Universidade do Sul de Santa Catarina Sistema Nacional de Segurança Pública Disciplina na modalidade a distância Palhoça UnisulVirtual 2009 sistema.indb 1 22/12/2008 08:47:46 Créditos Unisul - Universidade do Sul de Santa Catarina UnisulVirtual - Educação Superior a Distância Itamar Pedro Bevilaqua Jairo Afonso Henkes João Kiyoshi Otuki Jorge Alexandre Nogared Cardoso José Carlos de Oliveira Noronha Jucimara Roesler Lauro José Ballock Luiz Guilherme Buchmann Figueiredo Luiz Otávio Botelho Lento Marcelo Cavalcanti Marciel Evangelista Catâneo Maria da Graça Poyer Maria de Fátima Martins (auxiliar) Mauro Faccioni Filho Michelle Denise D. L. Destri Moacir Fogaça Moacir Heerdt Nazareno Marcineiro Nélio Herzmann Onei Tadeu Dutra Patrícia Alberton Raulino Jacó Brüning Rose Clér Estivalete Beche Rodrigo Nunes Lunardelli Edison Rodrigo Valim Fernando Roberto Dias Zimmermann Higor Ghisi Luciano Pedro Paulo Alves Teixeira Rafael Pessi Criação e Reconhecimento de Cursos Gerência de Produção e Logística Diretor: Ailton Nazareno Soares Diretora adjunta: Cibele Schuelter Diane Dal Mago Vanderlei Brasil Campus UnisulVirtual Campus UnisulVirtual Avenida dos Lagos, 41 - Cidade Universitária Pedra Branca Palhoça – SC - 88137-100 Fone/fax: (48) 3279-1242 e 3279-1271 E-mail: [email protected] Site: www.virtual.unisul.br Reitor Unisul Gerson Luiz Joner da Silveira Vice-Reitor e Pró-Reitor Acadêmico Sebastião Salésio Heerdt Chefe de Gabinete da Reitoria Fabian Martins de Castro Pró-Reitor Administrativo Marcus Vinícius Anátoles da Silva Ferreira Campus Sul Diretor: Valter Alves Schmitz Neto Diretora adjunta: Alexandra Orsoni Campus Norte Disciplinas a Distância Enzo de Oliveira Moreira (Coordenador) Franciele Arruda Rampelotti (auxiliar) Gerência Acadêmica Márcia Luz de Oliveira Gerência Administrativa Renato André Luz (Gerente) Marcelo Fraiberg Machado Naiara Jeremias da Rocha Valmir Venício Inácio Gerência de Ensino, Pesquisa e Extensão Moacir Heerdt Clarissa Carneiro Mussi Desenho Educacional Arthur Emmanuel F. Silveira (Gerente) Ana Paula Pereira Francisco Asp Diretor: João Vianney Diretora adjunta: Jucimara Roesler Carolina Hoeller da Silva Boeing (Coordenadora) Gestão Documental Equipe UnisulVirtual Design Instrucional Avaliação Institucional Dênia Falcão de Bittencourt Biblioteca Soraya Arruda Waltrick Capacitação e Assessoria ao Docente Angelita Marçal Flores (Coordenadora) Caroline Batista Cláudia Behr Valente Elaine Surian Patrícia Meneghel Simone Andréa de Castilho Coordenação dos Cursos Adriano Sérgio da Cunha Aloísio José Rodrigues Ana Luisa Mülbert Ana Paula Reusing Pacheco Bernardino José da Silva Charles Cesconetto Daiane Teixeira (auxiliar) Diva Marília Flemming Eduardo Aquino Hübler Fabiana Lange Patrício (auxiliar) Fabiano Ceretta Ana Cláudia Taú Carmen Maria Cipriani Pandini Cristina Klipp de Oliveira Daniela Erani Monteiro Will Flávia Lumi Matuzawa Karla Leonora Dahse Nunes Lucésia Pereira Márcia Loch Marcelo Mendes de Souza Michele Corrêa Nágila Cristina Hinckel Silvana Souza da Cruz Viviane Bastos Acessibilidade Vanessa de Andrade Manoel Avaliação da Aprendizagem Márcia Loch (Coordenadora) Lis Airê Fogolari Simone Soares Haas Carminatti Design Visual Vilson Martins Filho (Coordenador) Adriana Ferreira dos Santos Alex Sandro Xavier Alice Demaria Silva Cristiano Neri Gonçalves Ribeiro Diogo Rafael da Silva Janaina Stuart da Costa Josiane Leal Juliana Dias Ângelo Lamuniê Souza Roberta Melo Platt Rubens Amorim Logística de Encontros Presenciais Graciele Marinês Lindenmayr (Coordenadora) Aracelli Araldi Hackbarth Daiana Cristina Bortolotti Douglas Fabiani da Cruz Edésio Medeiros Martins Filho Fabiana Pereira Fernando Steimbach Letícia Cristina Barbosa Marcelo Faria Marcelo Jair Ramos Rodrigo Lino da Silva Simone Perroni da Silva Zigunovas Formatura e Eventos Jackson Schuelter Wiggers Logística de Materiais Jeferson Cassiano Almeida da Costa (Coordenador) Carlos Eduardo Damiani da Silva Geanluca Uliana Luiz Felipe Buchmann Figueiredo José Carlos Teixeira Monitoria e Suporte Adriana Silveira Anderson da Silveira Andréia Drewes André Luiz Portes Bruno Augusto Estácio Zunino Caroline Mendonça Claudia Noemi Nascimento Cristiano Dalazen Ednéia Araujo Alberto Fernanda Farias Jonatas Collaço de Souza Karla Fernanda Wisniewski Desengrini Maria Eugênia Ferreira Celeghin Maria Isabel Aragon Maria Lina Moratelli Prado Poliana Morgana Simão Priscilla Geovana Pagani Rafael Cunha Lara Tayse de Lourdes Cardoso Relacionamento com o Mercado Walter Félix Cardoso Júnior Secretaria de Ensino a Distância Karine Augusta Zanoni Albuquerque (Secretária de Ensino) Andréa Luci Mandira Andrei Rodrigues Carla Cristina Sbardella Djeime Sammer Bortolotti Franciele da Silva Bruchado Fylippy Margino dos Santos James Marcel Silva Ribeiro Jenniffer Camargo Liana Pamplona Luana Tarsila Hellmann Marcelo José Soares Micheli Maria Lino de Medeiros Rafael Back Rosângela Mara Siegel Silvana Henrique Silva Vanilda Liordina Heerdt Vilmar Isaurino Vidal Secretária Executiva Viviane Schalata Martins Tenille Nunes Catarina (Recepção) Tecnologia Osmar de Oliveira Braz Júnior (Coordenador) André Luis Leal Cardoso Júnior Jefferson Amorin Oliveira José Olímpio Schmidt Marcelo Neri da Silva Phelipe Luiz Winter da Silva Rodrigo Battistotti Pimpão 2 sistema.indb 2 22/12/2008 08:47:49 Apresentação Este livro didático corresponde à disciplina Sistema Nacional de Segurança Pública. O material foi elaborado visando a aprendizagem autônoma. Neste sentido, aborda conteúdos especialmente selecionados e relacionados à sua área de formação. Ao adotar uma linguagem didática e dialógica, objetivamos facilitar seu estudo a distância, proporcionando condições favoráveis às múltiplas interações e a um aprendizado contextualizado e eficaz. Lembre-se de que sua caminhada, nesta disciplina, será acompanhada e monitorada constantemente pelo Sistema Tutorial da UnisulVirtual. A indicação ‘a distância’ caracteriza tão-somente a modalidade de ensino por que você optou para a sua formação. E, nesta relação de aprendizagem, professores e instituição estarão continuamente em conexão com você. Então, sempre que sentir necessidade entre em contato; você tem à disposição diversas ferramentas e canais de acesso tais como: telefone, e-mail e o Espaço Unisul Virtual de Aprendizagem, este que é o canal mais recomendado, pois tudo o que for enviado e recebido fica registrado para seu maior controle e comodidade. Nossa equipe técnica e pedagógica terá o maior prazer em lhe atender, pois sua aprendizagem é o nosso principal objetivo. Bom estudo e sucesso! Equipe UnisulVirtual sistema.indb 3 22/12/2008 08:47:52 sistema.indb 4 22/12/2008 08:47:52 João Schorne de Amorim Sistema Nacional de Segurança Pública Livro didático Design instrucional Daniela Erani Monteiro Will Silvana Souza da Cruz Clasen Palhoça UnisulVirtual 2009 sistema.indb 5 22/12/2008 08:47:52 Copyright © UnisulVirtual 2009 Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prévia autorização desta instituição. Edição – Livro Didático Professor Conteudista João Schorne de Amorim Design Instrucional Daniela Erani Monteiro Will Silvana Souza da Cruz Clasen Projeto Gráfico e Capa Equipe UnisulVirtual Diagramação Pedro Teixeira Revisão Ortográfica Amaline Mussi 363.1 A54 Amorim, Jorge Schorne de Sistema nacional de segurança pública : livro didático / Jorge Schorne de Amorim ; design instrucional Daniela Erani Monteiro Will, Silvana Souza da Cruz Clasen. – Palhoça : UnisulVirtual, 2009. 147 p. : il. ; 26 cm. Inclui bibliografia. 1. Segurança pública. I. Will, Daniela Erani Monteiro. II. Clasen, Silvana Souza da Cruz. III. Título. Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul sistema.indb 6 22/12/2008 08:47:52 Sumário Apresentação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Palavras dos professores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Plano de estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 UNIDADE 1 – Abordagem histórica e cultural das instituições policiais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 UNIDADE 2 – A dignidade da pessoa humana, a Segurança Pública e a Ordem Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 UNIDADE 3 – Os órgãos formais e informais da Segurança Pública . . . . 75 Para concluir o estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Sobre os professores conteudistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Respostas e comentários das atividades de autoavaliação . . . . . . . . . . . . . 145 7 sistema.indb 7 22/12/2008 08:47:52 sistema.indb 8 22/12/2008 08:47:52 Palavras do professor Caro Aluno, O curso de Especialização em Polícia Comunitária está propiciando que você, além dos conteúdos ligados diretamente às ações de proximidade com a comunidade, também tome conhecimento da atividade policial como um todo. No Brasil, esta atividade é pouco compreendida, principalmente quando nos referimos a “quem faz o quê” na miscelânea de atribuições constitucionais. Invariavelmente, as pessoas reclamam da ineficácia policial após ter-se verificado o cometimento de um delito e, até mesmo, nos momentos em que se necessita de uma simples informação ou prestação de apoio. Essa insatisfação decorre, num primeiro momento, da própria atuação do policial que não compreende sua função pública de respeito à dignidade da pessoa humana; decorre, também, do desconhecimento do cidadão sobre as atribuições de cada instituição policial. Como exigir a satisfação de um cidadão que tem sua casa arrombada, que chama a polícia, e esta diz que nada pode fazer a não ser prestar orientação para que se desloque até uma Delegacia a fim de registrar um Boletim de Ocorrência? É claro que não haverá compreensão, pois o cidadão quer resultado, quer que o policial, independente da sua corporação de origem, resolva o seu problema naquele momento. Mas será que é possível satisfazer, na totalidade, os anseios do cidadão que necessita do serviço policial? Será que nossas corporações estão preparadas para dar a resposta que o cidadão tanto espera? Ainda mais: será que a legislação permite que o agente policial seja plenamente eficaz, sob o ponto de vista das sistema.indb 9 22/12/2008 08:47:52 necessidades do cidadão, sem o risco de extrapolar suas funções constitucionais? Para responder a esta problemática, se faz necessário o estudo do nosso Sistema Nacional de Segurança Pública, sua origem histórica, suas bases doutrinárias e sua reserva legal. O estudo que ora você inicia propiciará a discussão dos assuntos deste livro; propiciará, inclusive, que você não concorde com todas as posições colocadas. Se isso ocorrer – provocar a discussão e a formulação de novos entendimentos –, então o conteúdo deste livro terá cumprido a sua missão no processo de ensinoaprendizagem. Por isso o convite para que você realmente mergulhe no conteúdo da disciplina. Os textos indicados assegurarão o aprofundamento que fará de você um conhecedor do Sistema de Segurança Pública no Brasil. Desejo a você sucesso nos estudos. Professor João Schorne de Amorim 10 sistema.indb 10 22/12/2008 08:47:53 Plano de estudo O plano de estudo visa a orientá-lo no desenvolvimento da disciplina. Ele possui elementos que o ajudarão a conhecer o contexto da disciplina e a organizar o seu tempo de estudos. O processo de ensino e aprendizagem na UnisulVirtual leva em conta instrumentos que se articulam e se complementam, portanto, a construção de competências se dá sobre a articulação de metodologias e por meio das diversas formas de ação/mediação. São elementos desse processo: o livro didático; o Espaço UnisulVirtual de Aprendizagem (EVA); as atividades de avaliação (a distância, presenciais e de auto-avaliação); o Sistema Tutorial. Ementa Abordagem histórica e cultural das Instituições de Segurança Pública. Funções de preservação do Estado Democrático de Direito. Estrutura organizacional e funcional. Atribuições constitucionais das Instituições de Segurança Pública. Visão sistêmica e compartilhada. Trabalho de forma cooperativa e colaborativa. Legitimidade na prática dos atos frente às garantias fundamentais. sistema.indb 11 22/12/2008 08:47:53 Universidade do Sul de Santa Catarina Carga horária A carga horária total da disciplina é de 30 horas-aula. Objetivos Geral Identificar os principais conceitos doutrinários da Segurança Pública no Brasil e do sistema de preservação da Ordem Pública. Específicos Conhecer os elementos da história das instituições policiais e identificar as escolas doutrinárias dela decorrentes. Perceber a importância da visão sistêmica, quando o assunto é Segurança Pública. Analisar os dispositivos constitucionais e infraconstitucionais que tratam da preservação do estado democrático de direito. Entender os conceitos de Ordem Pública e Segurança Pública. Identificar os “atores” (formais e informais) que contribuem para a Segurança Pública. Analisar as ações dos órgãos responsáveis pela atividade policial e pela justiça criminal. Conteúdo programático Os objetivos de cada unidade definem o conjunto de conhecimentos que você deverá deter para o desenvolvimento de habilidades e competências necessárias à sua especialização. Neste sentido, veja a seguir as unidades que compõem o livro didático desta disciplina, bem como os seus respectivos objetivos. Unidades de estudo: 3 12 sistema.indb 12 22/12/2008 08:47:53 Sistema Nacional de Segurança Pública Unidade 1 - Abordagem histórica e cultural das instituições policiais O estudo desta unidade lhe propiciará a compreensão da história das corporações policiais. Você vai perceber que, dessa trajetória, surgiram duas escolas doutrinárias principais: a anglo-saxã e a latina. A unidade o(a) auxiliará, ainda, a entender como o sistema policial brasileiro se formou. Unidade 2 - A dignidade da pessoa humana, a Segurança Pública e a Ordem Pública Nesta unidade, você analisará os dispositivos constitucionais e doutrinários que têm relação direta com os assuntos “Segurança Pública”, “Ordem Pública” e “Polícia”. Analisará, também, os dispositivos da Constituição Federal de 1988 que tratam da “Dignidade da Pessoa Humana”, fundamento principal para quem deseja realizar ações de Polícia Comunitária. Unidade 3 - Os órgãos formais e informais da Segurança Pública Você conhecerá os órgãos responsáveis pela Segurança Pública no Brasil. Verá que, além dos órgãos positivados na Constituição Federal, há outros como a Secretaria Nacional da Segurança Pública, Guardas Municipais e as Forças Armadas. O estudo permitirá que você ainda conheça outros órgãos, que, embora não constem como de natureza formal, contribuem positivamente para a Segurança Pública, como é o caso das ONGs, da escola, etc. Você também tomará conhecimento das fases que compreendem os Ciclos de Polícia e da Persecução Criminal. Acompanhará a atuação policial e dos órgãos da justiça criminal desde a situação em que a Ordem Pública se encontra em estado de normalidade, até o momento em que há a intervenção do Sistema Prisional. Verá a inter-relação obrigatória entre os diversos órgãos preventivos e repressivos atuantes nesse processo como um todo. 13 sistema.indb 13 22/12/2008 08:47:53 sistema.indb 14 22/12/2008 08:47:53 Sistema Nacional de Segurança Pública Agenda de atividades/ Cronograma Verifique com atenção o EVA, organize-se para acessar periodicamente o espaço da Disciplina. O sucesso nos seus estudos depende da priorização do tempo para a leitura; da realização de análises e sínteses do conteúdo; e da interação com os seus colegas e professor. Não perca os prazos das atividades. Registre no espaço a seguir as datas, com base no cronograma da disciplina disponibilizado no EVA. Use o quadro para agendar e programar as atividades relativas ao desenvolvimento da Disciplina. Atividades obrigatórias Demais atividades (registro pessoal) 15 sistema.indb 15 22/12/2008 08:47:53 sistema.indb 16 22/12/2008 08:47:53 UNIDADE 1 Abordagem histórica e cultural das instituições policiais 1 Objetivos de aprendizagem Conhecer a história do surgimento das instituições policiais. Identificar as escolas doutrinárias decorrentes dessa história. Seções de estudo Seção 1 Origem histórica e cultural das instituições policiais Seção 2 Os modelos anglo-saxão e latino Seção 3 A evolução da Polícia no Brasil sistema.indb 17 22/12/2008 08:47:53 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo Quando você procurou este Curso, logicamente seu objetivo era o de se especializar em Polícia Comunitária. Com o avançar dos estudos, com certeza o conceito de Polícia Comunitária já é do seu domínio, mas não é demais reafirmá-lo conforme entendido por Trojanowicz e Bucqueroux (1999): não é um modismo ou somente mais uma forma de policiamento, mas sim uma filosofia e uma estratégia organizacional, proporcionando à polícia e à comunidade que interajam e trabalhem juntas para identificar, priorizar e resolver problemas do seu dia-a-dia. O objetivo principal é a melhoria da qualidade de vida. Mas, para que possamos compreender a importância dessa nova filosofia – a da Polícia Comunitária – devemos, primeiro, ir buscar nas origens históricas como tudo começou. Vamos observar que o conceito de “polícia” sempre variou, conforme o momento histórico vivido pelas sociedades nas mais diversas partes do mundo. Convido você a navegar neste recuo histórico. Logicamente que os textos estarão sinteticamente colocados, mas as referências apresentadas permitirão que o assunto seja enriquecido com pesquisas sugeridas. 18 sistema.indb 18 22/12/2008 08:47:53 Sistema Nacional de Segurança Pública SEÇÃO 1 - Origem histórica e cultural das instituições policiais Antes de prosseguir a leitura, responda primeiro a essas perguntas: Até este momento, o que você sabe sobre a origem das instituições policiais? Como explica a existência de uma bem definida separação entre as ações da Polícia Ostensiva e Polícia Judiciária no Brasil? Unidade 1 sistema.indb 19 19 22/12/2008 08:47:53 Universidade do Sul de Santa Catarina No que tange à eficácia do serviço policial, você considera que a separação de funções é benéfica? - Após o estudo da unidade, volte às suas respostas, verifique o que você aprendeu e analise se as suas concepções mudaram, ou não. É sabido que o ser humano sempre viveu organizado em sociedades. Nos primórdios dos tempos, essa convivência se resumia às pequenas tribos, depois vieram as aldeias, as cidades e, por fim, os grandes impérios. Disso resultou um problema: como manter a harmonia onde muitos vivem juntos, cada um com suas particularidades? Nasceram, então, os códigos de convivência, onde os interesses individuais deveriam ser sacrificados em prol do bem comum, da coletividade. Certamente, nem todos sempre estiveram dispostos a cumprir o regramento imposto, decorrendo daí a criação de instituições responsáveis por impedir as transgressões e, no caso de ocorrerem, por aplicar a sanção prevista na norma regradora. Como você pode concluir, as normas não surgiram como simples imposição repressora. O ser humano sempre se preocupou com a proteção de sua incolumidade física, com a garantia das suas propriedades e transações comerciais. Ou ainda, conforme citado por Martins (2008), o homem sempre buscou condições para viver livre de perigos, ameaças e prejuízos. 20 sistema.indb 20 22/12/2008 08:47:53 Sistema Nacional de Segurança Pública Se, num primeiro momento da história, a garantia da observância das normas era de natureza privada, vale dizer, a própria pessoa ou o grupo social lesado fazia justiça, com o passar do tempo evoluiu e tal responsabilidade passou a ser do poder público, ou seja, do Estado como detentor do monopólio da força. Mas, qual é mesmo a origem do termo POLÍCIA? Para alcançar uma resposta, podemos nos valer de Jean-Claude Monet (2001), um dos estudiosos da etimologia do termo “Polícia”. É verdade que o termo assumiu diferentes significados ao longo do tempo, mas que, de uma maneira geral, origina-se da palavra grega politeia e da palavra latina politia. Ambas derivam ainda da palavra polis, ou seja, cidade. Monet (2001) ainda esclareceu que o termo também designa o conjunto de normas atinentes à administração, incluindo a ordem pública, moralidade e a salubridade. De Bueno (1988, p. 3.104-3.105), autor do Grande Dicionário Etimológico-Prosódico da Língua Portuguesa, temos: O termo polícia inicialmente designava a arte de governar os cidadãos e a ordem ou regulamento de governo para o bem público; posteriormente, passou a ser empregado no sentido de vigilância armada para a repressão de crimes e desmandos do povo. Oportuno lembrar: para o devido cumprimento das normas é necessário que instituições e seus agentes estejam encarregados, efetivamente, de fazer cumpri-las. Juridicamente, Silva (1987) entende que o termo, no seu sentido amplo, exprime a ordem pública, a disciplina política, a segurança pública. Num sentido estrito, designa o conjunto de instituições legalmente estabelecidas com o fim de exercer a vigilância para a manutenção da ordem pública, a saúde pública, assegurando-se o bem-estar da coletividade. Unidade 1 sistema.indb 21 21 22/12/2008 08:47:53 Universidade do Sul de Santa Catarina Na Antiguidade Desde os tempos mais remotos, a polícia já existia de forma institucionalizada, como no caso dos egípcios, hebreus, gregos e romanos. Figura 1.1- História dos Hebreus. Fonte: Disponível em: <www.maanaim.com/.../ Historia%20dos%20 Hebreus.jpg>. Acesso em: 01 dez. 2008. Segundo Ludwig (1985), junto aos hebreus existia os spar palek, intendentes de polícia responsáveis pela fiscalização dos súditos e também dos mantimentos em Jerusalém, cidade dividida em quarteirões ou setores. No Egito, foi instituído um código pelo faraó Menés com o objetivo de se disciplinar o recenseamento e diminuir o comércio ilícito. As cidades gregas (polis) eram independentes politicamente e militarmente. Os responsáveis pelo cumprimento das normas eram os chamados “Guardiões das Leis”, os quais utilizavam a força, se necessário. Em sua obra “A República”, Platão se referiu aos “Guardiões das Leis” como sendo pessoas perspicazes, fortes, valentes, sábias, brandas, arrebatadoras, tementes aos deuses e semelhantes a eles, na máxima medida em que fosse possível ao ser humano. Figura 1.2 - Platão. Fonte: Disponível em: <plato.if.usp.br/1-2003/ fmt0405d/helen/platao. jpg>. Acesso em: 01 dez. 2008. Trindade (1988) nos relata que, em Atenas, os “Guardiões das Leis”, em número de dez, eram verdadeiros policiais e magistrados. Pertenciam a uma cúpula responsável pela segurança da cidade, dentro de uma estrutura hierarquicamente definida. Muito embora esses policiais da Antiguidade tivessem sua origem vinculada à democracia, suas atividades eram voltadas prioritariamente à defesa do governo, e não dos cidadãos. Até porque, se o policial ou magistrado exercia uma função pública, o que ocorria na prática era que a vítima ou parentes dela é que capturavam as pessoas acusadas de crimes e as levavam à presença do magistrado público. A decisão do magistrado era efetivada pela vítima ou seus parentes, no que se referia à pena imposta. Há entendimentos diversos entre os historiadores, mas Bayley (2001) acredita que esses Guardiões eram utilizados antes em favor das classes dominantes, em detrimento daqueles considerados inferiores, como os escravos e estrangeiros. 