Júlio César Tenório de Oliveira

Júlio César Tenório de Oliveira
Eficiência do novo Sistema de Pagamento de
Pessoal do Exército Brasileiro:
perceção do usuário
UMinho|2016
Júlio César Tenório de Oliveira
Eficiência do novo Sistema de Pagamento de Pessoal
do Exército Brasileiro: perceção do usuário
Universidade do Minho
Escola de Economia e Gestão
julho de 2016
Universidade do Minho
Escola de Economia e Gestão
Júlio César Tenório de Oliveira
Eficiência do novo Sistema de Pagamento de
Pessoal do Exército Brasileiro:
perceção do usuário
Dissertação de Mestrado
Mestrado em Administração Pública
Trabalho efetuado sob a orientação da
Professora Doutora Sílvia Maria Vale Mendes Camões
julho de 2016
DECLARAÇÃO
Nome: Júlio César Tenório de Oliveira
Endereço eletrônico: [email protected]
Número do passaporte: SB077105
Título da dissertação:
Eficiência do novo Sistema de Pagamento de Pessoal do Exército Brasileiro: perceção do usuário.
Orientadora: Professora Doutora Sílvia Maria Vale Mendes Camões
Ano de conclusão: 2016
Designação do Mestrado: Mestrado em Administração Pública
É AUTORIZADA A REPRODUÇÃO PARCIAL DESTA DISSERTAÇÃO (COM EXCEÇÃO DOS SEUS ANEXOS)
APENAS PARA EFEITOS DE INVESTIGAÇÃO, MEDIANTE DECLARAÇÃO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE
A TAL SE COMPROMETE.
Universidade do Minho, __ de ___________ de 2016
Assinatura: ___________________________________
AGRADECIMENTOS
Ao Senhor dos Exércitos pelo dom da vida, suas graças infinitas e os desafios impostos que me fazem
crescer em espírito a cada dia.
À minha mãe, Maria Gilda, e meu pai, José Tenório, que pelo exemplo, sacrifício, dedicação e, sobretudo,
amor (…), venceram as adversidades impostas pela vida e fizeram de mim um humilde e dedicado servo
de Deus e do meu país.
Ao meu avô materno, Sr Armando (in memoriam), que partiu recentemente deste plano de existência.
Sua humildade e perseverança servem de exemplo a todos os filhos, netos e bisnetos. Que Deus o tenha
em bom lugar.
À família que Deus me permitiu constituir (…). Minha amada e dedicada esposa, Ana Caroline (…), esteio
do lar e fortaleza inabalável, que com sua ternura e paciência supera os desafios e constitui presença
fundamental em minhas conquistas. Meu amado filho Júlio César Filho (…). É impensável um homem
passar por este plano de existência sem conhecer o amor verdadeiro. Muitíssimo obrigado, Deus, por
me conceder a graça de ser pai (…).
Ao Exército Brasileiro, pela confiança e reconhecimento do meu trabalho ao longo destes 17 anos de
caserna e pela oportunidade de viver esta experiência inigualável que incrementará sobremaneira minha
capacidade de assessoramento aos escalões superiores.
Aos integrantes do Centro de Pagamento do Exército, personificados na pessoa do seu Chefe, Exmo Sr
General de Brigada Intendente Helcio de Freitas Martins, que possibilitou a consecução do presente
trabalho de investigação ao envidar esforços no sentido de atender, sem restrições, às demandas deste
pesquisador.
À Professora Doutora Sílvia Maria Vale Mendes Camões, que aceitou, de coração aberto, o desafio de
orientar este trabalho de investigação. A perspicácia, sensibilidade, inteligência, vigilância e sobretudo a
paciência de tão destaca profissional tornaram esta difícil jornada possível de ser percorrida. Muito
obrigado pelo irrestrito apoio à minha família. Muitíssimo obrigado, ainda, por me mostrar o quanto ainda
NÃO SEI.
Aos amigos civis e militares que, direta e indiretamente, no Brasil ou em Portugal, contribuíram com esta
dissertação. Especial agradecimento à amiga Estela Vieira que, com sua disponibilidade e cordialidade,
possibilitou a resolução de questões administrativas que, sem as quais, o sucesso ficaria prejudicado, e
à querida amiga Ana Bártolo que, com sua paciência e atenção, abrandou a ansiedade deste pesquisador
e contribuiu para que fosse possível chegar à “meta”. Muitíssimo obrigado pela amizade e carinho para
com minha família.
iii
Eficiência do novo Sistema de Pagamento de Pessoal do Exército Brasileiro: perceção do
usuário.
RESUMO
O processo de transformação em curso no Exército Brasileiro (EB) traz consigo o aperfeiçoamento da
maneira de gerir a organização como exigência dos tempos modernos. Tal exigência encontra amparo,
principalmente, na evolução tecnológica. No plano de ação concebido para o referido processo de
transformação, a linha de ação denominada Gestão Corrente e Estratégia pretende aperfeiçoar os
referidos métodos de gestão, nomeadamente, por intermédio da racionalização das despesas de custeio
e a promoção da redução dos efetivos (pessoas) empregados em atividades outras que não às relativas
ao preparo e emprego militar. Nesse cenário, deu-se o estímulo necessário ao desenvolvimento do
denominado Sistema de Pagamento de Pessoal do Exército Brasileiro (SIPPES).
A fim de proporcionar a racionalização das referidas despesas, o SIPPES necessitará se apresentar mais
eficiente do que o sistema ao qual deve substituir (SIAPPES). Buscando definir eficiência, recorreu-se ao
conceito de eficiência na Administração Pública. Tal conceito remete à relação input-output com destaque
para o custo que se apresenta quando da execução de uma determinada atividade. Entretanto, verificouse uma componente relativa ao SIPPES inexistente em relação ao antigo sistema: o custo da contratação
do serviço de manutenção de software. Desta feita, recursos financeiros não couberam como input devido
à sua ausência em uma das unidades de análise. Assim, a perceção dos usuários dos sistemas acerca
dos aspetos segurança da informação e operação do mesmo apresentou-se como alternativa viável de
aferição.
Nesse sentido, a presente dissertação teve como objetivo averiguar a perceção de eficiência dos sistemas
(SIAPPES e SIPPES), relativamente à segurança da informação e à operação, por intermédio da avaliação
da perceção dos operadores dos sistemas de pagamento do EB. Os resultados indicaram que os usuários
entendem que tanto o sistema antigo quanto o novo sistema satisfazem critérios de segurança e
operação, cumprindo a finalidade para o qual se destinam. Os mesmos resultados permitem, ainda,
inferir que os operadores entendem que ambos apresentam condições de atuar no pagamento do
pessoal.
A despeito da perceção geral de que novas tecnologias trazem consigo a ideia de maior automação e
eficiência, identificou-se que os operadores percebem que o sistema antigo se mostra mais eficiente que
o novo. Mesmo com essa perceção, é possível afirmar que os respondentes entendem que o SIAPPES
apresenta limitações diante da ultrapassada e vulnerável tecnologia na qual está estruturado. Assim,
reconhecem a necessidade de modernização da ferramenta eletrônica de pagamento na busca por
melhorias na segurança da informação e, nomeadamente, na usabilidade. Acreditam que quando
satisfeitas as questões elencadas como oportunidades de melhoria de caráter geral e das
funcionalidades, o SIPPES facilitará a execução da atividade de pagamento permitindo executar os
procedimentos com mais segurança, rapidez e objetividade de maneira a possibilitar a substituição do
SIAPPES com a pretendida segurança e simplicidade inerentes às novas tecnologias.
PALAVRAS-CHAVE: Administração Pública – Exército Brasileiro – eficiência – pagamento de pessoal.
iv
Efficiency of the new Brazilian Army Personel Payment System: user perception.
ABSTRACT
The Brazilian Army (EB) nowadays is passing through a tranformation process that, as a requirement of
modern times, will also, bring an improvement of the way in managing this organization. Such a
requirement is derived, mainly, from the necessity of technological development. In the action plan
designed for this transformation process, the so-called Strategy & Current Management area aims to have
these management methods improved and updated, in particular, through the rationalization of operating
expenses and personel reduction, that in this case, would be better employed in other activities related
to the preparation and military use. This was the Best scenario to stimulate the development of so-called
Brazilian Army Personnel Payroll System (SIPPES).
In order to provide the rationalization of such costs, the SIPPES system needs to perform more efficient
than the system that should be replaced (SIAPPES). Seeking to define efficiency, it was used the concept
of efficiency in public administration. This concept refers to the input-output relationship highlighting the
cost that arises when performing a particular activity. However, there was a component of SIPPES system
nonexistent in relation to the old system: the cost of hiring the software maintenance service. Having this,
financial resources did not fit as input because of its absence in one of the units of analysis. Thus, the
perception of the systems users about information security aspects and its operation is presented as a
viable alternative of appraisement.
In this sense, the main objective of this article is to investigate the perception of efficiency of the systems
(SIAPPES and SIPPES), mainly when related to information security and operation, through the evaluation
of the perception from EB payroll systems operators. The results indicated that users understand that
both, the old system and the new system, meet safety and operating criteria, fulfilling the purpose for
which they are intended. The same results also make possible to indicate that operators understand that
both systems have the conditions to act as a tool system for personel payroll area.
Despite the general perception that new technologies always bring the idea of greater automation and
efficiency, it was identified that operators have the perception that the old system is more efficient than
the new one. Despite this, it is clear that operators understand that SIAPPES has limitations on the
outdated and vulnerable base technology in which it is structured. So, they recognize the necessity to
modernize the electronic tool for payroll, mainly, when its regarding to the information security and in
usability. They believe that when met the listed open points for improvement opportunities and features,
SIPPES will make the personel payment process easier to prepare, in a more safety, quickly and objectivity
platform in order to enable the replacement of SIAPPES with the desired safety and inherent simplicity of
the new technologies.
KEYWORDS: Public Administration – Brazilian Army – efficiency – personel payment.
v
SUMÁRIO
AGRADECIMENTOS........................................................................................................................ iii
RESUMO……… ................................................................................................................................. iv
ABSTRACT……….. ............................................................................................................................. v
SUMÁRIO………. ............................................................................................................................... vi
Lista de Quadros ............................................................................................................................ ix
Lista de Tabelas .............................................................................................................................. x
Lista de Figuras .............................................................................................................................. xi
Lista de Gráficos ........................................................................................................................... xii
Lista de Abreviaturas e Siglas ..................................................................................................... xiii
1.Introdução…. ............................................................................................................................... 1
1.2.Contextualização .................................................................................................................... 3
2. Revisão de Literatura ................................................................................................................ 6
2.1 Eficiência na Administração Pública .................................................................................... 6
2.1.1. A evolução da Administração Pública: do modelo patrimonialista à governação ... 6
2.1.2. Peculiaridades da Administração Pública em relação à privada. .......................... 9
2.1.3. Conceito e classificação de eficiência na Administração Pública ........................ 13
2.1.4. Comentários Finais .......................................................................................... 16
2.2 A Tecnologia da Informação na Administração Pública .................................................. 17
2.2.1. Evolução do emprego de Tecnologia da Informação na Administração Pública .. 17
2.2.2. Definição de Tecnologia da Informação e Sistemas de Informação .................... 20
2.2.3. Impacto da Tecnologia da Informação na eficiência da Administração Pública ... 23
2.2.4. Comentários Finais .......................................................................................... 25
2.3. Racionalização Administrativa na Administração Pública ............................................. 25
2.3.1. Entendendo a expressão “racionalização” ........................................................ 26
vi
2.3.2. A relação entre Racionalização Administrativa e a Administração Pública .......... 27
2.4. Inovação e gestão da mudança na Administração Pública ............................................ 28
2.4.1. Definição de inovação e mudança na Administração Pública ............................. 30
2.4.2. Tipos de mudanças organizacionais e seus fatores impulsionadores ................. 33
2.4.3. Processos de gestão da mudança organizacional .............................................. 36
2.4.4. A resistência às mudanças organizacionais....................................................... 38
2.5. O processo de transformação do Exército Brasileiro ..................................................... 40
2.6. Pagamento de Pessoal no Exército Brasileiro ................................................................. 43
2.6.1. Por que desenvolver um novo Sistema de Pagamento de Pessoal? .................... 46
2.6.2. Sistema Automático de Pagamento de Pessoal (SIAPPES) ................................ 49
2.6.2.1. Peculiaridades do SIAPPES nas OM ............................................................ 56
2.6.2.2. Peculiaridades do SIAPPES no CPEx ........................................................... 60
2.6.3. Sistema de Pagamento de Pessoal (SIPPES)..................................................... 64
2.6.3.1. A manutenção do SIPPES ........................................................................... 72
2.6.4. A transição do SIAPPES para o SIPPES............................................................. 76
3. Enquadramento empírico ....................................................................................................... 79
3.1. Research Design .................................................................................................................. 80
3.2.Amostra………… ...................................................................................................................... 83
3.3.Método de recolha de dados ............................................................................................... 84
3.3.1. Entrevistas ..................................................................................................... 85
3.3.2. Questionário .................................................................................................. 87
3.4.Procedimentos....................................................................................................................... 88
3.4.1. Procedimentos estatísticos ............................................................................. 89
4. Apresentação dos resultados ................................................................................................. 91
4.1 Análises quantitativas ........................................................................................................... 91
vii
4.1.1. Análises das diferenças na perceção do usuário relativas ao SIAPPES e
SIPPES.... .................................................................................................................. 93
4.1.2. Associação entre o tempo de serviço e a avaliação do SIAPPES e SIPPES ....... 95
4.2.Análise qualitativa ................................................................................................................. 97
5.Discussão dos resultados ...................................................................................................... 100
6.Conclusão….. ........................................................................................................................... 107
6.1.Contributos do estudo ........................................................................................................ 109
6.2.Limitações do estudo .......................................................................................................... 110
6.3.Sugestões para estudos futuros........................................................................................ 111
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................................ 113
ANEXO A: Cronograma de Pagamento .................................................................................... 122
ANEXO B: DIEx nº 281-SG1/Gab/CPEx ................................................................................... 125
APÊNDICE A: Roteiro de tópicos para entrevista .................................................................. 126
APÊNDICE B: Transcrição de entrevista ................................................................................. 127
APÊNDICE C: Transcrição de entrevista ................................................................................. 130
APÊNDICE D: Questionário ....................................................................................................... 133
viii
Lista de Quadros
Quadro 1: Organizações públicas versus organizações privadas ........................................................ 10
Quadro 2: Razões de limitação de eficiência da Administração Pública .............................................. 12
Quadro 3: Tipos de Inovação ............................................................................................................ 31
Quadro 4: Conceitos de Mudança Organizacional .............................................................................. 32
Quadro 5: Tipologias da Mudança Organizacional ............................................................................. 34
Quadro 6: Forças para a Mudança Organizacional ............................................................................ 35
Quadro 7: Relação entre os processos de gestão da mudança organizacional .................................... 38
Quadro 8: Fases da Perceção das Mudanças Organizacionais ........................................................... 39
Quadro 9: Ferramentas para mitigar a resistência às mudanças organizacionais ............................... 39
Quadro 10: Cronograma Mensal de Pagamento referente ao mês de novembro de 2015 .................. 53
Quadro 11: Relatório de Críticas referentes ao mês de novembro de 2015 ........................................ 55
Quadro 12: Relatório de Críticas referentes às informações rejeitadas pelo CPEx (Nov/2015) ............ 56
Quadro 13: Extrato do cronograma de pagamento do mês de novembro de 2015 ............................. 62
Quadro 14: Valores estimados para a contratação da manutenção do SIPPES ................................... 75
Quadro 15: Cronograma de implantação do SIPPES – Militar da Ativa ............................................... 76
Quadro 16: Situações relevantes para diferentes Estratégias de Pesquisa .......................................... 81
Quadro 17: Componentes do Planejamento do Estudo de Caso ........................................................ 82
Quadro 18: Objetivos pretendidos pelos investigadores por ocasião da execução de entrevistas ......... 85
Quadro 19: Objetivo de cada tipo de pesquisa .................................................................................. 86
Quadro 20: Modalidades de entrevista não estruturada ..................................................................... 86
Quadro 21 - Resumo das análises descritivas das repostas (SIAPPES x SIPPES) ................................ 95
Quadro 22- Oportunidades de melhoria identificadas pelos operadores.............................................. 98
Quadro 23- Quadro de soluções sugeridas pelos operadores ............................................................. 98
Quadro 24 - Quadro de aspetos positivos indicados pelos operadores................................................ 99
ix
Lista de Tabelas
Tabela 1: Informações a serem auditadas pelos analistas do CPEx (por corrida de pagamento) ......... 60
Tabela 2: OM com maiores efetivos de militares inativos e pensionistas militares vinculados ............. 78
Tabela 3 - Caracterização sociodemográfica da amostra.................................................................... 84
Tabela 4 - Apresentação das frequências para avaliação da segurança dos sistemas ......................... 91
Tabela 5 - Apresentação das frequências para avaliação da operação dos sistemas ........................... 92
Tabela 6 - Contributo dos sistemas na atividade de pagamento de pessoal ........................................ 93
Tabela 7- Diferenças na perceção dos usuários relativamente à segurança do SIAPPES e do SIPPES . 93
Tabela 8 - Diferenças na perceção dos usuários relativamente à operação do SIAPPES e do SIPPES.. 94
Tabela 9 - Contributo dos sistemas na atividade de pagamento de pessoal ........................................ 94
Tabela 10 - Correlação entre o tempo como operador e a avaliação do SIAPPES ............................... 96
Tabela 11 - Correlação entre o tempo como operador e a avaliação do SIPPES ................................. 96
x
Lista de Figuras
Figura 1: Processo evolutivo do Exército Brasileiro para uma Instituição da Era do Conhecimento ........ 3
Figura 2: Vetores da Transformação do Exército Brasileiro ................................................................... 4
Figura 3: Determinando o indicador de eficiência .............................................................................. 11
Figura 4: Eficiência em Relação a Outros Conceitos .......................................................................... 14
Figura 5: Processo de Mudança Planejada – Modelo de Lewin .......................................................... 37
Figura 6: Organograma do Centro de Pagamento do Exército ............................................................ 44
Figura 7: Layout do programa FAP Digital ......................................................................................... 51
Figura 8: Extrato do Manual do Usuário Nr 1 – Pagamento de Militar da Ativa ................................... 57
Figura 9: Dados do Instituidor da Pensão Militar................................................................................ 57
Figura 10: Base de Dados Corporativos do EB .................................................................................. 65
Figura 11: Consulta configuração de Organização Militar ................................................................... 69
xi
Lista de Gráficos
Gráfico 1: Esforços por tipo de manutenção de software ................................................................... 73
Gráfico 2: Quantidades típicas de solicitações de manutenção em um sistema .................................. 73
xii
Lista de Abreviaturas e Siglas
ACL – Audit Control Language
AP – Administração Pública
CEF – Caixa Econômica Federal
CITEx – Centro Integrado de Telemática do Exército
COBOL – Common Business Oriented Language
CODOM CPEx – Classificação de informações de pagamento que são auditadas pelos analistas do CPEx
CODOM UA – Classificação de informações de pagamento que são auditadas automaticamente pelo
sistema de pagamento
CPEx – Centro de Pagamento do Exército
DEG - Digital-Era Governance
DIRF – Declaração do Imposto sobre a Renda Retido na Fonte
DSAU – Diretoria de Saúde do Exército
EB – Exército Brasileiro
EBF – Estratégia Braço Forte
e-Gov – Governo Eletrônico
END – Estratégia Nacional de Defesa
FAE – Formulário de Alteração de Endereços
FAFF – Formulário de Alteração de Fichas Financeiras
FAP – Formulário de Alteração de Pagamento
FCE – Ficha Cadastro Eletrônica
FFAA – Forças Armadas
FIP – Formulário de Inclusão de Pagamento
FUSEx - Fundo de Saúde do Exército
Gb – Gigabyte
GLO – Garantia da Lei e da Ordem
IPM – Inquérito Policial Militar
xiii
ITGI – Information Technology Governance Institute
Mb – Megabyte
MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Brasileiro
NPM – New Public Management
OM – Organização Militar
PREC CP – Código numérico que representa o beneficiário no sistema de pagamento
PROFORÇA – Projeto de Força
RAIS – Relação de Informações Sociais
SEF – Secretaria de Economia e Finanças
SI – Sistemas de Informação
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira
SIAPPES – Sistema Automático de Pagamento de Pessoal
SICAPEx – Sistema de Cadastramento de Pessoal do Exército
SIPPES – Sistema Integrado de Pagamento de Pessoal
SISCONSIG – Sistema de Consignações
TCU – Tribunal de contas da União Brasileiro
TI – Tecnologia da Informação
UA – Unidade Administrativa
UG – Unidade Gestora
VT – Vetores de Transformação
xiv
1. Introdução
“Deve-se considerar não haver coisa mais difícil de cuidar, nem mais duvidosa a
conseguir, nem mais perigosa de manejar, que introduzir novas ordens. Isso porque o
introdutor tem por inimigos todos aqueles que obtinham vantagens com as velhas instituições
e encontra fracos defensores naqueles que das novas ordens se beneficiam”.
(Maquiavel,1515:37)
O mundo passa por modificações que impactam no modelo econômico de desenvolvimento dos
países, na forma de organização da sociedade, na maneira como são gerenciadas as organizações e,
consequentemente, no modo de vida das pessoas. Nesse cenário, com o apoio das inovações
tecnológicas, a economia mundial adquiriu dinamismo sem precedentes ao mesmo tempo em que
demonstrou ter incorporado novos elementos de incerteza e instabilidade.
A revolução tecnológica em andamento, impulsionada pelos avanços nas áreas espacial, nuclear,
da biotecnologia, nanotecnologia e robótica, provoca a aceleração dessa dinâmica e o acesso facilitado
à tecnologia fez com que as ameaças à paz e à segurança internacional adquirissem caráter mais
contundente (Exército Brasileiro 2010).
Diante dessa realidade, as nações precisam de dedicar especial atenção à manutenção da
soberania, condição sine qua non para que os Estados reúnam as condições necessárias à sua
existência, que é exercido por intermédio do seu “braço armado”, a saber, as suas Forças Armadas
(FFAA). Estas, por sua vez, terão tamanho, estrutura e desenvolvimento diretamente relacionados às
ameaças ao Estado ou, simplesmente, às suas aspirações imperialistas e expansionistas, estes últimos
pouco considerados na contemporaneidade.
Nesse interim, Silva (2015) afirma que as atividades inerentes à Defesa Nacional são de vital
importância para qualquer país. Tratando-se de um país com dimensões continentais, como é caso do
Brasil, que possui aproximadamente 16.000 quilômetros de fronteiras terrestres e um litoral com mais
de 7.000 quilômetros de extensão, essas atividades avultam de importância e merecem ser tratadas
com maior relevância durante o processo de formulação da agenda nacional de políticas públicas.
Segundo a Estratégia Nacional de Defesa [END] (2008: 5), “o Brasil desfruta, a partir de sua
estabilidade política e econômica, uma posição de destaque no contexto internacional, o que exige nova
postura no campo da Defesa”.
Silva (2015) defende, também, que mesmo um país não estando em efetivo estado de
beligerância, deve estar preparado para fazer frente às diversas ameaças, tanto externas como internas
e, para isso, a sua defesa nacional, composta pelas três Forças Armadas (Exército, Marinha e
1
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Aeronáutica) deve estar adequadamente equipada e armada, com tecnologia de ponta e contar com um
corpo de tropa com alto nível de adestramento.
Dentre as três Forças Armadas destaca-se o Exército Brasileiro (EB) pela sua dimensão e alcance,
uma vez que é composto por mais de 200.000 militares em atividade distribuídos por cerca de 600
organizações militares (OM) espalhadas por todo o território nacional, proporcionando-lhe permeabilidade
e presença nacional superior a qualquer outra instituição brasileira. Amparado por tais peculiaridades, o
foco da presente pesquisa será voltado para a Força Terrestre Brasileira.
Diante desse quadro, a questão que naturalmente sobrevém está em identificar se o EB está em
condições de desenvolver as capacidades necessárias para que o País possa fazer valer suas decisões,
respaldar a política exterior e atuar de maneira afirmativa em suas áreas de interesse estratégico (Exército
Brasileiro 2010). Fez-se necessário, portanto, analisar a atual conjuntura da Força Terrestre em
profundidade com o intuito de conhecer o status quo em que se encontrava, a fim de possibilitar a
indicação, com clareza, das oportunidades de melhoria necessárias à aquisição das competências
pretendidas.
Baseado no diagnóstico de que o EB não dispõe de capacidades compatíveis com a rápida
evolução da estatura político estratégica do Brasil, que caminha, rapidamente, para ocupar a condição
de potência mundial, foi desencadeado o processo de transformação do Exército (Exército Brasileiro n.d.).
Verificou-se que a modernização da Força Terrestre era incipiente e que a atual conjuntura demandava
um processo bem mais amplo de mudança: a transformação. Trata-se, portanto, de um processo que
pretende conduzir o Exército ao patamar de força armada de país desenvolvido e ator mundial capaz de
se fazer presente, com a prontidão necessária, em qualquer ponto da área de interesse estratégico do
Brasil.
O processo de transformação do EB traz consigo, numa das suas vertentes, o aperfeiçoamento
da maneira de gerir a organização como exigência dos tempos modernos influenciado, em grande
medida, pela evolução tecnológica e recursos finitos. Dentre as linhas de trabalho em que está
estruturado o referido processo de transformação, a que se denomina Gestão Corrente e Estratégia
pretende aperfeiçoar os métodos de gestão do Exército Brasileiro e, dentre os seus objetivos
intermediários, figuram a racionalização das despesas de custeio e a promoção da redução dos efetivos
(pessoas) empregados em atividades outras que não às relativas ao preparo e emprego. Nesse cenário,
corroborando com a ideia de aperfeiçoar os métodos de gestão do EB, entre outros aspetos, deu-se a
estímulo necessário ao desenvolvimento um novo Sistema de Pagamento de Pessoal (SIPPES).
2
INTRODUÇÃO
1.2. Contextualização
É inegável a relevância das atividades inerentes à Defesa Nacional para a manutenção da
soberania e desenvolvimento de qualquer país. O Brasil, por se tratar de um país com grandes dimensões
e dotado de ricas fontes naturais e minerais, exige uma discussão sobre o assunto num nível diferenciado.
A expressão da necessária maturidade política se deu com a assinatura, pelo Presidente da
República, da Estratégia Nacional de Defesa (END) em dezembro de 2008, constitui um marco histórico
na evolução do pensamento de defesa no Brasil. Pela primeira vez, o poder político assumiu a
responsabilidade de definir os parâmetros que balizarão a evolução do segmento militar no contexto da
estrutura de defesa nacional.
O referido documento estabeleceu que cada Força Armada Brasileira elaboraria um respectivo
plano de estruturação e de equipamentos, assim, o EB deu início ao grande esforço que objetiva sua
transformação, apresentando a Estratégia Braço Forte (EBF). Durante o planejamento da EBF, as
tentativas de implantação de novos conceitos esbarraram em fatores críticos decorrentes de deficiências
estruturais. Essas deficiências são o resultado de problemas variados, alguns conjunturais e outros
históricos, os quais, para serem superados, exigirão medidas prolongadas que deverão incidir sobre
vários setores de atividade e em todos os níveis do Exército.
Os fatores críticos foram identificados predominantemente em três áreas: doutrina, recursos
humanos e gestão. Como alternativa para superar os fatores críticos e representando a evolução da EBF,
foi proposto o Projeto de Força (PROFORÇA), instrumento que possibilitaria a transformação necessária
ao EB por intermédio do desenvolvimento das capacidades para cumprir novas missões ou desempenhar
novas funções em combate. “O PROFORÇA é o ponto de inflexão que proporcionará celeridade e
impulsionará a Força para atingir, com oportunidade, a Era do Conhecimento” (Exército Brasileiro, n.d.).
Figura 1: Processo evolutivo do Exército Brasileiro para uma Instituição da Era do Conhecimento
Fonte: Exército Brasileiro, n.d.
3
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Para conduzir a esperada transformação institucional o PROFORÇA foi subdividido em áreas de
atuação que reúnem os estudos, os diagnósticos, os conceitos, os planejamentos, os processos, as
ferramentas, os recursos humanos, as capacitações e os meios necessários, sendo as áreas de atuação
denominadas de Vetores de Transformação (VT).
Figura 2: Vetores da Transformação do Exército Brasileiro
Fonte: Exército Brasileiro, n.d.
São nove VT concebidos: 1) Ciência e Tecnologia, 2) Doutrina, 3) Educação e Cultura, 4)
Engenharia, 5) Gestão, 6) Recursos Humanos, 7)Logística, 8) Preparo e Emprego e 9) Orçamento e
Finanças. Conforme o Projeto de Força (PROFORÇA), a junção dos resultados de todos os VT é que
possibilitará a transformação Institucional pretendida. Nesse interim, a consecução do objetivo não será
possível sem o sucesso de cada VT isoladamente, assim, cada um merece destaque e atenção na mesma
medida.
Dentre os vetores apresentados, o que está diretamente relacionado à presente pesquisa é o de
Nº 5) Gestão Corrente e Estratégica, pois tem como objetivo geral aperfeiçoar os métodos de gestão
empregados na Força Terrestre. Acredita-se que exista a possibilidade de revisar a maneira como é
desenvolvida a administração militar de forma a torna-la mais ágil e eficiente, sem abandonar os
princípios legais que regem a Administração Pública. A atuação desse VT refletirá diretamente na forma
como os processos são geridos, alinhando a cultura de gestão reinante às novas realidades impostas à
AP, onde a eficiência, eficácia e efetividade passam a vigorar mais intensamente como aspectos da ação
governamental.
Dentre as propostas que possibilitarão ao VT Nr 5 atingir seu objetivo, destaca-se a ideia da
racionalização administrativa. Gabardo (2002) a define como um processo de busca do modo ótimo
(sentido idealístico) ou do melhor modo possível (sentido utilitarista) na realização do fim, significando
que, nas organizações, deve-se sempre buscar o melhor resultado, com o menor esforço ou custos
possíveis. Considerando a diversidade de atividades administrativas que são desenvolvidas pelo Exército
4
INTRODUÇÃO
Brasileiro, a escolhida neste trabalho de investigação como contributo ao processo de transformação foi
a área de pagamento de pessoal devido ao volume de recursos financeiros movimentados, elevado
número de pessoas envolvidas e considerável estrutura de Tecnologia da Informação (TI) empregada na
sua execução.
Atualmente, a folha de pagamento de pessoal do Exército Brasileiro contempla cerca de 420.000
beneficiários, constituídos por militares da ativa, militares inativos e pensionistas militares, movimento
mensalmente aproximados 2,3 bilhões (mil milhões) de reais e envolvendo cerca de 540 organizações
militares1. Dada a análise sumária dos números, fica reforçada a relevância da atividade em questão,
bem como o alcance que ações de racionalização administrativa podem resultar.
Na execução do pagamento do pessoal faz-se necessária enorme estrutura operacional,
composta por Unidades Gestoras (UG), que são Organizações Militares espalhadas por todo o território
nacional que remetem informações ao Centro de Pagamento do Exército (CPEx) que, por sua vez, é
responsável por conduzir o processo de pagamento de maneira que as obrigações sejam cumpridas no
prazo oportuno, sem que ocorram danos ao erário da Fazenda Nacional.
Para isso, o CPEx utiliza, há mais de trinta anos, o Sistema Automático de Pagamento de Pessoal
(SIAPPES) que ao longo do tempo e fruto das inovações tecnológicas apresentou oportunidades de
melhoria. Aliado a isso, o Acórdão 782/2004 da primeira câmara do Tribunal de Contas da União
Brasileiro (TCU) relatou diversas falhas de segurança no SIAPPES, determinando que o Exército Brasileiro
adotasse medidas para alinhar o Sistema de Pagamento aos novos requisitos de segurança exigidos pelo
nível de evolução tecnológica atual.
Os estudos técnicos indicaram que a alternativa viável seria o desenvolvimento de um novo
Sistema de Pagamento de Pessoal. O novo Sistema de Pagamento de Pessoal do Exército Brasileiro
(SIPPES), então, entrou em produção no ano de 2015, porém, por questões técnicas e de segurança, o
SIAPPES permanece em funcionamento, estando, então, ambos os sistemas atuando simultaneamente.
A possibilidade de novas ferramentas de TI trazerem maior automação reforça a crença na
redução da necessidade de emprego do elemento humano, estruturas e meios na realização das tarefas,
o que, e uma primeira análise, compactua com os objetivos do Vetor de Transformação afeto à pesquisa.
Desta feita, o estudo pretende identificar se o novo sistema de pagamento de pessoal (SIPPES) se mostra
mais eficiente em relação ao antigo (SIAPPES), contribuindo, assim, com os mencionados objetivos do
referido Vetor de Transformação.
1
Dados do Centro de Pagamento do Exército relativos ao mês de maio de 2016.
5
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
2. Revisão de Literatura
A sequência a ser seguida nesta secção atenderá ao que determina a metodologia de
investigação. A revisão de literatura é a oportunidade em que os conceitos e definições devem ser
apresentados e padronizados em conformidade com os objetivos da pesquisa. Para tal, passará pelo
esclarecimento do que deve ser entendido como eficiência na Administração Pública, caracterizará e
indicará de que maneira a Tecnologia da Informação e os Sistemas de Informação podem impactar na
eficiência das organizações, definirá racionalização administrativa e apresentará questões relativas a
inovação e gestão da mudança na Administração Pública. Por fim, apresentará uma breve
contextualização do Exército Brasileiro, tratando do processo de transformação em curso, apresentará a
sistemática empregada para a execução do Pagamento de Pessoal e caracterizará os sistemas de
pagamento.
2.1 Eficiência na Administração Pública
2.1.1. A evolução da Administração Pública: do modelo patrimonialista à governação
No transcurso das últimas décadas, a sociedade assistiu importantes mudanças que tiveram
influência determinante sobre a maneira como se entendia o Estado e suas funções, mais
especificamente na perceção acerca dos serviços públicos. Os cidadãos tornaram-se mais informados,
mais atuantes e, consequentemente, mais exigentes em relação ao que os serviços públicos deveriam
oferecer.
Entretanto, algumas foram as linhas de pensamento que conduziram os caminhos da AP até o
que os estudiosos da área denominam, atualmente, de Governação. Assim, acredita-se que o domínio
das questões que motivaram tais mudanças contribuirá na definição que o presente estudo procura
acerca de eficiência na AP na medida em que clarifica o entendimento do papel do Estado perante a
sociedade.
Bresser-Pereira (2000: 10) defende que “existem três formas de administrar o Estado: a
‘administração patrimonialista’, a ‘administração pública burocrática’ e a ‘administração pública
gerencial’. A administração patrimonialista é do Estado, mas não é pública, na medida em que não visa
ao interesse público. É a administração típica dos Estados que antecederam o capitalismo industrial,
mais particularmente das monarquias absolutas que antecederam imediatamente o capitalismo e a
democracia. É a administração que confunde o patrimônio privado do príncipe com o patrimônio público.
Sobrevive nos regimes democráticos imperfeitos através do clientelismo. A administração pública
burocrática é, por sua vez, aquela baseada em um serviço civil profissional, na dominação racional-legal
weberiana e no universalismo de procedimentos, expresso em normas rígidas de procedimento
6
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
administrativo. A administração pública gerencial também pode ser chamada de ‘Nova Gestão Pública’
(New Public Management)”.
Uma vez que esta secção tem por objetivo específico contribuir na definição de eficiência na AP,
seguirá direcionando os esforços no sentido de esclarecer a evolução dos modelos de pensamento
partindo do modelo burocrático. A escolha se deve ao fato do modelo que o antecede, o patrimonialista,
não ter como objetivo o interesse público, assim, pouco contribuirá com o objetivo pretendido.
O autor continua defendendo que “a reforma burocrática foi um grande avanço ao romper com
o patrimonialismo e estabelecer as bases para o surgimento da administração profissional. Foi uma
verdadeira reforma porque se antepôs à administração patrimonialista e criou as instituições necessárias
à racionalização burocrática e, mais especificamente, ao surgimento de uma burocracia profissional”
(Bresser-Pereira 2000: 10).
Por outro lado, já entre os anos 1950 e 1960, a burocracia começava a apresentar-se como um
problema, até que no final dos anos 1970, a solução para a eficiência apresentava-se como sendo o
processo de desburocratização. A burocracia necessitava ser substituída, o máximo possível, por
mecanismos de mercado e por técnicas de gestão não burocráticas – aquelas aplicadas no setor privado
– a fim de proporcionar maiores níveis de eficiência.
O modelo burocrático descrito por Max Weber (1947) onde todas as ações são tomadas de
acordo com documentos escritos, independentemente da vontade do agente, com atividades definidas e
geridas por regras, organizada com ênfase no exercício da autoridade, entre outras características, não
se mostrou suficientemente evoluído e capaz de acompanhar as exigências da sociedade moderna e
tecnológica que surgia, contrastando com a evolução apresentada na gestão das organizações privadas
(Osborne & Gaebler 1992; Gajduschek 2003).
O problema reside no fato de que a burocracia é sinônimo de “não mercado”. Portanto, é um
sistema onde a “mão invisível do mercado” (oferta e procura) não oferece, de forma clara e imediata,
um feedback ligado à eficiência das atividades e dos outputs, bem como onde as forças de mercado não
excluem aqueles com baixo desempenho (Beetham 1987).
Para Chanlat (2002) a crise do Estado-Providência,2 o desmoronamento das experiências
socialistas, a hegemonia da empresa privada como modelo organizacional eficiente, como modelo de
mercado e como mecanismo de regulação das trocas tem influenciado profundamente não só a visão
2
Briggs (1961) define o Estado-Providência ou Welfare State como um estado em que o poder organizado é usado para modificar o
funcionamento das forças de mercado em pelo menos três direções: 1) garantir aos indivíduos e às famílias um rendimento mínimo independentemente do
valor de mercado da sua propriedade; 2) diminuir a extensão da insegurança e permitir aos indivíduos e famílias fazerem face a contingências sociais que
levarão, de outro modo, a crises individuais e sociais; 3) assegurar a todos os cidadãos, sem distinção de status ou classe, um certo tipo de serviços sociais,
aos melhores padrões disponíveis.
7
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
da ação pública, mas também as políticas, os programas, as estruturas e a cultura das organizações
estatais.
No fim dos anos 90, a nova ordem mundial foi levando os poderes públicos a olharem para o
funcionamento e para a organização das administrações públicas de forma distinta, forçando-os a ter em
conta uma quantidade de variáveis não consideradas até o momento. Administrar o setor público passou
a significar gerir redes complexas de processos e de comportamentos, compostas por atores diversos
com aprendizagens, expectativas e comportamentos diferenciados.
Assim, tal perceção trouxe um momento de redefinições, onde estruturas marcadas por
ambientes extremamente técnicos, burocráticos e racionais, defrontaram-se com as exigências da
renovação, levando a velha estrutura burocrática a entrar em um processo de obsolescência, sendo
substituída por um novo modelo. Morse e Buss (2007: 8) explicam que “a primeira onda global de
reforma administrativa é o chamado New Public Management (NPM), baseado na ideia de gerir o governo
como se este fosse uma empresa”. Os autores explicam que o NPM influenciou a Administração Pública
de maneiras variadas e, paradoxalmente, favoreceu a colaboração e o engajamento dos cidadãos.
Introduzido por Christopher Hood (1991) no seu artigo “A Public Management for All Seasons?”,
o NPM representa uma abordagem constituída por sete elementos que estão interligados:
profissionalização da gestão nas organizações públicas, padrões de desempenho e medidas de avaliação,
ênfase no controle e nos resultados, desagregação das grandes unidades do setor público, introdução
da competição no setor público, primazia aos estilos e práticas de gestão do setor privado e ênfase na
disciplina e parcimónia na utilização dos recursos.
Fomentado pela ideia de que a gestão seja a melhor alternativa para o sucesso social, assumindo
tratar-se de uma atividade instrumental genérica cujos princípios e práticas podem ser aplicados quer ao
setor privado como ao setor público, sendo a gestão a solução para os problemas (Araújo 2004), ganha
espaço a primazia pelos estilos e práticas de gestão do setor privado como alternativa ao setor público.
De acordo com Dunleavy et al. (2006), apesar de alguns pontos positivos do NPM, mesmo seus
defensores já reconhecem algumas de suas limitações e consequências negativas para a Administração
Pública, assim, percebe-se que o modelo não é a única alternativa no rol de reformas do setor público
que vêm sendo implementadas internacionalmente a partir do final do século XX.
Identifica-se que os desenvolvimentos na AP nas duas últimas décadas do século XX podem ser
resumidos em três mudanças básicas. A primeira é o afastamento de estilo de políticas de um estado
que comanda e controla para um estado que regula. A segunda é uma volta ao básico, ou seja, a reversão
da expansão do escopo do estado que vinha acontecendo desde o fim da segunda guerra mundial. De
8
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
acordo com esta tendência, o estado deveria avaliar cuidadosamente quaisquer funções além do seu
núcleo básico e, se possível, transferi-las para o mercado ou para a sociedade, afastando-se das ideias
provenientes da administração de empresas – que seriam mais apropriadas para um nível mais baixo e
operacional nos governos – e se movendo em direção a um nível mais alto, no qual o setor público teria
funções de governação, onde o estado produz e entrega serviços públicos em conjunto com o mercado
e o terceiro setor (Peters e Pierre 2006; Pollitt e Bouckaert 2004).
