Cidades e países: Vinculando ratings de governos

Data de Publicação: 11 de janeiro de 2017
Relatório
Cidades e países: Vinculando ratings de governos soberanos e de
governos locais e regionais
Analista principal: Joydeep Mukherji, Nova York, 1 (212) 438-7351, [email protected]
Contato analítico adicional: Paul Judson, CFA, Toronto, 1 (416) 507-2523, [email protected]
(Nota do editor: Esta é uma tradução livre do comentário “Town And Country: Linking The Ratings
On Sovereigns And Local Regional Governments”, publicado em inglês pela S&P Global Ratings em
11 de janeiro de 2017.)
Em todo o mundo, há divergências entre os ratings de crédito de governos locais e regionais e de
seus respectivos governos soberanos – normalmente, estas são grandes. Evidentemente, os
governos nacionais e subnacionais de um país compartilham a mesma economia, moeda e sistema
político. Além disso, todos os níveis de governo dependem, em última instância, da mesma
população para pagar impostos. No entanto, a maioria dos governos locais e regionais (LRGs, na
sigla em inglês) não são avaliados com o mesmo rating soberano de seu país, refletindo a opinião da
S&P Global Ratings de que os LRGs podem entrar em default por outros motivos que não um default
de seu governo soberano, tais como: falta de liquidez, gestão financeira fraca ou despesas e eventos
inesperados.
Nossos ratings de governos soberanos e subnacionais globais apresentam um perfil de crédito do
"governo geral" de um país (que abrange todos os níveis de governo). Avaliamos 130 governos
soberanos e 203 governos locais e regionais em nossa escala global. Cerca de metade dos LRGs
avaliados estão na Europa, seguidos por 46 no Canadá, 33 na Ásia-Pacífico e 14 na América Latina.
Avaliamos cerca de 45% dos LRGs (incluindo províncias, estados, municípios e outros níveis
subnacionais de governo) no mesmo nível que o rating soberano, e a maior parte dos demais LRGs
com um rating inferior a este. Noventa e quatro por cento de nossos ratings de LRGs apresentam três
degraus de diferença do rating soberano, e 98% deles, quatro degraus.
Resumo
Pouco mais da maioria de nossos ratings de LRGs diferem do rating soberano do país.
Aplicamos metodologias distintas, mas que apresentam pontos em comum, para avaliar a qualidade de crédito de
governos soberanos e LRGs.
Incorporamos os elos diretos e indiretos entre diferentes níveis de governo em nossa metodologia de rating e não
consideramos exclusivamente o perfil financeiro do governo avaliado.
Calculamos as dívidas e os juros destas com base em dados do "governo geral", incorporando as finanças dos LRGs à
avaliação do governo soberano.
Podemos rebaixar um rating soberano se um deslize fiscal de um LRG enfraquecer significativamente nossa avaliação do
desempenho e da flexibilidade do governo soberano.
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Metodologias de rating distintas, mas com fatores em comum
Os ratings de governos soberanos e subnacionais refletem aspectos distintos do governo geral de um
país. Ao avaliarmos a qualidade de crédito de governos soberanos e de LRGs, aplicamos
metodologias de rating distintas, que se sobrepõem, pois os fatores subjacentes que determinam
ambos os conjuntos de ratings possuem muitas características em comum. Entretanto, cada uma
delas apresenta fatores distintivos aplicáveis apenas a um nível específico de governo.
Incorporamos vínculos analíticos diretos e indiretos entre diferentes níveis de governos quando
avaliamos a estrutura institucional, política e fiscal geral de um país a fim de compreender o perfil de
seu governo geral. Não consideramos exclusivamente o perfil financeiro do governo avaliado ao
determinarmos seu rating.
A relação entre o rating soberano e o de LRGs reflete várias características estruturais da política do
país, bem como a estrutura institucional e de governança deste e ainda o perfil de crédito individual
dos governos subnacionais (veja o quadro).
Estrutura de nossa metodologia de rating de governos soberanos e LRGs
Nossa metodologia de ratings soberanos leva em consideração os seguintes fatores:
Eficácia institucional e de governança
Avaliação econômica
Avaliação externa
Avaliação fiscal
Avaliação monetária
Avaliamos cada um desses fatores em uma escala numérica de seis pontos, variando de '1' (mais forte), '3' e '4' (neutro), a '6'
(mais fraca). Uma série de fatores quantitativos e considerações qualitativas constituem a base para essas avaliações
prospectivas. Combinamos as duas primeiras avaliações para determinar o perfil institucional e econômico do soberano e as
últimas três para derivar a flexibilidade e o perfil de desempenho. Em seguida, utilizamos esses dois perfis para determinar um
"nível indicativo de rating". Esperamos que nosso rating soberano em moeda estrangeira, na maioria dos casos, se enquadre em
um degrau do nível indicativo de rating.
