TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.179/2013

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.179/2013-0
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 026.179/2013-0
NATUREZA: Relatório de Levantamento de Natureza Operacional
ÓRGÃOS/ENTIDADES: Secretaria de Desenvolvimento Regional
(SDR/MI) e Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São
Francisco e do Parnaíba (Codevasf)
INTERESSADO: Tribunal de Contas da União
ADVOGADO CONSTITUÍDO NOS AUTOS: não há
SUMÁRIO: LEVANTAMENTO DE NATUREZA OPERACIONAL.
DESCRIÇÃO DA MATRIZ LÓGICA DO PROJETO ROTA DO
CORDEIRO. DECORRENTE DO ACÓRDÃO 2.485/2013PLENÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DESTE
TRIBUNAL AO
CUMPRIMENTO
DO
ACORDO
DE
COOPERAÇÃO
CELEBRADO COM OS MINISTÉRIOS DA INTEGRAÇÃO
NACIONAL, DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO,
DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME E
COM
A
CONTROLADORIA-GERAL
DA
UNIÃO.
APRIMORAMENTO
DO
MODELO
DE
GESTÃO,
MONITORAMENTO, AVALIAÇÃO E CONTROLE DO PODER
EXECUTIVO FEDERAL. RECOMENDAÇÃO. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Adoto como relatório a instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Macroavaliação
Governamental (Semag) inserta à peça 17, verbis:
“1. INTRODUÇÃO
1.1 Trata-se de levantamento de natureza operacional com o objetivo de descrever a
matriz lógica do Projeto Rota do Cordeiro, decorrente do Acórdão 2.485/2013-TCU-Plenário, em
contribuição deste Tribunal ao cumprimento do Acordo de Cooperação 2/2012 (TC 002.386/2012-7),
celebrado entre o TCU e os ministérios da Integração Nacional (MI), do Planejamento, Orçamento e
Gestão (MP), do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e a Controladoria-Geral da União
(CGU).
Contextualização
1.2 O Acordo, que foi assinado em 31/12/2012, com vigência de 24 meses, a partir da
assinatura do ato, passível de prorrogação por termo aditivo (DOU, 4/2/2013, p. 91), tem por objeto o
aprimoramento do modelo de gestão, monitoramento, avaliação e controle do Poder Executivo Federal,
com foco inicial na temática do desenvolvimento regional e seus instrumentos de redução das
desigualdades entre as regiões brasileiras, por meio de ação cooperada entre órgãos de gestão e de
controle.
1.3 Para tanto, representantes dos órgãos cooperados selecionaram o Projeto Rota do
Cordeiro, integrante do programa Rotas de Integração, gerido pelo Ministério da Integração Nacional,
como projeto piloto para o desenvolvimento e aplicação de modelo institucional e método de trabalho,
que subsidie a formulação de modelo de gestão, monitoramento, avaliação e controle do Poder Executivo
1
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.179/2013-0
Federal.
Projeto Rota do Cordeiro
1.4 O Projeto Rota do Cordeiro está inserido no âmbito do projeto Rotas de Integração
Nacional, cujo objetivo maior é promover a estruturação produtiva e integração econômica das regiões
menos desenvolvidas do país aos mercados nacionais e internacionais de produção, consumo e
investimento.
1.5 As Rotas de Integração Nacional são instrumentos de articulação, coordenação e
convergência das diversas iniciativas de fomento ao desenvolvimento socioeconômico e à superação da
pobreza, conduzidas por órgãos públicos, empresas privadas e organizações da sociedade civil
organizada.
1.6 Dada a dimensão da problemática regional do Nordeste Semiárido, que abriga cerca
de metade da população nordestina, mas contribui com menos de 1/3 do PIB regional, além da sua
vocação para a ovinocaprinocultura, decidiu-se por estruturar para essa região o projeto Rota do
Cordeiro.
1.7 Num primeiro momento, o projeto atuará no polo produtivo do Sertão do Inhamuns
(CE), abrangendo os municípios de Independência e Tauá e, prioritariamente nos subsistemas insumo e
produção. Numa segunda fase, o projeto atuará nos subsistemas processamento, promovendo abate legal
e certificado do rebanho, e comercialização.