Klijn e Koppenjan (2000) defendem que mesmo não havendo um consenso para o conceito de
governação, as ideias podem ser agrupadas em duas categorias básicas. O primeiro tipo de definições
vê governação como uma questão de reduzir o escopo das atividades do estado, usando as já
mencionadas recomendações da NPM. O segundo grupo a descreve como a interdependência entre
atores dos setores público, privado e terceiro setor. Neste caso, governação se referiria a redes que se
organizam autonomamente, e o foco do estado seria mediar e coordenar a formulação de políticas.
Sobre a ideia de governação, Dunleavy et al. (2006) vão além e indicam tratar-se de um momento
de transição no qual está emergindo um novo modelo denominado “Era da Governação Digital” (Digital-
Era Governance – DEG), com foco na reintermediação, em considerar as necessidades como um todo –
redesenhá-las de ponta a ponta – e em concretizar os ganhos de produtividade viabilizados pela
Tecnologia da Informação (TI).
Desta feita, fica claro que a evolução das correntes de pensamento sobre a melhor maneira de
conduzir a Administração Pública não cessou. Entretanto, devido à amplitude que o tema exige, não será
aprofundado neste trabalho uma vez que deixa de contribuir de maneira decisiva para a definição do
conceito de eficiência buscado no presente estudo, onde a mudança do modelo burocrático para o
gerencial e o surgimento dos pensamentos sobre governação se mostram mais expressivos, influentes e
suficientes para proporcionar o entendimento necessário.
Na sequência serão apresentadas algumas considerações sobre as características da AP e como
elas influenciam no emprego das práticas de gestão do setor privado no setor público. Será possível
também perceber como as características mencionadas impactam na definição de outputs no setor
público, o que caracteriza um dos maiores desafios aos estudiosos da área.
2.1.2. Peculiaridades da Administração Pública em relação à privada.
É fato que uso de práticas de gestão inerentes ao setor privado em organizações públicas carece
de atenção uma vez que a realidade que envolve esta é diferente da realidade que envolve aquela.
Osborne e Gaebler (1997: 21) explicam que, “apesar de muitas pessoas acreditarem que se deve
governar da mesma forma com que se administra uma empresa, o governo é uma instituição
9
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
fundamentalmente diferente”. A motivação dos empresários é a busca pelo lucro, enquanto as
autoridades governamentais são motivadas, por vezes, pela perspectiva de permanecer no poder, ou
seja, de serem reeleitas.
São apontadas uma série de características que distinguem a administração pública da
administração de empresas. Dentre as características chamam a atenção os fatores ambientais, com
destaque para a ausência de mercados econômicos para quantificar os resultados. Em razão disso,
acredita-se existir um incentivo menor para cortar custos, menor eficiência operacional e desempenho
menos efetivo. Acredita-se, também, haver menor eficiência na alocação de recursos e menor
disponibilidade de indicadores e informações claras de mercado (preço, lucro, participação) para uso em
decisões gerenciais. As diferenças entre as fontes de custeio – clientes no caso das empresas e
contribuintes no caso do governo – juntamente com o fato de o governo operar como um monopólio, em
contraste com a situação de competição na qual as empresas normalmente operam, fazem com que os
incentivos sejam diferentes no governo em relação às empresas (Osborne e Gaebler 1997). O quadro a
seguir ajudará a compreender a diferença na medida em que apresenta as características inerentes a
cada setor:
Quadro 1: Organizações públicas versus organizações privadas
Organizações Públicas
São normalmente monopólios
Servir os cidadãos
São conduzidas direta ou indiretamente por
políticos, que devem refletir o interesse dos
cidadãos
Organizações estatais são mais rígidas devido ao
processo de tomada de decisão e implementação
Distribuir, redistribuir e regular os recursos
Por vezes apresentam dificuldades em obter
recursos (financiamentos)
Os cidadãos são muitas vezes mal informados e
atribuem pouca confiança ao governo
Fonte: adaptado de Mihaiu et al. (2010)
Organizações Privadas
Operam em mercados competitivos
Maximizar o lucro dos investidores
Os líderes de empresas representam os acionistas e
buscam a maximização do lucro
São mais flexíveis, mais fácil de gerir, porque a
decisão é tomada por um único líder
Produzir e distribuir recursos
São financiadas de acordo com a sua produtividade
ou a decisão de investimento é feita de acordo com
a viabilidade
Os investidores e shereholders são bem informados
e acompanham a evolução do mercado.
Fica evidenciado, assim, o maior número de atribuições e variáveis a que são sujeitas as
organizações públicas em relação às privadas, trazendo à tona a complexidade que envolve gerir este
tipo de organização. É evidente que a simples transposição de procedimentos de um modelo para o outro
dificilmente trará melhora no desempenho organizacional.
Identifica-se que setor público e privado não são intercambiáveis uma vez que ambos perseguem
objetivos diferentes. Na medida em que o setor privado tem como objetivo o lucro, o setor público visa
não só a obtenção de benefícios econômicos como também a obtenção de benefícios sociais. Importante
10
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
argumento que sustenta essa afirmação é o fato de que enquanto as organizações privadas possuem
apenas um output estabelecido – lucro ou receita – a Administração Pública depara-se com múltiplos
outputs a serem alcançados, incluindo a necessidade de manter a reputação de integridade e a confiança
da sociedade. Desta feita, as decisões no setor público deixam de ser determinadas somente pela
racionalidade econômica e o distanciamento dos projetos do setor público em relação aos rigores da
força dos mercados favorecem o agravamento (Mihaiu et al. 2010; Wilson 1989; Drummond e Hodgson
2011). A presente dificuldade é ilustrada na figura a seguir:
Figura 3: Determinando o indicador de eficiência
Fonte: Mihaiu et al (2010)
A dificuldade na identificação de outputs relativos à AP se dá devido à quantidade de aspectos
que precisam ser considerados para além dos aspectos econômicos. O entendimento desta questão
poderá ser aprofundado no exemplo sobre o caso de um hospital especializado em partos que esteja
localizado em uma pequena cidade fronteiriça. Considere-se que o número de nascimentos registrados
anualmente seja pequeno ao ponto de não justificar os custos com a manutenção de uma estrutura com
médicos especialistas, enfermeiros, equipamentos, entre outros, e assim, o mesmo seja fechado.
Seja considerado, também, que existam no país vizinho condições para o nascimento de crianças
em alguma cidade mais próxima desta que teve sua maternidade fechada, levando as gestantes a
optarem pelo deslocamento para o país vizinho em detrimento de buscarem cidades mais distantes em
seu próprio país. A presente situação pode ocasionar questões que tragam as autoridades à reflexão:
seguir uma decisão técnica cortando os custos de manutenção com o hospital contribuiu para a melhoria
nos níveis de eficiência da sua administração?
11
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Situações como a mencionada reforçam a complexidade que envolve os resultados apresentados
à população pelos gestores públicos. Atentos à esta problemática, alguns autores defendem, ainda, a
existência de características da AP que a tornam menos eficiente do que as organizações privadas. Como
aspectos que corroboram para a redução dos níveis eficiência estão a necessidade de integridade fiscal,
equidade e responsabilidade (accountability – a obrigatoriedade de desempenhar as funções de acordo
com objetivos acordados). Assim, embora a AP também esteja sujeita à necessidade de eficiência, a
interferência de questões relacionadas ao poder, além de sua natureza política, justifica a necessidade
de estudos específicos (Wilson 1989; Cavalcanti 2005). O quadro abaixo traz alguns fatores que
justificam esta assertiva.
Quadro 2: Razões de limitação de eficiência da Administração Pública
DIMENSÃO DA ANÁLISE
Âmbito Organizacional
1.
2.
3.
4.
1.
2.
Influência de interesses políticos
Limitações Orçamentárias
- Prejuízos cobertos com receita pública
- Não existe possibilidade de falência
Ausência de ambiente de concorrência
Restrições adicionais
- Pessoal (dificuldade em demitir e pagar salários competitivos)
- Processos de aquisição (muito específico e detalhado)
- Orçamentação (recursos insuficientes para investimento de longo prazo)
Âmbito Individual
Ausência de incentivos monetários
Problema do Principal-agente
- Busca a objetivos burocráticos: aumento da dimensão da organização
- Seleção adversa e risco moral
- Altos níveis de aversão ao risco: foco no processo
Fonte: adaptado de Stiglitz (2000)
A presença de limitações legais e monitoramento por órgãos do legislativo, executivo, judiciário
e agências regulatórias acarretam mais limitações nas operações e procedimentos e menor autonomia
para os gerentes que devem tomar as decisões correspondentes. O fato de o governo ser democrático e
aberto faz com que seus movimentos sejam mais lentos comparativamente às empresas privadas, que
podem tomar decisões de forma mais rápida e sem tanta exposição ao escrutínio público (Osborne e
Gaebler 1997). Ratificando, Stiglitz (2000) afirma que comparações em relação aos custos entre o setor
público e organizações privadas – quando envolvidos em atividades similares – mostram que as
organizações privadas tendem a apresentar reduções substanciais.
Encontrar um consenso sobre o tema mostra-se uma tarefa complexa uma vez que os autores
apresentam pontos de vista diversos e que merecem ser considerados. Menos eficiente ou não em
relação às organizações privadas, a sequência lógica apresentada permite inferir que, devido às
12
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
peculiaridades da AP, a grande dificuldade se apresenta em definir e mensurar os outputs que a
sociedade espera. Para tal e mantendo o raciocínio até aqui apresentado, é chegado o momento de abrir
a discussão sobre o que pensam os autores acerca da definição de eficiência na Administração Pública.
2.1.3. Conceito e classificação de eficiência na Administração Pública
Definir eficiência no setor público se mostra um grande desafio uma vez que não se encontra na
literatura um consenso claro e expresso entre os estudiosos do assunto. Antes, porém, é mister
apresentar as diferenças conceituais entre os termos eficiência, eficácia e efetividade quando
relacionados às três dimensões da ação governamental, além de uma breve passagem sobre algumas
das tantas possibilidades abrangidas pelo termo eficiência.
Para o Ministério de Planejamento Orçamento e Gestão Brasileiro (MPOG 2004), a efetividade é
entendida como a correspondência entre a implementação de um Programa e o alcance do seu objetivo,
tendo por referência os impactos na sociedade; a eficácia é entendida como a capacidade de alcance
das metas previstas para as ações dos Programas; já a eficiência é garantida pelo o uso otimizado, com
economia e qualidade, dos bens e recursos empregados na execução das ações, tendo por referência
padrões estabelecidos.
A assertiva permite concluir que a eficácia é um conceito estritamente ligado ao alcance de
metas/objetivos estipulados, enquanto que a efetividade aponta para os trabalhos realmente executados
e os impactos dessas ações consideradas ao longo do tempo (outcomes). Assim, fica evidenciada a clara
distinção conceitual entre os termos reduzindo a possibilidade de interpretações errôneas acerca do
significado de eficiência. Na vida cotidiana, é comum utilizar o termo quando se pretende dizer que
alguém executa bem suas tarefas ou que um equipamento é mais eficiente pelo fato consumir menos
energia ao executar determinada ação, mas o conceito de eficiência que será utilizado ao longo deste
estudo vai além do senso comum ou da eficiência energética.
A despeito de existir vasta literatura acerca da eficiência no campo produtivo (setor industrial), a
presente pesquisa traz consigo a vertente da eficiência dentro do campo da ação governamental, cujo o
objetivo desta subsecção será alcançado com o entendimento de como é definida a eficiência no estudo
da Administração Pública por intermédio das definições encontradas na literatura.
Segundo Slichter (1950: 437), “eficiência é um modo de avaliar o mérito de diferentes maneiras
de se fazer as coisas”. Para Frederickson e Smith (2003), dizer que uma administração era eficiente
representava simplesmente dizer que a mesma era capaz de realizar uma boa administração.
Eficiência é considerada como a ótima combinação dos insumos e métodos necessários (inputs)
de maneira a proporcionar a geração do máximo de produto (outputs). Significa produzir um bem ou
13
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
serviço com o menor custo possível, mantendo um nível constante de qualidade e é representada na
medida em que entradas são utilizadas de modo a produzirem saídas na forma mais barata possível. É
obtida através da razão entre os efeitos alcançados e os efeitos máximos possíveis, dado um mesmo
nível de recursos disponíveis. Por fim, pode ser definida como relação entre os produtos (bens e serviços)
gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los, em um determinado
período de tempo, mantidos os padrões de qualidade (Peña 2008; Johansson e Lofgren 1996; Waldo
1984; TCU 2010).
Percebe-se, então, o estabelecimento de uma estreita relação entre inputs e outputs quando da
perceção de eficiência, trazendo à tona o entendimento geral como sendo o “fazer mais com menos” ou
“potencializar os resultados com os mesmos insumos”. Passou a significar a relação entre esforço e
resultados, despesa e receita, custo e o resultado desejado. Rutgers e Meer (2010) reforçam essa
perceção por intermédio da figura que segue:
Figura 4: Eficiência em Relação a Outros Conceitos
Fonte: Rutgers e Meer (2010)
Desta feita, ser eficiente significa fazer as coisas com o intuito de minimizar a relação insumosprodutos (inputs-outputs). Identificada a relação mais aceita na literatura, considera-se útil clarificar o
que diz a literatura sobre a classificação (tipos) de eficiência e dentre eles qual melhor se enquadra à
Administração Pública.
A apresentação das formas como a eficiência é classificada será baseada nas assertivas de
estudiosos da AP como Coelli et al. (2005) que elencam três diferentes tipos de eficiência: a técnica, a
de escala e alocativa. A primeira se refere à habilidade da organização em atingir o máximo de produção
dado um número de insumos, enquanto a segunda mede o grau em que uma organização consegue
otimizar o tamanho de suas operações, assim, a dimensão da organização pode influenciar na
14
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
produtividade, e a última se refere à habilidade da organização em selecionar a combinação adequada
de insumos e/ou de produtos, dados os preços e a tecnologia disponível.
Já Peña (2008) sugere que a eficiência pode ser de dois tipos, técnica e econômica, sendo esta
uma extensão daquela e define a eficiência técnica como sendo a capacidade de empregar o menor nível
de insumos para atingir um dado nível de produção, ou ainda, atingir um maior nível de produção dado
um nível de insumos.
Rutgers e Meer (2010) enfatizam, também, que embora existam diversas definições para o
conceito de eficiência, o significado geral e mais amplo utilizado na literatura aplicada à Administração
Pública está diretamente ligado ao conceito de eficiência técnica, que se refere à razão entre recursos e
resultados (inputs-outputs).
Os autores corroboram que o entendimento de que a mesma relação entre inputs (entradas ou
insumos) e outputs (saídas ou resultados) que melhor define eficiência na AP, conforme apresentado
anteriormente, também caracteriza a eficiência técnica. Assim, ratifica-se a perceção de que este tipo de
eficiência se apresenta como o mais aceito entre os estudiosos da área. A fim de ratificar esta posição,
serão apresentadas as percepções de alguns autores sobre este tipo de eficiência no modelo burocrático
de AP devido à forte relação existente.
A capacidade que a administração pública puramente burocrática possui para alcançar o mais
alto nível de eficiência e de ser o meio racional mais conhecido para exercer o controle imperativo sobre
o ser humano, se dá de um ponto de vista unicamente técnico. Seu principal mérito está ligado à
eficiência técnica, com vantagens relacionadas à precisão, velocidade, continuidade, discrição e ótimas
taxas de retorno com base nos inputs. Representa a forma organizacional mais adequada a fim de
promover eficiência, além do justo e imparcial tratamento a clientes e empregados. A divisão do trabalho,
a especialização, obediência às regras, estrita subordinação e exclusão de fatores pessoais da execução
dos trabalhos direcionam a organização para os mais altos níveis de eficiência. Tende a ser a forma mais
eficiente para controlar o trabalho de um grande número de pessoas na busca de objetivos definidos e
atingir os mais altos níveis de racionalidade e eficácia (Weber 1947; Merton 1992; Leivesley, Carr e
Kouzmin 1994; Denhardt 2000; Etizioni-Halevy 1985).
Os autores corroboram que as características do modelo burocrático oferecem as melhores
condições ao alcance da eficiência. Entretanto, para Silva (2015: 13) “a pouca aplicabilidade do modelo
burocrático weberiano aos dias atuais devido aos novos modelos de gestão adaptados à realidade da
globalização e mercados cada vez mais abertos, a eficiência nesse contexto não está ligada ao conceito
baseado na relação entre inputs e outputs, mas sim em relação ao modo de organizar, estruturar e
15
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
disciplinar a Administração Pública”. A relação proposta pelo autor coloca em primeiro plano a
modelagem organizacional, porém, não será exagero afirmar que a relação inputs-outputs acabará por
ser otimizada.
Ampliando os estudos à nova realidade da AP, no cenário em que sofrem os efeitos do mundo
moderno – extrapolando a esfera técnico-legal e chegando até a realidade em que a sociedade exige
melhores serviços e melhor qualidade no emprego dos recursos financeiros de origem pública – segundo
Silva, Davis e Viveiros (2008), entra em cena a questão da qualidade do gasto público, onde a eficiência
da administração pública torna-se essencial, dada a necessidade de redução de custos e de aumento da
qualidade dos serviços prestados aos cidadãos.
A análise da qualidade do gasto público é a eficiência com que os recursos são transformados
em bens e serviços públicos. Assim, qualidade implica em eficiência (relação inputs e outputs) na
utilização de recursos públicos representando quanto menos o governo poderia gastar para atingir os
mesmos resultados ou quanto melhor poderiam ser os resultados, dado os níveis atuais de gasto público.
O aumento da eficiência do setor público pode ser visto pela redução da carga fiscal, prestação de
serviços a preços mais baixos, com mais qualidade, bem como pelo aumento da oferta desses serviços
(Schwengber 2007; Madden, Savage e Kemp 1997).
As assertivas remontam à ideia apresentada inicialmente sobre a relação entre diminuir inputs
e aumentar outputs, com a peculiaridade de limitar os inputs aos recursos financeiros. Diante desta
complexidade, o que se pode afiançar é a aceitação da relação de entradas ou inputs – recursos
financeiros, materiais, pessoal, tempo, entre outros – e saídas ou outputs – a materialização em produtos
ou serviços de qualidade aceita pela população. Por fim, para o presente trabalho de investigação, o
aprimoramento na eficiência será percebido como o reconhecimento da relação considerada (inputs-
outputs) estendendo as entradas para além dos recursos financeiros e considerando seu aspecto mais
amplo como otimização no emprego de pessoal, tempo, entre outros insumos.
2.1.4. Comentários Finais
O caminho trilhado percorreu o esclarecimento das diferenças conceituais entre eficiência,
eficácia e efetividade como dimensões da ação governamental e apresentou a relação insumos-produtos
(inputs-outputs) – que caracteriza a eficiência técnica – como a mais aceita na literatura que conceitua
o termo eficiência na Administração Pública.
Verificou-se, também, que as características do modelo burocrático ofereciam as melhores
condições ao alcance da eficiência, porém, identificou-se que este modelo encontra pouco espaço na
atualidade e deparando-se a AP com múltiplos outputs a serem alcançados que, em sua maioria, estão
16
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
relacionados à redução de custos e ao aumento da qualidade dos serviços, tal modelo precisou ser
substituído dando espaço ao modelo gerencial.
Ainda que a NPM seja um fenômeno relativamente recente, já é possível elencar críticas aos
seus princípios, nomeadamente quanto à excessiva confiança nos mecanismos de mercado, e pela
subestimação da importância de valores como igualdade e democracia. Desta feita, a literatura parece
apontar para o conceito de governação como sucessor, com a pretensão de posicionar o Estado como
promotor de uma rede que integra serviços produzidos pelo setor público, pelo mercado e pelo terceiro
setor.
O caminho percorrido permitiu concluir que o termo eficiência na Administração Pública está
diretamente relacionado ao quanto menos essa poderia gastar para atingir os mesmos resultados e/ou
quanto melhor poderiam ser os resultados dado os níveis atuais de gasto e, assim, a relação entre inputs
e outputs fica representada, novamente, na ideia da qualidade do gasto público.
Por fim, entendida esta relação e com o intuito de padronizar a definição especificamente para
fins desta pesquisa, buscar eficiência significa manter os níveis de serviço (outputs) com a diminuição
dos insumos (inputs) ou maximizar os outputs mantendo os níveis de inputs, com a peculiaridade de se
estender as entradas para além dos recursos financeiros, considerando seu aspecto mais amplo como
a otimização no emprego de pessoal, tempo, entre outros insumos.
2.2 A Tecnologia da Informação na Administração Pública
A presente secção tem por objetivo estudar de que maneira a Administração Pública (AP) se
relaciona com a Tecnologia da Informação (TI) na busca por melhores resultados tanto nas atividades de
gestão propriamente dita como nos resultados apresentados aos cidadãos na forma de serviços públicos
oferecidos. A secção está subdividida em quatro partes que explicam de que maneira evoluiu o emprego
de TI pela AP ao longo dos anos, apresentam as definições de TI e Sistemas de Informação (SI)
encontradas na literatura, fazem uma breve passagem sobre o conceito de Governação de TI e, por fim,
apresentam o que pensam determinados autores sobre o impacto da TI na eficiência da AP.
2.2.1. Evolução do emprego de Tecnologia da Informação na Administração Pública
“Apesar da importância da informação para as organizações de hoje, e excetuando
as situações em que a informação é um produto da organização, a informação apenas serve
para suportar a atividade de gestão, constituindo assim um veículo para o sucesso da
organização e não uma finalidade em si. Não se deve esquecer nem subverter esta realidade”.
(Amaral 1994: 71)
17
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
O autor admite a importância da informação para as organizações trazendo o alerta de que ela
não é um fim em si mesma, muito provavelmente objetivando esclarecer o papel da informação como
um instrumento de gestão da organização que precisa ser convenientemente administrado a fim de
possibilitar o alcance do sucesso.
Merece destaque a presença constante que o computador atingiu na vida cotidiana não somente
nas organizações, mas nos lares também, cuja aplicação envolvida no ato de informar ou na coleta,
organização, armazenamento, processamento e transmissão da informação proporcionou o atendimento
a inúmeras necessidades. A presença no cotidiano é tamanha que existem aqueles que comparam a
“Revolução da Informação” com a Revolução Industrial, ao passo que a segunda modificou o modo de
produção, distribuição e consumo de bens, a primeira tem transformado a forma como a informação é
produzida, distribuída e consumida (Varian 2000; Menezes e Moura 2004).
Gartner et. al. (2009: 394) apresentam a aceleração no desenvolvimento da TI como uma
resposta ao esgotamento do modelo de produção que vigorou até o final da Segunda Guerra Mundial.
“Os vários sinais de exaustão identificados na época, como desaceleração do
crescimento da produtividade, rejeição dos trabalhadores ao autoritarismo patronal, rigidez
das linhas de produção, incapacidade de reduzir os custos de produção, encarecimento das
matérias-primas e das fontes energéticas, foram agravados quando o mercado passou a ser
regido pela demanda e não mais pela oferta”. (Gartner et. al. 2009: 394)
De fato, à cavaleira da corrida tecnológica encabeçada pelas organizações privadas, constata-se
que algumas das primeiras aplicações de TI foram desenvolvidas especialmente para o uso de governos.
Desde a década de 1950, a implementação de ferramentas de TI na AP é vista como uma oportunidade
à promoção de melhorias na gestão. Durante as décadas seguintes, os governos passaram a acrescentar
sistemas de informações a suas operações até o ponto de se tornarem fundamentais para execução de
suas funções. A despeito disto, nos anos 1980 ainda se discutia se a TI no setor público deveria ser
considerada como um campo legítimo de pesquisa (Laudon & Laudon 1974; Danziger et al. 1982).
Segundo Dias (2008), apesar da grande influência da TI, as organizações públicas demoraram
mais que as privadas para a terem incorporado às suas estruturas e operações diárias. Pesquisas
realizadas na década de 1970 descrevem o processo de inovação tecnológica como um processo político,
com sua adoção dependendo de forças políticas e burocráticas. O controle sobre a tecnologia dentro dos
governos era descrito como sendo fragmentado, sem que os interesses de um único grupo
prevalecessem sobre os outros. A previsão de quais seriam os resultados finais do uso de tecnologias se
demonstrava complicada já que era altamente maleável e com potencial para servir a interesses diversos.
18
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
No início dos anos 1990, a difusão da internet teve um impacto significativo no uso de TI por
organizações públicas. Surgido na década de 60 nos Estados Unidos da América (EUA), Laurindo (2008)
explica que sua motivação era militar, contextualizado pela Guerra Fria. O conceito da internet tinha como
ideia base construir uma rede que continuasse a funcionar mesmo que tivesse uma parte destruída por
um ataque inimigo. Comercialmente, a internet passou a ser utilizada em 1993.
A internet funciona sob o princípio de quebra da informação em pacotes que podem seguir
destino por diferentes caminhos e que serão remontados no destino. Laurindo (2008) complementa que
a internet representou em evento marcante do final do século XX ao proporcionar uma brutal aceleração
do acesso às informações, uma grande melhoria da comunicação e das possibilidades de colaboração,
um significativo aumento do ritmo de divulgação de novos conhecimentos e das descobertas científicas.
Com o surgimento da internet, as organizações públicas estavam começando a entender como
utilizá-la e muitas vezes não usavam todo o potencial da tecnologia, ficando sem alavancar o potencial
estratégico dos sistemas de informação. Desta feita, no final dos anos 1990, a pesquisa sobre o uso de
TI no setor público estava em queda, apesar do fato do uso de computadores no governo estar
aumentando rapidamente. O campo ainda era descrito como imaturo por ser tão recente, o que levaria
a definições pouco claras quanto ao escopo e à essência, e devido à falta de desenvolvimento de uma
abordagem multidisciplinar (Kraemer e Dedrick 1997; Grönlund e Horan 2005; Fountain 2001).
Pesquisadores na área de reforma do setor público frequentemente ignoram a influência da TI
nos governos. Hood (1991) menciona a TI como uma das tendências que teria levado ao NPM, mas não
descreve de que maneira os governos teriam incluído a TI em suas reformas. Pollitt e Bouckaert (2004)
sequer incluem a TI como parte de seu modelo de reforma do setor público, apesar de terem escrito em
uma época em que muitos países desenvolvidos tinham em seus programas de melhoria de governo
investimentos em infraestruturas e serviços de TI.
A despeito destas considerações, o fato é que a Administração Pública continuou a avançar na
utilização da TI com enfoque voltado para administrar a si mesma, nomeadamente aprimorando SI
voltados para a gestão da AP, nos quais as fontes de informação constituem-se de documentos e
subprodutos de atos administrativos.
Depois do longo período em que a TI esteve restrita à função de apoio à burocracia interna, sua
utilização começou a se mover para o exterior, para a interação com cidadãos e empresas. A utilização
da tecnologia para divulgar informações de interesse público e proporcionar a interação dos cidadãos
com a AP por intermédio da interface eletrônica trouxe à tona, por volta do ano 2000, o que se tem
chamado de Governo Eletrônico (e-Gov). Atualmente, aplicações de TI permeiam a AP na relação com
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EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
cidadãos por intermédio de serviços eletrônicos, com setor privado com o exemplo de leilões eletrônicos
e, até mesmo, entre instâncias de governo pelo uso de bancos de dados integrados.
Entretanto, mais recentemente, Heeks e Bailur (2007) indicaram que pesquisas sobre o agora
denominado e-Gov foram criticadas por apresentarem um fraco positivismo, por serem dominadas por
um trabalho excessivamente otimista e ateórico, e por não terem clareza e rigor quanto a métodos de
pesquisa. O estudo do e-Gov deixa de ser aprofundado por se encontrar fora do cabedal de
conhecimentos necessários ao transcurso do presente trabalho de investigação.
Diante do apresentado, foi possível acompanhar a evolução do emprego das TI na AP explicando
de que forma a mesma foi ocupando o espaço nas organizações ao ponto de se tornar essencial. Dando
continuidade ao estudo do impacto da TI na AP, faz-se necessário distinguir alguns termos que serão
empregados frequentemente no decorrer da pesquisa, além de considerar os riscos mais frequentes às
organizações trazidos com a implementação da TI.
2.2.2. Definição de Tecnologia da Informação e Sistemas de Informação
Fleury (1993) conceitua tecnologia como um pacote de informações organizadas, de diferentes
tipos, provenientes de várias fontes (descobertas científicas, livros, manuais) obtidas por diferentes
métodos (pesquisa, desenvolvimento, cópia) utilizado na produção de bens e serviços. As organizações
passaram por profundas mudanças nos últimos 50 anos desde a inclusão dos computadores e o
crescente desenvolvimento de novas tecnologias.
Informações podem ser definidas como objetos simbólicos, representações externas à mente
humana, construídos para facilitar processos de comunicação no âmbito do conhecimento e ação
humana. Como recurso, as informações têm um ciclo de vida e um valor que devem ser geridos de
maneira análoga aos demais recursos da organização (Carvalho 2005; Earl 1988; Oliveira 1994;
Strassmann 1990).
Segundo Meirelles (1990: 126), "a tendência natural é tentar medir o valor da informação pelo
quanto adicional ela traz, entretanto, o conceito mais amplo e correto é o custo de oportunidade - quanto
custa não a ter. Neste sentido, medir o valor da informação passa a ser um processo semelhante ao de
um seguro ou propaganda - quanto custa não ter". Verifica-se, portanto, o tratamento da informação
como um recurso, possuindo então custo, valor e, nomeadamente, o custo de oportunidade de não a
possuir.
Ortolani (1995) indica que independentemente do tipo de organização – privada ou pública –
não raramente o administrador orienta suas decisões adotando o princípio da racionalidade econômica:
obter o máximo resultado com um dado montante de recursos ou minimizar este montante para obtenção
20
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
de um determinado resultado. Para esta análise, os recursos de informações oportunas e de qualidade
são fundamentais para a decisão de maneira a garantir uma atuação eficaz do Estado nas áreas sob sua
responsabilidade.
Neste sentido, Carneiro (2004) entende como ambiente de TI a infraestrutura (hardware3 e
software4) de suporte às operações realizadas para que as estratégias definidas possam ser atingidas. A
introdução desta realidade é evidenciada na passagem de uma Sociedade Industrial para uma Sociedade
de Informação, exigindo adaptação das organizações para que possam sobreviver. Assim, a informação
e as tecnologias que lhe são associadas representam alguns dos mais importantes ativos nas
organizações e, tal como noutros ativos, estes também carecem de requisitos de qualidade, controle,
segurança e atualização.
Por sua vez, Torres (1996) define TI como todo tipo de tecnologia que envolve o processamento
de dados, informações e comunicação integrada, utilizando-se de recursos e equipamentos eletrônicos.
É composta pelos recursos tecnológicos e computacionais para geração, processamento, gerenciamento,
armazenamento e uso de dados e informações. Fundamenta-se basicamente nos seguintes
componentes: hardware (e seus dispositivos e periféricos); software e seus recursos e aplicativos;
sistemas de telecomunicações, e pessoal associado (Child 1987; Davenport et al. 1990; Laudon e
Laudon 2004).
Entendendo a TI como um universo mais abrangente, torna-se possível identificar o
enquadramento dos Sistemas de Informação como um conjunto de partes (software, hardware, recursos
humanos e procedimentos) que geram informações. Têm como maior objetivo o apoio aos processos de
tomada de decisões na organização e o seu foco está direcionado ao principal negócio desta. São
identificados como ferramentas que darão o apoio aos processos das organizações. Resumidamente, é
possível indicar que se tratam de sistemas que processam informação, que têm uma finalidade, um
objeto de interesse, que executam determinadas atividades, num determinado ambiente (Laudon e
Laudon 2004).
Zorrinho (1991, citado por Tavares 2008: 8) ressalta a necessidade dos SI disponibilizarem o
máximo de “informação útil”5 à organização. Dispor de informação confiável e oportuna, sobre as
diversas variáveis significativas do negócio tende a constituir um fator crítico de sucesso em todas as
suas atividades.
3
Hardware é a parte física. É formado pelos componentes eletrônicos como circuitos de fios e luz, placas, utensílios, correntes, e qualquer outro
material em estado físico, que seja necessário ao funcionamento do equipamento.
4
Software é a parte lógica. Tem a função de fornecer instruções ao hardware, possibilitando a realização das operações de um equipamento.
5
Informação com valor para uma situação em particular
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EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Embora estejam evidentes os benefícios dos SI, há que se levar em conta a possibilidade de
novos tipos de erros inerentes aos novos processos, dentre eles o que está associado à forte dependência
da capacidade de funcionamento do hardware e software. Há que se considerar a proteção destes
elementos de danos físicos (relacionados ao hardware) ou virtuais (relacionados ao software), de outro
modo, eles podem não responder ou fazê-lo de uma forma inadequada.
Cabe atentar para o risco de perda da informação, isto é, dos dados que se encontram dispostos
em arquivos eletrônicos. A perda destes arquivos implicará graves consequências impactando
diretamente, por exemplo, nas demonstrações financeiras – já que os setores de finanças e contabilidade
são, normalmente, os primeiros a serem assistidos por SI – e, eventualmente, a própria interrupção das
operações da organização.
Há que se considerar, também, outro risco manifestado com a substituição dos procedimentos
manuais por procedimentos automatizados: o surgimento de erros de caráter sistemático. Se por um
lado a diminuição do envolvimento humano permite reduzir os erros de caráter aleatório, pelo outro tende
a aumentar os sistemáticos, uma vez que os procedimentos passam a estar programados e o
processamento das informações é feito de forma consistente para todas as operações até que esta
programação seja modificada. Desta feita, falhas de programação afetarão a confiabilidade resultando
em distorções significativas na informação processada.
Ainda sobre os riscos constata-se o aspecto de acessos não autorizados, pois não é raro que em
SI seja permitido o acesso de forma remota por terceiros. Deste modo, torna-se possível a ocorrência de
acessos ilegítimos resultando em alterações indesejados em sistemas e arquivos.
Por fim, aponta-se o risco da necessidade de experiência adicional em TI. Mesmo nos casos em
que as organizações recorrem ao software mais simples, faz-se necessária a intervenção de pessoal com
conhecimentos e experiência não só para efeitos de instalação, mas também para manutenção e apoio
à utilização. Surge, então, a necessidade de contratar especialistas qualificados ou contratar o serviço
de terceiros como consultores que assegurarão a gestão dos sistemas.
Entendido o papel dos SI como ferramentas que disponibilizam o apoio aos processos das
organizações, posicionando-se como fundamentais para o seu bom funcionamento, torna-se relevante
uma breve passagem sobre os aspectos considerados no momento de eleger e conduzir uma política de
TI, ou seja, quais características e quais SI serão escolhidos para contribuir com o desenvolvimento das
organizações.
22
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
2.2.3. Impacto da Tecnologia da Informação na eficiência da Administração Pública
Não é exagero afirmar que a informação se tornou um dos principais recursos para o sucesso
de uma organização. Ortolani (1995) assegura que o setor privado usa intensivamente o recurso da
informação para obter vantagem competitiva em relação aos concorrentes por intermédio da eficiência
organizacional (em âmbito interno) e da competitividade (externamente). Já o setor público, por sua vez,
utiliza a TI para proporcionar melhorias no ambiente interno e, consequentemente, melhorar o
atendimento da população e os serviços oferecidos.
A qualidade, quantidade e oportunidade da informação são questões fundamentais para que
haja uma eficiente tomada de decisão e a AP é, pela sua própria natureza, uma organização com muita
informação. O negócio do governo pode ser considerado como uma série de sistemas, tais como
educação, saúde, defesa, gastos e retorno público, segurança social, e outros, sendo a implementação
da informática justificada pala abundância de informações e necessidade de rapidez no processamento
das mesmas (Costa 2013; Moussa 1995, citado por Fernandes 2003: 47).
Em teoria, tudo o que TI pode fazer poderia ser feito de alguma outra forma. A prática, porém,
indica que a capacidade da TI de aumentar a rapidez e/ou reduzir custos de informação possibilita
produzir resultados que de outra forma não seriam possíveis. Pode ainda trazer benefícios como produzir
os mesmos resultados a custo mais baixo, produzir mais resultados ao mesmo custo, produzir mesmos
resultados ao mesmo custo, porém mais rápido, produzir os mesmos resultados ao mesmo custo no
mesmo tempo, mas com melhor qualidade e, por fim, produzir novos resultados. Aumentam a
produtividade que, em simultâneo, aumentam a velocidade, volume, qualidade e transparência, tornando
os governos mais eficientes, responsáveis e transparentes. Acrescentam, ainda, melhoria no sigilo e
segurança das informações nas transações, o que possibilita melhora dos serviços aos que aos
relacionam com o governo. Podem, por fim, trazer benefícios como aumentar a motivação do pessoal ou
melhorar a imagem pública da organização (Fernandes 2003; Kah 2001; Nascimento e Luft 2013).
Entretanto, o êxito de um sistema de informação não deve ser medido somente pela sua
eficiência em termos de minimização de custos e tempo, mas também pela eficácia em apoiar as
estratégias de negócio da organização. Deve ser combatida a ideia de que a simples adoção de tecnologia
da informação nas organizações sem que haja mudanças no estilo gerencial, nas práticas organizacionais
e na política de capacitação e desenvolvimento dos recursos humanos, trará ganhos substanciais de
qualidade e produtividade. A adoção da TI modifica gradativa e potencialmente os cargos, funções e
tarefas e as práticas de recursos humanos. Sistemas de informação requerem conhecimento e não
23
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
apenas informação e é importante frisar que a má gestão dos recursos de TI pode proporcionar fracasso
organizacional (Valle 1996; Athey e Stern 2002; Nascimento e Luft 2013).
Nesse sentido, a Governação de TI está diretamente relacionado com a habilidade de escolher e
utilizar a TI de maneira a atingir os objetivos organizacionais e proporcionar a gestão adequada aos
referidos recursos. Na medida em que se confunde com os insumos da organização, a TI deixa de ser
tratada no nível operacional e administrativo para se tornar uma questão estratégica.
O desafio reinante na AP reside na dificuldade em encontrar soluções para selecionar, processar
e organizar a grande quantidade de informações disponíveis ao gestor, de modo a torná-las úteis. Para
além da necessidade do gestor, há também àquela do cliente – no caso da AP, é o cidadão – que vem
exigindo eficiência e transparência na gestão dos recursos públicos. Assim, a Governação de TI se
apresenta como ferramenta para satisfazer a necessidade do gestor e atender à exigência da população.
Governação de TI pode ser caracterizada como um conjunto de estruturas e processos que visam
garantir que a TI suporte adequadamente os objetivos e estratégias da organização, adicionando valores
aos serviços entregues, balanceando os riscos e obtendo o retorno sobre os investimentos na área. Tem
como metas identificar os valores e a importância estratégica da TI na organização, garantir que a TI
suporte as operações e que conseguirá atender a implementação das estratégias de crescimento, além
de garantir que as expectativas da TI sejam atendidas e os riscos sejam mitigados. Uma Governação de
TI eficaz gera benefícios verdadeiros para a organização, tais como: credibilidade, referência em
produtos, na prestação de serviços e diminuição dos custos. (Hanashiro 2007; Bowen et al. 2007).
A TI, devido à sua importância e inserção no meio organizacional, precisa estar cada vez mais
alinhado com as estratégias da organização. O Information Technology Governance Institute (ITGI), define
que o propósito da Governação de TI é o de direcionar a TI e assegurar que seu desempenho encontre
os seguintes objetivos: alinhamento da TI com a organização e realização dos benefícios prometidos; uso
da TI para capacitar a organização para explorar oportunidades e maximizar benefícios; uso responsável
dos recursos de TI; e gestão de riscos relacionados à TI.
Por fim, é possível afirmar que deter os mais recentes avanços em TI sem que haja o alinhamento
entre o emprego destes e as estratégias da organização, os melhores resultados em termo de
desempenho dificilmente serão atingidos. A importância da Governação de TI reside no fato de se
apresentar como uma ferramenta capaz de permitir o alinhamento entre as estratégias de negócio da
organização e da TI. Por fim, é possível indicar que uma boa Governação de TI trará otimizará os
resultados da organização.
24
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
Fundamentado no pensamento dos supramencionados autores, é possível inferir que o emprego
das TI na AP possibilita melhoria de desempenho tanto no que se refere aos processos internos como
estende tais benefícios aos resultados apresentados à população, reconhecendo que o emprego das TI
supera em larga medida a simples automação de procedimentos na medida em que proporciona evidente
melhoria de desempenho nos serviços oferecidos pela Administração Pública.
2.2.4. Comentários Finais
Durante a leitura desta secção foi possível identificar que a informação, devido sua importância,
deve ser tratada com a mesma relevância e merece os mesmos cuidados que os demais ativos das
organizações. Neste sentido, as TI acompanham a AP desde os anos de 1950 com o objetivo de
proporcionar melhoria no tratamento (processamento) e emprego do vasto e complexo cabedal de
informações que permeia a Administração Pública.
Foi possível identificar, também, que o conceito de TI abrange todo tipo de tecnologia que envolve
o processamento de dados, informações e comunicação integrada, utilizando-se de recursos e
equipamentos eletrônicos e, dentre eles, estão reunidos os SI que têm como maior objetivo o apoio aos
processos de tomada de decisões na organização e são direcionados para atividades mais específicas
destas. Identificou-se, ainda, a necessidade de alinhar o emprego da TI aos objetivos e estratégias das
organizações, trazendo à tona a questão da Governação em TI como ferramenta essencial ao sucesso
do emprego das tecnologias.