De forma semelhante, nossos ratings de LRGs fora dos EUA baseiam-se em uma avaliação quantitativa e qualitativa de oito
fatores:
Estrutura institucional
Avaliação econômica
Gestão financeira
Flexibilidade financeira
Desempenho orçamentário
Liquidez
Carga de dívida
Passivos contingentes
Utilizamos uma escala de seis pontos para analisar a classificação da estrutura institucional do país, a qual é uma avaliação
comum de cada nível de governo subnacional. Essa classificação é o único fator de rating em nossa análise de LRGs que
avaliamos em base nacional. Utilizamos uma escala de cinco pontos para cada um dos outros sete fatores de rating, os quais, em
conjunto, formam o perfil de crédito individual. Combinamos a classificação de estrutura institucional com a classificação média
ponderada dos sete fatores do perfil de crédito individual para determinar o nível indicativo de rating.
Importância da política e das instituições
A qualidade da governança é um importante fator na atribuição de ratings soberanos e de LRGs.
Avaliamos esse fator em nossa classificação de "eficácia institucional e de governança" para ratings
soberanos e em nossa classificação de "estrutura institucional" para ratings de LRGs. Essa
classificação e a econômica determinam, em conjunto, o perfil institucional e econômico do governo
soberano, o qual tem tanto peso quanto os demais fatores que, combinados, definem sua flexibilidade
e perfil de desempenho. De forma similar, a avaliação da estrutura institucional tem tanto peso quanto
o perfil de crédito individual na determinação de ratings de LRGs.
O governo soberano é tipicamente a maior autoridade de um país e, consequentemente, tem um
papel fundamental na definição de sua estrutura institucional, incluindo os poderes, responsabilidades
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e papéis de governos subnacionais. Analisamos os LRGs como sendo parte de sistemas políticos,
institucionais, administrativos e orçamentários mais amplos de um país ou de uma região nas quais
se localizam. Dessa forma, nossas metodologias de rating de governos soberanos e LRGs
concentram-se explicitamente nas relações intergovernamentais no sentido mais amplo do termo.
Em nossa análise de governos soberanos e de LRG consideramos conexões diretas e indiretas que
vinculam fatores de rating. Ambas as metodologias de rating soberano e de LRGs destacam a
eficácia institucional, que inclui a eficácia e previsibilidade da elaboração de políticas, a transparência
e o comprometimento e a responsabilidade das instituições. Nossa metodologia de LRG inclui uma
avaliação da capacidade deste de influenciar – e potencialmente vetar – quaisquer decisões tomadas
por um nível mais alto do governo que possa enfraquecer seu sistema financeiro. Esses acordos
variam em grande medida de país para país.
Nosso critério de ratings soberanos inclui uma avaliação da cultura de pagamento de dívida, bem
como potenciais riscos de segurança, enquanto o critério de LRG concentra-se no saldo de receitas e
despesas e na estabilidade e previsibilidade de acordos fiscais intergovernamentais, bem como a
disponibilidade de suporte extraordinário em circunstâncias de dificuldade financeira (distressed). Por
vezes, os governos soberanos fornecem suporte extraordinário aos LRGs, seja direta - por meio de
transferências intergovernamentais e alívio de dívidas - ou indiretamente, por outros meios.
Nossa análise da estrutura institucional de um LRG está formalmente relacionada com aquela do seu
respectivo rating soberano. Em geral, um rating soberano mais alto tende a se associar a uma
avaliação de estrutura institucional mais forte para aquele país. Por exemplo, tipicamente atribuímos
uma classificação de estrutura institucional '1' ou '2' para governos soberanos avaliados com rating
'AAA' ou 'AA'. A classificação institucional normalmente diminui para '3' no caso de governos
soberanos avaliados em 'A', '4' para aqueles avaliados em 'BBB', '5' para os avaliados em 'BB' e '6'
para aqueles avaliados em 'B'. As correlações citadas acima são os limites mais altos para as
avaliações de estrutura institucional, e não há limite mais baixo. Podemos modificar essa correlação
com base em fatores externos.
A política desempenha um papel explícito na avaliação de risco institucional e de governança para
um rating soberano. Fatores políticos são incorporados à nossa análise de LRGs primordialmente
pela classificação da estrutura institucional. Entretanto, também podem fazer parte do perfil de crédito
individual pela avaliação da gestão financeira, que se concentra na qualidade da administração, no
contexto político e na avaliação da força política e gerencial.
