a necessidade e a viabilidade de uma Organização Mundial do Ambiente,
nos moldes das agências especializadas já existentes, como FAO, OIT e
UNESCO. Criar uma nova estrutura institucional (de governança) ou
manter o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) é um debate importante, sem dúvida, mas não suficiente. Há de
se refletir sobre os sistemas nacionais (regionais, locais) de governança
e gestão socioambiental. As instituições já existentes têm de funcionar
de forma adequada.
Por esses termos, pode-se inferir que não há governança ambiental sem Estado de Direito. Tão ou mais estratégico do que criar novos mecanismos jurídico-políticos de gestão e governança é reforçar e
aprimorar os existentes. Eis um dos pontos mais delicados que não foi
aprofundado nessa conferência: a garantia e a efetividade dos direitos
socioambientais já existentes.
O Brasil é pródigo em termos normativos, especialmente com
base na Constituição de 1988. Em muitos lugares do mundo, o direito
ao meio ambiente equilibrado ainda não está consagrado constitucionalmente. A garantia desses direitos socioambientais pressupõe um poder judiciário independente, que esteja atento à aplicação da legislação
existente; poderes executivo e legislativo aptos a garantir o respeito e a
implementação dos princípios, dos valores e das normas da lei maior de
um Estado; e uma sociedade civil consciente, informada e participativa. Eis a receita básica para uma boa governança ambiental.
Assim, com base nessas premissas, podemos analisar questões
recentes em nosso próprio país. Alguns casos são emblemáticos: mudança da legislação ambiental – em descompasso com a Constituição
365
366Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
–; revisão das garantias já frágeis e limitadas do estudo prévio de impacto ambiental – licenciamento especial para obras estratégicas para o
poder executivo: portos, estradas, hidrelétricas etc. –; desrespeito aos
direitos humanos socioambientais mais básicos – casos do Rodoanel
e do Pinheirinho, no estado de São Paulo. São muitos, infelizmente,
os exemplos de má governança ambiental no país anfitrião da grande
Conferência.
Assim, por exemplo, o pior defeito do projeto de lei para o novo
código florestal não é da lei, mas das instituições que o deveriam aplicar. Se a lei em vigor tivesse sido aplicada, não teríamos o passivo ambiental que aí está. Eis um mau ativismo judicial, o “ativismo do status
quo”, que age contra a lei.
Assim, pode-se concluir que o debate da governança ambiental
tem possibilidade de gerar bons frutos se for conduzido com foco no
tema da eficácia da legislação existente (compliance and enforcement)4.
Apesar do avanço de alguns setores empresariais, ainda há resistência
em aplicar a norma ambiental. Neste sentido, destaca-se a questão primordial dos indicadores de gestão. Ao lado da eficácia, o debate sobre
os indicadores é fundamental, tendo em vista sua importância tanto na
formulação de normas de políticas públicas quanto na sua execução e
na sua avaliação.
2.2 As Promessas e as Expectativas em Torno da Economia Verde
Assim como a governança ambiental, o conceito economia verde
já nasceu como um “conceito consenso”, uma “unanimidade internacional”: Todos querem mudar as práticas presentes: governo, empresários e sociedade civil. Mas quando saímos do abstrato e passamos para
uma análise geopolítica, aí começa o dissenso.
Talvez haja, sim, um único consenso real, mas ainda não mencionado: não é possível a economia verde sem um marco legal ade4 Ter uma lei retórica é pior do que não tê-la: cria a falsa sensação de segurança jurídica e possibilita a corrupção (cria dificuldades onde não há). Assim, por exemplo,
podemos nos indagar qual a importância de um EIA que está sendo elaborado
por consultores contratados e bem pagos, apenas como um formalismo ou um
custo a mais. É quase um monopólio de um grupo de especialistas de EIA que
o fazem sob encomenda do contratante. Qual a utilidade de um EIA, sem levar
em consideração o princípio da precaução e da prevenção e sem observar o evento
da mudança climática, sobretudo em licenciamento de obras litorâneas (ruas e
piscinas) que podem ser invadidas por maré mais alta ou ressaca.
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
quado. Fala-se de normas claras com os parâmetros mínimos que
regulem concorrência desleal, que estabeleçam indicadores, critérios
e parâmetros coerentes para a gestão e as políticas ambientais. Um
problema já visível na Rio + 20 é que não há uma proposição mais
detalhada sobre o marco legal para essas políticas e subpolíticas para
a economia verde.
Visando a uma solução para esse cenário de crise ambiental planetária e suas danosas consequências econômicas (BROWN,
2009, p. 301), lançou-se, em 2008 (ORGANIZAÇÃO..., 2011), o
conceito de economia verde, que vem sendo objeto de expectativas e
críticas. De acordo com o PNUMA (ORGANIZAÇÃO..., 2011, p.
1), fica definido como “economia verde uma economia que resulta
em melhoria do bem-estar da humanidade e igualdade social, ao
mesmo tempo em que reduz significativamente riscos ambientais e
escassez ecológica”.
A Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo elaborou um documento5 que define a economia verde como:
uma agenda de desenvolvimento que propõe uma transformação
na maneira de se encarar a relação entre crescimento econômico e desenvolvimento, indo muito além da visão tradicional do meio ambiente com um conjunto de limites para o crescimento, ao encontrar nas
mudanças climáticas e no escasseamento ecológico vetores para um
crescimento mais sustentável.
É uma forma de trazer a sustentabilidade, tão frequentemente e
equivocadamente tratada como “tema do futuro”, para um patamar
de objetividade e pragmatismo que evidencia as vantagens econômicas
e sociais da aliança entre inovação e melhora de qualidade ambiental
(SARLET; FENSTERSEIFER, 2011).
Em suma, na visão do referido documento, a economia verde seria a prática imediata de todos os preceitos que fazem parte do conceito
de sustentabilidade, ou seja, cuidar do meio ambiente, buscando um
desenvolvimento saudável.
De acordo com a ONU, a economia verde pode ser definida
como aquela que resulta em melhoria do bem-estar das pessoas devido
à maior preocupação com a equidade social, com os riscos ambientais e
com a escassez dos recursos naturais. Muito se discute sobre essa nova
economia, e muitos pesquisadores acreditam que a economia verde
5 Também disponível no site da Secretaria: http://www.ambiente.sp.gov.br.
367
368Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
requer um novo marco teórico. Os instrumentos da economia neoclássica tradicional podem – e devem – ser utilizados para orientar os
formuladores de políticas públicas com vistas ao desenvolvimento da
economia verde (MENEGUIM, 2011).
Indo mais além, tem-se ainda que a economia verde “é aquela
apoiada em três estratégias principais: a redução das emissões de carbono, maior eficiência energética e no uso de recursos, e a prevenção
da perda da biodiversidade e dos serviços ecossistêmicos” (PAVESE,
GR AMKOW; PR ADO, 2011, p. 16).
Entretanto, diversas críticas têm sido feitas, justamente destacando o risco de o conceito ser instrumentalizado pela lógica de mercado
e, como ocorreu com frequência em relação ao conceito de desenvolvimento sustentável, perder seu potencial transformador e emancipatório. É o que se tem chamado de greenwashing (lavagem verde). Assim,
para Leonardo Boff (2011):
Fala-se de economia verde para evitar a questão da sustentabilidade
que se encontra em oposição ao atual modo de produção e consumo.
Mas no fundo, trata-se de medidas dentro do mesmo paradigma de
dominação da natureza. Não existe o verde e o não verde. Todos os
produtos contêm, nas várias fases de sua produção, elementos tóxicos
danosos à saúde da Terra e da sociedade. Hoje pelo método da Análise
do Ciclo de Vida podemos exibir e monitorar as complexas inter-relações entre as várias etapas, da extração, do transporte, da produção, do
uso e do descarte de cada produto e seus impactos ambientais. Aí fica
claro que o pretendido verde não é tão verde assim. O verde representa
apenas uma etapa de todo um processo. A produção nunca é de todo
ecoamigável.
Este entendimento é adotado também nos argumentos publicados no Bölletim Rio + 20 (HEINRICH..., 2011), publicados no Brasil
pela Fundação Heinrich Böll, no qual se pondera que:
atrás de uma fachada aparentemente técnica, no repertório da economia verde figuram temas que são eminentemente políticos, como
aceitar que carbono, água e biodiversidade sejam passíveis de apropriação e negociação por contrato e que se constituam em novas cadeias globais de commodities. A implementação da economia verde
traz várias questões controversas e que - longe de conformarem um
consenso mínimo - incluem conceitos e propostas que são criticados
e até rechaçados como falsas soluções por organizações e movimentos
sociais do Brasil e de outros países. Uma tônica crescente no discurso
da sociedade civil vem sendo a denúncia em vários espaços internacionais da captura corporativa da crise ambiental e climática, causada
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
pelo modelo vigente de produção e consumo, e sua cooptação pelas
corporações que assumem um discurso uma nova etapa de acumulação
e apropriação dos bens comuns.
O arcabouço dessa visão mais crítica em torno da economia
verde está na ideia de que o mercado verde proposto por ela fomenta a apropriação privada do bem comum como uma solução
para a crise do planeta. Um novo capitalismo, com novas formas
de acumulação e expropriação constituindo estelionato grave de
consequências profundas, vem dar um novo fôlego a um modelo
inviável e oferece como utopia somente a tecnologia e a privatização. Tais traços danosos impedem de se tomar consciência da crise
enfrentada e dos verdadeiros impasses que está vivendo a humanidade (LEROY, 2011).
Para Fátima Mello (2012), membro do comitê facilitador da
sociedade civil para a R io + 20 “se olharmos o documento chamado ‘rascunho zero’ da ONU, a sessão sobre economia verde já colocava toda a crença de que o mundo será salvo pelas novas tecnologias, que a tecnologia salvará o mundo. Isso é uma mentira. As
novas tecnologias podem aprofundar as desigualdades no mundo
se forem conduzidas do jeito que estão sendo, pelos interesses das
grandes corporações. Essa é a nossa primeira crítica, contundente,
às propostas de economia verde dominantes” (MELLO, 2012).
A autora é bem enfática ao afirmar: “Temos a absoluta convicção
de que a economia verde proposta pelas Nações Unidas e pelas corporações que estão dominando o debate levará o mundo ao colapso”
(MELLO, 2012).
Cumpre esclarecer que o conceito economia verde em si mesmo não é nem um bem nem um mal necessariamente. Tudo dependerá de como esse novo conceito venha a ser utilizado. Como
proposto neste trabalho, a perspectiva do socioambientalismo e da
justiça ambiental pode parametrizar a evolução do direito e do
paradigma econômico e produtivo. Para tanto, e esta talvez seja a
tarefa mais árdua, é necessário aprofundar o debate sobre questões
metodológicas (preconceituais) como os mecanismos de avaliação
de impacto socioambiental, a adequação e a revisão dos indicadores
e dos índices de sustentabilidade e o limite à capacidade de suporte planetária, por exemplo. Esses temas são estrategicamente mais
importantes e mais delicados do que discutir o significado deste ou
daquele novo conceito. Eis uma brecha a ser explorada no processo
pós R io + 20.
369
370Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
3Temas Socioambientais Emergentes: que Avanços Podemos
Esperar a Partir da Conferência RIO + 20?
Em relação a um último e menos mencionado objetivo da
Conferência, os temas emergentes, procurou-se aqui trazer uma
perspectiva crítica socioambiental. Alguns pontos podem ser mais
destacados: A relação mudança climática/desastres/vulnerabilidade;
a importância de proteção dos processos ecológicos essenciais e sua
relação com o princípio de não retrocesso; a incorporação e a prática
dos princípios da justiça ambiental e o correspondente papel do Poder Judiciário.
3.1 A Proteção dos Processos Ecológicos Essenciais e o Princípio da
Proibição de Retrocesso em Matéria Socioambiental
A garantia dos processos ecológicos essenciais ou, por assim
dizer, dos serviços ecossistêmicos, já vem sendo discutida no meio
científico há muito tempo. Contudo os limites ao atual modelo dito
de desenvolvimento da sociedade globalizada trouxeram esse debate
para a ordem do dia.
Segundo a Avaliação Ecossistêmica do Milênio (AEM),6 estudo realizado a pedido da ONU entre 2001 e 2005 envolvendo mais
de 1.360 especialistas de 95 países, cerca de 60% (15 entre 24) dos
serviços dos ecossistemas examinados – incluindo 70% dos serviços
reguladores e culturais – vêm sendo degradados ou utilizados de forma não sustentável.
A AEM resultou de solicitações governamentais por informações provenientes de quatro convenções internacionais – Convenção sobre Diversidade Biológica, Convenção das Nações Unidas de
Combate à Desertificação, Convenção Ramsar sobre Zonas Úmidas
e Convenção sobre Espécies Migratórias –, visando suprir também as
necessidades de outros grupos de interesse, incluindo comunidade
empresarial, setor de saúde, organizações não governamentais e povos nativos.
Caso se mantenha o atual ritmo de crescimento, a humanidade
precisará de pelo menos dois outros planetas Terra no final do século XXI para manter os padrões correntes de consumo. Para atenuar
6 Mais dados e informações em www.millenniumassessment.org.
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
e reverter esses inúmeros problemas, espera-se que na Rio + 20 os
líderes globais definam um caminho para a transição rápida e justa
para o desenvolvimento sustentável, que assegure um padrão de vida
razoável para a população mundial e interrompa a destruição dos
ecossistemas.
Diante desses dados históricos, pergunta-se: Qual o papel do
Direito e das instituições de governança neste contexto?
Este é o objeto central do presente artigo. Trata-se de um duplo
desafio, portanto: (1) aumentar o grau de lucidez e leitura da realidade; (2) operar de forma adequada os mecanismos e os instrumentos
jurídico-político-econômicos existentes e, se for o caso, repensá-los e
reconstruí-los conforme a melhor leitura de realidade. Eis os grandes
desafios da assim chamada atividade prática de cidadania socioambiental em nossos dias.
O Direito Ambiental (brasileiro e internacional/global), ainda
que deva ser repensado e revisado em muitos aspectos, constitui cenário privilegiado para qualquer ação lúcida no debate trazido pela
Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento –
Rio + 20.
A Constituição Brasileira de 1988, por exemplo, protege expressamente os processos ecológicos essenciais. Esse é um ponto poderoso de nossa Carta, que não se limitou a reconhecer apenas o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, mas também
garantiu a base material desse direito. É, sem dúvida, uma tomada de
posição inovadora, visto que se diferencia da tradição jurídica baseada
na ideia de direitos – conforme os ideários da Revolução Francesa, em
consequência de seu contexto histórico particular e para fazer frente
ao antigo regime, privilegia a noção de direitos em detrimento da
ideia de deveres.
Ocorre que, atualmente, sobretudo em situações de gestão
complexa como os direitos socioambientais, deve-se também incluir
o conceito de responsabilidade. No Ocidente, a ideia de Estado de
Direito (Rule of Law) ainda está associada à rule of rights. O Direito
Ambiental brasileiro, marcado pelos preceitos constitucionais mencionados, realiza, assim, verdadeira política jurídica.
Daí decorre justamente a ideia de defesa do princípio de não
retrocesso em matéria socioambiental. Esse princípio vem da pauta
de direitos humanos e terá grande repercussão na pauta do debate
jurídico ambiental no nosso país. Da mesma forma que não aceitamos
371
372Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
retrocesso das garantias individuais, também não se há de falar em
retrocesso nas garantias coletivas e difusas. Um exemplo simples é a
proteção dos recursos naturais das cidades: elas já não podem perder
espaços verdes, que não dizem respeito apenas à extinção de espécies,
mas à sobrevivência e à qualidade de vida das pessoas.
Neste sentido também é o pensamento de Ingo Sarlet e Tiago
Fensterseifer7 (2011, p. 181-182), ao associar os preceitos constitucionais de direitos e deveres do Artigo 225 da CF 88, com o princípio
do não retrocesso:
A CF 88 (Art. 225, Caput, e Art. 5o Par. 2o) atribuiu ao direito ao
ambiente o status de direito fundamental do individuo e da coletividade, bem como consagrou a proteção ambiental como um dos objetivos ou tarefas fundamentais do Estado – Socioambiental – de Direito
Brasileiro, o que conduz ao reconhecimento, pela ordem constitucional, da dupla funcionalidade da proteção ambiental no ordenamento
jurídico brasileiro, a qual toma a forma simultaneamente de um objeto
e tarefa estatal e de um direito (e dever) fundamental do individuo e
da coletividade, implicando todo um complexo de direitos e deveres
fundamentais de cunho ecológico. A partir das considerações, resulta
caracterizada a obrigação do Estado de adotar medidas – legislativas
e administrativas – atinentes à tutela ecológica, capazes de assegurar
o desfrute adequado do direito fundamental em questão. [...] Nesse
sentido, uma vez que a proteção do ambiente é alçada ao status constitucional de direito fundamental (além de tarefa e dever do Estado e da
sociedade) e o desfrute da qualidade ambiental passa a ser identificado
como elemento indispensável ao pleno desenvolvimento da pessoa humana, qualquer “óbice” que interfira na concretização do direito em
questão deve ser afastado pelo Estado, seja tal conduta (ou omissão)
obra de particulares, seja ela oriunda do próprio Poder Público (Grifamos).
3.2 Vulnerabilidade Ambiental e Pobreza Ante os Desastres Ecológicos
Muito se tem discutido a respeito das mudanças globais, mais
especialmente das mudanças climáticas, sobretudo após as divulgaçoes
7 Outros importantes autores do Direito Ambiental, como Canotilho e Leme Machado, têm seguido a mesma linha. Paulo Affonso Leme Machado (2008), por
exemplo, traz a ideia de que o Poder Público passa a figura como gestor e não
como proprietário de bens ambientais. Como gestor de bens que não são seus,
o Poder Público deve explicar convincentemente sua gestão e, para tanto, deve
lançar mão de todas as medidas necessárias para a consecução de tal objetivo.
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
dos relatórios do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), desde a década de 1990. O que não se tem discutido em
profundidade, e mais uma vez o processo Rio + 20 pode ser uma oportunidade, são as relações dessas mudanças climáticas – e seus termos
de referência: mitigação, adaptação e resiliência – com a populações
afetadas. Estas últimas, muitas vezes estão em condições de absoluta
fragilidade/vulnerabilidade, e acabam, sem ironia ou coincidência,
sendo “vítimas preferenciais” das mudanças globais. Trata-se de uma
nova espécie – muito indireta – de injustiça ambiental. Nesse sentido,
é que nos propomos aqui debater temas como desastres ecológicos
e suas implicações para os Direitos Humanos e as políticas públicas
(governança).
Uma primeira aproximação ao significado do termo “desastre
ecológico” é necessária para estabelecer sua relação com a vulnerabilidade ambiental ante os seus efeitos, especialmente aquela gerada
pela pobreza. É um ponto complexo estabelecer um conceito, já que o
desastre pode ser entendido a partir de diferentes perspectivas, sejam
elas social, ambiental, econômica, etc. Mas, em linhas gerais, pode-se
dizer que se tem como característica principal a sua dimensão coletiva. Como destaca Lienhard (1995, p. 91), é um evento que leva da
passagem de um incidente, natural ou tecnológico, a um acidente de
dimensões coletivas.
Nesse sentido, o desastre ecológico pode ter como causa estritamente a ação humana, decorrente do desenvolvimento de atividades
e tecnologias ditas perigosas e que envolvem certo nível de risco; ou
ser produto de fenômenos naturais, nos quais também incidem fatores
humanos, a exemplo do agravamento de fenômenos climáticos decorrentes do aquecimento global, em grande medida provocado pela ação
humana. Em muitos documentos originados de organismos internacionais, verifica-se a predominância da referência a desastres naturais,
em detrimento dos tecnológicos, mas é importante ressaltar que intrínsecas à concepção de desastre natural estão as ações humanas que
contribuem ou intensificam os efeitos do desastre. Nesse sentido, um
documento publicado pela Inter-Agency Standing Committee – IASC
(INTER-AGENCY, 2008),8 ressalta a utilização do termo “naturais”
8 IASC é um fórum de interagências único, de coordenação, desenvolvimento de
políticas e processos decisórios, envolvendo parceiros humanitários tanto do sistema das Nações Unidas quanto externos. Foi criado em 1992, em consequência
da Resolução 46/182 da Assembleia Geral das Nações Unidas sobre o fortaleci-
373
374Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
por ser mais simples, sem desconsiderar que a magnitude das consequências de um desastre natural é determinada pela ação humana ou falta
dela. Nesse documento, assim como no Manual que o acompanha,
designado “Direitos humanos e desastres naturais: linhas diretrizes
operacionais e manual sobre o respeito aos direitos humanos em situações de desastres naturais” (INTER-AGENCY..., 2008), os desastres
naturais são entendidos como consequências de eventos decorrentes de
perigos naturais que ultrapassam a capacidade local de resposta e afetam seriamente o desenvolvimento econômico e social de uma região,
gerando perdas humanas, materiais, econômicas e/ou ambientais, e
excedendo a habilidade dos afetados de fazer frente a elas por seus próprios meios. Esse conceito se coaduna ao adotado pelo Programa das
Nações Unidas para o Meio Ambiente (ORGANIZAÇÃO..., 2008),
em seu documento intitulado “Meio ambiente e riscos de desastres:
perspectivas emergentes”, que entende por desastre:
uma séria perturbação no funcionamento de uma comunidade ou
sociedade causando geralmente perdas humanas, materiais, econômicas ou ambientais que excedem a capacidade das comunidades ou sociedades afetadas para enfrentá-la usando seus próprios recursos. Um
desastre é uma função do processo de risco. Ele resulta da combinação
de perigos, condições de vulnerabilidade e capacidade ou meios insuficientes para reduzir as consequências negativas potenciais do risco
(ORGANIZAÇÃO..., 2008, p. 6).
Pode-se extrair dessa aproximação da ideia de desastre ecológico três elementos: (1) dimensão coletiva; (2) incapacidade das vítimas
para enfrentar a situação de desastre sem auxílio externo; (3) resultado
de uma combinação de fatores ambientais, socioeconômicos e institucionais, destacando-se, entre eles, a vulnerabilidade. É nesse sentido
que Lienhard (1995) se refere à causalidade complexa das catástrofes,
ou seja, à dificuldade de estabelecer uma só causa para o evento, que
é resultado de diversas interações entre fatores humanos e naturais, e
distintas formas de vulnerabilidade. Como destacado no documento
resultante da Conferência Mundial para a Redução dos Desastres (ORGANIZAÇÃO..., 2005), realizada no Japão em 2005, denominada
“Hyogo framework for action 2005-2015: construindo a resiliência de
mento da assistência humanitária e seu papel como primeiro mecanismo de cooperação interagências para a assistência humanitária foi afirmado pela Resolução
48/57 da Assembleia Geral das Nações Unidas.