Identificou-se que o emprego das TI na AP possibilita melhoria no desempenho tanto da gestão
interna quanto dos resultados apresentados à população. Desta feita, os objetivos propostos no início
desta secção foram alcançados na medida em que fica evidente o contributo das TI para a melhoria no
desempenho organizacional da Administração Pública.
2.3. Racionalização Administrativa na Administração Pública
A presente secção tem por objetivo apresentar a definição do termo racionalização administrativa
a ser entendido neste trabalho de investigação. Para tal, considera-se importante esclarecer a distinção
do significado da expressão “racionalização” nos campos da ciência onde esta é mais frequentemente
empregada para além do seu aspeto econômico, a saber, na psicologia e na sociologia, com o intuito de
minimizar a possibilidade de interpretações distorcidas. Compreendida a distinção, será possível tratar o
conceito de racionalização administrativa na maneira em que é interpretada no âmbito da administração,
nomeadamente na Administração Pública.
25
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
2.3.1. Entendendo a expressão “racionalização”
Durante as pesquisas realizadas neste trabalho de investigação foi possível identificar que o
termo racionalização é mais comumente empregado pela psicologia e pela sociologia. Desta feita, será
apresentado como cada um destes campos do conhecimento percebem o significado e empregam a
expressão.
Constatou-se que para a psicologia, a racionalização é um dos mecanismos de defesa mais
comumente utilizado pelos indivíduos para evitar o sentimento de culpa. “Na concepção de Freud
(1894/1973), os mecanismos de defesa teriam uma função de proteção ao indivíduo, ameaçado em
seu equilíbrio psíquico por emoções, ideias e impulsos, que lhe trariam sofrimento” (Yoshida 1998: 7).
Assim, neste campo do conhecimento, a racionalização pode ser descrita como um processo psíquico
em que o indivíduo cria uma justificativa falsa para não reconhecer uma verdadeira que, por sua vez, lhe
causaria culpa ou remorso.
Já a sociologia apresenta que o emprego sistemático da razão e do exame da realidade, traço
característico dos racionalistas – pensadores do século XVII – representou um grande avanço para
libertar o conhecimento do controle teológico e da tradição. O progresso das formas de pensar, fruto das
novas maneiras de produzir e viver, contribuiu para afastar interpretações baseadas em superstições e
crenças infundadas. A crescente racionalização da vida social representou um aspecto central da
modernidade que se manifestou, especialmente na sociedade ocidental, em aspectos como o
comportamento no mercado capitalista e a expansão da ciência e tecnologia modernas. O progresso da
civilização no Ocidente foi regido pela lógica da vida social e a modernidade não só deriva da
diferenciação da economia capitalista e do Estado, mas também de uma reordenação racional da cultura
e da sociedade (Martins 1994; Thiry-Cherques 2009).
Percebe-se, portanto, que a racionalização faz referência a um processo no qual as ações e
decisões das pessoas se baseiam em considerações voltadas para o objetivo a que se pretende, em
substituição às motivações oriundas da moral, da emoção ou da tradição. Nesse aspecto, Lima e Afonso
(1993: 35) reforçam que “a racionalidade técnica, no sentido de Habermas6, oposta à racionalidade
hermenêutica e à racionalidade emancipatória, é certa e objetiva, acentua o controle e a mensuração
dos resultados, é neutra e livre, ou acima, de valores”. Assim, é possível complementar que a
racionalização atesta sua própria validade na medida em que se apresenta como resultado de uma
escolha por uma posição mais preferível ou justificável, por cálculos ou opções lógicas.
6
Jürgen Habermas é filósofo e sociólogo alemão que dedicou sua vida ao estudo da democracia destacando-se, entre outros aspectos, pelas
suas teorias sobre a racionalidade comunicativa e a esfera pública.
26
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
É possível constatar, assim, que o sentido sociológico será o caminho que levará a definição de
racionalização que se pretende no presente estudo na medida em que o termo pode ser caracterizado
como a aplicação do pensamento racional, fundamentado em cálculos ou opções lógicas e reais,
deixando de lado crenças religiosas ou hábitos culturalmente consolidados, quando da aceitação ou
escolha de soluções para as diversas questões existentes. A racionalização pode ser entendida, portanto,
como o processo que confere significado à diferenciação de linhas de ação.
2.3.2. A relação entre Racionalização Administrativa e a Administração Pública
Racionalização pode ser definida como um processo de busca do modo óptimo (sentido
idealístico) ou do melhor modo possível (sentido utilitarista) na realização do fim. Neste sentido, eficiência
e eficácia devem andar juntas, significando que, em qualquer empreendimento ou organização, deve-se
sempre buscar o melhor resultado, com o menor esforço ou custos possíveis (Gabardo 2002; Santos
2003). Percebe-se, então, interessante ligação entre racionalização na gestão de organizações
(racionalização administrativa) e o conceito de eficiência apresentado na secção 2.1.3, a saber, a relação
entre inputs e outputs.
“Ao nos referirmos sobre racionalização, temos, também segundo o dicionário
Aurélio, que consiste em ‘ato ou efeito de racionalizar, simplificação e aperfeiçoamento de
uma técnica, de modo que melhore o rendimento’, e que adaptação consiste em ‘ajustar,
adequar’”. (Lorenzon 2011: 45)
Diante do exposto, é possível apresentar a racionalização administrativa como o processo de
direcionamento das decisões relativas à estrutura organizacional e processos organizacionais no sentido
de otimizar procedimentos, processos, pessoal, meios e estruturas na busca da melhor relação possível
entre insumos (inputs) e produtos (outputs). Assim, não seria exagero afirmar que a racionalização
administrativa consiste em importante passo na busca pela melhoria dos níveis de eficiência das
organizações sujeitas à Administração Pública.
Historicamente, o processo de racionalização econômica levou à eliminação dos recursos
ineficientes. A Revolução Industrial introduziu um novo modo de produzir que inclui o trabalho coletivo,
a perda do controle do processo de produção pelos trabalhadores e a compra e venda da força de
trabalho, dentre outras características. Neste contexto, no final do século XIX e início do século XX
apareceram os primeiros trabalhos tratando da administração com o objetivo de racionalização do
trabalho (Matos e Pires 2006; Thiry-Cherques 2009).
A ideia da racionalização na gestão das organizações tem suas primeiras referências marcantes
na Teoria da Administração Científica de Taylor que pregava, entre outros, a aplicação de métodos e
27
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
sistemas de racionalização do trabalho na busca por aumento nos índices de produtividade. Por sua vez,
a Teoria Clássica de Fayol propôs a racionalização da estrutura administrativa com as organizações
passando a ser entendidas como síntese dos diversos órgãos que compõem as suas estruturas. Já a
Teoria Burocrática de Weber identifica certas características da organização formal voltada
exclusivamente para a racionalidade e para a eficiência (Matos e Pires 2006).
Verifica-se que as tantas teorias precursoras da organização do trabalho reputam ao processo
de racionalização a classificação de ferramenta eficaz na melhoria dos índices de produtividade. Esta
característica foi trazida à tona no estudo da Administração Pública (AP) após o rompimento com o
patrimonialismo e o estabelecimento da administração pública burocrática. Assim, a racionalização
trazida pela reforma burocrática criou o alicerce para o surgimento de uma burocracia profissional,
constituindo-se em importante passo na evolução.
Na medida em que se observa que a concepção de racionalização administrativa guarda relação
direta com a melhor relação inputs-outputs, é possível inferir seu contributo à melhora nos níveis de
eficiência da AP. Tendo surgido juntamente com a concepção do modelo burocrático, consolidou-se ao
longo do tempo na medida em que seu emprego isento de distorções oferece subsídios à AP na
incessante busca por melhores índices de desempenho e resposta às necessidades da sociedade,
contribuindo com o objetivo de “oferecer à sociedade um serviço público de melhor qualidade, em que
o critério de êxito seja sempre o do melhor atendimento ao cidadão-cliente a um custo menor” (BresserPereira 2000: 18).
2.4. Inovação e gestão da mudança na Administração Pública
A trajetória política de privilegiar a inovação como um meio para melhorar a eficiência e eficácia
dos serviços públicos vem se movendo em ritmo acelerado. No Reino Unido, por exemplo, o desejo de
usar a inovação para reformar os serviços públicos é forte. Este compromisso tem aumentado com a
extensão da recessão econômica e o seu impacto sobre a despesa pública (Osborne e Brown 2011).
Os menos preocupados com o estudo e a prática da inovação no setor público podem enxergar
que a inovação neste setor é um oxímoro. No entanto, tal conclusão se mostra uma falácia ao se
identificar as inúmeras inovações que o setor público produz. Algumas das mais célebres são a
Universidade Aberta e a Estratégia Nacional de Alfabetização, no Reino Unido. Já nos Estados Unidos da
América, os vencedores anuais da Fundação Ford de Inovações servem como mais um exemplo. Há
certamente vários outros exemplos de inovação no setor público em outros países, assegurando que a
inovação e o setor público não são mutuamente excludentes (Bommert 2010).
28
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
Na atualidade, os governos são pressionados pela sociedade para responder às demandas dos
cidadãos e à crescente complexidade de seus ambientes. A globalização, o combate à desigualdade, a
busca pela boa governação e por uma gestão pública eficiente são alguns dos desafios enfrentados pelos
governos no século XXI que exigem criatividade (Alberti e Bertucci 2006; Schwella 2014). Assim, alguns
estudiosos afirmam que o setor público precisa encontrar radicalmente novas formas de inovar (Harris
e Albury 2009; Eggers e Singh 2009; Nambisan 2008). O raciocínio por trás dessa alegação é que as
práticas correntes do setor público não produzem as inovações necessárias para enfrentar os desafios
atuais, como as alterações climáticas, sociedade em envelhecimento, a obesidade e a crise financeira
(Harris e Albury 2009).
Indo para além disso, existem razões tanto do ponto de vista social quanto do ponto de vista
econômico para que se estimule a inovação no setor público. Do ponto de vista social, uma AP com
características inovadoras e que oferece produtos e serviços de boa qualidade possibilitará uma relação
mais eficaz com os cidadãos. Já economicamente falando, é possível indicar – como aspectos que
justificam o estímulo ao desenvolvimento do pensamento criativo – a importância do setor público para
a economia, a possibilidade de inovação proporcionar o alcance de melhores resultados nos serviços
prestados à sociedade e a responsabilidade do setor público em definir as políticas de estímulo à inovação
no setor privado (Vigoda-Gadot 2008; Potts e Kastelle 2010).
Compreendida sua importância, Moore (2005) afirma que existem várias definições do que conta
como uma inovação no setor público. A inovação na AP pode ser caracterizada por modificações
desencadeadas pelo governo e empreendidas nas organizações públicas, que possibilitem o
desenvolvimento de práticas transformadoras entre os sujeitos envolvidos na produção e no consumo
dos serviços. Assim, trata-se de um processo que muito provavelmente originará mudanças
organizacionais e institucionais (Mendes 2006).
Verifica-se, então, que o termo inovação está intimamente relacionado à mudança. Assim, a
presente secção tem por objetivo apresentar algumas definições acerca do significado dos termos
inovação e mudança organizacional na AP. Entende-se relevante o esclarecimento destes aspectos uma
vez que a motivação do presente trabalho de investigação – identificar se o novo sistema de pagamento
de pessoal (SIPPES) se mostra mais eficiente em relação ao antigo (SIAPPES) – se trata da implantação
de uma inovação que, por sua vez, poderá ocasionar mudanças organizacionais que necessitam ser
entendidas e adequadamente conduzidas.
O estudo teórico que será apresentado pretende definir inovação na AP, apresentar sua relação
com a mudança organizacional e mostrar como estas mudanças – e sua gestão – têm sido tratadas nas
29
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
teorias da administração, evidenciando sua importância para a implantação de mudanças
organizacionais. Para tal, envolverá tanto discussões acerca do conceito de mudança quanto a
apresentação de alguns modelos.
2.4.1. Definição de inovação e mudança na Administração Pública
“Inovação é a implementação de um produto (bem ou serviço) novo ou
significativamente melhorado, ou um processo, ou um novo método de marketing, ou um novo
método organizacional nas práticas de negócios, na organização do local de trabalho ou nas
relações externas”. (OCDE 2005: 55)
Como a concepção de inovação encontra-se muito próxima ao conceito de mudança, antes de
se analisar a concepção do que vem a ser inovação na AP, é preciso entender o contexto no qual a
mesma se desenvolve.
Os primeiros estudos sobre inovação buscavam explicar a relação entre inovação tecnológica e
desenvolvimento econômico e focavam o desenvolvimento de produtos e processos com aplicação
comercial no setor privado. A partir da ampliação do interesse no estudo da inovação em outros setores,
novas definições foram ampliando seu escopo, descrevendo também inovações sociais, inovações em
serviços e inovações no setor público (Brandão e Bruno-Faria 2003).
É sabido que os valores do mundo empresarial não são idênticos àqueles pertencentes à esfera
pública. Enquanto no setor privado o objetivo maior é a busca pela eficiência (lucro), perseguindo a
obtenção de melhores resultados com menos investimentos, por exemplo, no setor público existe a
necessidade de oferecer melhores serviços aos cidadãos que, a cada dia, tornam-se mais conscientes
do seu papel na sociedade e assumem posturas mais ativas diante do feedback dos governos no papal
de gestores do bem público.
Na esfera pública, as inovações trazem embutidas uma política de governo e uma expectativa
de comportamento dos sujeitos envolvidos, ou seja, as inovações dependem dos mecanismos de
interação existentes entre estado e sociedade, fazendo com que o sucesso de inovações dependa da
capacidade gerencial para adotá-las e implementá-las (Mendes 2006). Assim, para se implementar
inovações na AP se faz necessário considerar que o cidadão é elemento ativo, consciente dos seus
direitos e que passou a exigir certo nível de qualidade nos serviços públicos. Gaster (1999) reconhece a
qualidade no serviço público como um direito do cidadão.
Passando à perceção conceptual, de maneira mais abrangente, inovação pode ser definida como
o processo de desenvolver e implementar novas ideias. Pode também ser descrita como um objeto,
prática ou ideia identificados como novo pelo indivíduo ou pelo grupo. Na visão gerencial, o processo de
30
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
inovação consiste em motivar e coordenar pessoas para desenvolver e implementar novas ideias,
engajando pessoas e realizando as adaptações necessárias para atingir os resultados desejados no
contexto de mudanças institucionais e organizacionais. Representa a geração e implementação de
práticas gerenciais, processos, estrutura ou técnicas que são novas para o estado da arte e que
pretendem potencializar os objetivos organizacionais. É compreendida como mudanças nas
características dos elementos organizacionais e institucionais, como políticas, estrutura ou alocação de
recursos, entre outros (Van de Ven, Angle e Poole 2000; Mendes 2006; Birkinshaw, Hamel e Mol 2008;
Carayannis, Gonzalez e Wetter 2003).
O conceito de inovação se baseia em quatro tipos de inovação: produto, processo, marketing ou
organizacional (OCDE 2005: 57):
Quadro 3: Tipos de Inovação
Inovação de
É a introdução de um bem ou serviço novo ou significativamente melhorado no que concerne a suas
produto
características ou usos previstos;
Inovação de
É a implementação de um método de produção ou distribuição novo ou significativamente melhorado. Incluemprocesso
se mudanças significativas em técnicas, equipamentos e/ou softwares;
Inovação de
É a implementação de um novo método de marketing com mudanças significativas na concepção do produto
marketing
ou em sua embalagem, no seu posicionamento, em sua promoção ou na fixação de preços;
Inovação
É a implementação de um novo método organizacional nas práticas de negócios da empresa, na organização
organizacional
do seu local de trabalho ou em suas relações externas.
Fonte: Adaptado (OCDE 2005)
Dentre as definições possíveis, merece destaque a que define inovação no setor público como
uma mudança de caráter radical que se justifica por seus fins estratégico, estrutural, humano,
tecnológico, cultural, político e de controle, e que se direciona tanto para a eficiência quanto para as
dimensões mais democráticas da mudança (Klering e Andrade 2006; Farah 2006).
Verificam-se dois tipos de abordagens sutilmente distintas em experiências de êxito na gestão
pública. Uma delas é a abordagem das melhores práticas, em que se compreende a experiência a partir
de seus parâmetros de sucesso, que posteriormente acabam por se definir como padrões a serem
seguidos, replicados. A segunda abordagem, de caráter mais reflexivo e dialógico, refere-se à que
identifica tais experiências inovadoras como práticas emergentes, regadas por conhecimentos tácitos ou
implícitos. Na última perspectiva não existe a pretensão de se definir o melhor, mas sim entender e
discutir as experiências como possibilidades de ações válidas e enriquecedoras (Spink 2006).
Considerando que as inovações normalmente levam às mudanças organizacionais, torna-se
relevante ao presente trabalho de investigação perceber o conceito e as características das mudanças
organizacionais, além da importância da gestão da mudança e do combate aos fatores de resistência às
mudanças.
31
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
A expressão “mudança organizacional” não é recente nem tão pouco seus conceitos básicos são
atuais, no entanto, muito se tem discutido sobre o assunto dando origem às novas teorias e técnicas,
tudo com o objetivo de facilitar a compreensão daqueles envolvidos em processos de mudança nas
organizações que integram. O entendimento geral indica que mudança significa troca, alteração,
modificação ou transformação. Apesar da aparente simplicidade conceitual, a mudança aqui estudada
ganha amplitude e complexidade devido ao seu caráter organizacional.
Couto-de-Souza e Pinto (2009) afirmam que mudança organizacional pode significar desde uma
alteração de posição no mercado em que a organização está inserida, mudanças em suas funções
sociais, modificação em seu direcionamento estratégico ou uma possível alteração em sua missão, até
mudanças em sua cultura, com reavaliação de valores e práticas em diferentes níveis de autoridade e
responsabilidade. Na busca pela justa definição conceitual verifica-se uma grande convergência entre
alguns dos textos mais antigos e outros mais recentes que tratam do assunto. A novidade pode ser
atribuída ao ritmo veloz com que as alterações do ambiente vêm sendo impostas às organizações devido
à duas forças no ambiente organizacional: a crescente efetividade da tecnologia de informação e da
tecnologia de transporte.
Silva (1999, citado por Couto-de-Souza e Pinto, 2009) afirma que estamos vivendo uma
mudança de época, e não uma época de mudanças, devido à profundidade das alterações que vêm
ocorrendo desde o final do século passado na estrutura social, o que sugere que as organizações mudam
porque a maneira de pensar a gestão também muda. Lima e Bressan (2003) reúnem diversas definições
para o conceito de mudança organizacional:
Quadro 4: Conceitos de Mudança Organizacional
Fonte: Lima e Bressan (2003)
Merece destaque o conceito que caracteriza mudança organizacional como qualquer alteração,
planejada ou não, nos componentes organizacionais — pessoas, trabalho, estrutura formal, cultura — ou
nas relações entre a organização e seu ambiente, que possam ter consequências relevantes, de natureza
32
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
positiva ou negativa, para eficiência, eficácia e/ou sustentabilidade organizacional. A mudança é, antes
de tudo, um processo que se concretiza socialmente nas interações do dia-a-dia, onde os membros irão
articular a identidade da sua organização quando confrontados com grandes descontinuidades e
ameaças externas (Lima e Bressan 2003; Silva 2001).
Entretanto, existem autores que analisam o conceito de mudança com outra perspectiva. Doolin
(2003), por exemplo, entende a própria organização como um desempenho, assim, em sentido
fundamental, a organização é vista como a própria mudança e, portanto, nesse contexto, o termo
mudança organizacional se tornaria uma tautologia. No entanto, ainda assim o autor utiliza o termo
mudança organizacional por achar conveniente o seu uso para referir-se às tentativas deliberadas de
transformações estratégicas, no sentido da construção de algum resultado intencional, durante um
determinado período de tempo.
De maneira geral, Silva (2001) defende que todas as definições convergem para um conceito de
mudança que pressupõe a existência de um estado original na organização que por algum motivo –
intencional ou não – tem suas características modificadas no tempo, a existência de um processo
intermediário de transição – evolução ou transformação – e a existência de um novo estado que, mesmo
podendo não ser assumido como um estado final, apresenta características diferenciadas daquelas
existentes no estado original. Traçado o entendimento que predomina acerca da definição de mudança
organizacional, torna-se necessária a identificação de algumas impressões sobre sua tipologia e os
fatores que motivam sua ocorrência.
2.4.2. Tipos de mudanças organizacionais e seus fatores impulsionadores
Couto-de-Souza e Pinto (2009) defendem que os diferentes focos de abordagem da mudança
organizacional dão origem a uma variedade considerável de classificações que têm em conta aspectos
como duração, evolução, origem, entre outros. Conhecer as diferentes classificações em que podem ser
enquadradas as mudanças possibilitará melhor compreensão dos passos a serem desencadeados ao
desejado – ou inevitável – processo de mudança organizacional.
33
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Quadro 5: Tipologias da Mudança Organizacional
Referência
Silva (1999)
Weick & Quinn
(1999)
Tipos de Mudança
Incremental ou
Organizacional
Transformaciona
l ou Institucional
Contínua
Episódica
1a ordem
Robbins
(1999)
2a ordem
Nadler et al
(1994)
Porras &
Robertson
(1992)
Incremental /
contínua
Descontínua
1a ordem
2a ordem
Greenwood
Convergente
& Hinnings
Radical
(1996)
Mintzberg,
Micro
Ahlstrand, &
Lampel,
Macro
(2000)
Fonte: Adaptado (Lima e Bressan 2003)
Aumento da eficiência e do uso dos recursos, mudança na arquitetura da
organização.
Questionamento e mudança da missão, natureza e objetivo da organização.
Mudança constante, cumulativa e evolutiva. Podem ser pequenos avanços que
ocorrem cotidianamente em toda a organização, cujo acúmulo pode propiciar uma
mudança significativa na organização.
Mudança pouco frequente, descontínua e intencional, que ocorre durante períodos
de divergência, quando as empresas saem de sua condição de equilíbrio.
Mudança linear e contínua. Não implica mudanças fundamentais nas
pressuposições dos funcionários sobre o ambiente e sobre aspectos que podem
causar melhorias na empresa.
Mudança multidimensional, multinível, descontínua e radical, que envolve
reenquadramento de pressupostos sobre a organização e o ambiente em que ela se
insere.
Continuidade do padrão existente. Pode ter dimensões diferentes, mas é realizada
dentro do contexto atual da organização.
Mudança do padrão existente, que ocorre em períodos de desequilíbrio e envolve
uma ou várias reestruturações de características da organização.
É uma mudança linear e contínua, que envolve alterações nas características dos
sistemas, sem causar quebras em aspectos-chave para a organização.
É uma mudança multidimensional, multinível, radical e descontínua, que envolve
quebra de paradigmas organizacionais.
Ajuste fino na orientação organizacional existente.
Ruptura com a orientação existente e transformação da organização.
Focalizada dentro da organização. Pode envolver, por exemplo, a redefinição de
cargos ou o desenvolvimento de um novo produto.
Visa à organização inteira, por exemplo, reposicionando seu lugar no mercado ou
mudando todas as instalações físicas.
Verifica-se que a tipologia de mudança organizacional mais amplamente divulgada na literatura
faz referência aos graus de profundidade, podendo ser descritas como mudança transformacional e
mudança incremental. A primeira envolve uma ruptura de padrões anteriores e transforma
completamente a natureza da organização. É necessária, mas não deve ocorrer com muita frequência
por demandar demasiado esforço da organização, envolvendo não só recursos como também exigindo
grande quantidade de energia dos envolvidos. Tem escopo amplo e traz impactos de longo prazo,
envolvendo variáveis críticas da organização, como a política, a cultura, as relações de poder e a
distribuição de recursos. Em relação à incremental, é realizada dentro do contexto corrente da
organização, dando continuidade aos padrões existentes. Pode afetar qualquer aspeto da organização e
têm como característica o fato da decisão de implementação envolver baixos riscos pois as
consequências e os custos são relativamente baixos, acarretando poucos prejuízos em caso de falhas
(Hutt, Walker e Frankwick 1995, citado por Reis 2011).
As maneiras como se dão as mudanças organizacionais também merecem destaque e podem
ocorrer de forma planejada (deliberada) ou não planejada (emergente). A mudança planejada é aquela
34
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
resultante de intervenções gerenciais, objetivando melhorias dos desempenhos organizacional e
individual, através de um processo de planejamento deliberado e dedutivo. De outro modo, as
organizações podem gerenciar as mudanças informalmente, ou seja, de maneira emergente. Cabe
destacar que a mudança no comportamento dos membros da organização é a essência da mudança
organizacional e, além disso, qualquer mudança de sucesso só consegue persistir no tempo se os
indivíduos alteram seu comportamento de maneira apropriada (Porras e Robertson 1992; Mintzberg e
Westley 1992).
Pode-se constatar que as mudanças organizacionais fazem parte do ciclo de vida das instituições,
porém, não se dão por acaso. Existe uma série de aspetos a serem considerados que estimulam,
induzem, ou até mesmo obrigam as organizações a desencadearem processos de mudança, muitas
vezes decisivos à sua sobrevivência. A tabela que segue resume alguns exemplos de forças que
estimulam as mudanças nas organizações desde o final da década de 90:
Quadro 6: Forças para a Mudança Organizacional
Força
Natureza da força de trabalho
Tecnologia
Choques econômicos
Competição
Tendências sociais
Política Internacional
Exemplos
Envelhecimento da população;
Recém-contratados com habilidades inadequadas.
Computadores mais rápidos, mais baratos e portáteis;
Pesquisas na área de genética humana.
Colapso no mercado de ações em 2000-2002;
Taxas de juros historicamente baixas.
Concorrência globalizada;
Crescimento do comercio eletrônico.
Salas de bate-papo na internet;
Expansão das redes varejistas.
Abertura dos mercados na China;
Guerra ao terrorismo após a tragédia de 11 de setembro de 2001.
Fonte: Adaptado (Robbins 2005)
Fundamentalmente, as mudanças nas organizações podem ser ocasionadas por questões
externas ou internas. Como exemplo, além da crescente competitividade (fator externo), há também o
aumento de exigências de práticas de gestão (fator interno), que podem colocar em cheque a posição
de uma organização como prestadora eficiente de determinado produto ou serviço, tornando a mudança
organizacional um processo inevitável. Ao reagir a estas situações, a organização se adapta à nova
realidade (Empson 2004; Gohr e Santos 2011).
Segundo Schein (1982) a mudança pode ser concebida por meio de um ciclo adaptado que
começa com uma modificação em algum aspecto do ambiente organizacional e termina em uma situação
de equilíbrio mais adaptada e dinâmica para enfrentar tal modificação. De outro modo pode ser
concebida como um processo de aprendizado em que a organização está continuamente reavaliando
sua relação com o ambiente externo, de forma a encontrar uma posição de equilíbrio.
35
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Constatado que entre os diversos tipos de classificações que são encontradas na literatura
acerca das mudanças organizacionais os que merecem destaque são os transformacionais e os
incrementais, aliado ao entendimento das naturezas dos fatores que concorrem para as mudanças
organizacionais (externos ou internos), torna-se possível o prosseguimento do estudo no intuito de
identificar a influência da gestão do processo de mudança para a consecução de mudanças
organizacionais bem sucedidas.
2.4.3. Processos de gestão da mudança organizacional
A relação entre a mudança, gestão da mudança e o êxito da mudança não está totalmente
estabelecida. Existem autores que afirmam, categoricamente, que a mudança não pode ser gerenciada.
Entretanto, a premissa da maioria dos textos, especialmente os dirigidos aos gestores, é a de que essa
relação é verdadeira. Mesmo diante do arsenal teórico disponível, nenhum mapa, por melhor que seja,
poderá mostrar um cenário completo que sirva de guia para os atuais gestores. Entretanto, ainda que
imperfeitos, os mapas têm constado entre os mais valiosos artefatos da humanidade apontando que é
melhor navegar com um mapa, ainda que incerto, do que sem mapa algum. A modelação de processos
sobre gestão da mudança está calcada na premissa de que é possível gerenciar uma mudança (Lima e
Bressan 2003; Reis 2011).
A gestão da mudança é apontada como um caminho para o ajuste eficaz das organizações aos
novos cenários, assumindo papel de destaque entre as práticas gerenciais, preparando as organizações
para novas realidades. O cenário de constantes transformações tem ressaltado a importância estratégica
da prática continuada da gestão da mudança no intuito de transformar em oportunidades os desafios
gerados pela globalização, rápidos avanços tecnológicos e aumento da competitividade. Isso inclui a
execução de um conjunto de atividades que permitam a pró-ação e o ajuste das organizações para
modificarem significativamente suas circunstâncias de forma eficiente e eficaz (Kotter 1996; Sellman e
Marcondes 2010).
Considerando que a mudança é um processo contínuo e não um destino, o maior desafio da
gestão da mudança está no fato de que não existe cálculo explícito para introdução de mudanças nas
organizações, já que as circunstâncias nas quais estas estão inseridas são específicas. Entretanto, o
ensinamento mais genérico dos casos de maior êxito revela que a gestão da mudança – por intermédio
do gerenciamento do processo de mudança e das suas questões interpessoais (pessoas, processos e
conteúdo) – é um caminho para se obter êxito em transformações (Kotter 1996).
Os modelos de processo que serão apresentados têm a intenção de expor alguns
desenvolvimentos teóricos dos frameworks conceituais relevantes para a realização da gestão da
36
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
mudança nas organizações, a saber o modelo clássico Kurt Lewin e o modelo de Jonh Kotter. O modelo
clássico do processo de mudança organizacional é baseado na proposta de Kurt Lewin para a mudança
social, onde é constatado que a mudança move a organização de um estágio indesejável, por meio de
um difícil período de transição, até um novo estado desejável.
Figura 5: Processo de Mudança Planejada – Modelo de Lewin
Fonte: Hitt (2007)
Reis (2011) explica que no descongelamento, os agentes de mudança auxiliam os gerentes e
funcionários a se movimentarem além do passado fornecendo uma base racional para a mudança,
criando um desconforto psicológico quanto ao fato de não mudar e criando um sentimento de segurança
psicológica quanto à mudança. No movimento, os agentes de mudança ajudam a implementar as novas
abordagens, por meio de duas atividades essenciais: fornecendo informações que propiciem suporte às
mudanças propostas e uma visão contundente sobre o futuro, ou seja, evitando a descrença na mudança
e a falta de comprometimento e provendo recursos e treinamentos para incentivar modificações efetivas
de comportamento. Por fim, o recongelamento assegura a consolidação da mudança planejada, evitando
o retorno ao estado anterior. É nesta fase que os agentes de mudança retêm internamente as novas
abordagens.
Por sua vez, Jonh Kotter toma por base o modelo de Lewin para a criação de uma abordagem
mais detalhada para a implementação de mudança defendendo que – apesar das particularidades de
cada caso – a maioria dos processos de mudança organizacional envolve 8 (oito) erros críticos.
Detalhando a preocupação em compreender as razões dos fracassos de boa parte dos esforços em
transformações organizacionais, Kotter propõe o que, segundo seus estudos, constituem os passos
necessários ao alcance do sucesso. O Quadro 7 ilustra a relação entre os dois modelos propostos.
37
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Quadro 7: Relação entre os processos de gestão da mudança organizacional
Kurt Lewin
Proposta para a mudança social
Descongelamento.
Movimento.
John Kotter
Erros em processos de mudança
Permitir complacência excessiva.
Falhar na criação de uma coalizão
administrativa forte.
Subestimar o poder da visão
organizacional.
Comunicar a visão de forma ineficiente.
Permitir que obstáculos bloqueiem a nova
visão.
Falhar na criação de vitórias de curto
prazo.
Declarar vitória prematuramente.
Recongelamento.
Negligenciar a incorporação sólida das
mudanças à cultura corporativa.
Passos para implementação de
mudanças de sucesso
Estabelecer um senso de urgência.
Criar uma coalizão para a liderança.
Desenvolver visão e estratégia.
Comunicar a visão da mudança.
Dar empowerment aos colaboradores para
realização de ações abrangentes.
Gerar vitórias de curto prazo.
Consolidar os ganhos e produzir mais
mudanças.
Incorporar as mudanças à cultura da
organização.
Fonte: Adaptado (Kotter 1996)
Ao se verificar os dois modelos, identifica-se que as quatro primeiras ações do processo de Kotter
cumprem a função do descongelamento do status quo proposto por Lewin. Já as ações de 5 a 7
correspondem à fase do movimento, enquanto a última ação pode ser confundida com o
recongelamento. Os modelos se mostram de muito fácil compreensão justamente pelo fato de se
apresentarem de maneira sequencial, porém, a mesma facilidade auferida à compreensão certamente
não estará presente por ocasião da implementação. Dentre os aspectos a considerar quando da
implementação de mudanças organizacionais, merece destaque o que se refere ao comportamento das
pessoas em relação às mudanças, nomeadamente a resistência destas às mudanças.
2.4.4. A resistência às mudanças organizacionais
Como já apresentado, o processo de mudança se faz essencialmente por intermédio das
pessoas. Elas conduzem, participam, implementam e são impactadas pelas mudanças, assim, toda
mudança exigirá algum tipo de alteração nas pessoas que estão envolvidas com o processo.
As mudanças tiram as pessoas de sua zona de conforto e as remete ao desconhecido, sendo
expectável que se tema o que não se conhece. A mudança traz algum tipo de perda para os envolvidos
e isso precisa ser tratado de forma clara e honesta durante o processo. Assim, identifica-se que as
pessoas não temem a mudança, temem a perda, e as perdas mais comuns estão relacionadas à
segurança e à direção. Desta feita, o líder da mudança precisa clarificar ao máximo onde se quer chegar
e apresentar as oportunidades da nova situação, minimizando as resistências. As pessoas só mudam e
aceitam a mudança quando confiam e seguem o líder do processo de mudança. Mudanças impostas
tendem a fracassar em um curto espaço de tempo (Lopes, Stadler e Kovaleski 2009; Kisil e Pupo 1998).
38
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
Gerir mudança significa coordenar a integração entre as pessoas que lideram o programa da
mudança e aquelas que devem implementar as novas estratégias, desenvolver um contexto
organizacional propício e administrar as conexões emocionais. O gerenciamento das questões
interpessoais é essencial para a geração e manutenção da satisfação dos envolvidos. A maior parte dos
insucessos na tentativa de mudar ocorre porque é comum haver um número muito pequeno de pessoas
efetivamente comprometidas com a mudança. É fundamental a formação de uma poderosa coalizão de
pessoas para liderar e motivar o esforço de mudança, uma vez que uma grande mudança só será possível
quando a maioria dos colaboradores a desejar (Duck 1999; Kotter 1996). O Quadro 8 a seguir elenca
as seguintes fases quanto à perceção das mudanças pelos envolvidos:
Quadro 8: Fases da Perceção das Mudanças Organizacionais
Fases
Características
Pode ser identificado pela apatia e/ou indiferença ao que está se passando. Para combater essa fase é preciso
Recusa à mudança prover as pessoas de mais informações a respeito do processo e qual a melhor maneira de se adaptarem a nova
situação. Demanda tempo para reflexão.
Resistência à
As pessoas podem evidenciar raiva, incômodo ou isolamento. Ao líder da mudança cabe ouvi-las e acolher suas
mudança
aflições. Demanda convencimento e tempo
Evidenciada pelo sentimento de frustração, falta de foco e muito trabalho. Deve-se estabelecer metas de curto
Experimentação
prazo, concentrar-se em prioridades e estabelecer o acompanhamento das ações.
Notado pela satisfação, linha de ação bem definida e trabalho em equipe. O líder deve procurar a manutenção
Comprometimento
desta fase estabelecendo metas de longo prazo e incentivar o trabalho em equipe.
Fonte: Lopes, Stadler e Kovaleski (2009)
O comportamento de resistência à mudança se dá pelas expectativas sobre o futuro e a
atratividade dos resultados. Assim, a expectativa da relação entre esforço e resultado que agregue valor
determinará a motivação de um stakeholder para apoiar ou resistir à mudança. Em qualquer das fases
deve-se evitar exigir produtividade antes do tempo, ignorar a resistência e concentrar-se no trabalho em
equipe. Indivíduos possuem interesses pessoais diferentes e reagem de formas distintas às mudanças.
Por isso, é importante considerar como as pessoas envolvidas poderão responder à mudança desejada
e definir um plano de ação visando facilitar a sua adaptação (Hayes, 2002). Sellmann e Marcondes
(2010) identificam algumas maneiras de motivar e lidar com a resistência à mudança, conforme segue:
Quadro 9: Ferramentas para mitigar a resistência às mudanças organizacionais
Ferramentas
Definição
Educar as pessoas para a necessidade de mudar, utilizando métodos para
Educação e persuasão
aumentar a adesão a mudanças.
Excitar, motivar e ajudar a criar uma perceção compartilhada da necessidade
Participação e envolvimento
de mudança com um grupo alvo.
Dar tempo e oportunidade às pessoas para que se desvinculem do estado
Facilitação e suporte
presente.
Negociação e acordo
Recompensar os comportamentos que facilitem a mudança.
Fonte: Sellmann e Marcondes (2010)
Para mitigar as resistências na adoção das mudanças, os líderes precisam entender que gestão
se refere aos processos de planejamento, organização e controle, enquanto que liderança é o processo
39
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
de motivar pessoas para a mudança. Havendo liderança efetiva, os colaboradores acreditarão nessa
mudança e estarão dispostos a aceitar as decisões dos líderes, o que requer características pessoais de
persuasão muito fortes e ações destinadas a mudar as formas culturais e a substância da organização.
Influenciando a natureza do ambiente de trabalho e a cultura organizacional, líderes podem afetar a
atitude dos membros da organização com relação a mudança e motivação relacionadas ao trabalho
(Kavanagh e Ashkanasy 2006).
Por fim, fica claro que para garantir o bom andamento de qualquer processo de mudança se faz
necessário a presença de lideranças bem definidas e consistentes na organização, aliada a planos de
ação que visem mitigar os comportamentos reativos que configurem obstáculos à mudança, bem como
estimular e premiar aqueles que atendam as demandas do processo de mudança de maneira a garantir
a consecução dos objetivos propostos.
2.5. O processo de transformação do Exército Brasileiro
“A pior situação que pode ser vivida por uma organização é a de entropia, gastando
suas precárias energias apenas para sobreviver, sem produzir os resultados para os quais foi
destinada”. (Exército Brasileiro 2010: 20)
O objetivo desta secção é apresentar o processo de transformação a que o Exército Brasileiro
(EB) está sendo submetido. Para tal, faz-se necessário realizar uma breve ambientação elencando as
peculiaridades julgadas importantes para sua caracterização. Serão apresentadas, também, as suas
principais atribuições impostas pela Constituição brasileira – entre outros diplomas legais – que enumera
uma série de responsabilidades e objetivos a serem alcançados.
O Exército Brasileiro (EB) caracteriza-se por ser uma instituição nacional, permanente e regular,
organizada com base na hierarquia e disciplina, dispondo de leis e regulamentos próprios e submetida
à autoridade suprema do Presidente da República. O EB conta com mais de 220 mil homens e mulheres
em atividade para desempenhar as suas funções por todo o território nacional. Integrando a
Administração Pública Federal Direta e vinculado ao Poder Executivo, está subordinado ao Ministério da
Defesa (MD). Juntamente com a Marinha do Brasil e a Força Aérea Brasileira, constituem o instrumento
militar responsável pela manutenção da soberania nacional, as Força Armadas Brasileiras (FFAA).
Sobre as suas atribuições, a Constituição da República Federativa do Brasil (1988, art. 142),
prevê que as FFAA “destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por
iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem”. Defesa da Pátria é definida pela Estratégia Nacional de
Defesa (Decreto n. 6.703, 2008) como o conjunto de ações e medidas com ênfase no campo militar,
40
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
com o objetivo de proteger o território, garantir a soberania e os interesses nacionais, principalmente de
ameaças externas, sendo elas tácitas ou explícitas.
Por sua vez, a expressão “garantia da lei e da ordem” (GLO) é definida pelo Glossário das Forças
Armadas (Ministério da Defesa 2007) como o conjunto de ações e medidas levadas a efeito, de forma
coordenada pelas Forças Armadas e órgãos de segurança pública, com o intuito de superar
antagonismos e pressões que se manifestem ou produzam efeitos internos, atuando sobre seus agentes
e seus efeitos. Tem por objetivo manter a lei e a ordem e garantir os poderes constitucionais, sendo este
último objetivo caracterizado pela atuação das Forças Armadas em ações de natureza não guerra com o
intuito de assegurar o funcionamento independente e harmônico dos Poderes da União.
Para cumprir os objetivos em causa, manter os elevados níveis de confiança que a população
brasileira expressa em relação às suas FFAA e, primordialmente, projetar força compatível com as de
Nações da envergadura que o Brasil almeja alcançar no cenário mundial, o governo brasileiro instituiu a
Estratégia Nacional de Defesa (END 2008). Um marcante traço encontrado na END repousa na
determinação de que as FFAA realizassem estudos internos e apresentassem propostas de
reestruturação. O EB, por sua vez, materializou essa determinação na Estratégia Braço Forte (EBF).