22 sistema.indb 22 22/12/2008 08:47:53 Sistema Nacional de Segurança Pública O surgimento da Polícia paga pelo Poder Público Trata-se da chamada Polícia Pública. Amaral (2001) nos relata que tal prática nasceu em Roma, por volta do ano de 27 a.C., quando Augusto – que tinha o nome original de César Octavius – instituiu a função de Praefectus Urbi com a atribuição de promover a governabilidade e proteger a população, prevenindo e reprimindo atos ilícitos. Era designado pelo Senado Romano e tinha, portanto, a função de manter a ordem pública, representando contra quem delinquisse. Seu subordinado direto era o Praefectus Vigiluim, o qual chefiava os Vigiles. Eram estes que patrulhavam as ruas de Roma e pertenciam a uma polícia especializada e militarizada. Marcineiro e Pacheco (2005) complementam estas informações, dizendo-nos que Roma era, então, patrulhada por sete Coortes Vigilium, compostas cada qual de mil homens. Você sabia que Roma possuía, naquela época, uma população superior a um milhão de habitantes? Martins (2008) esclarece que essa organização policial bem estruturada desapareceu com a invasão da Europa pelos bárbaros, bem como pela diminuição populacional, que ocorreu tanto pelas guerras quanto pelas doenças. Ingressamos, então, na Idade Média. O período medieval e as práticas policiais Para entendermos melhor esse período da história da humanidade e fazer a devida relação dele com as atividades policiais, primeiro devemos retirar alguns pensamentos pejorativos sobre a chamada Idade Média. Com muita propriedade, Nunes e Ceryno (2008, p. 22) assim nos esclarecem: Figura 1.3 - Augusto, primeiro imperador romano. Fonte: Disponível em: <www.historianet.com. br/imagens/augusto.jpg >. Acesso em: 01 dez. 2008. Geralmente, as pessoas costumam referir-se equivocadamente à Idade Média, como se ela tivesse sido a noite de mil anos, a idade das trevas, um período no qual a humanidade esteve subjugada pela ignorância e flagelada pela peste; ou ainda com frases que denotam hoje, inclusive, preconceito racial: o período negro da história da humanidade. Unidade 1 sistema.indb 23 23 22/12/2008 08:47:54 Universidade do Sul de Santa Catarina Afastado o preconceito e verificado que um fato histórico deve ser lido levando-se em conta as características temporais, vamos ao assunto de como era a atividade policial naqueles tempos. Valendo-nos ainda de Nunes e Ceryno (2008), academicamente a Idade Média é considerada como o período que abrange a queda do Império Romano em 476 e a tomada de Constantinopla pelos turcos em 1453. Nesse período, várias fases foram observadas: a formação dos reinos germânicos (século V); a consolidação do feudalismo (entre os séculos IX e XII); o crescimento das cidades, a expansão territorial e o florescimento do comércio (até o século XV). Com a forte doutrina católica como norteadora da vida das sociedades da época, a fé, a política e toda a manifestação cultural era produto do trabalho educativo do clero. Os desvios sociais eram classificados como atos contra a fé religiosa, ou seja, “pecados” a serem penitenciados em outra vida e com um castigo eterno. Mas também era necessário punir os desvios ainda neste mundo. A nova organização social em voga não mais dispunha de uma polícia pública devidamente estruturada, e a volta da justiça privada, individual ou coletivamente, passou a vigorar. Por vezes, as próprias vítimas ou seus parentes buscavam promover diretamente a justiça; outras vezes, os nobres em suas propriedades o faziam. Com a formação de Estados mais consolidados política e militarmente, novas práticas policiais surgiram. Martins (2008, p. 47) assevera que, Com a formação de novos reinos, ainda durante a Idade Média, é incontroverso que passou a ser imperiosa a ação de agentes de coerção mais eficazes. Por essa razão, entre os séculos XII a XIV, ressurgem as forças de polícia pública: na Inglaterra, por volta do século XII, a segurança dos tythings (grupo de 10 famílias) é confiada aos sherifs, representantes locais do poder real; na França, no ano de 1350, João II cria a Maréchaussée, cabendolhe, sobretudo, reprimir a violência coletiva, controlar as 24 sistema.indb 24 22/12/2008 08:47:54 Sistema Nacional de Segurança Pública populações itinerantes e a criminalidade individual; na Espanha, na mesma época, surge a Santa Hermandad; no Reino da Noruega, o Sissler; na Dinamarca, o Lensman. Ora, esses modelos – a Maréchaussée como espécie de um Exército e o Sherif como espécie de um Prefeito local – influenciaram sobremaneira as polícias da atualidade. É o que veremos nas próximas etapas de estudo. “O policiamento público substituiu o policiamento privado quando a capacidade dos grupos de prover uma ação protetora eficiente tornou-se inferior à segurança na sociedade em que estavam inseridos. Esta mudança ocorreu em sociedades bem diferentes. Do mesmo modo, a urbanização, o aumento da riqueza e a industrialização não geraram, inevitavelmente, um sistema de policiamento público. Isto aconteceu apenas quando ocorreu em conjunto com o aumento da insegurança social a um nível inaceitável, como o resultado percebido da queda de vitalidade das bases tradicionais da proteção da comunidade.” (BAYLEY, 1985, p. 47). Figura 1.4 - Pioneiros da Maréchaussée francesa. O Estado se modernizou Muitos movimentos sociais deram novos rumos à humanidade. Sem dúvida, a Revolução Francesa de 1789 constituiu um marco significativo, ao lançar ao mundo seus ideais de liberdade, fraternidade e igualdade, bem como a consolidação da teoria da separação dos poderes, de Montesquieu. O Estado de Direito, consolidado nos princípios da defesa do cidadão – tendo como base a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão e a Constituição dos Estados Unidos da América do Norte –, buscou redimensionar a atividade policial. Esta passa a ter limites em sua atuação: deixa de corresponder a um mero desejo do governante, passando a existir em decorrência da lei. A missão da polícia de proteger a ordem jurídica e manter a segurança passou a considerar, mesmo que de forma incipiente, a dignidade da pessoa humana. Unidade 1 sistema.indb 25 25 22/12/2008 08:47:54 Universidade do Sul de Santa Catarina Com a Revolução Francesa de 1789, a polícia assumiu a figura de força organizadora da vida em sociedade, destinada a legitimar o Estado Moderno. Na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, vamos encontrar o seguinte fragmento sobre o tema polícia: Figura 1.5 - Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, aprovada pela Assembléia Nacional Francesa em 26 de Agosto de 1789. Fonte: Disponível em: < http://12-efe. blogspot.com/2006/11/declaraouniversal-dos-direitos-do.html >. Acesso em: 01 dez. 2008. Os representantes do Povo Francês constituídos em Assembléia Nacional, considerando que a ignorância, o olvido e o menosprezo aos direitos do homem são as únicas causas dos males públicos e da corrupção dos governos, resolve expor uma declaração solene sobre os direitos naturais, inalienáveis, imprescritíveis e sagrados do homem, a fim de que esta declaração, sempre presente a todos os membros do corpo social, permaneça constantemente atenta a seus direitos e deveres, a fim de que os atos do Poder Legislativo e do Poder Executivo possam ser a cada momento comparados com objetivo de toda instituição política e no intuito de serem por ela respeitados; para que as reclamações dos cidadãos, fundadas daqui por diante em princípios simples e incontestáveis, venham a manter a Constituição e o bem-estar de todos. Em conseqüência, a Assembléia Nacional reconhece e declara em presença e sob os auspícios do Ser Supremo, os seguintes direitos do homem e do cidadão: [...] XII – A garantia dos direitos do homem e do cidadão necessita da força pública; esta força é instituída pela vantagem de todos e não para a utilidade particular daqueles aos quais foi confiada. Martins (2008) pesquisou e concluiu que esse processo de modernização do Estado culminou com a estruturação de um aparato administrativo, para a prestação de serviços públicos. Neste contexto, está incluído o serviço policial. E, para que fosse assegurado o monopólio da força por parte do Estado, também ocorreu o controle formal sobre o indivíduo, segundo o momento histórico vivido. Com isso, a polícia passou a se constituir modernamente como uma instituição devidamente autorizada a interferir, se necessário, nas relações entre as pessoas. E mais: se necessário, também estava autorizada a utilizar legalmente a força. 26 sistema.indb 26 22/12/2008 08:47:54 Sistema Nacional de Segurança Pública - Na próxima seção, vamos conhecer os modelos anglo-saxão e latino de polícia e, de forma mais detalhada, a atividade policial nos tempos tidos como historicamente modernos. SEÇÃO 2 - Os modelos anglo-saxão e latino Praticamente, a totalidade da cultura brasileira é influenciada por práticas ocidentais. Isto não quer dizer que tradições e traços históricos do Oriente não tenham correlação com o que vamos estudar. Faço este alerta para dizer que há muito para se estudar sobre a origem dos órgãos policiais tendo como base as práticas orientais, por exemplo. Ocorre que nossa cultura está mais ligada ao que herdamos do mundo ocidental, e isto deixa para pesquisadores de assuntos policiais uma lacuna interessante a preencher com o conhecimento e o registro de como a polícia se institucionalizou no Oriente. Sobre isso, convido você a ler a obra de David H. Bayley com o título de “Padrões de Policiamento”, de 1985. Nela, você encontrará estudos sobre a origem das polícias na Prússia, China, Índia, dentre outros. - Em sendo o nosso foco aquilo que herdamos culturalmente do Ocidente, vamos então estudar os dois modelos que influenciaram diretamente a polícia no mundo como um todo e, em especial, aqui no Brasil. Unidade 1 sistema.indb 27 27 22/12/2008 08:47:54 Universidade do Sul de Santa Catarina Modelo de polícia inglês Você sabe qual a origem da palavra Sherif? Se a resposta for sim, anote a seguir: Figura 1.6 - Robert Peel. Você já ouviu falar em Sir Robert Peel, idealizador da polícia moderna? O modelo inglês é também conhecido como anglo-saxão. As práticas inglesas de policiamento apresentavam características próprias, já que se mantiveram desde a Idade Média até o final do século XVIII como sendo um modelo misto: público, quando da atuação dos Sherifs; e privado, quando da atuação dos Constables. O termo Sherif é derivado de Shire-reeve, significando “prefeito do distrito”. Desde o século XII, atuavam em nome dos reis normandos e recebiam seus salários oriundos dos impostos arrecadados. Para que o Sherif executasse suas tarefas, em cada comunidade de cem famílias (hundred) havia dois Constables como executores das ordens e que não recebiam pelo seu trabalho. Por isso o entendimento do sistema misto entre policiamento público e privado (BAYLEY, 1985). A Inglaterra desenvolveu o seu modelo moderno de policiamento após experiências ao longo de séculos de evolução social. O modelo atual não foi uma unanimidade desde o princípio da era moderna. Quando chegou o momento de se decidir pelo modelo mais apropriado, o sentimento e o espírito democrático da nação inglesa falaram mais alto: mesmo com as constantes revoltas populares ocorridas no século XVII, o governo não cedeu à tentação de criar uma polícia nacional militarizada, a exemplo de seus vizinhos, optando por um modelo descentralizado. As revoltas populares não atentavam contra a unidade da Inglaterra, já que se baseavam em disputas dinásticas, como a Guerra das 28 sistema.indb 28 22/12/2008 08:47:54 Sistema Nacional de Segurança Pública Rosas. Por isso a Inglaterra pôde assimilar a ideia de uma polícia descentralizada. Na verdade, a Inglaterra já tinha operacionalizado um modelo de policiamento militarizado e centralizado, quando Oliver Cromwell dissolveu o Parlamento e proclamou a República no século XVII. Não prosperou, até porque seu regime durou pouco. Para aprofundar o assunto, você poderá ler a análise comparativa dos padrões de policiamento de Bayley (1985). Monet (2001) nos diz que a polícia, entendida como é hoje nos seus conceitos, surgiu na Inglaterra no ano de 1829, quando o Ministro do Interior, Robert Peel, decidiu pela criação de uma força policial em Londres e que deveria seguir alguns princípios orientadores desse tipo de atividade. Essa nova polícia foi descentralizada e difundida por todo o país. Quando você analisar os princípios de Robert Peel, a seguir, verificará que se espera do agente policial uma conduta tipicamente preventiva, imparcial, amigável e que ele aja sem estar vinculado às ideologias políticas reinantes. Ou seja, deve ter o cidadão como destinatário do seu serviço, auxiliando-o e mantendo a ordem. Esse modelo descentralizado, embora rigidamente hierarquizado, era e é expressamente desvinculado das instituições militares. Os seus fundamentos foram disseminados pelo mundo, inclusive para as polícias de origem latina, servindo, hoje, de forte embasamento para a filosofia da Polícia Comunitária. Unidade 1 sistema.indb 29 29 22/12/2008 08:47:54 Universidade do Sul de Santa Catarina Figura 1.7 - Efetivo policial da cidade de Londres no século XIX. Fonte: Disponível em: <http://www.gmp.police.uk/mainsite/ pages/history.htm>. Acesso em: 01. dez. 2008. Como é do nosso conhecimento, a história obedece ao momento vivido por uma determinada civilização. Nos Estados Unidos da América do Norte, que assimilou o modelo descentralizado e desmilitarizado inglês, vislumbra-se neste início de século a mudança no seu modelo adotado. Com a segurança do território norte-americano em constante ameaça terrorista, o governo centralizará e militarizará, de início, duas de suas polícias: de Washington e do Distrito de Colúmbia. Leia a seguir o texto sobre este assunto editado pela France Presse, em 2008, em Washington: “Dois estados norte-americanos iniciarão no próximo ano uma reforma nas suas políticas de segurança pública, que são atualmente a padrão dos EUA. O estado de Washington e o Distrito de Colúmbia, onde se localiza a capital do país, iniciarão no próximo ano a militarização da polícia estadual, de acordo com o modelo brasileiro das Polícias Militares Estaduais. De acordo com a regra geral americana, as polícias são municipais e civis, divididas em Departamentos de Polícia nas grandes cidades, ou em Departamento do Xerife nas pequenas. Agem com policiamento ostensivo e fardado (ou não) e têm hierarquia, no entanto não há a cultura militar, com cadeia de comando e a hierarquia e disciplina como bases. Os principais motivos que levaram a tais medidas, de acordo com os dois estados, são o melhor atendimento às situações de segurança pública. Havendo um comando mais forte, uma segue 30 sistema.indb 30 22/12/2008 08:47:54 Sistema Nacional de Segurança Pública cadeia de comando firme e uma disciplina rígida, o que não existe em uma organização civil, tem, no meio militar, um atendimento rápido e eficiente. De acordo com o Chefe de Polícia Bill Donstway, do estado de Washington, ‘uma organização militar atua de forma muito mais eficiente nas necessidades da segurança pública, com menos casos de corrupção, atendimento a situações e tomadas de decisões mais rápidas’. Diz também que ‘a divisão em companhias e batalhões com comandos próprios, mas ligados ao comando geral - onde entra a hierarquia e linha de comando - propicia uma organização infinitamente maior no policiamento ostensivo e preventivo’. Para ele é um equívoco dizer que a cultura militar é incompatível com o atendimento à comunidade civil; para ele é uma questão de educação do policial e uma cobrança firme de disciplina. Segundo ele, truculência policial existe tanto na polícia de organização civil como na militar. Em ambas, se não for bem educado, o policial pode vir a achar que é melhor que os cidadãos. ‘É uma questão de educação’, finaliza. A decisão dos dois estados é uma reviravolta e uma surpresa, que foi elogiada por muitos intelectuais e organizações americanas, e pode vir a gerar uma onda no país. Foi fato inesperado também no Brasil, uma vez que vários intelectuais e ONGs defendiam a desmilitarização das PMs tendo como prisma a organização policial dos EUA.” Fonte: <http://www.coter.eb.mil.br/> Você conhece os Princípios de Robert Peel? Acompanhe a seguir uma síntese desses princípios, citados na obra intitulada “Polícia Comunitária: evoluindo para a polícia do século XXI”, de Marcineiro e Pacheco (2005). A polícia deve ser estável, eficaz e organizada, debaixo do controle do governo. Unidade 1 sistema.indb 31 31 22/12/2008 08:47:54 Universidade do Sul de Santa Catarina Preboste: antigo juiz militar, magistrado, antigo funcionário dos reinos e impérios. Senecais e Bailios: tinham funções militares, judiciárias e administrativas, delegando o exercício da justiça aos seus lugarestenentes; magistrados. A missão básica para a polícia existir é prevenir o crime e a desordem. A capacidade de a polícia realizar suas obrigações depende da aprovação pública de suas ações. A polícia necessita realizar as ações de segurança com o desejo e cooperação da comunidade, na observância da lei, para ser capaz de realizar seu trabalho com confiança e respeito do público. O nível de cooperação do público para desenvolver a segurança pode contribuir na diminuição proporcional do uso da força. O uso da força pela polícia é necessário para a manutenção da segurança, devendo agir em obediência à lei para restauração da ordem, e só usá-la quando a persuasão, conselho e advertência forem insuficientes. A polícia visa a preservação da ordem pública em benefício do bem comum, fornecendo informações à opinião pública e demonstrando ser imparcial no cumprimento da lei. A polícia sempre agirá com cuidado e jamais demonstrará que usurpa do poder para fazer justiça. O teste da eficiência da polícia se dará pela ausência do crime e da desordem, e não pela capacidade de força de reprimir esses problemas. A polícia deve se esforçar para manter constantemente com o povo um relacionamento que dê realidade à tradição de que a polícia é o povo e o povo é a polícia. O modelo latino Como você já observou em nosso estudo, após certa desorganização das forças policiais na Idade Média, a França procurou institucionalizar uma polícia pública. Os responsáveis pela manutenção da ordem eram denominados de bailios, senecais e prebostes. Foi lá no século XIII que a França se aproveitou da Magistratura Militar então existente no Exército. 