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
nações e comunidades para os desastres”, os riscos de desastre surgem
quando o perigo interage com vulnerabilidades físicas, sociais, econômicas e ambientais. Ou seja, situações de perigo não se tornariam
desastrosas se as vulnerabilidades fossem sanadas. É justamente o fator
vulnerabilidade que intensifica o perigo e contribui para a concretização dos riscos.
Considerando o aspecto da vulnerabilidade, verifica-se que os
desastres ecológicos não atingem a todos indistintamente. Determinados fatores podem gerar maior vulnerabilidade para a prevenção e
para o enfrentamento dos seus efeitos. Dessa forma, a própria Declaração do Milênio, adotada pelas Nações Unidas, em 2000, prevê
como meta a proteção dos vulneráveis, entre os quais se encontram as
populações que sofrem de maneira desproporcional com as consequências dos desastres naturais. Entre os fatores que podem gerar maior
vulnerabilidade ambiental aos desastres, destaca-se a pobreza, que
afeta a capacidade de determinados indivíduos e comunidades de se
prevenir e proteger-se dos desastres ecológicos. A maior dificuldade
em acessar determinadas informações e mesmo de mobilidade, a necessidade de ocupar áreas de risco e de grande fragilidade ambiental,
ou mesmo de superexplorar os recursos naturais de seu ambiente para
garantir a sobrevivência, fazem dos mais pobres as vítimas preferenciais dos desastres. Essa relação entre pobreza, degradação ambiental
e desastres é bem explicitada pelo PNUMA (ORGANIZAÇÃO...,
2008, p. 5):
os pobres são os mais vulneráveis aos desastres porque eles são
frequentemente forçados a se estabelecer nas áreas marginais e têm
menos acesso à prevenção, preparo e pronta advertência. Além disso,
os pobres são os menos resilientes na recuperação dos desastres porque
eles não dispõem de redes de suporte, seguros e opções alternativas de
subsistência.
De outro lado, o PNUMA reforça a relação entre desastres ecológicos e degradação ambiental, demonstrando que áreas degradas estão mais expostas ao risco de desastres. Em consequência, os indivíduos e as comunidades que ocupam áreas degradadas são, por sua vez,
mais vulneráveis aos desastres ecológicos. Também a Declaração de
Hyogo (ORGANIZAÇÃO..., 2005), adotada durante a Conferência
Mundial para a Redução de Desastres, enfatiza as relações entre pobreza, vulnerabilidade ambiental e desastres. Essa relação é destacada
375
376Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
em duas perspectivas: (1) os desastres dificultam ou mesmo impedem
os programas de erradicação da pobreza e, portanto, a redução dos desastres é condição para a erradicação da pobreza; (2) os pobres são mais
vulneráveis aos efeitos dos desastres. Quanto à primeira perspectiva, o
texto da Declaração destaca que os desastres representam significativo
impacto lesivo nos esforços, em todos os níveis, para erradicar a pobreza global; o impacto dos desastres traz um desafio significativo para o
desenvolvimento sustentável. Também reconhece a relação intrínseca
entre redução de desastres, desenvolvimento sustentável e erradicação
da pobreza. Na outra perspectiva, a Declaração reconhece que os desastres representam grande ameaça para a sobrevivência, a dignidade, a
subsistência e a segurança de pessoas e comunidades, particularmente
os pobres, colocando em perspectiva as possíveis violações de direitos
humanos decorrentes de desastres.
O tema aqui debatido, profundamente relacionado a questões
como os deslocados ou refugiados ecológicos e os impactos socioambientais das mudanças globais – climáticas, tecnológicas, resultantes
do modelo de desenvolvimento – deverão constituir algumas das maiores preocupações no que se refere à governança ambiental global. Revelam a insuficiência dos atuais instrumentos de gestão e governança,
a falta de credibilidade dos indicadores – inclusive de sustentabilidade
– e apontam para a necessidade de um novo paradigma de governança,
mais solidário e participativo. Eis por que o conceito de justiça ambiental, antes periférico no contexto ambientalista, tem sido amplamente
debatido e reconhecido.
3.3 Princípios da Justiça Ambiental – Informação, Participação e
Acesso à Justiça em Matéria Ambiental – e Papel Estratégico
do Poder Judiciário
O respeito do acesso à justiça em matéria ambiental já está consagrado em diversos diplomas. CitEmos alguns: Previsão inicial no
Princípio 10 da Declaração do Rio, sobre meio ambiente e desenvolvimento, 1998; Convenção de Aarhus sobre informação, participação
e acesso à justiça em matéria ambiental – embora esta última tenha
sido adotada no contexto regional europeu, ela está aberta a todos os
Estados que integram o Sistema das Nações Unidas, 2002; África do
Sul, antes da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (Rio + 10), encontro de cúpula de representantes do
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
Poder Judiciário de diversos países para tratar do acesso à justiça, pela
via do judiciário.
Estrategicamente, é interessante aproveitar a realização da conferência Rio + 20 para discutir o acesso à justiça. Sobretudo por sua
interface com o tema da governança, que por sua vez implica o tema
do acesso à justiça – ao poder judiciário. O fortalecimento do acesso à
justiça em matéria ambiental, sobretudo em realidades como a brasileira, pode ajudar a superar as omissões e a ineficiência do Poder Público
no controle de atividades degradadoras e em implementar e executar os
programas de ação e políticas públicas ambientais – o direito ao meio
ambiente sadio e equilibrado.
Nesse sentido, o poder judiciário atuante e aberto ao acesso do
cidadão poderia questionar o evidente retrocesso na legislação e na
ação governamental em matéria ambiental, como os casos já mencionados anteriormente da revisão do código florestal e da não consideração
da variável ambiental nas grandes obras de infraestrutura nos últimos
anos – barragens, portos, estradas.
Essa situação tende a se agravar com as obras para a Copa de
2014. As autoridades já declararam a intenção de simplificar procedimentos de concessão/licitação, bem como de licenças. A via judicial
apresenta-se como importante e em alguns casos como última via de
recurso e também como única via possível para que a sociedade civil
realize o controle do poder público. Eis por que é tão importante o
tema do acesso à justiça em matéria ambiental, que deve ser neste caso
invariavelmente participativo.
Nesse quesito, o Brasil situa-se em condição privilegiada. Nossa
legislação avança, ao estender a titularidade de agir em juízo aos indivíduos – no caso de Ações Populares – e aos entes intermediários habilitados a agir na defesa do meio ambiente. Assim, além de associações,
também possuem legitimidade o Ministério Público e a Defensoria
Pública. Difere do sistema da Convenção de Aarhus, em que esta abertura se refere aos indivíduos e às associações e não aos órgãos como o
Ministério Público e a Defensoria.
Isto é importante, na medida em que existe um esforço de aumentar o número de Estados partes na Convenção de Aarhus. Devemos ficar atentos, contudo, a essa limitação quanto aos entes intermediários. É sabido que a maior parte das ações coletivas – especialmente
as ações civis públicas – tem no Ministério Público e mais recentemente na Defensoria Pública seus principais protagonistas. É muito difícil,
377
378Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
e não raro ato de coragem, a atuação de associações da sociedade civil
nesse sentido, especialmente em tempos de crise de financiamento, carência técnica e aproximação com o Estado – isso é notório no Brasil,
tendo em vista o financiamento publico e a proximidade com o governo, de muitas organizações da sociedade civil, as quais inclusive
passaram a ter designação específica: Organizações da Sociedade Civil
de Interesse Público (OSCIPs).
Dessa forma, a tarefa de fazer o controle social de planejamento,
execução e não raro omissão, de políticas públicas, acaba sendo direcionada cada vez mais aos chamados “entes intermediários”, como o
Ministério Público e a Defesa Civil. Esses órgãos deveriam inclusive
acompanhar a disponibilidade financeira do poder executivo para executar essa tarefa.
Em meio a este cenário, o poder judiciário se destaca como
espaço privilegiado, por meio do qual a sociedade civil – direta ou
indiretamente – pode fazer controle social. Nada há nisso que se assemelhe ao ativismo judicial, uma vez que o “ativismo” aqui é da lei,
da Constituição, que abriu esse canal de controle a ser exercido pela
sociedade. Para tanto, há de se efetuar uma sensibilização dos juízes;
maior especialização dos magistrados, com cortes especializadas em
matéria ambiental; criação de um tribunal ambiental internacional ou
‘corte internacional ambiental’, não apenas para disputas entre Estados, mas que possam ser também provocadas por indivíduos, Ministério Público e entes intermediários – a exemplo da Corte Europeia
de Direitos Humanos (CEDH), que permite acesso de indivíduos e
entes intermediários.
3.4 Necessidade de Novas Convenções
Embora não tenha havido a consagração de novos Tratados Internacionais em matéria ambiental na Rio + 20, o debate é necessário.
Sem expectativas de formalização, o evento é, no entanto, uma grande
janela de oportunidade para o avanço do Direito Ambiental em âmbito
planetário. Alguns temas atuais e suas respectivas propostas de Convenção merecem ser mencionados. É o caso de novas convenções sobre
proteção dos solos; sobre avaliação dos impactos – com ênfase em energia –, sobre poluição dos mares e dos oceanos a partir de fontes terrestres – poluição baseada em terra –; sobre áreas marinhas protegidas
em alto mar; sobre exploração de óleo offshore; sobre paisagens; sobre
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
379
proteção ambiental em conflitos armados; sobre desastres ecológicos;
sobre refugiados/deslocados ambientais, entre outros temas.9
Nesses termos, espera-se poder caminhar para o que se pode
chamar de “sustentabilidade forte”, dotada de visão crítica e perspectiva integrada de gestão ambiental. Só assim será possível lidar com os
desafios da governança ambiental contemporânea. Um exemplo prático nesse sentido é a inter-relação entre mudança climática e biodiversidade, dois grandes desafios concretos de nossos dias. Sem uma visão
integrada, crítica e objetiva, não se há de falar em tratamento jurídico
consistente desses temas.
Imbuídos nesse ideal de renovação e avanço do Direito (Sócio)
Ambiental/Global é que passamos ao último item deste artigo.
4 A Contribuição do Socioambientalismo e da Justiça Ambiental para
a Construção de um “Direito da Sustentabilidade”
Élargir la démocratie à la taille de la cité mondial,
tout en ménageant le sort des générations futures,
constitue l’enjeux les plus considerable du droit post
moderne.
François Ost
Todo o processo envolvido nas Conferências das Nações Unidas sobre meio ambiente e desenvolvimento – e também outros, envolvendo outros temas de interesse planetário como habitação e urbanismo, gênero, direitos sociais – tem levado a um repensar da essência
do Direito Ambiental. A Rio + 20 constituiu, assim, como se viu
anteriormente, mais uma grande “janela de oportunidade” para se
avançar no sentido do que se pode chamar didaticamente de Direito
da Sustentabilidade. Deve-se considerar que, nas últimas décadas, o
9 Trata-se de uma enumeração exemplificativa com alguns dos temas atuais mais
emblemáticos. Outros temas também poderiam ser mencionados. Lembramos
ainda o papel protagonista que as Universidades e as Organizações da Sociedade
Civil podem ter nesse processo. É o caso do Centro Internacional do Direito
Comparado do Ambiente (CIDCE), ligado ao Crideau/Universidade de Limoges. O CIDCE, por exemplo, traz propostas inovadoras como a de Convenção
Internacional de Paisagens e de Convenção sobre o estatuto jurídico dos deslocados ambientais (FR ANCE, 2008).
380Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Direito Ambiental vem assumindo um caráter aberto e interdisciplinar.10 Este novo Direito Ambiental, como grande representante dos
direitos humanos, vê-se defrontado com um dilema sem precedentes:
de um lado o avanço da ciência e tecnologia; de outro, os tradicionais valores racionais e positivos do Direito. Ambos, ciência e direito,
como frutos da modernidade, vêm se distanciando de sua origem
comum, sugerindo o que se pode chamar de uma ‘ruptura paradigmática’, levando às últimas consequências a chamada “secularização”
moderna, ou também “desencantamento” do mundo (PIERUCCI,
2003, p. 153).
A secularização moderna, desde sua origem, visa à neutralização
da ambivalência, isto é, ao fim da sua conotação axiológica, seja positiva ou negativa, e à assunção do processo de mundianização como inexorável destino do Ocidente. Parte-se da constatação de que o Direito
Ambiental coloca-se justamente no centro desses complexos desafios
e representa uma nova “esperança” (PETRELLA, 2004) de regulação jurídica possível tanto na esfera publica estatal como não estatal
(ARENDT, 2000).
Para que o Direito Ambiental possa cumprir essa função, faz-se
necessária uma ampliação do seu escopo para uma perspectiva socioambiental. É nessa direção que se tem desenvolvido e consolidado, no
caso brasileiro, especialmente a partir da Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988,11 um novo paradigma para o entendimento e a análise das inter-relações entre ambiente e sociedade, su10 O professor do Programa de Mestrado em Direito Ambiental e da Sustentabilidade da Universidad de Alicante, Gabriel Real-Ferrer traça uma interessante
formatação dessa evolução histórica. O direito ambiental teria sua origem como
um direito de grupo – direito ambiental estatal –, passando por um direito de
compromissos não coativos – direito ambiental da comunidade internacional, até
chegar a ser um direito de espécie – direito ambiental planetário. Em sua evolução
técnica, o direito ambiental apresenta diferentes fases e estratos (1) repressiva; (2)
preventiva; (3) participativa; (4) técnicas de mercado e internalização dos custos;
(5) técnicas integrais. Segundo esse professor, os obstáculos à consolidação do
direito ambiental como direito de espécie seriam: o mercado, a soberania e a democracia (REAL-FERRER, 2004).
11Marés de Souza Filho aponta a natureza essencialmente coletiva dos direitos
constitucionais reconhecidos aos povos indígenas, aos quilombolas e às outras
populações tradicionais, e a quebra do paradigma constitucional individualista,
reafirmando a “quase impossibilidade” de sobrevivência do multiculturalismo em
um mundo no qual o Estado reconheça apenas os direitos individuais (MARÉS
DE SOUZA FILHO, 2003).
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
gerindo até mesmo que o modelo de Estado no Brasil possa ser denominado, por alguns autores, como “Estado Ambiental de Direito”
(LEITE; AYALA, 2002).
Neste sentido, experiências jurídicas pioneiras, como as que vêm
sendo desenvolvidas no direito comunitário europeu, no Direito Ambiental Internacional, bem como no Direito Interno brasileiro – um
dos casos de maior avanço do Direito Ambiental Interno –, merecem
estudo mais aprofundado. A isso se pode denominar uma perspectiva
de emergência de um “novo Direito Socioambiental”. O socioambientalismo brasileiro se aproxima do movimento de Justiça Ambiental e
de certas tendências e experiências europeias e internacionais.12
A adoção do socioambientalismo como paradigma para o Direito
Ambiental tem a pretensão de que a configuração de seus elementos internos, além da influência técnico-científica, seja permeada por outros
conceitos, de natureza social, política e econômica, tais como exclusão,
distribuição de poder, fragilidades socioeconômicas e informacionais,13
dentre outros que podem ter um peso significativo na configuração e
no tratamento das questões ambientais e nas possibilidades de que a
coletividade promova a defesa e a proteção dos seus direitos.
O socioambientalismo apresenta-se como uma nova concepção
na abordagem da questão ambiental, que visa à conjugação dos fatores
estritamente ambientais e de caráter técnico, com o seu contexto social, econômico, cultural, étnico e político. Reconhece os saberes, os
fazeres populares, as suas construções culturais sobre o seu ambiente
12O socioambientalismo possui forte vinculação com a Justiça Ambiental, quando, no âmbito desta, se constata que grupos fragilizados por questões socioeconômicas, étnicas, culturais e informacionais, que afetam a sua possibilidade de
exercício da cidadania, arcam com uma parcela desproporcional de custos ambientais, preconizando a distribuição equitativa de custos e benefícios ambientais
e de poder nas tomadas de decisão incidentes sobre o bem ambiental. Essas duas
correntes têm em comum a fusão das agendas do movimento ambientalista e dos
movimentos de defesa de direitos, ou seja, a constatação de que o tratamento da
questão ambiental exige uma abordagem ampla, que considere o seu contexto
social e as inter-relações com fatores socioeconômicos, culturais, étnicos e políticos. Sobre Justiça Ambiental, ver: Acselrad (2004); Acselrad & Herculano; Pádua
(2004a; 2004b) e Alonso & Costa (2002).
13 Esse tem sido um dos temas de maior avanço interdisciplinar do Direito Ambiental. Citem-se importantes normas em Direito Internacional, como a Convenção de Aarhus; em Direito Comunitário, como a Diretiva n. 90/313/CEE,
de 7 de junho de 1990, que trata da liberdade de acesso à informação em matéria ambiental.
381
382Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
como fatores determinantes no trato jurídico dos conflitos incidentes sobre bens socioambientais e como fontes de renovação do Direito Ambiental rumo a um “Direito da Sustentabilidade”. Como bem
coloca Santilli (2004.p. 34), “o novo paradigma de desenvolvimento
preconizado pelo socioambientalismo deve promover e valorizar a diversidade cultural e a consolidação do processo democrático no país,
com ampla participação social na gestão ambiental”.
Essa abordagem tem, portanto, uma estreita relação com a criação de condições estruturais mais favoráveis ao exercício da cidadania,
por meio da criação e da consolidação de espaços públicos decisórios,
entendendo-se que as decisões em matéria ambiental devem ser construídas coletivamente. Assim, propugna o desenvolvimento de uma
democracia ambiental, capaz de fortalecer a cidadania ambiental e o
exercício dos direitos ambientais essenciais, que integram seu núcleo:
acesso à informação, participação pública nos processos decisórios e
acesso à justiça.
A concepção de Justiça Ambiental, desenvolvida pelo movimento, tem como foco central a distribuição equitativa de riscos, custos e
benefícios ambientais, independentemente de fatores não justificáveis
racionalmente, tais como etnia, renda, posição social e poder; o igual
acesso aos recursos ambientais e aos processos decisórios de caráter
ambiental, traduzindo-se em sua democratização. Para tanto, faz-se
necessária a criação de condições estruturais favoráveis à organização
e ao empoderamento da sociedade como sujeito ativo do processo de
gestão ambiental. Parte da constatação de que grupos fragilizados em
sua condição socioeconômica, étnica e informacional, que afetam a sua
aptidão para o exercício da cidadania, arcam com uma parcela desproporcional de custos ambientais e enfrentam maiores dificuldades de
participação nos processos decisórios ambientais. Como conceito de
Justiça Ambiental, destaca-se aquele firmado durante o Colóquio Internacional sobre Justiça Ambiental, Trabalho e Cidadania, realizado
em Niterói, Rio de Janeiro, em 2001, e consolidado na Declaração de
Princípios da Rede Brasileira de Justiça Ambiental:
a) Por justiça ambiental, [...], designamos o conjunto de princípios e
práticas que:
b)Asseguram que nenhum grupo social, seja ele étnico, racial ou de
classe, suporte uma parcela desproporcional das conseqüências ambientais negativas de operações econômicas, de decisões de políticas
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
e de programas federais, estaduais, locais, assim como da ausência
ou omissão de tais políticas;
c) Asseguram acesso justo e eqüitativo, direto e indireto, aos recursos
ambientais do país;
d) Asseguram amplo acesso às informações relevantes sobre o uso dos
recursos ambientais e a destinação de rejeitos e localização de fontes
de riscos ambientais, bem como processos democráticos e participativos na definição de políticas, planos, programas e projetos que
lhes dizem respeito;
e) favorecem a constituição de sujeitos coletivos de direitos, movimentos sociais e organizações populares para serem protagonistas na
construção de modelos alternativos de desenvolvimento, que assegurem a democratização do acesso aos recursos ambientais e a sustentabilidade do seu uso (ACSELR AD, 2004. p. 14-15).
Pode-se identificar uma forte relação entre degradação ambiental e injustiça social, pois justamente os grupos já fragilizados por
questões socioeconômicas, raciais e informacionais e, portanto, com
maiores dificuldades de defender seus interesses ambientais, acabam
sendo os principais afetados por decisões ambientais excludentes.
Essa situação também se verifica na disputa pelo acesso aos recursos ambientais, na qual acaba por prevalecer o poder econômico e
a capacidade política de influenciar as tomadas de decisão quanto à
alocação desses recursos. Assim é que a economia capitalista e a sua
estrutura operativa produzem uma distribuição dos custos e dos benefícios ambientais, tendo por base a classe social e distribui os riscos
ambientais para baixo, em direção aos estratos socioeconômicos inferiores. Mas, o poder econômico cria maiores condições e habilidades
para influenciar os processos decisórios, gerando uma distribuição
desigual de poder que faz que as comunidades com menos condições
de opor resistência aos riscos ambientais arquem com uma parcela
desproporcional desses riscos.
O escopo da Justiça Ambiental, portanto, está centrado na
constatação da existência de uma nova concepção de exclusão mais
específica do que a exclusão social, já que decorre dela, denominada exclusão ambiental. A exclusão ambiental é a impossibilidade de
gozar de benefícios ambientais, de ter acesso ao poder e aos processos decisórios, decorrente de fatores não justificáveis racionalmente,
como a condição socioeconômica, étnica, informacional e a limitada
383
384Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
possibilidade de influência política, decorrente de um contexto político e institucional que favorece a distribuição desigual dos custos e
dos benefícios ambientais. Neste contexto de desigualdade e exclusão
ambiental, pode-se destacar que o próprio Direito Ambiental não é
igualmente acessível a todos. Pode haver um relaxamento na sua aplicação, em virtude do pouco poder de articulação e influência política
de grupos e comunidades, ou mesmo de sua posição econômica ou
composição étnica.
A partir dessas considerações, fica evidente que a abordagem das
questões ambientais requer a consideração de variáveis como a exclusão
social e ambiental, as diferenças na distribuição de poder nos processos
decisórios e a condição de fragilidade daqueles que arcam com parcelas desproporcionais de custos ambientais e enfrentam dificuldades
de acessar os recursos ambientais, afetando a sua própria condição de
exercício da cidadania. É nesse sentido que o paradigma jurídico do socioambientalismo e a concepção de justiça ambiental se mostram mais
aptos para abarcar essa complexidade inerente aos conflitos ambientais
que ultrapassam a mera análise de questões técnicas de caráter científico e estritamente jurídico.