Como apresentado na contextualização, durante os planejamentos da EBF identificou-se que o
mais adequado à Força Terrestre seria submeter-se a um processo de transformação, uma vez que
apenas a reestruturação dificilmente atenderia aos desafios que se interporão a um exército da
envergadura que o Brasil precisa para consolidar seus objetivos estratégicos. Desta feita, faz-se
necessário apresentar alguns aspectos relativos à EBF.
“A Estratégia Braço Forte, embora represente uma ferramenta com potencial de trazer enormes
benefícios para o Exército, provocará efeitos restritos apenas às estruturas físicas da Força. Para provocar
a transformação de que o Exército necessita, a implementação deverá ser acompanhada de alterações
nas concepções política, estratégica, doutrinária, administrativa e tecnológica, hoje vigentes” (Exército
Brasileiro 2010: 25). Seguindo esta linha de raciocínio, o planejamento inicial materializado na EBF
evoluiu para o denominado Projeto de Força (PROFORÇA).
“As novas capacidades a serem adquiridas e as estratégias a serem adotadas proporcionarão o
salto estratégico necessário e devem ser consolidadas em um Projeto de Força que estabeleça requisitos
militares (capacidades) e proponha arranjos de Força (estrutura organizacional, articulação,
equipamento, logística e preparo), considerando as limitações orçamentárias” (Exército Brasileiro n.d.:
25).
41
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
O PROFORÇA se valerá dos vetores da transformação (VT). “Suas concepções compreenderão
os estudos, os diagnósticos, as concepções, os planejamentos, os processos, as ferramentas, os recursos
humanos, as capacitações e os meios necessários, levando-se em conta a estrutura e a cultura
institucionais” (Exército Brasileiro n.d.: 30) para atender ao fim a que se destinam. Espera-se que por
intermédio dos VT seja possibilitada a transposição das barreiras que se colocam à transformação em
causa.
Desta feita, é possível verificar que os nove VT concebidos reúnem os estudos e os meios
necessários à transformação e estão se apresentam da seguinte maneira: 1) Ciência & Tecnologia, 2)
Doutrina, 3) Educação e Cultura, 4) Engenharia, 5) Gestão, 6) Recursos Humanos, 7) Logística,
8)Preparo e Emprego e 9) Orçamento e Finanças. Retomando-se a ideia de que por intermédio dos
referidos VT seja possível superar os fatores críticos de sucesso ao processo de transformação, reiterase que a presente pesquisa tem como objetivo colaborar com a consecução dos objetivos constantes do
Vetor de N° 5 – Gestão.
A administração militar está sujeita aos preceitos e às leis que regem a administração pública
brasileira, o que exige dos gestores militares profundo conhecimento nessa área a fim de que possam
conduzir o andamento das atividades administrativas dentro da legalidade. Percebe-se, assim, o elevado
nível de exigência que recai sobre tais gestores, uma vez que precisam conciliar as atividades tipicamente
militares com as administrativas.
O desafio que se apresenta reside em possibilitar que a cobrança seja ajustada de maneira que
haja o maior número possível de profissionais envolvidas em atividades tipicamente militares,
desonerados de atividades burocráticas. O aperfeiçoamento dos métodos de gestão constitui importante
ferramenta na consecução deste objetivo além de viabilizar a consolidação de todo o processo de
transformação pretendido.
A racionalização administrativa figura com maior dentre os objetivos perseguidos por esse vetor.
Tem por principais objetivos a diminuição das despesas de custeio7 – com vistas à obtenção de maior
capacidade de investimento – aliada à redução do número de militares empregados em atividades
administrativas. Nesse sentido, o emprego de ferramentas de tecnologia da informação dotadas maior
automação e segurança – nomeadamente o SIPPES – poderão favorecer a consecução destes objetivos.
Desta feita, faz-se necessária a apresentação de como se processa o pagamento de pessoal do EB.
7
Referem-se a gastos relativos à manutenção das organizações, como despesas com insumos, pagamento de pessoal, entre outros.
42
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
2.6. Pagamento de Pessoal no Exército Brasileiro
O pagamento de pessoal destaca-se entre as atividades compreendidas pelo Vetor Gestão, entre
outros motivos, por se tratar de uma atividade obrigatória e estar diretamente relacionado à satisfação
dos colaboradores e beneficiários. Nesse interim, cabe constatar que a folha de pagamento de pessoal
do Exército Brasileiro contempla cerca de 420.000 (quatrocentos e vinte mil) beneficiários, constituídos
por militares da ativa, militares inativos e pensionistas militares, com o movimento mensal de
aproximadamente 2,3 bilhões (mil milhões) de reais.
A atividade de pagamento de pessoal no âmbito do Exército Brasileiro é executada por um
sistema informatizado de processamento de direitos remuneratórios, que abrange os militares ativos,
inativos e pensionistas, consubstanciados em normas e dispositivos legais como a Medida Provisória nº
2.215-10, de 31 de agosto de 2001. Dispõe sobre a reestruturação da remuneração dos militares das
Forças Armadas, e o Decreto nº 4.307, de 18 de julho de 2002, que a regulamenta.
Até a década de 1970 a referida atividade era totalmente descentralizada nas OM e de forma
manual, em que o setor responsável efetuava o levantamento mensal da folha de pagamento da unidade
com base na legislação em vigor e documentos pessoais dos militares. Tendo em mãos os valores
necessários ao pagamento de cada militar, solicitava aos escalões superiores a quantia relativa ao total
da sua folha de pagamento. A seguir, recolhia os descontos necessários e efetuava os depósitos no
domicílio bancário dos beneficiários.
A maneira como o pagamento de pessoal era conduzida tornava difícil o controle e a fiscalização
devido ao grande número de OM. A forma descentralizada de execução, a morosidade no trâmite dos
dados, a falta de informações gerenciais seguras e tempestivas, além da insuficiência de meios eficazes
e oportunos de controle, favoreciam a ocorrência de irregularidades na aplicação destes recursos
públicos.
Diante dessa realidade, o Sistema Automático de Pagamento de Pessoal (SIAPPES) surgiu em
resposta à evolução tecnológica que iniciou seus passos no início da década de 1980. Tinha como
principal finalidade permitir a centralização da atividade de pagamento de pessoal no âmbito do EB,
mediante a informatização e automatização, contribuindo sobremaneira para a racionalização dos
processos administrativos, favorecendo a fiscalização e a transparência na aplicação dos recursos
públicos.
Viana (2008) resume que o SIAPPES compreende o conjunto de normas e rotinas estabelecidas
para a codificação da legislação econômico-financeira em vigor, de forma a permitir a geração automática
de vantagens pecuniárias, a realização de cálculos, a efetivação de saques e descontos comandados
43
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
pelas OM e a impressão de folhas de pagamentos e relatórios diversos, através do processamento
automático de dados. O Centro de Pagamento do Exército (CPEx/1982) foi criado como a OM
responsável pelo gerenciamento do sistema e o processamento centralizado das informações de
pagamento.
Atualmente, o processo de pagamento de pessoal apresenta a seguinte estrutura: no topo da
cadeia está a Secretaria de Economia e Finanças (SEF), órgão consultivo e normativo que tem a
incumbência de superintender e realizar as atividades de planejamento, acompanhamento e execução
orçamentária, administração financeira e contabilidade, relativas aos recursos financeiros alocados ao
Exército Brasileiro. Na sequência e diretamente subordinada à SEF encontra-se o CPEx.
O Centro Integrado de Telemática do Exército (CITEx) se apresenta como ator de destaque no
processo. Como OM vocacionada ao desenvolvimento, operação e suporte de TI ao EB, presta o suporte
em TI ao CPEx. Por fim, estão as 540 unidades administrativas (OM) espalhadas pelo território brasileiro
que, mensalmente, assessoram o Centro na elaboração da folha de pagamento. Tais OM têm vinculação
ao CPEx, unicamente, para fins de execução de pagamento de pessoal.
A constituição do CPEx e sua atuação junto ao sistema se mostram espetos importantes para
que se tenha o entendimento adequado do funcionamento do processo em estudo. Seu papel será
tratado de maneira que possibilite a compreensão das ações relacionadas à atividade de pagamento de
pessoal. Por se tratar de uma OM, sua estrutura é composta pelas seções necessárias à manutenção da
vida vegetativa – administração do pessoal, material e instalações – e as seções voltadas à condução da
atividade fim, sendo dotado da seguinte estrutura organizacional:
Figura 6: Organograma do Centro de Pagamento do Exército
Fonte: Adaptado pelo Autor, disponível em https://www.cpex.eb.mil.br/Default.asp?Pagina=20
Conforme a Figura 6, as seções ativamente envolvidas com a operação do sistema estão
destacadas em vermelho enquanto que as destacadas em amarelo têm papel fundamental no processo
44
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
de pagamento, mas não têm influência direta na operação do SIAPPES e, assim, serão tratadas à
posteriori.
A 1ª Secção atua no pagamento de militar da ativa enquanto que a 2ª Secção trabalha com o
pessoal militar inativo e com os pensionistas militares. Ambas as seções têm atribuições similares,
distinguindo-se pelo público ao qual atendem. As principais funções relacionadas ao sistema – e passíveis
de estudo – se referem, principalmente, à auditoria dos dados a serem inseridos no sistema. A 7ª
Secção é responsável pela gestão do sistema e coordenação das atividades. Já a 8ª Secção proporciona
o apoio em informática necessário, atuando nas diversas operações não automatizadas como a inserção
de dados, estruturação das informações geradas em relatórios, entre outras ações fundamentais à
continuidade do processo.
Quanto às secções destacadas em amarelo, verificam-se a 4ª Secção e a 6ª Secção. Dentre as
atribuições da primeira merecem destaque a execução orçamentária e financeira das atividades sob a
responsabilidade do CPEx, os registros contábeis de regularização no Sistema Integrado de
Administração Financeira8 (SIAFI) e a efetuação do pagamento propriamente dito que, cumprindo os
requisitos técnicos, possibilita a remessa dos valores para as contas bancárias dos beneficiários.
A 6ª Secção, por sua vez, controla as atividades das entidades consignatárias9 e, para tal, conta
com o Sistema de Consignações (SISCONSIG), um programa baseado que automatiza a entrada dos
dados de descontos. Os dados em questão são lançados pelas entidades consignatárias no SISCONSIG
e, em seguida, são transmitidos ao CPEx para inserção no SIAPPES.
As referidas estruturas – tanto a do sistema de pagamento de pessoal quanto a do CPEx –
possibilitam a minimização de falhas no transcurso do processo, entretanto, com o passar dos anos, as
inovações tecnológicas trouxeram a necessidade de modificações para o seu correto e seguro
funcionamento. Aliado a isso, auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da União10 (TCU) identificaram
falhas de segurança no SIAPPES que foram elencadas no Acórdão 782/2004, juntamente com uma
série de recomendações que serão tratadas em secção específica.
Desta feita e atendendo as demandas tecnológicas e legais, em 2006 teve início a concepção e
desenvolvimento do novo Sistema de Pagamento de Pessoal (SIPPES). Devido a problemas técnicos e
contratuais, as primeiras tentativas de desenvolver a ferramenta foram frustradas. Assim, houve um
lapso temporal até 2011, quando o projeto foi retomado e prossegue até os dias atuais.
8
É o sistema do governo brasileiro que consiste no principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da execução
orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal.
9
Pessoas jurídicas (bancos e outros) autorizadas a receber valores descontados diretamente na folha de pagamento dos beneficiários.
10
Órgão do Poder Judiciário Brasileiro com a finalidade de fiscalizar o emprego dos recursos públicos.
45
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Durante o ano de 2014, os testes realizados com o SIPPES foram plenos de êxito, o que
possibilitou sua entrada gradativa em produção no final do mesmo ano e prosseguindo desde então.
Cabe destacar que até o SIPPES entrar plenamente em produção e tenha sido cumprido o tempo de
segurança julgado necessário pelos requisitos técnicos, os dois sistemas (SIAPPES e SIPPES)
permanecerão em funcionamento.
Assim, atualmente, ambos os sistemas de pagamento estão ativos e trabalham em paralelo,
uma vez que não há, ainda, data prevista para que o SIAPPES seja desativado e o pagamento seja feito
unicamente pelo novo sistema. Mudanças significativas foram implementadas no novo sistema de
pagamento – o que será fruto de estudo e detalhamento no transcurso desta caminhada – a fim de tornálo mais seguro e eficiente.
A seguir serão apresentados os principais fatores que conduziram ao desenvolvimento de um
novo sistema de pagamento de pessoal, bem como as principais caraterísticas de ambos, tornando
possível traçar um paralelo entre eles e criar as condições necessárias à identificação da perceção de
eficiência dos sistemas.
2.6.1. Por que desenvolver um novo Sistema de Pagamento de Pessoal?
O Capítulo 2.2. – Tecnologia da Informação na Administração Pública – trouxe o alerta acerca
da necessidade de proteção da informação, destacando a importância de se considerá-la em relação aos
danos físicos (relacionados ao hardware) ou virtuais (relacionados ao software). Alertou, também, quanto
ao risco de perda de informação e tratou, ainda, do surgimento de erros de caráter sistemático oriundos
da substituição dos procedimentos manuais por procedimentos automatizados.
O aspecto de acessos não autorizados também foi apresentado como de grande relevância e
que motiva as organizações a se manterem vigilantes e investirem gradativamente em recursos de
segurança da informação. Tais acessos podem ser impetrados, tanto por agentes internos à organização
quanto por agentes externos. Ambos são danosos e podem ocasionar prejuízos de difícil reparação,
merecendo atenção na mesma medida. Tendo-se em conta os avultados valores necessários à
remuneração do pessoal vinculado ao Exército Brasileiro, é possível inferir que problemas no processo
poderão configurar prejuízos em larga escala e, consequentemente, de difícil ressarcimento ao erário
público.
Ataques à integridade das informações processadas pelo SIAPPES configuraram-se como
principais fatores motivadores da intenção de substituí-lo. Dada o seu tempo em funcionamento sem a
realização de melhorias em segurança, o sistema apresentou-se consideravelmente vulnerável,
46
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
nomeadamente aos ataques oriundos de agentes internos. Assertiva essa foi confirmada pelo Tribunal
de Contas da União Brasileiro e materializou-se em dois Inquéritos Policiais Militares11 (IPM).
O primeiro IPM foi instaurado em 07/05/2002, onde foi apurada a inclusão indevida no sistema
de pagamento de 51 pensionistas, ficando constatado que a fraude atingiu o montante de R$
1.767.924,13 (um milhão, setecentos e sessenta e sete mil, novecentos e vinte e quatro reais e treze
centavos). O segundo Inquérito foi instaurado em 05/08/2002 objetivando apurar o pagamento de
indenização pecuniária – parcela devida aos militares temporários quando de seu licenciamento do
Exército – a indivíduos que não possuíam nenhum vínculo com a Força. Neste caso, os valores desviados
somaram R$ 342.079,84 (trezentos e quarenta e dois mil e setenta e nove reais e oitenta e quatro
centavos) (TCU 2004).
Ao fim das investigações, cerca de 58% dos valores desviados foram efetivamente ressarcidos
aos cofres públicos. Ficou constatado, também, que as fraudes foram postas em prática por militares
que trabalhavam diretamente com o sistema de pagamento e, assim, detentores de profundo
conhecimento das rotinas e processos. Tal fato trouxe à tona a fragilidade – e até mesmo a inexistência
– de mecanismos e procedimentos de controle e segurança, no sentido de inviabilizar práticas
semelhantes.
O TCU tem suas atenções voltadas à sistemática de pagamento de pessoal do EB desde 1997,
quando, nos meses de março e abril daquele ano, efetuou visitas de auditoria. Desde aquele momento
foram identificadas deficiências relacionadas à segurança lógica e física do SIAPPES, culminando nas
seguintes recomendações:
[…] “a) aprimorar a estrutura da entidade no que tange à segurança física
proporcionada por suas instalações, estudando, inclusive, a possibilidade de se instituir
gerência ou comissão de servidores dedicada ao assunto;
b) providenciar a implantação da fitoteca de segurança a ser instalada em edificação
alternativa, possibilitando, assim, o restabelecimento operativo do SIAPPES ante a eventual
ocorrência de sinistros nas dependências do ambiente computacional que venham a destruir
parcial ou totalmente seu acervo de softwares e dados;
c) formalizar plano de contingências que possibilite a utilização alternativa de outro
centro de processamento de dados para a operação do SIAPPES quando da eventual
ocorrência de fatos que impossibilitem o uso dos recursos computacionais do ambiente de
informática;
11
É o procedimento legal desencadeado quando da constatação de crime militar.
47
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
d) aprimorar e sistematizar os procedimentos administrativos de elaboração de
normas e padrões de processamento de dados;
e) organizar e manter atualizada a documentação do SIAPPES (manuais de usuários,
manuais de operação, descrição lógica de programas, a descrição e layout de arquivos,
dicionário de dados, entre outros); e
f) revisar os programas de crítica de entrada de dados, de cálculo de direitos
remuneratórios e de geração de relatórios, com vistas a eliminar erros, omissões e
inconsistências” (TCU 1997)
O alinhamento tecnológico do sistema de pagamento aos demais sistemas em implantação, à
época, no Exército Brasileiro – nomeadamente a integração do sistema de pagamento ao Sistema de
Gerenciamento de Recursos Humanos, denominado atualmente de Sistema de Cadastramento de
Pessoal do Exército (SICAPEx) – apresentou-se como recomendação de destaque. Ficou constatado que,
na ausência desta integração, existia a possibilidade de beneficiários serem incluídos no sistema de
pagamento sem que efetivamente estejam vinculados à Força Terrestre.
No ano de 2002, o TCU retomou os trabalhos de auditoria voltados à sistemática de pagamento
de pessoal do EB e identificou que o cenário não divergiu em relação ao identificado na visita realizada
anteriormente. O Acórdão12 782/2004 de 13 de abril de 2004 sustenta a assertiva. O documento aponta
uma série de irregularidades relativas tanto à segurança física (instalações), quanto à segurança lógica
do sistema de pagamento, dentre elas, algumas já tinham sido fruto de observação quando da auditoria
realizada em 1997 e ainda se encontravam pendentes de regularização. As constatações de maior
relevância extraídas do relatório de auditoria e presentes no acórdão levaram às seguintes conclusões:
“A avaliação feita pela Adfis na gestão do Sistema Automático de Pagamento de
Pessoal do Exército resultou na conclusão de que a segurança do sistema revelou-se
insuficiente e incompatível com a materialidade dos recursos geridos via processamento de
dados, correspondentes à cifra de, aproximadamente, 10 bilhões de reais, referentes ao
pagamento de militares ativos, inativos e pensionistas no exercício de 2003.
(…)
5. De fato, a situação apresentada desperta preocupação. Como já explicitado, o
SIAPPES se constitui em instrumento destinado a gerir informações que fundamentam a
realização de despesas vultosas. Apesar desse aspecto crítico do sistema, ficou demonstrado
que não há garantias sólidas de que as informações armazenadas estejam devidamente
protegidas contra acessos indevidos e incidentes, tais como alagamento ou incêndio. Em
consequência, há um risco sempre crescente de manipulação dolosa – já verificado em outras
12
Trata-se do acordo entre vários julgadores – neste caso, Ministros do TCU – para chegar a um resultado final.
48
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
oportunidades, com apuração em andamento (item 5.3 do relatório) – ou de perda de
informação, com a concretização de prejuízos aos cofres públicos em ambos os casos”
(TCU 2004).
A despeito das vulnerabilidades identificadas, não há relatos ou documentos que comprovem
tentativas de ataque ao sistema de origem externa ao EB. Diante das conclusões encontradas no acórdão,
percebe-se a inadequação do sistema de pagamento em questão à atividade a que se propõe e executa,
– sendo necessário a adoção de providências no sentido de resguardar o erário público de prejuízos
advindos de fraudes.
Por fim, a decisão dos Ministros do TCU foi remetida aos chefes militares no mais alto escalão
do EB, momento em que, definitivamente, não se pôde mais adiar as providências no sentido de
assegurar a segurança e perfeito funcionamento do sistema de pagamento. Assim, no ano de 2006
foram desencadeados os passos iniciais para a construção de um novo sistema de pagamento de
pessoal. Desta feita, é possível inferir que as auditorias do Tribunal de Contas da União brasileiro
desempenharam importante papel no processo de migração para um novo sistema alinhado às novas
tecnologias, mais moderno, seguro e eficaz.
Faz-se possível, então, apresentar as principais características de ambos os sistemas de
pagamento em utilização no EB, o que permitirá traçar as comparações necessárias à mensuração de
eficiência. A apresentação será efetuada em duas subseções, cada uma tratando de um dos sistemas.
2.6.2. Sistema Automático de Pagamento de Pessoal (SIAPPES)
Objetivando proporcionar o correto entendimento de como funciona o sistema, será apresentada
a constituição do mesmo, as ferramentas empregadas na inserção e remessa das informações, as
formas de processamento dos dados e os processos de controle existentes. Por fim, serão tratadas
questões que contribuem para a ocorrência de problemas no processamento do pagamento de pessoal
tanto na perspetiva das OM quanto na perspetiva do CPEx. A título de alerta, o que será apresentado
está relacionado, apenas com os trabalhos relativos à efetivação do pagamento propriamente dito,
deixando de considerar os aspetos relativos à geração dos direitos remuneratório que, como citado
anteriormente, são encargos das OM de vinculação dos beneficiários.
Antes de dar início à descrição do sistema, faz-se necessário esclarecer a participação do CITEx
no processo. O Centro Integrado de Telemática do Exército tem papel fundamental uma vez que os
equipamentos (hardware) do SIAPPES situam-se em suas instalações, fazendo-o, assim, responsável não
apenas pelo assessoramento técnico e manutenção da parte lógica (software), mas também pela
manutenção e segurança da parte física.
49
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
A principal finalidade do SIAPPES é permitir a centralização da atividade de pagamento de
pessoal no âmbito do EB. Por intermédio da automatização, torna-se possível o tratamento de
informações seguras, objetivas e tempestivas, proporcionando agilidade ao processo. A segurança
também é aumentada pelo emprego de senhas de acesso em diversos níveis. Outro objetivo está
relacionado ao fornecimento de dados que possibilita a execução do controle interno e a realização de
auditorias (Viana 2008).
O SIAPPES compreende o conjunto de normas e rotinas estabelecidas para a codificação da
legislação econômica e financeira em vigor, de forma a permitir a geração automática de vantagens
pecuniárias, a realização de cálculos, a efetivação de saques e descontos comandados pelas UG e a
impressão de folhas de pagamentos e relatórios diversos, através do processamento automático de
dados.
O sistema é dividido em quatro subsistemas que atuam de maneira independente, com limitadas
possibilidades de cruzamento de informações, sendo:
a) Subsistema de Pagamento de Militar da Ativa, que processa as informações de pagamento
relativas ao pessoal militar da ativa;
b) Subsistema de Pagamento da Compensação Pecuniária,13 responsável pela execução do
pagamento da indenização devida aos militares temporários quando da sua passagem para
a reserva não remunerada;14
c) Subsistema de Pagamento de Militar na Inatividade, com a incumbência de efetuar o
pagamento do pessoal militar que se encontra na inatividade remunerada; e
d) Subsistema de Pagamento de Pensionista Militar, responsável pelo pagamento dos
pensionistas militares.
As informações de pagamento podem ser inseridas nos subsistemas de maneira automática,
semiautomática e manual. A primeira se dá quando o subsistema utiliza as informações constantes em
seu banco de dados, fazendo uso da Ficha Cadastro Eletrônica (FCE). A semiautomática ocorre quando
o subsistema é alimentado por intermédio do Formulário de Inclusão de Pagamento (FIP), Formulário de
Alteração de Pagamento (FAP), Formulário de Alteração de Fichas Financeiras (FAFF) e Formulário de
13
O Art. 1º da Lei nº 7.963/89 define assim a compensação pecuniária: “O oficial ou a praça, licenciado ex officio por término de prorrogação
de tempo de serviço, fará jus à compensação pecuniária equivalente a 1 (uma) remuneração mensal por ano de efetivo serviço militar prestado, tomando-se
como base de cálculo o valor da remuneração correspondente ao posto ou à graduação, na data de pagamento da referida compensação”.
14
Existem duas categorias de militares na reserva (reforma): a reserva remunerada e a não remunerada. Esta última se refere aos militares com
vínculo temporário, no máximo 8 anos que, ao término do tempo de serviço militar – como serviço militar obrigatório, por exemplo – retornam à vida civil
sem qualquer vínculo remuneratório, porém, podem ser chamados para o serviço militar em caso guerra.
50
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
Alteração de endereços (FAE). Por sua vez, a manual ocorre quando os analistas15 do CPEx realizam os
lançamentos no próprio subsistema.
Para gerar a FCE, FIP, FAP, FAFF e FAE, todos com o objetivo de remeter informações de
pagamento, as unidades (OM) utilizam-se do programa FAP Digital, disponibilizado pelo CPEx. O
programa é baseado na plataforma Microsoft Windows e no gerenciador de bancos de dados Microsoft
Access, e disposto em rede própria, a intranet16 do CPEx. Na sequência a Figura 7 mostra o layout
apresentado ao operador, onde as abas de acesso podem ser identificadas:
Figura 7: Layout do programa FAP Digital
Fonte: Centro de Pagamento de Exército
O primeiro passo para a introdução de um beneficiário em qualquer dos subsistemas é sua
inclusão por intermédio do FIP. O FIP é o dispositivo que gera a referida FCE que reunirá todas as
informações acerca do beneficiário e servirá de base de dados ao subsistema, bem como criará um
código numérico de nove dígitos – denominado PREC-CP – que representará o beneficiário durante todo
o período de vinculação ao subsistema. Uma vez incluído o beneficiário, o subsistema replicará
automaticamente as informações de pagamento constantes na FCE mês a mês. Caso haja necessidade
de incluir alterações – informações complementares ou correções – as OM o farão por intermédio do
FAP.
No final do processo de pagamento de pessoal o sistema emite um contracheque (holerite)
impresso que é remetido ao seu proprietário. Para tal, o endereço de residência do beneficiário precisa
constar na FCE. Nos casos dos militares no serviço ativo17, por convenção determinada pelo CPEx, este
endereço coincide com o da OM de vinculação do mesmo. Para os inativos e pensionistas o endereço
deve ser residencial. Quando da necessidade de alteração no endereço as OM se utilizam de formulário
específico denominado de Formulário de Alteração de Endereço (FAE).
15
Militares que trabalham no CPEx e têm funções específicas relacionadas à operação do SIAPPES. Detêm destacado conhecimento acerca do
funcionamento do sistema e autorizações de acesso nos mais diversos níveis.
16
Trata-se de uma rede de computadores restrita e dotada de requisitos de segurança, onde apenas as máquinas e os usuários cadastrados e
autorizados têm acesso. Todas as informações relativas ao pagamento de pessoal, desde transmissão de dados às orientações relativas ao pagamento do
pessoal, são expedidas por intermédio da intranet do CPEx.
17
Objetivando redução nos custos relativos à impressão de contracheques, o CPEx deixou de imprimir os contracheques dos militares em serviço
ativo, imprimindo e remetendo, apenas, os relativos aos beneficiários inativos e pensionistas militares. Cabe destacar que todos os beneficiários têm acesso
aos seus respetivos contracheques, entre outras informações de pagamento, na página da internet do CPEx.
51
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Desta feita, constata-se que os operadores nas OM – em conformidade com os regulamentos
emitidos pelo CPEx – inserem (FIP) ou alteram (FAP, FAFF e FAE) as informações de seus vinculados,
gerando um arquivo de banco de dados. Feitos os lançamentos, as OM aguardam o momento de envio
do arquivo de banco de dados para o computador de grande porte que abriga o sistema, situado no
CITEx.
O programa FAP Digital – gerador dos supramencionados formulários – é regularmente
atualizado pelo CPEx. Assim, é possível constatar que todo tipo de informação inserida pelas OM no
sistema se dá por intermédio do referido programa. Apenas os analistas do CPEx reúnem condições de
efetuar lançamentos manuais diretamente no sistema de pagamento.
As informações relativas ao pagamento que não estão compreendidas entre possíveis de serem
inseridas por intermédio dos mencionados formulários são as que exigem uma auditoria processual,
sendo necessário que a OM solicitante remeta ao CPEx o processo físico – em papel – com as devidas
provas e assinaturas das autoridades responsáveis pelos direitos remuneratórios que, depois de
auditados, serão lançados manualmente no sistema pelos analistas do CPEx.
Ao final de cada exercício financeiro, o CPEx tem a responsabilidade de enviar as informações
de pagamento para a Receita Federal do Brasil, por meio da Declaração do Imposto sobre a Renda Retido
na Fonte (DIRF) e para o Ministério do Trabalho e Emprego, por meio da Relação de Informações Sociais
(RAIS). A transmissão destas informações é efetuada pelos analistas de CPEx. Para a confiabilidade dos
dados, faz-se necessário que o sistema mantenha um arquivo acumulado de todos os pagamentos e
descontos de cada beneficiário – denominado Ficha Financeira – que deve refletir, também, os
pagamentos efetuados fora das rotinas normais do sistema (extra sistema). A ferramenta desenvolvida
para a atualização da Ficha Financeira é denominada Formulário de Alteração de Ficha Financeira (FAFF),
e é empregado sempre que o beneficiário tiver recebido alguma vantagem pecuniária efetuada extra
sistema de pagamento.
Identificadas as formas de inserção de dados no sistema, é chegado o momento de clarificar a
remessa das informações, as formas de processamento dos dados e os demais passos necessários à
execução do processo em estudo.
O cronograma de pagamento é a ferramenta criada pelo CPEx para conduzir e controlar a
execução do pagamento do pessoal. Nada mais é do que um calendário no qual consta a sequência
cronológica das ações e os responsáveis por cada etapa do processo. Por envolver um considerável
número de agentes e procedimentos, o CPEx divulga, mensalmente, dois cronogramas. O primeiro é
completo (Anexo A) e reúne todas as atividades necessárias ao pagamento, sendo disponibilizado às
52
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
seções que compõem o CPEx. Já o segundo é um extrato do primeiro e contém apenas as ações que
interessam diretamente às OM e o CITEx, conforme representado no Quadro 10 a seguir:
Quadro 10: Cronograma Mensal de Pagamento referente ao mês de novembro de 2015
DATA
DIA HORA*
22/OUT QUI
11:00
02/NOV SEG 23:59
05/NOV QUI 15:00
09:00
09/NOV SEG 09:10
23:55
10/NOV TER 09:00
12/NOV QUI
15:00
16/NOV SEG 10:00
23/NOV SEG 10:00
24/NOV TER 16:00
09:40
30/NOV SEG
10:00
02/12/2015
PROCEDIMENTOS
ABERTURA DO SISTEMA PARA A TRANSMISSÃO DO FAP DIGITAL (FAP UA, FAP CPEX, FIP, FAFF E FAE) - 1ª
CORRIDA.
ENCERRAMENTO DA TRANSMISSÃO DO FAP DIGITAL SOMENTE FAP CPEX - 1ª CORRIDA
ENCERRAMENTO DA TRANSMISSÃO DO FAP DIGITAL (FAP UA, FIP, FAFF E FAE) - 1ª CORRIDA.
ABERTURA DO SISTEMA PARA A TRANSMISSÃO DO FAP DIGITAL (FAP UA, FAP CPEX, FIP, FAFF e FAE) - 2ª
Corrida.
EXECUTOR
8ª SECÇÃO
8ª SECÇÃO
8ª SECÇÃO
8ª SECÇÃO
DISPONIBILIZAÇÃO DOS RELATÓRIOS DE CRÍTICA NA INTRANET REFERENTES À 1ª CORRIDA.
ENCERRAMENTO DA TRANSMISSÃO DO FAP DIGITAL SOMENTE FAP CPEX - 2ª Corrida.
ÚLTIMO DIA PARA O RECEBIMENTO DE SOLICITAÇÕES DE ALTERAÇÃO DE PAGAMENTO DE MILITAR DA
ATIVA/INATIVO E PENSIONISTA AO CPEx. (NÃO SERÃO CONSIDERADAS MENSAGENS SIAFI E OS
DOCUMENTOS DEVEM ESTAR ASSINADOS).
ENCERRAMENTO DA TRANSMISSÃO DO FAP DIGITAL (FAP UA, FIP, FAE, FAFF e FAP Pecuniária) - 2ª Corrida.
Disponibilização dos Relatórios de Crítica na Intranet referentes à 2ª Corrida.
ABERTURA DO SISTEMA PARA A TRANSMISSÃO DO FAP DIGITAL (FAP UA, FAP CPEX, FIP, FAFF e FAE) – Mês
de DEZEMBRO/15.
ÚLTIMO DIA PARA SOLICITAÇÃO DE BLOQUEIO E REVERSÃO PELAS UG.
Disponibilização no sítio do CPEx dos Relatórios para Exame de Contracheques e de Pagamento.
Disponibilização das Inconsistências Bancárias na Intranet.
DATA DO PAGAMENTO
8ª SECÇÃO
OM
8ª SECÇÃO
8ª SECÇÃO
8ª SECÇÃO
OM
SIAPPES
8ª SECÇÃO
Fonte: Centro de Pagamento do Exército
O momento em que se dá o processamento de pagamento de pessoal é denominado corrida de
pagamento. Ocorrem em três e são enumeradas como primeira, segunda e terceira corridas. Cada uma
delas se resume ao momento em que as informações de pagamento – já disponíveis em FCE, inseridas
por intermédio dos formulários ou manualmente – são processadas pelo SIAPPES.
Como as corridas de pagamento são os pontos máximos, o cronograma de pagamento relaciona
os procedimentos de acordo com as mesmas. O primeiro período constante no calendário é aquele em
que o CPEx disponibiliza o programa FAP Digital para que as OM possam realizar os lançamentos das
informações de pagamento (inclusões, alterações ou exclusões). Findo este período, e como a receção
dos dados pelo sistema não se dá de maneira on-line, é determinada uma janela temporal em que as
OM precisam remeter o arquivo digital (banco de dados) gerado pelo programa. A transmissão é feita
por intermédio da intranet do CPEx e a chegada da informação no CPEx precisa ser confirmada pela OM,
pois, caso o arquivo não seja devidamente recebido, as informações não serão processadas.
Recebido o arquivo, as informações constantes são auditadas e, a seguir, lançadas no sistema
para processamento. Como resultado, têm-se um relatório de críticas no qual constam as informações
que não foram aceitas pelo sistema e com a descrição, individualmente, dos erros a serem corrigidos. É
o momento no qual as OM tomam conhecimento das informações rejeitadas pelo sistema e iniciam as
medidas corretivas. Após a disponibilização do relatório, o CPEx reabre o programa FAP Digital por um
53
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
segundo período a fim que sejam efetuadas as correções. Estas, por sua vez, serão remetidas de maneira
similar à anterior com o intuito de serem processadas na segunda corrida.
Constata-se, assim, que a segunda corrida tem o objetivo corrigir as questões identificadas por
ocasião da primeira. Esta corrida também emitirá o seu relatório de críticas, constando os erros ainda
não corrigidos ou que o sistema não foi capaz de processar. Nessa altura, apenas os analistas do CPEx
terão a prerrogativa de efetuar lançamentos com vistas às correções, não sendo mais acessível às OM a
realização de alterações. Por fim, a terceira corrida funciona como o controle de qualidade onde serão
processadas, apenas, as informações por ventura lançadas pelos analistas. Será emitido, então, um
relatório final com o pagamento do mês em questão, não permitindo alterações.
Cabe alertar que as informações constantes no arquivo de pagamento remetido pelas OM
somente abrangerão os beneficiários que sofrerão alguma modificação no pagamento, como é o caso de
inclusão de parcelas ou aumento no valor destas (promoção, por exemplo), inclusões de novos
beneficiários ou exclusões. Os beneficiários que não se enquadram nestas situações terão seus
pagamentos calculados pelo próprio SIAPPES com base nos dados constantes na FCE, replicando os
valores pagos no mês anterior. Tal procedimento também ocorrerá nos casos em que o arquivo de
pagamento deixar de ser transmitido pela OM ou seu recebimento não for confirmado, sendo o
pagamento de todos os militares daquela OM calculados automaticamente pelo sistema conforme o mês
anterior, garantindo que nenhum beneficiário deixe de receber seus vencimentos.
Por fim, aliado ao relatório final, o SIAPPES gerará um arquivo digital denominado arquivo de
banco, que, como o próprio nome indica, será remetido por meio eletrônico às instituições bancárias
detentoras dos domicílios bancários – contas bancárias – dos beneficiários. Em seguida, o CPEx executa
as operações financeiras necessárias e remete os valores devidos às instituições bancárias em
conformidade com o arquivo de banco elaborado pelo sistema, finalizando, assim, o ciclo do pagamento
de pessoal que se repete mês a mês.
Dando continuidade e atendendo ao proposto no início desta secção, serão apresentados os
mecanismos relativos aos processos de controle existentes. As informações recebidas por intermédio
dos formulários (FIP, FAP, FAFF e FAE) são auditadas antes de sua inclusão nos subsistemas. Os dados
considerados menos propícios a erros são auditados automaticamente pelos subsistemas, já os
lançamentos mais passíveis de erros dos operadores – ou que possam causar danos de alto valor e de
difícil reparação ao erário público – são verificados pelos analistas do próprio Centro.
A relação com os tipos de informações que são verificadas pelo próprio sistema e as que passam
pelos analistas é elaborada pelo CPEx. Para fins de classificação, as primeiras são agrupadas e
54
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
denominadas em informações CODOM UA, enquanto as últimas são denominadas CODOM CPEx. Esta
informação precisa ser de conhecimento dos operadores do sistema nas OM, uma vez que indicarão o
tipo de formulário que será usado – FAP CODOM UA ou FAP CODOM CPEx – conforme ilustrado na
Figura 7. Segue como exemplo um extrato do relatório de críticas relativo às informações rejeitadas
automaticamente pelo sistema (CODOM UA) por ocasião do pagamento relativo ao mês de novembro de
2015:
Quadro 11: Relatório de Críticas referentes ao mês de novembro de 2015
Fonte: Centro de Pagamento do Exército
No Quadro 11 identifica-se a presença de códigos que exigem conhecimento específico da
operação do sistema para que o usuário possa entender o que ocorreu em relação às informações que
foram lançadas. O exemplo ilustra, ainda, que a OM identificada pelo sistema com o CODOM (Código de
OM) 024992 efetuou 27 lançamentos para o pagamento do mês de novembro, indicando que os demais
beneficiários a ela vinculados, sejam eles quantos forem, não tiveram alteração em seus pagamentos.
Todos os códigos e siglas constantes do relatório de críticas estão disponíveis para consulta por
intermédio da intranet do CPEx. Será apresentado a seguir um extrato do relatório de críticas emitido
pelos analistas do CPEx por ocasião da primeira corrida de pagamento relativa, também, ao mês de
novembro de 2015.
55
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Quadro 12: Relatório de Críticas referentes às informações rejeitadas pelo CPEx (Nov/2015)
Fonte: Centro de Pagamento do Exército
Mediante leitura do extrato acima identifica-se uma maior riqueza de detalhes na descrição das
questões rejeitadas pelos analistas constando, inclusive, as medidas que devem ser tomadas para sanar
o problema, documentos que precisam ser consultados, entre outros. Fica claro que os erros
identificados automaticamente pelo sistema serão rejeitados e constarão no relatório de crítica das
corridas de pagamento. Enquanto isto, as impropriedades identificadas pelos analistas, além de também
constarem nos relatórios de críticas podem, em alguns casos, sofrer lançamentos complementares ou
corretivos. A seguir, serão tratadas questões que contribuem para a ocorrência de erros no processo de
pagamento em estudo pela perspetiva do CPEx.
2.6.2.1. Peculiaridades do SIAPPES nas OM
Considerando as características técnicas do sistema,18 é possível constatar que sua operação se
mostra pouco amigável, exigindo algum conhecimento e experiência para sua operação. A linguagem
COBOL utilizada pelo sistema é pouco intuitiva e exige comandos precisos para que as operações sejam
aceitas. Inexiste a possibilidade de erros serem comunicados ao executante durante o lançamento sendo
necessário que a informação seja remetida para processamento e, somente após as corridas de
pagamento, o erro seja identificado nos relatórios de crítica.
A peculiaridade da vivência nacional19 exigida aos militares do EB agrava a questão da operação
do sistema, uma vez que o militar que o opera em determinada OM, quando transferido, pode vir a não
desempenhar a mesma função no destino. Assim, o conhecimento que levou algum tempo para ser
consolidado pode não mais ser empregado e nada garante que o militar que passará a responder pela
18
O SIAPPES é executado em um equipamento IBM S/390 Multiprise, sob o sistema operacional OS 390. O computador possui 1.365 Mb de
memória principal, 640 Mb de memória cache e 324 Gb de disco. As rotinas do sistema são escritas em linguagem COBOL (Common Business Oriented
Language). (Centro de Pagamento do Exército, n.d.)
19
Característica inerente à carreira militar que exige que os militares, em determinados intervalos temporais, sejam transferidos entre
Organizações Militares em qualquer parte do território brasileiro.
56
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
função já esteja familiarizado com o sistema, exigindo tempo para aprendizado e culminando, por vezes,
na ocorrência de erros que podem vir a trazer prejuízos aos beneficiários.