32 sistema.indb 32 22/12/2008 08:47:55 Sistema Nacional de Segurança Pública Bayley (1985, p. 43) nos relata que A primeira polícia pública da França pode ter sido o superintendente de Paris, um cargo criado por São Luiz no século XIII. Com sede no Chatelet, que era também a prisão da cidade, o superintendente era auxiliado por uma equipe de comissários, investigadores e sargentos. Além disso, comandava uma pequena divisão de tropas militares montadas e uma patrulha noturna, cuja participação era obrigatória a todos os cidadãos do sexo masculino. Bayley (1985) continua suas pesquisas e nos informa que o Rei João II, no século XIV, criou uma força tipicamente militar com o objetivo de patrulhar as estradas e reprimir os assaltos tão comuns naquela época. Era comandada por “marechais”, daí o nome dessa força policial como “maréchaussée”. Duzentos anos depois, já no século XVI, o Cardeal Richelieu aumentou as incumbências policiais ao criar o Intendente, com a missão de manter a ordem, administrar a justiça e ainda por cima, coletar os impostos. Em 1667, surgiu um funcionário policial ainda mais especializado: era o Tenente-Geral de Polícia, que comandava a Garde (Guarda, em português). Em 1699, já havia TenentesGerais em todas as grandes cidades francesas. Com a Revolução Francesa e mesmo com Napoleão logo em seguida, pouca coisa foi modificada na estrutura policial. Pequenos ajustes transformaram o Tenente-Geral em Prefeito; trocou-se o nome da instituição de Maréchaussée para Gendarmerie, que literalmente significa “Gens d’Armes”, “homens armados” em português. (GALGÁRIO, 2004). O modelo francês se espalhou pelo mundo, principalmente entre os países conquistados por Napoleão. Partia de um modelo com muita proximidade com o Exército, inclusive com unidades de elite. Com isso, a expansão das Gendarmeries (Polícias Militares) encontra-se da seguinte forma ainda nos dias de hoje: Europa: Áustria, Bélgica, Suíça, Espanha, Itália, Luxemburgo, Holanda, Portugal; Unidade 1 sistema.indb 33 33 22/12/2008 08:47:55 Universidade do Sul de Santa Catarina Ásia: Turquia, Líbano, Síria, Irã, Vietnã, Camboja, Laos; África: Argélia, Marrocos, Tunísia, Camarões; América: Argentina, Brasil, Canadá (Real Polícia Montada), Estados Unidos (Guarda Nacional e, futuramente, as polícias do estado de Washington e Distrito de Colúmbia), Chile, Venezuela, Peru, Colômbia. - Após o estudo da origem das instituições policiais no continente europeu, você verá a seguir como se deu o surgimento e a formação de uma cultura policial em nosso país. Você vai notar que a Polícia no Brasil apresenta características herdadas da Europa, mas que também desenvolveu uma formatação própria, decorrente da cultura brasileira. SEÇÃO 3 - A evolução da Polícia no Brasil O sistema policial no Brasil, embora diretamente ligado ao modelo latino, que já estudamos, possui características muito próprias das instituições policiais portuguesas. Carvalho (2004, p. 15-16) assim escreveu nos seus cadernos de Direito Institucional: Em Portugal, no dia 12 de setembro de 1383, Dom Fernando criou a primeira organização de força policial – o “corpo de quadrilheiros” – , que tinha por missão proteger os cidadãos, os seus haveres e representar, na rua, a lei do Reino. Passados 77 anos, em 1460, o rei Dom Afonso reconheceu o valor dos quadrilheiros e concedeu-lhes favores e garantias; em 1570, Dom Sebastião dividiu Lisboa em quarteirões e nomeou muitos deles oficiais de justiça com amplos poderes. Mais tarde, a polícia portuguesa foi influenciada pela Gendarmerie francesa, em especial a Guarda Real de Polícia, da qual evoluíram as atuais Polícias Militares brasileiras. A história das instituições policiais em solo brasileiro tem seu primeiro registro no ano de 1530, quando Martin Afonso de Souza ficou incumbido de promover a justiça e os serviços de ordem pública em nome do rei Dom João III. Em 1626, os 34 sistema.indb 34 22/12/2008 08:47:55 Sistema Nacional de Segurança Pública “quadrilheiros” e os “capitães-mores” já atuavam para proteger a recém criada cidade de São Sebastião do Rio de Janeiro. Em 1755, o Marquês de Pombal criou a Intendência Geral de Polícia da Corte e do Reino. Em 1801, foi criado o Corpo de Guarda Real de Polícia, ao estilo militar, com um efetivo de 1.200 homens de cavalaria e infantaria. Várias foram as reformulações da instituição policial até a chegada do príncipe Dom João ao Brasil, quando foi criado o cargo de Intendente Geral de Polícia, mais precisamente no dia 10 de agosto de 1808. A Intendência tinha as atribuições de Polícia e de Magistratura. As Polícias Civis brasileiras comemoram esta data como sendo o marco de sua fundação. Já, com a Família Real no Brasil, em 13 de maio de 1809, foi criada a Divisão Militar da Guarda Real de Polícia do Rio de Janeiro. Para as Polícias Militares brasileiras, esta é a data tida como das suas fundações. Figura 1.8 - Martim Afonso de Souza. Fonte: Disponível em: <www. colegiosaofrancisco.com. br/.../martim.jpg >. Acesso em: 01. dez. 2008. Martins (2008) nos mostra que, ainda sobre o período colonial, além do Intendente na cidade do Rio de Janeiro, que era Juiz e Policial ao mesmo tempo, a partir de 1824 cada Província passou a ter os seus Juízes de Paz. Eram eleitos, e suas atribuições estavam positivadas no Código de Processo Criminal de 1832. Devido à precariedade dos serviços, já que ficavam sob a influência de quem os apoiava na dita eleição, foram substituídos por funcionários devidamente nomeados pelo poder público. O Código de Processo Penal de 1871 é que tratou de separar Figura 1.9 - Quadrilheiro em as funções policiais das judiciais, criando, de fato, a Polícia serviço policial no século XVI. Judiciária. Mas é verdade que as Províncias, atuais Estados, durante todo o período colonial, organizaram suas forças policiais, primeiramente no âmbito municipal e, depois, abrangendo a Província como um todo, como nos ensina Terra (1994). Essas corporações foram denominadas de Forças Públicas, à semelhança do Exército, portanto militarizadas e uniformizadas. Participaram, ao longo da história do Brasil, dos diversos episódios militares, como guerras, revoltas e revoluções. Caso da Guerra do Paraguai, Canudos, Contestado, Revoluções de 1930 e 1932, etc. Em 1891, as Forças Públicas encontravam-se tão bem estruturadas que se configuravam como um poder paralelo ao poder da União. Em virtude desse fato, em 1917 foi editada Unidade 1 sistema.indb 35 35 22/12/2008 08:47:55 Universidade do Sul de Santa Catarina a Lei n. 3.216, fi xando a organização das Forças Públicas e vinculando-as ao Exército Brasileiro. Com a Revolução Constitucionalista de 1930 e 1932 no Estado de São Paulo, com forte apoio e participação das Forças Públicas Estaduais, houve a definitiva intervenção federal nessas Forças, diminuindo seu poder bélico no que se referia aos armamentos de guerra, veículos de guerra, artilharia, aviação e, também, intervindo fortemente na formação dos militares estaduais. Reflexo de tudo isto foi a Constituição de 1936, que, em seu bojo, trazia de forma expressa o controle pelo Exército do efetivo, organização, instrução e emprego das Polícias Militares ou Forças Públicas. Esse processo de centralização e controle evoluiu para que, em 1946, a chamada Constituição Democrática passasse também a definir que cabia à União legislar sobre a organização, instrução, justiça e garantias dessas polícias, colocando-as, ainda, para o exercício da segurança interna, além da manutenção da ordem. Veio, então, o ano de 1964. As forças policiais, principalmente as militares, passaram a ter um controle rigoroso por parte da União. Nas Polícias Militares, por exemplo, seus comandantes passaram a ser oriundos das fileiras do Exército. O seu treinamento tipicamente militar perdurou até o início da década de 1980, quando um novo rumo começou a ser traçado pela redemocratização do país. Outra instituição também faz parte da história policial em solo brasileiro: a Guarda Nacional. Pereira (2002) nos conta que a Guarda Nacional foi criada em 1831 e tinha as atribuições de apoiar o Exército na conservação e restabelecimento da ordem. Cidadãos maiores de 18 anos poderiam fazer parte dos seus efetivos, sendo seu recrutamento compulsório e não remunerado. O comando era exercido por cidadãos de grande poder aquisitivo ou político, que eram normalmente donos de terras e de escravos. Cabia a estes comandantes proverem a unidade da Guarda com seus próprios recursos. Não é difícil concluir que a Guarda Nacional, na forma como era organizada, acabava sendo utilizada para fins que não atendiam o interesse público, nascendo daí o termo bem conhecido no Brasil: o do Coronelismo, já que seus comandantes tinham o posto militar máximo de Coronel. A Guarda Nacional foi extinta no ano de 1917. 36 sistema.indb 36 22/12/2008 08:47:55 Sistema Nacional de Segurança Pública De uma forma geral, as polícias estaduais e do Distrito Federal encontram-se organizadas como no sistema francês. Há uma polícia judiciária, de natureza civil; há uma polícia administrativa, ostensiva, de natureza militar. Essa dicotomia vem lá da Revolução Francesa, dividindo as atividades policiais em prevenção e investigação. A evolução das nossas polícias permite que, no momento atual, se estude e se coloque em prática a filosofia da Polícia Comunitária, que atribui à polícia um papel de parceira com a comunidade para a resolução de problemas. - Finalizando esta unidade, faça a leitura da síntese e, em seguida, realize as atividades de autoavaliação Síntese Nesta unidade, você pôde manter contato com a história das corporações policiais. Estudou que as origens ao longo das civilizações refletiram o momento vivido pelas sociedades de cada época. Observou que as antigas forças policiais não eram revestidas da complexidade que hoje possuem. Que, na Antiguidade, não havia de fato um conceito de polícia pública, mas que, com a evolução das sociedades, elas se tornaram objeto do controle do Estado em prol dos cidadãos, portando, públicas. Você também pôde observar que dessa trajetória histórica surgiram duas escolas doutrinárias principais: a anglo-saxã e a latina. Entendeu que a influência dessas duas escolas impactou o sistema policial brasileiro. Agora, você já está preparado(a) para ir adiante e se familiarizar com conceitos que o(a) levarão ao entendimento de que a preservação da ordem pública passa obrigatoriamente pelo respeito à dignidade da pessoa humana. Unidade 1 sistema.indb 37 37 22/12/2008 08:47:55 Universidade do Sul de Santa Catarina Atividades de autoavaliação 1. De acordo com o texto da unidade, a chamada Polícia Pública, ou seja, aquela paga pelo Estado, nasceu por volta do ano 27 a. C., em Roma e evoluiu até o modelo que hoje conhecemos. Baseado(a) na evolução histórica deste conceito, como você entende a seguinte afirmação: “O policiamento público substituiu o policiamento privado quando a capacidade dos grupos de prover uma ação protetora eficiente tornouse inferior à segurança na sociedade em que estavam inseridos”. (BAYLEY, 1985, p. 47) 38 sistema.indb 38 22/12/2008 08:47:55 Sistema Nacional de Segurança Pública 2. Identifique nos princípios de Roberto Peel os ditames que vêm ao encontro da filosofia da Polícia Comunitária. Saiba Mais BAYLEY, David H. Padrões de Policiamento: uma análise comparativa internacional. São Paulo: EDUSP, 1985. Bayley examina o funcionamento da polícia no mundo moderno, baseando-se na comparação de informações históricas e contemporâneas, com finalidade de explicar as variações policiais nos padrões de operação e atuação. Critica o desinteresse acadêmico pelas pesquisas sobre a instituição polícia. Mas isto tem explicações. Segundo o autor, a polícia raramente desempenha um papel importante nos grandes eventos históricos. Suas atividades são rotineiras demais e sua clientela é comum demais para compor o assunto de um grande drama social. Dedica-se a problemas humanos de um modo muito particular. E, o mais importante, o destino das nações não depende claramente dos resultados de atividades maçantes e repetitivas, conduzidas por pessoas segue Unidade 1 sistema.indb 39 39 22/12/2008 08:47:55 Universidade do Sul de Santa Catarina muito comuns, como os policiais. Além disso, o tema é negligenciado também por ser repugnante moralmente. Sua concepção é de que coerção, controle e opressão são necessários na sociedade, mas não são agradáveis. Em sua busca histórica, o autor percebe diversas agências que possuem poderes policiais e executam tais funções. Mas sente a necessidade de uma objetivação acerca do que é polícia e o que não é. Para tornar inteligível a quem pretende estudá-la, o autor defende a necessidade de um acordo quanto ao significado de “polícia”. Em sua conceituação “a palavra polícia se refere a pessoas autorizadas por um grupo para regular as relações interpessoais dentro deste grupo através da aplicação de força física.” (p.20). Sua definição possui três partes essenciais. O uso da força física, o uso interno no país e a autorização coletiva. Para ele, a competência da polícia é o uso autorizado da força física real ou por ameaça internamente. É seu uso interno que distancia a polícia de exércitos. E, por fim, a autorização coletiva, importante para o entendimento claro, já que exclui do termo “polícia” as pessoas que utilizam força física internamente para propósitos não-coletivos, como assaltantes, rebeldes, terroristas, pais, empregadores, proprietários de terras, professores e membros de igreja. Ressalta ainda que, embora o policiamento também possa ser feito de modo privado e particular, a polícia moderna tende a ser majoritariamente pública, especializada e profissional. São essas características da atividade policial que o autor escolhe para sua análise inicial: o surgimento das organizações policiais públicas, especializadas e profissionais. Por fim, uma das tarefas de Bayley é de explorar a questão do poder da polícia, comparando as forças policiais contemporâneas e explorando suas mudanças ao longo do tempo. Mas ressalta que não existem dados confiáveis sobre o poder da polícia em nenhuma fonte disponível para o público em geral. Afirma o autor, embora sem comprovar empiricamente, que o poder da polícia tende a ser maior em países pobres iletrados e subdesenvolvidos, nos quais há desigualdade relativa entre grupos acerca de educação, emprego qualificado e rendimentos. Assim, quanto maior essa desigualdade, maior a força da polícia, visto que tais desigualdades geram segue 40 sistema.indb 40 22/12/2008 08:47:55 Sistema Nacional de Segurança Pública problemas sociais que requerem uma presença substancial da polícia. Com relação à criminalidade e o poder da polícia, o autor evita tratar do assunto, argumentando que tal co-relação não pode ser determinada com base em banco de dados internacionais. Síntese do resumo elaborado por Jean Carlos Gomes Camargo, aluno do Curso de Especialização em Segurança Pública e Cidadania. Disciplina: Polícia, Democracia e Estado de Direito. Disponível em: <http://policiamentointeligente.stive.com.br/2008/06/23/ padroes-de-policiamento/>. Acesso em: 02 out. 2008. Unidade 1 sistema.indb 41 41 22/12/2008 08:47:55 sistema.indb 42 22/12/2008 08:47:56 UNIDADE 2 A dignidade da pessoa humana, a Segurança Pública e a Ordem Pública 2 Objetivos de aprendizagem Analisar os dispositivos constitucionais e infraconstitucionais que tratam da preservação do estado democrático de direito. Compreender que toda ação policial passa obrigatoriamente pela preservação dos direitos da pessoa humana. Compreender os conceitos de Ordem Pública e Segurança Pública. Seções de estudo Seção 1 A dignidade humana Seção 2 Os direitos humanos Seção 3 O poder de polícia Seção 4 A prevenção e o poder de polícia Seção 5 A Segurança Pública Seção 6 A Ordem Pública sistema.indb 43 22/12/2008 08:47:56 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo Na unidade anterior, você estudou a história das instituições policiais e pôde observar que, conforme a época e a cultura de uma determinada civilização, assim também se estruturava a força policial. No momento histórico atual, o raciocínio não é diferente: as pessoas conhecem cada vez mais os seus direitos e o exigem na sua plenitude. Disso resulta a necessidade de que o poder público trate o cidadão com o devido respeito. Nesta unidade de estudos, você poderá observar que, para se exercer o poder de polícia, há que se conhecer um dos mais importantes princípios constitucionais da nossa República: o respeito à dignidade humana. Somente assim, uma corporação policial poderá, de fato, cumprir suas missões em prol da comunidade. SEÇÃO 1 - A dignidade humana Não há como estudar “polícia comunitária”, sem antes entender os conceitos que norteiam a concepção de dignidade do ser humano. Trata-se de uns dos maiores princípios constitucionais: sem ele, não existiria nenhum outro. Para isto, vamos nos valer da Constituição da República Federativa do Brasil - CRFB/88 e pinçar dela os dispositivos que têm relação direta com o tema. Logo de início, o artigo 1º da CRFB/88 assim reza: Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: [...] III - a dignidade da pessoa humana; (sublinhado nosso) [...] 44 sistema.indb 44 22/12/2008 08:47:56 Sistema Nacional de Segurança Pública Sarlet (2001), ao citar Immanuel Kant, afirma que a dignidade humana tem como primeira referência a autonomia ética, no sentido de que ninguém pode ser tratado como se fosse um objeto, nem mesmo pela própria pessoa; que nenhum ser humano pode existir para servir ao outro como vítima da arbitrariedade de vontades. E, se o arbítrio deve ser limitado, então a pessoa é um ser racional que merece respeito. A dignidade é irrenunciável e inalienável. É uma qualidade própria de cada ser humano, considerando a sua individualidade, fazendo com que o Estado e a comunidade o respeitem nessas características intrínsecas. A atividade policial não pode prescindir desse entendimento. O policial, nas suas lides diárias, deve ter convicção plena de que o cumprimento de suas missões para a manutenção ou restauração da ordem, passa, obrigatoriamente, pela análise da individualidade das pessoas envolvidas. Ou seja, faz-se necessário cumprir a lei, mas sem arbitrariedades, desproporcionalidades e excessos. A dignidade da pessoa e sua consagração constitucional Edilson Pereira Nobre Júnior* A “Personalidade” foi a instituição em torno da qual, desde os mais remotos tempos, sempre gravitou a experiência jurídica das comunidades. Significa a possibilidade de conferir-se a um ente, humano ou moral, a aptidão de adquirir direitos e contrair obrigações. Na atualidade, é pacífica a sua titulação por todos os homens. Observando-se a longa evolução por que passou a humanidade, vê-se que tal nem sempre aconteceu. A escravidão, bastante arraigada nos hábitos dos povos clássicos da Grécia e de Roma, implicava a privação do estado de liberdade do indivíduo, sendo reputada como a capitis deminutio máxima. Capitis deminutio: Redução da capacidade civil; perda de direitos civis. Coube ao pensamento cristão, fundado na fraternidade, provocar a mudança de mentalidade em direção à igualdade dos seres humanos. Essa luta, que teve seu lugar ainda no final do Império Romano, com a proibição de crueldades aos escravos, imposta pelo Imperador Constantino, continuara com o ressurgimento da escravidão, provocado pelas segue Unidade 2 sistema.indb 45 45 22/12/2008 08:47:56 Universidade do Sul de Santa Catarina navegações, de modo a merecer censura do Papa Paulo III, através da bula Sublimis Deus, de 1537, somente cessando com o triunfar dos movimentos abolicionistas do Século XIX e do alvorecer da centúria que acaba de findar-se. Na atualidade, pauta a tendência dos ordenamentos o reconhecimento do ser humano como o centro e o fim do Direito. Essa inclinação, reforçada ao depois da traumática barbárie nazi-fascista, encontra-se plasmada pela adoção, à guisa de valor básico do Estado Democrático de Direito, da dignidade da pessoa humana. * Edilson Pereira Nobre Júnior, Juiz Federal, Professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, da Escola da Magistratura do Rio Grande do Norte e Mestre em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco. Fonte: <www.jfrn.jus.br/docs/doutrina93.doc>. Acesso em: 01 dez. 2008. SEÇÃO 2 - Os direitos humanos O assunto que trata da dignidade humana nos remete obrigatoriamente para outro tema dele decorrente: os direitos humanos. Todos aqueles que se identificam com as atividades da polícia, com certeza também se identificam com a defesa dos direitos das pessoas. A nossa Constituição, ao se referir à dignidade humana como um dos princípios fundamentais em vigor na República Federativa do Brasil, baseou-se na Declaração Universal dos Direitos Humanos, composta de trinta artigos e editada pela Organização das Nações Unidas - ONU no ano de 1948, a qual, já em seu preâmbulo, assim estabelece: CONSIDERANDO que o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da família humana e seus direitos iguais e inalienáveis é o fundamento da liberdade, da justiça e da paz no mundo; CONSIDERANDO que o desprezo e o desrespeito pelos direitos do homem resultaram em atos bárbaros que ultrajaram a consciência da Humanidade, e que o advento de um mundo em que os homens gozem de liberdade de palavra, de crença e da liberdade de viverem a salvo do 46 sistema.indb 46 22/12/2008 08:47:56 Sistema Nacional de Segurança Pública temor e da necessidade foi proclamado como a mais alta aspiração do homem comum; CONSIDERANDO ser essencial que os direitos do homem sejam protegidos pelo império da lei, para que o homem não seja compelido, como último recurso, à rebelião contra a tirania e a opressão; [...] (grifo nosso) Não resta dúvida que o tema ligado aos Direitos Humanos é atual e relevante no contexto social, notadamente quando relacionado à atividade da Segurança Pública. É notório, também, o clamor público pela prestação de um serviço policial de melhor qualidade. É o que observamos quase todos os dias na imprensa brasileira, por exemplo. Com a sedimentação de um Estado Democrático de Direito, as forças policiais no Brasil passaram a ter que se adequar a uma nova realidade: ser instrumento a serviço do cidadão, e não mais, do Estado. Com esse novo enfoque, se tornou necessário priorizar o reconhecimento e o respeito à dignidade inerente a todo ser humano e aos seus direitos iguais e inalienáveis, como a liberdade, a justiça e a convivência em paz e harmonia. Moraes (2000, p.39) traz o conceito básico sobre Direitos Humanos como sendo um conjunto institucionalizado de direitos e garantias do ser humano, que tem por finalidade básica o respeito a sua dignidade, por meio de sua proteção contra o arbítrio do poder estatal e o estabelecimento de condições mínimas de vida e desenvolvimento da personalidade humana. O desconhecimento de tais direitos, e, como consequência, o desrespeito a eles, iria promover o desencadeamento de atos de barbárie por parte dos organismos estatais. Esses atos revoltaram a consciência de um povo, originando, em consequência, um processo de evolução jurídica com vistas a garantir a todos os seres humanos a liberdade de expressão, de manifestação, de crença e de locomoção, dentre outros. Para Michelli (2000), essa evolução jurídica findou também com uma era de tirania pela Unidade 2 sistema.indb 47 47 22/12/2008 08:47:56 Universidade do Sul de Santa Catarina força, onde as mortes, através dos extermínios individuais ou massificados, eram uma rotina. Essa evolução da consciência coletiva com relação aos Direitos Humanos atingiu, numa era globalizada, a vida política e social do povo brasileiro. Nosso país teve de se ajustar aos novos princípios, até porque o mundo passou a exigir a proteção da dignidade humana. É nesse universo, amiúde, que se encontram as forças policiais responsáveis pela segurança do cidadão. Para cumprir com sua missão constitucional, as Corporações engajam-se nesse processo de evolução, reforçando as noções básicas e elementares da política de proteção dos Direitos Humanos e difundindo-as a todos os seus integrantes. Assim, é imprescindível que os policiais recebam de seus dirigentes não só as noções básicas e elementares, mas sim toda uma filosofia que os possa capacitar a desenvolver suas atividades preventivas ou repressivas com a devida observância dos preceitos constitucionais. 