Um dos aspectos mais inovadores deste debate é a renovação do
conjunto do Direito Ambiental, aqui entendido em suas dimensões
internacionais, comunitárias e estatais. Esse Direito, por sua vez, representa um grande fator de renovação do Direito como um todo. Sobre
essa “tendência” inovadora do Direito e do Direito Ambiental mais especificamente, têm-se dedicado pensadores, como Gérard Monédiaire
(2005), François Ost (1999), Mireille Delmas Marty (2006), Charles
Albert Morand (2001), entre outros.
Resta claro que as inovações do socioambientalismo têm sido
acompanhadas de experiências semelhantes. É o caso do movimento de
Justiça Ambiental de significativas inovações do sistema jurídico internacional e comunitário europeu, com destaque para a consagração dos
princípios do acesso à informação e à participação em matéria ambiental.
O princípio já consagrado do desenvolvimento sustentável
também representa um dos ícones desse esforço renovatório. Esse
princípio foi originalmente apresentado na forma de três pilares: eficácia
econômica, proteção do meio ambiente, equidade social. Atualmente,
insere-se ainda um quarto pilar: o respeito pelas culturas.
Monediaire (2005) atenta para a importância e os desafios
quanto ao reconhecimento do desenvolvimento sustentável como um
A CONSTRUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL E DA SUSTENTABILIDADE: ...
princípio jurídico. Para o autor, o Tratado que institui a Comunidade
Europeia, por exemplo, não apresenta jamais o desenvolvimento sustentável em condição de um princípio jurídico autônomo. Mas, o autor
entende que o Desenvolvimento Sustentável vem sendo reconhecido
em diversos outros âmbitos do direito, sobretudo o Direito Internacional. Apresenta-se, portanto, a hipótese de que a consagração desses
novos princípios e valores deverá exigir uma nova conformação e percepção do Direito. A isso Monédiaire (2005) tem denominado “Direito Pós-Moderno mundializado”.
Este novo “Direito do Desenvolvimento Sustentável”, mais
versátil e flexível, seria a forma mais adequada para dar conta da
complexidade e das grandes transformações que assolam o mundo
contemporâneo.
Verifica-se, por fim, o surgimento de diversas expressões para
significar ideias e conceitos semelhantes: Direito do Desenvolvimento
Sustentável (MONEDIAIRE, 2005), Direito da Sustentabilidade,14
Direitos Socioambientais e Justiça Ambiental. Isto pode causar ainda
certo mal-entendido ou um problema conceitual, tendo em vista a atual necessidade de um acordo semântico para as diferentes expressões.
Para os propósitos deste trabalho, no entanto, consideram-se os aspectos gerais e comuns dos citados conceitos.
Pelos aspectos apontados do socioambientalismo e da Justiça
Ambiental, inclusive entendidos como novo paradigma jurídico de
abordagem da questão ambiental, entende-se que suas contribuições
podem auxiliar na definição dos contornos de um novo “Direito da
Sustentabilidade”.
Considerações Finais
Se a Rio-92 mostrou que a segurança econômica e o bem-estar
humano dependem umbilicalmente de ecossistemas saudáveis e fortaleceu a noção da necessidade de acordos políticos globais para promover a transição rumo ao desenvolvimento sustentável, de outro lado o
progresso tem sido lento e insuficiente na materialização de tais acordos em ações concretas de proteção ao ambiente planetário nos últimos
vinte anos.
14 Na Universidade de Alicante, na Espanha, essa concepção tem sido mais desenvolvida, sobretudo com a criação de um mestrado em Derecho Ambiental y de la
Sustentabilidad.
385
386Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
O vigor econômico das economias ricas provou, porém, ser
pouco sustentável. Desde 2007, o mundo tem testemunhado uma
grande crise global dos alimentos, volatilidade nos preços do petróleo, crescente instabilidade climática e a pior crise financeira mundial
desde a grande depressão causada pela queda na Bolsa de Nova Iorque em 1929. Após anos de declínio, a pobreza, a fome e a desnutrição voltaram a aumentar, e a esperança de realizar os Objetivos de
Desenvolvimento do Milênio até 2015 está ameaçada.
O alcance da sustentabilidade ultrapassa a mera preservação e
conservação de bens ambientais e a análise técnico-jurídica dos dilemas ambientais da humanidade. Requer a promoção da qualidade
de vida em toda a sua amplitude, que inclui geração de emprego e
renda; desenvolvimento humano e econômico equitativo; acesso à
educação e, em especial, à informação; possibilidade de exercício da
cidadania e democratização dos processos decisórios; promoção do
multiculturalismo; superação da desigualdade e da exclusão social e
ambiental; bem como o respeito a todas as etnias. Esse, portanto, é
o objeto do “Direito da Sustentabilidade”, mais amplo do que aquilo
que se tem entendido como objeto do Direito Ambiental. Tem como
meta a integração entre as questões ambientais stricto sensu, sociais,
econômicas, políticas e culturais na análise e no tratamento dos dilemas de sustentabilidade enfrentados pela sociedade contemporânea.
Portanto o socioambientalismo e a Justiça Ambiental, ao preconizarem maior interface entre o social e o ambiental e a consideração de
variáveis mais amplas do que o conhecimento técnico e científico na
abordagem da questão ambiental, podem se apresentar como suportes teóricos e práticos para o Direito da Sustentabilidade.
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Parte 6
exploração e gestão sustentável
de florestas
O PRINCÍPIO DO CUIDADOR RECEBEDOR
Luciane Martins de Araújo*
Elida Séguin**
Introdução
O
cenário de degradação ambiental atual, o desmatamento em índices alarmantes, a poluição dos recursos hídricos e os efeitos nefastos das mudanças climáticas fazem que a preocupação com a questão
ambiental ganhe espaço no cenário mundial.
O Brasil é considerado o país que possui a maior biodiversidade do mundo, com grande estoque de biomassa (LEWINSOHON;
PR ADO, 2002, p. 54), no entanto, a situação de nossas florestas e
demais formas de vegetação nativa é bastante preocupante, visto que a
* Advogada, doutora em Ciências Ambientais, pela Universidade Federal de
Goiás (UFG), mestre em Direito e professora do Mestrado em Direito,
Relações Internacionais e Desenvolvimento, da Pontifícia Universidade
Católica de Goiás (PUC Goiás), advogada, consultora ambiental, membro
da Associação de Professores de Direito Ambiental do Brasil (APRODAB)
e do Instituto Brasileiro de Advocacia Pública (IBAP). Autora de livros e
artigos. E-mail: [email protected] .
** Advogada, defensora pública do Estado do Rio de Janeiro, doutora em Direito
Público, membro da Associação de Professores de Direito Ambiental do Brasil
(APRODAB), do Instituto Brasileiro de Advocacia Pública (IBAP) e do Instituto
de Advogados do Brasil (IAB). Professora Adjunta da UFRJ (aposentada). Autora
de livros e artigos. E-mail: [email protected] .
392Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
cada dia cresce o desmatamento provocado pela prevalência dos interesses econômicos sobre os ambientais. Ou seja, a prevalência de uma
cultura economicocentrista sobre a proteção ambiental para as futuras
gerações.
Nesse contexto, é necessária a discussão de mecanismos que
enfrentem o aumento do desmatamento, que resulta ainda em graves consequências para todos os recursos naturais, como a redução da
água, recurso indispensável para a existência da vida.
No campo da ciência jurídica, para que um novo ramo seja admitido, busca-se sua dogmática, de que a principiologia é de grande
importância, bem como a formação de um repositório jurisprudencial,
unindo assim os fundamentos doutrinários e jurisprudenciais.
O Direito Ambiental já é considerado um ramo novo do Direito, mas o estado da técnica1 em questões ambientais ainda engatinha.
Vale ressaltar que a Constituição Federal (CF 88) trouxe a garantia do
meio ambiente ecologicamente equilibrado a todos como bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida (Caput do Art.
225), instituindo assim o Princípio dos Sistemas Ecológicos Essenciais.
A CF 88 estabeleceu uma tipologia ao tratar de meio ambiente
em momentos distintos: natural (Art. 225); cultural (Arts. 215 e 216);
construído (Arts. 182 e 183); e do trabalho (Art. 6o e Inciso VIII do
Art. 200). Elevou-o à categoria de garantia coletiva ao prescrever que
um meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito de todos. Assim, quando a Constituição fala em “meio ambiente ecologicamente
equilibrado” está se referindo não só ao meio natural, mas também aos
cultural, construído e do trabalho. Todos eles devem estar equilibrados para que os brasileiros possam atingir o pleno desenvolvimento e
não apenas o desenvolvimento econômico. Na ADI 3540-DF, o STF
reconheceu que Direito Ambiental como um direito de solidariedade,
de 3a dimensão, posto que intergeracional.
Portanto, diante do embate entre proteção ambiental, numa visão antropocêntrica mitigada, e crescimento econômico, em formulação totalmente economicocêntrica,2 surge a preocupação com a criação
1 O Estado da Técnica é o conjunto de informações tecnológicas que se acham
disponíveis para conhecimento público. São todas as tecnologias conhecidas pelo
homem, em condições de serem utilizadas para resolver problemas técnicos específicos.
2 É bem verdade que a CF 88, no Artigo 170, já submeteu o desenvolvimento econômico aos interesses de preservação ambiental.
O PRINCÍPIO DO CUIDADOR RECEBEDOR
de mecanismos econômicos e jurídicos para estimular a proteção ambiental. Nesse contexto, se insere atualmente o Princípio do Cuidador
Recebedor que ora será tratado.
1Direitos Humanos e Justiça Ambiental
Difícil pensar em Justiça Socioambiental sem associá-la aos Direitos Humanos (DH), que também se originaram do sentimento de
solidariedade e do respeito à dignidade. Quando da declaração dos
DH em 1948, a questão ambiental não era ainda preocupação mundial, o que justifica a sua omissão do rol enunciado. A Conferência
de Estocolmo, de 1972, colocou o meio ambiente como um direito
humano. Numa sequência natural, a Carta de Direitos Humanos de
Nairóbi, Quênia, de 1981, no Art. 24, assegurou que todos os povos
têm direito a um meio físico satisfatório e global, propício a seu desenvolvimento integral, sendo a saúde um bem e direito metaindividual,
só plenamente atingido combatendo-se a poluição, que acarreta o surgimento de inúmeras doenças. Esse documento menciona, adotando
um conceito amplo de saúde, que toda pessoa tem direito de viver em
ambiente sadio e de beneficiar-se dos equipamentos coletivos essenciais. Claro que as declarações posteriores, pela relevância da matéria,
não mais deixaram de mencionar o direito humano a um ambiente sadio, como o Art. 11 do Protocolo de São Salvador, de 1988, adicional
à Convenção Americana dos Direitos Humanos.
O Direito Ambiental é um direito de sobrevivência, pois a poluição ameaça a continuidade da espécie humana como nós a conhecemos hoje, o que é comprovado pela gravidade dos acidentes
ambientais.3 Claro que ele protege todos os seres vivos, humanos,
animais ou vegetais, pois somos todos passageiros do mesmo barco e
“os habitantes deste irrequieto planeta” devem ir “progressivamente
tomando consciência clara da alternativa essencial com que se defrontam: salvarem-se juntos ou juntos naufragar" (BARBOSA MOREIR A, 1984, p. 173).
O movimento de Justiça Ambiental surge, na década de 1980,
da constatação de que quem suporta a maior parcela dos ônus da polui3 Registre-se que foi através de acidentes ambientais como o de Minamata (Japão),
Love Canal (EEUU), Seveso (Italia) Chernobyl (URSS, atual Ucrânia), entre
outros, que a humanidade vem despertando para os problemas ambientais, ou
pelo menos, para seus efeitos.
393
394Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
ção são as minorias e os grupos vulneráveis.4 A equidade e o acesso aos
bens ambientais eram a sua principal reivindicação. Como dimensão
substantiva, tinha-se que os ônus decorrentes do desenvolvimento econômico5 deveriam ser preferencialmente eliminados ou, pelo menos,
suportados igualmente por toda a coletividade. A Justiça Ambiental
contesta a ineficácia da legislação ambiental que deixa de alcançar todas
as camadas sociais, marginalizando, ainda mais, comunidades já excluídas economicamente.
Os hipossuficientes econômicos, em todas as partes, são afetados
desproporcionalmente pelos efeitos negativos da legislação ambiental e
pelas ações/omissões governamentais. Em geral, são os que têm menor
acesso ao ar puro, à água potável, ao saneamento básico e à segurança
fundiária e estão, consequentemente, mais expostos a riscos de contraírem doenças. Por isso, devem participar efetivamente das decisões
que os afetem e pleitear medidas compensatórias pelos gravames que
suportam, numa forma efetiva de controle social. Neste sentido, controle social vem sendo previsto em várias legislações, como o Estatuto
da Cidade (Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001), a Política Federal
de Saneamento Básico (Lei n. 11.445, de 5 de janeiro de 2007), entre
outras, mas ainda não atingiu seus objetivos.
A Cúpula dos Povos de Cor pela Justiça Ambiental (First National People of Color Environmental Leadership Summit) divulgou, em
1991, a Declaração dos Princípios de Justiça Ambiental.6 O tema vol4 Com a publicação, nos EEUU, do “Clean Air Act” e “Clean Water Act”, a questão ambiental ganha destaque. Naquele país, em 1982, surge o movimento de
“Justiça Ambiental” (Environmental Justice), em oposição ao tratamento governamental desigual que lança a maior carga dos ônus ambientais sobre grupos
vulneráveis. Os protestos, em Warren Coutry, Carolina do Norte, contra um depósito de Bifenil Policlorado (PCB) levaram ao repúdio a instalação de aterros
de resíduos perigosos próximos a bairros residenciais de negros. Esse movimento
recebeu, inicialmente, o nome de Racismo Ambiental, expressão cunhada pelo
reverendo Benjamin Chaves, com fulcro nos estudos de Robert Bullard. Posteriormente, o movimento passou a ser denominado de Justiça Ambiental, apesar
de a França optar por “Desigualdade Ecológica” (Inégalité Écologique).
5 Ressaltamos que a responsabilidade civil ambiental é objetiva, mas que a responsabilidade do Estado por omissão é subjetiva.
6 Injustiça ambiental é “o mecanismo pelo qual sociedades desiguais, do ponto de
vista econômico e social, destinam a maior carga dos danos ambientais do desenvolvimento às populações de baixa renda, aos grupos sociais discriminados, aos povos
étnicos tradicionais, aos bairros operários, às populações marginalizadas e vulneráveis”. (Trecho da Declaração de Princípios da Rede Brasileira de Justiça Ambiental)
O PRINCÍPIO DO CUIDADOR RECEBEDOR
tou à discussão na Rio + 20, mas as injustiças ambientais permanecem
sem solução.
Após o evento Rio + 20, a Fundação Oswaldo Cruz publicou em
seu sítio um Mapa da Injustiça Ambiental e Saúde no Brasil, produto
de uma parceria entre a ENSP/Fiocruz e a ONG Federação de Órgãos
para Assistência Social e Educacional (Fase), divulgado em vários grupos de debates (BR ASIL, 2012a). O mapa busca dar apoio e visibilidade às lutas de comunidades injustiçadas ambientalmente, com foco
nas demandas, estratégias de resistência e propostas de soluções para
os problemas existentes.7
Lamentavelmente, leis e atos de gestão que densificam políticas
públicas acarretam diferenciações de seus ônus e bônus nos diversos
segmentos sociais, seja na distribuição de recursos financeiros, seja na
instalação de equipamento ou mobiliário urbano,8 apesar dos recursos
serem oriundos de arrecadação fiscal entre contribuintes sem vínculo
com a questão. A noção de justiça está ligada à dimensão social e cidadania de um país, que, reconhecendo que todos são iguais de fato
e de direito,9 não permite que recaia sobre os ombros das populações
vulneráveis o ônus do desenvolvimento, nem as condena a viver em
“zona de sacrifício”.
7 Sobre esse tema sugerimos uma conferida nas leis 10.650, de 16 de abril de 2003,
e 12.527, de 18 de novembro de 2011, e no Decreto n. 7.724, de 16 de maio de
2012, que tratam do acesso à informação.
8 Significativa é a construção de cemitério e aterro sanitário, em bairros de hipossuficientes, que, mesmo sendo equipamentos urbanos, desvalorizam ainda mais
os imóveis que estão próximos, mais por motivos psicológicos do que reais, vez
que a maioria das pessoas desconhece a contaminação das águas invisíveis (subterrâneas) pelo necrochorume e pelo chorume, respectivamente. A construção de
praças valoriza os imóveis da sua cercania, estes, em geral, construídos em bairros
de hipersuficientes.
9 Essa igualdade leva aos conceitos de isonomia e isegoria, que não querem dizer a
mesma coisa. Os atenienses possuíam igualdade nos direitos (isonomia), no falar
(isegoria) e no poder (isocracia). Isonomia é a igualdade de direitos. Isegoria (do
grego: ἰσηγορία) é um conceito oriundo da Grécia. Consiste no princípio de
igualdade do direito de manifestação na assembleia dos cidadãos, onde se discutiam os assuntos da pólis. A todos os participantes era dado o mesmo tempo
para falar sem ser interrompido. O conceito está relacionado à liberdade de falar,
quando ela é igual para todos. Em outras palavras, existe isegoria onde todos têm
a mesma liberdade para pronunciar-se.
395
396Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
2Desenvolvimento Sustentável e Desenvolvimento Sustentado
Desenvolvimento é um processo integrado em que as estruturas
sociais, jurídicas e tecnológicas do Estado passam por transformações,
em busca da melhoria da qualidade de vida humana. Ele não pode ser
confundido com crescimento econômico, em que inexiste preocupação
antropocêntrica. O planejamento do desenvolvimento econômico foi
utilizado oficialmente como princípio diretor pela World Commissionon Environment and Development (WCED), em 1987.
O conceito de desenvolvimento sustentável foi introduzido pelo
relatório Nosso Futuro Comum, sob a coordenação da então primeira
ministra da Noruega, Gro Halem Brundtland, que presidia a Comissão
Brundtland, ou Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. A comissão fora criada em 1983, por decisão da Assembleia
da ONU, e o relatório correspondente apresentado em 1987. Por ele,
o desenvolvimento sustentável objetiva possibilitar que a humanidade
seja capaz de garantir o atendimento das necessidades do presente sem
comprometer a capacidade de as gerações futuras atenderem também
às suas (COMISSÃO..., 1991, p. 9).
Cristiane Derani (1997, p. 126), comentando o Relatório Brundtland, afirma que:
modificar a natureza através de sua apropriação ou através de emissões,
somente quando for para a manutenção da vida humana ou para a proteção de outro valor básico, ou quando for justificada a capacidade de se
apropriar dos meios sem danificar a sua reprodução. Donde se conclui que
a sustentabilidade é um princípio válido para todos os recursos renováveis.
Nesse sentido, Ignacy Sachs propõe como princípio basilar que o
crescimento se processe de forma sustentada, o que significa dizer “que
os planejadores e aqueles que tomam decisões necessitam expandir seu
horizonte temporal; a solidariedade com as futuras gerações nos compele a pensar o problema da utilização dos recursos no contexto do
próximo século” (SACHS, 2007, p. 98).
Pode-se dizer que desenvolvimento sustentável é o que considera as necessidades atuais, mas as compatibiliza com as das gerações
futuras, estabelecendo mecanismos de freios e contrapesos, através da
mitigação e da compensação ambiental. O desenvolvimento sustentado
é aquele em que, para igualar a balança, o que polui paga para aqueles
que zelam pelo meio ambiente.
O PRINCÍPIO DO CUIDADOR RECEBEDOR
A ONU propôs um Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)
para direcionar os padrões de produção e consumo. No Brasil, criou-se
o Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável (CEBDS), que promove estudos para orientar grupos empresariais
a encontrar critérios de ecoeficiência e sustentabilidade.
As políticas públicas de desenvolvimento visam à consecução do
bem comum, com ênfase na integralidade, flexibilidade, no sentido
humanístico e na participação popular nas tomadas de decisões públicas. Todo Estado tem direito a atingir um nível de desenvolvimento
que possibilite aos seus cidadãos uma existência digna, mesmo que
para isso seja necessário um aparente retrocesso tecnológico,10 como
aconteceu no Japão, que reduziu a produção de robôs e voltou a contratar pessoas, ante os problemas sociais advindos do alto índice de
desemprego.11
Norberto Bobbio define crise como “um momento de ruptura no funcionamento de um sistema, a uma mudança qualitativa em
sentido positivo ou em sentido negativo” (BOBBIO, 1997, p. 303).
Neste sentido, vivemos uma crise ambiental que força a ruptura no
sistema de crescimento econômico descompromissado com os Direitos
Humanos e o Meio Ambiente, apenas centrado no desenvolvimento.
Essa mudança qualitativa é vista com preocupação generalizada, pois a
humanidade está presa às experiências passadas com desastres ecológicos. Temos de resolver o aparente dilema entre o progresso a qualquer
preço, para atender às necessidades cada vez maiores da humanidade,
e a preservação do meio ambiente para as gerações vindouras, com
a precaução de impedir comportamentos sem planejamento. A insustentabilidade dos atuais modelos de produção e consumo impõe uma
reformulação para garantir o futuro do Planeta.
Edgar Morin (2011, p. 22) adverte que a crise ecológica se acentua com a degradação crescente da biosfera, ao que acrescentamos os
incômodos das doenças oriundas da poluição ambiental e social.12 Esse
10 Admite-se o aparente retrocesso tecnológico, mas nunca o retrocesso da proteção.
Isto está consubstanciado no Princípio da Vedação do Retrocesso, objeto de tantos debates na Rio + 20 e no processo legislativo da Lei n. 12.651, de 25 de maio
de 2012 (BR ASIL, 2012c), que instituiu o regramento florestal.
11No Brasil, a classe dos bancários sofreu um impacto com a informatização da
rede, gerando elevado número de desempregados.
12 Nesse sentido, vêm sendo discutidas, desde 2005, as diretrizes para uma Política Nacional de Saúde Ambiental, sem que, contudo tenha sido promulgada a
397
398Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
impasse vai suscitar outros problemas no âmbito econômico, social e
político.
A tecnologia para se desenvolver sustentavelmente já existe, mas
nem sempre está disponível por motivos financeiros. O preço a ser
pago pelo estado da técnica é alto. Como todos os seres humanos são
passageiros do mesmo barco – a nossa Casa Planetária –, nada mais justo que aqueles que já se desenvolveram e no caminho perderam parte
da sua diversidade biológica ajudem no desenvolvimento dos demais
e na preservação ambiental, para que os que ainda têm biodiversidade
não a percam, pois, se isto acontecer, quem estará perdendo será o Planeta e as gerações futuras.