1.8 Segundo informa a Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR), por meio do Ofício
606/2013 - SDR/MI (peça 13), o Projeto Rota do Cordeiro utiliza dois instrumentos para sua execução,
convênio e termo de cooperação. Todo fluxo financeiro segue os ditames destes instrumentos. Na questão
orçamentária, o Projeto Rota do Cordeiro faz parte do Programa Rotas de Integração Nacional/Inclusão
Produtiva que compõem o Programa 2029 - Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentável e
Economia Solidária e executa as ações 20N9 - Apoio ao Associativismo e Cooperativismo - Plano Brasil
sem Miséria, 20N8 - Promoção de iniciativas para o aprimoramento da produção e inserção
mercadológica - Plano Brasil sem Miséria e 20N7 - Provimento de infraestrutura produtiva para
arranjos produtivos locais - APLs - Plano Brasil sem Miséria.
1.9 Não há um orçamento específico para o Projeto Rota do Cordeiro, o recurso é
destinado a partir da apresentação de propostas e divide o orçamento com os outros programas do
Projeto Rotas de Integração.
1.10 Os principais executores são a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São
Francisco e do Parnaíba (Codevasf) e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), além
de governos estaduais. Até o presente momento foram celebrados convênios com os estados da Bahia e
Ceará (cancelado) e está sendo celebrado um com o Instituto Agronômico de Pernambuco.
1.11 A Secretaria de Desenvolvimento Regional não soube precisar o tempo previsto para
a completa execução do projeto.
Metodologia
1.12 Quanto à metodologia adotada para dar cumprimento ao Acórdão 2.485/2013-TCUPlenário, esclarece-se que foram identificados dois modelos analíticos de programas ou de projetos
governamentais com focos diferentes, sendo um estruturado por objetivos e metas (matriz ou marco
lógico) e outro por resultados (modelo lógico).
1.13 A respeito do primeiro modelo, o TCU divulgou um método por meio do documento
‘Técnicas de Auditoria Marco Lógico’, em 2001. Em relação ao segundo modelo, o Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (Ipea) elaborou a ‘Nota Técnica 6/2010 – Como elaborar Modelo Lógico: roteiro
para formular programas e organizar avaliação’ (Martha Cassiolato e Simone Gueresi), conforme peça
10.
2
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.179/2013-0
1.14 O modelo analítico utilizado para direcionar o presente levantamento foi o modelo
lógico, em razão de esse método focar resultados, o que se mostrou atual e adequado à administração
gerencial, que se espera consolidar na administração pública brasileira. Para tanto, observou-se as
orientações, conceitos e procedimentos de elaboração do modelo constantes da mencionada nota técnica
do Ipea.
1.15 O modelo lógico se materializa em diagramas que explicitam a teoria do programa
para construção de indicadores de acompanhamento e monitoramento, fornecendo as bases de avaliação
da política pública.
1.16 O documento elaborado pelo Ipea, em resumo, explicita três componentes para a
construção do modelo lógico:
a) explicação do problema e referências básicas do programa (objetivos, público-alvo e
beneficiários);
b) estruturação do programa para alcance de resultados (resultado final e impactos);
c) identificação de fatores relevantes de contexto.
1.17 Para aplicação do método, inicialmente, foi realizada reunião de apresentação da
equipe de levantamento ao gestor do Projeto Rota do Cordeiro, na Secretaria de Desenvolvimento
Regional, momento em que se explicou o propósito do trabalho.
1.18 Em seguida, considerando que o Acórdão 2.485/2013-TCU-Plenário, item 9.1,
determinou que fosse feita a descrição da matriz lógica desse projeto, a sua caracterização, a
identificação dos problemas a serem atendidos, bem como dos objetivos a serem alcançados, foram
encaminhados três ofícios de requisição das informações a serem levantadas (peças 2, 3 e 6),
estruturados da seguinte forma:
a) informações relativas ao dimensionamento do problema, com correspondente
levantamento estatístico, que justificou a formulação da política pública, concernente ao Projeto Rota do
Cordeiro;
b) informações acerca dos elementos constituintes do projeto Rota do Cordeiro, tais como:
(I) identificação do macroproblema; (II) suas causas e consequências; (III) atores que atuam sobre as
causas do macroproblema; (IV) objetivo, público alvo e beneficiário do projeto; (V) ações orçamentárias
e não orçamentárias, suas finalidades e respectivos produtos previstos; (VI) resultados intermediários e
finais esperados; (VII) resultados consignados no PPA 2012-2015; (VIII) tempo de execução do projeto;
(IX) fatores que afetam o desempenho do projeto; e (X) fluxo orçamentário e financeiro do projeto; e
c) indicadores utilizados pelos gestores do Projeto Rota do Cordeiro para avaliar se os
recursos públicos federais aplicados estão gerando os produtos e os resultados intermediários e final
previstos, para erradicação do problema que justifica a formulação dessa política pública.