48 sistema.indb 48 22/12/2008 08:47:56 Sistema Nacional de Segurança Pública Qual a origem histórica dos conceitos de Direitos Humanos? Michelli (2000) nos brinda com a informação que, de uma forma geral, os autores tratam da evolução histórica dos Direitos Humanos sempre referenciando o marco de seu surgimento, forma de ressaltá-lo. A origem desses direitos vem do antigo Egito e da Mesopotâmia, mais precisamente no terceiro milênio antes de Cristo. Até mesmo a tábua dos dez mandamentos (a lei de Moisés) já previa alguns mecanismos de proteção individual para conter os excessos do Estado. Vários foram os mecanismos no decorrer dos séculos que aperfeiçoaram a filosofia dos Direitos Humanos: desde a Magna Charta Libertatum (1215), passando pela Petition of Right (1628), pelo Habeas Corpus Act (1679), pela Bill of Rights (1688), indo até o texto do documento de independência do Estado da Virgínia e Constituição dos Estados Unidos da América do Norte (1787). Modernamente, mais precisamente no final do século XIX e começo do século XX, foram acrescentados os direitos ao trabalho, à educação gratuita, previdência social, dentre outros. São os Direitos Humanos de segunda geração, tornando-se objeto de disciplina jurídica constitucional, seguindo os caminhos trilhados pelos Direitos Civil e Políticos. Sobre a terminologia, destoam outros autores, que elencam os direitos retro mencionados como sendo de primeira geração, caso de Rezek (1988). Foi a partir da Segunda Guerra Mundial que os Direitos Humanos e sua preocupação internacional ganharam um impulso considerável com a criação da Organização das Nações Unidas e, em 1948, com a proclamação da Declaração Universal dos Direitos do Homem. Na atualidade, a filosofia de Direitos Humanos configura-se como tema central nas relações sociais e políticas. Ferreira Filho (1999) fala em três gerações dos direitos fundamentais: [...] o que aparece no final do século XVII não constitui senão a primeira geração dos direitos fundamentais: as liberdades públicas. A segunda virá logo após a primeira Unidade 2 sistema.indb 49 49 22/12/2008 08:47:56 Universidade do Sul de Santa Catarina Guerra Mundial, com o fito de complementá-la: são os direitos sociais. A terceira, ainda não plenamente reconhecida, é a dos direitos de solidariedade. Já Paulo Bonavides (2000) relaciona quatro gerações, somando às demais a globalização do neoliberalismo, universalizando os direitos fundamentais no campo institucional. Sobre o tema Dignidade da Pessoa, Direitos Humanos e Polícia, Schneider (2000) observa que, além de ser discutido no dia-adia, torna-se também relevante uma efetiva política de segurança pública, haja vista o clamor da sociedade para viver em paz e obter o progresso. A polícia, instituição pública que é, possui a singular incumbência de buscar o equilíbrio das relações interindividuais e sociais, detendo, para isso, o poder de polícia. Esse poder “pode ser considerado benéfico ou maléfico segundo os contextos históricos e segundo os diversos pontos de vista a partir dos quais esses contextos são considerados.” (BOBBIO, 1996, p. 72). A Convenção Americana sobre Direitos Humanos foi concluída em São José da Costa Rica, em 22 de novembro de 1969, e ratificada pelo Brasil em 1993. Sendo o Brasil signatário da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, surgiu a necessidade de o país se modernizar no que tange ao trato das garantias e direitos individuais da população. E um dos focos a ser considerado passa pela atuação da polícia. Fachini (1998) nos ensina que, em função disso, foi criado o Programa Nacional de Direitos Humanos, sob supervisão do Ministério da Justiça o qual, em conjunto com as diversas organizações da sociedade civil, está dirigido para os cidadãos brasileiros. Para isso, o Governo Federal apresentou várias propostas voltadas à implementação do Programa, sendo estas as palavras de José Gregori, quando Secretário Nacional dos Direitos Humanos, transcritas da Revista Força Pública de Santa Catarina (1999, p. 15): [...] a política de direitos humanos do Brasil, portanto, lastreada pela Constituição Federal de 1988, vem se desenvolvendo de forma contínua e consistente. Para que atinja satisfatoriamente seus objetivos, porém, é necessário um esforço ainda maior por parte do Governo e maior engajamento da sociedade civil. 50 sistema.indb 50 22/12/2008 08:47:56 Sistema Nacional de Segurança Pública Como você observou, a filosofia que norteia o Programa de Direitos Humanos no Brasil tem como objetivo principal a defesa dos mais fracos e vulneráveis, protegendo-os de todos os tipos de dominação, exclusão e repressão desproporcional. Dentro desse raciocínio, Flávia Piovesan (1997, p. 20) deduz que [...] o direito dos direitos humanos não rege as relações entre os iguais; opera precisamente em defesa dos ostensivamente mais fracos. Nas relações entre os desiguais, posiciona-se em favor dos mais necessitados de proteção. Não busca obter equilíbrio abstrato entre as partes, mas remediar os efeitos do desequilíbrio e das disparidades. Ainda com esse enfoque, disse Bobbio (1996) [...] que o problema grave de nosso tempo, com relação aos direitos do homem, não era mais o de fundamentálos, e sim o de protegê-los. [...] Não se trata de saber quais e quantos são esses direitos, qual a sua natureza e seu fundamento, se são direitos naturais ou históricos, absolutos ou relativos; mas sim qual é o modo mais seguro para garanti-los, para impedir que, apesar das solenes declarações, eles sejam continuamente violados. As instituições policiais brasileiras evoluíram consideravelmente no trato dos assuntos dos direitos humanos. As grades curriculares de todos os cursos de formação exigem o estudo do tema como fator imprescindível para o desempenho das atividades policiais. Muitas são as obras escritas sobre o tema. Muitos estudiosos – policiais, ou não – se dedicam a entender e disseminar melhor este assunto, que é do interesse da democracia. Você já leu a declaração universal dos direitos humanos? De qualquer forma, devemos nos valer das mais recentes deliberações, extraídas do III Congresso de Ordem, Segurança e Direitos Humanos para o Desenvolvimento da América Latina e Caribe, onde ficou patente que as organizações policiais devem internamente buscar que cada policial assuma a condição de promotor da dignidade humana e implantar métodos que lhe permitam ser transparente na democracia. (CAMARGO, 1988). Se ainda não a conhece, faça uma pesquisa e verifique que a Declaração contém assuntos de suma importância para a sua formação neste curso de especialização. Você poderá encontrá-la na Internet. Unidade 2 sistema.indb 51 51 22/12/2008 08:47:57 Universidade do Sul de Santa Catarina Na atividade policial, várias das características dos Direitos Humanos devem ser observadas. No cumprimento dessa atividade, supõe-se o correto emprego de ferramentas e, ainda, o consequente respeito desses direitos. Morais (2000) apresenta as principais características. Estão detalhadas na sequência. Imprescritibilidade: nunca deixam de ser exigíveis, não perecendo por decurso de prazo. Inalienabilidade: são direitos inegociáveis, conferidos a todos os cidadãos. São indisponíveis, ninguém deles podendo se desfazer. Irrenunciabilidade: podem até não serem exercidos, mas jamais renunciados. Inviolabilidade: impossibilidade de desrespeito por determinações infraconstitucionais ou por atos de autoridades públicas, sob pena de responsabilização civil, administrativa e penal. Universalidade: os direitos humanos abrangem o universo total dos indivíduos, sem restrição de nacionalidade, sexo, cor, credo ou convicção políticofilosófica. Efetividade: deve o Poder Público atuar preventivamente e coercitivamente, se necessário, para que os direitos e garantias previstos sejam de fato exercidos. Não basta o reconhecimento, deve haver um efeito real. Interdependência: os vários institutos previstos na Constituição, apesar de autônomos, possuem ligações para atingirem as suas finalidades. Como exemplo, podese citar o direito de liberdade de locomoção, que está intimamente ligado à garantia do habeas corpus. Complementaridade: para que se alcancem os objetivos previstos pelo legislador, os direitos humanos devem ser interpretados de forma conjunta. 52 sistema.indb 52 22/12/2008 08:47:57 Sistema Nacional de Segurança Pública Relatividade: esse princípio, ou característica, se refere às convivências das liberdades públicas, considerando-se que os direitos não são por si só ilimitados. Já que são limitados, encontram seus parâmetros nos demais direitos igualmente consagrados pela Carta Magna. Em havendo conflito entre dois ou mais direitos ou garantias fundamentais, a interpretação deverá ser no sentido de se utilizar o princípio da concordância prática ou da harmonização, de forma a coordenar e combinar os outros bens jurídicos em conflito. Com isso, evitar-se-á o sacrifício total de um bem jurídico em relação a outro. - Você, ao final desta seção, com certeza conseguiu compreender que não há como estudar a atividade policial sem antes ter bem claro que tudo passa pelo respeito à dignidade da pessoa humana. Agora, sim, você, no caminho que estamos construindo para se conhecer o Sistema de Segurança Pública no Brasil, já se poderá enfronhar nos assuntos do poder de polícia. É o que veremos a seguir. SEÇÃO 3 - O poder de polícia A atividade policial sempre existiu nos aglomerados humanos. Se, de início, não era institucionalizada como a conhecemos atualmente, ocorria ligada às atividades religiosas ou então diretamente vinculada ao governo e ao poder militar reinante no momento. Meirelles (1995, p. 110) entende a atividade policial como sendo uma [...] conseqüência natural do poder de polícia, traduzida na capacidade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de certas atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado. Essa atividade visa promover a segurança da sociedade como um todo, suplantando os interesses pessoais e restabelecendo a tranquilidade pública baseada no interesse comum. Unidade 2 sistema.indb 53 53 22/12/2008 08:47:57 Universidade do Sul de Santa Catarina Com a evolução do Estado, obteve-se, também, a institucionalização da atividade policial, devidamente organizada e com parâmetros definidos quanto à utilização do principal poder administrativo que ela exerce, ou seja, o “poder de polícia”, voltado à prevenção. Muitos órgãos governamentais possuem o poder de polícia, assim definido por Lazzarini (1994, p. 74) [...] como poder administrativo [...] que legitima o poder da polícia e a própria razão de ela existir; é um conjunto de atribuições da Administração Pública, como poder público, indelegáveis aos entes particulares [...] tendentes ao controle dos direitos e liberdades das pessoas [...]. Ainda sobre o termo “poder de polícia”, podemos citar as palavras de Luiz Otávio de O. Amaral (2001, p.14): Poder de polícia é o conceito jurídico atinente à adequação da rivalidade existente no binômio individualgrupal versus público-social, ou seja, é a limitação necessária de direitos daquele segmento em razão dos interesses e direitos desse outro. Enfim, o poder de polícia é a essência característica do Estado que veio civilizar a vida selvagem anterior do homem. Não poderia deixar de citar, ainda, o conceito de poder de polícia que consta do artigo 78 do Código Tributário Nacional (1966), sendo, na verdade, o único conceito legal sobre o tema e positivado numa legislação: Art. 78 – Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de fato ou abstenção de ato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais e coletivos. 54 sistema.indb 54 22/12/2008 08:47:57 Sistema Nacional de Segurança Pública Complementando o estudo, você deverá fazer uma pesquisa para se inteirar dos Atributos do Poder de Polícia, notadamente sobre a discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade. O assunto poderá ser encontrado no seguinte livro, entre outros: MEIRELLES, Hely Lopes. Polícia de manutenção da ordem pública e suas atribuições. In: LAZZARINI, Álvaro et al. Direito Administrativo da ordem pública. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998. A expressão “poder de polícia”, de origem jurisprudencial, teve nascimento no direito norteamericano, criada pelo Ministro Marshall, Presidente da Suprema Corte dos Estados Unidos, que, no ano de 1827, no julgamento do caso Brown versus Maryland, em que eram discutidos os limites do poder do Estado de tributar, empregou o termo “polícia”. Somente em 1853, no caso Commonwealth versus Alger, julgado pelo juiz Shaw, da mesma corte, em que se discutia a relatividade dos direitos de propriedade, subordinados aos demais interesses particulares e coletivos, foi empregada, integralmente, a expressão “poder de polícia”. Posteriormente, a expressão passou a ser aceita por juristas de todo o mundo. (MARTINS, 2008 p. 29). SEÇÃO 4 - A prevenção e o poder de polícia O poder de polícia, antes de se constituir num ato repressivo, deve ser preventivo. Ao falarmos de Polícia Comunitária, estamos inevitavelmente falando de prevenção. A palavra prevenção tem origem no latim “praenventione”, significando, basicamente, “prevenção realizada para evitar riscos”. Significa “prever, precaver, impedir” (AMORA, 1997). Pode-se, então, partir do entendimento que a prevenção tratada neste nosso estudo tem ligação direta com a ação de se evitar que a paz e a tranquilidade pública sejam perturbadas, acarretando, consequentemente, desestabilização para a sociedade. Unidade 2 sistema.indb 55 55 22/12/2008 08:47:57 Universidade do Sul de Santa Catarina Camargo (1998) nos informa que muitas são as causas as quais dão origem às ações que venham a quebrar esse equilíbrio, podendo, por exemplo, ser citadas as causas advindas da conjuntura econômica e social de uma determinada sociedade, ou, até mesmo, do espírito delituoso do agente – fatores endógenos e exógenos. De uma forma geral, tais violações nascem da desestruturação social, onde se encontra um crescimento populacional desordenado e acelerado, falta de infraestrutura, inclusive educacional, tudo interligado a uma desfavorável distribuição de renda. Diante desse entendimento, Camargo (1998, p. 179) continua dizendo ser possível deduzir que [...] a polícia somente atua nas conseqüências das deficiências individuais ou sociais através da prevenção direta, pela presença ostensiva, para evitar a infração, enquanto a prevenção indireta, exercida nas causas do comportamento infracional e bem mais ampla que a prevenção direta, é promovida pela sociedade. De um modo geral, a responsabilidade pela prevenção do crime é atribuída às organizações policiais de natureza ostensiva e preventiva. Observa-se, porém, que somente a polícia não conseguirá com que o problema seja resolvido a contento, havendo a necessidade premente da participação, em forma de cooperação, das diversas forças vivas da sociedade, incluindo-se aí as instituições de caráter público-formal, como o Judiciário e o Ministério Público, e as de caráter informal, como as igrejas, escolas, ONGs, etc. O propósito da “prevenção direta”, que também é chamada de “especial”, é a prevenção exercida pela polícia, onde o agente público tem sua autoridade pública identificada ostensivamente pelo uniforme. Essa ostensividade tem o objetivo de inibir, pela dissuasão, a prática de ato infracional. A atuação preventiva do agente policial é oriunda do poder administrativo de que dispõe, fazendo cessar de imediato qualquer ato que possa gerar infração contra a ordem pública. O policiamento comunitário ocupa cada vez mais espaço nas atividades de prevenção. Como observado, a atividade policial é imprescindível para que se estabeleça o equilíbrio entre as pessoas numa determinada 56 sistema.indb 56 22/12/2008 08:47:57 Sistema Nacional de Segurança Pública sociedade. E mais: o seu exercício é de alta complexidade por lidar, justamente, com os problemas e dificuldades aparentes e ocultas dos seres humanos, e, ainda, com uma diversidade de situações e com a imprevisibilidade dos acontecimentos. A “doutrina de polícia” Se, num primeiro momento, nos referimos à origem da atividade policial, agora devemos nos reportar à gênese da doutrina da polícia, e, somente assim, poderemos entender o relacionamento, equilibrado, entre o Estado e o cidadão. Importante citar, neste momento, a obra de Michel Foucault (1990, p. 77), que trata da “razão política”, ou seja, a racionalidade do poder do Estado formulada em dois corpos de doutrina: a razão de Estado e a teoria da polícia. A razão de Estado estabelece os princípios segundo os quais se faz o governo estatal, distinguindo-o, principalmente, de formas particulares de governo, como a que preconiza a religião (governo de Deus sobre o mundo) ou a que se faz notar nos princípios de obediência restrita, como a que a família deve ao seu chefe, e a comunidade ao seu superior. Já a doutrina da polícia focaliza a natureza dos objetos que constituem a atividade do Estado, bem como os objetivos que ele busca e os instrumentos de que se utiliza nessa busca. (grifo nosso). Foucault entende que a arte de governar, ligada aqui ao conceito de “razão de Estado”, deveria, antes de tudo, dotar o Estado de um conhecimento do seu poderio, bem como do poderio dos seus concorrentes. É verdade que, atualmente, a expressão “razão de Estado” tem mais o objetivo de justificar atitudes violentas e arbitrárias em nome do Estado que a utiliza. Dentro desse entendimento, o mesmo Foucault (1997) diz que a razão de Estado não é uma arte de governar de acordo com leis divinas, naturais ou humanas. Esse governo não precisa respeitar a ordem geral do mundo. Goulart (1990) diz que, com isso, nasceu a teoria da doutrina da polícia, concebendo-a como a tecnologia governamental Unidade 2 sistema.indb 57 57 22/12/2008 08:47:57 Universidade do Sul de Santa Catarina específica do Estado, através de domínios, técnicas e objetivos em que o Estado intervém. Essa teoria demonstra, então, que a polícia não consiste num mecanismo que funcione no interior do Estado, mas numa instância que faz parte da própria gerência de governo. Novamente com a ajuda de Goulart (1990, p. 21) e para que se possa relacionar o assunto ora mencionado com o objeto principal do nosso estudo (sistema de segurança pública e a polícia comunitária), citamos que sempre, nessa visão, a origem de tudo vem a ser o homem. Ou seja, [...] se o verdadeiro objeto da polícia é o homem, como diz Turquet; se a polícia toma conta dos vivos, na acepção de Delamare; se o que se define como objeto da polícia é a população, como quer Von Justi; a conclusão a que se chega é que a criação da polícia e sua inserção no Estado como instância de governo definiu-se por princípios fundamentalmente humanos. Não há dúvida de que, na sua concepção fi losófica, a polícia viu o homem como ponto de partida e de chegada. (Grifo nosso) Levando nossa análise ao mundo contemporâneo, vemos que a sociedade apresenta transformações que trazem aos indivíduos facilidades, confortos, informações e conhecimentos amplos e instantâneos. Mesmo assim, constata-se que, a despeito de todos os recursos colocados à disposição, são grandes as diferenças entre as diversas sociedades, tanto no âmbito internacional como quando se efetuam análises internamente, no nosso país. Mais amiúde, numa mesma cidade ou bairro, encontra-se tal discrepância. Dessas diferenças gritantes, surge a necessidade da convivência dos extremos, que se avolumam com o passar dos tempos. Essas discrepâncias sociais, ao se avolumarem, adquirem a indesejada fisionomia da violência, somadas à decomposição dos valores, estes que constituem o equilíbrio, a ética e retidão do ser humano em uma determinada sociedade. Dentro dessa nova visão conceitual é que continuaremos o nosso estudo, abordando, a seguir, a filosofia da polícia comunitária que busca uma redefinição dos limites do Estado, através de sua polícia, e, também, dos limites do cidadão em sua liberdade. 