Nessa angulação, ganha destaque o Princípio do Cuidador Recebedor, em que são prestados cuidados com a natureza indispensáveis
à vida humana. O pagamento desses serviços é um incentivo à preservação por pessoas que necessitam disso para sobreviver, sem lançar
mão das excludentes de ilicitude previstas na Lei n. 6.905, de 12 de
fevereiro de 1998 (BR ASIL, 1998). Assim, tem-se aprioristicamente como vantagem: (1) a preservação ambiental, evitando a perda da
rica e ainda muito desconhecida biodiversidade de nosso país; (2) a
dignidade dos prestadores do serviço, que ao invés de criminosos se
tornam agentes ambientais, integrados socialmente e desempenhando
uma nobre e importante tarefa. Nesse sentido, insere se a possibilidade
de remuneração pelos serviços prestados à natureza, ou o Pagamento
por Serviços Ambientais (PSA).
A dicotomia preservar x desenvolver é solucionável se as partes
dessa inocorrente batalha procedem de forma correta, sem extremismos ou “ecoxiitismos”, calcada nos princípios que regem o desenvolvimento sustentável ou o ecodesenvolvimento, que surge para
compatibilizar as três vertentes: o progresso, a preservação ambiental e
a dignidade da pessoa humana.13
lei que instituirá a Politica de Saúde Ambiental. No sítio do Ministério do Meio
Ambiente não há menção a esse projeto, aludido apenas no do Ministério da
Saúde.
13 Interditar indústrias poluentes pode parecer uma solução ecológica, mas cria um
problema social pelo desemprego que gera e o consequente aumento da pobreza.
Inegavelmente, a introdução do Termo de Ajustamento de Conduta, pelo Art.
211do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) no cenário legislativo brasileiro é um marco a ser consignado, em especial por ter sido adotado também no
§ 6o do Art. 5o da Lei de Ação Civil Pública.
O PRINCÍPIO DO CUIDADOR RECEBEDOR
3Extrafiscalidade e Ecotributos
O marco regulatório da extrafiscalidade dos tributos está assentado no Inciso I, do Art. 151 da CF 88, que assegura, para alcançar
objetivos diversos, aos tributos outra função além da arrecadação. Esses objetivos podem ser a correção de situações indesejadas, a condução da economia, o desenvolvimento de uma área, a preservação de um
local etc. Consiste no manejo dos instrumentos tributários com objetivos diversos dos precipuamente pretendidos pelo fisco, ou seja, não
arrecadatórios, facultando ao contribuinte escolher entre alternativa de
gravame mais suave. É largamente empregada para incentivar a conservação cultural. Constituições anteriores, como a Emenda Constitucional de 1969 (Art. 19, § 2o), já definiam esse instituto como forma de
atingir a justiça social.
Existem tributos que decorrem da capacidade contributiva. Seu
fato gerador são situações denotadoras dessa faculdade e os “graduados
pela capacidade contributiva, cujos fatos geradores não se consubstanciam em circunstância reveladora” desse fato gerador, posto que os
“tributos extrafiscais têm origem constitucional” (OLIVEIR A, 1995,
p. 23), permitindo ao contribuinte alternativa de escolha de gravame
tributário mais ameno ou de isenção, conforme seu procedimento dentro da previsão legal.
A extrafiscalidade dos tributos tem sido tradicionalmente utilizada na preservação do meio ambiente cultural, quando é concedida
anualmente isenção do IPTU a imóveis tombados, que estejam sendo
preservados, ou redução do tributo para os que sofrem restrições edilícias por serem vizinhos de bens tombados (BRASIL, 1937).14 A Carta
de Quito,15 ao tratar das medidas legais, item 5, sugere considerar a
possibilidade de estimular a iniciativa privada, mediante a implantação
de isenção de tributo fiscal em edifícios que sejam restaurados com
capital particular e dentro dos regulamentos estabelecidos pelos órgãos competentes, bem como serem estabelecidas compensações às limitações impostas à propriedade particular, por motivo de utilidade
pública. Essa sugestão inegavelmente tem similitude com o Princípio
14 O Art. 18 do Decreto-Lei n. 25 de 30 de novembro de 1937 veda a construção
no entorno de bem tombado de forma que reduza ou impeça sua visibilidade.
15 Editada em Reunião sobre Conservação e Utilização de Monumentos e Lugares
de Interesse Histórico e Artístico, realizada em novembro/dezembro de 1967,
pela Organização dos Estados Americanos OEA.
399
400Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
do Cuidador Recebedor, em que aquele que cuida da natureza recebe
por esse serviço.
Para Joaquim Aguiar (1996, p. 165), a extrafiscalidade:
se traduz, pois, pela deliberada utilização, pelo poder público, dos
tributos, para regular comportamentos sociais. Com isso, a finalidade
financeira da tributação assume plano secundário e o Estado até pretende que, adotando comportamentos por ele, Estado, preconizados,
o sujeito passivo da obrigação tributária não lhe pague tributo algum.
Destarte, o legislador adota um regime segundo o qual o contribuinte,
conforme se comporte, será tributariamente mais onerado ou menos
onerado, até isento.
Para estimular o proprietário a preservar o bem, tem-se a concessão de incentivos fiscais, isentando-o total ou parcialmente do pagamento de tributos, permitindo-lhe a dedução dos gastos em outros
impostos etc. Esse instrumento é internacionalmente utilizado.
Com o objetivo de beneficiar os proprietários rurais, a Lei n.
9.393, de 19 de dezembro de 1996, que dispõe sobre o imposto sobre
a propriedade territorial rural (ITR), estabelece, em seu Art. 10, que
o cálculo para fins de apuração do ITR exclui as florestas plantadas, as
áreas de preservação permanente e reserva legal, as áreas de interesse
ecológico para proteção dos ecossistemas, bem como as áreas sob o
regime de servidão ambiental – § 1o, I, “d”; II, “a”, “b” e “d”, respectivamente (BR ASIL, 1996).
No sentido inverso: o de penitenciar, a CF 88, no Art. 182, §
2o, prevê o IPTU progressivo quando a propriedade imóvel urbana
não cumprir sua função social, punindo-se o não atendimento a uma
norma programática.16 Esse dispositivo programático, portanto não
autoaplicável, foi regulamentado pela Lei n. 10.257/2001, conhecida
como Estatuto da Cidade.17
16 Na admissão de recursos extraordinários é grande a parcela de inadmissão por
“ofensa reflexa”, ou seja, tem-se uma norma programática, como “cumprir sua
funçaõ social”, mas é a norma infraconstitucional que determina como se atinge
essa meta.
17 “Tributário. IPTU. Progressividade. Inconstitucionalidade. “O STF, ao finalizar o
julgamento do RE 153.771, firmou o entendimento de que a progressividade do
IPTU, que é imposto de natureza real em que não se pode levar em consideração
a capacidade econômica do contribuinte, só é admissível, em face da Constituição,
para o fim extrafiscal de assegurar o cumprimento da função social da propriedade,
obedecidos os requisitos previstos no § 4o do Art. 182 da CF/88. Também o Ple-
O PRINCÍPIO DO CUIDADOR RECEBEDOR
O Estatuto da Cidade, no Art. 4o, Inciso IV, prevê o uso de instrumentos tributários e financeiros para auxiliar a gestão das cidades, a saber:
(a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; (b)
contribuição de melhoria; e (c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros.
Referida lei também permite, no Art. 35 a venda da capacidade
de construir, num instituto denominado transferência do direito de
construir, desde que o imóvel seja considerado necessário para fins de:
(I) implantação de equipamentos urbanos e comunitários; (II) preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural; e (III) servir a programas de
regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população
de baixa renda e habitação de interesse social. Ou seja, se houver interesse na não construção, é permitido ao proprietário do imóvel vender
sua capacidade edilícia, numa similitude com o Princípio do Cuidador
Recebedor, posto que o proprietário pode vender e assim manter seu
equilíbrio financeiro para continuar a preservar.18
Tangenciando a questão da extrafiscalidade, fica-se diante do
ICM ecológico. O Imposto de Circulação de Mercadorias, de competência estadual, é sempre cogitado como uma forma de atingir a Justiça
Social. Ele foi incluído na Estratégia 2, proposta pela Agenda 21, no
capítulo referente a Cidades Sustentáveis, vinculado a diferença entre
Desenvolvimento Sustentável e Desenvolvimento Sustentado. Sua implantação compensaria os municípios que têm parte de seus territórios
ocupados por unidades de conservação e baixa arrecadação tributária.
Erroneamente, ele tem sido enfocado sob o prisma de um atrativo aos
nário desse tribunal, ao julgar o RE 194.036, entendeu inconstitucional a progressividade do IPTU, como estabelece a Lei 6.747, de 21 de dezembro de 1990, do
Município de Santo André (SP), ou seja, mediante a concessão de isenções parciais
sobre a alíquota desse imposto sobre o valor venal do terreno e o da edificação,
conforme os critérios que fixa.” STF, Rec. Ext. 229.484/0, SP, Rel. Min. Moreira
Alves, j. em 16 de junho de 1998, DJ de 13de novembro de 1998.
18 Um exemplo interessante, apesar de não ser ambiental, foi adotado pelo Rio Grande do Sul, pela Lei n. 11.400, de 21 de dezembro de 1999, que beneficiou os
motoristas que não cometeram infração de trânsito com desconto de até 20% no
pagamento do IPVA. Arguida a inconstitucionalidade da lei, o STF, em 27 de
setembro de 2000, julgou-a constitucional (ADIn. n. 2.301). Em Minas Gerais
a Lei n. 12.040, de 28 de dezembro de 1995, conhecida como Lei Robin Hood,
que dispõe sobre o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS),
incentivou, pela fixação de um percentual variável, os seus municípios a atuarem na
preservação ambiental. Nem todos os estados da federação seguiram essa diretriz.
401
402Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
empresários que tenham um comportamento ecologicamente correto, com pouca ênfase na compensação ao município que suporta um
encargo ecológico, o que é lamentável, pois a baixa arrecadação induz
à falta de verbas para políticas públicas, inclusive para densificação do
Princípio do Cuidador Recebedor.
No direito comparado, verifica-se que alguns países aumentam a
tributação de embalagens e bens descartáveis, como a Bélgica e a Alemanha. Os EUA permitem a dedução no imposto de renda de doações
de terrenos e matas com finalidade preservacionista, além de cobrarem
um tributo adicional por atividades poluentes, tais como refinamento
de petróleo, empresas químicas etc.
Alicia Morales Lamberti (1999, p. 338) disserta sobre ecotributos,
alertando “que predomina en el impuesto sobre la contaminación la finalidad extrafiscal que lo motiva, por lo que la dificultad básica consiste
en una tasa que refleje el costo social de la degradación ambiental”.
Coerente com o Código Civil, que traz a lume a responsabilidade
do autor e do co-autor para fins de reparação, o Art. 12 da Lei n. 6.938,
de 31 de agosto de 1981, prevê que as entidades de financiamento devem
observar o licenciamento ambiental, ou seja, cooperar com atividades
lícitas e legalizadas.19 A obtenção da licença não libera do cumprimento
de padrões, normas e critérios, transformando o financiador em poluidor indireto, nos termos do Art. 3o da Lei n. 6.938/1981.
Vale lembrar que o comando do Art. 225 da CF 88 dirige-se não
apenas ao Estado, mas também a empresas privadas, como as instituições de crédito. Os financiamentos concedidos em dissonância com os
princípios ambientais geram responsabilidade solidária, aplicando-se o
princípio do poluidor-pagador também ao lucro financeiro.
4O Que São Serviços Ambientais
Antes de abordar os serviços ambientais é necessário determinar a natureza jurídica dos bens ambientais, que ganha relevo quan19Na Ação Civil Pública n. 008/99, em que foi Autor o Ministério Público do
Estado de Mato Grosso e réu o Banco do Brasil S. A., que tramitou ante a Vara
Especializada do Meio Ambiente Comarca de Cuiabá, em sentença prolatada em
10 de maio de 2000, houve a procedência do pedido autoral reconhecendo a responsabilidade solidária por danos morais decorrentes de projetos financiados pelo
réu. A decisão, lamentavelmente, não foi confirmada pelo TJMT, mas fez o Banco
do Brasil passar a exigir a comprovação do licenciamento ambiental.
O PRINCÍPIO DO CUIDADOR RECEBEDOR
do se discute a fixação das competências administrativas, legislativas
e judiciais. Eles possuem natureza difusa, 20 já que todos são titulares
do direito ao meio ambiente, apresentando dois aspectos: bem de uso
comum do povo (finalidade) e bem essencial à sadia qualidade de vida
(fundamento). O constituinte diferenciou os bens públicos dos bens
difusos, destacando-os, como se percebe no Art. 5o, LXXIII, e Art.
129, III. Os bens ambientais são um tertium genus de bem: de natureza difusa, na forma do Art. 81, Parágrafo Único do CDC, ou com
“um valor difuso” que está submetido à ideia de um domínio “coletivo” em que a titularidade não é apenas estatal.
A Lei n. 17.134, de 25 de abril de 2012, do Estado do Paraná,
em seu Artigo 2o, traz as seguintes definições:
I - serviços ambientais: as funções prestadas pelos ecossistemas naturais conservados, imprescindíveis para a manutenção das condições ambientais adequadas à sadia qualidade de vida, funções estas
que podem ser restabelecidas, recuperadas, restauradas, mantidas
e melhoradas pelos proprietários ou posseiros;
II - pagamento por serviços ambientais: a transação contratual através
da qual o beneficiário ou usuário do serviço ambiental transfere a
um provedor de serviços ambientais os recursos financeiros ou outras formas de remuneração, nas condições pactuadas, respeitadas
as disposições legais e regulamentares pertinentes;
III - pagador de serviços ambientais: a pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que se encontrar na condição de beneficiário ou
usuário de serviços ambientais, em nome próprio ou de uma coletividade;
IV - provedor de serviços ambientais: todo o proprietário ou posseiro,
pessoa física ou jurídica, que, preenchidos os critérios de elegibilidade definidos nesta Lei, mantém, restabelece, recupera, restaura
ou melhora ecossistemas naturais que prestam serviços ambientais.
A Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000, Art. 2o, IV, estabelece
como recurso ambiental “a atmosfera, as águas interiores, superficiais
e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora”. A Lei n. 11.284, de 2 de março
20 Ressaltamos que os bens ambientais têm natureza difusa, mas, como ofensa reflexa, provocam danos morais e materiais individuais.
403
404Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
de 2006, em seu Artigo 3o, IV, exemplifica alguns serviços prestados
pelas florestas como: “turismo e outras ações ou benefícios decorrentes
do manejo e conservação da floresta, não caracterizados como produtos florestais” (BR ASIL, 2006a).21
As definições legais acima trazem o escopo sobre o qual assentam os serviços ambientais, como aqueles prestados pelos recursos naturais e que trazem benefícios a toda a coletividade, por exemplo, a
qualidade da água e do ar, a conservação dos solos contra a erosão, 22
o controle de infiltração de águas da chuva para os lençóis freáticos.
Assim, esses elementos têm uma importância vital na manutenção do equilíbrio dos sistemas ecológicos garantido pela Constituição
Federal, motivo pelo qual se torna cada vez mais necessária a mensuração dos serviços prestados pelo meio ambiente e a criação de mecanismos que possibilitem a sua valoração econômica, visto que os recursos
naturais têm sido apropriados e utilizados no processo produtivo como
se não possuíssem valor econômico.23 Deve-se mudar a lógica em que
se socializam as externalidades negativas causadas pela utilização dos
recursos naturais e criar benefícios àqueles que protegem o meio ambiente (AR AÚJO, 2011, p. 50).
Ignacy Sachs ressalta que o ceticismo em relação à possibilidade
de internalização da dimensão ambiental, mediante a ajuda dos preços,
“estende-se às análises de custo benefício, análises que têm precisamente
por finalidade introduzir no campo de visão de quem decide, os fenômenos situados fora de mercado” (SACHS, 2007, p. 86). Ele sugere, ainda,
a criação de indicadores ecológicos “que nos permitissem conhecer a
taxa de exploração da natureza que acompanha a diferentes atividades
humanas, a evolução da qualidade do meio e o grau de normalidade dos
ciclos ecológicos de renovação dos recursos” (SACHS, 2007, p. 90).
21 Recursos florestais: elementos ou características de determinada floresta, potencial ou efetivamente geradores de produtos ou serviços florestais – Art. 3o, II, Lei
n. 11.284/2006.
22Gostariamos de enfatizar a edição da Lei n. 12.608, de 10 de abril de 2012,
que instituiu a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC); dispõe
sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC) e o Conselho
Nacional de Proteção e Defesa Civil (CONPDEC); autoriza a criação de sistema
de informações e monitoramento de desastres (BR ASIL, 2012b).
23 Neste sentido, vale lembrar o Valor Econômico dos Recursos Ambientais (VER A),
que tem sido desagregado como: Valor Econômico Total (VET) = Valor de Uso
(VU) + Valor de Opção (VO) + Valor de Existência (VE).
O PRINCÍPIO DO CUIDADOR RECEBEDOR
O valor econômico dos recursos naturais (VER A)24 precisa ser
contabilizado como um ativo. Porém, não adianta apenas termos esse
conceito internalizado, é importante traduzi-lo em lei para criar segurança jurídica necessária e que assegure a repartição de benefícios às
populações tradicionais e indígenas.25
De acordo com Enrique Leff (2009, p. 190)
A sobre exploração dos recursos e a degradação do ambiente
são resultado da racionalidade econômica que deslocou a natureza do
campo da produção. Neste sentido, a acumulação de capital vem destruindo as bases ecológicas da produção e demonstra agora a propósito
de internalizar os valores e potencialidades da natureza, para gerar um
processo de desenvolvimento sustentável.
Para esse autor, a economia neoclássica tem buscado internalizar
os custos ambientais e estabelecer preços de mercado para os recursos
e serviços ambientais. No entanto, ainda há dificuldade em traduzir
os custos de conservação e recuperação numa medida homogênea de
valor, já que a valorização dos recursos naturais está sujeita a temporalidades ecológicas de regeneração e produtividade que não correspondem aos ciclos econômicos e a processos sociais e culturais, o que
dificulta, portanto, a avaliação do valor real da natureza na economia.
Esse processo, segundo Enrique Leff (2009, p. 224), de ecologização da economia e capitalização da natureza está “reconfigurando
as contradições do capital, gerando condições que permitem uma exploração capitalista dos recursos, sob condições de uma maior sustentabilidade ecológica.”
Nesse contexto, o Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA) coordena um trabalho que visa justamente à valoração dos recursos naturais. Esse estudo conhecido como The Economics and Ecossistems Biodiversitiy (TEEB).26 cujo objetivo é fornecer
24 Como processo mnemônico que usamos com nossos alunos, dizemos que o Direito Ambiental tem três mulheres que devem ser respeitadas: a VER A (valor
economico do recurso ambiental), a ANA (Agencia Nacional de Água) e a EVA
(estudo de viabilidade ambiental) e que no Direito Ambiental, como nos livros
policiais, é necessário chercher la femme.
25Sobre o tema, vale conferir a questão do etnodesenvolvimento que clarifica a
penumbra em torno da ideia de que “em terras indígenas não pode haver desenvolvimento”.
26
Disponível em: http://www.teebweb.org/Portals/25/TEEB%20Synthesis/
TEEB_Sintese-Portugues_web[1].pdf. Acesso em: 7 jul. 2012.
405
406Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
elementos com base científica para a valoração dos recursos naturais e
para auxiliar tanto o Poder Público como a iniciativa privada na análise
da biodiversidade como fator importante no contexto de desenvolvimento. Busca, ainda, destacar o valor do capital natural, bem como
dos serviços ecossistêmicos fornecidos por esse capital na adoção de
decisões públicas e privadas.
Outro importante trabalho do Pnuma é a Avaliação Ecossistêmica do Milênio,27 que teve por objetivo avaliar as consequências das
mudanças nos ecossistemas sobre o bem estar humano. Referido relatório alerta para o alto grau de devastação dos ecossistemas no mundo .
Ignacy Sachs (2007, p. 86) adverte que as estratégias de desenvolvimento ambientalmente saudável não podem resultar da interação
desregulada das forças de mercado e que é necessária a internalização
de custos ambientais e de gastos relacionados ao esgotamento de recursos. É mister garantir o acesso mais equitativo aos recursos ambientais,
precondição para qualquer estratégia ambientalmente saudável.
A falta de políticas públicas de fixação do homem no campo induz à necessidade de mobilidade, em geral na busca da sobrevivência,
da dignidade da pessoa humana e do mínimo existencial.28 As migrações no Brasil, cuja ambiência foi tão bem captada por Graciliano Ramos no romance Vidas Secas, poderiam ser superadas com o Princípio
do Cuidador Recebedor, com a fixação do homem no campo.
Dessa forma, a internalização do custo ambiental como proposto
pelo Princípio do Poluidor Pagador e do Usuário Pagador mostra-se
como o caminho necessário para a análise do Princípio do Cuidador
Recebedor.
5Origem e Marco Legal
Quando se fala em valoração ambiental dos serviços prestados
pelo meio ambiente que possibilitam a melhoria de nossa qualidade de
vida (Art. 225, CF), nota-se a necessidade de promoção daqueles que,
ao protegerem a natureza, contribuem para a prestação dos serviços
ambientais mencionados. Assim, com fulcro em dois princípios basilares do Direito Ambiental, quais sejam, princípio do Poluidor Pagador
27Disponível
em:
http://www.millenniumassessment.org/documents/document.446.aspx.pdf . Acesso em: 7 jul. 2012.
28 O mínimo existencial é a parcela mínima de que cada pessoa precisa para sobreviver, e deve ser garantido pelo Estado, através de prestações estatais positivas.
O PRINCÍPIO DO CUIDADOR RECEBEDOR
e do Usuário Pagador, insere-se também o Princípio do Cuidador Recebedor, ou Protetor Recebedor, ou. ainda, Provedor Recebedor.
A Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/1981) foi
o marco legal, no Brasil, dos Princípios do Poluidor Pagador e do Usuário Pagador, no Art. 4o, VII, que determinou a “imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos
causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos”. Esses princípios estão umbilicalmente
ligados, mas com objetivos distintos: o do Poluidor Pagador objetiva
responsabilizar aquele que polui, e o do Usuário Pagador visa fazer
que aqueles que se beneficiam economicamente do bem ambiental,
que é de “uso comum do povo” (Art. 225, CF), arquem com o custo
correspondente.29
Como marco legal do Princípio do Poluidor Pagador, o Art. 14,
§ 1o, da Lei n. 6.938/1981 obriga o poluidor a reparar o dano ambiental causado “independentemente de existência de culpa”, tratando
essa obrigação como responsabilidade objetiva. Esse dispositivo foi recepcionado pela CF 88, em seu Art. 225, § 3o, que trouxe a previsão
de que as condutas ou atividades lesivas ao meio ambiente sujeitam o
infrator à tríplice responsabilização: penal, administrativa e civil – obrigação de reparar o dano causado independentemente de culpa.
No plano internacional, o referido princípio foi introduzido pela
Recomendação C(72) 128, da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), de 28.05.1972. A Declaração do
Rio de Janeiro (1992) o ratificou, alertando as autoridades nacionais
para a urgência da internacionalização dos custos ambientais, bem
como a necessidade de que o poluidor arque com o custo da poluição.
Podem-se conceituar as externalidades como qualquer consequência decorrente de atividade econômica não contabilizada pelo empreendedor nem pelos consumidores, mas sofrida pela sociedade como
um todo (LIMA E SILVA et al., 2002, p. 110). Se a externalidade é
negativa, como ocorre com os danos ambientais causados, o empreen29Nessa esteira, a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei n. 9.433, de 8 de
janeiro de 1997) estabelece como um de seus instrumentos (Art. 5o, IV), “a
cobrança pelo uso de recursos hídricos”. O Art. 19 do referido texto legal estabelece que essa cobrança objetiva reconhecer a água como bem econômico, dar
ao usuário uma indicação de seu real valor, incentivar a racionalização do uso
da água e obter recursos financeiros para financiar os programas e a intervenção
contemplados nos planos de recursos hídricos.
407
408Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
dedor deve suportá-la, pois “é necessário igualar os custos privados e
os custos sociais de qualquer processo de produção que gera alguma
quantidade de poluição (externalidade)” (SEIFFERT, 2009, p. 42).
Nesse sentido, o Art. 225, Caput, da CF 88 garantiu a todos,
atuais e futuras gerações, o “meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida”.
Ora, para que seja possível um meio ambiente ecologicamente equilibrado, necessária é a proteção dos recursos naturais que propiciarão a
manutenção de qualidade ambiental e, de consequência, a sadia qualidadede vida. E mais, impõe a todos – coletividade e poder público – o
dever de assegurar esse direito. O parágrafo primeiro daquele artigo
estabelece que o poder público deve, para tanto, preservar os processos ecológicos, preservar a diversidade e a integridade do patrimônio
genético, definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos. A CF 88 adotou assim o Princípio dos Sistemas
Ecológicos Essenciais.
Ainda o texto constitucional, ao tratar sobre os princípios gerais
da atividade econômica (Art. 170), estabeleceu, no Inciso VI, a “defesa
do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de
elaboração e prestação”. Ora, se deve haver tratamento diferenciado,
conforme o impacto ambiental causado,30 também aquele que a contrario sensu, expende esforços para a proteção ambiental, deve receber
um tratamento diferenciado, por meio de incentivos ou benefícios diferenciados por proteger esse bem ambiental, cuja titularidade é coletiva e intergeracional.
O primeiro esboço na construção do Princípio do Cuidador Recebedor, no plano infraconstitucional, está na Lei n. 6.938/1981, que
ao instituir o Princípio do Poluidor Pagador também possibilitou o
inverso, ou seja, a remuneração ou a concessão de benefício a quem
protege. Registramos também a participação nessa edificação da Lei n.
9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), da Lei n. 11.284/2006, que dispõe sobre a gestão de
florestas públicas para a produção sustentável (BR ASIL, 2006a), e da
Lei n. 11.428/2006, que trata da Mata Atlântica (BR ASIL, 2006b),
todas por ressaltar a necessidade de proteção do meio ambiente.
30 Neste sentido, a decisão do STF, na Ação Direta de Inconstitucionalidade, referente ao § 1o do Art. 36 da Lei do SNUC.
O PRINCÍPIO DO CUIDADOR RECEBEDOR
A primeira lei em nível federal que expressamente trouxe o Princípio do Cuidador Recebedor para o ordenamento jurídico foi a Lei
n. 12.305, de 2 de agosto de 2010, que, em seu Art. 6o, II, estabelece como um dos princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos
(PNRS) o Princípio do Poluidor Pagador e do Protetor Recebedor.
É bem verdade que a PNRS, da mesma forma que a Política
Federal de Saneamento Básico, instituída pela Lei n. 11.445, de 5 de
janeiro de 2007, estimulou a criação de cooperativas de catadores, que
passam a ser “agentes de reciclagem”, vivendo com mais dignidade e
em melhores condições.
A Lei n. 12.512, de 14 de outubro de 2011, que instituiu o Programa de Apoio à Conservação Ambiental, também conhecida como
“Lei da Bolsa Verde”, tratou expressamente da viabilidade de pagamento por serviços ambientais, portanto, no contexto do Princípio do
Cuidador Recebedor. Ela tem como foco as populações em extrema
pobreza. Em seus objetivos estão o incentivo à conservação dos ecossistemas, à promoção da cidadania, à melhoria das condições de vida e
à elevação da renda da população em situação de extrema pobreza, que
exerça atividades de conservação dos recursos naturais no meio rural.
Ela tem ainda como objetivo o incentivo à participação de seus beneficiários em ações de capacitação ambiental, social, educacional, técnica
e profissional (Art. 1o). A forma de incentivo ocorre pelo pagamento
de serviços ambientais transferidos pelo governo federal a essas populações e pela disponibilização de assistência técnica a essas famílias,
para que desenvolvam atividades de conservação de recursos naturais
no meio rural (Art. 2o).
Não se pode olvidar, como fundamento e origem da preocupação com a manutenção da biodiversidade, as disposições constantes no
recém-revogado Código Florestal (Lei n. 4.771, de 15 de setembro
de 1965), que possuía foco principal na manutenção da biodiversidade, proteção do solo, fluxo gênico de fauna e flora, por meio de seus
principais institutos, quais sejam: áreas de preservação permanente e
reserva legal. A revogação do Código Florestal ocorreu por meio da
Lei n. 12.651/2012 (BR ASIL, 2012c), cujas disposições atinentes ao
Princípio do Cuidador Recebedor serão tratadas a seguir.
Dessa forma, dois fundamentos acima citados são de extrema
importância para a configuração do Princípio do Cuidador Recebedor:
(1) ser o meio ambiente “bem de uso comum do povo”, ou seja, que
pertence a todos e, portanto, o dever de zelar também é de todos; (2)
409
410Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
as externalidades positivas, ou seja, os ganhos resultantes de proteção
do meio ambiente também devem ser objeto de valoração, se esses ganhos resultam em serviços ambientais cujo beneficiário é a humanidade presente e futura.31 Assim, os serviços ambientais propiciados pelos
que cuidam do meio ambiente também devem resultar em benefícios
ou incentivos por essa conduta.
O Princípio do Cuidador Recebedor encontra-se em consonância
com a Justiça Ambiental e o desenvolvimento sustentável pretendido, visto que o que se almeja é propiciar a todos um meio ambiente saudável,
não só para as presentes gerações, mas também para as futuras gerações,
sem prejuízo da dignidade das pessoas humanas da atual geração.
Sem dúvida alguma, um dos reforços a esse novo princípio do
Direito Ambiental foi a configuração da Redução de Emissões por
Desmatamento e Degradação (REDD), mecanismo inserido no contexto do Protocolo de Quioto32 durante a Conferência das Partes sobre
Mudanças Climáticas (COP-13). O Brasil foi um dos precursores da
proposta de incluir o “desmatamento evitado” como uma das possibilidades de redução de emissões de gases de efeito estufa, na “Redução compensada de emissões” formulada na COP-9, em 2003, até a
aprovação do REDD, na COP-13, em 2007, na Indonésia, que incluiu
entre seus mecanismos, não só o desmatamento evitado, mas também
a degradação das florestas (INSTITUTO..., [s. n.]).
O REDD tem por objetivo a redução de emissões dos gases responsáveis pelas mudanças climáticas, ou seja, a manutenção das florestas e da vegetação nativa presta o serviço ambiental de, pela fotossíntese, capturar os gases de efeito estufa e contribuir para reduzir os efeitos
das alterações climáticas e para a manutenção do clima. Além disso,
a proteção da vegetação nativa contribui para a produção de água e
conservação dos solos, tanto ao evitar erosões, quanto ao facilitar a
infiltração de água das chuvas.
31 Não se deve esquecer que o meio ambiente desconhece fronteiras políticas. Assim, uma poluição pode repercutir muito longe do seu local de origem, como foi
a contaminação de leite em pó, destectada no Brasil, decorrente do acidente de
Chernobil.
32 Acordo internacional firmado visando à redução de emissões de gases de efeito estufa, responsáveis pelas alterações climáticas. Referido protocolo entrou em vigor
em 2005, após a ratificação da Rússia, momento em que completou o patamar de
55% de ratificação dos países responsáveis pelas emissões de gases de efeito estufa
no mundo, constantes no Anexo A daquele documento.
O PRINCÍPIO DO CUIDADOR RECEBEDOR
Quando se fala em redução de desmatamento, a variável econômica é determinante na opção a ser adotada pelo proprietário, ou
seja, se será mais interessante manter a vegetação nativa ou efetuar o
desmatamento para fins de produção agropecuária (GIBBON, 2011).
6Aplicações Já Existentes e a Nova Lei n. 12.651/2012
O Princípio do Cuidador Recebedor já foi implantado, no Espírito Santo, Acre e Paraná, que aprovaram as Leis ns. 8.995, de 22 de
dezembro de 2008, 2.308, de 22 de outubro de 2010, e 17.134, de
25 de abril de 2012, respectivamente, que preveem o pagamento por
serviços ambientais prestados. Outros estados e municípios estudam a
promulgação de legislação semelhante, o que tornará efetivo o Princípio do Cuidador Recebedor. O projeto mais antigo dos citados, o
do estado do Espírito Santo, que implantou o projeto “Produtores de
Água”, já conta com bons resultados: um total de 217 contratos firmados, no montante total de R$ 986.016,03, com o repasse anual de
R$ 328.672,01. As fontes dos recursos financeiros desse projeto advêm
dos royalties de petróleo e gás, recursos do setor hidrelétrico, orçamento do estado, multas aplicadas referentes aos recursos hídricos, doações
e outros, que são geridos por um fundo (FUNDÁGUA).33
Destaque-se que em 25 de maio de 2012 foi publicada a Lei
n. 12.651 (BR ASIL, 2012c), que revogou o Código Florestal. Seu
objetivo, conforme disposto no Art. 1o-A, é estabelecer normas gerais
sobre a proteção da vegetação, das Áreas de Preservação Permanente
(APP) e de Reserva Legal (RL), a exploração florestal, o suprimento de
matéria prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e
o controle e prevenção dos incêndios florestais, bem como, prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos.
O que se pode notar pelas disposições da nova regra é que o Brasil perdeu muito em termos de proteção do meio ambiente. Trata-se de
um grave retrocesso ambiental, pois institutos chaves, como as áreas
de preservação permanente (APP) e a Reserva Legal (RL), sofreram
grande mitigação, tanto na estruturação desses dois institutos (Art. 4o
e seguintes), quanto ao tratá-los nas suas disposições transitórias (Arts.
61-A e 66, respectivamente), no contexto do que a lei estabeleceu como
33 Disponível em: http://www.sigam.ambiente.sp.gov.br/sigam2/Repositorio/222/
Documentos/2011_Seminario%20PSA/Fabio%20Ahnert.pdf. Acesso em: 13
ago. 2012.
411
412Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
“áreas rurais consolidadas”, ou seja, aquelas com ocupação antrópica
preexistente a 22 de julho de 2008, com edificações, benfeitorias ou
atividades agrossilvipastoris (Art. 3o, IV).
Quem teve a oportunidade de acompanhar todos os projetos
de lei que tramitaram no Congresso Nacional desde 1999 e mais
intensamente nos últimos dois anos, que resultaram na lei em comento, que contou com veto parcial da presidente Dilma Rousseff e
por consequência, com a expedição da Medida Provisória n. 571, de
25 de maio de 2012, posteriormente convertida na Lei 12.727, de 17
de outubro de 2012, sabe a grande polêmica que girou em torno do
tema. O aspecto fundamental de toda essa discussão é que existem
interesses econômicos prevalentes à proteção ambiental trazida de
forma tão coerente e necessária no revogado Código Florestal. A criação de mecanismos que incentivem a proteção ambiental e reforçam
o princípio do Cuidador Recebedor é, sem dúvida, uma necessidade
a fim de fazer face dessa pressão.
Nesse sentido, a Lei n. 12.651/201234 trouxe também o fio condutor do Princípio do Cuidador Recebedor, ao prever dentre os seus
objetivos instrumentos econômicos e financeiros para se alcançar suas
metas. Dessa forma, o artigo 1o-A, VI estabelece, entre os princípios
que regem a nova lei, a “criação e mobilização de incentivos econômicos para fomentar a preservação e a recuperação da vegetação nativa e
para promover o desenvolvimento de atividades produtivas sustentáveis.” Nota-se, no entanto, que o intuito da lei não foi somente a proteção do meio ambiente, por meio de incentivos em busca da preservação da biodiversidade, mas também, visando a promoção de atividades
produtivas sustentáveis.
O assunto é tratado no Capítulo X da lei, ao dispor sobre o programa de apoio e incentivo à preservação e recuperação do meio ambiente, a cargo do Poder Executivo Federal (Art. 41) que, para desenvolvê-lo, estabelecerá critérios de progressividade, categorias e linhas de
ação na seguinte ordem: (I) Pagamentos por Serviços Ambientais; (II)
compensação pelas medidas de conservação ambiental necessárias para
o cumprimento dos objetivos da Lei; e (III) incentivos para comercialização, inovação e aceleração das ações de recuperação, conservação e
uso sustentável das florestas e demais formas de vegetação nativa.
34No presente momento, ainda sob o impacto da publicação da lei, ela parece um
“tiro no pé” da preservação de nossa cobertura vegetal e um retrocesso legal na
preservação ambiental.
O PRINCÍPIO DO CUIDADOR RECEBEDOR
Relativamente ao Item I, ou seja, o PSA, a lei estabelece que ele
pode envolver a retribuição monetária ou não para as atividades de
conservação e melhoria dos ecossistemas que gerem os seguintes serviços ambientais de forma isolada ou cumulativa: o sequestro, a conservação, a manutenção e o aumento do estoque de carbono e a diminuição de seu fluxo, a conservação da beleza cênica, da biodiversidade,
dos recursos hídricos, a regulação do clima, a valorização cultural e o
conhecimento tradicional ecossistêmico, a conservação e o melhoramento do solo e a manutenção das APPs, RLs e de uso restrito.35 O §
5o prevê, ainda, a criação de um sistema integrado em nível nacional e
estadual para o mercado de serviços ambientais.
O item II acima citado diz respeito a incentivos para o cumprimento dos novos ditames estabelecidos por essa lei, que incluem,
dentre outros, condições facilitadas para o crédito agrícola, seguro
agrícola, geração de créditos tributários em função da manutenção das
APPs e RLs, destinação do valor da cobrança do uso da água (Lei n.
9.433/1997) também para esse fim, linhas de financiamento que beneficiem a preservação voluntária e isenção de impostos para insumos
visando proteger as APPs e RLs.
Já o item III vem tratar sobre incentivos para comercialização,
inovação e aceleração de ações para a recuperação, conservação e uso
sustentável das florestas e da vegetação nativa, como a participação preferencial em programas de apoio a comercialização e destinação de
recursos para a pesquisa científica e tecnológica e extensão rural relacionadas à melhoria da qualidade ambiental.
Note-se que o inciso I buscou trazer um incentivo à manutenção
e recuperação das APPs e RLs, ao passo que, nos itens II e III, o foco
é a recuperação das APPs e RLs, e o incentivo à produção agropecuária e à comercialização de produtos aos que cumprirem as obrigações
estabelecidas pela lei.
35 Cumpre destacar que o § 4o do Art. 41 estabelece que a manutenção das APPs e
RLs é elegível para quaisquer pagamentos ou incentivos por serviços ambientais
e configuram adicionalidade para fins de mercados de reduções certificadas de
gases de efeito estufa. A lei em comento pacificou a discussão de que essas áreas,
por serem objeto de obrigação legal, não gerariam adicionalidade, que pode ser
entendida como um benefício a mais, ou um plus, e não o simples cumprimento
de uma obrigação legal, visto que a atividade deve comprovadamente resultar
em redução de emissões de gases de efeito estufa, ou no aumento de remoção de
CO2, de forma adicional ao que ocorreria na ausência da atividade ou do projeto
(Art. 12 do Protocolo de Quioto).
413
414Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Em que pese o retrocesso na proteção ambiental ocorrido com
revogação do Código Florestal, os dispositivos legais acima citados
procuraram reforçar a configuração do Princípio do Cuidador Recebedor pelo pagamento por serviços ambientais e incluir nessa possibilidade a preservação das APPs e RLs, com o objetivo de incentivar a
sua proteção e estimular as práticas sustentáveis, por meio da criação de
benefícios àqueles que protegem o meio ambiente.
7Exemplos de Pagamento Por Serviços Ambientais
O PSA já conta com experiências de sucesso tanto em nível internacional como nacional. A Lei n. 10.779, de 25 de novembro de 2003,
dispôs sobre a concessão do benefício de seguro desemprego durante o
período de defeso, ao pescador profissional que exerce a atividade pesqueira de forma artesanal. O período de defeso de atividade pesqueira
é o fixado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis (IBAMA), em relação à espécie marinha, fluvial
ou lacustre a cuja captura o pescador se dedique.36 O beneficio é pago
também a catadores de siris e guaiamuns. Ou seja, esses profissionais
recebem o seguro desemprego para não pescar, garantindo, com isso, a
preservação ambiental e sua sobrevivência com o mínimo de dignidade.
A Agência Nacional de Águas (ANA) lançou o “Programa Produtor de Águas” visando ao PSA destinado à proteção dos recursos hídricos. Outro projeto de destaque, no nível municipal, é o “Conservador de
Águas”, do Município de Extrema (MG), que concede apoio financeiro aos proprietários de terras que adotarem práticas de conservação das
águas, do solo, recomposição de matas ciliares entre outras coisas. Essas
36 Para se habilitar ao benefício, o pescador deverá apresentar ao órgão competente do Ministério do Trabalho e Emprego os seguintes documentos: registro de
pescador profissional devidamente atualizado, emitido pela Secretaria Especial de
Aquicultura e Pesca da Presidência da República, com antecedência mínima de
um ano da data do início do defeso; comprovante de inscrição no Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) como pescador, e do pagamento da contribuição
previdenciária; comprovante de que não está em gozo de qualquer outro benefício
de prestação continuada da Previdência ou da Assistência Social, exceto auxílio
acidente e pensão por morte; e atestado da colônia de pescadores a que esteja filiado, com jurisdição sobre a área onde atue o pescador artesanal, que comprove: o
exercício da profissão; que se dedicou à pesca, em caráter ininterrupto, durante o
período compreendido entre o defeso anterior e o em curso; e que não dispõe de
outra fonte de renda, diversa da decorrente da atividade pesqueira.
O PRINCÍPIO DO CUIDADOR RECEBEDOR
atividades são remuneradas através do PSA, cujo valor tem por parâmetro o custo de oportunidade local. Esse projeto trouxe inúmeros benefícios locais, além de se destacar pelo fato de os cursos d’água envolvidos
serem parte do Sistema Cantareira, que é responsável pelo abastecimento
de água de metade da região Metropolitana de São Paulo.
Também na cidade de Rio Verde (GO) foi implantado, em 2011,
o “Programa Produtores de Água”, após meticulosa avaliação e recuperação efetuada durante mais de dez anos nas nascentes da microbacia
do Ribeirão Abóbora, pelo “Movimento Águas do Rio”. Posteriormente, a Prefeitura de Rio Verde, através da Secretaria de Agricultura,
Pecuária e Abastecimento e da Superintendência de Meio Ambiente,
encampou o projeto de recuperação e implantou esse programa – que
remunera os produtores por PSA de recuperação, preservação e conservação das nascentes –, bem como o acompanhamento da qualidade da
água captada naquele município.37
Já mencionamos a extrafiscalidade e os instrumentos da Lei n.
10.257/2001 (Estatuto da Cidade), que inegavelmente foram experiências “preparatórias” para a introdução do PSA no nosso sistema jurídico. O PSA reforça o Princípio do Cuidador Recebedor, atribuindo
contrapartida pelos cuidados dispensados ao meio ambiente. Ele desponta como mecanismo para dar efetividade à aliança entre incentivos
econômicos e proteção ambiental, aumentando a sustentabilidade socioambiental. Esse pagamento pela conservação da biodiversidade compensa os benefícios prestados à presente e às futuras gerações. Ele engloba
todas as atividades que visam à proteção do meio ambiente, por meio da
transferência de recursos para aqueles que ajudam na sua proteção.
No plano internacional, a Costa Rica também conta com um
interessante projeto de pagamento por serviços ambientais. Sua implantação foi estratégia governamental para reduzir as altas taxas de
desmatamento, a perda de competitividade do café produzido naquele país, e visou ainda ao desenvolvimento do turismo ambiental e à
possibilidade de mercado voltado para serviços ambientais. Os resultados pelo pagamento por serviços ambientais na Costa Rica são positivos, considerando-se o fato de o número de solicitações recebidas
ultrapassar em muito o de recursos disponíveis. Alguns dos fatores
preocupantes para o desenvolvimento do programa são justamente
37 Disponível em: http://www.rioverdegoias.com.br/i.p?si=not&ler=2&id=11846.
Acesso em: 20 jul. 2012.
415
416Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
a falta e a incerteza quanto aos recursos financeiros disponíveis para
que ele tenha estabilidade e prosseguimento no longo prazo (AR AÚJO, 2012, p. 102).
Outra experiência de sucesso encontra-se no México, que possui
projeto de venda de créditos de carbono no mercado voluntário envolvendo regiões de comunidades indígenas. O dinheiro é repassado
aos agricultores e empregado para financiar os projetos. Ele conta com
financiamento da União Europeia e do governo no México (AR AÚJO,
2012, p. 103).