Diagramas do Modelo Lógico
1.19 As informações levantadas são apresentadas por meio dos seguintes diagramas
previstos na Nota Técnica 6/2010 do Ipea (peça 10):
1.20 Referências Básicas do Programa
1.20.1 As referências básicas apresentam o enunciado do problema e seus descritores na
situação inicial, e os atributos que delimitam o campo de atuação do problema, quais sejam: objetivos,
público-alvo e beneficiários, bem como os critérios para a seleção das pessoas que serão atendidas pelo
programa.
3
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.179/2013-0
1.21 Árvore de Problemas
1.21.1 A construção da árvore de problemas é a forma usualmente utilizada para elaborar
a explicação do problema. É organizada em torno da identificação do problema central que deu origem
ao programa, seus descritores, as principais causas e as principais consequências do problema.
1.22 Modelo Lógico
1.22.1 O diagrama desenvolvido pelo TCU, com base na Nota Técnica 6/2010 do Ipea, e
feito com base nas informações prestadas pela SDR, peças 9,11 e 13, faz uma correlação entre as ações
propostas e seus produtos, afim de se alcançar os resultados intermediários e final. As ações propostas
devem atacar as causas identificadas com o propósito de minimizar o macroproblema.
1.23 Diagrama de resultados, impactos e efeitos
1.23.1 Esse diagrama tenta explicar os impactos do programa, como os efeitos
diretamente associados ao alcance do resultado final e que, muitas vezes, refletem mudanças nas
consequências do problema.
Limitações do trabalho
1.24 A execução do levantamento foi limitada pela dificuldade de o gestor apresentar as
informações requeridas sobre o Projeto Rota do Cordeiro. Algumas informações importantes para
dimensionar o problema, tais como quantitativo de cooperativas organizadas e de abatedouros
certificados e não certificados existentes na região do semiárido nordestino, não estavam disponíveis, no
tempo solicitado, e para tanto seria necessário consultar os demais atores envolvidos no projeto.
1.25 Foi constatado, ainda, que a metodologia desenvolvida pelo Ipea para elaboração de
modelo lógico, que facilita a estruturação lógica do projeto e a definição de indicadores úteis ao
monitoramento, avaliação e controle, pode servir aos propósitos do acordo de cooperação em tela,
carecendo, assim, de divulgação entre os gestores do projeto.
2. MODELO LÓGICO DO PROJETO ROTA DO CORDEIRO
2.1 Com base em documentos e respostas às diligências encaminhadas pelos gestores
(peças 9, 11 e 13), as informações do Projeto Rota do Cordeiro obtidas neste levantamento, em
conformidade com item 9.1, do Acórdão 2.485/2013 - Plenário, estão estruturadas logicamente e
apresentadas na forma de matriz, assim distribuídas:
a) Anexo I - Conceitos básicos do Modelo Lógico;
b) Anexo II - Diagrama de referências básicas do Projeto Rota do Cordeiro;
c) Anexo III - Diagrama da árvore de problemas;
d) Anexo IV - Diagrama do modelo lógico; e
e) Anexo V - Diagrama de resultados, impactos e efeitos do Projeto Rota do Cordeiro.
2.2 Registre-se que este trabalho não avaliou se as ações e produtos delas decorrentes,
expressos no modelo lógico, são capazes de erradicar as causas do problema identificado pela política.
Isso deverá ser feito pelos parceiros do acordo de cooperação em etapa posterior de aprofundamento das
análises dos diagramas ora propostos.
2.3 Em análise preliminar, verifica-se que o diagrama do modelo lógico (Anexo IV)
relaciona grande variedade de produtos para as ações propostas e cuja implementação envolve vários
atores, grande parte de fora da administração pública. Como o sucesso do projeto depende da
4
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.179/2013-0
participação da iniciativa privada beneficiária, é preciso adequado monitoramento, avaliação e controle
dos produtos e dos resultados intermediários e final. Para isso, a definição de indicadores certamente
permitirá avaliar em que medida o objetivo de profissionalização dessa cadeia produtiva está sendo
alcançado e promover ajustes necessários e tempestivos na política.