58 sistema.indb 58 22/12/2008 08:47:57 Sistema Nacional de Segurança Pública Os limites do poder de polícia Inegável que os direitos e os deveres se constituem em uma estrada de mão dupla. O equilíbrio vem justamente dessa delimitação entre o que se pode fazer e o que se deve fazer, tanto na condição de Estado, como na de cidadão. Nosso país está passando por um período de ajustamento, após ter saído de um regime onde as liberdades eram condicionadas unicamente aos interesses do Estado. Esse período hoje vivido fez com que nascesse uma realidade muito particular para a nossa sociedade: ansiou-se tanto por liberdade que está ocorrendo um desbalanceamento no que se refere aos deveres. A atividade de polícia comunitária exige um perfeito entendimento no que se refere à delimitação do poder de polícia – analisando-se os parâmetros legais. Para a facilitação do entendimento, será restrito o termo “poder de polícia” às atribuições do agente policial, deixando-se de fora a abrangência do termo aos demais agentes políticos ou administrativos. Nesse sentido, Lazzarini (1997, p. 107) diz que o uso do poder É um dos mais polêmicos e instigantes temas defrontados por todo agente público, ou seja, pela pessoa física que exerce alguma atividade estatal e tem do dever de decidir e impor a sua decisão ao particular, também pessoa física ou, então, pessoa jurídica. O interesse social exige o sacrifício dos particulares. A Administração Pública deve satisfazer o interesse geral e, para tal objetivo, deverá encontrar-se em pé de desigualdade com os particulares. Nesse entendimento, a Administração Pública nem sempre necessita obter o consentimento dos interessados e pode, assim, prosseguir na execução de seus atos, pois, para isso, segundo Lazzarini (1997, p. 107), o Estado [...] recebeu o poder de vencer essas resistências, certo que as suas decisões obrigam, uma vez que se presumem legítimas, diante do princípio jurídico da verdade e Unidade 2 sistema.indb 59 59 22/12/2008 08:47:57 Universidade do Sul de Santa Catarina legitimidade de seus atos [...] devendo entender-se esse conjunto de prerrogativas concedidas à Administração para lhe permitir fazer prevalecer o interesse geral. Partindo das ideias retro lançadas, observa-se que as Forças de Segurança possuem um instrumento jurídico importante, denominado poder de polícia, que as autoriza a exercer os atos coercitivos necessários à prevalência do interesse geral sobre o particular. Bonavides (2000, p. 357) complementa, dizendo que sempre deve ser respeitado o princípio da proporcionalidade, segundo o qual proporcionalidade é a regra fundamental a que devem obedecer tanto os que exercem quanto os que padecem o poder [...] se presumindo a existência de relação adequada entre um ou vários fins determinados e os meios com que são levados a cabo. Você sabe quais são os limites ao poder de polícia? Avançando na discussão, pode-se considerar serem impostas ao poder de polícia barreiras que, se ultrapassadas, levam ao exercício anormal desse poder administrativo. É o arbítrio, que, ao ser constatado, deve, obrigatoriamente, num estado de direito, levar o agente policial responsável às sanções legais, tanto de natureza administrativa, criminal e civil. Sobre isso, importante citar Meirelles (1995, p. 94): O uso do poder é prerrogativa da autoridade. Mas o poder há de ser usado normalmente, sem abuso. Usar normalmente do poder é empregá-lo segundo as normas legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as exigências do interesse púbico. Abusar do poder é empregá-lo fora da lei, sem utilidade pública. O poder é confiado ao administrador público para ser usado em benefício da coletividade administrada, mas usado nos justos limites que o bem-estar social exigir. A utilização desproporcional do poder, o emprego arbitrário da força, da violência contra o administrado constitui formas 60 sistema.indb 60 22/12/2008 08:47:57 Sistema Nacional de Segurança Pública abusivas do uso do poder estatal, não toleradas pelo Direito e nulificadoras dos atos que as encerram. O uso do poder é lícito; o abuso, sempre ilícito. Ainda sobre o assunto, Rico e Salas (1992, p. 249) dizem: Se a prevenção policial pode ser de grande utilidade para a sociedade, pode ser também a causa de graves dificuldades e inclusive constituir um perigo para a democracia se, a pretexto de evitar que se cometam delitos, se multiplicam as limitações ao exercício das liberdades individuais e coletivas, aplicando de forma arbitrária os muitos regulamentos, e disposições análogas que proliferam por toda parte nas sociedades contemporâneas. O abuso patrocinado pelo policial no exercício das suas funções nem sempre ocorre de forma ostensiva, às vistas de testemunhas. O abuso ocorre por vezes, e o que é pior, veladamente, de forma dissimulada, encoberto de aparência ilusória de atos legais. Por exemplo, muitas são as ocorrências registradas como “desacato à autoridade” que, se analisadas amiúde, são, na realidade, resultado da inabilidade do policial em gerenciar a situação de crise, não permitindo o diálogo adequado. Sendo o poder de polícia um poder administrativo, este vem a legitimar o poder da polícia e a própria razão de ela existir, cabendo tão somente ao Poder Público o controle dos direitos e liberdades das pessoas, naturais ou jurídicas. A atividade policial, justamente por lidar com a liberdade das pessoas, é alvo de uma observação constante por parte da Sociedade como um todo. Por isso, mesmo o poder atribuído à polícia não é ilimitado, não se constituindo em carta branca para quem exerce tal atividade. Cretella Júnior (1972, p. 229) afirma que o limite consiste nas barreiras impostas pela norma legal, e que devem ser intransponíveis, já que a atividade policial é exercida por humanos, devendo ser, portanto, protegida essa atividade contra os desmandos dos governantes e administradores. As principais Unidade 2 sistema.indb 61 61 22/12/2008 08:47:57 Universidade do Sul de Santa Catarina barreiras, ou limites, a se observarem são os direitos dos cidadãos; as prerrogativas individuais; as liberdades públicas garantidas pelas Constituições e pelas leis. As ações policiais são reguladas por limites que as legitimam. A primeira condição de legalidade a ser observada é justamente a competência do agente. Considerando que, no direito administrativo, não há competência geral ou universal, a lei é que determina quando e como o policial agirá no exercício do seu cargo. Como exemplo, somente um Delegado de Polícia poderá presidir um Inquérito Policial. Da mesma forma, somente um Oficial Militar Estadual poderá presidir um Inquérito Policial Militar. Além disso, forçosamente, a atividade policial sofrerá outros limites, também constitucionais, como os relativos às liberdades pessoais, à manifestação do pensamento, o direito da imprensa, ao exercício das profissões, ao direito de reunião, aos direitos políticos, e, até mesmo, ao de greve. E não é só isso. Meirelles (1993, p. 119) ainda afirma que Os limites do poder de polícia administrativa são demarcados pelo interesse social em conciliação com os direitos fundamentais do indivíduo assegurados na Constituição [...]. Do absolutismo individual evoluímos para o relativismo social. Os Estados democráticos como o nosso inspiram-se nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana. Daí o equilíbrio a ser procurado entre a fruição dos direitos de cada um e os interesses da coletividade, em favor do bem comum. Em nossos dias e no nosso País predomina a idéia da relatividade dos direitos, porque o direito do indivíduo não pode ser absoluto, visto que absolutismo é sinônimo de soberania. Não sendo o homem soberano na sociedade, o seu direito é, por conseqüência, simplesmente relativo. (Grifo nosso). Há que distinguir três sistemas de limites ao exercício da discricionariedade no poder de polícia, em especial o de segurança pública, objeto do presente estudo. Para tanto, buscaram-se os ensinamentos de Diogo de Figueiredo Moreira 62 sistema.indb 62 22/12/2008 08:47:57 Sistema Nacional de Segurança Pública Neto (1990), o qual demonstra que tais limites decorrem dos princípios da legalidade, da realidade e da razoabilidade. Se a legalidade se constitui como sendo o primeiro e o mais importante dos sistemas limitadores, ela somente não basta. A realidade, baseada na praxis (atividade prática, ação, exercício, uso), vem a ser o segundo e também importante sistema de limites. Se, na legalidade como limite, temos uma moldura normativa na qual se deve conter o exercício da polícia, é preciso que esteja diretamente observado o exercício do poder de polícia de segurança pública, bem como as suas consequências práticas. Sobre isso, Moreira Neto (1990) afirma que A vigência do direito não comporta fantasias. O irreal tanto não pode ser a fundamentação como tampouco pode ser o objeto de um ato do Poder Público. Enquanto limite, a realidade também resulta óbvia, pois o mediano bom senso pode detectar da inconsistência a atuação policial se não se manifestam como reais ou realizáveis os motivos e objetos considerados, respectivamente, como fundamentos e resultados visados. Por fim, o terceiro sistema de limite ao poder de polícia evidenciado por Moreira Neto (1990) vem a ser o da razoabilidade: De modo amplo, a razoabilidade é uma relação de coerência que se deve exigir entre a manifestação da vontade do Poder Público e a finalidade específica que a lei lhe adscreve. (grifo nosso). Verifica-se, portanto, que a discricionariedade não é mais a liberdade de atuação limitada pela lei, tão-somente, mas a liberdade de atuação limitada pelo Direito, conforme Di Pietro (1991, p. 171): [...] à medida que o princípio da legalidade adquire conteúdo material antes desconhecido, aos limites puramente formais à discricionariedade administrativa, concernentes à competência e à forma, outros foram sendo acrescentados principalmente pela jurisprudência Unidade 2 sistema.indb 63 63 22/12/2008 08:47:58 Universidade do Sul de Santa Catarina dos países em que o papel do Poder Judiciário não se resume à aplicação pura e simples da lei formal, mas se estende à tarefa de criação do direito. Logicamente que, para serem preservados e não ultrapassados, os limites citados carecem de mecanismos efetivos de controle. De qualquer forma, o abuso de poder – por excesso de poder ou por desvio de poder – necessitará do controle jurisdicional do Poder Judiciário para ser resolvido. Espera-se que a Administração Pública exercite o autocontrole através dos poderes administrativos a ela inerentes – o hierárquico e o disciplinar – de modo que os casos de abuso de poder possam ser resolvidos ainda na sua gênese, resultando numa desnecessidade imediata da intervenção do controle jurisdicional. Para que o exercício de determinado poder ou autoridade policial seja justificado plenamente, Rover (1998, p. 5) afirma que há de se responder a três quesitos básicos de maneira afirmativa: 1º - O poder ou a autoridade, utilizados em uma determinada situação, têm fundamento na legislação nacional? 2º - O exercício deste poder e/ou autoridade é estritamente necessário, dadas as circunstâncias da respectiva situação? 3º - O poder ou a autoridade utilizados são proporcionais à seriedade do delito e o objetivo legítimo de aplicação da lei a ser alcançado? Você deve ter observado que, somente agindo assim, o Estado, por meio das suas polícias, poderá, de fato, estabelecer um relacionamento equilibrado nesse jogo de forças que vem a ser o poder estatal de um lado, e as liberdades civis, de outro. Dito isto, podemos, a seguir, passar para o estudo de dois assuntos que nos levarão a mais um degrau para o entendimento do Sistema Brasileiro de Segurança Pública: a Segurança Pública e a Ordem Pública 64 sistema.indb 64 22/12/2008 08:47:58 Sistema Nacional de Segurança Pública SEÇÃO 5 - A Segurança Pública Chegamos a um ponto onde impõe saber a diferença entre os termos “Segurança Pública” e “Ordem Pública”. De uma forma geral, acadêmicos, policiais e, até mesmo, juristas não distinguem tais conceitos. Mas, doutrinariamente, há diferença. - Primeiramente, conheça a definição do termo “Segurança”. Securus é o termo em latim para “segurança”. Em sentido amplo, Silva (1987) afirma que o termo corresponde a algo (coisa) livre de perigos e incertezas, estando protegido contra prejuízos e danos. Em havendo segurança, presume-se a ausência de incertezas, perigos, riscos, danos e prejuízos, embora que não de forma absoluta, haja vista a impossibilidade da garantia total. Lazzarini (1998) afirma que, se não há logicidade para a “segurança total”, deve haver para a condição de “segurança em nível mínimo”, permitindo o desenvolvimento das potencialidades humanas. O que é Segurança Pública? Numa primeira análise, vamos verificar que a Segurança é tratada na CRFB/88 como sendo um direito de natureza individual e social ou coletivo. Vamos, então, aos dispositivos constitucionais: Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos seguintes termos: [...] Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. [...] (grifo nosso). Unidade 2 sistema.indb 65 65 22/12/2008 08:47:58 Universidade do Sul de Santa Catarina Você sabia? Todo cidadão tem direito à segurança, e cabe ao poder público promover este direito, garantindo à população o direito de ir e vir, de se estabelecer e se expressar com tranquilidade, de ter sua intimidade preservada, sem que sua integridade física, moral ou psicológica seja colocada em risco. Além do direito à segurança, toda pessoa tem também direito de acessar a justiça, quando seus direitos são violados; de ser considerada e tratada como inocente, até que se prove o contrário; e de ter garantida, quando acusada, a ampla condição de defesa. Tanto o direito à segurança como o direito à justiça fazem parte do grupo dos chamados direitos civis e políticos e são garantidos pela Constituição Brasileira. Além das polícias, a própria população pode colaborar para fortalecer a segurança, seja participando e colaborando com a polícia, como também fiscalizando e denunciando os maus policiais que, no exercício de suas funções, abusam de sua autoridade, violando, consequentemente, o direito das demais pessoas. Apesar de ser uma das formas de se garantir a segurança, a polícia não é a única forma de se garantir o acesso a este direito. Outras políticas públicas, como por exemplo, iluminação e a criação de meios não violentos para resolver os conflitos, ajudam a construir um ambiente que possibilite, na prática, o exercício deste direito. Fonte: Disponível em: <http://nev.incubadora.fapesp.br/portal/ segurancajustica/direitoaseguranca>. Acesso em: 01 dez. 2008. Ainda nos valendo da CRFB/88, vemos que o artigo 144 considera a Segurança Pública como dever do Estado, direito e responsabilidade de todos. Diz que é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. É um direito que tem conectividade com os demais direitos contemplados na Constituição, pois, segundo Santin (2004, p. 78-79), se liga até mesmo com o direito à personalidade “por conter relações públicas e privadas, seja nas prestações estatais positivas e negativas como no respeito mútuo dos cidadãos 66 sistema.indb 66 22/12/2008 08:47:58 Sistema Nacional de Segurança Pública à incolumidade e patrimônio alheios e na contribuição à preservação da ordem pública”. Partindo deste entendimento, podemos agora conceituar a “Segurança Pública”, que conforme Lazzarini (1999, p. 21) É o estado antidelitual, que resulta da observância dos preceitos tutelados pelos códigos penais comuns e pela lei de contravenções penais, com ações de polícia repressiva ou preventiva típicas, afastando-se, assim, por meio de organizações próprias, de todo o perigo, ou de todo o mal que possa afetar a ordem pública em prejuízo da vida, da liberdade ou dos direitos de propriedade das pessoas, limitando as liberdades individuais, estabelecendo que a liberdade de cada pessoa, mesmo em fazer aquilo que a lei não lhe veda, não pode ir além da liberdade assegurada aos demais, ofendendo-a. Santin (2004, p. 90) é mais econômico e sintetiza assim: “É um regime permanente de proteção do cidadão em situação de estabilidade institucional para a manutenção da ordem interna no interior do país com o intuito de uma convivência normal em sociedade e busca da harmonia social”. Por fim, vem Moreira Neto (1998, p. 76) e assim sentencia: “Segurança Pública é a garantia da ordem pública”. - Agora é o momento de conhecer o conceito de ordem pública e refletir sobre ele. Vamos à próxima seção? SEÇÃO 6 - A Ordem Pública A polícia desempenha papel fundamental na preservação da Ordem Pública. Quando da elaboração da Constituição Federal de 1988, o constituinte deu ao assunto a relevância que o caso requer. É por isso que vamos encontrar referências à Ordem Pública em vários dispositivos. Passaremos a citar os dispositivos mais importantes ligados ao assunto: Unidade 2 sistema.indb 67 67 22/12/2008 08:47:58 Universidade do Sul de Santa Catarina Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: [...] III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública; [...] Art. 136. O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, decretar estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza. Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis; V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. Para que os dispositivos constitucionais possam ser entendidos e aplicados, também se torna necessário o conhecimento do conceito legal de Ordem Pública, ainda em vigor e constante no art. 2º, item 21 do Decreto Federal n. 88.777, de 1983: Conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo poder de polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum. (grifo nosso) Alguns autores, dentre eles Álvaro Lazzarini e Diogo de Figueiredo, discordam parcialmente do conceito positivado no Decreto 88.77 retro mencionado, haja vista não ser a “Ordem Pública” regras, mas o resultado apreciável de sua observância. É uma situação que se quer manter ou a que se quer chegar, se for alterada. O “conjunto de regras” não poderia ser, nem mesmo a ordem jurídica, pois esta envolve também normas nãoformais, não positivadas, como os princípios gerais e particulares 68 sistema.indb 68 22/12/2008 08:47:58 Sistema Nacional de Segurança Pública do Direito. Além disso, limitando a Ordem Pública às regras formais, ficam excluídas as referentes à moral e aos costumes vigentes. Ainda sobre o conceito de Ordem Pública, Vedel (1978, p. 370), ensina que [...] a noção de ordem pública é básica em direito administrativo, sendo constituída por um mínimo de condições essenciais a uma vida social conveniente. A segurança dos bens e das pessoas, a salubridade e a tranqüilidade formam-lhe o fundamento. Para que o conceito de Ordem Pública esteja completo, vamos verificar que, no seu bojo, estão inseridos três elementos que o compõem, a saber: Segurança Pública: já estudado nesta Unidade, mas que, resumidamente, é um regime constante com a finalidade de proteger o cidadão, garantindo a estabilidade institucional para a manutenção da ordem interna no país, permitindo ainda uma convivência normal em sociedade e a busca da harmonia social. Tranquilidade Pública: segundo Lazzarini (1999, p. 21), “exprime o estado de ânimo tranqüilo, sossegado, sem preocupações nem incômodos, que traz às pessoas uma serenidade, ou uma paz de espírito. A tranqüilidade pública, assim, revela a quietude, a ordem, o silêncio, a normalidade das coisas. [...] constitui, sem dúvida alguma, direito inerente a toda pessoa [...].” Salubridade Pública: da mesma forma, Lazzarini (1999, p. 21) assim conceitua: “referindo-se às condições sanitárias de ordem pública, ou coletiva, a expressão salubridade pública designa também o estado de sanidade e de higiene de um lugar, em razão do qual se mostram propícias as condições de vida de seus habitantes.” Antes de ser integralmente de caráter jurídico, a Ordem Pública carece de uma nova concepção onde não há como se falar em unanimidades, e sim na existência das diversidades. A paz e a ordem resultam, conforme dito por Silveira (2007, p. 25), Unidade 2 sistema.indb 69 69 22/12/2008 08:47:58 Universidade do Sul de Santa Catarina “de uma ação coletiva, por meio de discussões, concessões e negociações entre as pessoas.” Parece-nos que tal conceito vem ao encontro das práticas de Polícia Comunitária. Concluindo nosso estudo sobre a Ordem Pública, e seguindo o raciocínio de Marcineiro e Pacheco (2008), é viável sintetizar, dizendo que não se trata de um tema de natureza jurídica puramente, mas que tem ligação direta com a realidade, com a praxis do dia-a-dia de uma sociedade, sempre tendo como elementos norteadores o interesse público, a estabilidade das instituições e a garantia dos direitos individuais e coletivos das pessoas. Síntese Você observou que a atividade policial precisa obrigatoriamente do entendimento de que o respeito à dignidade humana, e, consequentemente, o respeito aos direitos humanos, se configura como sendo a base dos princípios fundamentais da nossa República. Sem o respeito a estes princípios, não há o que falar em outros direitos. Você também observou que não foi fácil a conquista desses direitos e que é uma obrigação da nossa geração fazer todo o esforço para garanti-los e transmiti-los às novas gerações. Só haverá Ordem Pública, se os órgãos responsáveis pela Segurança Pública, juntamente com a sociedade, se posicionarem firmemente quanto ao respeito aos direitos humanos. 