Tentando mitigar a dificuldade o CPEx elabora, atualiza e disponibiliza instruções aos operadores
do sistema. Por intermédio dos Manuais do Usuário, o Centro compila as informações principais, detalha
a sequência das ações a serem seguidas, apresenta figuras ilustrativas e disponibiliza exemplos muito
próximos aos procedimentos mais comumente executados; além disto, dá ênfase às operações que
apresentam maior número de rejeições por erro dos usuários, distribuindo documentos informativos
periodicamente. Como exemplo, segue a Figura 8 extraída de um dos referidos manuais:
Figura 8: Extrato do Manual do Usuário Nº 1 – Pagamento de Militar da Ativa
Fonte: Centro de Pagamento do Exército
A complexidade das informações exigidas pelo sistema faz com que os formulários necessitem
de considerável quantidade de campos para preenchimento. Os relatórios de críticas apresentam
questões que são ocasionados, em larga medida, por erros de digitação, sendo possível ilustrar com o
exemplo da Figura 8 em que se exige a digitação de determinada quantidade de algarismos “0” (zero)
além dos algarismos que representam o valor a ser digitado sob risco da informação não ser processa.
Figura 9: Dados do Instituidor da Pensão Militar
Fonte: Centro de Pagamento do Exército
A Figura 9 ilustra a exigência na quantidade e complexidade das informações a serem
preenchidas. O fato do lançamento das informações não ocorrer de maneira on-line configura um
complicador. A determinação de período específico no cronograma de pagamento faz com que as OM
57
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
acumulem as informações em um único arquivo a ser remetido. Seguindo o raciocínio de que, quanto
mais tarde o arquivo for remetido mais direitos remuneratórios poderão ser incluídos para pagamento
corrente, as OM remetem seus arquivos no último dia do prazo, o que pode acarretar congestionamento
na rede, resultando em dificuldades de transmissão – e consequente recebimento – dos arquivos no
CPEx.
A questão da transmissão é agravada, também, pela capilaridade das OM do EB – onde existem
organizações situadas desde os grandes centros urbanos até a floresta amazônica – que ocasiona
limitações relativas às ligações. Não são raras as ocasiões em que determinadas OM não conseguem
transmitir seus arquivos de pagamento tempestivamente em relação ao cronograma. Medidas
alternativas precisam ser adotadas em tais situações – o que coloca em risco a integridade do processo
– ou a OM em questão terá seu pagamento calculado de maneira automática, com base nos dados
disponíveis nas FCE dos seus vinculados.
Uma série de medidas administrativas que precedem a fase de lançamentos precisam ser
antecipadas, a fim de que os prazos sejam atendidos. Tais antecipações acabando por excluir do
processamento informações de pagamento que tiveram seu ato gerador após os prazos que, claramente,
são curtos quando do ponto de vista dos usuários do sistema. Esta característica acaba por prejudicar
alguns beneficiários que deixam de receber parcelas de seus pagamentos no mês corrente, sendo
necessário o pagamento do valor atrasado no mês subsequente.
A fim de exemplificar a situação verifica-se o caso da inclusão de uma pensionista militar. Tal
inclusão só é possível mediante a exclusão do sistema do militar inativo (instituidor da pensão militar),
na maioria das vezes, motivado pelo seu falecimento. Nestes casos, um dos campos exigidos pelo FIP é
número do PREC-CP do instituidor para se garantir que não haja um militar inativo recebendo
remuneração e gerando uma pensão militar simultaneamente. Assim, a OM de vinculação do militar
inativo precisa lançar no FAP a exclusão do beneficiário para que a pensionista possa ser incluída. Como
as informações somente são processadas nas corridas de pagamento, faz-se necessário que o inativo
seja excluído na primeira corrida para então, na segunda corrida, a pensionista ser incluída.
Observando-se o exemplo de cronograma de pagamento apresentado (novembro/2015), verificase que, em média, as OM dispõem de aproximados sete dias úteis para os lançamentos relativos à
primeira corrida e intervalo consideravelmente menor para a segunda. Desta feita, caso a OM perca o
prazo da primeira corrida para efetuar a exclusão, a pensionista somente poderá ser incluída no mês
seguinte, causando um atraso de um mês para que a operação seja concluída. As limitações impostas
pela arquitetura do sistema acabam por disponibilizar aos operadores das OM cerca de oito a 10 dias
58
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
úteis para atuarem no processo de pagamento, o que consiste em pouco tempo para que todas as
demandas de pagamento sejam atendidas.
Cabe observar, também, a limitada capacidade de automação do SIAPPES. Muitas parcelas
remuneratórias constam na base de dados do sistema – como os valores dos soldos dos militares, por
exemplo. Outra considerável quantidade de benefícios ou descontos não, exigindo que os valores sejam
calculados pelos operadores. Tal fato constitui uma séria limitação, já que a intervenção humana no
processo aumenta o risco da ocorrência de erros. Além disto, exige dos operadores não apenas o
conhecimento operacional do sistema, mas também da vasta e complexa legislação de pagamento de
pessoal militar.
A limitada capacidade de intercomunicação – cruzamento de informações – entre os
subsistemas de militar da ativa, militar inativo e pensionista constitui fragilidade que merece destaque.
Como exemplo é possível citar o caso da passagem para a reserva remunerada de militar. O militar de
carreira – não temporário – quando ingressa no serviço ativo é incluído no sistema de pagamento de
militar da ativa. Cumprido o seu tempo de serviço ativo – 30 anos – adquire o direito de passar para a
reserva remunerada. Exercendo tal direito, o subsistema de militar da ativa é incapaz de migrar as
informações para o subsistema de militar inativo, havendo a necessidade de excluí-lo do primeiro para
que seja possível incluí-lo no segundo.
Dada a complexidade do preenchimento dos FIP, a quantidade de informações que amparam as
inclusões e mais intervenção humana no processo, a possibilidade de o beneficiário em questão ter
incorreções em sua inclusão como militar inativo torna-se real. A questão se repetirá no momento em
que o militar inativo venha a falecer, tornando-se instituidor de pensão militar. Neste momento, o inativo
será excluído do subsistema para que seja possível a inclusão da pensionista militar em questão no
subsistema correspondente. Identifica-se, assim, que tantas exclusões e inclusões, todas vinculadas a
um único beneficiário, oferecem ambiente propício a erros que, inevitavelmente, ocasionarão prejuízos
aos beneficiários ou pagamentos indevidos, neste último caso, constituindo prejuízos ao erário público.
Identificadas as principais limitações impostas pelo sistema às OM, representadas pela
complexidade da estrutura lógica (linguagem), a extensa lista de informações exigidas para
preenchimento dos formulários, o pequeno intervalo de tempo para atuação dos operadores, a
transmissão dos arquivos de pagamento em curtos intervalos temporais e, por fim, a pouca
automatização do sistema, constituem características favoráveis à ocorrência de erros no processamento
ou a geração de pagamentos indevidos, ambas situações que terminam por prejudicar os beneficiários.
59
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Desta feita, torna-se possível passar à caracterização das questões relativas ao sistema na perspetiva do
CPEx.
2.6.2.2. Peculiaridades do SIAPPES no CPEx
O CPEx, na posição de gestor do sistema de pagamento, também sofre a influência de suas
limitações. Dentre elas, destacam-se o fato do sistema não reunir condições de efetuar todas as
auditorias das informações de maneira automática proporcionando um número considerável de situações
que exigem auditoria humana – lançamentos no CODOM CPEx – e a sua limitada automatização, que
exige a intervenção humana nas operações. Este aspeto que também merece atenção porque se refere
à possibilidade da realização de pagamentos fora das rotinas normais do sistema.
Sobre a impossibilidade de efetuar as auditorias automaticamente, identifica-se que a elevada
quantidade de informações remetidas no CODOM CPEx aliada ao pouco tempo disponível para que os
analistas desempenhem seu papel, constituem fatores facilitadores para a ocorrência de erros de
processamento ou pagamentos indevidos.
Tabela 1: Informações a serem auditadas pelos analistas do CPEx (por corrida de pagamento)
Subsistema Responsável
Militar da ativa
Militar inativo
Pensionista Militar
Fonte: Centro de Pagamento do Exército
Recepcionados na 1ª
Corrida
12.819
1.765
5.659
Não auditados na 1ª Corrida +
recepcionados na 2ª Corrida
7.421
961
2.733
A Tabela 1 ilustra o quantitativo de informações recebidas pelo CPEx para serem auditadas pelos
analistas. A coluna central representa o número total de informações recebidas para processamento na
primeira corrida de pagamento. Como o tempo é limitado, por vezes não é suficiente para a análise e
emissão de parecer sobre todas as situações, restando determinado número de informações – já
recebidas, mas não auditadas – que permanece à disposição para que sejam verificadas por ocasião da
segunda corrida de pagamento.
O período determinado em cronograma de pagamento que antecede a segunda corrida admite,
também, lançamentos complementares pelas OM – além das medidas corretivas exigidas no relatório
de críticas da primeira corrida. Desta feita, a terceira coluna se refere às informações recebidas – mas
não auditadas – por ocasião da primeira corrida, acrescidas das informações complementares remetidas
para processamento por ocasião da segunda corrida.
Como o SIAPPES não é integrado noutros sistemas – como um sistema de gestão de pessoal,
por exemplo – considerável quantidade de parcelas remuneratórias necessitarem ser calculadas pelos
seus operadores. Tal necessidade se dá pelo fato das informações que geram os direitos remuneratórios
60
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
não estarem disponíveis ao sistema de outro modo senão inseridas manualmente pelos operadores, que,
por sua vez, as obtém tanto por intermédio de documentos pessoais dos beneficiários quanto por
cruzamento de informações oriundas de outros sistemas.
Desta feita, os analistas demandam considerável tempo nas auditorias, já que para constatar a
correção das informações lançadas, a única alternativa disponível é refazer o trabalho de verificação de
compatibilidade dos direitos remuneratórios com a legislação de pagamento em vigor, bem como efetuar
os cálculos necessários, concluindo acerca da aceitação ou rejeição. Neste último, os analistas precisam,
ainda, emitir um parecer que constará no relatório de críticas aumentando, assim, o tempo demandado.
O quadro de analistas do CPEx em junho de 2016 detinha a seguinte composição: quatro
analistas para militares da ativa, um para militares inativos e dois para as auditorias relativas aos
pensionistas militares. O aumento nestes números poderia proporcionar celeridade às auditorias, mas
não solucionaria de todo o problema, uma vez que a intervenção humana nos processos permaneceria
como um fator de risco de falhas.
Outra questão que merece destaque se refere à limitada automatização do sistema. Tal
característica fica muito claramente evidenciada, por exemplo, por ocasião da inserção das informações.
Os arquivos de pagamento recebidos pelo CPEx não adentram automaticamente no sistema, havendo
necessidade de intervenção humana para que a operação seja efetuada. De maneira similar, quantidade
considerável de informações produzidas pelo sistema sofrem algum tratamento para que se tornem
compreensíveis aos usuários, precisando ser organizadas em relatórios.
O cronograma de pagamento é um indicador destas intervenções. Ao analisar o cronograma
completo, identifica-se número considerável de situações em que há necessidade de intervenções pelos
analistas ou outros envolvidos na operação do sistema. Tome-se como exemplo o seguinte extrato do
Anexo A apresentado no Quadro 13:
61
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Quadro 13: Extrato do cronograma de pagamento do mês de novembro de 2015
DATA
DIA HORA*
22/out QUI
11:00
02/nov SEG 23:59
ABERTURA DO SISTEMA PARA A TRANSMISSÃO DO FAP DIGITAL (FAP UA, FAP CPEX, FIP, FAFF E FAE) - 1ª
CORRIDA.
EXECUTOR
8ª SECÇÃO
ENCERRAMENTO DA TRANSMISSÃO DO FAP DIGITAL SOMENTE FAP CPEX - 1ª CORRIDA
8ª SECÇÃO
09:00
BAIXAR DADOS CODOM CPEX (ATV, INAT, PENS E EV), PARA CRÍTICA DAS SEÇÕES.
8ª SECÇÃO
10:30
DISPONIBILIZAR OS ARQUIVOS DE AUXÍLIO PRÉ-ESCOLAR E AUXÍLIO-TRANSPORTE PARA A DCIPAS.
8ª SECÇÃO
10:40
INICIAR A ANÁLISE DO CODOM CPEX.
1ª/2ª
SECÇÕES
DISPONIBILIZAR IDENTIFICADOR DE MARGEM PARA PRIMEIRO ACESSO NA INTERNET DO CPEX.
8ª SECÇÃO
11:00
REMETER ELETRONICAMENTE OS ARQUIVOS EC2 PARA O SIAPPES.
6ª SECÇÃO
13:00
PROCESSAR OS ARQUIVOS EC2.
SIAPPES
14:00
INCLUSÃO DOS DESCONTOS FUSEX.
DSAU
14:30
ANALISAR O ARQUIVO PPP205.
SG5/SEF
15:00
ENCERRAMENTO DA TRANSMISSÃO DO FAP DIGITAL (FAP UA, FIP, FAFF E FAE) - 1ª CORRIDA.
8ª SECÇÃO
16:00
ENCERRAR A ANÁLISE DO CODOM CPEX.
16:05
TRANSMITIR FIP/FAP DIGITAL (CODOM CPEX) AO SIAPPES.
8ª SECÇÃO
PROCESSAR A 1ª CORRIDA DO PAGAMENTO (ATV, INAT, PENS E COMPENSAÇÃO PECUNIÁRIA).
SIAPPES
03/nov TER 11:00
05/nov QUI
PROCEDIMENTOS
06/nov SEX 08:00
1ª/2ª
SECÇÕES
Fonte: Centro de Pagamento do Exército
Por intermédio da leitura do extrato acima constata-se a atuação da 8ª Secção em diversos
momentos como abrindo e fechando as transmissões, fazendo download de dados e disponibilizando
arquivos para outras OM. A atuação da 6ª Secção na remessa de arquivos para lançamento no sistema.
Intervenção da Diretoria de Saúde do Exército (DSAU) na inclusão de despesas médicas relativas ao
Fundo de Saúde do Exército (FUSEx). Conforme já apresentado, tais intervenções favorecem a ocorrência
de erros além de envolver considerável quantidade de profissionais.
Caso qualquer dos envolvidos nas atividades do cronograma de pagamento deixe de cumprir
suas atribuições, será colocado em risco todo o processo de pagamento de pessoal do mês. Desta feita,
faz-se necessária estreita ligação entre os envolvidos e grande capacidade de coordenação das ações
pelo CPEx e suas seções. A referida limitação transmite a impressão de se tratar de um sistema
rudimentar, incompatível com a realidade vivenciada, onde diariamente sistemas com os mais diversos
fins são desenvolvidos no intuito de diminuir a necessidade de intervenção humana nos processos.
Os pagamentos extra sistema também estão podem ser relacionados às limitações. As
requisições de pagamento complementar, mesmo constituindo exceções, geram consideráveis
demandas ao CPEx. Tais requisições são documentos elaborados pelas OM e remetidos (fisicamente) ao
62
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
CPEx em casos excecionais de pagamento. Aplicam-se nas situações onde o beneficiário não tenha sido
incluído no sistema – seja por erro do operador da OM ou por problemas de processamento – ou já
tenha sido excluído deste – como o caso dos militares temporários. Sua utilização envolve uma série de
riscos e demanda tempo, uma vez que o processo precisa ser elaborado pela OM, remetido – via correios
– ao CPEx, criteriosamente auditado pelos analistas e, por fim, a autorização de pagamento, denominada
nota de programação financeira,20 é disponibilizada à OM que, por sua vez, realizará um processo para
a efetivação do pagamento.
Identifica-se que o emprego da requisição de pagamento complementar demanda considerável
esforço, uma vez que o CPEx não efetuará o pagamento na conta do beneficiário, mas sim, enviará o
numerário à OM para que esta o faça, gerando um novo processo administrativo. Cabe lembrar que o
referido pagamento deverá constar na Ficha Financeira do beneficiário, o que exige que a OM, também,
remeta ao CPEx o relativo Formulário de Alteração da Ficha Financeira (FAFF) para que a referida ficha
possa ser atualizada. Fica clara a complexidade da operação e, portanto, justificado seu emprego
excecional.
Cabe observar que existe alternativa às requisições de pagamento complementar fazendo-se com
que o pagamento siga as rotinas normais do sistema. Todo o risco gerado pelo pagamento complementar
pode ser evitado por intermédio da inclusão do beneficiário no sistema ou resgate21 da sua respetiva FCE,
no caso do beneficiário já ter constado, em algum momento, no sistema de pagamento. Estando o
beneficiário constando no sistema de pagamento, desfaz-se a necessidade de utilização da referida
requisição.
Outra modalidade de pagamento digna de observação se refere aos pagamentos de despesas
relativas a exercícios anteriores. Existem casos em que a administração militar deixa de efetuar
determinados pagamentos aos beneficiários, seja por ausência de solicitação do interessado – como no
caso do nascimento de um filho, onde o militar faz jus ao auxílio natalidade – seja por erro da própria
administração militar. Quando tais direitos remuneratórios são solicitados após o encerramento do
exercício financeiro22, existe a necessidade de elaboração de processo de despesas de exercícios
anteriores.
20
É o documento digital que representa o numerário (dinheiro) junto ao Sistema de Administração Financeira do Governo Federal e que possibilita
o pagamento propriamente dito.
21
O beneficiário excluído tem sua FCE armazenada no próprio sistema, havendo a possibilidade de incluí-lo novamente por intermédio do resgate
da FCE. Tal procedimento deve ser empregado sempre que o beneficiário já tenha, algum momento, constado no sistema de pagamento. Caso um
beneficiário que já tenha constado no sistema seja incluído por intermédio de FIP, haverá dois registros para o mesmo beneficiário, o que causará
inconsistência em determinadas operações.
22
A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, descreve que exercício financeiro se refere ao período definido para fins de segregação e organização
dos registros relativos à arrecadação de receitas, à execução de despesas e aos atos gerais de administração financeira e patrimonial da administração
pública. O art. 34 dispõe que o exercício financeiro tem duração de doze meses e coincide com o ano civil.
63
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Deixa de ser tratado como pagamento extra sistema porque na realidade não o é, já que o
pagamento propriamente dito é feito por intermédio do sistema de pagamento, mas todos os demais
passos ocorrem extra sistema. A elaboração do processo se dá na OM de vinculação do beneficiário e
reúne considerável quantidade de documentos com o objetivo de justificar e amparar legalmente o direito
em questão. O operador da OM gera um protocolo eletrônico – registro para fins de acompanhamento e
pagamento – ao lançar a solicitação do pagamento por intermédio do FAP Digital e toda a documentação
deve seguir fisicamente para o CPEx, onde será analisado.
O pagamento se dará caso o processo cumpra os requisitos legais e formais, caso contrário, o
processo é restituído à OM de origem acompanhado de um relatório indicando os problemas e as
medidas necessárias à solução. A sua natureza torna-o imprescindível para a execução do pagamento,
uma vez que faz referência a direitos remuneratórios não atendidos dentro do exercício financeiro.
2.6.3. Sistema de Pagamento de Pessoal (SIPPES)
As questões de segurança ressaltadas pelo TCU e as diversas limitações relativas à operação do
SIAPPES já apresentadas justificam a iniciativa do desenvolvimento de um novo sistema de pagamento.
A presente secção visa caracterizar o novo sistema de pagamento de pessoal (SIPPES) de maneira que
possibilite a identificação de melhorias em relação às debilidades supramencionadas.
Como apresentado no item 2.6., em 2006 teve início o desenvolvimento do SIPPES que, devido
a problemas técnicos e contratuais, viu frustradas as primeiras tentativas de desenvolvimento. O projeto
foi retomado a partir de 2011, permitindo que em 2014 fossem realizados testes que confirmassem a
possibilidade de sua entrada gradativa em produção. Percorrido este longo caminho, em 2015 o SIPPES
foi colocado em produção e, desde então, a migração do pagamento do SIAPPES para o novo sistema
está em andamento. Cabe destacar que o seu desenvolvimento envolveu o CITEx como responsável pela
infraestrutura, o CPEx respondendo pelos requisitos de negócio e o Centro de Desenvolvimento de
Sistemas (CDS) que respondeu pelos requisitos de TI.
Passo essencial para a caracterização do novo sistema de pagamento se refere à vinculação
criada entre o SIPPES e a Base de Dados Corporativos do EB (EBCorp). Entendendo que as informações
relativas aos recursos humanos são os insumos para o sistema de pagamento, a arquitetura do SIPPES
foi concebida de forma a interligá-lo às informações constantes no EBCorp, criando uma dependência
das informações de pessoal para o processamento do pagamento. Assim, foram criadas duas categorias
de informações que juntas propiciarão a efetivação do pagamento, as informações de pessoal e as
informações de pagamento.
64
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
Para a salutar relação entre EBCorp e o sistema de pagamento, cabe clarificar a diferença entre
informações de pagamento e informações pessoais. Esta diferença reside no fato de que as primeiras
são inseridas na EBCorp e alimentam o sistema de pagamento – dando subsídio às informações de
pagamento – mas não geram direitos remuneratórios automaticamente. Já as informações de
pagamento, por sua vez, são devidamente incluídas no SIPPES pelos operadores do sistema, espelhadas
(fundamentadas) nas informações pessoais e materializando, assim, os direitos remuneratórios em folha
de pagamento.
A criação de uma base de dados única e confiável para o EB constitui um objetivo há muito
pretendido e se materializou impulsionado pela implantação do novo sistema de pagamento. O EBCorp
reúne as informações de pessoal e é alimentado por intermédio do Sistema de Cadastramento de Pessoal
do Exército (SICAPEx). As diversas OM que integram o EB fazem uso desta ferramenta para manter as
informações do seu pessoal vinculado devidamente atualizadas.
Figura 10: Base de Dados Corporativos do EB
Fonte: Centro de Pagamento do Exército
O cabedal de dados disponíveis no EBCorp obedece certas peculiaridades que são regidas de
acordo com parâmetros pré-estabelecidos. Existem informações que são migradas da base de dados
para o SIPPES – como números de identificação – e informações constantes na base de dados que
podem, apenas, serem consultadas por intermédio do SIPPES e servem como espelho para as
informações de pagamento – como o cadastramento de cursos que proporcionem alteração no
pagamento. O principal aspeto a ser considerado relativo à vinculação do SIPPES ao EBCorp reside no
atendimento à determinação do TCU no sentido de evitar que existam beneficiários cadastrados no
sistema de pagamento que não estejam efetivamente vinculados ao EB. Desta forma, estar devidamente
cadastrado na EBCorp configura condição sine qua non para que possa figurar no SIPPES, ou seja,
inexiste a possibilidade de um beneficiário ser implantado diretamente no sistema de pagamento.
65
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
A título de comparação, o antigo sistema de pagamento de pessoal (SIAPPES) funciona com sua
própria base de dados não havendo distinção entre informações de pessoal e informações de pagamento,
o que possibilita a inclusão ou exclusão de beneficiários no próprio sistema de pagamento. Por sua vez,
a arquitetura do SIPPES busca as informações pessoais na base de dados corporativos, possibilitando o
lançamento das informações de pagamento.
A responsabilidade pelo pagamento do pessoal fica ainda mais compartilhada, já que a qualidade
dos lançamentos realizados na base de dados – que por sua vez alimentarão o SIPPES – tem
fundamental importância no processo, exigindo atenção redobrada tanto dos envolvidos com a gestão
de recursos humanos das OM quanto dos envolvidos diretamente na execução do pagamento, resultando
em aumento na confiabilidade de todo o processo. Assim, torna-se possível constatar que a vinculação
entre o sistema de pagamento e o banco de dados se apresenta como resposta eficaz a parte dos fatores
que demandaram o desenvolvimento de um novo sistema de pagamento.
Verifica-se, então, que as fraudes ocorridas e devidamente apresentadas no item 2.6.1. não têm
espaço no SIPPES diante da impossibilidade de inclusão de beneficiários diretamente no sistema de
pagamento ou de se efetuarem pagamentos às pessoas já excluídas do sistema. Aliado a isso, qualquer
fraude neste sentido demandaria uma quantidade maior de envolvidos, sendo necessário o conluio de
colaboradores tanto dos setores de pagamento quanto do setor de gestão de recursos humanos. Isto
exigiria maior coordenação e, consequentemente, causaria maior exposição dos propensos fraudadores,
gerando desestimulo às fraudes.
Para além do aspeto supramencionado, desenvolvido em linguagem de programação Java23 e
baseado em plataforma de banco de dados Oracle,24 o SIPPES apresenta conceitos novos em sistemas
desta natureza e inovações que trarão benefícios tanto para os cerca de 420.000 (quatrocentos e vinte
mil) beneficiários vinculados ao EB, quanto para os responsáveis pelo controle e a execução da atividade
de pagamento de pessoal.
O conceito mais inovador pode ser creditado ao versionamento. Todos os dados cadastrados –
mesmo após sofrerem alterações – permanecem armazenados em forma de versões e não são apagados
ou sobrepostos, permitindo total rastreabilidade e possibilitando auditoria de todos os dados implantados
no sistema. Tal característica facilita a deteção e solução de problemas de pagamento indevido e
tentativas de fraude, uma vez que torna possível a identificação dos usuários responsáveis pelo
lançamento, aprovação e homologação, respetivamente, de cada informação.
23
24
Linguagem de programação mais amplamente utilizada e tem seu emprego disponibilizado gratuitamente para download.
Sistema de banco de dados gerencial líder de mercado há mais de 30 anos.
66
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
O referido armazenamento permite obter, ainda, um histórico completo de tudo que ocorreu
durante todos os anos de vinculação do beneficiário ao sistema de pagamento, característica importante,
nomeadamente, para os militares que terão um registro completo iniciado com sua entrada na Força,
passagem para a reserva e a posterior geração da pensão militar, se for o caso. O sistema trata o militar
de forma única, independentemente de estar na ativa, na reserva ou ser um instituidor de pensão militar,
de maneira diversa ao antigo sistema de pagamento. Como visto em capítulo anterior, o sistema antigo
possibilita que um beneficiário seja incluído mais de uma vez em único subsistema e exige que um militar
– ao passar do serviço ativo para a reserva remunerada (reforma) – seja excluído do subsistema da ativa
e incluído no subsistema de inativos. Esta característica possibilita a ocorrência de erros e dificulta o
rastreamento do histórico de pagamento do referido beneficiário.
Outro conceito que merece destaque se refere ao envolvimento no sistema de todos os agentes
responsáveis pelo pagamento de pessoal, possibilitado pela a existência de quatro perfis de acesso
distintos: operador, pré-aprovador,25 aprovador e homologador. O perfil operador é dirigido aos
colaboradores responsáveis por efetuar os lançamentos das informações de pagamento no sistema. As
funções de pré-aprovador e aprovador são destinadas aos detentores das funções de chefe do setor de
pagamento de pessoal e têm a incumbência de auditar as informações lançadas pelo operador,
aprovando-as ou rejeitando-as. O perfil homologador, papel desempenhado pelo ordenador de despesas26
(OD) da OM, tem a finalidade de dar validade e materialidade aos lançamentos efetuados pelo operador
e devidamente aprovados pelo pré-aprovador/aprovador. Por fim, constata-se que para gerar um direito
remuneratório a informação de pagamento lançada pelo operador precisa ser aprovada pelo chefe da
secção de pagamento de pessoal da OM – pré-aprovador/aprovador – e, em seguida, ser homologada
pelo seu OD.
Quando da homologação pelo OD vem à tona uma característica extremamente relevante, a
transmissão on-line dos dados. A referida transmissão dispensa aplicativos auxiliares como o programa
FAP Digital – que disponibiliza formulários (FIP, FAP, FAFF e FAE) para a inserção dos lançamentos no
SIAPPES. No novo sistema, os dados são inseridos de maneira instantânea. Tal possibilidade elimina um
problema recorrente do antigo sistema onde as informações somente são transmitidas em determinada
25
A figura do pré-aprovador é prevista apenas para as OM do tipo Regiões Militares, que reúnem considerável quantitativo de beneficiários
vinculados e volume de informações processadas, o que demanda maior atenção relativamente à auditoria. Para a maioria absoluta das OM do EB, entendese que a figura do aprovador atende à demanda, dispensando a necessidade de pré-aprovador, assim, nas OM do tipo Região Militar existe o pré-aprovador
e aprovador, enquanto que nas demais OM do EB, apenas o aprovador.
26
O Tribunal de Contas da União (2010) define ordenador de despesa como toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de
empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio. No EB, toda OM que realiza a gestão de recursos públicos dispõe de um militar designado
para a função.
67
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
janela temporal e exige a comprovação de recebimento pelo CPEx, favorecendo problemas de envio –
seja por questões de comunicações, seja por congestionamento na rede.
Tal característica se estende à transmissão das informações exigidas por órgãos externos ao EB
– como a Receita Federal do Brasil e o Ministério do Trabalho e Emprego – que exigem a remessa das
informações de pagamento para a composição da Declaração de Imposto de Renda Retido na Fonte
(DIRF) e Relação Anual de Informações Sociais (RAIS). Lembrando que no sistema antigo, a remessa de
tais informações exige a intervenção de analistas, evidenciando mais uma falha de segurança corrigida
no SIPPES.
Um quarto aspeto que merece destaque se refere à certificação digital do sistema, que exige
utilização de chaves eletrônicas27 (tokens) pelos usuários (operadores, pré-aprovadores, operadores e
homologadores), requisito fundamental aos sistemas que demandam maiores níveis de segurança digital.
Ainda sobre a segurança proporcionada pela arquitetura desenvolvida para o SIPPES, cabe observar que
a mesma obriga o operador a lançar a informação de pagamento devidamente amparada, fazendo
referência ao documento oficial que gerou o direito remuneratório, e a identificar exatamente o fato ao
qual o direito ou obrigação estão relacionados. A referida obrigatoriedade facilita a auditoria e
identificação futura do que ocorreu para permitir o reflexo dessa informação no pagamento do favorecido.
Desta feita, é possível inferir que o versionamento, a existência de perfis de acesso e a
certificação digital colocam o SIPPES na vanguarda dos sistemas correlatos, permitindo que toda
informação armazenada seja validada como documento oficial, o que proporcionará, após avaliação pelos
órgãos competentes, a desoneração da incumbência de armazenamento de documentos impressos. A
redução na impressão de documentos resulta em benefícios como redução de custos de armazenamento
em arquivos, instalações, pessoal destinado à manutenção dos arquivos físicos, além de possibilitar
agilidade quando da necessidade de consulta aos históricos de pagamento e informações relacionadas.
Dentre as características do SIAPPES que motivaram o desenvolvimento de um novo sistema
destacaram-se a complexidade na operação e a quantidade considerável de informações que
necessitavam ser lançadas (digitadas) pelos operadores que aumentam a probabilidade de ocorrência
de erros no processamento do pagamento. Diante disto, uma característica que merece destaque no
novo sistema se refere à sua interface de utilização. A visualização no padrão Windows, a apresentação
em abas, campos para lançamento de dados para pesquisas e opções para preenchimento simplificadas
chamam a atenção, tornando sua operação mais atrativa em relação ao SIAPPES.
27
Dispositivos eletrônicos geradores de senhas, que exigem autenticações continuadas e em determinados períodos de tempo, que proporcionam
maior seguranças às operações no sistema de pagamento.
68
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
Aliado à esta característica, a vinculação ao EBCorp elimina a necessidade de preenchimento de
quantidade exagerada de campos – uma vez que tais informações são migradas da base de dados para
o sistema de pagamento – permitindo que o operador volte suas atenções às informações de pagamento
propriamente ditas que, por estarem vinculadas às de pessoal, possibilitam a correção imediata de
incompatibilidades por ventura provocadas pelos operadores. A Figura 11 exemplifica uma consulta:
Figura 11: Consulta configuração de Organização Militar
Fonte: Manual SIPPES
A arquitetura do sistema permite aos operadores efetuarem lançamentos para mais de um
beneficiário simultaneamente, o que proporciona considerável agilidade ao processo. Esta possibilidade
se mostra útil, por exemplo, no momento em que se pretende efetuar lançamentos do tipo auxílio
transporte – valor devido ao militar da ativa e é destinado ao custeio de despesas relativas ao
deslocamento de sua residência para o local de trabalho – onde vários beneficiários poderão ser
contemplados de maneira simultânea e que, no sistema antigo, exigia um lançamento para cada militar,
individualmente. De maneira similar, quando do lançamento de adicional relativo à compensação
orgânica originada por atividade militar (como salto de paraquedas ou mergulho, por exemplo) o operador
poderá efetuar o lançamento simultâneo para todo o grupo de militares que fazem jus ao benefício.
O SIPPES traz consigo a possibilidade de inclusão de fórmulas de cálculos, outra funcionalidade
que se mostra extremamente interessante aos operadores. Como exemplo, nos casos em que o operador
necessitar incluir algum desconto ou adicional no pagamento que apresenta uma determinada fórmula
de cálculo, como o desconto do relativo ao Fundo de Saúde do Exército – que corresponde à 3,5% do
soldo do militar, assim o desconto varia de acordo com o posto ou graduação – o operador terá a
possibilidade de consultar no próprio sistema se esta fórmula já está implantada e, em caso positivo,
poderá utilizá-la. Nos casos em que a fórmula ainda não tenha sido criada, o operador que a necessitar
pela primeira vez terá a incumbência de elaborá-la e esta permanecerá disponível para utilização por
69
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
outros operadores, poupando-os da referida tarefa. Assim, o sistema apresentará um banco de dados
com todas as fórmulas já utilizadas, o que minimiza a ocorrência de erros e facilita sobremaneira a
utilização, sobretudo pelos operadores menos experientes.
O novo sistema traz consigo, também, a possibilidade de elaboração de folhas de pagamento
complementares, característica que minimiza a realização dos pagamentos extra sistema apresentados
no item 2.6.2.2. De maneira similar ao SIAPPES, para o SIPPES também é determinada uma data limite
para que seja processada a folha de pagamento normal (corrida de pagamento). Esta data é determinada
de maneira que os operadores tenham o máximo tempo possível para efetuar os lançamentos das
informações de pagamento. A despeito do dilatamento do prazo, por vezes ocorrem situações urgentes
que demandam a elaboração de requisições de pagamento complementar (pagamentos extra sistema)
que colocam em risco a segurança do processo. A funcionalidade em questão possibilita que as OM
elaborem folhas complementares – fora do prazo estabelecido para o fechamento da folha normal – a
fim de atender as urgências e eliminando a necessidade dos indesejados pagamentos extra sistema
proporcionando, assim, maior confiabilidade e segurança ao processo.
Considerando os perfis de acesso (operador, pré-aprovador, aprovador e homologador), o SIPPES
apresenta, ainda, uma funcionalidade que assegura agilidade e correção no processamento do
pagamento. Lançamentos incorretos de pagamentos identificados pelos aprovadores ou homologadores
podem ser totalmente excluídos – exigindo que o operador refaça a operação totalmente – ou apenas os
dados incorretos serem cancelados pontualmente – determinando aos operadores que corrijam apenas
os campos incorretos – proporcionando aos operadores ganho em tempo. Os aprovadores e
homologadores podem, ainda, diligenciar os operadores acerca de lançamentos duvidosos ou que exijam
maior esclarecimento, obrigando o operador a reavaliar os lançamentos considerados passíveis de erros,
funcionalidades que ratificam segurança e correção do processo de pagamento de pessoal.
A auditoria das informações de pagamento e consequentemente ao papel dos analistas do CPEx
nesta auditoria merece destaque no novo sistema. O SIPPES não admite a classificação de informações
adotada pelo CPEx para o SIAPPES que constam detalhadas no item 2.6.2. (CODOM UA e CODOM
CPEx). A vinculação do sistema ao EBCorp e a sua automatização asseguram a correção dos cálculos
em relação às vantagens pecuniárias ou descontos inseridos pelos operadores, eximindo os analistas
desta verificação e possibilitando a execução de auditorias mais profundas e detalhadas, voltadas para a
veracidade das informações de pagamento, constituindo-se da análise do pagamento propriamente dito
e não do seu processamento, como ocorre atualmente no SIAPPES.
70
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
Nesse novo cenário o papel do auditor/analista será identificar a veracidade dos registros
daquelas informações. Por exemplo, quando um operador efetua determinado lançamento em favor de
um beneficiário, o SIPPES exige que este operador faça referência a um documento que tenha gerado o
referido direito remuneratório – normalmente o Boletim Interno28 (BI) da OM de vinculação do beneficiário
– onde constará o período de início da referida vantagem pecuniária, entre outros detalhes. De posse
dos dados de pagamento lançados pelo operador o sistema efetuará automaticamente todos os cálculos
necessários, fazendo-os constar em folha de pagamento. Assim, caberá ao analista verificar se o que foi
determinado pela autoridade competente (OD da OM pagadora) e que consta publicado em documento
oficial (BI) da OM, está refletido nas informações de pagamento lançadas pelo operador.
Cabe destacar que as informações de pagamento somente constarão em folha após a ação do
aprovador e homologador respetivamente que, por sua vez, terão a incumbência de realizar a constatação
da veracidade das informações, uma vez que a OM de vinculação do beneficiário detém a prerrogativa
de geração dos direitos remuneratórios. Entretanto, o analista do CPEx poderá atuar solicitando as
comprovações necessárias a fim de ratificar o trabalho do aprovador e homologador identificando
incorreções que tenham fugido aos olhos destes últimos.
Identificadas as inovações e peculiaridades mais marcantes do novo sistema de pagamento
como a vinculação ao EBCorp, versionamento, emprego de perfis de acesso, transmissão on-line,
certificação digital, interface de utilização Windows, apresentação em abas, campos para lançamento de
pesquisas e opções para preenchimento simplificadas, funcionalidade dos lançamentos coletivos
simultâneos, fórmulas de cálculos, folhas de pagamento complementares, a nova vertente de auditoria
das informações de pagamento possibilitada pela arquitetura do sistema, entre outros, constata-se que
o SIPPES constitui uma ferramenta exponencialmente mais segura e de operação mais familiar.
Do exposto, pode se verificar que o SIPPES foi desenvolvido com a finalidade de permitir a
integridade, rastreabilidade, transparência e precisão aos dados processados e armazenados, que
podem ser disponibilizados para qualquer órgão da Força Terrestre ou externos, possibilitando que a
atividade de pagamento do pessoal do Exército seja executada com oportunidade e correção,
contribuindo com a satisfação dos seus recursos humanos. Resta, portanto, perceber se tais
características tornam o novo sistema mais eficiente que o antigo.
A definição de eficiência na Administração Pública discutida no item 2.1 trouxe a relação entre
inputs e outputs – onde buscar eficiência significa manter os níveis de serviço (outputs) com a diminuição
28
Boletim Interno é o documento oficial de caráter obrigatório que registra todos os atos e fatos administrativos de uma OM.
71
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
dos insumos (inputs) ou maximizar os outputs mantendo os níveis de inputs – permitindo concluir que a
eficiência na Administração Pública está diretamente relacionado ao quanto menos essa poderia gastar
para atingir os mesmos resultados e/ou quanto melhor poderiam ser os resultados dado os níveis atuais
de gasto. Nesse interim, o presente estudo permitiu identificar o surgimento de uma variável que
desequilibra a equação de comparação de eficiência entre os sistemas, uma vez que não está presente
no SIAPPES, e se refere aos custos de manutenção do sistema, que será apresentado a seguir.
2.6.3.1. A manutenção do SIPPES
A atenção à manutenção do sistema se reveste de importância. Pressman (1995) chama a
atenção para um mito técnico quanto ao software que têm causado problemas de gerenciamento, o de
que o trabalho se encerra “assim que escrevemos o programa e o colocamos em funcionamento”. A
manutenção e operação são processos fundamentais do ciclo de vida do software e iniciam
paralelamente após a conclusão do projeto de desenvolvimento do sistema com o propósito de manter
funcional o produto no seu ambiente e prover suporte aos usuários, aspeto que deixou de receber a
atenção devida relativamente ao SIAPPES.
A manutenção é ativada sempre que o software for submetido a modificações motivadas por um
problema (manutenção corretiva), pela necessidade de melhoria (manutenção perfectiva) ou pela
necessidade de adaptação (manutenção adaptativa), realizando-se todas as transferências de dados que
se fizerem necessárias. O objetivo é modificar o software preservando a sua integridade, abrangendo as
necessidades de correção que ocorram, considerando-se a incapacidade de teste de todas as
possibilidades de execução de um sistema. Também são imprevisíveis as evoluções e adaptações que
serão necessárias em decorrência das mudanças tecnológicas ou legais. Pretende-se com a contratação
do serviço de manutenção de software que o SIPPES opere sem interrupções, mediante correção de
erros no sistema, realização de adaptações, implementação de evoluções, atualização do repositório
(armazenamento) de programas e documentação do sistema.
Pigosky (1996) defende que as melhorias ou aperfeiçoamentos apresentam o maior volume de
trabalho e são decorrentes da evolução das necessidades do usuário. As manutenções de adaptação
ocorrem para ajustar o sistema às mudanças softwares e equipamentos que acontecem no transcorrer
do tempo. O Gráfico 1 apresenta os percentuais típicos de esforços em manutenção: 55% para
manutenção perfectiva, 25% para adaptativa e 20% para corretiva.
72
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
Gráfico 1: Esforços por tipo de manutenção de software
Fonte: Pigoski (1996)
Os estudos do referido autor concluem que os três primeiros anos de operação de um sistema
apresentam um número maior de demandas de manutenção, conforme pode ser observado no Gráfico
2. Consta-se pelo gráfico que os sistemas já iniciam com considerável volume de solicitações de
manutenção, que são as originadas por necessidades de mudança identificadas no desenvolvimento e
represadas para serem atendidas depois da entrada em produção, o que já ocorre com o SIPPES.