3. INDICADORES
3.1 Os indicadores de produtos e de resultados propõem-se a medir transformações e
sinalizar a eficiência e eficácia das ações e investimentos aplicados. Considerando isso, com intuito de
conhecer os indicadores utilizados pelos gestores do Projeto Rota do Cordeiro, foi encaminhado o Ofício
03-674/2013-TCU/Semag, de 10/10/2013 (peça 6), em que se solicitou que fossem informados os
indicadores utilizados por esses gestores para avaliar se os recursos públicos federais aplicados estão
gerando os produtos e os resultados intermediários e final previstos, para erradicação do problema que
justifica a formulação dessa política pública.
3.2 Em resposta, a SDR encaminhou o Ofício 577/2013-SDR/MI, de 30/10/2013 (peça 11),
no qual não se confirmou a existência de indicadores específicos para o Projeto Rota do Cordeiro.
Entretanto, a SDR informou que para todas as ações de inclusão produtiva no semiárido, no âmbito do
PPA 2012-2015, sob a responsabilidade do Ministério da Integração Nacional, inclusive o Projeto Rota
do Cordeiro, foi estabelecida como meta a geração de 6.700 postos de trabalho.
3.3 A Secretaria de Desenvolvimento Regional informou, ainda, que o indicador ‘postos de
trabalho’ não é o mais adequado, pois, segundo explica, ‘a estruturação e dinamização de Arranjos
Produtivos Locais em espaços sub-regionais deprimidos, o provimento de infraestrutura produtiva e a
promoção de iniciativas para o aprimoramento da produção e inserção mercadológica muitas vezes
contribuem não exatamente para a geração de postos de trabalho formais.’
3.4 Assim, aquela Secretaria disse ter solicitado ao MP que altere o indicador de ‘postos
de trabalho’ para ‘famílias atendidas’.
3.5 Diante disso, observa-se que não existem indicadores e metas, no âmbito do PPA
2012-2015 ou noutro instrumento administrativo, específicos para o Projeto Rota do Cordeiro e, ainda,
que não foram informadas metas intermediárias e formas de aferição.
4. CONCLUSÃO
4.1 O presente levantamento foi realizado, como dito anteriormente, com a finalidade de
atender a determinação constante do Acórdão 2.485/2013-TCU-Plenário, item 9.1, para que fosse feita a
descrição da matriz lógica do Projeto Rota do Cordeiro, a sua caracterização, a identificação dos
problemas a serem atendidos, bem como dos objetivos a serem alcançados. O resultado deste trabalho
destina-se, precipuamente, a contribuir para a realização do objeto do Acordo de Cooperação 2/2012
(TC 002.386/2012-7), que o TCU celebrou com o MI, MP, MDS e CGU.
4.2 Observou-se, primeiramente, que o Projeto Rota do Cordeiro não está formalmente
estruturado, consistindo, por enquanto, em proposta de política pública em discussão, para fazer parte
do Programa Rotas de Integração Nacional (peça 12).
4.3 Assim, este levantamento propiciou a elaboração dos diagramas apresentados nos
anexos (II, III, IV e V), sendo, pois, uma leitura preliminar do Projeto Rota do Cordeiro, em matrizes
logicamente estruturadas, para subsidiar os trabalhos das instituições parceiras na realização do objeto
do acordo de cooperação. Ressalva-se que, para construção de diagramas mais elaborados (detalhados),
são necessárias várias reuniões, oficinas, contatos telefônicos e eletrônicos com gestores e executores.
Providência que, na consecução do acordo de cooperação mencionado, poderá ser levada a efeito, a
partir dessa contribuição inicial do TCU e das informações iniciais apresentadas pela SDR/MI. Além
disso, o Ipea recomenda que, ao final do processo de montagem do modelo lógico, quatro questões sejam
tratadas: i) o nível de detalhe é suficiente para criar entendimentos dos elementos e suas interrelações?;
5
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.179/2013-0
ii) a lógica do Programa está completa?; iii) a lógica do Programa está teoricamente consistente, ou
seja, os elementos ajustam-se logicamente?; e iv) há outros caminhos plausíveis para alcançar os
resultados do Programa?
4.4 O documento do Ipea (peça 10, p. 26) ensina também que: “É necessário ter
paciência. Os modelos lógicos completos são ilusoriamente simples. Na realidade, são necessários
muitos rascunhos para descrever a essência de um programa”.
4.5 Diante disso, sugere-se, portanto, que o gestor do Projeto aprofunde, juntamente com
os outros atores envolvidos, como estados, municípios, Embrapa e Codevasf, a discussão acerca do
modelo, bem como, da consolidação dos indicadores a ele associados, em razão da necessidade de
construção de instrumento que viabilize o controle, a avaliação e o monitoramento desse projeto.