70 sistema.indb 70 22/12/2008 08:47:58 Sistema Nacional de Segurança Pública Atividades de autoavaliação 1. O Programa de Direitos Humanos no Brasil tem como objetivo principal a defesa dos mais fracos e vulneráveis. O que você entende por isso? 2. Muito se estuda sobre os direitos humanos no Brasil. Em sua opinião, qual o maior problema, neste contexto, enfrentado hoje em nosso país? Unidade 2 sistema.indb 71 71 22/12/2008 08:47:58 Universidade do Sul de Santa Catarina 3. Os direitos humanos apresentam várias características. O que você entende como Efetividade? 4. O que você entende dos seguintes atributos do Poder de Polícia: Discricionariedade, Autoexecutoriedade e Coercibilidade? 72 sistema.indb 72 22/12/2008 08:47:58 Sistema Nacional de Segurança Pública Saiba Mais Complementando o estudo, notadamente quanto aos aspectos relacionados aos direitos humanos, o texto a seguir mostrará que o Estado, enquanto ser abstrato, tem a missão de propiciar o bem comum para seus administrados. O ESTADO MODERNO O Estado Moderno tem por objetivo supremo a defesa dos interesses do seu povo, sintetizados no bem-estar social, isto é, no bem comum e não no individual. Para alcançar este objetivo, o Estado Moderno conta com Poderes Orgânicos, que se resumem em três, isto é, Poder Legislativo, que declara o direito, Poder Executivo, que administra o Estado, traduzindo o direito ao caso concreto, e o Poder Judiciário, que julga os litígios, distribuindo a justiça conforme a norma de direito, tudo, aliás, como sintetizou Montesquieu. O Estado Moderno, assim, difere do antigo e do Medieval: no Antigo, embora houvesse rudimentarmente a divisão do trabalho, certo é que, doutrinária e praticamente, não se conhecia a separação dos poderes, pois, tanto em Atenas como em Roma, os respectivos Poderes exerciam funções cumuladas; no Medieval, embora feudal, com a descentralização baronária, reinava também a cumulação e, porque não dizer, a confusão dos Poderes. No Moderno, ao contrário, os Poderes são separados e com funções diversas, como exposto. Ele apareceu com o Bill of Rights, em 1689, e teve em Swift, Temple e Locke os seus precursores. É tão fundamental, na concepção do Estado Moderno, o princípio da separação dos Poderes que, no artigo 16 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, promulgada na França em 26 de agosto de 1789, foi firmado segue Unidade 2 sistema.indb 73 73 22/12/2008 08:47:58 Universidade do Sul de Santa Catarina o princípio de que “toda sociedade em que a garantia dos direitos não é assegurada, nem a separação dos poderes determinada, não tem constituição”, vale dizer é um Estado politicamente não evoluído, uma vez que a Constituição é um produto da evolução política do Estado, uma conquista do direito. Fonte: LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999. p.25 – 26. POLÍCIA E PODER DE POLÍCIA Polícia é algo em concreto, pois encerra, em suas atribuições, as atividades coercitivas da Administração Pública em relação ao grupo social. Na prática é quem as exerce. O Poder de Polícia, por sua vez, é uma faculdade da Administração Pública, e só dela. É algo em potencialidade. A Polícia é a realidade do Poder de Polícia, é a concretização material deste, isto é, representa em ato a este. O Poder de Polícia legitima a ação e a própria existência da Polícia. Ele é que fundamenta o poder da polícia. O Poder de Polícia é um conjunto de atribuições da Administração Pública, indelegáveis aos particulares, tendentes ao controle dos direitos e liberdades das pessoas, naturais ou jurídicas, a ser inspirado nos ideais do bem comum, e incidentes não só sobre elas, como também em seus bens e atividades. Fonte: LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999. p. 203. 74 sistema.indb 74 22/12/2008 08:47:58 UNIDADE 3 Os órgãos formais e informais da Segurança Pública Objetivos de aprendizagem Identificar os órgãos da estrutura formal. Identificar os órgãos da estrutura informal. Proporcionar uma visão compartilhada do sistema. Identificar o ciclo de polícia e o ciclo da persecução criminal. 3 Seções de estudo Seção 1 A importância da visão sistêmica Seção 2 Órgãos de segurança constantes na Constituição Federal Seção 3 Órgãos formais e informais não constantes na Constituição Federal Seção 4 O ciclo de polícia e o ciclo da persecução criminal sistema.indb 75 22/12/2008 08:47:58 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo Chegamos ao assunto que trata diretamente do Sistema Nacional de Segurança Pública. Talvez você esteja se perguntando: Como funciona o sistema? Que órgãos o compõem? Quais são as competências constitucionais desses órgãos? Quem faz a parte preventiva e quem faz a parte investigativa? Qual a natureza das atribuições das Polícias da União e dos Estados ou Distrito Federal? Existem órgãos que atuam na Segurança Pública e não estão previstos constitucionalmente? Estas dúvidas são comuns a quase totalidade da população, muito embora essa mesma população esteja a todo instante interagindo com os serviços policiais. É para isso que construímos esta Unidade de estudos: para que você, como futuro especialista em Polícia Comunitária, tenha um razoável conhecimento sobre o funcionamento da estrutura policial no Brasil. Faço um alerta: deixe de lado qualquer predisposição de cunho corporativista, tenha uma visão sistêmica da estrutura como um todo e veja em que posição você e sua corporação se encontram. Com essa visão, ficará mais claro que o Sistema será tão forte quanto forte for a participação de cada corporação que o integra. Procurei trazer as atribuições de cada corporação policial, tendo como base a Constituição Federal e as legislações infraconstitucionais. As divergências, principalmente de natureza corporativista, deverão ser deixadas de lado, haja vista estarem na contramão da integração das atividades policiais. Uma sugestão complementar: tenha consigo um exemplar da Constituição Federal devidamente atualizado. Ele auxiliará nos estudos. 76 sistema.indb 76 22/12/2008 08:47:59 Sistema Nacional de Segurança Pública SEÇÃO 1 - A importância da visão sistêmica Preliminarmente, você deve entender o que é um “Sistema”. Quando falamos em “Visão Sistêmica”, devemos ter em mente o conceito do que vem a ser um “Sistema”. Para isto, vamos nos valer de Peter Senge (1990), segundo o qual “Sistema” uma palavra cuja raiz deriva do grego synhistanai e significa “colocar junto”. Sistema é um todo percebido, cujos elementos mantêm-se juntos porque afetam continuamente uns aos outros, ao longo do tempo, e atuam para um propósito comum. Com o entendimento do que vem a ser um “Sistema”, podemos agora conhecer o conceito de “Pensamento Sistêmico” que, conforme Fritjof Capra (1996), deve ser “contextual”, o que é o oposto do pensamento “analítico”. A análise isola alguma coisa, a fim de entendê-la; o pensamento sistêmico coloca-a no contexto de um todo mais amplo. Em resumo, quando o foco é dado nas partes, a visão é mecanicista/reducionista; quando o foco é no todo, temos uma visão holística/ecológica/sistêmica. O “Pensamento Sistêmico” permite que ocorra a “Sinergia”, ou seja, um conceito onde o todo é maior do que a soma das partes e onde a soma dos esforços de dois ou mais agentes gera um resultado superior àquele que seria possível, se cada um atuasse de forma isolada. Sugere ação conjunta, agregação de esforços, integração. Implica convergência de propósitos e cooperação entre os agentes envolvidos. Analisando o texto retro mencionado, como você visualiza o Sistema de Segurança Pública no Brasil? Você sabia que foram investidos, no ano de 2007, R$ 34.872.774.981,64 em ações de Segurança Pública no Brasil? Que isso representa R$ 184,19 per capita? Pelo que você estudou até o presente momento, já é possível entender que a Segurança Pública, mais do que um simples conceito, necessita ser operacionalizada, efetivada, colocada em prática. Unidade 3 sistema.indb 77 77 22/12/2008 08:47:59 Universidade do Sul de Santa Catarina Instâncias Formais: compostas por todos aqueles servidores públicos que são pagos pelos demais do povo, para fazer por eles tudo aquilo que eles não podem fazer por si sós, para terem segurança. Compõem a instância formal todos os órgãos encarregados de promover a justiça criminal. Instâncias Informais: formadas por todas aquelas instituições que, embora não sejam formalmente constituídas para promover a segurança e a ordem pública, exercem significativa influência sobre elas. Também é sabido que, para a efetivação da segurança pública, com a preservação da ordem pública, há a necessidade da atuação de diversos órgãos do poder público, bem como da participação da sociedade. É justamente isto que esta Seção de estudos pretende apresentar: que nas ações de segurança pública é imprescindível a atuação conjunta dos diversos órgãos, formais e informais, e que, sem essa visão sistêmica, os órgãos em separado pouco conseguem fazer para a preservação da ordem pública. Esse sistema é composto pelo Poder Legislativo, pelas Polícias Administrativa e Judiciária, pelo Ministério Público, pela Justiça Criminal e pelo Sistema Penitenciário. Cada segmento do sistema será detalhado na Seção 4 desta Unidade, quando trataremos do ciclo de polícia e do ciclo da persecução criminal. Para entendermos melhor como funciona o Sistema de Segurança Pública, devemos nos valer da Constituição Federal de 1988. Nela, o constituinte deu um enfoque novo à segurança em relação às Constituições pretéritas, eliminando qualquer conceito que a vinculasse com o termo anteriormente em voga e de cunho ideológico, qual seja, o da Segurança Nacional. Essa nova roupagem é vista nos artigos 136 a 144 da CRFB/88, onde as terminologias adotadas são: “Defesa Nacional” para a dimensão externa, e “Defesa do Estado Democrático” para a interna. Para o caso de “Defesa Nacional”, há as Forças Armadas (art. 21, III e art. 142 da CRFB). Já, para o caso de “Defesa do Estado Democrático de Direito”, há as instituições policiais como regra e as Forças Armadas como exceção (art.136, caput, para o Estado de Defesa; art. 137, para o Estado de Sítio; art. 144, para a Segurança Pública). Desta forma, podemos visualizar no Quadro a seguir a dimensão dos aspectos relacionados à Segurança Pública na Constituição Federal. 78 sistema.indb 78 22/12/2008 08:47:59 Sistema Nacional de Segurança Pública “SEGURANÇA” NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DEFESA DO ESTADO DEMOCRÁTICO DEFESA NACIONAL ESTADO DE DEFESA ou ESTADO DE SÍTIO SEGURANÇA PÚBLICA DEFESA NACIONAL Artigos 136 e 137 Artigo 144 Artigos 21, III e 142 Atuação das instituições policiais e, excepcionalmente, das Forças Armadas DIMENSÃO INTERNA Atuação das Forças Armadas DIMENSÃO EXTERNA Quadro 3.1 - Segurança na Constituição Federal. Fonte: MARTINS, João Mário. Instituição Policial Militar e Segurança Pública: análise à luz da política jurídica. 2008. 138 f. Dissertação de Mestrado da UNIVALI. Itajaí: UNIVALI, 2008. Para que possamos estudar, de forma didática, os órgãos envolvidos no sistema como um todo, os mesmos foram divididos conforme o quadro 3.2. ÓRGÃOS QUE COMPÕEM O SISTEMA DE SEGURANÇA PÚBLICA Polícia Federal Polícia Rodoviária Federal Polícia Ferroviária Federal Polícia Civil Polícia Militar Corpo de Bombeiros Militar Guardas Municipais Forças Armadas Órgãos de segurança constantes na Constituição Federal SENASP Força Nacional Guarda Ambiental Nacional Polícia Técnica Defesa Civil Agências Prisionais Órgãos de segurança não constantes na Constituição Federal Órgãos informais ligados à segurança Família, Escola, Igreja, ONGs, Mídia, CONSEGs Todos os cidadãos Quadro 3.2 - Órgãos que compõem o sistema de Segurança Pública. Fonte: Elaboração do autor, 2008. Unidade 3 sistema.indb 79 79 22/12/2008 08:47:59 Universidade do Sul de Santa Catarina - Partindo de que você já consegue visualizar o Sistema de Segurança como um todo, passaremos a estudar, nas seções 2 e 3 desta Unidade, cada uma das instituições formais e informais. SEÇÃO 2 - Órgãos de segurança constantes na Constituição Federal Com a Constituição Federal em mãos, você poderá verificar que o artigo 21, inciso III (compete à União assegurar a defesa nacional) bem como os artigos 136 a 144 (da defesa do Estado e das Instituições Democráticas) abordam a ordem política e a ordem pública, adotando a denominação de “Defesa Nacional e Defesa do Estado Democrático” para as dimensões externa e interna respectivamente. Isso já foi estudado na Seção 1 desta Unidade. Do rol de instituições constantes na Constituição Federal, nem todas tem natureza policial, como é o caso das Forças Armadas, do Corpo de Bombeiros e das Guardas Municipais. No decorrer da apresentação de cada uma dessas instituições, as explicações necessárias surgirão no devido tempo e lugar. Na descrição de cada instituição, você terá uma síntese das respectivas atribuições, sem maiores detalhamentos históricos ou estudos que tramitam nas diversas esferas para a ampliação das competências constitucionais. Ficou-se, na maioria das vezes, tão-somente com o que atualmente prevê a legislação sobre cada instituição. - Dito isto, vamos, então, ao estudo das instituições que constam da Constituição Federal. Polícia Federal A sede do Departamento da Polícia Federal fica em Brasília. O órgão é subordinado ao Ministério da Justiça, sendo dirigido por um Diretor Geral. As atribuições constitucionais da Polícia Federal estão previstas no artigo 144, §1° da CRFB/88, da seguinte forma: 80 sistema.indb 80 22/12/2008 08:47:59 Sistema Nacional de Segurança Pública § 1º - A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a: I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei; II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência; III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União. Para um melhor entendimento das atribuições e também da estrutura dessa corporação, nos valemos das informações do Curso “Segurança Pública: atribuições da Polícia Federal”, de Thiago Lauria (2008). Analisando as atribuições contidas em cada inciso do §1°, você poderá notar que a parte final do inciso I reza que a Polícia Federal poderá desempenhar outras funções, desde que previstas em lei. A citada regulamentação se deu por meio da Lei Federal nº 10.446/02, que, de uma forma geral, amplia as atribuições para apurar outras infrações penais que não aquelas previstas na CRFB/88, desde que presentes dois requisitos, de forma cumulativa: repercussão interestadual ou internacional e necessidade de repressão uniforme. Continuando nossa análise, o inciso II define expressamente ser atribuição da Polícia Federal a prevenção e a repressão do tráfico ilícito de entorpecentes. Observa-se que, na prática, há convênios com outros órgãos policiais para tais atribuições. O inciso III reza caber à Polícia Federal a polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras. Com isso, deduz-se que as tarefas afetas à imigração e ao controle de estrangeiros são da competência da Polícia Federal. Unidade 3 sistema.indb 81 81 22/12/2008 08:47:59 Universidade do Sul de Santa Catarina O inciso IV diz que cabe à Polícia Federal exercer com exclusividade a polícia judiciária da União, ou seja, auxilia, embora sem qualquer subordinação, o Poder Judiciário nas ações referentes à execução de mandado de prisão ou busca e apreensão, condução de presos à presença do juiz, etc. Como Polícia Judiciária da União, suas atribuições estão vinculadas ao previsto no Código de Processo Penal. Para finalizar, ainda encontramos o seguinte na Lei Federal nº 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios: Art. 27. Os assuntos que constituem áreas de competência de cada Ministério são os seguintes: [...] XIV - Ministério da Justiça: § 7o Caberá ao Departamento de Polícia Federal, inclusive mediante a ação policial necessária, coibir a turbação e o esbulho possessórios dos bens e dos próprios da União e das entidades integrantes da Administração Pública Federal indireta, sem prejuízo da responsabilidade das Polícias Militares dos Estados pela manutenção da ordem pública. O efetivo da Polícia Federal é estimado em aproximadamente 14.175 integrantes. Fonte: Departamento de Polícia Federal, 2008. Atualmente a Polícia Federal apresenta altos índices de aprovação popular, decorrente dos relevantes serviços que presta, notadamente reprimindo os atos de corrupção, mal que compromete a democracia brasileira. Polícia Rodoviária Federal A Polícia Rodoviária Federal encontra-se positivada na Constituição Federal, artigo 144, § 2º, e destina-se ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. Para um detalhamento das suas atribuições, foi editado o Decreto Federal nº 1.655, de 3 de outubro de 1995, com o objetivo de definir as missões da Instituição. Tal legislação infraconstitucional define a Polícia Rodoviária Federal como um órgão permanente, integrante da estrutura do Ministério da Justiça, tendo como atribuições uma série de medidas diretamente ligadas ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. 82 sistema.indb 82 22/12/2008 08:47:59 Sistema Nacional de Segurança Pública Do texto do Decreto Federal nº 1.655, colhe-se a relação das seguintes atribuições: I - realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, a incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros; II - exercer os poderes de autoridade de polícia de trânsito, cumprindo e fazendo cumprir a legislação e demais normas pertinentes, inspecionar e fiscalizar o trânsito, assim como efetuar convênios específicos com outras organizações similares; III - aplicar e arrecadar as multas impostas por infrações de trânsito e os valores decorrentes da prestação de serviços de estadia e remoção de veículos, objetos, animais e escolta de veículos de cargas excepcionais; IV - executar serviços de prevenção, atendimento de acidentes e salvamento de vítimas nas rodovias federais; V - realizar perícias, levantamentos de locais, boletins de ocorrências, investigações, testes de dosagem alcoólica e outros procedimentos estabelecidos em leis e regulamentos, imprescindíveis à elucidação dos acidentes de trânsito; VI - credenciar os serviços de escolta, fiscalizar e adotar medidas de segurança relativas aos serviços de remoção de veículos, escolta e transporte de cargas indivisíveis; VII - assegurar a livre circulação nas rodovias federais, podendo solicitar ao órgão rodoviário a adoção de medidas emergenciais, bem como zelar pelo cumprimento das normas legais relativas ao direito de vizinhança, promovendo a interdição de construções, obras e instalações não autorizadas; segue Unidade 3 sistema.indb 83 83 22/12/2008 08:47:59 Universidade do Sul de Santa Catarina VIII - executar medidas de segurança, planejamento e escoltas nos deslocamentos do Presidente da República, Ministros de Estado, Chefes de Estados e diplomatas estrangeiros e outras autoridades, quando necessário, e sob a coordenação do órgão competente; IX - efetuar a fiscalização e o controle do tráfico de menores nas rodovias federais, adotando as providências cabíveis contidas na Lei n° 8.069, de 13 de junho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente); X - colaborar e atuar na prevenção e repressão aos crimes contra a vida, os costumes, o patrimônio, a ecologia, o meio ambiente, os furtos e roubos de veículos e bens, o tráfico de entorpecentes e drogas afins, o contrabando, o descaminho e os demais crimes previstos em leis. Art. 2° O documento de identidade funcional dos servidores policiais da Polícia Rodoviária Federal confere ao seu portador livre porte de arma e franco acesso aos locais sob fiscalização do órgão, nos termos da legislação em vigor, assegurando - lhes, quando em serviço, prioridade em todos os tipos de transporte e comunicação. Também encontramos as atribuições da Polícia Rodoviária Federal no artigo 20 do Código Brasileiro de Trânsito (Lei Federal nº 9.503, de 23 de setembro de 1997): Art. 20. Compete à Polícia Rodoviária Federal, no âmbito das rodovias e estradas federais: I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições; II - realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros; III - aplicar e arrecadar as multas impostas por infrações de trânsito, as medidas administrativas decorrentes 84 sistema.indb 84 22/12/2008 08:47:59 Sistema Nacional de Segurança Pública e os valores provenientes de estada e remoção de veículos, objetos, animais e escolta de veículos de cargas superdimensionadas ou perigosas; IV - efetuar levantamento dos locais de acidentes de trânsito e dos serviços de atendimento, socorro e salvamento de vítimas; V - credenciar os serviços de escolta, fiscalizar e adotar medidas de segurança relativas aos serviços de remoção de veículos, escolta e transporte de carga indivisível; VI - assegurar a livre circulação nas rodovias federais, podendo solicitar ao órgão rodoviário a adoção de medidas emergenciais, e zelar pelo cumprimento das normas legais relativas ao direito de vizinhança, promovendo a interdição de construções e instalações não autorizadas; VII - coletar dados estatísticos e elaborar estudos sobre acidentes de trânsito e suas causas, adotando ou indicando medidas operacionais preventivas e encaminhando-os ao órgão rodoviário federal; VIII - implementar as medidas da Política Nacional de Segurança e Educação de Trânsito; IX - promover e participar de projetos e programas de educação e segurança, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo CONTRAN; X - integrar-se a outros órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito para fins de arrecadação