Considerações Finais
São os grupos vulneráveis e as minorias de pouca ou nenhuma
representatividade política ou financeira, por questões de discriminação religiosa, étnica ou econômica, que suportam o maior fardo
ambiental, ocorrendo o que a doutrina chama de Justiça Ambiental.
Na gestão ambiental, ora se utilizam instrumentos que premiam
uma conduta que se deseja estimular, ora se punem os comportamentos que se desejam coibir, num sistema de freios e contrapesos para se
atingir o objetivo ambiental.
A preservação ambiental é uma meta a ser atingida, mas outros
enfoques devem constar da agenda do tomador de decisões, como a
flexibilização de exigências cabíveis, porém extremadas.
Assim como o poluidor tem o dever de arcar com o custo da poluição por ele causada, as práticas de proteção do meio ambiente devem
ser estimuladas a fim de fazer frente à pressão econômica em torno dos
recursos naturais que a cada dia que passa sofrem maior comprometimento, com possibilidades reais de esgotamento.
Nesse contexto se insere o Princípio do Cuidador Recebedor,
que busca estimular a proteção do meio ambiente por meio de incentivos àqueles que, pelas práticas de cuidado e na contra mão da
pressão econômica, têm propiciado benefícios a toda a coletividade.
Esses benefícios podem resultar em estímulos às boas práticas por meio
de isenções fiscais, facilidade de acesso a créditos ou mesmo de pagamento pelos serviços ambientais, tudo de forma a fazer valer a Justiça
Ambiental e preservar a dignidade da pessoa humana.
O estímulo a essas práticas é medida de extrema importância
quando se fala em proteção ao meio ambiente como forma de garantir
a existência de vida em nosso planeta.
O PRINCÍPIO DO CUIDADOR RECEBEDOR
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419
ILLEGAL LOGGING: COOPERATION OR CONFLICT BETWEEN
PRODUCER AND CONSUMER COUNTRIES?
Eckard Rehbinder*
Introduction
I
n many producer countries, especially tropical countries, illegal
logging of timber and international trade in such timber and derived
products is a serious impediment to sustainable development. Although
it can be stated that in the last decade illegal logging has decreased
in key producer countries, it remains to be a serious problem. Illegal
loggingcontributes to deforestation which is associated with adverse
effects on global climate and biodiversity. Deforestation for domestic
use of wood, including use as firewood, and conversion of forest
land for subsistence farming by a growing rural population as well as
conversion for large-scale cattle-growing and production of biomass
may be more important causes for the progressing loss of forest cover.
However, illegal logging and related trade exert major pressures on
the integrity of forests that cannot be ignored. Apart from the direct
adverse environmental impacts, trade in illegally sourced timber and
derived products threatens the competitiveness of legal trade, has
negative effects on governance and deprives the producer countries of
revenues.
* Emeritus Professor of Law, Research Centre for Environmental Law, GoetheUniversity Frankfurt, Germany.
422Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
The reasons for illegal logging mainly lie in lack of adequate
governance and enforcement of forest related legislation, corruption,
and even association with organised crime. The increase of international
demand for timber exacerbates the problem.
1Brief Overview of the International Legal Framework
In two decades since the Rio Forest Declaration, important
progress in the protection and sustainable use of forests has been
achieved through the work of international panels and forums on forest,
especially as from the year 2000 the UN Forest Forum (UNFF), as well
as the Collaborative Partnership on Forests which coordinates work
of all relevant UN bodies and other intergovernmental organisations.
A major product of this work have been the “Objectives on forests”
adopted as part of the Johannesburg Declaration on Sustainable
Development of 2002. However, the international community has
not succeeded in reaching consensus on a binding agreement on
sustainable use of all forests which, of course, would also have to
include illegal logging and related trade in timber products. There
only are two important international legal texts on forests that to a
certain extent address the problem of illegal logging in the context of
sustainable use of forests, the Non-Legally Binding Instrument on All
Forests of 20071 and the International Tropical Timber Agreement of
20062 which entered into force this year.
The Instrument mandates a review and as needed improvement
of forest-related legislation, strengthening forest law enforcement and
promotion of good forest governance. It also calls for more bilateral,
regional and international cooperation with a view to strengthening
the capacity of countries to effectively combat illicit international
timber trade. The new International Tropical Timber Agreement of
2006 established the basic objective of expanding and diversifying
international trade in tropical timber but this objective is conditioned
on sustainable management and legal harvesting. The agreement
calls for strengthening the capacity of members to improve forest law
enforcement and governance and address illegal logging and related
1 UNGA Resolution 62/98 of 17 December 2007.
2 See ZeMeka& Johnson, ITTO and Sustainable Development, Envt’l Pol. & Law
38 (2008), 261-266; text of the agreement: United Nations Conference on Trade
and Development, TD/TIMBER 3/12, 1 February 2006.
ILLEGAL LOGGING: COOPERATION OR CONFLICT BETWEEN PRODUCER...
trade in tropical timber. However, the central weakness of the existing
agreement, that is, the obligations of the parties to achieve its objectives
are couched in a soft form has remained.
Illegal logging also is a theme of regional cooperation, including
regional conventions, especially in Central Africa and the Carpathian
region of Europe.
Finally, it should be mentioned that there is an overlap and a
certain degree of mutual supportiveness between sustainable forest
management and species and biological diversity protection in forests
under the Convention on Biological Diversity and the International
Convention of Trade in Wildlife and Endangered Species (CITES).
The Forest Activity Process under the Convention on Biological
Diversity also deals with the problem of forest governance, although
this is not a core activity. CITES is applicable to certain tropical wood
species. It is possible to voluntarily subject other wood species to the
protective mechanism of the convention (Annex III-species). This has
been done only by a few countries such as Madagascar, Bolivia and
Russia. It appears that CITES protection is associated with bureaucratic
requirements that deter producer countries from using the convention
unless particular domestic wood species are really threatened by illegal
logging.
All told, the international legal texts evidence a growing
awareness of the international community of the issue of illegal logging.
The problem has ultimately been recognised by the international
community and conceptually quite correctly linked to sustainable
development. However, the solutions offered at international level have
remained quite general and it is safe to state that the problem has not
been addressed in a substantively satisfactory, specific way.
2Consumer Country Action
If producer countries are unable or unwilling to eradicate or at
least reduce illegal logging to a tolerable level, consumer countries can
to a certain extent fill the gap by action on their own. There are several
possibilities:
(1) restrictions of the import of illegally logged timber and derived products,
(2) targeted bi-lateral cooperation of consumer countries with producer
countries to curb international trade in illegally logged timber and
423
424Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
derived products, e.g., through voluntary partnership agreements
(VPA),
(3) combination of cooperation and import restrictions,
(4) economic and soft instruments such as REDD-plus, “green” procurement, voluntary codes of practice, forest certification and labelling.
I will focus on import restrictions and bi-lateral cooperation that
directly address the issue of illegal logging.
2.1 Import Restrictions
More recently, leading trading partners of producer countries
that account for a large consumption of wood products have introduced
import restrictions on trade in illegally logged timber and derived
products.
Pioneering in this respect is the US Lacey Act. The Amendments
of 20083extended the scope of application of the Act to trade in
illegally sourced timber and timber products. The Lacey Act prohibits
such trade from any US or foreign state and encompasses the whole
supply chain. It will gradually be extended to products derived
from illegally logged timber. The detailed definition of illegality is
sweeping, including all forest related requirements. There are very
stringent, if not draconic, sanctions for violation of the Act that cover
both intentional and negligent behaviour.
The US approach is strictly unilateral. Only weak attempts
have been made to engage in cooperation with the export states for
strengthening forest governance and enforcement in these states.
The EU Timber Regulation of 2010 (Regulation 993/2010)4
also introduced import prohibitions for illegally harvested timber and
derived products. As in the US, illegality is defined with reference
3 See International Network for Environmental Compliance and Enforcement
(INECE), Recent Amendments in U.S. Lacey Act Should Help Protect Forests
Worldwide, 2008; Brack&Buckrell, Controlling Illegal Logging: Consumer
Country Measures (Chatham House Study), 2011, p. 7-9; IUCN, Consumer
Country Legislative Options to Reduce Illegal Logging: Forest Governance or
Law Enforcement?, 2008, p. 5-6.
4 On the development of the Regulation see Chatham House Study, supra note 3,
p. 9-11; IUCN, supra note 3, p. 6-9.
ILLEGAL LOGGING: COOPERATION OR CONFLICT BETWEEN PRODUCER...
to the law of the country of harvest and comprises all forest related
requirements. The Regulation applies to timber and most categories
of derived products. In contrast to the US only the first placing on
the market of timber products from illegal logging in the EU is
prohibited. A further distinctive feature of the EU Regulation is the
requirement of a due diligence system. Market participants have to
exercise due diligence to minimise the risk of placing illegally logged
timber products on the market, either in the form of an internal due
diligence system or charging a monitoring organisation.
The competent member state authorities have to carry on
regular compliance checks and to provide for sanctions which must
be effective, proportionate and dissuasive. The kind of sanctions is
left to the member states. The Regulation only gives a list of possible
sanctions and criteria for determining fines. Compared with US law,
the sanctions provided or permitted by the Regulation are clearly
milder, which may be explained by the emphasis the Regulation lays
on the due diligence system.
2.2 Bilateral Cooperation (Voluntary Partnership Agreements)
The EU Regulation on the establishment of a FLEGT licence
scheme for imports of timber into the European Community (Regulation
No. 2173/2005 – FLEGT Regulation) of 2005 sets a framework
for the conclusion of voluntary partnership agreements for forest law
enforcement, governance and trade (VPAs) with major tropical timber
producing countries. The Regulation requires export licences for timber
and certain timber derived products. These licenses certify compliance
with domestic regulation. The VPAs define the notion of legality in
great detail according to the domestic circumstances and practices. They
also encompass imports from third countries to a partner country and
thereby aim to foreclose the possibility that a partner country could serve
as indirect exporter of illegally sourced timber. Some VPAs oblige the
partner country to also control the legality of timber products destined
for export to markets outside the EU.
Licences are granted, subject to a generic verification system, by
the competent authorities of the country of harvest that has concluded a
partnership agreement with the EU. The FLEGT scheme is paramount to
the EU Timber Regulation. The import restrictions established under the
latter regulation are not applicable to imports covered by a FLEGT licence.
425
426Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Partnership agreements have been concluded with Cameroon,
the Central African Republic, Ghana, Indonesia, Liberia and the
Republic of the Congo, advanced negotiations are being conducted
with Malaysiaand negotiations have started with the Democratic
Republic of Congo, Gabon, Guyana, Honduras and Vietnam.5
The VPAs are designed to establish a framework for dialogue and
cooperation between the EU and the producer country for law
enforcement and forest governance, promote trade in timber products
and the development of timber-based industry and create and promote
economic opportunities for local communities.
2.3 Economic and Soft Instruments
As an example of an economic instrument the UN Collaborative
Programme on Reduction of Emissions from Deforestation and Forest
Degradation (REDD-plus) as formally set up at the Cancún Climate
Conference6 may be mentioned. It provides economic incentives to
producer countries to conserve forests in order to be able to be granted
greenhouse gas credits and participate in international greenhouse gas
emission trading. Since an adequate forest governance and participation
of indigenous and local communities are eligibility requirements, it
has the potential to counteract illegal logging.
An example of the use of soft instruments as a means to promote
legal logging is “green” public procurement. Green public procurement
policies, mostly limited to contracts awarded by Central Government,
exist in various European countries such as Belgium, Denmark, Germany,
Finland, the Netherlands, Norway, Sweden and the United Kingdom,
and outside Europe in Japan and New Zealand. Partly, they are not
5 See www.illegal-logging.info under “EU FLEGT Voluntary Agreements”;
Othman, Leal, Devers &Turunen, FLEGT Voluntary Partnership Agreements,
in: Broekhoven, Savenije& von Scheliha (eds.), Moving Forward with Forest
Governance, 2012, p. 109-119; see also (slightly outdated) Chatham House
Study, supra note 3, p. 3.
6 See United Nations, Cancun agreements, FCCC/KP/CMP/2010/12/add.1,
Decision 1/CP.16, 15 March 2011, para. 68-79; Reduction of Emissions from
Deforestation and Forest Degradation: An Options Assessment Report for the
Government of Norway, Meredian Institute, 2009; Greiber (ed.), Payments for
Ecosystem Services, IUCN Environmental Policy and Law Paper No. 78, 2009;
Costenbacher (ed.), Legal Frameworks for REDD, IUCN Environmental Policy
and Law Paper No. 77, 2009.
ILLEGAL LOGGING: COOPERATION OR CONFLICT BETWEEN PRODUCER...
limited to procuring legally harvested timber and derived products,
but also generally require that the products originate from sustainably
managed forests, in particular by referring to forest certification. Green
public procurement uses the purchasing power of the government to
induce an environmentally friendly behaviour of producer countries.
3Evaluation
3.1 The International Legal Framework
As stated, the international legal texts evidence a growing
awareness of the international community of the issue of illegal logging.
The problem has ultimately been recognised by the international
community and conceptually quite correctly linked to sustainable
development. However, the problem has not been addressed in a
substantively satisfactory way. In particular the general emphasis on
domestic measures and international cooperation for mere capacity
building, however important these measures may be, falls short of the
severity of the problem. Specific measures need to be agreed upon by
the international community.
Therefore, a recast of the existing rules appears appropriate.
The best option would be to address these issues in a comprehensive
International Forest Convention that merges the Non-Binding Forest
Instrument and the International Tropical Timber Agreement.
However, the present stalemate in all endeavours to reach consensus
on the need for an International Forest Convention cannot be ignored.
The known negative position of some important producer countries
such as Brazil and importing/processing countries such as China
against a legally binding forest convention is not easy to overcome.
The convention is not on the agenda of Rio + 20 and in the framework
of UNFF an official discussion has been postponed to 2015. While this
should not keep us from renewing the demand for starting negotiations
as early as possible, one might also consider a second best solution in
the form of an amendment of the Non-Binding Forest Instrument.
3.2 Import Restrictions
Since producer countries seem to have considerable difficulties
in controlling international trade in illegally logged timber and de-
427
428Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
rived products, action taken by consumer countries, especially in the
form of import restrictions, appears as a plausible remedy.
First of all, it is submitted that import restrictions for illegally
logged timber and derived products do in principle not violate the
General Agreement on Tariffs and Trade because they essentially
only implement the policies of the producer country. If they are at all
discriminatory in the meaning of article III GATT, e.g. as a de facto
discrimination, they are arguably justified under article XX(g) GATT
and its introductory clause.7At first glance, import restrictions look like
a strategy of conflict. However, after closer scrutiny they may as well
be classified as a strategy of implicit cooperation. By defining illegality
in full respect of the law of the harvest country, consumer countries
indirectly enforce the law of the harvest country. In essence this
constitutes an act of “unilateral” cooperation and shared responsibility
that cannot be denoted as paternalism and interference with the
own affairs of the producer country. In any case, it would appear
contradictory if a producer country tried to enforce the freedom of
international trade in goods that, measured by its own standards, have
been produced or traded in an illegal manner. Therefore, the following
evaluation focuses on issues of substantive policy.
Depending on export volumes of the relevant producer country
and the share of illegally-logged timber and derived products in total
import volume of the relevant consumer country, import restrictions
provide an important contribution to halting illegal logging and thereby
promote sustainable forest management. Moreover, import restrictions
increase the competitiveness of legally logged timber by removing
unjustified cost advantages of illegal timber. Economic benefits for the
country of harvest are evident because import restrictions increase public
revenue, protect the potential for REDD-plus projects and strengthen
compliance. In contrast to bilateral cooperation, the geographical
scope of import restrictions is comprehensive, so that, even if bilateral
7 The protection of natural resources abroad is not outside the scope of article XX(g)
GATT although the hurdles article XX(g) and its introductory clause establish
are high; see Appellate Body Report, United States – Import Prohibitions of
Certain Shrimp and Shrimp Products (US Shrimp II), WT/DS58/AB/R, 12
October 1998, paras. 121, 133, 137-140, 156, 160, 165, 166-167, 172-177; to
the same extent Appellate Panel Report on Article 21.5, United States – Import
Prohibitions of Certain Shrimp and Shrimp Products (US Shrimp III), WT/
DS58/AB/RW, 22 October 2001, paras.134, 138, 144, 149.
ILLEGAL LOGGING: COOPERATION OR CONFLICT BETWEEN PRODUCER...
cooperation were preferred as a matter of policy, import restrictions
would be needed for providing an additional safety net.
However, there are also major shortcomings. Legality of logging
does not automatically mean sustainable logging. Sustainability also
depends on the adequacy of the relevant producer country’s forest law
framework and its implementation. The principle of sovereignty over
natural resources and the rejection of purely paternalistic protection
of foreign natural resources seem to make it imperative to link import
restrictions to illegality as defined by the law of the country of harvest.
However, this may remunerate low standard countries with outdated,
formalistic, vague or otherwise inappropriate laws and legitimize
unsustainable forest practices and discriminatory enforcement.
Moreover, import restrictions do not affect internal trade in
illegally logged timber within the country of harvest or illegal clearcutting for gaining new land for agriculture or cattle-keeping. They do
not address the root causes of illegal logging and do not automatically
provide incentives for regulatory reforms and capacity building in the
producer countries.8 Therefore, the insistence on legality of logging
can only be a first, although important, step towards sustainable forest
management.Import restrictions for illegally logged timber and derived
products need to be supplemented by other measures to improve forest
legislation and governance.
Import restrictions primarily address exports from the country
of harvest to the regulating consumer country. In order to prevent
circumventions, indirect exports from the country of harvest
through intermediary trade or processing in a third country should
be encompassed. This can be done, as in the case of the EU Timber
Regulation, by applying the requirement that the timber must have
been legally harvested in the country of harvest also to indirect exports
although tracking the whole supply chain may cause some difficulties.9
A mere requirement of legality of first import is problematic if the
intermediary country is a low standard country. In any case import
restrictions do not affect trade between the country of harvest and
third consumer countries. There is a real risk that illegally logged
timber and derived products are simply diverted to low standard
countries, while legal timber is exported to countries that have
8 IUCN, supra note 3, p. 10
9 See Chatham House Study, supra note 3, p. 9.
429
430Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
established import restrictions, thereby reducing the effectiveness of
import restrictions.10This suggests that all major consumer countries
should adopt import regulation in order to close loopholes.
Another problem is the definition of illegality. The principle
of sovereignty over natural resources and the rejection of purely
paternalistic protection of foreign natural resources seem to make it
imperative to link import restrictions to illegality as defined by the law
of the country of harvest. However, this may remunerate low standard
countries with outdated, formalistic, vague or otherwise inappropriate
laws and legitimize unsustainable forest practices and discriminatory
enforcement.
Moreover, the social implications of a narrow definition of
illegality cannot be disregarded. Global forest policy is to an ever
increasing extent turning to a people-centred approach.11Formal
enforcement of the law of the country of harvest by consumer countries
may provide competitive advantages to large logging enterprises at the
expense of small and medium-sized enterprises and the rural poor
that may log for subsistence in a formally illegal but substantively
sustainable way. The focus on formal legality also ignores the dual
system of legality that exists in many producer countries, especially
in Latin America, Australia and some Asian und Oceanic countries,
much less in Africa. In these countries indigenous people and other
forest-dependent local communities may have special rights of use
(tenure rights) that are not necessarily conditioned on the requirement
of a formal permit.12 Therefore, it is an important step forward that
10 INDUFOR, Assessment of the impact of potential further measures to prevent
the importation or placing on the market of illegally harvested timber or products
derived from illegal timber, Helsinkí 2007.
11 See, e.g., Ninth Meeting of the United Nations Forest Forum, 24 January to 4
February 2011, Ministerial Declaration and omnibus resolution on “Forests for
People, Livelihoods and Poverty Eradication”, www.un.org/esa/forests ; Morgera,
Sustainable Forest Management, Envt’l Pol. & Law 40 (2010), p. 74-76.
12Rights and Resources Initiative, Respecting Rights, Delivering Developments,
Forest Tenure Reform since Rio 1992, May 2012, www.rightsandresources.org
; Kaimovitz, Forest Law Enforcement and Rural Livelihoods, in: Tacconi (ed.),
Illegal Logging: Law Enforcement, Rural Livelihoods and the Timber Trade,
2007, p. 110-138; Tacconi, The Problem of Illegal Logging, ibidem, p. 1-16;
Wiersum, Developing Timber Legality Regimes, in: Chainsaw milling: supplier
to local markets, ETFRN News No. 52, p. 205-212 (2010); IUCN, supra note 3,
p. 9-10, 11.
ILLEGAL LOGGING: COOPERATION OR CONFLICT BETWEEN PRODUCER...
the EU Timber Regulation, in defining legality of logging, requires
the respect of land use rights and ownership of third persons that are
affected by logging. This encompasses indigenous customary rights.
However, a further step would be needed, that is, recognising that
such rights may also entitle the holders to participate in trade across
the national borders.
Proof of illegality raises further problems, both from the point of
view of the effectiveness of enforcement and legal certainty. In principle
the burden of proof of illegality is imposed on the authorities of the
import country. Proving that a particular shipment contains, or consists
of, illegally harvested timber may be a difficult task, at least where
the authorities of the consumer country do not, or cannot, cooperate
with the authorities of the state of harvest.13 They need to prove that a
particular shipment contains, or consists of, illegally harvested timber.
This requires determination of the wood species, the exact origin of
timber, the state of relevant foreign law and the validity of the foreign
authorisation insofar as required. This is a difficult task, at least in long
supply chains running through several countries and/or where the
import state does not, or cannot, cooperate with the authorities of the
state of harvest. This may explain why in the US, despite strong border
and customs controls, the degree of enforcing the Lacey Act in the past
was low and normally limited to high profile cases.
Therefore, a supplementary due diligence system as established
by the EU Timber Regulation is an important and even indispensable
prerequisite for effective enforcement and ensuring a minimum of
legal certainty. Experience with due diligence systems in other areas
such a capital market and food and feed regulation is good. Due
diligence systems practically shift the burden of proof of legality onto
importers and, in the form of additional traceability obligations, also
dealers, although the formal burden of proof remains unaffected.14
The market participants and dealers must go forward with the
evidence and show how they have dealt with ascertaining the legality
of the relevant shipment in all its facets. Beyond these direct effects,
due diligence systems also trigger organisational changes within the
relevant enterprises and sensitize the upper management for issues of
13 See as to the low effectiveness of the original US Lacey Act: Fisher, Conspiring to
Violate the Lacey Act, Environmental Law 32 (2002), 475; see also COM (2008)
644 final, at 6-7; INDUFOR, supra note 10.