Gráfico 2: Quantidades típicas de solicitações de manutenção em um sistema
Fonte: Pigoski (1996)
Por intermédio da ferramenta de análise de código estático denominada Fortify, foram
identificados no SIPPES cerca de 1000 itens sensíveis que demandam aperfeiçoamento na manutenção.
Com sua entrada em produção no ano de 2015, fez-se imperiosa a contratação de mão de obra
altamente especializada para atender os requisitos de manutenção exigidos aos sistemas deste porte.
Por ter sido desenvolvido sobre plataforma de tecnologias atuais,29 comumente empregadas no mercado,
há certa facilidade em encontrar empresas e profissionais habilitados à sua operação e manutenção.
A entrada em produção evidenciou a necessidade de melhoraria em alguns itens de segurança.
Existe o risco de alterações no projeto haja vista o histórico de alterações negociais que o pagamento de
29
Dentre os requisitos técnicos destacam-se o uso das tecnologias Java e Oracle, dentre outras. O sistema foi construído sobre a seguinte
plataforma tecnológica: Struts na camada de apresentação, Spring Transaction Management na camada de aplicação, hibernate na camada de persistência,
Banco de Dados Oracle 9i, Oracle 11g e arquivos XML. É composto por 3004 classes e mais de 605.506 linhas de código só em Java, tendo sido empregadas,
também, linguagens como PL/SQL, Javascript, Ajax entre outras, o que atesta o seu tamanho, complexidade e elevado nível de parametrização.
73
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
pessoal é submetido, como mudanças na legislação de pagamento de pessoal e, em casos mais
extremos, até mesmo a mudança de moeda.
Para efeito de dimensionamento da equipe necessária para os serviços de manutenção, Pigoski
(1996) sugere que se preveja um mantenedor para cada sete pessoas na equipe de desenvolvimento.
No caso do SIPPES, chegou-se a 42 desenvolvedores na fase de construção, podendo-se deduzir que
uma equipe mínima de seis mantenedores pode ser suficiente para executar os serviços de manutenção.
A equipe será alocada por todo o tempo de vida do sistema – previsto inicialmente para vinte anos –
assim, caso não se optasse pela contratação, seriam recursos humanos desviados de uma função
institucional de defesa para a execução de tarefas de manutenção de software.
A AP brasileira possui documento legal que orienta o decisor nesses casos, como pode ser
constatado no parágrafo 7º, Artigo 10 do Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967:
“Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e
controle, e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa,
a administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas,
recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista,
na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os
encargos de execução.”
Corroborando, a Instrução Normativa 02, de 30 de abril de 2008, do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão também recomenda a terceirização no seu Artigo 7º nos seguintes termos:
“As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes,
informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios,
equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta.”
A fim de se evitar o crescimento da máquina administrativa, não constituiu interesse do EB
desviar pessoal da sua atividade fim para exercer a referida manutenção, assim, concluiu-se pela
contratação do serviço.
A métrica empregada para estimar o custo deste tipo de sistema é a conhecida como pontos por
função. Uma contagem estimativa de pontos por função no SIPPES foi realizada pela Senhora Cláudia
Hazan – especialista na métrica empregada e servidora do Serviço de Processamento de Dados do
Governo Federal (SERPRO) – e resultou em 6.372 (seis mil trezentos e setenta e dois) pontos por função.
Tomando-se por base o valor médio de R$ 802,33 (oitocentos e dois reias e trinta e três centavos) do
ponto por função30 (PF) em tecnologia Java, chega-se a um valor de R$ 5.112.446,76 (cinco milhões
30
Valor de referência obtido por intermédio de consulta às contratações anteriores celebradas no âmbito da Administração Pública Federal
brasileira, a saber o Pregão Eletrônico nº 020/2010, Controladoria Geral da União e o Pregão Eletrônico nº 006/2010, do Comando da Aeronáutica.
74
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
cento e doze mil quatrocentos e quarenta e seis reais e setenta e seis centavos), concluindo-se que seja
este o custo inicial do sistema de pagamento.
Lichtenstein (2004) explica que o valor anual de um contrato de manutenção varia entre 5% e
20% do custo inicial do produto. Considerando-se a demanda inicialmente maior, seria possível estimar
em cerca de 20% do custo do SIPPES para cada um dos anos, ou seja, cerca de R$ 1.022.489,35 (um
milhão vinte e dois mil quatrocentos e oitenta e nove reias e trinta e cinco centavos). Porém, em se
tratando de estimativa, torna-se mais prudente prever a pior hipótese para que seja possível suplantar
quaisquer dificuldades que surjam ao longo da manutenção do sistema.
Devido à dificuldade em prever as demandas de manutenção, existe a necessidade de se majorar
o referido valor, uma vez que, sendo os recursos insuficientes, poderá ser colocado em risco o
funcionamento do sistema. O risco será menor se houver mais recursos para o projeto e, no caso do
recurso não ser efetivamente empregado, deverá ser restituído aos cofres públicos.
Há que se considerar, ainda, a curva de aprendizado de uma empresa que venha a assumir a
manutenção do SIPPES. Devido à sua complexidade, será necessário um determinado período – ainda
inestimado – para que uma nova empresa assuma a manutenção e atenda aos requisitos exigidos, o
que ressalta a importância de uma contratação o mais salutar entre as partes e o mais perene possível,
assim, o risco de ser necessário lançar mão de nova contratação por escassez de recursos deve ser
mitigado. Desta feita, a equipe que coordena a implantação do SIPPES estimou que R$ 2.500.000,00
(dois milhões e quinhentos mil reias) suplementares anuais sejam suficientes para as demandas
eventuais de manutenção.
Diante do apresentado, o valor estimado para a contratação da referida manutenção foi de R$
3.522.489,35 (três milhões quinhentos e vinte e dois mil e quatrocentos e oitenta e nove reais e trinta e
cinco centavos) anuais, distribuídos conforme o Quadro 14 a seguir:
Quadro 14: Valores estimados para a contratação da manutenção do SIPPES
Fonte: Centro de Pagamento do Exército
75
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Cabe alertar que o valor considerado para a contratação da referida manutenção tende a cair
passados os três primeiros anos de implantação – lembrando as expectativas apresentadas por
Lichtenstein (2004) representam entre 5% a 20% ao ano – o que pode variar desde R$ 255.622,34
(duzentos e cinquenta e cinco mil seiscentos e vinte e dois reais e trinta e quatro centavos) até R$
1.022.489,35 (um milhão vinte e dois mil quatrocentos e oitenta e nove reias e trinta e cinco centavos),
notadamente valores menores em relação ao previsto para os anos iniciais de funcionamento. Trata-se,
portanto, de um custo não previsto em relação à operação do SIAPPES, o que justifica a colocação inicial
deste fator desequilibrar a equação relativa à comparação entre os sistemas.
2.6.4. A transição do SIAPPES para o SIPPES
Com a entrada em produção do SIPPES em janeiro de 2015, havia uma previsão inicial de
migração dos dados de todos os militares da ativa do SIAPPES durante aquele ano, no entanto,
problemas de infraestrutura não permitiram que isto ocorresse. A migração não pôde ser realizada de
forma simples devido ao fato do sistema antigo não dispor de todas as informações que são obrigatórias
no SIPPES, gerando a necessidade de intervenção dos operadores para complementá-las.
Conforme o quantitativo de informações migradas foi aumentando, problemas afetos à
infraestrutura impediram que o planeamento de migração de dados fosse executado plenamente. Assim,
tanto as informações indisponíveis no SIAPPES quanto às disponíveis, mas insuficientes ao SIPPES,
necessitaram ser complementadas pelos operadores, gerando, na prática, um recadastramento de
pessoal em todo o EB. A presente situação culminou no seguinte cronograma constante Quadro 15:
Quadro 15: Cronograma de implantação do SIPPES – Militar da Ativa
Fonte: Centro de Pagamento do Exército
76
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DE LITERATURA
Diante da impossibilidade imediata de sanar os problemas de infraestrutura apresentados e após
concluída a migração dos militares no posto de coronel, tenente-coronel e major, a equipe que coordena
a transição de sistemas interrompeu o processo de migração de dados e vislumbrou a necessidade de
definir um grupo focal no qual seriam centralizados os trabalhos de acompanhamento do funcionamento
do SIPPES, grupo no qual os integrantes sejam implantados unicamente no SIPPES via SICAPEx.
O universo selecionado, então, foi o de alunos da Escola Preparatória de Cadetes do Exército
(EsPCEx), dos soldados designados para o cumprimento do serviço militar obrigatório (recrutas – efetivo
variável) e dos cabos recém-promovidos, totalizando cerca de 63.000 (sessenta e três mil) militares
distribuídos em 540 (quinhentos e quarenta) OM. A escolha do referido grupo se deveu ao fato de
representar a maior parte de inclusões e exclusões31 do sistema de pagamento anualmente,
possibilitando o teste de funcionando do sistema com um quantitativo implantado considerável, uma vez
que os referidos militares terão seus pagamentos efetuados exclusivamente pelo SIPPES.
Cabe lembrar que até o momento está se falando em um único universo de beneficiários do
sistema de pagamento – o de militares da ativa – permanecendo excluídos da migração os dados
relativos aos outros dois universos constituídos pelos militares inativos e pelos pensionistas militares.
Diante da já apresentada caraterística do SIPPES de vinculação ao EBCorp, o grande desafio se refere
ao cadastramento junto à Base de Dados Corporativa de todos os militares inativos e pensionistas
militares, o que está em andamento e demanda um esforço hercúleo das OM de vinculação destes dois
universos de beneficiários.
Diante da impossibilidade de migração direta dos dados do sistema antigo e a fim de evitar erros
de lançamento, julgou-se pertinente a inclusão de dados de maneira mais fidedigna possível, por
intermédio do preenchimento de fichas de informações contendo todos os dados necessários ao SIPPES.
Entretanto, de maneira diversa ao universo de militares da ativa – que estão diariamente em contato
com suas OM de vinculação – os inativos e pensionistas não detém esta obrigação, encontrando-se
dispersos e sem contato frequente com suas OM.
A fim de mitigar o afastamento e evitar fraudes, a Portaria nº 142 do Departamento-Geral do
Pessoal, de 24 de agosto de 2005, em seu Art. 14, determina que “a cada doze meses, o vinculado
deverá apresentar-se, pessoalmente, no OP de vinculação, para fins de controle, informando se houve
ou não alterações em seus dados cadastrais.” Assim, o inativo ou pensionista é forçado a comparecer à
sua OM de vinculação uma vez ao ano – dentro do mês de aniversário – sendo este o único momento
31
A maior parte dos recrutas do efetivo variável é dispensada do serviço militar após o 01 ano de serviço.
77
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
em que a OM de vinculação terá a oportunidade de ter o contato com o beneficiário. Desta feita, o
preenchimento e conferência dos dados se daria nesta ocasião.
Para ilustrar o desafio de efetuar o recadastramento em questão, a Tabela 2 apresenta as OM
com maior quantitativo de militares inativos e pensionistas militares vinculados e o número de
recadastramentos a efetuar, por dia útil, caso o prazo de recadastramento tivesse sido estipulado em um
ano:
Tabela 2: OM com maiores efetivos de militares inativos e pensionistas militares vinculados
Rio de Janeiro-RJ
Quantidade de inativos e
pensionistas vinculados
40.722
Recadastramentos por dia útil
(Referência: ano de 2015 com 252 dias úteis)
162
2ª Região Militar
São Paulo-SP
6.412
26
3ª Região Militar
Porto Alegre-RS
11.828
47
5ª Região Militar
Curitiba-PR
6.719
27
7ª Região Militar
Recife-PE
8.743
35
11ª Região Militar
Brasília-DF
7.467
30
Órgão Pagador (OM)
Localização
1ª Região Militar
Fonte: Centro de Pagamento do Exército
De posse dos formulários de recadastramento devidamente preenchidos, as OM poderão efetuar
os cadastros no SICAPEx possibilitando a inclusão no SIPPES. O referido trabalho está em andamento e
devido à quantidade de recadastramentos necessária e respetivas limitações das OM detentoras desta
responsabilidade, a equipe responsável pela transição entre os sistemas achou por bem deixar em aberto
o prazo para o término desta atividade, enquanto direciona os esforços nos grupos de militares da ativa
supramencionados.
Constata-se, então, diante das dificuldades encontradas nesta fase inicial de entrada em
produção que os benefícios descritos anteriormente só poderão ser aproveitados na sua plenitude
quando o sistema estiver operando com todos os favorecidos, após a finalização da migração de todo o
universo de militares da ativa e inclusão dos militares inativos e pensionistas militares.
78
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
3. Enquadramento empírico
No âmbito científico, método é o conjunto de atividades sistemáticas e racionais que orienta o
caminho a ser seguido pelo investigador e permite alcançar, com maior segurança e economia,
conhecimentos válidos e verdadeiros. É uma forma de ordenar o pensamento, a partir do encadeamento
lógico das ideias, a fim de conhecer fatos por intermédio de diferentes procedimentos. Trata-se, portanto,
de uma ferramenta para a pesquisa da realidade, formada por um conjunto de procedimentos pelos
quais os problemas científicos são formulados e estudados (Marconi e Lakatos 2003; Charoux 2006;
Barañano 2008).
Marconi e Lakatos (2003:155) explicam que a pesquisa “é um procedimento formal, com
método de pensamento reflexivo, que requer um tratamento científico e se constitui no caminho para
conhecer a realidade ou para descobrir verdades parciais”. Assim, para que seja válida em âmbito
acadêmico, uma pesquisa deve revestir-se de um tratamento científico, ou seja, deve valer-se de
instrumentos e técnicas reconhecidamente capazes de orientar o pesquisador desde a formulação do
problema a estudar até à apresentação dos resultados da investigação (Charoux, 2006).
Nesse sentido e assentado na afirmativa de que “fazer ciência é buscar a solução de problemas”
(Charoux 2006:34), a presente dissertação apresenta como problema base de investigação o processo
de desenvolvimento e implantação de um novo sistema de pagamento de pessoal no Exército Brasileiro,
que envolve quantidade considerável de recursos financeiros, meios e pessoas.
Para a delimitação do objetivo geral da presente investigação buscou-se suporte no conceito
relativo à eficiência na Administração Pública (Item 2.1.) que, invariavelmente, remete à relação input-
output com destaque para o custo que se apresenta quando da execução de uma determinada atividade.
Entretanto, identificou-se o surgimento de uma componente relativa ao SIPPES que não existe em relação
ao SIAPPES: o custo relativo à contratação do serviço de manutenção de software. Assim, recursos
financeiros não caberiam como input devido à sua ausência em uma das unidades de análise, restando
os aspetos a serem considerados – e passíveis de aferição para a pretendida eficiência – restritos à
segurança da informação proporcionada pelos sistemas e as características relativas à operação dos
mesmos.
Não se trata do afastamento do significado de manter os níveis de serviço (outputs) com a
diminuição dos insumos (inputs) ou maximizar os outputs mantendo os níveis de inputs, uma vez que
esta definição permanece aceita e inalterada, a diferença essencial será a exclusão da variável financeira
da equação. Nesse sentido, outra alternativa não se conseguiu visualizar para que se atestem os níveis
79
CAPÍTULO 3 – ENQUADRAMENTO EMPÍRICO
de eficiência senão a busca pela opinião daqueles que desempenham papal fundamental no processo
de pagamento de pessoal do EB, a saber, os operadores de ambos os sistemas.
A despeito do entendimento quase que consensual de que novas ferramentas de TI trazem
consigo a ideia de maior automação e segurança, as informações obtidas durante o estudo trouxeram à
tona o entendimento de que a opinião dos operadores em relação à eficiência dos sistemas se apresenta
como a opção passível de comprovação, uma vez que somente estudos estatísticos proporcionarão a
robustez metodológica essencial a um trabalho de cunho científico.
Desta feita, a presente dissertação tem como objetivo geral averiguar as diferenças entre a
eficiência do SIAPPES e do SIPPES, relativamente à segurança da informação e à operação, por
intermédio da avaliação de operadores dos sistemas de pagamento do Exército Brasileiro. A fim de atingir
plenamente o objetivo geral proposto, foram delineados os seguintes objetivos específicos:
a) Entender o processo de transformação em curso no Exército Brasileiro.
b) Perceber as questões que deram origem à necessidade de desenvolvimento e implantação
de um novo sistema de pagamento de pessoal para o Exército Brasileiro.
c) Caracterizar a estrutura e funcionamento do Sistema Automático de Pagamento de Pessoal
(SIAPPES) ainda em uso no Exército Brasileiro.
d) Caracterizar a estrutura e funcionamento do Sistema Integrado de Pagamento de Pessoal
(SIPPES) desenvolvido a fim de substituir o SIAPPES.
e) Perceber o curso do processo de transição entre os sistemas – do SIAPPES para o SIPPES.
Identificados os objetivos geral e específicos, é chegado o momento de apresentar os
componentes do Research Design utilizado no presente trabalho de investigação com o intuito de atendêlos. Será apresentada a caracterização metodológica da investigação assim como definidos os
procedimentos adotados para a coleta, a análise dos dados e a apresentação de seus resultados.
3.1. Research Design
“Toda investigação tem por base um problema inicial que, crescente e ciclicamente,
se vai complexificando, em interligações constantes com novos dados, até a procura de uma
interpretação válida, coerente e solucionadora”. (Pacheco 1995:67)
Neste contexto, a presente dissertação consistiu de uma pesquisa exploratória, pois tem por
propósito “aumentar a familiaridade do pesquisador com um ambiente, fato ou fenômeno, para a
realização de uma pesquisa futura mais precisa ou modificar e clarificar conceitos” (Marconi e Lakatos,
2003:188).
80
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Considerando-se a ausência dos aspectos fundamentais ao design experimental – a
aleatoriedade e o controle – constata-se que a alternativa existente residirá em fazer uso do design não
experimental-transversal. Dentre os modelos de design não experimental identificados, concluiu-se pelo
emprego do estudo de caso por se tratar do estudo aprofundado de um fenômeno – a implantação de
um novo sistema de pagamento – identificando suas consequências por intermédio da comparação da
situação antes e depois do fenômeno.
Os estudos de caso são realizados para se obter, fundamentalmente, informações de natureza
qualitativa, e a força desse método de investigação reside na possibilidade de lidar com uma ampla
variedade de evidências que podem ter origem em múltiplas fontes de dados qualitativos como
entrevistas, documentos e observações. Para além, estuda um fenômeno contemporâneo, dentro de um
contexto real e lida com uma situação na qual pode haver muitas variáveis de interesse. É capaz de
produzir sempre um conhecimento de tipo particular, em que se procura encontrar algo de muito
universal no mais peculiar. Deve permitir um confronto entre o conhecimento teórico acumulado sobre
o tema e os aspetos da realidade que explora. A decisão pela utilização desse método de pesquisa se
deve às suas características de ter a realidade como fonte direta de informações para o pesquisador, de
permitir a investigação de fenômenos contemporâneos, no contexto da vida real, que não podem ser
manipulados pelo pesquisador, e de explicar ligações causais de intervenção na vida real, muito
complexas para outros métodos de investigação (Barañano 2008; Yin 2010; Charoux 2006; Freixo
2011).
Quadro 16: Situações relevantes para diferentes Estratégias de Pesquisa
Experimento
Forma da questão de
pesquisa
Como, por que
Exige controle sobre
eventos comportamentais?
Sim
Abarca acontecimentos
contemporâneos?
Sim
Levantamento
Quem, o que, onde, quanto (s)
Não
Sim
Análise de arquivos
Quem, o que, onde, quanto (s)
Não
Sim/Não
Pesquisa histórica
Como, por que
Não
Não
Estudo de caso
Como, por que
Não
Sim
Estratégia
Fonte: adaptado de Yin (2003)
Cabe destacar, que o uso de múltiplas fontes de dados nos estudos de caso permite a
triangulação de evidências, possibilitando a obtenção de conclusões fundamentadas e mais convincentes
para a investigação (Yin, 2010). Além disso, por se tratar de um método de investigação voltado à
obtenção de informações de natureza qualitativa, utiliza dados não quantificáveis, sendo, por isso,
baseado no julgamento e na experiência de pessoas que tenham condições de opinar sobre o assunto
estudado (Moreira, 2009).
81
CAPÍTULO 3 – ENQUADRAMENTO EMPÍRICO
Dessa forma, é possível constatar que o presente estudo busca confrontar práticas reais e o
conhecimento teórico a respeito de um tema específico e, para além disso, trata de fenômenos reais que
fogem ao controle do investigador, ratificando tratar-se de uma pesquisa exploratória, que adota a
metodologia de estudo de caso e de natureza qualiquantitativa, uma vez que busca compreender, além
do fenômeno estudado, a conjuntura na qual este se desenvolve.
Barañano (2008) apresenta a investigação como uma sequência lógica que liga dados empíricos
às questões previamente formuladas pelo pesquisador, tendo por objetivo a obtenção de respostas
fundamentadas a essas questões. Assim, faz-se necessário que haja um planejamento adequado para o
seu desenvolvimento com o principal objetivo de evitar a obtenção de evidências não compatíveis com
as questões inicialmente delineadas pelo pesquisador. Barañano (2008) e Yin (2010) sugerem os
componentes que os estudos de caso devem considerar, conforme o Quadro 17 a seguir:
Quadro 17: Componentes do Planejamento do Estudo de Caso
Deve ser esclarecida a natureza das questões de investigação. No caso dos
estudos de caso, as questões mais apropriadas são as questões do tipo “como?”,
para os estudos de caso do tipo descritivo; “porquê?”, para os estudos de caso do
tipo explicativo; e “qual?” para os estudos de caso do tipo exploratório.
Auxiliam no sentido de focar a atenção dos estudos para evidências relevantes. Os
2. Proposições
estudos de caso podem não ter hipóteses, sobretudo os estudos de caso do tipo
(hipóteses)
exploratório, mas devem ter sempre uma proposição.
Seleção adequada do caso a ser analisado com base nas questões de investigação
3. Unidades de análise
delineadas.
4. Ligação lógica entre
O levantamento de dados deve ser conduzido de forma lógica, de modo a permitir
dados e proposições
a perceção de evidências relevantes ao caso em estudo.
Nos estudos de caso não há um critério preciso para se interpretar os dados. No
5. Critérios para
entanto, é necessário ter sempre clareza a respeito do que se pretende fazer com
interpretação dos dados
os dados recolhidos.
Fonte: Adaptado de Barañano (2008) e Yin (2010)
1. Questões de
investigação
As questões de investigação orientam a seleção das prováveis fontes de evidências,
possibilitando a recolha dos dados necessários à investigação a fim de manter o investigador no rumo
certo, tendo em conta os objetivos de sua pesquisa (Barañano, 2008 e Yin, 2010). Desta feita,
identificadas as componentes do planejamento do estudo de caso e perseguindo a consecução do
objetivo desta pesquisa, a pergunta de investigação a ser respondida é:
Os operadores identificam o novo sistema de pagamento de pessoal (SIPPES) mais eficiente
relativamente à segurança da informação e à operação que o antigo sistema (SIAPPES)?
No esforço da busca pela resposta à pergunta de investigação e tendo-se em conta o
entendimento de que novas ferramentas de TI trazem consigo a ideia de maior automação e segurança,
torna-se possível acreditar na possibilidade dos operadores perceberem que o novo sistema se apresenta
mais eficiente que o antigo nos aspectos avaliados. Nesse sentido, foi estabelecida a seguinte hipótese
de trabalho a ser testada:
82
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Os operadores percebem o novo sistema de pagamento (SIPPES) mais eficiente que o antigo
sistema de pagamento (SIAPPES) em relação à segurança da informação e à operação.
De posse da pergunta de investigação e da hipótese de trabalho, é chegado o momento de tratar
das unidades de análise que, por sua vez, constituem o caso a ser analisado e podem ser representadas
por um evento, uma organização ou mesmo um único indivíduo (Barañano 2008; Yin 2010). Constatase que as unidades de análise são constituídas pelos dois sistemas de pagamento de pessoal em
utilização pelo Exército Brasileiro, o antigo e ainda ativo Sistema Automático de Pagamento de Pessoal
(SIAPPES) e o novo e em implantação Sistema Integrado de Pagamento de Pessoal (SIPPES).
Ainda nesse interim, identifica-se que ambos os sistemas constituem as variáveis independentes
na medida em que influenciam e determinam a perceção de eficiência que, por sua vez, constitui a
variável dependente. Definidas as unidades de análise, tornou-se possível dar início à preparação para o
levantamento dos dados necessários à investigação, respeitando a ligação lógica entre os objetivos do
estudo, as questões formuladas e os dados obtidos.
3.2. Amostra
O universo determinado para a pesquisa reuniu às OM do grupo focal no qual seriam
centralizados os trabalhos de acompanhamento do funcionamento do SIPPES conforme apresentado no
item 2.6.4. totalizando cerca de 63.000 (sessenta e três mil) militares distribuídos em 540 (quinhentos
e quarenta) Organizações Militares.
Definiu-se como critérios de inclusão por ocasião da delimitação da amostra: (i) integrar o corpo
do Exército Brasileiro no serviço ativo; (ii) desempenhar ou já ter desempenhado funções como operador
de ambos os sistemas de pagamento e (iii) atuar em OM que detenha mais que 10 beneficiários
vinculados. Assim, as OM que efetuam o pagamento de efetivo inferior a 10 (dez) beneficiários deixaram
de compor a amostra devido à baixa expressividade, sendo identificadas 38 (trinta e oito) OM nessa
situação.
A experiência indica que grande parte das Unidades Administrativas do EB delegam a atribuição
de operar os sistemas de pagamento a um único militar, o que motivou a decisão de apenas um militar
deveria contribuir com a pesquisa, entregando como resultado 502 (quinhentos e dois) operadores. Por
fim, a amostra incluída no estudo (N total) integrou 280 (duzentos e oitenta) operadores dos dois
sistemas de pagamento do EB, cujas características estão descritas conforme a Tabela 3:
83
CAPÍTULO 3 – ENQUADRAMENTO EMPÍRICO
Tabela 3 - Caracterização sociodemográfica da amostra
Variáveis
Idade (M±DP)
Sexo
Feminino
Masculino
Escolaridade
Doutoramento/Mestrado
Pós-graduação
Superior completo ou em curso
Ensino médio
Ensino fundamental
Tempo em que atua na operação dos sistemas de pagamento
de pessoal
(em meses) (M±DP)
Grau hierárquico
Oficial
Subtenente
Sargento (1º, 2º ou 3º)
Cabo
Tipo de OM em que atua
Corpo de Tropa – Combate e Apoio ao Combate (Infantaria,
Cavalaria, Artilharia, Engenharia e Comunicações)
Corpo de Tropa – Logística (Batalhão Logístico, Suprimento,
Transporte, Manutenção e afins)
Organizações Militares Administrativas (Grandes Comandos,
ICFEx, Hospitais)
Estabelecimentos de Ensino
Outros
N
(%)
38,49±7,19
7
273
2,5
97,5
4
30
158
87
1
1,4
10,7
56,4
31,1
0,4
47,42±46,19
33
50
196
1
11,8
17,9
70,0
0,4
133
47,5
23
8,2
75
28
20
26,8
10,0
7,1
Fonte: elaborado pelo autor
Da análise do Tabela 3 identifica-se que a idade média dos respondentes corresponde a 34 anos
e há predominância do gênero masculino com 97,5%. Sobre a escolaridade constata-se que a maioria
(56,4%) encontra-se com nível superior completo ou em curso e acerca do grau hierárquico identifica-se
70% de sargentos. O tempo médio de operação apresentou-se em 47 meses – aproximadamente 4
(quatro) anos de atividade – e constatou-se que 47,5% desempenha seu trabalho em OM de Corpo de
Tropa de Combate e Apoio ao Combate.
Desta feita, verifica-se que a amostragem pode ser considerada não aleatória intencional, pois
considerou que os operadores questionados possuem características e entendimentos representativos e
suficientes à emissão de juízo de valor acerca da eficiência dos sistemas, favorecendo à consecução dos
objetivos propostos.
3.3. Método de recolha de dados
Com vistas a alcançar os objetivos geral e específicos esta dissertação fez uso de diferentes
técnicas de recolha de dados a fim de garantir a obtenção de informações consistentes e adequadas à
84
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
investigação como a pesquisa bibliográfica, a pesquisa documental, a realização de entrevistas e
aplicação de questionário.
A pesquisa bibliográfica pautou-se na consulta a artigos publicados em revistas científicas e
jornais – em sua maioria que tratam da Administração Pública e Tecnologia da Informação – além de
livros, teses e dissertações acadêmicas relacionadas ao assunto. Houve a necessidade, também, de se
fazer uso de documentos oficiais, manuais técnicos, notas informativas e outros documentos que dão
suporte ao processo de pagamento de pessoal no EB. O resultado materializa-se no Capítulo 2 que, por
sua vez, está subdividido na apresentação dos conceitos relativos à eficiência na Administração Pública,
emprego da TI na AP, racionalização administrativa e inovação e gestão da mudança na AP, finalizando
com uma contextualização acerca do processo de transformação em curso no Exército Brasileiro e a
atividade de pagamento do seu pessoal vinculado.
O conhecimento obtido por intermédio da pesquisa bibliográfica e documental em questão
contribuiu, também, com a elaboração do roteiro para a realização das entrevistas ao restrito universo
de profissionais detentores de destacado conhecimento acerca dos sistemas de pagamento de pessoal
em questão, objetivando esclarecer as principais características, possibilidades e limitações de ambos
os sistemas.
3.3.1. Entrevistas
É possível definir a entrevista como “um encontro entre duas pessoas, a fim de que uma delas
obtenha informações a respeito de determinado assunto, mediante uma conversação de natureza
profissional. É um procedimento utilizado na investigação social para a coleta de dados ou para ajudar
no diagnóstico ou no tratamento de um problema social” (Marconi e Lakatos, 2003:199).
Barañano (2008) sugere que as entrevistas podem ser estruturadas, semiestruturadas ou não
estruturadas, e defende que a definição do tipo de entrevista a ser utilizado está relacionada aos objetivos
pretendidos pelo investigador, sendo os mais comumente utilizados apresentados no Quadro 18 a seguir:
Quadro 18: Objetivos pretendidos pelos investigadores por ocasião da execução de entrevistas
Objetivos
Finalidade
Controle
Validar parcialmente resultados anteriormente obtidos
Verificação
Verificar um domínio de investigação cuja estrutura já se conhece
Aprofundamento Aprofundar o conhecimento a respeito de um tema já conhecido
Exploração
Explorar um domínio que não se conhece
Fonte: adaptado de Barañano (2008)
Uma vez que as entrevistas empregadas no presente estudo objetivaram esclarecer as principais
características, possibilidades e limitações de ambos os sistemas, tratando-se de dados de natureza
essencialmente qualitativa e de domínio de conhecimentos extremamente restritos, identificou-se a
85
CAPÍTULO 3 – ENQUADRAMENTO EMPÍRICO
adequação às finalidades previstas para os objetivos aprofundamento e exploração, possibilitando a
opção pelo tipo de entrevista não estruturada, conforme mostra o Quadro 19:
Quadro 19: Objetivo de cada tipo de pesquisa
Tipos de Entrevistas
Estruturada
Objetivos
Controle
X
Verificação
X
Semiestruturada
Não estruturada
X
X
Aprofundamento
X
X
Exploração
Fonte: adaptado de Barañano (2008)
Marconi e Lakatos (2003:196) ratificam que na entrevista não estruturada “o entrevistador tem
liberdade para desenvolver cada situação em qualquer direção que considere adequada. É uma forma
de poder explorar mais amplamente uma questão. Em geral, as perguntas são abertas e podem ser
respondidas dentro de uma conversação informal”. Podem, ainda, apresentar as seguintes modalidades:
Quadro 20: Modalidades de entrevista não estruturada
Tipo de
entrevista
Modalidade
Descrição
Há um roteiro de tópicos relativos ao problema que se vai estudar e o entrevistador tem liberdade de
fazer as perguntas que quiser: sonda razões e motivos, dá esclarecimentos, não obedecendo, a rigor,
Focalizada
a uma estrutura formal. Para isso, são necessários habilidade e perspicácia por parte do
entrevistador. Em geral, é utilizada em estudos de situações de mudança de conduta.
Não
Trata-se de estudar os motivos, os sentimentos, a conduta das pessoas. Para esse tipo de entrevista
estruturada
Clínica
pode ser organizada uma série de perguntas específicas.
Há liberdade total por parte do entrevistado, que poderá expressar suas opiniões e sentimentos. A
Não dirigida
função do entrevistador é de incentivo, levando o informante a falar sobre determinado assunto, sem,
entretanto, forçá-lo a responder.
Fonte: adaptado de Marconi e Lakatos (2003)
Durante a pesquisa bibliográfica e documental foi identificada – nomeadamente no CPEx – uma
cultura de registros sobre os problemas mais comuns e soluções encontradas direcionada aos
operadores – materializados nos Manuais do Usuário e Notas Informativas, ambos do CPEx – o que não
foi identificado nas questões mais complexas relativas à programação e a gestão dos sistemas, ficando
esse conhecimento restrito aos envolvidos. Assim, optou-se pela realização de entrevistas não
estruturadas focalizadas a dois oficiais que atuam em posições-chave na condução de ambos os sistemas
de pagamento em estudo, detentores de profundo conhecimento acerca do funcionamento e operação
de ambos os sistemas.
Desta feita, a seleção dos militares a serem entrevistados levou em consideração o destacado
conhecimento dos sistemas, alcançados durante anos de trabalho (mais de cinco anos), restringindo o
universo uma vez que, como dito, tais conhecimentos não estão registrados em manuais ou livros, mas
sim são adquiridos na labuta diária, na qual o conhecimento e a experiência são construídos com o
86
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
tempo e na medida em que os problemas são apresentados e resolvidos, exigindo-se anos de
envolvimento com a atividade.
O roteiro de tópicos para a entrevista – Apêndice A – foi submetido a pré-testes com outros
profissionais do CPEx com a finalidade de identificar eventuais inconsistências e permitir a realização de
ajustes ou acréscimos caso se fizessem necessários. Está subdividido em três secções: arquitetura dos
sistemas, com o objetivo de elucidar as dúvidas sobre os requisitos de TI; segurança, com a finalidade
de clarificar as questões relativas à segurança e trânsito de dados; e operação, no intuito de esclarecer
os aspectos relativos ao uso propriamente dito do sistema pelos operadores e analistas.
Para a execução das entrevistas foi empregada a aplicação Skype, complementada por ligações
telefônicas posteriores a fim de ratificar informações. Os entrevistados receberam uma cópia digital do
roteiro e foram comunicados dos objetivos da entrevista, do caráter voluntário e, na busca pela máxima
autenticidade e esclarecimento das informações – nomeadamente das debilidades dos sistemas, que
podem gerar algum melindre da parte do entrevistado em responder as questões – da garantia de
anonimato e, consequentemente, da não gravação das entrevistas, optando-se pela transcrição imediata
das respostas pelo entrevistador e posterior remessa aos respondentes para ratificação ou retificação.
As transcrições das respectivas entrevistas constam dos Apêndices B e C.
Considerando tratar-se de militares – sujeitos a rígidos preceitos de hierarquia e disciplina – e
de uma atividade extremamente relevante e sensível – pagamento de pessoal – a exposição do trabalho
científico aqui apresentado trará consigo a possibilidade de geração de interpretações diversas cujas
consequências fogem ao controle dos envolvidos e do investigador, daí a preocupação com o anonimato
dos respondentes.
3.3.2. Questionário
Os resultados encontrados por intermédio das ferramentas de recolha de dados até aqui
apresentadas possibilitaram a elaboração do questionário constante do Apêndice D. Para Camões
(2012:107), o inquérito por questionário “justifica-se principalmente para medir percepções ao nível
individual e obriga a alguns tipos específicos de análise estatística”. Durante o estudo foram identificados
catorze aspetos passíveis de comparação entre os sistemas que constituem o core business do
questionário que, por sua vez, encontra-se subdividido em quatro seções que serão apresentadas a
seguir.
Dentre as seções supramencionadas, a primeira integra a recolha de aspetos sociodemográficos
incluindo a idade, escolaridade, grau hierárquico, entre outros. Na segunda secção encontram-se
descritos os seis aspetos que permitem avaliar a perceção de segurança da informação dos sistemas de
87
CAPÍTULO 3 – ENQUADRAMENTO EMPÍRICO
pagamento. A terceira secção é composta pelos oito aspetos que permitem avaliar perceção da
usabilidade dos sistemas de pagamento, ou seja, as características que visam a facilitar o uso do sistema
pelo operador. Por fim, a última secção oferece aos respondentes a oportunidade de expressar, de
maneira geral, em que medida classificam o contributo dos sistemas de pagamento no desempenho da
atividade de pagamento de pessoal e apresentar considerações particulares que complementem os
questionamentos anteriores ou tragam questões não apresentados.
Dunlop, Telford & Morrison (2012) defendem que a utilização de questionários com níveis de
concordância de opinião padronizados – tipo “Escala Likert” – demonstra que o dinamismo e a
competitividade dos ambientes organizacionais dos dias de hoje não mais permitem a inferência do
pressuposto de existência de uma relação positiva de linearidade de respostas à conveniência contextual,
como apontado com grande preocupação em estudos sociais. Desta feita, como ferramenta para a
recolha da perceção dos operadores, recorreu-se à Escala Lickert de 5 pontos, na qual 1 ponto
corresponde à menção insuficiente, 2 pontos correspondem à menção razoável, 3 pontos correspondem
à menção satisfatória, 4 pontos correspondem à menção muito boa e 5 pontos correspondem à menção
excelente.
O questionário foi submetido a um pré-teste sendo respondido por 25 militares integrantes do
CPEx que detinham conhecimento acerca do funcionamento de ambos os sistemas de pagamento. O
acesso ao questionário foi disponibilizado aos respondentes por intermédio do CPEx que remeteu o
Documento Interno do Exército (DIEx) Nr 281-SG1/Gab/CPEx, de 14 de abril de 2016, às OM integrantes
da amostra. No referido documento – constante do Anexo B – foi informada a natureza do trabalho em
questão, estimulada a participação ressaltando a importância do contributo à pesquisa para a atividade
de pagamento de pessoal e, por fim, disponibilizado o link de acesso ao questionário que ficou disponível
entre os dias 14 de abril e 31 de maio de 2016.
3.4. Procedimentos
A presente secção descreve a sequência das ações desencadeadas durante a realização da
pesquisa. Devido ao objeto de estudo se tratar dos sistemas de pagamento de pessoal do Exército
Brasileiro, o presente trabalho teve sua autorização concedida pelo Centro de Pagamento do Exército
(CPEx) que cedeu ao pesquisador a oportunidade de contatar livremente os seus integrantes,
disponibilizou acesso à documentação e colocou seus meios e pessoal à disposição para quaisquer ações
que se fizessem necessárias.
Nesse sentido, o contato livre com os integrantes do CPEx possibilitou, além da realização das
entrevistas supramencionadas, a efetivação de diversos contatos telefônicos e por e-mail que
88
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
constituíram fator decisivo tanto no aprofundamento das questões que se apresentaram quanto no
esclarecimento de dúvidas.
O acesso aos documentos constituiu outro destacado facilitador uma vez que a extensa
documentação acerca dos sistemas não se encontra disponível de outra forma. O papel destacado na
disponibilização do link de acesso aos questionários às OM integrantes da amostra constituiu fator
essencial, uma vez que sem a robustez de uma solicitação de participação emitida pela OM responsável
pela condução de todo o processo de pagamento de pessoal, dificilmente os respondentes acreditariam
na seriedade e importância da pesquisa, o que, sem dúvidas, poderia comprometer sua validade devido
aos baixos índices de resposta.
Finalizado o trabalho relativo à pesquisa bibliográfica e documental, teve sequência a parte
empírica propriamente dita. Previamente à recolha, foram avaliadas as características de todos os
potenciais respondentes no sentido de selecionar os que reuniam os critérios de inclusão para a
participação no estudo. Primeiramente, como referido acima, foi realizada a entrevista, via Skype, aos
militares detentores de destacado conhecimento acerca dos sistemas. O conhecimento obtido por esse
canal foi materializado e devidamente ratificado pelos entrevistados. Seguidamente, efetivou-se a
divulgação do questionário por intermédio do CPEx que, para além do encaminhamento aos operadores
incluídos na amostra, emitiu palavras com o intuito de mobilizar os respondentes e motivá-los a
participarem da pesquisa. As respostas obtidas por intermédio do questionário foram analisadas
estatisticamente conforme descrito no item procedimentos estatísticos a seguir.
3.4.1. Procedimentos estatísticos
A fim de conduzir o tratamento estatístico dos dados recorreu-se ao software Statistical Package
for Social Sciences, versão 20 (SPSS Inc., Chicago, IL). Estatísticas descritivas e inferenciais foram
conduzidas. Frequências, médias, medianas e desvios-padrão foram determinados para a caracterização
da avaliação do SIAPPES e do SIPPES respetivamente. A distribuição da amostra foi averiguada por
intermédio da condução do teste de Kolomorov-Smirnov. Os resultados indicaram que a distribuição da
amostra diferia significativamente da distribuição normal (p<0.001). Desta feita, e perante uma escala
ordinal, recorreu-se à estatística paramétrica. Em resposta ao objetivo central do estudo, o teste de
Wilcoxon foi usado para a determinação de diferenças na avaliação dos operadores relativamente aos
dois sistemas de pagamento (SIAPPES e SIPPES). Adicionalmente, considerado o tempo de experiência
como operador uma variável implicada na avaliação, foram realizadas associações por intermédio da
estatística Spearman rho. O nível de significância adoptado nas análises conduzidas foi p<0.05
89
CAPÍTULO 3 – ENQUADRAMENTO EMPÍRICO
convencionado por Fisher (1925). O tamanho de efeito considerado assumiu como valores .01, .02 e
.05 como efeito pequeno, médio e grande (Field 2009).