4.6 Por fim, cabe destacar que o relatório preliminar de levantamento foi encaminhado à
SDR, por meio do Ofício 04-674/2013-TCU/Semag (peças 14 e 15), para manifestação. No entanto, o
órgão optou por não se manifestar no prazo estabelecido.
5. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
5.1 Ante todo o exposto no presente relatório, submetem-se os autos à consideração
superior, propondo ao Tribunal de Contas da União a adoção das seguintes medidas:
5.1.1 Recomendar ao Ministério da Integração Nacional que aprofunde, juntamente com
os outros atores envolvidos, em especial a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e
do Parnaíba (Codevasf) e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), além de estados e
municípios, o desenvolvimento dos diagramas do modelo lógico do Projeto Rota do Cordeiro, bem como
dos indicadores a ele associados, úteis ao monitoramento, à avaliação e ao controle desse Projeto. Nessa
oportunidade, deverão ser avaliados se as ações e produtos delas decorrentes, expressos no modelo
lógico, são capazes de erradicar as causas do problema identificado pela política (item 4.5 deste
relatório);
5.1.2 Determinar o arquivamento dos presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do
Regimento Interno do TCU.”
6
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.179/2013-0
Anexo I – Conceitos básicos do Modelo Lógico
a) macroproblema: é a situação indesejável que caracteriza-se por se localizar num plano
mais elevado e de maior complexidade. Deverá ser objeto de enfrentamento por política que articule um
conjunto de programas e medidas normativas;
b) problema: é a situação indesejável e que, ao ser identificada como uma causa crítica na
explicação do macroproblema, deverá ser enfrentada por um programa;
c) descritores da situação inicial: são evidências ou fatos que atestam a existência do
macroproblema e do problema, os delimitam e dimensionam;
d) público-alvo: é o conjunto de pessoas que o programa visa atender;
e) beneficiários finais: parcela do público-alvo que é alcançada pelo programa quando os
recursos disponíveis não forem suficientes para atender integralmente o público-alvo;
f) recursos: incluem tanto os recursos orçamentários como os não orçamentários necessários
e suficientes para o programa alcançar os seus objetivos;
g) ações: são os processos que, combinando apropriadamente os recursos adequados,
produzem bens e serviços com os quais se procura atacar as causas do problema;
h) produtos: bens ou serviços resultantes do processo de produção de uma ação;
i) resultados: mudanças decorrentes dos produtos gerados pelas ações. Há dois tipos de
resultados: resultados intermediários e resultado final. Os resultados intermediários são aqueles referentes
ao enfrentamento das causas do problema. O resultado final corresponde ao alcance do objetivo do
problema;
j) fatores de contexto: são variáveis relevantes do contexto e fora da governabilidade dos
responsáveis pela implementação do programa que, a depender do seu comportamento, criam condições
favoráveis ou desfavoráveis ao desempenho do programa.
7
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.179/2013-0
Anexo II – Diagrama de referências básicas do Projeto Rota do Cordeiro
Descritores do problema
(quantificação)
D1 = profissionais com baixa
qualificação técnica
D1.1= 59% dos proprietários
possuem 1º grau incompleto,
8,9%, com 2º grau e 19% de
analfabetos (amostra: Município
de Tauá/CE)
D2 = produtores com atividade de
subsistência e sem organização
cooperativa
D2.1 = aproximadamente 400 mil
estabelecimentos de base familiar
associados à ovinocaprinocultura
D2.2= sem dados quantificados
sobre cooperativa
D3 = insumos insuficientes para
produção de cordeiros (matrizes,
padrão genético, alimentação,
produtos veterinários, assistência
técnica)
D3.1 = sem dados quantificados
sobre cooperativa
D4 =
falta
de
máquinas,
equipamentos
e
instalações
adequados.