14 Chatham House Study, supra note 3, p. 10.
431
432Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
compliance. A due diligence system does not dispense with the need
to provide for sanctions in case of infringement. However, in contrast
to the US Lacey Act that relies on the dissuasive effect of draconic
punishment, one can put the primary trust in the preventive effect of
the due diligence system and devise sanctions only as a last resort.
3.3 Bilateral Cooperation (Voluntary Partnership Agreements)
The most important cooperation model practiced to date are
voluntary partnership agreements (VPAs) concluded by the EU
with producer countries on the basis of comprehensive stakeholder
involvement. They coordinate the policies of producer and consumer
countries far beyond directly tackling illegal logging. There is no denying
that they entail an element of foreign intervention into the internal
affairs of the producer country and are in this respect comparable to
the past interventions into the economy of many developing countries
by the international lending institutions. Nevertheless, since the state
of harvest is not in a position of economic inferiority, VPAs constitute,
or are at least close to, at arms’ length agreements. They provide a
forum for the improvement of forest governance15 and clarification
of legislation, supporting “home-grown”, self-sustaining reforms and
improvements of the forest governance system that are not limited
to supply of timber for export but have beneficial repercussions on
the whole forest sector.16 Beyond, VPAs contribute to strengthening
commercial relations and opening markets for forest products. The
disadvantages inherent in voluntarism and limited scope (“island”
solution), especially the risk of diversion of trade flows to low standard
consumer countries, can be mitigated by providing, as most VPAs
already do, that FLEGT licenses are required for exports to all
destinations.
In the cooperative relations between producer and consumer
countries, stakeholder involvement is of particular importance because
it provides a better understanding of regulation, implementation and
15 See generally Bosselman, Engel & Taylor (eds.), Governance for Sustainable Development. Issues, Challenges, Successes, IUCN Environmental Policy and Law
Paper No. 70, 2008.
16 Chatham House Study, supra note 3, p. 5; Lawson, Where next for forest governance reform?, in: Broekhoven, Savenije& von Scheliha, supra note 5, p. 127,
131-132.
ILLEGAL LOGGING: COOPERATION OR CONFLICT BETWEEN PRODUCER...
enforcement problems on the ground which may lead to practical
improvements. The practical shaping of obligations and procedures for
implementing the agreement can confer further mutual benefits on the
partner countries. For example, the consultation obligation regarding
questions about the appropriateness of particular FLEGT permits
granted by the country of harvest encourages the domestic authorities
to take their official duties seriously and can remove misunderstandings
and practical problems in a spirit of cooperation.
On the negative side of the balance it must be conceded that
the VPA process is slow and cumbersome. Moreover, the lack of clear
time-tables for implementing the producer country’s commitments
has proved to be a major shortcoming.17
There are also problems inherent in the definition of legality.
One is the usual focus on formal legality which raises similar problems
as already discussed in the context of import restrictions, especially as
regards the relevance of customary rights for the definition of legality.
In this context, it should be noted that only part of the partner producer
countries recognise tenure rights of local communities, especially
indigenous people. Where this is the case, the relevant VPAs make
respect for tenure rights an integral aspect of the definition of legality.
More problematic appears the question of how to include timber
harvested on the basis of such rights in the trading system. The existing
VPAs have recognized this problem but not yet found a solution for
it; rather, the question has been deferred to a later specification in the
annex to the agreements that defines legality.
Of fundamental importance also is the question of whether
the possibilities of circumvention that are in principle inherent in the
reference to domestic legislation and decision-making of the VPA
partner country18 are addressed in the VPAs. Otherwise, the producer
country would be free to set the standards of legality according to its
own choice. This would mean that it could also lower the standards,
for instance substantially increase the logging area or the quantity of
timber to be logged. It could even legalise illegal logging ex post in
order to gain competitive advantages and retain access to the foreign
markets. Finally, it could be “generous” in determining the legality and
17 Chatham House Study, supra note 3, p. 6-7.
18Commission, supra note 3, p.16; World Wildlife Fund (WWF), Heiße Ware
Tropenholz, 2005, p. 35.
433
434Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
granting FLEGT licences for timber and derived products imported
from third countries for re-export to a partner consumer country.
There are good arguments that militate for the proposition
that some limits to such practices must be imposed. Ensuring legality
of logging is not an aim in itself but an aspect of sustainability of
forest management. Although the concept of VPA rests on the
recognition of the sovereignty of the producer country over its
forest resources, it should be ruled out that a producer country
could reap the benefits of the VPA by racing to the bottom and
pursuing clearly unsustainable forest policies. The same is true for
dealing with indirect exports. Normally, the VPAs contain either
improvement obligations of the partner countries which necessarily
include a prohibition of significant deterioration of legislation or
explicitly provide or at least imply that changes of the relevant
legislation as listed in the relevant annex to the agreement require
an amendment of the agreement itself. Lack of agreement on the
desired changes could lead to a termination or non-prolongation
of the whole VPA or its re-negotiation in the shadow of a possible
termination. In addition, the monitoring and dispute settlement
mechanisms set forth in the VPAs are liable to prevent an abusive
or discriminatory circumvention of the authorisation system and
control imports from suspicious sources of third countries. For
the future, a more general solution could consist in general “good
faith” or even “no-regression” clauses regarding forest legislation
and permitting practice being inserted in the VPAs.
On balance, VPAs have clear advantages over unilateral import
restrictions. Their conclusion should be encouraged. However, as it
will be difficult to conclude VPAs between all major consumer und
producer countries, supplementary import restrictions are needed
for providing an additional safety net against illegal logging.
3.4 Economic and Soft Instruments
The REDD-plus mechanism provides economic incentives
to producer countries to conserve forests in order to be able to
participate in international greenhouse gas emission trading. However,
it is not unproblematic. Its eligibility requirements cause considerable
transaction costs. Moreover, if used on a large scale, it has the potential
of watering the existing emission trading system for greenhouse gas
ILLEGAL LOGGING: COOPERATION OR CONFLICT BETWEEN PRODUCER...
pollution – unless all major polluter countries including the US,
China, Brazil and India assume adequate reduction obligations.19
“Green” procurement, voluntary codes of practice, forest certification
and labelling are inferior to import restrictions and VPAs with respect
to scope and effectiveness. However, they are suitable instruments to
tackle trade with illegally logged timber and derived products if one
accepts their limitations due to a narrow scope, problems of proof of
illegality and voluntarism. Especially as a first step in an envisaged
transition towards regulation or for getting timber trade prepared for
such regulation they may be acceptable.
Conclusions
From the discussion above, the following conclusions can be derived:
(1)International legal instruments should make illegal logging one of
their core issues, underlining its importance as an impediment to
sustainable forest management. The best option for addressing the
issue would be a comprehensive International Forest Convention
that merges the Non-Binding Forest Instrument and the
International Tropical Timber Agreement, as a second best solution
an amendment of the Non-Binding Forest Instrument should be
considered.
(2)There are a number of policy options to combat illegal logging.
Apart from tough export restrictions under the CITES regime
that are seldom used, the policy options include restrictions of the
import of illegally logged timber and derived products, targeted bilateral cooperation of consumer countries with producer countries
to curb international trade in illegally logged timber and derived
products, a combination of cooperation and import restrictions as
practiced by the EU, and economic and soft instruments such as
REDD-plus, “green” procurement, voluntary codes of practice,
forest certification and labelling.
(3)Targeted cooperation between producer and consumer countries
for combating illegal logging and improving forest governance
should have priority over unilateral consumer country action.
19As to the possible contribution of REDD plus on forest governance see Ozinga, The impact of REDD on forest governance, in: Broekhoven, Savenije& von
Scheliha, supra note 5, p. 141-148.
435
436Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
(4) The limited scope of the presently practiced bilateral cooperation
on forest law enforcement, governance and trade should gradually
be overcome by extension to uncommitted producer and consumer
countries. Besides direct exports, also indirect exports should be
encompassed.
(5)A multilateral approach that establishes common policies for all
major consumer countries with respect to the basic contents of
cooperation on forest law enforcement, forest governance and trade
relations with producer countries should be aimed at.20
(6)
A unilateral focus on formal legality under the law of the
relevant country of harvest should be avoided. In particular, the
legitimate interests of indigenous people and forest-dependent local
communities in forest utilisation should be recognised.
(7)Circumvention or frustration of the aims of cooperation by the
producer country through lowering the standards of legality ex post
should be tackled by “good faith” or “non-regression” clauses.
(8)W here cooperation between consumer and producer countries
cannot be achieved or is not successful and the latter are not willing
or unable to rely on export restrictions under the CITES regime,
unilateral import restrictions predicated on the violation of the law
of the country of harvest (also in case of indirect exports) may be
legitimate as an additional safety net. Arguably, such restrictions do
not violate international trade law.
(9)In case of such import restrictions, the introduction of a due
diligence system is advisable. It does not only alleviate the problem
of proving violations of foreign law, but also activates market
participants for ensuring themselves the legality of timber shipments
to the consumer country.
(10) Green public procurement, voluntary codes of practice and forest
certification and labelling are suitable instruments for consumer
countries that recognise that illegality of logging is a problem
but are not (yet) prepared to introduce import restrictions and/or
conclude VPAs with producer countries. The development of the
REDD-plus mechanism as a means to combat illegal logging has
yet to be watched for
20An example of a cooperative approach including industry is the “Kimberly
process” regarding the production of, and trade with, diamonds; see www.
kimberleyprocess.org
ETHNODEVELOPPEMENT, DÉVELOPPEMENT
DURABLE ET JUSTICE ENVIRONNEMENTALE
La gestion touristique des ressources patrimoniales des
communautés traditionnelles et autochtones amazoniennes
(le cas de la Guyane française)
Jean-Marie Breton*
C
omme processus et objectif, le développement (durable) propre
des communautés concernées peut être appréhendé, au regard
du contexte de référence, comme relevant de la problématique
de l’ethno-développement. Celui-ci comporte des aspects
économiques et culturels, afin de parvenir à un dévelop-pement à
la fois culturellement approprié et économiquement efficient ; et
des aspects politiques, dans la mesure où chaque communauté doit
pouvoir réguler de façon autonome les modalités du développement
(production, distribution et consommation des biens et services) à
l’intérieur du groupe.
Le développement touristique implique une patrimonialisation,
aux fins de valorisation économique d’une partie des savoirs, savoirfaire et biens culturels ou naturels détenus par les différentes communautés. Il conviendrait à cet effet d’identifier les patrimoines
susceptibles d’être mobilisés au profit du développement touristique ;
puis d’analyser les projets touristiques, en regard de cette mobilisation
et du recours à la patrimonialisation dans le cadre du développement
durable de la communauté.
* Professeur de Droit Public, Faculté de Droit et d’Economie de la Guadeloupe
Université des Antilles et de la Guyane. Chercheur associé CEREGMIA EA
2440
438Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
Si le tourisme y est encore très peu développé, les peuples autochtones de Guyane française1 ont noué une relation exceptionnelle avec
le milieu, en particulier avec le fleuve Maroni et ses affluents d’Apatou
au Lawa. La création récente du Parc Amazonien de Guyane (PAG),
fortement contestée par les populations locales et les communautés
traditionnelles, constitue une donnée nouvelle aux conséquences et
aux impacts multiples. Or, un tourisme équitable, solidaire et durable
ne pourra se développer dans cette région qu’avec l’appropriation par
ces communautés de leurs cultures, identités et avenir.
Le développement durable, serait-il appréhendé en termes
d’ethnodéveloppement, ne saurait être un simple concept à la mode,
mais à la fois un objectif et un outil concrets, utile en matière de politique d’aménagement et de développement touristique. Dans le cas de
figure retenu ici, on situera d’abord les cadres problématiques et opérationnels d’un développement touristique durable au sein des communautés amérindiennes de la Guyane française (I), avant d’illustrer les
conditions et les implications d’une telle démarche par référence à des
situations spécifiques (II).2
1Les Cadres et Présupposés d’un Développement Touristique Durable
A Ethnodéveloppement et Développement Durable
Dans des temps caractérisés pour toutes les civilisations par
des mutations nombreuses et contra dictoires, il apparaît difficile de
cerner celles que connaissent les sociétés autochtones amazoniennes.
Celles-ci ont la volonté de perpétuer leurs modes de vie et leurs traditions, tout en s'adaptant au monde moderne qui, de toute façon, les
rattrape et les affecte. Elles entendent également mettre en œuvre une
gestion raisonnée des ressources naturelles, tout en étant pressées par
le mode de consommation occidental et par des règles économiques
qui ne permettent souvent que la rentabilité à court terme. Ceci provoque leur marginalisation et une paupérisation, entraînant la des-
1Amérindiens (populations Wayana et Bushinengué, des communes de Maripasoula,
Papaïchon ou Awala Yalipamo), et « Noirs Marrons »
2Les développements ci-après s’appuient en grande partie sur les travaux mentionnés
en référence, auxquels les réflexions et commentaires de cette étude sont redevables
des constats qui y sont rapportés et des observations qui y figurent.
ETHNODEVELOPPEMENT, DEVELOPPEMENT DURABLE ET JUSTICE ENVIRONNEMENTALE
truction de leurs modes de vie. Pour tenter d'enrayer ce cercle vicieux,
il s’impose de faire participer les peuples autochtones au développement durable, car leur développement propre est censé se réaliser dans
le même mouvement, ce qui ne va pas sans se heurter à des difficultés
multiples (FILOCHE ET BRETON, 2006).
Les peuples autochtones souhaitent légitimement se voir reconnaître le droit de perpétuer leur culture et de choisir leurs propres
modes de développement, au motif que leurs modes de vie seraient
par essence écologiquement durables. Mais, parce que cette durabilité
« innée » des modes de vie autochtones est contestable sinon utopique,
la perpétuation des sociétés autochtones passe inévitablement par un
métissage, et leur développement propre par l'inscription dans les réseaux économiques modernes et par l'adoption de nouvelles pratiques
environnementales.
1.1 La Problématique Contextuelle
i)L'ethnodéveloppement peut être défini comme un objectif et un processus de développement à la fois adapté, choisi et maîtrisé dans la
majorité de ses éléments par les peuples autochtones, qui comporte
donc des aspects indépendants (Filoche, 2006).
Tout d'abord, des aspects économiques et culturels, l'enjeu étant
de parvenir à un développement de ces peuples qui soit à la fois culturellement approprié et économiquement efficient. Ce développement
doit donc être celui que leur culture valorise et permet (et non pas celui
imposé par le modèle économique dominant), même si pour cela l'économie autochtone doit pouvoir s'intégrer dans une certaine mesure à
l'économie moderne, à partir de leur dépendance de leurs principales
ressources naturelles.
Puis des aspects politiques, dans la mesure où chaque communauté doit à la fois pouvoir conserver ses institutions sociales et politiques pour réguler de façon autonome les modalités de son développement (production, distribution et consommation des biens et services)
à l'intérieur du groupe ; et, directement ou par ses représentants, pouvoir participer à l'élaboration des décisions édictées à cet effet à l'extérieur du groupe (Etat, institutions multilatérales de développement).
Dans une perspective de développement durable, les autochtones
entendent choisir et maîtriser dans une certaine mesure ce processus,
439
440Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
sans être cantonnés à une exploitation de leurs richesses en termes
de survie, tout en respectant l'environnement. Ils doivent à cet effet
pouvoir s’appuyer sur des dispositifs normatifs et institutionnels permettant leur adaptation progressive à la modernité, tout se protégeant
des risques induits. Ceci postule la recherche d’un équilibre entre intégration au monde moderne et existence en parallèle à celui-ci, dans les
domaines politiques, économiques et culturels.
ii)La question fondamentale est donc de savoir si et comment il est
possible de concilier l'ethnodéve-loppement endogène légitime de
ces peuples avec les exigences de développement durable ; ainsi
qu’avec la coopération avec l'Etat et les institutions multilatérales de
développement, sans que leurs modes de vie en soient bouleversés
faute de garanties quant aux ressources naturelles et aux processus
décisionnels.
La justification de leurs revendications est double, s'agissant du
rapport ancestral et « écologique » avec leurs terres et les ressources
naturelles ; et des connaissances et pratiques concernant la gestion de
l'environnement. Il convient donc d’apprécier, à partir à la fois des
cadres organiques et normatifs de la société moderne, et des représentations et modes de vie « traditionnels », dans quelle mesure le droit
de l'ethnodéveloppement permet l’insertion idéelle et matérielle des
autochtones dans la modernité, entre repli sur soi et ouverture sur le
monde. L'ethnodéveloppement aurait ainsi pour objet l'insertion des
peuples autochtones dans le monde moderne, tout en perpétuant leurs
spécificités, en termes de patri-moine comme de capacités.
Les relations des sociétés traditionnelles procèdent d’une dialectique tradition/modernité qui permet d'appréhender le changement
social en termes de rupture et de continuité, et fait ressortir le dynamisme souvent occulté des sociétés autochtones, sans préjudice d’une
recherche de stabilité et de conformité.
iii)Comment cette culture et sa perpétuation peuvent-elles être affirmées et assurées (par le politique et par le droit notamment) ?
Contrairement au modèle assimilationniste qui prône la cohésion
sociale au moyen de la réduction des différences et leur cantonnement dans la vie privée, l'idéal multiculturaliste repose sur des
mécanismes politiques qui visent à assurer l'harmonie sociale au
ETHNODEVELOPPEMENT, DEVELOPPEMENT DURABLE ET JUSTICE ENVIRONNEMENTALE
moyen de la prise en compte des différences et du respect des
identités.
Il est ainsi nécessaire d’adapter la notion d'espace public, en
Amazonie, aux spécificités d'une société multiculturelle, sur la base
d’un modèle libéral qui propose de reconnaître le rôle central joué
par les dimensions ethniques et culturelles. La relation entre sphères
privée et publique en est modifiée, en ce que là où, dans le modèle classique, aucune médiation n'existe entre sphères publique et privée, entre
l'indi-vidu et le citoyen, le modèle multiculturel y introduit le groupe
comme élément médiateur.
Le développement durable, chez les autochtones, est aussi le produit des relations sociales d'un groupe ayant développé des règles relatives à l'utilisation des ressources naturelles, groupe qui va en légitimer
la réglementation par les individus, et orienter l'action de la communauté conformément à un projet commun et participatif ayant plus de
chance de réussir qu'un projet imposé par des acteurs extérieurs, en
s’efforçant d’éviter que ce développement soit mené par une instance
sans légitimité politique.
Dès lors qu’il importe pour les peuples autochtones de participer à la conception et à la mise en œuvre du développement durable,
tout en se donnant les moyens de réaliser leur propre développement,
l'ethno-développement ne peut se réaliser que dans le cadre du développement durable, tout en étant considéré comme une condition sine
qua non de celui-ci. A cet effet, les autochtones ne doivent pas être
cantonnés à des modes de vie et à des besoins « traditionnels », sauf à
ce que le développement ne suscite plus leur adhésion s’ils disposent de
trop de pouvoir.
Il résulte conjointement de ces constats basiques que l'ethnodéveloppement constitue à la fois une condition et une limite du développement durable ; que le développement durable se présente comme un
cadre à la fois limitant et stimulant de l'ethnodéveloppement ; et que
l'un et l'autre postulent l’intégration des diverses « cultures » (traditionnelles et moderne), afin d’en aménager la compatibilité.
1.2 Les Paramètres Normatifs de l'Ethnodéveloppement
Par une sorte de principe de « subsidiarité normative », il revient
au droit des Etats « amazoniens » de reconnaître la compétence des
441
442Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
peuples autochtones pour réguler de manière spécifique des situations
relatives, entre autres, à l'utilisation des ressources naturelles. Il s'agit
ainsi, pour les ceux-ci, de déterminer les droits et obligations des familles et des individus de la communauté, de ses autorités, ainsi que,
pour partie, des tiers travaillant avec les autochtones à un développement durable. Il s'agit ensuite qu’ils puissent mettre en oeuvre leurs
propres perceptions et approches « juridiques » (en termes de maîtrise
des ressources naturelles), au regard des exigences d'un développement
durable (Filoche, 2006).
Un tel mécanisme s’avère souvent souhaitable et nécessaire à la
réalisation concrète d’un développement durable, par l'utilisation (ou
la rénovation, voire la réinvention) des systèmes coutumiers de gestion
de l'environnement, ainsi que des connaissances liées à l'utilisation des
ressources naturelles ; et par la participation et l’implication effectives
des peuples autochtones. Leur droit propre constitue une opportunité
pour un tel développement, car porteur de réactivité et de flexibilité,
de souplesse et d’adaptabilité.
Il y a deux façons de concilier ethnodéveloppement et développement durable. D'abord, on peut partir du « droit » et des pratiques autochtones quant à l'utilisation des ressources naturelles et aux
connaissances envers l'environnement. Plus souvent, il s'agit d'arriver
à des compromis négociés (avec les autres acteurs du développement),
dont la portée normative est assurée par le droit autochtone. Dès lors
que les dispositifs normatifs doivent être adaptées aux peuples autochtones, le défi à relever a trois implications importantes sur les constructions locales du droit de l'ethno-développement, quant aux intérêts
autochtones dans son élaboration, à son contenu, et à la nécessaire
conciliation de sa rigidité et de sa flexibilité.
1.3 Les Solutions Envisageables
i) Le contenu du développement durable ne peut pour sa part être déterminé qu'à condition d'être appliqué à un terrain et à des acteurs
déterminés ; en d'autres termes, il ne peut se penser que dans un
contexte particulier. La durabilité du développement est évaluée et
mise en œuvre à deux niveaux (Ibid.).
D'abord, en recherchant un équilibre entre la capacité (qui peut
le faire, et dans quelle mesure ?) et la manière (sur quoi se baser, et
ETHNODEVELOPPEMENT, DEVELOPPEMENT DURABLE ET JUSTICE ENVIRONNEMENTALE
selon quelles procédures ?), en déterminant à long terme les actions à
entreprendre, et en adaptant les mesures permettant de répondre à ces
objectifs, au regard du caractère évolutif des conditions tant sociales
qu'environnementales dans lesquelles elles vont s'inscrire. On comprend alors la nécessité d'un ancrage et d'une réactivité des constructions locales de l'ethnodéveloppement au regard du développement
durable, via le droit propre des autochtones.