90
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
4. Apresentação dos resultados
4.1 Análises quantitativas
Concluída a recolha e o tratamento dos dados, foi procedida a análise destes. As tabelas
seguintes possibilitam identificar os resultados. Inicialmente a Tabela 4 apresenta a análise descritiva
das respostas com a apresentação das frequências para avaliação do aspeto segurança dos sistemas:
Tabela 4 - Apresentação das frequências para avaliação da segurança dos sistemas
Variáveis
I
N(%)
Base de
2(0,7)
Dados
Edição de
3(1,1)
Dados
Transmissão
1(0,4)
de Dados
Perfis de
3(1,1)
Acesso
Auditorias
7(2,5)
Automáticas
Histórico de
21(7,5)
Operações
Fonte: elaborado pelo autor
R
N(%)
SIAPPES
S
N(%)
MB
N(%)
E
N(%)
I
N(%)
R
N(%)
SIPPES
S
N(%)
MB
N(%)
E
N(%)
13(4,6)
73(26,1)
113(40,4)
79(28,2)
30(10,7)
50(17,9)
67(23,9)
96(34,3)
37(13,2)
16(5,7)
63(22,5)
120(42,9)
78(27,9)
52(18,6)
73(26,1)
75(26,8)
55(19,6)
25(8,9)
9(3,2)
53(18,9)
122(43,6)
95(33,9)
45(16,1)
57(20,4)
56(20)
84(30)
38(13,6)
14(5)
62(22,1)
117(41,8)
84(30)
23(8,2)
55(19,6)
59(21,1)
93(33,2)
50(17,9)
27(9,6)
71(25,4)
110(39,3)
65(23,2)
61(21,8)
63(22,5)
71(25,4)
61(21,8)
24(8,6)
25(8,9)
83(29,6)
88(31,4)
63(22,5)
44(15,7)
53(18,9)
69(24,6)
75(26,8)
39(13,9)
Em análise ao requisito base de dados verifica-se que 28,2% classificam o SIAPPES como
excelente enquanto apenas 13,2% reputam a mesma classificação em relação ao SIPPES. Ainda nesse
requisito, 10,7% reputam a menção insuficiente ao SIPPES na medida em que apenas 0,7% tem a mesma
impressão em relação ao SIAPPES. Sobre o requisito edição de dados o SIAPPES apresenta 27,9% de
excelentes e 42,9% de muito bom, enquanto SIPPES figura com apenas 8,7% e 19,6% respetivamente.
Acerca da transmissão de dados 33,9% indicam como excelente e 43,6% como muito bom em relação
ao sistema antigo, por sua vez, o novo sistema figura com 13,6% e 30%, respetivamente. Quando o
requisito se refere aos perfis de acesso, 30% reputam ao SIAPPES a menção excelente, enquanto que o
SIPPES obteve 17,9%. Nas auditorias automáticas o SIAPPES figura com 23,2% de excelente e 39,3% de
muito bom, por sua vez, o SIPPES obteve 8,6% e 21,8% nesta sequência. Por fim, o requisito histórico
de operação deteve 22,5% de excelente em relação ao antigo sistema enquanto que o novo obteve apenas
13,9%.
Por sua vez, a Tabela 5 apresenta a análise descritiva das respostas com a apresentação das
frequências para avaliação do aspeto operação dos sistemas:
91
CAPÍTULO 4 – APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS
Tabela 5 - Apresentação das frequências para avaliação da operação dos sistemas
Variáveis
Corridas de
Pagamento
Correção da
Informações
de Pagamento
Inserção dos
Dados
Prazos
Preenchimento
Automatização
Interface de
Utilização
Consultas
I
N(%)
R
N(%)
SIAPPES
S
N(%)
MB
N(%)
E
N(%)
I
N(%)
R
N(%)
SIPPES
S
N(%)
MB
N(%)
E
N(%)
12(4,3)
16(5,7)
78(27,9)
103(36,8)
71(25,4)
66(23,6)
79(28,2)
61(21,8)
56(20)
18(6,4)
13(4,6)
18(6,4)
69(24,6)
102(36,4)
78(27,9)
79(28,2)
69(24,6)
68(24,3)
44(15,7)
20(7,1)
5(1,8)
22(7,9)
68(24,3)
98(35)
87(31,1)
34(12,1)
69(24,6)
59(21,1)
67(23,9)
51(18,2)
16(5,7)
41(14,6)
85(30,4)
83(29,6)
55(19,6)
67(23,9)
57(20,4)
85(30,4)
59(21,1)
12(4,3)
3(1,1)
18(6,4)
90(32,1)
93(33,2)
76(27,1)
39(13,9)
62(22,1)
75(26,8)
73(26,1)
31(11,1)
45(16,1)
66(23,6)
93(33,2)
57(20,4)
19(6,8)
22(7,9)
35(12,5)
48(17,1)
104(37,1)
71(25,4)
10(3,6)
43(15,4)
86(30,7)
94(33,6)
47(16,8)
30(10,7)
33(11,8)
65(23,2)
98(35)
54(19,3)
18(6,4)
40(14,3)
84(30)
79(28,2)
59(21,1)
45(16,1)
62(22,1)
65(23,2)
74(26,4)
34(12,1)
Fonte: elaborado pelo autor
Em análise ao requisito corridas de pagamento verifica-se que 25,4% classificam o SIAPPES
como excelente enquanto apenas 6,4% reputam a mesma classificação ao SIPPES. Ainda nesse requisito,
23,6% indicam a menção insuficiente ao SIPPES enquanto que 4,3% tem a mesma impressão em relação
ao SIAPPES. Sobre a correção das informações de pagamento o SIAPPES apresenta 27,9% de excelentes
e 36,4% de muito bom, enquanto SIPPES figura com apenas 7,1% e 15,7% respetivamente. Ao se avaliar
a inserção de dados 31,1% indicam como excelente e 35% como muito bom em relação ao sistema
antigo, por sua vez, o novo sistema figura com 18,2% e 23,9%, respetivamente. Quando o requisito se
refere aos prazos, 19,6% reputam ao SIAPPES a menção excelente enquanto que o SIPPES obteve 4,3%.
Quanto ao preenchimento, o SIAPPES figura com 27,1% de excelente ao mesmo passo que o SIPPES
obteve 11,1%. Em relação às consultas, mais uma vez o SIAPPES obteve melhores resultados com 21,1%
de excelência contra 12,1% do SIPPES.
Em dois aspetos o SIPPES apresentou-se melhores índices de classificação excelente e muito
bom em relação ao SIAPPES, na automatização e interface de utilização. No primeiro, o SIPPES pontuou
com 25,4% de excelentes e 37,1% de muito bom enquanto que o SIAPPES apenas 6,8% e 20,4%
respetivamente, já no segundo a diferença foi menos significativa, mas ainda assim o SIPPES conseguiu
se colocar à frente com 19,3% de excelentes e 35% de muito bom enquanto que o sistema antigo obteve
16,8% e 33,6%.
Por fim, a Tabela 6 apresenta a análise descritiva das respostas com a apresentação das
frequências para avaliação do contributo dos sistemas no desempenho da atividade de pagamento:
92
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Tabela 6 – Avaliação do contributo dos sistemas na atividade de pagamento de pessoal
SIAPPES
SIPPES
N(%)
N(%)
Nada
1(0,4)
11(3,9)
Pouco
5(1,8)
62(22,1)
Razoavelmente
71(25,4)
90(32,1)
Muito
149(53,2)
91(32,5)
Extremamente
54(19,3)
26(9,3)
Contribuição
Fonte: elaborado pelo autor
Identifica-se que 19,3% atribuem extremo contributo do SIAPPES na atividade de pagamento de
pessoal, enquanto 9,3% para o SIPPES. Mais da metade (53,2%) afirmam que o SIAPPES é muito
importante para a referida atividade, enquanto que o mesmo grau de importância em relação ao SIPPES
é atribuído por 32,5%.
4.1.1. Análises das diferenças na perceção do usuário relativas ao SIAPPES e SIPPES
Passa-se à apresentação das tabelas elaboradas com o intuito de comparar efetivamente os dois
sistemas, possibilitando indicar qual sistema detém a preferência dos respondentes em cada variável
avaliada. A Tabela 7 mostra os números relativos ao aspecto segurança:
Tabela 7- Diferenças na perceção dos usuários relativamente à segurança do SIAPPES e do SIPPES
Variáveis
M
Base de Dados
3,91
Edição de Dados
3,91
Transmissão de Dados 4,08
Perfis de Acesso
3,95
Auditorias Automáticas 3,71
Histórico de Operações 3,53
a
Wilcoxon Signed Ranks Test.
SIAPPES
Mdn
4,00
4,00
4,00
4,00
4,00
4,00
DP
0,89
0,91
0,83
0,90
1,01
1,16
M
3,21
2,74
3,05
3,33
2,73
3,04
SIPPES
Mdn
3,00
3,00
3,00
4,00
3,00
3,00
DP
1,20
1,22
1,31
1,21
1,26
1,28
Z
p
-7.424
-10.307
-9.337
-6,657
-8,502
-4,286
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
a
Fonte: elaborado pelo autor
Desta feita, ao analisar as diferenças entre a perceção dos usuários relativamente à eficiência
dos sistemas de pagamento do EB sob o aspeto segurança, verifica-se a existência de diferenças
estatisticamente significativas entre a avaliação do SIAPPES e do SIPPES para todas as variáveis
incluídas. Assim, os usuários para as variáveis “base de dados” (z=-7,424, p<0.001), “edição de dados”
(z=-10,307, p<0.001), “transmissão de dados” (z=-9,337, p<0.001), “perfis de acesso” (z=-6,657,
p<0.001), auditorias automáticas” (z=-8,502, p<0.001) e “histórico de operações” (z=-4,286, p<0.001),
atribuíram classificações significativamente superiores ao SIAPPES comparativamente ao SIPPES. A
constatação das medianas e médias com valores superiores em relação ao SIAPPES permitem concluir
que em todas as variáveis consideradas o SIAPPES detém a preferência dos operadores. A Tabela 8 a
93
CAPÍTULO 4 – APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS
seguir traz consigo o resultado comparativo da perceção de eficiência dos sistemas em relação à
operação:
Tabela 8 - Diferenças na perceção dos usuários relativamente à operação do SIAPPES e do SIPPES
Variáveis
a
Corridas de Pagamento
Correção da Informações de Pagamento
Forma de Inserção dos Dados
Prazos
Preenchimento
Automatização
Interface de Utilização
Consultas
Wilcoxon Signed Ranks Test.
M
3,73
3,76
3,86
3,43
3,79
2,78
3,45
3,43
SIAPPES
Mdn
DP
4,00 1,039
4,00 1,072
4,00 1,006
3,00 1,131
4,00 0,951
3,00 1,145
4,00 1,053
3,00 1,159
M
2,58
2,49
3,11
2,61
2,98
3,60
3,4
2,96
SIPPES
Mdn
2,00
2,00
3,00
3,00
3,00
4,00
4,00
3,00
DP
1,228
1,250
1,301
1,183
1,219
1,214
1,229
1,272
Z
p
-10,167
-10,066
-6,296
-8,333
-7,594
-7,380
-0,081
-3,994
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,935
0,000
a
Fonte: elaborado pelo autor
Ao analisar as diferenças sob o aspeto operação verifica-se também a existência de diferenças
significativas entre a avaliação do SIAPPES e do SIPPES para a maioria das variáveis incluídas, com
exceção da variável relativa à “interface de utilização” (z=-0,081, p=0,935). Para a variável mencionada,
a mediana obtida foi similar. Apesar dos operadores atribuírem, em média, uma pontuação ligeiramente
melhor ao SIAPPES, essa diferença não teve significado estatístico.
Das sete variáveis que apresentaram diferenças estatisticamente significativas apenas no aspeto
“automatização” foi obtida uma mediana significativamente superior para o SIPPES (Mdn=4,00),
comparativamente ao SIAPPES (Mdn=3,00), z=-7,380, p<0,001. Para as variáveis “corridas de
pagamento” (z=-10,167, p<0,001) “correção das informações de pagamento” (z=-10,066, p<0.001),
“forma de inserção dos dados” (z=-6,296, p<0,001), “prazos” (z=-8,333, p<0,001), “preenchimento”
(z=-7,594, p<0,001) e “consultas” (z=-3,994, p<0,001), foram atribuídas classificações superiores ao
SIAPPES comparativamente ao SIPPES.
A Tabela 9 apresenta o resultado comparativo em relação ao contributo dos sistemas no
desempenho da atividade de pagamento de pessoal no EB:
Tabela 9 - Contributo dos sistemas na atividade de pagamento de pessoal
Variável
Contributo dos sistemas no desempenho da atividade de
pagamento
Fonte: elaborado pelo autor
M
SIAPPES
Mdn DP
3,89
4,00
0,74
M
3,21
SIPPES
Mdn DP
3,00
1,02
Z
p
- 8,053
0,000
No campo em que foi solicitado aos respondentes, a avaliação do contributo dos sistemas no
desempenho da atividade de pagamento, diferenças significativas foram também encontradas (z=-8,053,
p<0,001). Os respondentes atribuíram um melhor contributo ao SIAPPES, comparativamente ao SIPPES.
94
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
A fim de facilitar o entendimento, o Quadro 21 a seguir apresenta um resumo do resultado das
avaliações, indicando o sistema que apresentou classificações superiores estatisticamente significativas:
Quadro 21 - Resumo das análises descritivas das repostas (SIAPPES x SIPPES)
Aspeto
Segurança
Operação/Usabilidade
Variáveis
Melhor avaliado
SIAPPES
Base de Dados
X
Edição de Dados
X
Transmissão de Dados
X
Perfis de Acesso
X
Auditorias Automáticas
X
Histórico de Operações
X
Corridas de Pagamento
X
Correção da Informações de Pagamento
X
Forma de Inserção dos Dados
X
Prazos
X
Preenchimento
X
SIPPES
X
Automatização
Interface de Utilização
-
Consultas
X
-
Fonte: elaborado pelo autor
Diante dos resultados apresentados é possível identificar a superioridade do SIAPPES em relação
ao SIPPES quanto às avaliações positivas. Fica estatisticamente suportada a preferência dos operadores
pelo sistema antigo, conforme evidencia o Quadro 21 onde apenas na variável automatização o novo
sistema apresentou maior aceitação. Ao nível da variável “interface de utilização”, os respondentes
atribuíram classificações similares a ambos os sistemas.
4.1.2. Associação entre o tempo de serviço e a avaliação do SIAPPES e SIPPES
As Tabela 10 e 11 mostram a associação encontrada entre a avaliação dos sistemas pelos
usuários e o tempo de experiência como operador. É possível identificar uma inexistência de relação
entre o tempo como operador e as variáveis associadas à segurança dos sistemas de pagamento em
ambos os sistemas em estudo. Entretanto, ao nível da operação foram encontradas correlações
significativas.
95
CAPÍTULO 4 – APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS
Tabela 10 - Correlação entre o tempo como operador e a avaliação do SIAPPES
SIAPPES
TEMPO DE EXPERIÊNCIA
r
p
.030
.615
.108
.071
.040
.507
.003
.957
.106
.028
.028
.646
SEGURANÇA
Base de Dados
Edição de Dados
Transmissão de Dados
Perfis de Acesso
Auditorias Automáticas
Histórico de Operações
OPERAÇÃO
Corridas de Pagamento
Correção da Informações de Pagamento
Forma de Inserção dos Dados
Prazos
Preenchimento
Automatização
Interface de Utilização
Consultas
CONTRIBUTO DO SISTEMA
a
.011
.012
.052
.048
.118
-.018
.051
.019
.041
.857
.841
.387
.425
.048
.759
.398
.746
.490
Spearman rho.
Fonte: elaborado pelo autor
Para o SIAPPES, uma associação positiva em relação à operação foi encontrada entre o tempo
de experiência e a avaliação da variável “preenchimento”, ou seja, maior tempo em funções de operador
relacionou-se a melhores avaliações deste aspeto específico.
Tabela 11 - Correlação entre o tempo como operador e a avaliação do SIPPES
SIPPES
SEGURANÇA
Base de Dados
Edição de Dados
Transmissão de Dados
Perfis de Acesso
Auditorias Automáticas
Histórico de Operações
OPERAÇÃO
Corridas de Pagamento
Correção da Informações de Pagamento
TEMPO DE EXPERIÊNCIA
r
p
-.033
.583
.023
.703
.003
.962
-.004
.947
-.114
.056
-.038
.522
-.126
-.107
.035
.073
Forma de Inserção dos Dados
-.107
.075
Prazos
Preenchimento
Automatização
Interface de Utilização
Consultas
CONTRIBUTO DO SISTEMA
a
Spearman rho.
-.049
.082
-.064
-.153
-.112
-.054
.409
.173
.284
.010
.061
.367
Fonte: elaborado pelo autor
Já em relação ao SIPPES, identificaram-se no aspeto operação associações negativas entre o
tempo como operador e a avaliação das variáveis “corridas de pagamento” e “interface de utilização”.
96
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Esse resultado mostrou que um menor tempo de experiência como usuário do SIPPES conduz a uma
pior avaliação da eficiência desses aspetos. No entanto, os tamanhos de efeito considerados são
pequenos.
4.2. Análise qualitativa
A fim de complementar a opinião dos respondentes e captar o máximo possível de impressões,
foi disponibilizado um campo no questionário para registro não apenas das ideias gerais acerca do
processo de implantação do SIPPES, mas também sobre quaisquer outros aspetos de interesse dos
operadores que tenham deixado de ser abordados nas questões objetivas. Dos 280 questionários
recebidos, 206 (74% da amostra) trouxeram algum tipo de opinião complementar.
Da análise de conteúdo do referido material32 foi possível reunir as opiniões de maneira geral em
três grupos de acordo com a natureza das observações: (i) oportunidades de melhoria em relação aos
aspetos gerais do processo de implantação do novo sistema de pagamento, (ii) oportunidades de
melhoria em relação às funcionalidades do SIPPES e, por fim, (iii) o destaque dos aspetos positivos.
As constatações de natureza afetas às oportunidades de melhoria em relação aos aspetos gerais
do processo de implantação do novo sistema de pagamento giraram em torno de quatro campos: a
instabilidade apresentada pelo sistema, a falta de confiança no mesmo, a limitada capacidade de suporte
aos operadores e a iminente necessidade de capacitação dos operadores para utilização do SIPPES. Por
sua vez, os cinco campos que constituem a natureza funcionalidades são: apresentação (layout),
registros, automatização, prazos e segurança. O Quadro 22 a seguir apresenta as oportunidades de
melhoria registradas pelos operadores.
32
Deixa de compor os Apêndices devido ao extenso volume de material, ficando disponível mediante solicitação da Banca Examinadora.
97
CAPÍTULO 4 – APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS
Quadro 22 - Oportunidades de melhoria identificadas pelos operadores
Oportunidades de Melhoria
Natureza
Campo
Instabilidade do
sistema
Aspetos gerais
Desconfiança
Suporte
Capacitação do
Pessoal
Apresentação
(layout)
Registros
Funcionalidades
Automatização
Prazos
Segurança
Fonte: elaborado pelo autor
Constatações
- Repetidas quedas do sistema demandam retrabalho.
- Lentidão na execução dos comandos.
- Deficiência da internet disponível nas OM impossibilitam o trabalho online.
- Descumprimento dos prazos devido à instabilidade.
- Perda de dados após lançamentos.
- Pagamentos que não se efetivam apesar dos contracheques terem sido gerados.
- O suporte às dúvidas por endereço eletrônico mostra-se extremamente ineficaz e
intempestivo.
- Os manuais disponibilizados são pouco elucidativos e abordam os assuntos de maneira
genérica.
- Inovadora apresentação da tela com muitas abas e lupas virtuais poluindo visualmente o
ambiente de trabalho.
- A ausência de relatórios para consulta.
- Impossibilidade de consulta aos registros dos lançamentos efetuados pelos operadores
antes de remessa para a aprovação e homologação.
- Inexistência de vinculação entre rúbricas de pagamento que se relacionam.
- Incorreção no cálculo automático de valores atrasados por intermédio da informação da
data da vigência do direito.
- As várias lupas e abas para acionamento tornam as buscas pelas informações dos
beneficiários consideravelmente mais lenta.
- O encerramento do prazo para lançamentos em dias sem expediente (finais de semana e
feriados).
- Renovação das senhas de acesso ao sistema a cada 30 dias corridos.
Com o intuito de mitigar os problemas advindos das constatações supramencionadas, os
operadores apresentaram sugestões e solicitações que se encontram reunidas no Quadro 23:
Quadro 23- Quadro de soluções sugeridas pelos operadores
Oportunidades de Melhoria
Natureza
Campo
Instabilidade do
sistema
Desconfiança
Aspetos gerais
Suporte
Capacitação do
Pessoal
Apresentação
(layout)
Registros
Funcionalidades
Automatização
Prazos
Segurança
Fonte: elaborado pelo autor
Solicita-se:
- O desenvolvimento de uma ferramenta para trabalhos offline que possibilite posterior
transmissão aos modos do que ocorre no SIAPPES.
- Envidar esforços no sentido de oferecer a segurança e confiabilidade necessária na efetivação
das informações lançadas.
- O retorno da sala virtual online que chegou a ser disponibilizada pela equipe de transição dos
sistemas em ocasião anterior.
- O emprego nos manuais do SIPPES da didática utilizada pelo CPEx quando da elaboração
dos manuais relativos ao SIAPPES.
- A elaboração de roteiros específicos para cada operação.
- A disponibilização de vídeo-aulas sobre as funcionalidades do novo sistema.
- A utilização de tela semelhante à do Sistema de Protocolo Eletrônico de Documentos do
Exército (SPED) avisando o aprovador de quantas informações estão pendentes de
aprovação/homologação.
- O emprego dos formatos de relatórios do SIAPPES para o SIPPES.
- A disponibilização de relatórios para consulta.
- A possibilidade de consulta aos registros dos lançamentos efetuados.
- A vinculação de rúbricas de pagamento impactantes entre si.
- A correção de problemas com o cálculo automático de valores atrasados por intermédio da
informação da data da vigência do direito.
- A simplificação da pesquisa aos beneficiários bastando a utilização do número de Prec-CP ou
identificação militar.
- O encerramento do prazo para lançamentos ocorra em dias com expediente.
- A dilatação do prazo de validade das senhas para acesso ao sistema.
98
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Identificadas as oportunidades de melhoria seguidas das sugestões a serem implementadas sob
o ponto de vista dos respondentes é chegado o momento de reunir as opiniões que refletem
positivamente. O Quadro 24 reúne os referidos aspetos positivos:
Quadro 24 - Quadro de aspetos positivos indicados pelos operadores
Natureza
Aspetos
positivos
Campo
Conscientização
Operação /
Usabilidade
Constatação
- Consideram positiva a iniciativa de desenvolvimento e implantação de um
novo sistema de pagamento.
- Evidenciam motivação e comprometimento com o sucesso da transição.
- A possibilidade de efetuar lançamentos para múltiplos beneficiários com o
próprio sistema efetuando os cálculos automaticamente.
Fonte: elaborado pelo autor
99
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
5. Discussão dos resultados
O novo Sistema de Pagamento de Pessoal do EB (SIPPES) foi desenvolvido no intuito de contribuir
com o aprimoramento os métodos de gestão do EB proporcionando racionalização no emprego de
recursos (financeiros, humanos e materiais). Para tal, necessitará se apresentar mais eficiente do que o
sistema ao qual deve substituir. Os resultados indicam que os usuários entendem que ambos os sistemas
de pagamento do Exército Brasileiro satisfazem critérios de segurança e operação, cumprindo a
finalidade para o qual se destinam. Os mesmos resultados permitem, ainda, inferir que os operadores
entendem que ambos apresentam condições de atuar no pagamento do pessoal.
Ao nível das variáveis incluídas na avaliação da segurança do sistema, a maioria da amostra
incluída atribuiu classificações num grau “satisfatório” a “excelente” para ambos os sistemas. Entretanto,
sobre esse aspeto ressaltam aos olhos às classificações “excelente” e “muito boas” obtidas pelo
SIAPPES diante dos índices de insuficiência obtidos pelo SIPPES.
Verificando-se a apresentação das frequências relativas às variáveis associadas à operação, a
menção “satisfatória” se repete com ambos os sistemas apresentando resultados aproximados. A
maioria da amostra incluída também atribuiu classificações “satisfatório” a “excelente” para ambos os
sistemas, com a exceção das variáveis “corridas de pagamento” e “correções de informações de
pagamento” onde para o SIPPES mais de 50% da amostra classificou essas variáveis num nível
“insuficiente” e “razoável”. O SIAPPES obteve distribuições melhor avaliadas na maioria das variáveis
associadas à operação, porém, deixou de obter unanimidade porque o SIPPES apresentou melhores
distribuições dos índices de classificação excelente e muito bom nas variáveis “automatização” e
“interface de utilização”. Isto quer dizer que, no que se refere à operação, os operadores entendem que
ambos os sistemas apresentam desempenho similar. Entretanto, é possível identificar a preferência pelo
SIAPPES.
Da análise da distribuição acerca do contributo dos sistemas na atividade de pagamento de
pessoal ficou evidenciado que os respondentes reputam ao SIAPPES um maior contributo frente ao
SIPPES. É possível concluir parcialmente sobre a apresentação das frequências que os operadores
entendem que ambos os sistemas apresentam condições de atuar no pagamento do pessoal tanto nas
variáveis relativas à segurança quanto nas relativas à operação. Entretanto, as mesmas frequências
permitem identificar a preferência dos respondentes pelo sistema antigo (SIAPPES).
Tal facto pode estar relacionado às ideias apresentada no capítulo resistência à mudança
apresentada no item 2.4.4. As mudanças tiram as pessoas de sua zona de conforto e as remete ao
desconhecido, sendo expectável que se tema o que não se conhece. Por se tratar de uma ferramenta
100
CAPÍTULO 5 – DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
nova e devido ao pouco tempo de funcionamento do SIPPES, é esperado que haja uma resistência.
Dentre as fases da perceção da mudança organizacional apresentadas no item 2.4.4 identificou-se que
os operadores evidenciam se encontrar entre a fase da resistência à mudança e a fase de
experimentação.
Os índices de insuficiência evidenciados em relação ao SIPPES podem encontrar amparo na
definição da fase de resistência à mudança onde os envolvidos evidenciam raiva, incômodo ou
isolamento. Por sua vez, o processo de implantação do SIPPES tem demandado maior volume de
trabalho dos operadores – uma vez que o SIAPPES ainda continua ativo – e tal aspeto caracteriza a fase
da experimentação que é evidenciada pelo o sentimento de frustração, falta de foco e muito trabalho. A
fim de mitigar essas reações, é necessário estabelecer metas de curto prazo, concentrar-se em
prioridades e efetuar o acompanhamento das ações, o que exigirá tempo e convencimento.
Ao comparar as diferenças entre a perceção dos usuários relativamente à eficiência dos sistemas
de pagamento do EB acerca de ambos os aspetos – segurança e operação – verificaram-se classificações
significativamente superiores ao sistema antigo. Dentre as variáveis relativas à operação, verificou-se que
na variável “interface de utilização” os respondentes atribuíram pontuação ligeiramente melhor ao
SIAPPES, entretanto tal diferença não teve significado estatístico. Das sete variáveis que apresentaram
diferenças estatisticamente significativas apenas no aspeto “automatização”, o SIPPES apresentou
resultados melhores que o SIAPPES. Nas demais foram atribuídas classificações superiores ao SIAPPES.
É possível concluir parcialmente que os respondentes também indicam melhor aceitação pelo sistema
antigo.
Tal aspecto pode guardar relação com o entendimento relativo ao fenômeno da racionalização
administrativa na AP (item 2.3.2). Entendendo o fenômeno como o direcionamento das decisões relativas
aos processos organizacionais no sentido de otimizar procedimentos, processos, pessoal, meios e
estruturas na busca da melhor relação possível entre insumos (inputs) e produtos (outputs), o facto dos
operadores conhecerem melhor o sistema antigo faz com que empreguem menos tempo e esforço
(inputs) na execução do pagamento (output) do que o necessário em relação ao novo sistema, o que
pode ter influenciado na preferência identificada.
Dentre as associações possíveis de serem realizadas, identificou-se como interessante ao estudo
as relativas ao tempo como operador e a avaliação do SIAPPES e SIPPES. Verificou-se a inexistência de
relação entre o tempo como operador e as variáveis associadas à segurança dos sistemas de pagamento.
Entretanto, ao nível da operação foram encontradas correlações significativas. Para o SIAPPES, uma
associação positiva foi encontrada entre o tempo de experiência e a avaliação da variável
101
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
“preenchimento”, ou seja, “maior tempo em funções de operador” relacionou-se a melhores avaliações
deste aspeto. Já em relação ao SIPPES, identificaram-se associações negativas entre o tempo como
operador e a avaliação das variáveis “corridas de pagamento” e “interface de utilização”. Esse resultado
mostrou que um menor tempo de experiência como usuário do SIPPES conduz a uma pior avaliação da
eficiência desses aspetos.
Os referidos resultados podem se dever à pouca experiência dos operadores na utilização do
novo sistema – devido ao seu pouco tempo em funcionamento – e na ineficácia do suporte oferecido em
relação ao SIPPES. Conforme apresentado no capítulo 2.2.2 – Definição de Tecnologia Informação e
Sistemas de Informação –, mesmo nos casos em que as organizações recorrem ao software mais
simples, faz-se necessária a intervenção de pessoal com conhecimentos e experiência não só para efeitos
de instalação, mas também para manutenção e apoio à utilização. É possível que as avaliações obtidas
pelo SIAPPES se devam ao facto de os operadores deterem maior experiência na utilização do mesmo e
as ferramentas de suporte aos usuários estarem consolidadas (manuais, vídeo-aulas, entre outros),
enquanto que o SIPPES entrou em produção há pouco tempo e suas possibilidades de suporte se
apresentam limitadas.
A análise do conteúdo das opiniões emitidas pelos operadores permitiu identificar o interesse em
otimizar as funcionalidades do sistema no sentido de aprimorar sua usabilidade. Percebeu-se a intenção
dos usuários em dotar o novo sistema de pagamento do máximo de automação possível e aprimorar sua
interface no sentido de tornar sua utilização mais rápida e simples.
A referida análise possibilitou reunir as opiniões quanto à natureza da observação: (i)
oportunidades de melhoria em relação aos aspetos gerais do processo de implantação do novo sistema
de pagamento, (ii) oportunidades de melhoria em relação às funcionalidades do SIPPES e (iii) o destaque
dos aspetos positivos. As constatações afetas às oportunidades de melhoria em relação aos aspetos
gerais do processo de implantação do novo sistema de pagamento subdividem-se em 4 campos: a
instabilidade apresentada pelo sistema, a falta de confiança no mesmo, a limitada capacidade de suporte
aos operadores e a iminente necessidade de capacitação dos operadores para utilização do SIPPES.
O SIPPES foi concebido com a característica de funcionar on-line. Cabe destacar que o
provimento de internet às OM do Exército Brasileiro é consideravelmente distinto ao longo do território
brasileiro. Enquanto nos grandes centros urbanos existe a disponibilidade de serviços satisfatórios de
internet em banda larga, em regiões distantes dos grandes centros a oferta é restrita, havendo situações
em que o único serviço disponível é o de internet via satélite com baixíssima capacidade de transmissão
de dados.
102
CAPÍTULO 5 – DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
Desta feita, são diversas as críticas dos operadores das OM que se encontram em situação
desfavorável de internet com destaque para a perda de trabalho devido à queda do sistema,
impossibilidade de cumprimento de prazos devido à instabilidade, demora exagerada na execução dos
comandos emitidos e, finalmente, lentidão generalizada do sistema. Para além da deficiência da internet,
até mesmo operadores bem servidos do referido serviço queixam-se de instabilidade.
A referida constatação pode guardar relação com a negligência a aspetos relativos à governação
de TI que – conforme apresentado no item 2.2.3 – está diretamente relacionada com a habilidade de
escolher e utilizar a TI de maneira a atingir os objetivos organizacionais e proporcionar a gestão adequada
da informação. Na medida em que um aspecto fundamental ao funcionamento do sistema –
disponibilidade de acesso à internet – deixa de ser devidamente tratado, identifica-se ausência do
emprego dos fundamentos da governação de TI.
Outra observação que pode ser relacionada às falhas na governação de TI reside na falta de
confiança dos operadores no novo sistema. Uma governação de TI eficaz gera benefícios verdadeiros
para a organização, tais como: credibilidade, referência em produtos, na prestação de serviços e
diminuição dos custos. Problemas de instabilidade, reiteradas alegação de perda de dados após os
lançamentos, beneficiários que não recebem seus pagamentos, entre outros, trazem desconfiança
acerca da credibilidade do sistema, ratificando a ocorrência de falhas na governação de TI empregada.
O fenômeno da falta de confiança se apresenta como uma complicação no processo de transição
e guarda estreita relação, também, com a gestão da mudança organizacional (item 2.4.3). Evitar a
descrença na mudança e evitar a falta de comprometimento são medidas essenciais ao sucesso do
processo de mudança. Uma vez estabelecida a ideia de que o antigo sistema se apresente mais confiável
poderá vir a tornar a transição mais lenta, difícil ou, até mesmo, inviabilizá-la. A fim de superar as
dificuldades mencionadas, é apresentada pelos respondentes a sugestão do desenvolvimento de uma
ferramenta para trabalhos off-line que possibilite posterior transmissão aos modos do que ocorre no
SIAPPES.
O esclarecimento das dúvidas dos operadores acerca do funcionamento do novo sistema
também é relatado como uma demanda a ser atendida. Os respondentes relatam a ausência de suporte
quando da ocorrência de dúvidas e problemas. Atualmente, as dúvidas são sanadas por intermédio de
um endereço eletrônico que, segundo os respondentes, tem se mostrado uma solução ineficaz
nomeadamente pela ausência de tempestividade nas respostas. As críticas também se voltam à limitada
experiência dos envolvidos no suporte com a atividade de pagamento de pessoal causando, segundo os
operadores, equívocos perfeitamente evitáveis. Tais questões estão relacionadas, também, com as ideias
103
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
constantes no item sobre a resistência às mudanças organizacionais (item 2.4.4). O referido item
identifica como ferramenta eficaz para mitigar a resistência é oferecer suporte por intermédio de um
canal de comunicação aberto entre os gestores da mudança (lideranças) e os demais envolvidos
(liderados). A sugestão apresentada é o retorno da sala virtual on-line que chegou a ser disponibilizada
pela equipe de transição dos sistemas em ocasião anterior. Tal ferramenta viria a facilitar o
esclarecimento de dúvidas de maneira tempestiva.
A última – porém não menos importante – oportunidade de melhoria em relação aos aspetos
gerais apresentada pelos operadores se refere à necessidade de oferecer meios de capacitação do
pessoal para a operação do SIPPES. Essa questão pode ser explicada verificando-se o item 2.2.3 –
impacto da TI na eficiência da AP – onde é indicado que deve haver mudanças na política de capacitação
e desenvolvimento dos recursos humanos para que a adoção de ferramentas de TI traga ganhos
substanciais de qualidade e produtividade nas organizações. Os respondentes – nomeadamente os que
operam o SIAPPES há um intervalo de tempo maior – indicam que a didática utilizada pelo CPEx quando
da elaboração dos manuais relativos ao SIAPPES deveria ser utilizada nos manuais SIPPES. A elaboração
de roteiros específicos para cada operação juntamente com a disponibilização de vídeo-aulas sobre as
funcionalidades do novo sistema integram a referida didática considerada satisfatória pelos operadores.
Diante do apresentado, identifica-se o interesse dos operadores em contribuir para o
aprimoramento do sistema na medida em que apresentam possíveis soluções para as questões mais
conflituosas. O feedback dos operadores em relação às possibilidades de melhoria das funcionalidades
do SIPPES também merece atenção. Os respondentes apresentam alguns aspetos que poderiam ser
aprimorados ou inseridos para que sua efetividade seja mais impactante relativamente à apresentação
(layout), aos registros, à automatização, aos prazos e à segurança.
Curiosamente, percebeu-se a preocupação dos respondentes em trazer ao sistema novo um
formato mais próximo ao das ferramentas que estes já estão habituados, como o Sistema de Protocolo
Eletrônico de Documentos (SPED), por exemplo. Trata-se de uma ferramenta de comunicação que
unificou toda a documentação interna do Exército Brasileiro. O trâmite de documentos se dá por meio
de correio eletrônico exclusivo, com os documentos sendo elaborados na própria ferramenta em
ambiente web e transmitidos com total segurança entre as diversas OM do EB por todo o Brasil. Os
respondentes manifestam o entendimento de que seu layout intuitivo e agradável à visualização
simplificou a assimilação. Nesse sentido, a sugestão dos operadores reside na elaboração de uma tela
semelhante à do SPED que apresente ao aprovador/homologador o quantitativo de informações
pendentes.
104
CAPÍTULO 5 – DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
Seguindo a mesma linha de raciocínio e tendo em conta o hábito dos operadores no manuseio
do SIAPPES e suas ferramentas auxiliares, o aproveitamento dos formatos de relatórios e outros
documentos utilizados por este pareceu aos respondentes uma solução interessante para o SIPPES.
Dessa forma, a disponibilização de um relatório geral aos moldes do oferecido pelo SIAPPES, onde conste
o tipo de operação com riqueza de detalhes, Boletim Interno da OM e a justificativa figura como
solicitação dos respondentes.
É possível afirmar que a queixa mais frequente se refere à ausência de relatórios e registros dos
lançamentos efetuados pelos operadores. Os respondentes julgam de extrema importância que o
operador possa gravar seus lançamentos tendo a possibilidade de analisá-los antes do envio ao
aprovador, possibilitando conferência e possível correção. Nesse caso, a sugestão é a disponibilização
do contracheque do beneficiário a fim de que o operador possa verificar os lançamentos executados
antes que os mesmos sejam transmitidos para a aprovação e, desta forma, criar uma opção para que o
operador possa corrigir algum lançamento equivocado.
Outra sugestão deveras interessante se refere à vinculação de rúbricas de pagamento
diretamente relacionadas entre si. Como exemplo verifica-se a rubrica relativa às férias que, ao ser
lançada, poderia automaticamente excluir a rubrica relativa ao auxílio transporte, uma vez que o militar
em gozo de férias não faz jus ao referido auxílio. Outros casos poderiam ser identificados e aplicados
pela equipe de desenvolvimento do sistema.
Crítica veemente é direcionada ao encerramento dos prazos para lançamentos se darem em
dias sem expediente como finais de semana e feriados nacionais. A obrigatoriedade de mudança de
senhas para acesso ao sistema a cada 30 dias também se destaca entre as reclamações juntamente
com o relato de problemas com o cálculo automático de valores atrasados por intermédio da informação
da data da vigência do direito.
A funcionalidade disponível para a busca de informações dos beneficiários no SIPPES também
é alvo de críticas. Sugere-se que a pesquisa aos beneficiários seja simplificada, bastando a utilização do
número de Prec-CP ou identificação militar, evitando-se as várias lupas e abas que são abertas quando
da realização de pesquisas, o que torna o processo consideravelmente lento.
O aspeto positivo elencado claramente se refere às funcionalidades. A possibilidade de efetuar
lançamentos para múltiplos beneficiários com o próprio sistema efetuando os cálculos automaticamente
foi identificada como facilitadora do processo de pagamento. Constatou-se, ainda, que os operadores
identificam no SIPPES uma interface mais amigável que facilitará – quando atendidas as oportunidades
de melhoria indicadas – a implantação e consulta de dados.
105
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
Identificou-se, ainda, que os respondentes entendem as dificuldades da fase inicial de
implantação do novo sistema, reconhecem o desconforto causado pela mudança e envidam esforços no
sentido de identificar oportunidades de melhoria. Consideram positiva a iniciativa de desenvolvimento e
implantação de um novo sistema de pagamento e evidenciam motivação e comprometimento com o
sucesso da transição. A despeito das diversas oportunidades de melhoria relatadas, as observações
descritas permitem identificar a perceção do SIPPES como um sistema que proporcionará menor
possibilidade de erro e que se mostra promissor quanto à eficiência e segurança.
Contrariando as expectativas, foram encontradas diferenças significativas entre a avaliação dos
usuários que consideraram o SIAPPES o sistema de pagamento mais eficiente. Considerando tanto o
aspeto quantitativo quanto o qualitativo, conclui-se que os respondentes identificam o sistema antigo
(SIAPPES) como mais eficiente que o novo sistema (SIPPES).
106
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
6. Conclusão
O processo de transformação que pretende conduzir o Exército Brasileiro ao patamar de Forças
Armadas de países desenvolvidos traz consigo o entendimento de que o aperfeiçoamento da maneira de
gerir a organização é uma exigência dos tempos modernos. O aprimoramento dos métodos de gestão do
EB detém entre seus objetivos a racionalização administrativa com ênfase na racionalização das
despesas e na promoção da redução do pessoal empregado em atividades administrativas. Desta feita,
para contribuir com os objetivos citados, o SIPPES deverá proporcionar racionalização no emprego de
recursos (financeiros, humanos e materiais). Para tal, é possível afirmar que o novo sistema necessitará
se apresentar mais eficiente do que o sistema ao qual deve substituir.