D4.1 = sem dados quantificados
sobre cooperativa
D5 = interação e logística frágil
entre atores da cadeia produtiva
D5.1 = sem dados quantificados
sobre cooperativa
D6 =
predominância
de
abatedouros sem inspeção oficial
D6.1 = sem dados quantificados
sobre abatedouros
D6.2 = estima-se 3% da produção
de carne da região seja processada
em unidade certificada
D7 = produção com escala
insuficiente e sem padronização
D7.1 = consumo nacional per
capita de carne ovina (700
g/hab/ano) está 65% abaixo do
consumo
médio
mundial
(2kg/hab/ano)
D7.2 = produção nacional cresce
em média de 3,2 mil/ton/ano e o
consumo aumenta 3,6 mil/ton/ano
(2003-2007)
D7.3 = produção nacional de
116.500 ton de carne ovina e
caprina
D8 = média do PIB per capita dos
municípios selecionados
PROBLEMA
Ausência de sistema
integrado e
profissionalizado da
cadeia produtiva da
Ovinocaprinocultu
ra nos municípios
selecionados no
semiárido
nordestino
PROGRAMA
ROTA DO
CORDEIRO
(Rotas de
Integração)
PÚBLICO ALVO
Agricultores
familiares
registrados no
cadastro único para
programas sociais
BENEFICIÁRIO
(1) agricultores
familiares
(2) Cooperativas e
associações
OBJETIVO GERAL
Profissionalizar a cadeia
produtiva da
ovinocaprinocultura no
Nordeste semiárido,
articulando subsistema de
insumo, produção,
processamento e
comercialização, por meio
da criação de sistemas
agroindustriais integrados.
OBJETIVOS
ESPECÍFICOS
(1) Ampliar a
produtividade e a
rentabilidade do negócio da
ovinocaprinocultura
(2) Regularizar e
padronizar a oferta de
produtos derivados da
ovinocaprinocultura
(3) Capacitar técnicos e
produtores para a
transferência e adoção de
tecnologias de produção de
caprinos e ovinos
(4) Criar e certificar a
marca do ovino e caprino no
NSA
(5) Promover o consumo de
produtos derivados da
ovinocaprinocultura
nordestina
CRITÉRIO DE
PRIORIZAÇÃO
(1) Município ou conjunto
de
municípios
que
apresentam
arranjos
produtivos locais (APL)
relativamente
adensados,
conforme vocação local
para ovinocaprinocultura
8
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.179/2013-0
Anexo III – Diagrama da árvore de problemas
Consequência
Consequência
Consequência
Baixa contribuição para
aumento da renda na região
Consumo de carne ovina
maior que a produção
Alto grau de informalidade
do setor
Consequência
Consequência
Consequência
Baixo valor comercial do
animal criado na
agricultura familiar
Irregularidade na oferta de
carne ovina e caprina
Alta mortalidade do
rebanho no período da seca
Consequência
Consequência
Falta de padronização do
produto da
ovinocaprinocultura na
região
Baixo aproveitamento da
vocação regional para
ovinocaprinocultura
PROBLEMA
Ausência de sistema integrado e profissionalizado da cadeia produtiva da Ovinocaprinocultura nos municípios
selecionados no semiárido nordestino
Causa
Causa
Causa
Fragilidade técnica para formação
de estoque regulador de alimento e
cultivo de espécies resistentes à
seca
Predominância de criação para
subsistência
Baixa interação dos produtores
do semiárido com centros de
excelência na
ovinocaprinocultura
Causa
Dificuldade de acesso ao
crédito subsidiado
Causa
Causa
Causa
Causa
Falha na assistência técnica
aos produtores
Falha na capacitação
técnica aos produtores;
Baixa renda das famílias da
região
Baixo investimento público
em infraestrutura
Causa
Causa
Causa
Ausência de tecnologia de
aproveitamento de recursos do
semiárido
Escassez de recursos naturais
no semiárido (água e solo)
Fatores históricos
9
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.179/2013-0
Anexo IV – Diagrama do Modelo Lógico
Ações
Disponibilizar
insumos
Produtos
Formação de capital humano
Máquinas e equipamentos
Resultados intermediários
Resultado Final
Produtores e técnicos multiplicados
capacitados e com os insumos
necessários à produção
Produtos veterinários
Tecnologia de alimentos
Melhoramento genético
Sêmen e embriões
Seleção de produtores
Rebanhos multiplicadores
Produção de alimentos
Promover a
Produção
Soluções inovativas e sustentáveis
para ovinocaprinocultura
Plantéis de ovinos e caprinos com
melhor padrão genético
Oferta de produtos da
ovinocaprinocultura regularizada e
padronizada.