e compensação de multas impostas na área de sua competência, com vistas à unificação do licenciamento, à simplificação e à celeridade das transferências de veículos e de prontuários de condutores de uma para outra unidade da Federação; XI - fiscalizar o nível de emissão de poluentes e ruído produzidos pelos veículos automotores ou pela sua carga, de acordo com o estabelecido no art. 66, além de dar apoio, quando solicitado, às ações específicas dos órgãos ambientais. A Polícia Rodoviária Federal encontra-se organizacionalmente estruturada em todo o território nacional. Sua sede fica no Distrito Federal e denomina-se Departamento de Polícia Rodoviária Federal. As unidades administrativas regionais são em número de 22 e são denominadas Superintendências; também há 05 Distritos. Somam-se a esta estrutura 156 subunidades administrativas, denominadas Delegacias, 390 Postos de Fiscalização, totalizando, assim, em sua estrutura, 550 pontos de atendimento em todo o Brasil. Seu efetivo atual é de 9.250 Unidade 3 sistema.indb 85 GO, MT, MS, MG, RJ, SP, ES, PR, SC, RS, BA, PE, AL, PB, RN, CE, PI, MA, PA, SE, RO, TO. DF, AC, AM, AP e RR. 85 22/12/2008 08:47:59 Universidade do Sul de Santa Catarina Policiais Rodoviários Federais em atividade, que são responsáveis pelo patrulhamento ostensivo, em regime de escala, da malha rodoviária federal - aproximadamente, 61 mil quilômetros de rodovias e estradas. Polícia Ferroviária Federal Você conhece a estrutura da Polícia Ferroviária Federal? Sabe da sua situação jurídica atual? Acredito que poucos possam de fato dar respostas positivas a estes questionamentos. Ocorre que a Polícia Ferroviária Federal, embora constante da Constituição Federal, vive os reflexos dos tempos atuais, no que se refere à política da malha ferroviária no Brasil. A Constituição Federal, no seu artigo 144, § 3º, diz que cabe à Polícia Ferroviária Federal o patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. A realidade fática da Polícia Ferroviária Federal é a seguinte: encontra-se vinculada ao Ministério da Justiça, mas não há qualquer legislação infraconstitucional que regule o seu poder de polícia. Ou seja, ela não existe de fato como instituição policial. A PFF perdeu o poder de polícia em 1996, após a concessão das ferrovias do país à iniciativa privada. Com isso, a corporação entrou num declínio que beira a extinção. A PFF já foi uma instituição forte e reconhecida, quando o transporte ferroviário no Brasil era a principal forma de circulação de bens e pessoas. Desde 1852, quando foi fundada pelo Imperador D. Pedro II, e era conhecida como a Polícia das Estradas de Ferro, empenhou grande esforço para o progresso e para a integração de um Brasil continental. Para reverter a situação atual, o Ministério da Justiça editou a Portaria nº 702, de 31 de março de 2008, constituindo um Grupo de Trabalho responsável pela elaboração de uma proposta legislativa para a regularização da atividade e reestruturação da corporação. A Comissão concluiu seus trabalhos e enviou para a Casa Civil da Presidência da República uma minuta de Projeto 86 sistema.indb 86 22/12/2008 08:48:00 Sistema Nacional de Segurança Pública para a reestruturação da Polícia Ferroviária Federal, inclusive com a previsão de realização de concurso para ingresso de novos policiais. Atualmente, a PFF não possui nenhum integrante fazendo parte dos seus quadros. Os aproximadamente 780 ferroviários que desempenham suas funções de segurança estão vinculados a entidades de natureza privada. Polícia Civil As Polícias Civis brasileiras exercem a Polícia Judiciária estadual. Podemos fazer um paralelo com as atribuições da Polícia Federal, respeitando-se, tão-somente, que às Polícias Civis cabe o previsto na Constituição Federal, a saber: Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: [...] IV - polícias civis; [...] § 4º - às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares. Você deve ter observado que há certa semelhança entre a Polícia Civil e sua congênere na esfera da União (Polícia Federal). Por isso, além do que já foi estudado sobre a Polícia Federal e suas atribuições na feitura do Inquérito Policial, que também tem validade para as Polícias Civis, as Constituições dos Estados geralmente atribuem as seguintes funções às Polícias Judiciárias estaduais: exercer, com exclusividade, as atividades de polícia judiciária e apurar as infrações penais no âmbito do território estadual, na forma da legislação em vigor; concorrer para a convivência harmônica da comunidade; promover as perícias criminais e médico-legais necessárias; Unidade 3 sistema.indb 87 87 22/12/2008 08:48:00 Universidade do Sul de Santa Catarina realizar as investigações indispensáveis aos atos de Polícia Judiciária; proteger pessoas e bens; proteger direitos e garantias individuais; reprimir as infrações penais; participar dos Sistemas Nacionais de Identificação Criminal, de Armas e Explosivos, de Roubos e Furtos de Veículos Automotores, Informação e Inteligência, e de outros, no âmbito da segurança pública; promover a identificação civil e criminal; recrutar, selecionar, formar e aperfeiçoar, profissional e culturalmente, os policiais civis; colaborar com o Poder Judiciário, com o Ministério Público e demais autoridades constituídas nas esferas de suas atribuições; participar da proteção do bem-estar da comunidade e dos direitos da pessoa humana; manter serviço diuturno de atendimento aos cidadãos; custodiar provisoriamente pessoas presas, nos limites de sua competência; apurar transgressões disciplinares atribuídas a policiais civis; controlar e executar a segurança interna de seus órgãos; estabelecer o controle estatístico das incidências criminais no Estado, do desempenho de suas unidades policiais e dos demais dados de suas atividades; exercer atividades de polícia administrativa de trânsito, costumes, etc. Observa-se que nem todos os Estados atribuem a suas Polícias Civis um mesmo rol de competências. Em alguns Estados, a Polícia Científica é autônoma; em outros, os assuntos de trânsito são tratados por Autarquias; em outros, ainda, a Polícia Militar é responsável pela edição de certos tipos de Alvarás, do tipo 88 sistema.indb 88 22/12/2008 08:48:00 Sistema Nacional de Segurança Pública “consentimento ou ordem de polícia”, e também pela confecção dos Termos Circunstanciados para crimes de menor potencial ofensivo. Nos dias atuais, as Polícias Civis, que têm sua origem em 1808, são integradas por servidores públicos com estatuto civil. A designação de civil tem origem no Decreto Imperial nº 3.598, de 27 de janeiro de 1866, o qual criou a Guarda Urbana no Município da Corte e dividiu a polícia em civil e militar, seguindo orientação da cultura portuguesa, que sugeria uma polícia ostensiva e outra, judiciária. O ramo militar era constituído pelo Corpo Militar de Polícia da Corte, atual Polícia Militar, órgão policial com organização castrense, e o ramo civil era constituído pela Guarda Urbana, subordinada aos Delegados do Chefe de Polícia da Corte, e extinta após a Proclamação da República, quando foi sucedida pela Guarda Civil do Distrito Federal. O efetivo das Polícias Civis no Brasil está em, aproximadamente, 123.000 integrantes. Fonte: Setor de estatística da SENASP, 2008. - Findo o tema referente às Polícias Civis, passaremos para o estudo de mais uma instituição que figura na Constituição Federal, qual seja, a Polícia Militar. Polícia Militar De início, você verá os dispositivos constitucionais e infraconstitucionais que garantem às Polícias Militares suas atribuições. Na Constituição Federal: Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...] XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares; Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: [...] III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública; Unidade 3 sistema.indb 89 89 22/12/2008 08:48:00 Universidade do Sul de Santa Catarina Art. 42 Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. § 1º Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, além do que vier a ser fi xado em lei, as disposições do art. 14, § 8º; do art. 40, § 9º; e do art. 142, §§ 2º e 3º, cabendo a lei estadual específica dispor sobre as matérias do art. 142, § 3º, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores. § 2º Aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios e a seus pensionistas, aplica-se o disposto no art. 40, §§ 7º e 8º. Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: [...] V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. § 5º - às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil. § 6º - As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. (grifo nosso) Também vamos encontrar no Decreto-Lei nº 667, de 2 de julho de 1969, devidamente atualizado, as atribuições das Polícias Militares. Esse Decreto e seu Regulamento (Decreto 88.777, de 30 de setembro de 1983, mais conhecido como R-200) foram recepcionados pela Constituição Federal e configuram como verdadeira Lei Orgânica das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares. Ao analisarmos o arcabouço jurídico anteriormente mencionado, podemos desde logo verificar que às Polícias Militares cabe a participação e emprego em quatro campos distintos, destacandose: Segurança Pública; Segurança Integrada; Defesa Territorial; e Defesa Civil. 90 sistema.indb 90 22/12/2008 08:48:00 Sistema Nacional de Segurança Pública A Polícia Militar no campo da Segurança Pública Em linhas gerais, a Constituição delineia a competência das Polícias Militares para o exercício da polícia ostensiva e a preservação da ordem pública. Devemos observar que o termo utilizado não é “policiamento ostensivo”, e sim “polícia ostensiva”, estendendo este conceito para uma exclusividade constitucional e marcando a expansão da competência policial militar. Para que você entenda melhor esta concepção, vale lembrar que o policiamento ostensivo equivale a somente uma das fases da atividade de polícia, que é a fiscalização. Para esclarecer ainda mais, citaremos o entendimento contido no Parecer nº GM 25, aprovado pelo Presidente da República em 10 de agosto de 2001. O Estado, quando atuando com o seu poder de polícia, o exerce em quatro fases: a ordem de polícia, o consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a sanção de polícia. A ordem de polícia se contém num preceito, que, necessariamente, nasce da lei, pois se trata de uma reserva legal, e pode ser enriquecida discricionariamente, consoante as circunstâncias, pela Administração. O consentimento de polícia, quando couber, será a anuência, vinculada ou discricionária, do Estado com a atividade submetida ao preceito vedativo relativo, sempre que satisfeitos os condicionamentos exigidos. A licença é um consentimento vinculado; a autorização é discricionária. A fiscalização de polícia é uma forma ordinária e inafastável de atuação administrativa, por meio da qual se verifica o cumprimento da ordem de polícia ou a regularidade da atividade já consentida por uma licença ou autorização. A fiscalização pode ser ex-officio ou provocada. No caso das atividades da Polícia Militar, ela toma o nome de policiamento. A sanção de polícia é a atuação administrativa autoexecutória, que se destina à repressão também de caráter autoexecutório no exercício do poder de polícia. Esgota-se no constrangimento pessoal, direto e imediato, na justa medida para restabelecer a ordem pública. Unidade 3 sistema.indb 91 91 22/12/2008 08:48:00 Universidade do Sul de Santa Catarina De imediato, pode ser observado que o termo policiamento ostensivo corresponde apenas à atividade de fiscalização e que, por esse motivo, a atuação das Polícias Militares realizando a polícia ostensiva é expandida à integralidade das quatro fases do exercício do poder de polícia. Vale ressaltar que a competência de polícia ostensiva das Polícias Militares somente admite exceções constitucionais devidamente configuradas na própria Constituição, de forma expressa. Podem ser citadas, neste caso, as competências da Polícia Rodoviária e Ferroviária Federal nas lides do patrulhamento ostensivo. A doutrina entende que não se deve confundir patrulhamento, que é sinônimo de policiamento, com o termo “polícia ostensiva”, esta de exclusiva competência das Polícias Militares. Quando você estudar o ciclo de polícia na Seção 4 desta Unidade, verá com mais detalhamento a atuação da polícia ostensiva para a preservação da Ordem Pública. Para isso, valemos-nos dos ensinamentos de Álvaro Lazzarini (1989), o qual diz que o policial militar, estando na sua atividade preventiva de polícia ostensiva, ao se deparar com uma infração penal, deverá, de imediato, proceder à repressão, tomando todas as providências elencadas no ordenamento processual penal brasileiro. Essa repressão imediata, muitas com ações iniciais de polícia judiciária, não viola dispositivo constitucional, pois, quem tem a obrigação de preservar a ordem, tem também o dever de restaurála, quando da violação. Continua Lazzarini (1989, p. 233), De outro lado, às Polícias Militares, instituídas para o exercício da polícia ostensiva e preservação da ordem pública, compete todo o universo policial, que seja atribuição constitucional prevista para os demais seis órgãos elencados no artigo 144 da Constituição da República de 1988. Em outras palavras, no tocante à preservação da ordem pública, às Polícias Militares não só cabe o exercício da polícia ostensiva, na forma retro examinada, como 92 sistema.indb 92 22/12/2008 08:48:00 Sistema Nacional de Segurança Pública também a competência residual de exercício de toda atividade policial de segurança pública não atribuída aos demais órgãos. A competência ampla da Polícia Militar na preservação da ordem pública engloba, inclusive, a competência específica dos demais órgãos policiais, no caso de falência operacional deles, a exemplo de greves ou outras causas, que os tornem inoperantes ou ainda incapazes de dar conta de suas atribuições, funcionando, então, a Polícia Militar como um verdadeiro exército da sociedade. Bem por isso, as Polícias Militares constituem órgãos de preservação da ordem pública para todo universo da atividade policial em tema da “ordem pública” e, especificamente, da “segurança pública.” Competência Residual é também conhecida como “Doutrina da Remanência” (o que sobra ou resta). Lazzarini (1989, p. 234), acolhido pelo Parecer nº GM 25 e pela Presidência da República, conclui o assunto referente à polícia ostensiva da seguinte forma: A proteção às pessoas físicas e ao povo, seus bens e atividades, há de ser exercida pela Polícia Militar, como polícia ostensiva, na preservação da ordem pública, entendendo-se por polícia ostensiva a instituição policial que tenha o seu agente identificado de pleno, na sua autoridade pública, simbolizada na farda, equipamento, armamento ou viatura. Note-se que o constituinte de 1988 abandonou a expressão policiamento ostensivo e preferiu a de polícia ostensiva, alargando o conceito, pois é evidente que a polícia ostensiva exerce poder de polícia como instituição, sendo que, na amplitude de seus atos, as pessoas podem e devem identificar a autoridade policial, repita-se, simbolizada na sua farda, equipamento, armamento ou viatura. O rol de atividades das Polícias Militares é praticamente coincidente em todos os Estados da federação, notadamente porque derivam do Decreto 667, de 2 de julho de 1969 e do Decreto 88.777, de 30 de setembro de 1983 (R-200 – Regulamento paras as Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares). Tais dispositivos, recepcionados pela atual Constituição, tratam da competência das Polícias Militares para o policiamento ostensivo, ações preventivas e repressivas, incluindo os conceitos para ordem pública, manutenção da ordem pública, perturbação da ordem pública, dentre outros. Unidade 3 sistema.indb 93 93 22/12/2008 08:48:00 Universidade do Sul de Santa Catarina De uma forma geral, as atribuições previstas nas Constituições Estaduais são as seguintes: preservação da ordem e da segurança pública; radiopatrulhamento terrestre, aéreo, lacustre e fluvial; patrulhamento rodoviário; guarda e fiscalização das florestas e dos mananciais; guarda e fiscalização do trânsito urbano; polícia judiciária militar, nos termos de lei federal; proteção do meio ambiente; garantia do exercício do poder de polícia dos órgãos e entidades públicas, especialmente da área fazendária, sanitária, de proteção ambiental, de uso e ocupação do solo e de patrimônio cultural; cooperação com órgãos de defesa civil; atuação preventiva como força de dissuasão e repressivamente; e restauração da ordem pública. A Polícia Militar como força auxiliar do Exército Ao abordarmos a competência constitucional das Polícias Militares, devemos incluir também os campos de atuação da Segurança Integrada e Territorial. Como você já observou anteriormente, legislações federais -- constitucional e infraconstitucional -- regulam atividades no campo da Defesa Nacional. Em sua obra “Doutrina de Emprego de Polícia Militar e Bombeiro Militar”, Valla (2004) dedica um capítulo específico às Forças Militares Estaduais (Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares) como Forças Auxiliares do Exército. Pouco se conhece da doutrina que vincula uma força policial militar ao governo federal. Para um entendimento mais aprofundado, é necessário dizer que tal forma decorre do modelo 94 sistema.indb 94 22/12/2008 08:48:00 Sistema Nacional de Segurança Pública político adotado no país, quando o assunto é a defesa nacional. Sobre isto, Martins (2008, p. 99) diz que Vê-se que o emprego das Polícias Militares fora do campo da Segurança Pública ocorre em hipóteses específicas. É preciso considerar que o Brasil possui um território de dimensão continental e recursos naturais cobiçados por Estados estrangeiros. Neste contexto, a manutenção de 27 polícias militares, organizadas hierarquicamente em postos e graduações de forma semelhante ao exército, é considerada estratégica, além de permitir, em tese, que o Governo Federal tenha uma economia de gastos com materiais, fardamentos, equipamentos, mobilização e treinamento das Forças Armadas. [...] fato que ocorre inclusive em países europeus. A Espanha, Itália, França, Holanda, Portugal, Áustria, Bélgica e Luxemburgo adotam o modelo de Polícias Militares nos mesmos moldes do Brasil. A Constituição Federal atribui às Forças Armadas, além da defesa da Pátria, a incumbência de garantir os poderes constitucionais (Legislativo, Executivo e Judiciário), a lei e a ordem. Sobre a participação das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem (GLO), o assunto será estudado, quando for abordada especificamente a atuação das Forças Militares. Continuando no raciocínio do vínculo das Polícias Militares com o Exército, a participação das Forças Armadas na missão constitucional de garantir a lei e a ordem pressupõe que, uma vez sendo necessária sua atuação no campo operacional, caberá a obrigatoriedade de um comandamento unificado e sob a titularidade da Força Terrestre, no caso o Exército. Valla (2004, p. 35-36) assevera que, Em razão disso, a visão das Forças Armadas, diante de sua missão constitucional, expressa no artigo 142 da atual Carta Magna, implica a atribuição, às chamadas forças auxiliares, de um papel relevante nas diferentes situações que o país viver, isto é, de normalidade, de grave comprometimento da ordem pública, de grave crise institucional ou de grave perturbação da ordem, ou ainda, nas hipóteses de conflito externo. Para os casos de situação de normalidade, com tranquilidade e ordem pública, a Polícia Militar atuará na prevenção e na Unidade 3 sistema.indb 95 95 22/12/2008 08:48:00 Universidade do Sul de Santa Catarina repressão imediata. Nos casos de grave comprometimento da ordem pública e grave crise institucional ou ainda grave perturbação da ordem, as Polícias Militares agem antecedendo o emprego das Forças Armadas, sendo que estas somente atuarão, quando a situação tomar um rumo de descontrole e fique caracterizada a inoperância das Forças Militares Estaduais. Neste caso, o comando das operações passa a ser do Exército, ficando a ele subordinada a Polícia Militar local. Sobre isso, o Decreto-Lei n. 667, de 1969, devidamente em vigor e recepcionado pela Carta Magna de 1988, assim determina: Art. 3. Instituídas para a manutenção da ordem pública e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, compete às Polícias Militares, no âmbito de suas respectivas jurisdições: (redação dada pelo Dec. 2010, de 12 de janeiro de 1983) [...] c) atuar de maneira repressiva, em caso de perturbação da ordem, precedendo o eventual emprego das Forças Armadas; d) atender à convocação, inclusive mobilização, do Governo Federal em caso de guerra externa ou para prevenir ou reprimir grave perturbação da ordem ou ameaça de sua irrupção, subordinando-se à Força Terrestre para emprego em suas atribuições específicas de polícia militar e como participante da Defesa Interna e da Defesa Territorial. O efetivo das Polícias Militares é de, aproximadamente, 387.000 integrantes. Fonte: Inspetoria Geral das Polícias Militares – Comando do Exército, 2008. Como você notou, as Polícias Militares estão constitucionalmente previstas para atuar em ações de Segurança Pública e também em ações de Defesa Nacional. No Saiba mais desta unidade no EVA, você poderá visualizar uma síntese das atividades policiais militares nas diversas fases da Defesa do Estado de Direito e Defesa Nacional. Os quadros têm como fonte a obra de Vallas (2004, p. 37 e 93). - Você estudará a seguir as atribuições dos Corpos de Bombeiros Militares. 