Estrutura institucional e divergência entre ratings de LRGs e ratings
soberanos
Os LRGs de países com as avaliações de estrutura institucional mais fortes (como Noruega, Suécia,
Austrália, Alemanha e Nova Zelândia) normalmente se beneficiam de uma maior previsibilidade em
acordos fiscais intergovernamentais, muitas vezes recebendo uma parcela estável de impostos
arrecadados pelo governo soberano. Normalmente, também possuem mais poder político do que
suas contrapartes em outros países para influenciar a política fiscal no nível soberano. Muitas vezes,
o governo soberano realiza transferências estáveis, incluindo fundos de "equalização" para
compensar governos subsoberanos mais fracos.
Em média, nossos ratings de LRGs possuem dois degraus de diferença em relação ao rating
soberano nos países que avaliamos com estrutura institucional mais alta. A diferença dos ratings de
LRGs em relação ao rating soberano aumenta moderadamente para países cuja avaliação
institucional é mais fraca.
Por exemplo, atribuímos nossa classificação de estrutura institucional mais alta ('1') à Austrália, em
parte porque seus LRGs desempenham um papel formal na elaboração de decisões fiscais
soberanas que podem enfraquecer suas próprias finanças. Em contraste, atribuímos nossa segunda
classificação de estrutura institucional mais alta ('2') ao Canadá, em parte porque suas províncias e
territórios não têm nenhuma representação formal no nível federal do governo, além de possuírem
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comparativamente pouco poder para vetar ou diluir as decisões do governo federal que podem
prejudicar suas próprias finanças. Todos os ratings de LRGs australianos têm diferença de dois
degraus em relação ao rating soberano, enquanto são cinco degraus no Canadá. A diferença dos
ratings de LRGs nos dois países reflete, parcialmente, suas estruturas institucionais distintas.
Alguns soberanos (como Alemanha e Canadá) fornecem funding federal direto para compensar
explicitamente os estados ou províncias mais pobres, assim equilibrando a capacidade de fornecer
serviços públicos entre os LRGs. Em alguns casos, certos acordos podem ajudar a diminuir a
diferença entre os ratings soberanos e os de LRGs.
Países com a mesma classificação de estrutura institucional nem sempre possuem a mesma
diferença entre os ratings de LRGs e os soberanos. Por exemplo, não há diferença entre o rating
soberano da Bélgica, do Japão e do Reino Unido (todos possuem classificação da estrutura
institucional '2') e os de seus LRGs. Entretanto, a diferença entre os ratings de LRGs aumenta para
um degrau na Áustria e três degraus na França - ambos os países com avaliação de estrutura
institucional '2'. Todos os LRGs da Itália (regiões e cidades) são avaliados com o mesmo rating que o
governo soberano, embora a avaliação da estrutura institucional da Itália seja '3'. Em contraste, há
uma diferença de três degraus entre nossos ratings para a Rússia, que possui avaliação de estrutura
institucional '5' (consistente com um sistema muito volátil e subfinanciado).
A maior dispersão nos ratings de LRGs está na Espanha (seis degraus), cujas regiões e províncias
possuem avaliação de estrutura institucional '3'. Essa grande diferença reflete, em parte, os acordos
fiscais globalmente distintos em algumas regiões da Espanha (como o País Basco, Biscaia e
Navarra) que nos levam a avaliar três LRGs acima do rating soberano.
Os dados referentes à dispersão dos ratings de LRGs em relação ao rating soberano são
provavelmente influenciados pela escassez de ratings de LRGs em alguns países e pela maior
probabilidade de os LRGs mais fortes de um país obterem um rating de crédito.
Economia, contribuintes e carga fiscal em comum
Nossas análises econômicas, fiscais e de dívida de governos soberanos e de LRGs se sobrepõem
consideravelmente. A economia de um LRG é um subconjunto de uma economia soberana. Nossa
avaliação econômica de governos soberanos baseia-se na renda per capita, nas perspectivas de
crescimento do PIB e na diversidade e volatilidade da economia. Nossa metodologia de LRGs
concentra-se nos níveis de renda locais e nacionais, dependo de quais dados melhor refletem a
geração de receita de um LRG, além de características socioeconômicas e demográficas, que podem
variar entre diferentes LRGs no mesmo país.
Nossas análises de governos soberanos usam o conceito de governo geral, que consolida as
finanças dos governos nacionais e subnacionais, bem como da previdência (excluindo transações
intergovernamentais), a fim de analisar o perfil de dívida e fiscal dos governos nacionais. O
desempenho do governo geral reflete com mais eficácia a situação subjacente da política fiscal – seja
esta expansionista ou contracionista – sendo, portanto, mais relevante para avaliar a estabilidade
macroeconômica e o crescimento do PIB.
De forma similar, o poder de aumentar as receitas e as responsabilidades de gastos de diferentes
níveis de governo variam de um país para outro, mas todos os níveis do governo dependem, em
última instância, da mesma população para pagar impostos. Consideramos também o governo geral,
pois o governo soberano tipicamente dá suporte aos governos subnacionais por meio de
transferências diretas e indiretamente mediante transferências a pessoas-físicas residentes na
jurisdição, mesmo na ausência de garantias à dívida dos subnacionais.