Nutrição adequada e a baixo custo
durante todo o ano
Acompanhamento técnico
(interfere em todos os resultados
intermediários da produção)
Condições sanitárias adequadas
Profilaxia e sanidade
Núcleos de inovação na produção
de leite
Núcleos de inovação da produção
de carne
Contratos de fornecimento
Produção de laticínios
Promover o
Processamento
Aumento da produtividade do
negócio da ovinocaprinocultura
Oferta de produtos da
ovinocaprinocultura regularizada e
padronizada
Produção de peles
Fortalecimento
(profissionalização
cadeia produtiva) da
ovinocaprinocultura,
no periodo 20112014, com o
atendimento de
27.563 famílias
beneficiadas,
criação de 106.770
postos de trabalho
nos APL apoiados e
inclusão produtiva
mediante ampliação
do acesso a recursos
para construção de
infraestrutura
logística
Cortes especiais
Abate certificado
Certificação de origens
Desenvolvimento de marca
Abate legal e certificado de ovinos e
caprinos
Criação da marca regional do ovino
e do caprino do NSA
Marketing institucional
Apoiar a
Comercialização
Promoção comercial
Promoção do consumo de produtos
derivados da ovinocaprinocultura
do NSA
Contrato de fornecimento
Apoio à exportação
Aumento da rentabilidade do
negócio da ovinocaprinocultura do
NSA
Compras governamentais
10
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.179/2013-0
Anexo V – Diagrama de resultados, impactos e efeitos do Projeto Rota do Cordeiro
Resultados Finais
Fortalecimento
(profissionalização
cadeia produtiva) da
ovinocaprinocultura, no
período 2011-2014, com
o atendimento de
27.563 famílias
beneficiadas, criação de
106.770 postos de
trabalho nos APL
apoiados e inclusão
produtiva mediante
ampliação do acesso a
recursos para
construção de
infraestrutura logística
Impactos
Efeitos indiretos
Estruturação produtiva e integração
econômica das regiões menos desenvolvidas
do país
Reduz do êxodo rural e
regional
Desenvolvimento socioeconômico e
superação da pobreza no NSA
Melhoria do nível de
escolarização regional
Geração de empregos
indiretos
Fortalecimento das redes de arranjos
produtivos locais (APL) selecionados
Inclusão produtiva
Maturação de sistemas agroindustriais
integrados, compatíveis com o ciclo de
produção dos animais para abate, em torno
de empresas que tenham acesso sistemático
ao mercado
11
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.179/2013-0
2.
A Sra. Diretora-Substituta e o Sr. Secretário da Semag ratificaram a instrução acima
transcrita (peças 18 e 19, respectivamente).
É o relatório.
VOTO
Versa o presente processo sobre levantamento de natureza operacional realizado na
Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR/MI) e na Companhia de Desenvolvimento dos Vales do
São Francisco e do Parnaíba (Codevasf) com o objetivo de descrever a matriz lógica do Projeto Rota do
Cordeiro, em atendimento ao Acórdão 2.485/2013-Plenário.
2.
Destaca-se que o presente trabalho visa contribuir para o cumprimento do Acordo de
Cooperação 2/2012, celebrado entre esta Corte de Contas e os Ministérios da Integração Nacional, do
Planejamento, Orçamento e Gestão, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e a ControladoriaGeral da União (CGU).
3.
O referido acordo, assinado em 31/12/2012, tem por objeto o aprimoramento do modelo de
gestão, monitoramento, avaliação e controle do Poder Executivo Federal, com foco inicial na temática do
desenvolvimento regional e seus instrumentos de redução das desigualdades entre as regiões brasileiras,
por meio de ação cooperada entre órgãos de gestão e de controle.
4.
Nesse intuito, os órgãos cooperados elegeram o Projeto Rota do Cordeiro, parte do
programa Rotas de Integração, gerido pelo Ministério da Integração Nacional, como projeto piloto para o
desenvolvimento e aplicação de modelo institucional e método de trabalho que subsidie a formulação de
modelo de gestão, monitoramento, avaliação e controle do Poder Executivo Federal.
5.
Consoante descrito pela Semag, o Projeto Rota do Cordeiro insere-se no projeto Rotas de
Integração Nacional, cujo objetivo principal é promover a estruturação produtiva e integração econômica
das regiões menos desenvolvidas do país aos mercados nacionais e internacionais de produção, consumo
e investimento.
6.
As Rotas de Integração Nacional, por sua vez, são instrumentos de articulação,
coordenação e convergência das diversas iniciativas de fomento ao desenvolvimento socioeconômico e à
superação da pobreza, conduzidas por órgãos públicos, empresas privadas e organizações da sociedade
civil organizada.
7.
O Projeto Rota do Cordeiro terá duas vertentes de atuação. No primeiro momento, atuará
no polo produtivo do Sertão do Inhamuns/CE, abrangendo os municípios de Independência e Tauá e,
prioritariamente nos subsistemas insumo e produção. Em sua segunda fase, estará voltado para os
subsistemas processamento (promovendo abate legal e certificado do rebanho) e comercialização.
8.