Assim, buscando definir eficiência, recorreu-se ao conceito de eficiência na Administração
Pública – Capítulo 2.1. –, que remete à relação input-output com destaque para o custo que se apresenta
quando da execução de uma determinada atividade. Entretanto, durante o trabalho de recolha de dados
verificou-se uma componente relativa ao SIPPES inexistente em relação ao SIAPPES: o custo da
contratação do serviço de manutenção de software. Assim, recursos financeiros não caberiam como
input devido à sua ausência em uma das unidades de análise, restando, como passíveis de aferição e
capazes de compor a perceção dos usuários dos sistemas, os aspetos segurança da informação e as
características relativas à operação.
Nesse sentido a presente dissertação teve como objetivo averiguar a perceção de eficiência do
SIAPPES e do SIPPES, relativamente à segurança da informação e à operação, por intermédio da
avaliação da perceção dos operadores dos sistemas de pagamento do Exército Brasileiro. Desta feita, a
pergunta de investigação respondida foi:
Os operadores identificam o novo sistema de pagamento de pessoal (SIPPES) mais eficiente que
o antigo sistema (SIAPPES) relativamente à segurança da informação e à operação?
Reiterando-se o entendimento de que novas ferramentas de TI trazem consigo a ideia de maior
automação e segurança, foi testada a seguinte hipótese de trabalho:
Os operadores percebem o novo sistema de pagamento (SIPPES) mais eficiente que o antigo
sistema de pagamento (SIAPPES) em relação à segurança da informação e à operação/usabilidade.
A fim de prover os subsídios conceituais necessários ao esclarecimento e padronização dos
termos empregados no transcurso da investigação, as seções referentes à revisão de literatura passaram
pelo esclarecimento do que deve ser entendido como eficiência na Administração Pública, caracterização
e indicação de como a Tecnologia da Informação e os Sistemas de Informação impactam na eficiência
das organizações sujeitas à AP, definição de racionalização administrativa e apresentação das principais
107
CAPÍTULO 6 – CONCLUSÃO
questões relativas à inovação e à gestão da mudança na Administração Pública. Por fim, o Exército
Brasileiro foi contextualizado e a sistemática empregada para a execução do Pagamento de Pessoal foi
descrita juntamente com a caracterização dos sistemas de pagamento.
A primeira secção da referida revisão trouxe a ideia de que o termo eficiência na Administração
Pública remete à relação entre inputs e outputs. Assim, com o intuito de padronizar a definição para os
objetivos desta pesquisa, buscar eficiência significa manter os níveis de serviço (outputs) com a
diminuição dos insumos (inputs) ou maximizar os outputs mantendo os níveis de inputs.
A secção seguinte possibilitou identificar que a informação deve ser tratada como os demais
ativos das organizações e que o emprego das TI na AP possibilita melhoria no desempenho
organizacional da mesma. Em seguida, a racionalização administrativa foi apresentada como o processo
de direcionamento das decisões organizacionais no sentido de otimizar procedimentos, processos,
pessoal, meios e estruturas na busca da melhor relação possível entre insumos ( inputs) e produtos
(outputs) contribuindo com a melhora nos níveis de eficiência da Administração Pública.
Constatou-se, por fim, que a implantação de inovações na AP ocasiona mudanças
organizacionais que necessitam ser entendidas e adequadamente conduzidas. Assim, foram esclarecidas
as características das mudanças organizacionais, os tipos de mudança identificados na literatura, além
da importância da gestão da mudança e do combate aos fatores de resistência às mudanças.
A secção seguinte apresentou uma contextualização do Exército Brasileiro (EB) elencando suas
peculiaridades e principais atribuições impostas pela Constituição brasileira de 1988 e outros diplomas
legais. Foi esclarecido, ainda, como se dá o processamento do pagamento de pessoal no EB que
contempla cerca de 420.000 (quatrocentos e vinte mil) beneficiários com o movimento mensal de
aproximados 2,3 bilhões (mil milhões) de reais.
Para o adequado entendimento do processo em estudo, julgou-se pertinente a apresentação do
Centro de Pagamento do Exército (CPEx) e sua atuação junto aos sistemas de pagamento de pessoal.
Aliado a isso foram apresentados os principais fatores que conduziram ao desenvolvimento de um novo
sistema de pagamento de pessoal, bem como as principais caraterísticas de ambos os sistemas.
Na busca pela resposta à pergunta de investigação a pesquisa seguiu com a delimitação da
amostra que seria submetida à análise. O universo determinado para a pesquisa reuniu 540 (quinhentos
e quarenta) Organizações Militares onde apenas um operador seria convidado a participar do estudo.
Aplicados os critérios de inclusão, foi possível limitar a amostra em 502 (quinhentos e dois) operadores.
O acesso aos questionários foi disponibilizado por intermédio do CPEx que remeteu o Documento Interno
108
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
do Exército (DIEx) Nr 281-SG1/Gab/CPEx, de 14 de abril de 2016, às OM integrantes da amostra. Por
fim, a amostra incluída no estudo (N total) integrou 280 (duzentos e oitenta) operadores.
A condução do tratamento estatístico dos dados recorreu ao software Statistical Package for
Social Sciences, versão 20 (SPSS Inc., Chicago, IL). Estatísticas descritivas e inferenciais foram
conduzidas bem como frequências, médias, medianas e desvios-padrão foram determinados para a
caracterização da avaliação do SIAPPES e do SIPPES respetivamente, possibilitando as conclusões a
seguir.
A título de conclusão, mesmo reputando ao SIAPPES a classificação de maior eficiência em
relação ao SIPPES, é possível afirmar que os respondentes entendem que o SIAPPES apresenta
limitações diante da ultrapassada e vulnerável tecnologia na qual está estruturado. Assim, reconhecem
a necessidade de modernização do sistema de pagamento na busca por melhorias na segurança da
informação e, nomeadamente, na usabilidade. Acreditam que quando satisfeitas as questões relativas
às oportunidades de melhoria de caráter geral e das funcionalidades, o SIPPES facilitará a execução da
atividade de pagamento permitindo executar os procedimentos com mais segurança, rapidez e
objetividade de maneira a possibilitar a substituição do SIAPPES com a pretendida segurança e
simplicidade inerentes às novas tecnologias.
6.1. Contributos do estudo
A primeira contribuição do estudo que pode ser apresentada reside na compilação de
informações contidas na revisão de literatura que permitiu clarificar teorias e construir entendimentos
conceituais proporcionando o devido suporte à parte empírica da investigação. Aspetos complexos e
constantemente discutidos na atualidade como eficiência na AP, a relação entre TI e eficiência na AP,
racionalização administrativa e inovação e mudança na AP permitiram a reflexão necessária acerca da
exigência social de serviços públicos eficientes, além de proporcionar a robustez academicamente exigida
a uma investigação científica.
A segunda contribuição do estudo reside no destaque à execução da atividade de pagamento de
pessoal no âmbito do Exército Brasileiro. A despeito da dimensão e complexidade que envolvem a
atividade, poucos estudos relativos à perceção do processamento de pagamento são encontrados na
literatura.
Seguidamente, a exposição dos motivos que conduziram ao desenvolvimento de um novo
sistema de pagamento de pessoal pode conduzir a Força Terrestre, em todos os níveis, ao convencimento
e consequente união de esforços no sentido de oferecer as condições necessárias ao sucesso da
109
CAPÍTULO 6 – CONCLUSÃO
transição entre os sistemas já que o público beneficiário direto da referida atividade vai além dos militares
em serviço ativo.
Uma quarta contribuição verifica-se que o detalhado estudo apresentado contendo a
caracterização de ambos os sistemas de pagamento certamente contribuirá na capacitação do pessoal
envolvido na atividade de pagamento de pessoal na medida em que reúne condições de constituir
subsídio teórico para a elaboração de material de estudo, manuais, notas informativas, entre outros
documentos afetos à atividade.
O contributo seguinte está diretamente ligado à resposta à pergunta de investigação que veio a
refutar a hipótese de estudo. Tal aspeto levanta questões que merecem ser reavaliadas pelo Exército
Brasileiro, nomeadamente pelas OM incumbidas de desenvolver e implantar o SIPPES e pela equipe
envolvida na transição de sistemas. Dentre tais questões urgem as classificadas como oportunidades de
melhoria de caráter geral, seguidas das relativas às funcionalidades. A reunião de tais constatações em
relatório específico pode conduzir à uma reavaliação da estratégia de implantação do sistema de
pagamento em questão ou, até mesmo, uma reavaliação do próprio sistema.
Ainda um outro aspeto contributivo, o quantitativo de operadores que se voluntariaram a integrar
o estudo possibilitou reunir pontos de vista e experiências que indicaram limitações do SIPPES e outras
questões que precisam sofrer algum tipo de interferência dos responsáveis, representando uma
verdadeira radiografia do processo de implantação e constituindo, assim, feedback fundamental ao
sucesso da implantação.
Por fim, é possível afirmar que a metodologia empregada reúne condições de ser replicada por
outras organizações sujeitas à AP que – de maneira similar ao EB detenham a incumbência de efetuar
o pagamento grandes efetivos e movimentar vultosos recursos financeiros – necessitem se adequar às
exigências contemporâneas de eficiência e segurança relativas à TI, bem como aprimorar os aspetos
relativos à gestão de mudança em suas organizações, desde que guardadas as peculiaridades de cada
organização.
6.2. Limitações do estudo
No transcurso da investigação foram identificadas algumas limitações que, ao serem mitigadas,
constituíram-se em fatores motivadores para condução dos trabalhos. No que se refere às limitações, a
escassez de estudos sobre o processamento do pagamento de pessoal, seja de instituições públicas ou
privadas, dificultou sobremaneira a identificação de parâmetros para a condução desta pesquisa. Por se
tratar de assunto extremamente restrito – muitas vezes tratado com classificação sigilosa – a dificuldade
em obter material específico constituiu o maior desafio à consecução. A especificidade do tema em
110
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
estudo limitou, também, a extrapolação da pesquisa a um nível mais amplo impedindo a comparação
com outras instituições, inclusive de fora do Brasil.
O ambiente em que foi conduzida a pesquisa – Exército Brasileiro – por se tratar de uma
instituição com características bastante peculiares, regido pela hierarquia, disciplina e sujeito a leis e
regulamentos específicos, proporciona certo embaraço em evidenciar limitações e reconhecer problemas
internos. Tal fator somente pode ser mitigado por intermédio da garantia de sigilo aos envolvidos.
A distância entre o pesquisador e as fontes de dados e a capilaridade que envolve a distribuição
dos respondentes constituiu fator que trouxe dificuldade ao levantamento das informações necessárias.
O pouco tempo de funcionamento do SIPPES pode ter contribuído com as avaliações negativas pelos
operadores. A impossibilidade de operação do novo sistema pelo pesquisador se apresentou como fator
que trouxe certa dificuldade por ocasião da parametrização dos aspetos a serem avaliados pelos
respondentes.
Cabe ressaltar que, apesar dessas limitações, considera-se que os resultados alcançados
permitiram responder de maneira adequada à pergunta de investigação bem como atingir o objetivo
proposto inicialmente.
6.3. Sugestões para estudos futuros
A importância de investigações desta natureza reside na necessidade de alerta para a relevância
da atividade de pagamento de pessoal. Tal atividade precisa mobilizar maiores esforços considerando o
montante em recursos financeiros envolvidos e número de beneficiários. Assim, captar o feedback dos
envolvidos diretamente se apresenta como a ferramenta mais eficaz na busca pela melhoria dos níveis
de serviço.
A assertiva é verdadeira e pode ser aplicada em outros sistemas de TI em desenvolvimento ou
implantação no Exército Brasileiro que, motivado pelo processo de transformação, detém outros projetos
em curso que contém em seus escopos o desenvolvimento de ferramentas de TI. Nesse sentido e
alinhado com a evolução tecnológica e comportamental dos últimos anos, o estudo evidenciou, ainda, a
necessidade de se aprimorar no EB a cultura da inovação em seus quadros. Assim, estudos voltados ao
aprimoramento da cultura de inovação e mudança nas organizações se apresentam como fatores que
possibilitarão ao Exército alcançar o objetivo de passar de uma Força Armada da era industrial para Força
Armada da era do conhecimento.
Sugere-se como estudo futuro a replicação da pesquisa atual em intervalos de tempos periódicos
de maneira a permitir o acompanhamento da evolução do novo sistema de pagamento de pessoal do
Exército, possibilitando seu ajustamento às necessidades legais e dos usuários.
111
CAPÍTULO 6 – CONCLUSÃO
Por fim, é possível indicar que os resultados da pesquisa trouxeram à tona uma questão pouco
estudada no âmbito da Força Terrestre: o aspeto da confiança. O fenômeno da falta de confiança se
apresentou como um complicador no processo de transição e seus efeitos são de complexa análise e
podem trazer consequências de difícil mensuração. Assim, tal fenômeno merece ser estudado com maior
atenção no planeamento de gestão da mudança uma vez o processo de transformação em curso no
Exército Brasileiro poderá ter o alcance de seus objetivos inviabilizado caso negligencie aos aspetos
relativos à referida gestão da mudança.
112
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
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121
ANEXO A – Cronograma de Pagamento
ANEXO A: Cronograma de Pagamento
122
ANEXO A – Cronograma de Pagamento
123
ANEXO A – Cronograma de Pagamento
124
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
ANEXO B: DIEx nº 281-SG1/Gab/CPEx
125
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
APÊNDICE A: Roteiro de tópicos para entrevista
Roteiro de tópicos para entrevista não estruturada focalizada
Arquitetura dos Sistemas
1) A constituição do sistema de pagamento;
2) Plataforma de tecnologia da informação empregada;
3) Base de dados utilizada;
4) Trânsito e remessa de informações entre as OM e o CPEx (métodos de transmissão de dados);
5) Número de corridas de pagamento por sistema (processamento de dados).
Segurança
1) Possibilidade de realização de pagamentos extra sistemas;
2) Formas de correções das informações de pagamento identificas com incorreção ou não
processadas;
3) Tipos de perfis de acesso;
4) Método de inserção dos dados;
5) Capacidade de armazenamento e histórico de operações;
6) Formas de auditorias;
7) Métodos de transmissão da DIRF e da RAIS.
Operação
1) Prazos para os operadores efetuarem os lançamentos;
2) Lançamento de dados pelos operadores (quantidade de campos a serem preenchidos e
apresentação dos formulários ou campos);
3) Automatização da realização de cálculos pelo sistema;
4) Interface de operação/usabilidade;
5) Possibilidades de consultas à base de dados;
6) Possibilidades da realização de lançamentos coletivos;
7) Alcance das opções de busca e consulta.
126
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
APÊNDICE B: Transcrição de entrevista
Transcrição da entrevista ao oficial “A”
1) Quando questionado acerca da arquitetura dos sistemas, respondeu que:
Desenvolvido em linguagem de programação JAVA, e baseado em plataforma de banco de dados
ORACLE, o Sistema de Pagamento de Pessoal (SIPPES) apresenta vários conceitos novos em sistemas
dessa natureza e muitas inovações que trarão benefícios tanto para os quatrocentos e vinte mil
favorecidos que recebem seu pagamento pelo Centro De Pagamento do Exército (CPEx), quanto para os
responsáveis pelo controle e a execução dessa atividade.
O conceito mais inovador apresentado pelo sistema é o versionamento. Todos os dados
cadastrados, mesmo após sofrerem alterações, são armazenados em forma de versões e não são
apagados ou sobrepostos. Isso permite total rastreabilidade e possibilidade de auditoria precisa de todos
os dados implantados no sistema, facilitando a detecção e solução de problemas de pagamento indevido
e tentativa de fraude, identificando qual usuário realizou o lançamento, aprovação e homologação de
cada informação.
2) Quando questionado acerca da segurança dos sistemas, respondeu que:
Considera o envolvimento de todos os agentes responsáveis pelo pagamento de pessoal como
fator de grande importância. O dado não é de responsabilidade apenas do operador. Para ter efeito no
contracheque e gerar um direito ou uma obrigação, a informação deve ser aprovada pelo chefe da secção
de pagamento de pessoal da Organização Militar (OM) responsável por aquele favorecido e ser
homologada pelo seu Ordenador de Despesas (OD).
Considera, ainda, que aliado à certificação digital do servidor de aplicação do SIPPES e de seus
usuários, permite que toda informação armazenada seja válida como documento oficial. Isso
proporcionará, no futuro, após avaliação pelos órgãos competentes, que não haja necessidade de se
armazenar tantos documentos impressos que hoje são necessários para verificação e obtenção de
direitos, principalmente de inativos e pensionistas.
Outro benefício trazido pela nova arquitetura do SIPPES é o fato de que todas as informações
relevantes que geram direito ou obrigações de pagamento, ficam armazenadas e permitem obter um
histórico completo de tudo que ocorreu durante todos os anos de carreira do militar, desde sua entrada
na Força, até sua passagem para a reserva e a geração da pensão militar, quando ocorrido. O sistema
trata o militar de forma única, independentemente de estar na ativa, na reserva ou ser um instituidor de
pensão.
O SIPPES obriga o operador a lançar a informação com o seu amparo (a publicação em boletim
ou diário oficial), e a identificar exatamente o fato ou dependente ao qual o direito ou obrigação estão
amarrados. Essa obrigação facilita a auditoria e identificação futura do que ocorreu para permitir o reflexo
dessa informação no contracheque do favorecido.
3) Quando questionado acerca da operação/usabilidade dos sistemas, respondeu que:
Pode se verificar que o sistema foi projetado com a finalidade de permitir integridade,
rastreabilidade, transparência e precisão aos dados armazenados, que podem ser disponibilizados para
127
APÊNDICE B: Transcrição de entrevista
qualquer órgão da Força ou fora dela, quando autorizado, e em conformidade com a legislação vigente.
No entanto, muitos problemas estão impedindo que o sistema funcione de forma plena.
O SIPPES entrou em produção em janeiro de 2015. E estava previsto para migrar os dados
de todos os militares da ativa durante aquele ano. No entanto, problemas de infraestrutura não
permitiram que isso ocorresse. A migração não pode ser realizada de forma simples, do sistema antigo
para o novo. O sistema antigo não possui todas as informações que são obrigatórias no sistema novo e
necessita de muita intervenção dos operadores. Conforme o efetivo migrado foi aumentando e a
quantidade de informações transmitidas on-line aumentou, os problemas de infraestrutura que foram
amplamente discutidos em reuniões realizadas com o Departamento de Ciência e Tecnologia (DCT) e
Departamento Geral de Pessoal (DGP), no período de 2012 a 2014, foram evidenciados.
Atualmente, esses problemas estão impedindo que o planejamento de migração de dados
seja retomado e concluído. E os benefícios descritos anteriormente só poderão ser aproveitados quando
o sistema estiver operando com todos os favorecidos, após a finalização dessa migração. Estudo conjunto
realizado por Grupo de Trabalho composto por integrantes do DGP, DCT e da SEF concluiu pela existência
de problemas em 4 áreas que dificultam o correto funcionamento do SIPPES: processos, recursos
humanos, equipamentos de TI e infraestrutura.
Sobre os processos, o DGP é um departamento composto por 5 Diretorias e 1 Assessoria.
Estas partes trabalham de forma segregada, independente, não existindo interligação matricial entre elas
e seus sistemas. Os processos existentes no DGP, principalmente os que impactam no funcionamento
do SIPPES, não estão documentados, otimizados e automatizados. Por sua vez, os dados gerados pelas
Diretorias, por meio dos processos e sistemas, não são inseridos na base de dados (EB Corp) com a
tempestividade e precisão necessárias à execução da atividade de pagamento de pessoal, como por
exemplo: promoção de posto/graduação, transferência de OM, conclusão de cursos, entre outros.
Acerca dos recursos humanos, o DGP não dispõe de pessoal capacitado para documentar
seus processos, otimizá-los e automatizá-los. o Departamento não dispõe de pessoal suficiente para
desenvolver e manutenir o SICAPEx. O CDS (DCT) não dispõe de pessoal suficiente para acompanhar a
execução do contrato de manutenção do SIPPES e não há, no CITEx, equipe plantonista permanente
para sanar problemas relacionados à falta de energia.
Em relação aos equipamentos de TI, as estações de trabalho do DGP são antigas e de baixo
desempenho, o cabeamento (de rede e elétrico) do DGP é subdimensionado, o Departamento não dispõe
de ferramenta que detecte, previna e recupere falhas ocasionadas por ataques cibernéticos nem dispõe
de ferramenta para levantar, automatizar, gerir e testar seus processos. Por sua vez, o CDS não dispõe
de ferramenta para administrar e acompanhar a execução de contratos de sistemas do porte do SIPPES
e os servidores do SIPPES no CITEx são obsoletos e economicamente inviáveis para a execução da
manutenção, lembrando que o SIPPES necessita de manutenção corretiva e adaptativa para sanar
problemas de operação e de legislação.
Questões identificadas na infraestrutura também merecem atenção. A estrutura de carga da rede
elétrica do CITEx atingiu seu limite, não há circuito elétrico exclusivo e dedicado às instalações vitais, a
geração de energia emergencial não atende às atuais necessidades do CITEx (nobreak e geradores) e o
sistema e a estrutura de refrigeração dos equipamentos são deficientes.
128
APÊNDICE B: Transcrição de entrevista
4) Perguntadas as possíveis soluções para as questões apresentadas, respondeu que:
Possíveis soluções relativas aos problemas evidenciados sobre os processos seriam contratar os
serviços de empresa especializada que auxilie o DGP no levantamento, automação, gerenciamento e
teste dos processos; adotar processos de controle interno previstos no COSO (Comittee of Sponsoring
Organizations of the Treadway Comission) que auxiliariam na auditoria de cumprimento das normas
estabelecidas; e adotar a ISO 9001 para auxiliar na melhoria da qualidade dos processos, estabelecendo
métodos para medir a eficácia e determinando meios para prevenir e eliminar as não- conformidades.
Acerca dos recursos humanos, para operar o SICAPEx e a base de dados corporativa (EB Corp),
o DGP informou a necessidade de 1 oficial superior, 5 praças (ST/Sgt) especialistas em TI e 2 praças
identificadoras de corpo de tropa. Para atuar na manutenção e no desenvolvimento do SICAPEx, do EB
Corp e do SIPPES, o CDS informou a necessidade de 1 especialista em arquitetura de sistema, 1
administrador de banco de dados, 2 especialistas em ponto de função e 2 desenvolvedores de linguagem
JAVA; e constituir e treinar equipe plantonista para sanar problemas de interrupção de energia elétrica
no CITEx.
Sobre os equipamentos de TI: adquirir estações de trabalho de alto desempenho para
proporcionar agilidade à equipe do SICAPEx e aos demais sistemas do DGP que utilizam e alimentam o
EB Corp; modernizar o cabeamento (de rede e elétrico) do DGP para suportar as novas demandas;
adquirir ferramenta que proteja o SICAPEx de ataques cibernéticos; contratar os serviços de empresa
especializada para manutenir e corrigir erros existentes no SICAPEx, reforçando a equipe do DGP; adquirir
ferramenta que permita realizar o levantamento, a automação, a gestão e o teste dos processos; adquirir
ferramenta (Aplication Lifecycle Manegement) para administrar e acompanhar a execução dos contratos
de manutenção do SIPPES e SICAPEx; adquirir novos servidores para o CITEx (SIPPES); adquirir
ferramenta de apoio aos trabalhos de qualidade de dados para o EB Corp; e contratar os serviços de
empresa especializada para realizar a manutenção corretiva e adaptativa do SIPPES.
Por fim, em relação à infraestrutura: contratar os serviços de empresa especializada para
elaborar projeto de expansão da infraestrutura de energia elétrica do datacenter do CITEx, incluindo a
aquisição e a instalação de novos quadros de distribuição de energia; adquirir nobreaks e geradores para
fornecimento de energia emergencial e contratar os serviços de empresa especializada para adequar e
instalar sistema de refrigeração de precisão, em substituição ao atual.
129
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
APÊNDICE C: Transcrição de entrevista
Transcrição da entrevista ao oficial “B”
1) Quando questionado acerca da arquitetura dos sistemas, respondeu que:
O SIAPPES apresenta uma arquitetura fundamentada em COBOL que dificulta a operação e
manutenção, situação agravada pela dificuldade de se encontrar no mercado de trabalho profissionais
habilitados na referida ferramenta que estejam dispostos a prestar serviço ao Exército Brasileiro. Orientou
que este pesquisador buscasse as características técnicas do sistema nos manuais disponibilizados pelo
CPEx.
O SIPPES; por sua vez, traz uma arquitetura completamente nova em relação ao SIAPPES. Traz
uma série de melhorias que devem ser melhor detalhadas por intermédio de consulta aos manuais
gerados pela empresa desenvolvedora do sistema em conjunto com o CPEx. Alertou para as questões
identificadas quando da migração dos dados ocasionada, justamente, pelas diferenças estruturais.
A migração de dados do SIAPPES para o SIPPES foi iniciada em julho de 2013 com sucesso,
atingindo os objetivos propostos, iniciando o processo de integração entre o SIPPES, SIAPPES e o Sistema
de Consignações (SISCONSIG). Devido à saída do militar que mantém o SISCONSIG, em fevereiro de
2014, e com a impossibilidade de sua substituição imediata, foram realizados estudos a fim de verificar
a possibilidade da entrada em produção do módulo de consignação do SIPPES.
No tocante ao cronograma de implantação, a tarefa de testar a funcionalidade financeira do
SIPPES (que é o final do pagamento) estava prevista para outubro 13. O prazo não foi cumprido e se
estendeu para novembro com a finalidade de se corrigir os erros com os militares da ativa, sendo o teste
finalizado em novembro.
Em Fev 14, foi testada a execução do pagamento com o pessoal da ativa, para verificar o
comportamento com uma base de dados maior, que são as OMDS da 11ª RM e o PRORASAM, sendo
realizado pelo CPEx, sem qualquer participação das OM, com o intuito de comparar o SIAPPES ao
SIPPES, e corrigir os erros. Em maio de 2014, os testes foram com os inativos e pensionistas, cujo o
universo será da SIP/1 considerada a maior e mais complicada pois se passar por lá passará por todas
as outras, depois SIP/11 e Gu Santa Maria e o teste transcorreu dentro do próprio CPEx. Em julho de
2014, foi iniciado o teste do SIPPES nas OM, reciclagem do pessoal e treinamento com execução pela
OM. Foi um trabalho bem maior que os outros.
Foi determinado o mês de Jul 14 como prazo para o DCT deixar tudo pronto para o SIPPES
entrar em produção. A progressividade para passar para as fases seguintes foi realmente bater por parte,
tendo como meta chegar em dezembro de 14, em condições de gerar o pagamento completo, mas com
algumas exceções, como no caso de ex-combatentes, entre outras. Entretanto, o objetivo não foi atingido.
O insucesso na consecução do objetivo se deveu em grande medida à falta de apoio e
envolvimento de outros envolvidos, como exemplo a indisponibilidade da ferramenta ACL (audit control
language) para comparar as duas folhas. No tocante ao DGP, o cadastro dos favorecidos na base foi
atendido parcialmente, porque ainda existem as inconsistências relatadas anteriormente e, ainda, falta
de tempestividade das OM. O SICAPEx precisa estar com todos os dados para que se abandone SIAPPES
e se aponte para o SICAPEx.
130
APÊNDICE C: Transcrição de entrevista
2) Quando questionado acerca da segurança dos sistemas, respondeu que:
Existem muitas vulnerabilidades nomeadamente em relação ao SIAPPES. O gerenciamento do
SIAPPES é feito pelo CPEx. Para desempenhar suas atribuições, o CPEx tem um estreito relacionamento
com o CITEx, contando com o auxílio de pessoal especializado em informática, assim como
equipamentos de processamento. O CITEx, tem como missão superintender ações com vistas a instalar,
operar e manter a base física e lógica dos Sistemas de Comunicações e Informática de interesse do
Sistema de Comando e Controle do Exército no seu nível mais elevado, coordenando as atividades de
seus órgãos subordinados, de modo a atender necessidades específicas dos Comandos Militares de
Área, a fim de proporcionar uma perfeita integração operacional. Além disso, o CITEx é responsável pela
manutenção e produção de Sistemas Corporativos, dentre outros, o próprio SIAPPES.
A partir das normas emanadas do CPEx, as mais de 500 Organizações Militares espalhadas por
todo o País geram os direitos dos militares e servidores civis sob seus comandos. Mensalmente, essas
unidades administrativas encaminham ao CPEx as informações necessárias ao regular processamento
da folha de pagamento. São informações cadastrais, benefícios financeiros, descontos regulamentares,
dentre outras próprias deste tipo de atividade, associadas ao meio militar. As informações referentes a
um beneficiário só são transmitidas pela Organização Militar caso haja alguma modificação no
pagamento desse militar, como é o caso de inclusão de parcelas de pagamento ou aumento no valor de
parcelas (promoção), sendo também transmitidas as informações de beneficiários a serem incluídos ou
excluídos de Siappes. Caso não haja nenhuma alteração nas parcelas de pagamento do militar, o próprio
Siappes calcula as parcelas devidas com base nos valores do mês anterior.
Para gerar esses direitos, as unidades utilizam-se do programa FAP Digital, baseado na
plataforma Microsoft Windows 98 e no gerenciador de bancos de dados Microsoft Access, e
disponibilizado em rede. O nome FAP provém das antigas Fichas de Alteração de Pagamento, utilizadas
antes da existência do programa. De acordo com códigos estabelecidos nos regulamentos internos, o
usuário insere ou altera (módulos de Inclusão e Alteração do FAP) as informações de seus comandados,
gerando um arquivo de banco de dados. Feitos os devidos lançamentos, a unidade aguarda o momento
de envio do arquivo de banco de dados para o computador de grande porte situado no CITEx.
Os dados de pagamento inseridos no Siappes sofrem, em cada subsistema, processamentos
iniciais de controle, chamados “corridas”. Cada uma das três corridas utiliza rotinas próprias para
verificar erros e inconsistências nas informações de pagamento. Ao final do processamento de cada
corrida, é gerado um relatório contendo as inconsistências encontradas. Os relatórios de crítica são
analisados pelo CPEx, que procede à correção dos dados rejeitados por simples erros de digitação ou
por outros problemas apontados. Em se tratando de erros que mereçam maiores esclarecimentos, o
CPEx tenta corrigir as informações interagindo com as OMs por meio de contatos telefônicos. Nessa fase,
é comum a ocorrência de ocupação constante das linhas telefônicas à disposição do CPEx. A
comunicação via rádio também é largamente utilizada.
A segunda corrida é feita para a crítica das correções comandadas pelo CPEx. Assim, enquanto
a primeira corrida destina-se basicamente a detectar os erros provenientes das OMs, a segunda busca
detectar os erros nos dados corrigidos ou inseridos pelo CPEx. A terceira corrida funciona como um
controle de qualidade, buscando a detecção de eventuais inconsistências remanescentes da primeira e
da segunda corridas. Além dessas críticas realizadas durante os cronogramas mensais da folha de
131
APÊNDICE C: Transcrição de entrevista
pagamento, a Secretaria de Economia e Finanças utiliza-se de outros procedimentos de fiscalização e
controle do processo de geração da folha de pagamento. Entre esses está o Exame de Contracheques.
A terceira corrida funciona como um controle de qualidade, buscando a detecção de eventuais
inconsistências remanescentes da primeira e da segunda corridas. Além dessas críticas realizadas
durante os cronogramas mensais da folha de pagamento, a Secretaria de Economia e Finanças utilizase de outros procedimentos de fiscalização e controle do processo de geração da folha de pagamento.
Entre esses está o Exame de Contracheques.
Toda essa sequência de ações interdependentes gera inúmeras vulnerabilidades ao SIAPPES
que precisam ser trabalhadas. A equipe de desenvolvimento do SIPPES mapeou grande quantidade de
processos que precisam ser melhorados. A materialização desse trabalho se encontra nos manuais
elaborados pela emprese desenvolvedora do sistema e deve ser exaustivamente estudado por este
pesquisador.
3) Quando questionado acerca da operação/usabilidade dos sistemas, respondeu que:
Passadas as fases de concepção do novo sistema e identificadas as questões relativas ao
SIAPPES que dificultam a operação, grande esforço foi voltado para o treinamento dos operadores. Em
fevereiro/2014 foram desencadeados estágios de treinamento para operadores que trabalham com o
universo de militares da ativa, no SIPPES. O treinamento ocorreu em todas as Regiões Militares.
Todos os treinamentos foram realizados com uma equipe de oficiais e praças do SIPPES que
estão testando e trabalhando com essas funcionalidades há mais de dois anos, altamente especializada
e preparada. Os resultados positivos são evidenciados nos relatórios respondidos pelos participantes,
após o término dos trabalhos.
As funcionalidades de militares inativos e pensionistas de militar foram testadas. Assim, foi
planejada a execução de um estágio para treinamento de operadores desse universo, integrantes de
todas as Seções de Inativos e Pensionistas (SIP) do Brasil, realizado na Guarnição de Brasília na segunda
quinzena de novembro de 2014.
O processamento em paralelo continua a ser realizado, com o aumento gradual de efetivo e com
o acréscimo de militares inativos e pensionistas de militar a partir do mês de setembro de 2014. A partir
deste mês, foram processados, também, esse universo para permitir que o SIPPES estivesse em
condições de realizar o pagamento de todos os favorecidos a partir de janeiro de 2015.
Por fim, com relação ao cronograma inicial, algumas alterações forma realizadas, por conta da
dificuldade em conseguir mapear os processos de fechamento financeiro do CPEx, o que ocasionou um
pequeno ajuste que, por si só, não comprometeu o prazo para entrada em produção, uma vez que foram
solucionados os problemas de inativos e pensionistas antes do esperado.
132
EFICIÊNCIA DO NOVO SISTEMA DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO EXÉRCITO BRASILEIRO: PERCEÇÃO DO USUÁRIO
APÊNDICE D: Questionário
QUESTIONÁRIO
Considerando o seu papel destacado na realização do pagamento de pessoal, como operador dos
sistemas nas OM, solicita-se que responda às questões com base na sua experiência de operação nos
dois sistemas. A sua participação é de caracter voluntário, podendo desistir a qualquer momento. Os
dados recolhidos serão exclusivamente usados para a finalidade descrita e a identidade de todos os
respondentes será mantida em sigilo.
Estima-se que a preenchimento do questionário demore aproximadamente 10 minutos. A sua opinião,
enquanto usuário do SIAPPES e do SIPPES, poderá contribuir para o aprimoramento da execução do
pagamento com vistas a torná-lo mais seguro, célere e descomplicado.
Cientes das dificuldades impostas em relação à infraestrutura do sistema – como problemas de
comunicação com a rede, falhas no SICAPEx, entre outros – somente mitigados no início do mês de abril
do corrente ano, solicita-se o esforço do respondente em abstrair tais limitações e direcionar sua
avaliação unicamente no contexto das funcionalidades dos sistemas, que é o objetivo máximo
do referido trabalho.
Solicita-se que qualquer esclarecimento, em relação ao questionário, seja obtido junto do encarregado
da pesquisa antes de dar início ao seu preenchimento por intermédio do e-mail:
[email protected]
Leia atentamente todas as questões formuladas.
GRUPO I
DADOS SOCIODEMOGRÁFICOS
1 – Sexo: M ______ F______
2 – Idade: ______
3 – Grau hierárquico:
 Oficial
 Subtenente
 Sargento (1º, 2º ou 3º)
 Cabo
 Soldado
4 – Escolaridade:
 Doutorado/Mestrado
 Pós-graduação
 Superior completo ou em curso
 Ensino médio
 Ensino fundamental
5 – Há quanto tempo atua na operação dos sistemas de pagamento de pessoal?
_____meses
6 – Tipo de OM em que atua:
 Corpo de Tropa – Combate e Apoio ao Combate (Infantaria, Cavalaria, Artilharia, Engenharia e
Comunicações)
 Corpo de Tropa – Logística (Batalhão Logístico, Suprimento, Transporte, Manutenção e afins)
 Organização Militares Administrativas (Grandes Comandos, ICFEx, Hospitais)
 Estabelecimentos de ensino
 Outros
133
APÊNDICE D: Questionário
GRUPO II
AVALIAÇÃO DOS SISTEMAS DE PAGAMENTO
Requisito Segurança da Informação
Instruções: Abaixo, encontram-se descritos aspetos gerais que permitem avaliar a segurança da
informação dos sistemas de pagamento. Classifique cada um dos aspetos mencionados
relativamente ao SIAPPES e SIPPES, tendo em consideração as suas especificidades. Para o efeito, utilize
a escala abaixo apresentada, assinalando com um (X) a opção que mais se ajusta à sua perceção
enquanto usuário.
1 = Insuficiente|2 = Razoável | 3 = Satisfatória | 4 = Muito Boa | 5 = Excelente
Aspetos
Sistema 1 2 3 4 5
1 - Base de Dados: como classifica a segurança proporcionada pelas
fontes de informação utilizadas pelos sistemas para a validação das
informações de pagamento.
SIAPPES
2 - Edição de Dados: como classifica a segurança das possibilidades
oferecidas pelos sistemas para a correção de dados identificados
com incorreção.
SIAPPES
3 - Transmissão de Dados: como classifica a segurança
proporcionada pelos meios utilizados pelos sistemas para o trânsito
de informações de pagamento entre as OM e os sistemas/CPEx.
SIAPPES
4 - Perfis de Acesso – como classifica o envolvimento/atuação dos
responsáveis pelo pagamento diretamente nos sistemas.
SIAPPES
5 – Auditorias automáticas: como classifica a capacidade de
auditorias automáticas oferecidas por cada sistema.
SIAPPES
SIPPES
SIPPES
SIPPES
SIPPES
SIPPES
SIAPPES
6 – Histórico de operações: como classifica a capacidade de
armazenamento do histórico de operações efetuadas pelos sistemas. SIPPES
134
APÊNDICE D: Questionário
GRUPO III
AVALIAÇÃO DOS SISTEMAS DE PAGAMENTO
Requisito Operação/Usabilidade
Instruções: abaixo, encontram-se descritos aspetos gerais que permitem avaliar a usabilidade dos
sistemas de pagamento, ou seja, os aspectos que visam facilitar o uso do sistema pelo
operador. Classifique cada um dos aspetos mencionados relativamente ao SIAPPES e SIPPES, tendo
em consideração as suas especificidades. Para o efeito, utilize a escala abaixo apresentada, assinalando
com um (X) a opção que mais se ajusta à sua perceção enquanto usuário.
1 = Insuficiente|2 = Razoável | 3 = Satisfatória | 4 = Muito Boa | 5 = Excelente
Aspetos
Sistema 1 2 3 4 5
1 – Corridas de Pagamento: como classifica a interferência das
corridas de pagamento em relação à usabilidade/emprego dos
sistemas pelos operadores.
SIAPPES
2 – Correções das informações de pagamento: como classifica as
possibilidades oferecidas pelos sistemas para que os operadores
possam efetuar correções nos dados lançados incorretamente.
SIAPPES
3 – Formas de inserção dos dados: como classifica os meios
oferecidos por cada sistema para a inclusão de dados.
SIPPES
SIPPES
SIAPPES
SIPPES
4 – Prazos: como classifica os prazos proporcionados pelos sistemas SIAPPES
para o desempenho de suas tarefas como operador.
SIPPES
5 - Preenchimento: como classifica os sistemas em relação ao
quantitativo de campos que precisam ser preenchidos quando da
execução do pagamento.
SIAPPES
6 – Automatização: como classifica os sistemas em relação à
capacidade de realização de cálculos automaticamente,
desonerando o operador dessa atividade.
SIAPPES
7 – Interface de utilização: como classifica os sistemas relativamente
à forma como as informações são apresentadas ao operador no
monitor/tela.
8 – Consultas: como classifica os sistemas em relação às
possibilidades oferecidas de consulta às informações dos
beneficiários.
SIAPPES
135
SIPPES
SIPPES
SIPPES
SIAPPES
SIPPES
APÊNDICE D: Questionário
GRUPO IV
IMPACTO DOS SISTEMAS DE PAGAMENTO NO DESEMPENHO
1) Considerando sua experiência de utilização em ambos os sistemas e tendo em conta os aspetos
segurança da informação e operação/usabilidade, de maneira geral, em que medida classifica
o contributo dos mesmos no desempenho da atividade de pagamento de pessoal:
SIAPPES:
SIPPES:










Nada
Pouco
Razoavelmente
Muito
Extremamente
Nada
Pouco
Razoavelmente
Muito
Extremamente
2) A fim de subsidiar o trabalho de implantação do novo sistema de pagamento de pessoal, as
linhas que seguem oferecem a possibilidade ao operador de participar mais ativamente do
complexo processo de transição entre os sistemas de pagamento, apresentando as
considerações que julgar pertinentes, complementando os questionamentos anteriores ou
trazendo aspectos não apresentados:
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
OBRIGADA PELA SUA COLABORAÇÃO!
"150 ANOS DE TUIUTI E ILHA DA REDENÇÃO - HOMENAGEM AOS HERÓIS DA
DEFESA DO BRASIL"
136