O deslize fiscal de um LRG pode, por seu impacto na dívida do governo geral e nos resultados
fiscais, afetar o desempenho fiscal e a flexibilidade de um governo soberano e potencialmente levar a
um rebaixamento do rating soberano. Por exemplo, rebaixamos o rating soberano da Espanha em um
degrau para 'BBB+' em abril de 2012, em parte por conta do deslize fiscal de um de seus governos
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subnacionais.
É comum que o governo nacional represente a maior parte da dívida do governo geral. Da mesma
forma, as receitas e os gastos totais de governos nacionais (excluindo transferências
intergovernamentais) normalmente excedem os de governos subnacionais. Entretanto, os governos
subnacionais de alguns países representam, em conjunto, uma porcentagem maior de dívida e
gastam mais dinheiro do que o governo nacional (no caso do Canadá).
Nossa análise fiscal de LRGs concentra-se na flexibilidade e desempenho orçamentário, avaliando a
capacidade de estes elevarem suas receitas próprias ou cortarem gastos, no nível e na volatilidade
dos fluxos de caixa esperados e na eficácia da política financeira. Usamos o conceito de "receitas
modificáveis", ou seja, aquelas que o LRG pode aumentar ou reduzir por conta própria (ao contrário
de outras receitas, como aquelas transferidas de um nível mais alto de governo), para ajudar a medir
a flexibilidade. Também levamos em consideração o nível, a estrutura e a viabilidade da dívida.
De forma semelhante, nossa análise fiscal de um governo soberano avalia a capacidade de este
aumentar receitas ou cortar gastos em circunstâncias de estresse fiscal potencial, bem como a
volatilidade da base de receitas e potenciais gastos resultantes de pressão nas necessidade sociais,
demográficas e de infraestrutura do país.
Divergência nas metodologias
Alguns aspectos analíticos de nosso perfil de crédito individual de LRGs não se sobrepõem com
nossa análise de governos soberanos. Por exemplo, nossa análise de governos soberanos inclui uma
avaliação monetária (que considera a política monetária, o banco central e a taxa de câmbio), a qual
não existe em nossa metodologia de LRGs.
Nossa análise de liquidez é também distinta para os dois tipos de governo. Governos soberanos
normalmente possuem melhor acesso à liquidez em moeda local, sobretudo por controlarem o banco
central, mas enfrentam o risco de perder o acesso à liquidez em moeda estrangeira. Portanto, nossa
metodologia de ratings soberanos concentra-se nos riscos externos, incluindo fontes de potencial
volatilidade, estoques de ativos e passivos externos, bem como na balança de pagamentos. Uma de
nossas principais métricas é a "dívida externa líquida estreita" (dívida externa bruta menos reservas
cambiais, ativos líquidos do setor público, e ativos externos do setor financeiro), que é uma métrica
da liquidez externa.
Em contraste, nossa análise de liquidez de LRGs leva em consideração as receitas geradas
internamente, como reservas de caixa e geração de fluxo de caixa, bem como recursos obtidos
externamente, como linhas de crédito bancárias e acesso ao funding de mercado, disponível para o
serviço da dívida. Além disso, há muitas diferenças de metodologia em nossa análise de dívidas e
gestão de liquidez de LRGs e de governos soberanos, bem como na natureza de suas relações com
as entidades vinculadas ao governo.
Diferença nos perfis de crédito individuais
Diferenças entre os fatores que determinam o perfil de crédito individual dos LRGs contribuem para a
divergência entre esses ratings e o rating soberano. Os LRGs muitas vezes possuem perfis
econômicos distintos, refletindo variações em termos de prosperidade, demografia e capacidade
produtiva em um país. Tais diferenças econômicas, em conjunto com a qualidade da liderança
política (como refletido na gestão financeira), muitas vezes resultam em desempenho fiscal e de
dívida divergentes. Alguns LRGs desenvolvem uma base de receitas próprias mais forte, desfrutam
de maior flexibilidade orçamentária e possuem políticas fiscais de melhor qualidade do que outros.
Esses fatores, combinados à nossa avaliação de sua carga de dívida, passivos contingentes e
liquidez, podem resultar em perfis de crédito individuais distintos.
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Critérios e Artigos Relacionados
Critérios
Metodologia de Ratings Soberanos, 23 de dezembro de 2014
Metodologia para Avaliar Governos Locais e Regionais Fora dos EUA, 30 de junho de 2014
Artigos
Local and Regional Government Global Ratings List, 18 de agosto de 2016
Why We Don't Rate Every German State And Municipality 'AAA', 23 de fevereiro de 2016
Apenas um comitê de rating pode determinar uma ação de rating e este relatório não constitui uma
ação de rating.
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