Segundo informações prestadas pela SDR, o Projeto utiliza dois instrumentos para a sua
execução – convênio e termo de cooperação – e todo o fluxo financeiro segue normas que os disciplinam.
Dentre os principais executores estão a Codevasf, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
(Embrapa) e os governos estaduais, sendo que, até o presente momento, foram celebrados convênios com
o Estado da Bahia, do Ceará (cancelado) e com o Instituto Agronômico de Pernambuco.
9.
A partir dos documentos e respostas às diligências encaminhadas pelos gestores, a unidade
técnica estruturou as informações do Projeto Rota do Cordeiro e as reuniu na forma de matriz,
distribuídas conforme os anexos transcritos no relatório precedente:
a) Anexo I - Conceitos básicos do Modelo Lógico;
b) Anexo II - Diagrama de referências básicas do Projeto Rota do Cordeiro;
c) Anexo III - Diagrama da árvore de problemas;
d) Anexo IV - Diagrama do modelo lógico; e
12
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.179/2013-0
e) Anexo V - Diagrama de resultados, impactos e efeitos do Projeto Rota do Cordeiro.
10.
Em breve síntese, a Semag observou que:
- o diagrama do modelo lógico (Anexo IV) relaciona grande variedade de produtos para
as ações propostas e cuja implementação envolve vários atores, grande parte de fora da Administração
Pública;
- considerando que o sucesso do projeto depende da participação da iniciativa privada
beneficiária, é preciso adequado monitoramento, avaliação e controle dos produtos e dos resultados
intermediários e final;
- quanto aos indicadores utilizados para avaliar se os recursos públicos federais aplicados
estão gerando os produtos e os resultados intermediários e final previstos, não se confirmou a existência
de indicadores específicos para o Projeto Rota do Cordeiro;
- a definição de indicadores certamente permitirá avaliar em que medida o objetivo de
profissionalização dessa cadeia produtiva está sendo alcançado e promover ajustes necessários e
tempestivos na política;
- não existem indicadores e metas, no âmbito do Plano Plurianual 2012-2015 ou em outro
instrumento administrativo, específicos para o Projeto Rota do Cordeiro e não foram informadas metas
intermediárias e formas de aferição; e
- o Projeto Rota do Cordeiro não está formalmente estruturado, consistindo, por enquanto,
em proposta de política pública em discussão, para fazer parte do Programa Rotas de Integração Nacional.
11.
Por fim, vale destacar que o levantamento sob exame traduz uma leitura preliminar do
Projeto Rota do Cordeiro, em matrizes logicamente estruturadas, com vistas a subsidiar os trabalhos das
instituições parceiras na realização do objeto do Acordo de Cooperação.
12.
Como bem ressaltou a Semag, a construção de diagramas mais detalhados exigirá diversas
reuniões, oficinas e interações com gestores e executores, providência que, na consecução do Acordo,
poderá ser levada a efeito a partir desta contribuição inicial oferecida pelo TCU.
13.
Ante o exposto e após essas breves considerações, VOTO por que o Tribunal adote o
Acórdão que submeto à apreciação deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 9 de abril de 2014.
BENJAMIN ZYMLER
Relator
ACÓRDÃO Nº 917/2014 – TCU – Plenário
13
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.179/2013-0
1. Processo nº TC 026.179/2013-0
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Levantamento
3. Órgãos/Entidades: Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR/MI) e Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf)
4. Interessado: Tribunal de Contas da União
5. Ministro Relator: Benjamin Zymler
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag)
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de levantamento de natureza
operacional realizado na Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR/MI) e na Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf) com o objetivo de descrever a
matriz lógica do Projeto Rota do Cordeito, em atendimento ao Acórdão 2.485/2013-Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1 recomendar ao Ministério da Integração Nacional que, juntamente com os outros atores
envolvidos, em especial a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
(Codevasf) e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), além de estados e municípios,
aprofunde o desenvolvimento dos diagramas do modelo lógico do Projeto Rota do Cordeiro, bem como
dos indicadores a ele associados, úteis ao monitoramento, à avaliação e ao controle desse Projeto. Nessa
oportunidade, deverão ser avaliados se as ações e produtos delas decorrentes, expressos no modelo lógico,
são capazes de erradicar as causas do problema identificado pela política (item 4.5 do relatório inserto à
peça 17 destes autos);
9.2 determinar o arquivamento dos presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do
RITCU.
10. Ata n° 11/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 9/4/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0917-11/14-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Benjamin Zymler (Relator), Aroldo Cedraz,
Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral, em exercício
14