Ensuite, quant à la formalisation et à l'utilisation des techniques
de mise en œuvre de ces mesures, le droit des autochtones (procédant
de leur conception du milieu naturel et des manières d'intervenir sur
ce milieu) peut permettre d'adapter les outils de conservation et/ou
d'exploitation des ressources naturelles.
ii)L'objectif est d'ancrer dans le local les éléments de construction
d'une organisation sociale et de pratiques conformes à la gestion
durable de l'environnement (Breton, 2004). Le corollaire de ce
droit, à la fois flexible et rigide, pourrait résider dans la généralisation d'une démarche contractuelle entre l'Etat et les communautés locales, i.e. la négociation de cadres d'obligations réciproques,
visant à gérer la terre et les ressources en fonction à la fois des objectifs communs aux parties impliquées et de l'intérêt général.
Il conviendrait donc de voir, dans un premier temps, dans quelle
mesure les autochtones doivent pouvoir participer à l'établissement des
objectifs du développement durable, entre le long et le court termes,
orientant de manière décisive le contenu des droits à créer pour réguler
les différentes situations, et fixant à la fois les principes et les limites du
pouvoir reconnu aux autochtones dans la détermination par leur droit
propre du « droit local de l'ethnodéveloppement durable ». Il faudrait
ensuite envisager de mettre à profit les régimes fonciers et d'utilisation
des ressources naturelles déjà en vigueur (à l’aune de leur compatibilité avec le développement durable), dans la mesure où les nouveaux
régimes pourraient se fondre dans les idiosyncrasies autochtones, pour
être à la fois appropriés et rendus par le droit autochtone.
iii)La nécessité de l'adaptabilité des régimes d'utilisation durable des
ressources naturelles s’impose donc. La prise en compte de la complexité, et son application à la régulation de la gestion durable de
l'en-vironnement, sont encore à penser et à expérimenter, pour que
443
444Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
ce cadre soit crédible et opérationnel, sans accélérer les processus
qu'il entend enrayer.
L'expression du droit autochtone (et de ses capacités en terme
de développement durable) dépend largement de l'attitude des Etats et
des acteurs d’un tel développement. La dynamique essentielle devant
animer les autochtones ne pourrait-elle être catalysée que par des nonautochtones ? Si ces derniers ne laissent pas suffisamment de marge
de manœuvre aux autochtones, ou même s'ils ne leur donnent pas
l'impression que ceux-ci maîtrisent une part importante de ce qui est
fait, tous les efforts seront vains.
Le constat peut alors apparaître pessimiste, notamment quant à
la possibilité d'un rapport du global au local qui ne soit pas de domination absolue. La confrontation sinon le mélange des cultures ne doit se
solder ni par la victoire de l'une sur l'autre, ni par un « choc des civilisations » récurrent, ni par un consen-sus mou gommant toute différence
et toute vitalité culturelles. L'altérité repose avant tout sur la reconnaissance du principe d'universalité, ce qui postule que les autochtones
ne soient pas condamnés à demeu-rer la « périphérie de la périphérie ».
1.3.1Le Parc Amazonien de Guadeloupe, Support et Facteur de Dynamisation de l’Activité Touristique en Guyane française ?
La création très controversée du Parc Amazonien de Guyane,
en 2007, a suscité de longue date une levée de bouclier de la part des
communautés amérindiennes concernées, autant que, pour des raisons
différentes, des autorités locales. La volonté du gouvernement d’y créer
un parc national, sous la forme d’un établissement public de l’Etat,
a en effet été interprétée par les seconds comme une manifestation
inadmissible (« colonisatrice » ?) de renforcement de la mainmise de
celui-ci sur l’espace guyanais, et par la crainte légitime des premiers de
dépossession de leurs territoires traditionnels et de perte de maîtrise
de leurs ressources. Et ce au moment précis où s’élevaient des revendications autonomistes que le projet gouvernemental venait ainsi très
inopportunément télescoper sinon contrecarrer.
Le débat relatif à l’émancipation et à la reconnaissance des droits
légitimes des Amérindiens de Guyane française n’est pas nouveau, et
n’a pas trouvé jusqu’à présent l’écho qu’il aurait dû, tant à l’en-droit
du gouvernement français que, plus paradoxalement, à celui des élus
ETHNODEVELOPPEMENT, DEVELOPPEMENT DURABLE ET JUSTICE ENVIRONNEMENTALE
locaux. Il n’est pas sûr pour autant que ceux-ci ne l’utilisent de manière ambiguë et contradictoire, au gré d’intérêts circons-tanciels et
contingents qui sont loin de toujours rejoindre ceux des communautés
autochtones, en s’appuyant sur une démarche communautariste non
exempte d’équivoques.3
La volonté exprimée par la communauté amérindienne de « libération » de la double tutelle de l’Etat mais aussi des collectivités locales
officielles, est manifeste et incontestable. Celle d’une prise de pouvoir
sur la gestion et l’exploitation des ressources écotouristiques appelle
plus que jamais, et de manière plus cruciale qu’ailleurs, la définition
d’outils spécifiques, aptes à en assurer la maîtrise effective et durable
aux communautés concernées. Il s’agit de leur permettre de s’opposer
par là aux menaces pour leur mode de vie, en raison du risque avéré
de dépossession totale et irréversible de leur patrimoine foncier, à titre
principal, et, par voie de conséquence, des ressources patrimoniales
qu’il renferme (Breton, 2009).
Le projet s’est heurté aux caractéristiques inédites du contexte
guyanais, où les aspirations locales à construire un développement
économique et social de la région -dont un parc national ne serait
qu’un des instruments- vont au-delà de ce que permet le régime des
parcs nationaux français. Ceci imposait de revoir à la fois la méthode
d’implantation des parcs et le droit qui leur est attaché (Henry, 2004).
1.3.2.1 Un Projet Écartelé par des Aspirations Difficilement Compatibles
La volonté locale forte d’orienter le projet vers le développement
économique et social de la Guyane a rendu suspecte l’action de l’Etat
et a suscité un phénomène de rejet. L’implantation d’un parc sur une
zone aussi étendue, dans laquelle vivent des communautés humaines
fort variées, ayant des activités et des intérêts souvent divergents, ne
pouvait manquer de poser des problèmes considérables. Initialement,
3 Les titres de la presse locale spécialisée, que les Amérindiens ont su utiliser ou
créer pour y faire passer et diffuser leur prise de parole et leurs revendications
sont suffisamment explicites et significatifs à cet égard, sans qu’il soit nécessaire
d’entrer dans le contenu de leur propos : « Pourquoi un NON amérindien au Parc
Amazonien », « Les Amérindiens du haut Maroni privés de leurs terres », « Au lieu
d’un prétendu consensus, l’exercice d’un rapport de force », « Projet de Parc national
de Guyane : les Wayanas confirment leur refus du projet », alors même que « la
DIREN dénie (leurs) demandes », etc.
445
446Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
il y avait certainement une apparente convergence de vue entre l’Etat
et les collectivités territoriales. Des références communes au développement durable (même si la notion s’est développée tardivement dans
le discours politique local) ont masqué des espoirs contradictoires de
valorisation de l’espace guyanais.
Le Comité de pilotage du projet, installé en janvier 1994, avait
rappelé son l’orientation du projet, à savoir « la protection et la gestion
d’un espace de forêt tropicale suffisamment vaste, ainsi que la préservation d’un patrimoine culturel riche et vivant », ainsi que la prise en
compte de l’objectif « d’amé-lioration du mode de vie, dans le respect
de leurs traditions séculaires, des communautés qui peuplent la forêt
et les fleuves ». Cette attention particulière vis-à-vis des populations de
l’intérieur (quelque peu oubliée par la suite…) n’était pas sans rapport
avec le souvenir d’erreurs qui, dans le passé, n’avaient pas permis le
classement d’un large espace en raison d’une focalisation sur l’intérêt
scientifique de l’opération peu soucieuse des Guyanais.
Mais, une majorité des populations du littoral s’étant dite aussi intéressée que celles de l’intérieur au développement promis, il était
prévu que la Guyane tout entière constitue un pôle d’excellence dans le
domaine de l’écodéveloppement, en assurant la valorisation et la protection de son patrimoine naturel ; et que toute action de protection des
milieux naturels et des écosystèmes les plus fragiles soit entreprise en
tenant compte des conditions globales d’existence de la population et en
contribuant autant que possible à créer ou à maintenir des emplois. Cette
démarche de « développement global » allait revêtir une impor-tance
essentielle, même si les préoccupations strictement environnementales et
scientifiques n’étaient pas pour autant écartées par les élus locaux.4
Les élus se réfèrent volontiers depuis quelques années à l’idée
de développement durable lorsqu’ils envisagent l’avenir de la Guyane,
pour ce qui concerne la protection de la nature stricto sensu, comme au
regard de la maîtrise du territoire, tous les secteurs d’activités devant
pouvoir tirer profit de la création du Parc. La référence à la notion de
développement durable permet ainsi de réaliser une synthèse, concept
intégrateur permettant de satisfaire toutes les aspirations et peut-être
de dépasser toutes les contradictions.
4 Le rapport final des Etats généraux, tenus en 1997, soulignait que « les perspectives ouvertes par l’éco-développement pour-raient trouver ici un vaste champ
d’études et d’expérimentation dans les domaines de la protection, la gestion, l’exploitation et la valorisation du patrimoine naturel ».
ETHNODEVELOPPEMENT, DEVELOPPEMENT DURABLE ET JUSTICE ENVIRONNEMENTALE
Finalement, le futur Parc s’est vu confier la mission de concrétiser de multiples ambitions, toutes placées sous la bannière du développement durable, entre autres de participer au développement économique et social aussi bien des communes concernées par le périmètre
de classement (notamment par la création d’emplois locaux dans le
secteur touristique) que du reste de la Guyane. Mais l’écart s’est inévitablement creusé entre les objectifs recherchés et les missions beaucoup
plus étroites d’un parc national.
Après l’échec du premier projet en 1995, un second tenta de relancer l’action, basée sur une nouvelle méthode revalorisant la concertation (ouverture du comité de pilotage et des débats, intégration des
asso-ciations de défense de la nature et des représentants des populations de l’intérieur, etc). Les objectifs ont ainsi été redéfinis, dans le but
de protéger l’écosystème forestier du sud de la Guyane tout en respectant les modes de vie et les cultures des différentes communautés (institution d’une commission « respect des modes de vie des populations
locales ») ; et de constituer un outils de développement économique,
social et culturel adapté au territoire et aux populations. La Mission
Parc a ainsi entrepris diverses actions afin de mieux se faire accepter des
populations et d’assurer son intégration dans l’environnement local.5
Mais, alors même que l’heure n’était plus à la mise en cause du bien
fondé du projet, la contestation a perduré.6
1.3.3.2 Les Communautés Traditionnelles Face au Tourisme
Il existe de réelles difficultés d’adéquation des atouts du tourisme
pour la Guyane (un facteur de croissance du tissu économique local) et
des atouts de la Guyane pour les touristes (un exceptionnel patrimoine naturel, culturel, scientifique et technologique). La cohabitation des
communautés traditionnelles, des touristes et des orpailleurs7 pose en
effet des problèmes importants et inédits (Ibid.).
5 Forages et adduction d’eau potable des communes de la vallée du Maroni ;
organisation d’échanges scolaires entre Saül et le village de Kaw ; soutien d’un
chantier école de l’Office National des Forêts et installation d’une décharge à
Camopi ; soutien d’activités sportives et socioculturelles dans des communes de
l’intérieur ; entretien des sentiers de randonnée à Saül ; etc
6En avril 2003, la Commission du développement durable du Conseil général s’est
opposée à la création d’un parc national.
7Les activités aurifères sont d’autant plus un obstacle pour le Parc que l’orpaillage fait
partie en Guyane de l’histoire et de la culture, et que le lobby minier est puissant.
447
448Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
L’idée selon laquelle l’écotourisme peut constituer un axe majeur
du développement du tourisme en Guyane et qu’il est judicieux de
renforcer les atouts de la Guyane en s’appuyant sur la biodiversité pour
faire du tourisme une filière de développement durable, est largement
partagée. L’écotourisme, constitue un grand espoir pour la Guyane.
Le potentiel touristique (écotourisme, tourisme vert, de loisir, scientifi-que et culturel), qui, bien qu’encore peu exploité mais que tout le
monde envisage comme un facteur de développement et d’aménagement de l’espace régional, s’y développe rapidement et pourrait donner
nais-sance à une filière d’activité à part entière très porteuse en terme
de valeur ajoutée et d’emplois diversifiés. On peut toutefois douter que
la forêt guyanaise profonde de Guyane ait vocation à être équipée d’infrastructures d’accueil et d’hébergement conformes aux attentes des
publics visés.
L’accès au Parc par voies aériennes ou fluviales a été envisagé
à partir de trois communes identifiées comme les « portes du Parc »
(Maripasoula, Saül, Camopi) ce qui ne va pas sans poser des difficultés,
du point de vue du transport comme de celui de la présence touristique face aux communautés amérindiennes et bushinengué, car ces
communes ont une économie « encore largement basée sur l’autosubsistance et donc sur l’utilisation des ressources forestières. Cependant,
ces sociétés même si elles restent attachées à des traditions séculaires,
sont en phase de mutation et aspirent au développement en terme
d’équipement et d’amélioration de l’habitat, ainsi qu’à une plus grande
diffusion des progrès techniques ».8
En revanche, de nombreux Amérindiens sont opposés au tourisme, perçu comme une intrusion indésirable voire dangereuse dans
leur vie. Les arrêtés d’interdiction de l’accès aux villages amérindiens
répondent à des raisons sanitaires et sociales fortes. Outre que le contact
avec les Occidentaux a généré par le passé des maladies pulmonaires
mortelles et que le tourisme sauvage a eu des effets pervers (alcoolisme,
prostitution), la tranquillité du mode de vie traditionnel paraît incompatible avec une présence touristique. Seul un tourisme en retrait des
lieux de vie permettrait de concilier tranquillité, sécurité, et valorisa8 Selon S. Ayangma (loc. cit.), la commune de Saül s’est montrée très favorable au
projet de Parc et au développement du tourisme vert en apportant un appui réel
à la Mission Parc. Elle y a vu le moyen d’assurer son développement économique
et démographique. Les Noirs Marrons de la vallée du Maroni sont quant à eux
ouverts au tourisme, et certains ont su développer des produits touristiques.
ETHNODEVELOPPEMENT, DEVELOPPEMENT DURABLE ET JUSTICE ENVIRONNEMENTALE
tion de l’artisanat local. Le projet initial de délimitation envisageait
de créer des « zones de vie en harmonie avec le milieu » afin que les
populations autochtones puissent vivre des activités inhérentes à leur
mode de vie traditionnel (chasse, pêche, abattis), tout en prohibant la
commercialisation des productions à l’extérieur, et en règlementant ou
en interdisant la circulation des non résidents.
Les populations vivant dans le périmètre du Parc ont été peu
associées au premier projet. Par ailleurs, les lieux de vie ont été considérés comme des bases de départ pour touristes sans que la volonté de
ses habitants ait été entendue. Or, cette méconnaissance a généré des
erreurs d’appréciation. D’abord, les préoccupations environnementales
leurs sont largement étrangères, bien que les communautés traditionnelles fassent une gestion intelligente et parcimonieuse des ressources
naturelles nécessaires à leur subsistance. Ensuite, elles aspirent à des
développements et à des équipements sur le modèle occidental et il
est important pour elles de pouvoir accéder plus facilement aux communes du littoral. Paradoxalement, les objectifs de développement et
de préservation durables ces communautés ont été établis sans que les
principaux intéressés aient été parties au débat.9 Leur association au
projet, en interne, a donc présenté un caractère fondamental, pour des
raisons logiques et éthiques en particulier. Les aspirations des communautés isolées sont complexes et ne peuvent se réduire à la simple
préservation de leurs modes de vie traditionnels, car elles veulent avoir
accès à une meilleure qualité de vie par un développement dont elles
auraient la maîtrise. La cohabitation entre le PAG et les populations
locales a dès lors généré un certain scepticisme au regard de son statut
de parc « national ».10
9 Les communautés du sud de la Guyane ont obtenu en 1987 un droit de jouissance
de l’espace foncier qu’elles parcourent, et les représentants de ces communautés
sont attachés à ce que le Parc ne remette pas en cause leur libre circulation sur le
territoire, comme l’ensemble de leurs droits coutumiers. Aussi ont-ils revendiqué
la reconnaissance par la loi de droits territoriaux des peuples autochtones et des
peuples de la forêt, la représentation des autorités coutumières au sein du Conseil
d’administration du futur Parc, une cogestion participative des différentes communautés concernées ainsi qu’une préférence pour occuper les emplois générés
par le fonctionnement du Parc. Les Amérindiens s’appuient sur les préconisations
de la Déclaration à Rio pour défendre leurs intérêts, notamment ceux énoncés en
son Principe 22 (cf.).
10 Aujourd’hui, un tel déséquilibre existe en Guyane et, même s’il ne concerne que
des espaces limités, il est le résultat inéluctable du contact culturel entre les socié-
449
450Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
2De Quelques Expériences de Terrain
Au regard des dynamiques territoriales que connaît la Guyane
française, une nouvelle territorialisation du sud guyanais se réalise, après
plusieurs phases d’occupation (aurifères, administratives), entrecoupées
de leur sédimentation résiduelle. Placée sous le sceau du développement
durable, elle lui a affecté une vocation de protection de la biodiversité
qui s’est traduite en 200711 par la création susvisée du PAG.
Les plus importantes parmi les communes concernées abritent
des populations en majorité autochtones connaissant une croissance
démographique soutenue.12 Les municipalités, chroniquement dépourvues de moyens financiers et humains, peinent à gérer les mutations socioculturelles qui affectent leurs popula-tions traditionnelles,
tout en étant en partie les actrices. Aussi, l’établissement public PAG se
retrouve aujourd’hui, vis-à-vis de ces communes, en position de prescripteur principal des actions structurantes dans le « cœur » comme
dans les aires de libre adhésion (Ayangma, 2011).
S’agissant de la mise en tourisme de leurs ressources naturelles
et patrimoniales (Migeon, 2009), on envisagera brièvement la position
respective de deux communes, en considération des problématiques
auxquelles elles ont été confrontées en ce domaine, respectivement
avant et après la création du PAG.
2.1 L’Écotourisme à Awala-Yalimapo
2.1.1 Les Problématiques Socio-Culturelles et Économiques d’un Développement Touristique Participatif
Aux dire des représentants de la communauté, il s’impose de
donner la parole aux Amérindiens en tant que spécialistes de l’écotés traditionnelles et occidentale. Aussi convient-il de ne pas peser davantage sur la
destinée des populations concernées, tout en garantissant une aire géographique
d’expansion qui ne soit pas cloisonnée juridiquement et territorialement par la
rigidité juridique institutionnelle et normative qui est celle d’un parc national.
11 Décret n° 2007-266 du 27 février 2007
12 A Camopi, on recensait 1431 habitants, essentiellement wayãpi et téko1, en 2007
par l’lNSEE, soit une progression de 38% depuis 1999. Maripasoula en comptait
officiellement 4507 à la même date, dont environ 900 wayanaset 3100 alukus
(bushi-nengés), et Papaïchton 1456, à plus de 90 % alukus.
ETHNODEVELOPPEMENT, DEVELOPPEMENT DURABLE ET JUSTICE ENVIRONNEMENTALE
tourisme et acteurs du développement. Un écotourisme qui serait axé
sur l’exploitation d’un peuple en tant que tel engendre inévitablement
de nombreuses erreurs, suffisamment connues pour qu’il n’y ait à y
revenir ici. La question de l’écotourisme dans les sociétés amérindiennes pose donc celle de l’intégration économique des populations
locales, et conduit à mettre en relief le problème du rapport de ces
sociétés au système occidental, comme cela a été le cas à propos du
développement touristique de la commune d’Awala-Yalimapo.13 De
longue date, il est apparu que le développement du touris-me dans la
commune ne devait être envisagé et conçu à moyen terme que dans
un cadre global.14
Une étude conduite en 1992 avait placé l’accent sur le fait qu’
« il existe sur Awala une véritable pres-sion touristique actuellement
très mal vécue par les habitants. Le tourisme n’apporte aucune ressource au village, les visiteurs ne s’arrêtent pas, ils ne font que passer
voir les tortues ». L’impact du tourisme n’y avait pas été compris
ni appréhendé comme favorable au développement local, face à une
situation économique préoccupante tenant à de l’absence de commercialisation des produits agricoles, à l’échec des tentatives de développement de la pêche, et aux limites qu’y connaissent l’artisanat et
le commerce.
Malgré tout, contrairement aux autres zones rurales où les
difficultés économiques s’accompagnent d’une dégradation de la vie
sociale, à Awala-Yalimapo, le système social amérindien conserve
toute sa richesse. Toutefois, les habitants de la commune aspirent à
une vie plus aisée, à l’appropriation de certains outils occidentaux
(l’électricité et l’eau courante depuis plus d’une dizaine d’années),
qui imposent une réflexion sur la confrontation entre système économique amérindien et système économique occidental, ainsi que
sur l’interface entre la production traditionnelle kali’na et les circuits économiques extérieurs. L’acte de production doit rester traditionnel, mais la gestion des produits tourisme et écotourisme y
compris-se doit d’être moderne, afin de rendre possible la valorisation de la commune.
13 Awala Yalimapo est une commune française de Guyane, située à l’extrême NordOuest de la Guyane, à plus de 60 km de Saint-Laurent-du-Maroni. En 2007,
elle comptait 1 251 habitants (kali’na). Elle est connue pour la plage des Hattes,
longue de 5 km, l'une des dernières grandes zones de ponte de tortues luths
14 Cf. les propositions figurant dans le rapport établi à cet effet en 1990.
451
452Instrumentos jurídicos para a Implementação do desenvolvimento sustentável
2.1.2.1 La Stratégie de Développement Écotouristique
Au cours des dernières années, la question de l’aménagement d’un
site touristique dans la commune a suscité plusieurs stratégies de développement, chacune étant édifiée et défendue par des organismes différents. La communauté s’est ainsi trouvée au centre d’un débat public
qui s’est situé à la fois aux niveaux de la communauté elle-même et du
département, ainsi qu’au niveau international en raison de l’implica-tion
des organismes de protection environnementale. Chacun de ces intervenants a en effet une concep-tion du tourisme qui lui est propre et cela
peut engendrer des conflits si un dialogue n’est pas établi.
En termes de perception du tourisme dans la commune, les résultats d’un questionnaire ont mis en avant la prise de conscience des
Amérindiens et leur désir d’y être des acteurs du développement du
tou-risme. Ainsi, 87% ont été d’accord pour le développement d’un
tourisme culturel, mais un certain nombre a fait rema