96 sistema.indb 96 22/12/2008 08:48:00 Sistema Nacional de Segurança Pública Corpo de Bombeiros Militar Os Corpos de Bombeiros Militares estão previstos na Constituição Federal da seguinte forma: Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: [...] V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. § 5º - às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil. § 6º - As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. Cabe salientar que a configuração dessas Corporações varia de Estado para Estado da federação, sendo a maioria independente e outras poucas vinculadas às Polícias Militares. Podem ser encontrados Corpos de Bombeiros Militares independentes nos seguintes Estados: Acre, Alagoas, Amazonas, Amapá, Ceará, Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rondônia, Roraima, Sergipe, Santa Catarina, Tocantins e no Distrito Federal. Os Corpos de Bombeiros vinculados às Polícias Militares atuam nos Estados da Bahia, Paraná, Rio Grande do Sul e São Paulo. O Corpo de Bombeiros e sua destinação constitucional O modelo organizacional dos Corpos de Bombeiros é similar ao das Polícias Militares. Conforme previsto na Constituição Federal, são instituições militares estaduais e, dependendo do Estado e suas cartas constitucionais, têm missões diversas, quase todas voltadas às missões de busca, resgate, salvamento, socorrimento público e extinção de incêndios. Unidade 3 sistema.indb 97 97 22/12/2008 08:48:00 Universidade do Sul de Santa Catarina De uma maneira geral, são estas as missões das corporações: realizar os serviços de prevenção de sinistros ou catástrofes, de combate a incêndio e de busca e salvamento de pessoas e bens e o atendimento préhospitalar; estabelecer normas relativas à segurança das pessoas e de seus bens contra incêndio, catástrofe ou produtos perigosos; analisar, previamente, os projetos de segurança contra incêndio em edificações, contra sinistros em áreas de risco e de armazenagem, manipulação e transporte de produtos perigosos, acompanhar e fiscalizar sua execução, e impor sanções administrativas estabelecidas em Lei; realizar perícias de incêndio e de áreas sinistradas no limite de sua competência; colaborar com os órgãos da defesa civil; exercer a polícia judiciária militar, nos termos de lei federal; estabelecer a prevenção balneária por salva-vidas; e prevenir acidentes e incêndios na orla marítima e fluvial. O Corpo de Bombeiros como Força Auxiliar e Reserva do Exército Assim como as Polícias Militares, os Corpos de Bombeiros Militares estão sob a égide das legislações que tratam dos Militares Estaduais, vinculando-os, também, ao Exército brasileiro nas mesmas condições já estudadas no que se refere às Polícias Militares. O efetivo de Bombeiros Militares no Brasil é estimado em 47.000 integrantes. Fonte: Inspetoria Geral das Polícias Militares – Comando do Exército, 2008. Na Midiateca do Espaço UnisulVirtual de Aprendizagem - EVA, estão disponíveis dados da SENASP sobre o Perfil das Instituições de Segurança Pública Estaduais, onde você poderá observar algumas particularidades dos Corpos de Bombeiros. - Você estudará, a seguir, as atribuições das Guardas Municipais. 98 sistema.indb 98 22/12/2008 08:48:01 Sistema Nacional de Segurança Pública Guardas Municipais As Guardas Municipais estão previstas na Constituição Federal de 1988, no artigo 144 § 8º, e foram criadas para a proteção dos bens, serviços e instalações do município. Muito embora as atribuições da Guarda Municipal se restrinjam ao positivado na Constituição Federal com relação aos bens, serviços e instalações do município, é possível entender que suas missões se ligam diretamente com os demais órgãos responsáveis pela segurança pública. Da interpretação do que vem a ser “bens”, “serviços” e “instalações”, várias são as correntes que se pronunciaram no sentido de entender que a Guarda Municipal tem missão ampla no campo da Segurança Pública, em oposição aos que o entendem diferentemente. Sobre isto, aguarda-se a legislação infraconstitucional que venha a dirimir as controvérsias. O importante, neste momento, é que você tenha condições de conhecer toda a matéria sobre o mérito em discussão e, diante da situação fática, tirar as suas conclusões, ao defender esta ou aquela linha de pensamento. Conforme noticiado no site da SENASP e também na Matriz para padronização da formação dos Guardas Municipais, a visão de que as Guardas têm ligação próxima com os demais órgãos de Segurança Pública passa pelo entendimento de que é no espaço público que a Guarda vai exercer a maior parte de suas funções, tais como: garantir a ocupação e a utilização democrática deste mesmo espaço público, garantir o respeito dos direitos fundamentais do cidadão na vida cotidiana, proteger o meio ambiente e o patrimônio ecológico, detectar todo tipo de deficiências e panes que impeçam a livre circulação do cidadão e a correta utilização dos serviços públicos urbanos. Sua presença, reconhecida pela população, também contribui para prevenir e mediar pequenos conflitos. Mas o diálogo e a persuasão são os seus principais recursos tanto no gerenciamento de conflitos quanto na educação do cidadão para o respeito à lei no espaço público. Unidade 3 sistema.indb 99 99 22/12/2008 08:48:01 Universidade do Sul de Santa Catarina Além do mais, a Guarda Municipal deve participar do acesso dos cidadãos aos seus direitos, sendo capaz de orientá-los. Para tal, deverá conhecer os direitos de cada um, bem como conhecer as entidades habilitadas a atender e orientar particularmente as vítimas. Por todas estas atribuições, os(as) Guardas Municipais tornam-se verdadeiros agentes da cidadania. Mesmo atuando na proteção dos bens, serviços e instalações do município, o profissional da Guarda Municipal deve ter as seguintes aptidões, dentre outras, para bem cumprir suas atribuições: atuar como agente da cidadania, preventivamente, e mediar pequenos conflitos; atuar de forma cooperada com as demais agências de segurança pública; respeitar a diversidade cultural, étnica, social, etc.; compreender os limites legais e ético-profissionais do uso da força. Padronização Nacional na formação Estima-se o efetivo de Guardas Municipais em todo o país em aproximadamente 74.797 integrantes. Fonte: Disponível em: <www. forumseguranca.org.br>. A SENASP – Secretaria Nacional de Segurança Pública editou a Matriz Curricular Nacional para Formação das Guardas Municipais. O instrumento foi desenvolvido entre os anos de 2004 e 2005, com o apoio do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD / Brasil. O objetivo principal dessa iniciativa é constituir um marco de referência para uma efetiva participação das Guardas Municipais, na esfera de suas competências constitucionais, no apoio às ações de segurança pública. Por se constituir em assunto ainda novo no universo da Segurança Pública, poucos são os dados sobre as Guardas Municipais. Mas o IBGE, no ano de 2006, realizou um levantamento dessas corporações em todo o Brasil. Você verá, a seguir, um resumo desse levantamento e terá noção da complexidade de que se reveste este assunto na área da Segurança Pública nacional. 100 sistema.indb 100 22/12/2008 08:48:01 Sistema Nacional de Segurança Pública 14,1% dos municípios brasileiros possuem Guardas Municipais (786 municípios); 20,0% dos municípios da Região Nordeste possuem Guardas Municipais; 17,9% dos municípios da Região Sudeste possuem Guardas Municipais; 13,4% dos municípios da Região Norte possuem Guardas Municipais; 4,5% dos municípios da Região Sul possuem Guardas Municipais; 3,4% dos municípios da Região Centro-Oeste possuem Guardas Municipais; Quanto maior é o número de habitantes do município, mais frequente é a existência da Guarda Municipal; As Guardas Municipais são chefiadas por Policiais Militares (39,6%); Guarda Municipal (23,5%); Civis (22,6%); Militares das Forças Armadas (6,3%); Policial Civil (4,8%); Bombeiro Militar (2,70%); Policial Federal ou Rodoviário Federal (0,5%); 16,7% dos municípios afirmam que os integrantes de suas Guardas Municipais nunca passaram por qualquer tipo de treinamento; 13,0% dos integrantes das Guardas Municipais são mulheres; 92,6% dos guardas municipais recebiam em 2006 salário inicial de até 3 Salários Mínimos; em 225 municípios, de até 1 Salário Mínimo; em apenas 2, superior a 5 Salários Mínimos; 26,7% das Guardas Municipais não utilizam qualquer tipo de transporte para suas atividades; Em 16,2% dos municípios, a Guarda Municipal utiliza arma de fogo. O governo do Estado de Minas Gerais não permite guarda armada; Em apenas 10 Estados a Guarda Municipal não utiliza arma: AM, AP, AL, CE, MG, PI, RO, RR, SC, TO. Fonte: IBGE, 2006. - Passaremos agora a estudar a participação das Forças Armadas nas ações de Segurança Pública. Unidade 3 sistema.indb 101 101 22/12/2008 08:48:01 Universidade do Sul de Santa Catarina Forças Armadas Você passará a estudar, a partir deste momento, um assunto interessantíssimo e pouco conhecido até mesmo da comunidade de Segurança Pública. Trata-se do emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem. O assunto é acompanhado de desconhecimento técnico-jurídico e também por certa dose de preconceito com relação à atuação das Forças Armadas. O nosso dia-a-dia revela o caos em alguns grandes centros urbanos brasileiros. A imprensa nos bombardeia com notícias de graves violências e atos de corrupção, descortinando um palco revelador da fragilidade do Sistema de Segurança Pública como um todo. As forças organizadas da sociedade buscam, diante da situação reinante, soluções que possam minimizar os riscos. Fala-se no aumento do rigor legal para a punição de criminosos, da diminuição da idade penal para dezesseis anos, etc. Mas fala-se, também, do emprego das Forças Armadas em ações típicas de Polícia. Com relação ao emprego das Forças Armadas, a primeira análise a se fazer deve levar em conta o princípio da reserva legal, ou seja, se é juridicamente possível. Vamos aqui relembrar o conceito do termo segurança, para avançarmos na discussão do tema. Podemos conceituar Segurança Pública conforme o Glossário das Forças Armadas (2007). Lá se lê que a Segurança Pública é a garantia que o Estado proporciona à Nação, com o objetivo de assegurar a ordem pública, ou seja, garantir a ausência de prejuízo aos direitos do cidadão, pelo eficiente funcionamento dos órgãos do Estado. A questão da segurança pública está constitucionalmente delineada, donde verificarmos a previsão dos órgãos capacitados a atuar neste setor. Foi o que já estudamos detalhadamente sobre os órgãos formais constantes na Constituição Federal de 1988, notadamente os listados no artigo 144. 102 sistema.indb 102 22/12/2008 08:48:01 Sistema Nacional de Segurança Pública Numa primeira análise, é claro que as Forças Armadas não estão relacionadas como instituição partícipe por zelar pela segurança pública. Se não foi concedido às Forças Armadas o “poder de polícia” para agir nos assuntos diretamente ligados à segurança pública, há, entretanto, uma singular exceção: a atuação nas ações para a “Garantia da Lei e da Ordem”, conhecida pela sigla GLO – em casos específicos que a seguir serão estudados. A Constituição Federal, no seu artigo 142, define as funções das Forças Armadas, quais sejam: CAPÍTULO II DAS FORÇAS ARMADAS Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. § 1º - Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas. (grifo nosso) Para que você entenda o que quer dizer esse mandamento constitucional, primeiro faremos uma separação entre os conceitos referentes a “Lei” e a “Ordem”. Para isso, nos valeremos dos ensinamentos de Charles Pacheco Piñon (2008). A GARANTIA DA LEI Apesar de algumas pequenas distinções vocabulares, porém de mesmo significado, pode-se notar a presença em quase todos os textos constitucionais da expressão “lei e ordem”. A lei, segundo nos ensina o ilustre professor Miguel Reale, é quando a norma escrita constitui um direito, “introduz algo de novo com caráter obrigatório no sistema jurídico em vigor, disciplinando comportamentos individuais ou atividades públicas”.Dos ensinamentos de Miguel Reale podemos extrair duas conclusões: a primeira é que o papel das Forças Armadas, segundo o art. 142 do texto constitucional vigente, é o de proteger os direitos inseridos no nosso ordenamento jurídico, do qual as leis são parte integrante e essencial. Obviamente, os militares devem encontrar na lei a sua fonte de legalidade no que diz respeito ao respaldo necessário Unidade 3 sistema.indb 103 103 22/12/2008 08:48:01 Universidade do Sul de Santa Catarina às ações a serem empreendidas na garantia da própria eficácia normativa. Também devem ter nela os limites de sua atuação e, com isso, agregar às suas atividades o elemento de legitimidade necessário a qualquer ação estatal que se processe dentro de um regime democrático. A GARANTIA DA ORDEM Com relação à ordem, citada desde a primeira Constituição republicana, acreditamos ser esta um reflexo da influência positivista, e segundo esta, requisito indispensável ao progresso, acaba por acarretar na necessidade de um rigoroso controle social que veio somar-se ao modelo de controle social que já era praticado no Brasil durante o período colonial. Os colonizadores europeus, quando aqui chegavam, deparavam-se com uma grande massa de escravos e outras etnias que deviam ser subjugadas. Essa elite passa então a impor um violento processo de ordenação do comportamento das outras etnias que aqui viviam ou que para cá eram trazidas, desta forma, adequavam o comportamento da maioria aos seus objetivos mercantis que, em última análise, caracterizavam o progresso da colônia. De acordo com a visão histórica e política do país, as Forças Armadas, como entidades estatais de maior poder bélico, isto é, com uma maior capacidade repressora, são vistas como adequadas à imposição dessa ordem desejada. Essa herança positivista vem firmando-se no texto constitucional brasileiro ao longo do tempo, mais especificamente ao longo de todo o período republicano. É essa a ordem que o texto constitucional vigente determina que seja mantida, inclusive, e em última instância, com o emprego do poderio bélico das Forças Armadas. Infraconstitucionalmente, foi editada a Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, com o objetivo de dispor “sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas”. Diz a citada Lei Complementar, devidamente alterada pela Lei Complementar nº 117, de 2004: Art. 15 O emprego das Forças Armadas na defesa da Pátria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e na participação em operações de paz, é de responsabilidade do Presidente da República, que determinará ao Ministro de Estado da Defesa a ativação de órgãos operacionais, observada a seguinte forma de 104 sistema.indb 104 22/12/2008 08:48:01 Sistema Nacional de Segurança Pública subordinação: [...] § 1º Compete ao Presidente da República a decisão do emprego das Forças Armadas, por iniciativa própria ou em atendimento a pedido manifestado por quaisquer dos poderes constitucionais, por intermédio dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados. § 2º A atuação das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no art. 144 da Constituição Federal. § 3º Consideram-se esgotados os instrumentos relacionados no art. 144 da Constituição Federal quando, em determinado momento, forem eles formalmente reconhecidos pelo respectivo Chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual como indisponíveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional. (Incluído pela Lei Complementar nº 117, de 2004) § 4º Na hipótese de emprego nas condições previstas no § 3º deste artigo, após mensagem do Presidente da República, serão ativados os órgãos operacionais das Forças Armadas, que desenvolverão, de forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, as ações de caráter preventivo e repressivo necessárias para assegurar o resultado das operações na garantia da lei e da ordem. (Incluído pela Lei Complementar nº 117, de 2004) § 5º Determinado o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem, caberá à autoridade competente, mediante ato formal, transferir o controle operacional dos órgãos de segurança pública necessários ao desenvolvimento das ações para a autoridade encarregada das operações, a qual deverá constituir um centro de coordenação de operações, composto por representantes dos órgãos públicos sob seu controle operacional ou com interesses afins. (Incluído pela Lei Complementar nº 117, de 2004) § 6º Considera-se controle operacional, para fins de aplicação desta Lei Complementar, o poder conferido à autoridade encarregada das operações, para atribuir e coordenar missões ou tarefas específicas a serem desempenhadas por efetivos dos órgãos de segurança pública, obedecidas as suas competências constitucionais ou legais. (Incluído pela Lei Complementar nº 117, de Unidade 3 sistema.indb 105 105 22/12/2008 08:48:01 Universidade do Sul de Santa Catarina 2004) § 7º O emprego e o preparo das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem são considerados atividade militar para fins de aplicação do art. 9o, inciso II, alínea c, do Decreto-Lei no 1.001, de 21 de outubro de 1969 Código Penal Militar. (Incluído pela Lei Complementar nº 117, de 2004) (grifo nosso) Como você observou nos dispositivos mencionados, notadamente nos parágrafos 2º e 3º, já é possível ampliar a conceituação da Garantia da Lei e da Ordem. Mas, para um melhor entendimento, devemos nos valer ainda do Decreto Federal nº 3.897, de 24 de agosto de 2001, que diz: Art. 3º Na hipótese de emprego das Forças Armadas para a garantia da lei e da ordem, objetivando a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, porque esgotados os instrumentos a isso previstos no art. 144 da Constituição, lhes incumbirá, sempre que se faça necessário, desenvolver as ações de polícia ostensiva, como as demais, de natureza preventiva ou repressiva, que se incluem na competência, constitucional e legal, das Polícias Militares, observados os termos e limites impostos, a estas últimas, pelo ordenamento jurídico. Parágrafo único. Consideram-se esgotados os meios previstos no art. 144 da Constituição, inclusive no que concerne às Polícias Militares, quando, em determinado momento, indisponíveis, inexistentes, ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional. (grifo nosso) Vamos, mais uma vez, recorrer ao Glossário das Forças Armadas para melhorar ainda mais o nosso entendimento. Atuação coordenada das Forças Armadas e dos Órgãos de Segurança Pública na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, possui caráter excepcional, episódico e temporário. Ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, depois de esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. A decisão presidencial para emprego das Forças Armadas nessa situação poderá ocorrer diretamente por sua 106 sistema.indb 106 22/12/2008 08:48:02 Sistema Nacional de Segurança Pública própria iniciativa ou por solicitação dos chefes dos outros poderes constitucionais, representados pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados. Depois de tudo que foi analisado, é possível concluir que a origem para as ações com vistas à “garantia da lei e da ordem” é de natureza diversa da origem para as ações de “segurança pública”. A primeira – GLO – dar-se-á quando da incapacidade ou insuficiência operacional dos órgãos de segurança pública para restabelecer a ordem pública. Ou seja, a participação das Forças Armadas se dará quando for verificado o colapso na segurança pública. Como você observou, a atuação das Forças Armadas constituise numa exceção. Mas, mesmo assim, há uma exceção a esta exceção: encontra-se prevista na mesma Lei Complementar nº 97/1999, alterada pela Lei Complementar nº 117/2004, in verbis: Art. 17A. Cabe ao Exército, além de outras ações pertinentes, como atribuições subsidiárias particulares: [...] IV – atuar, por meio de ações preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, contra delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, executando, dentre outras, as ações de: a) patrulhamento; b) revista de pessoas, de veículos terrestres, de embarcações e de aeronaves; e c) prisões em flagrante delito. (grifo nosso) Nobre (2008) afirma que a situação anteriormente citada [...] é caso de evidente exceção à regra de que as Forças Armadas não possuem poder de polícia para a atuação em questões de segurança pública, sendo, inclusive, caso muito restrito com a conferência de tais atribuições apenas ao Exército Brasileiro, não possuindo igual prerrogativa a Marinha e a Força Aérea. Nesta situação, por sinal, é dado ao Exército Brasileiro atuar com funções precípuas de policiamento, como revista, patrulhamento, etc. Unidade 3 sistema.indb 107 107 22/12/2008 08:48:02 Universidade do Sul de Santa Catarina Diante das considerações jurídicas levantadas, a conclusão é que as Forças Armadas podem ser de fato empregadas nas ações de “Garantia da Lei e da Ordem”, nos casos previstos, desde que observados os requisitos normativos – forma episódica, delimitação geográfica e temporal e reconhecimento do Chefe do Executivo Estadual da indisponibilidade, inexistência ou insuficiência da sua Polícia Militar. No caso específico do Exército, o mesmo poderá atuar – a qualquer momento – nas regiões fronteiriças. - Caro(a) Aluno(a), com este assunto encerramos esta seção. Partiremos, na seção 3, para o estudo das instituições que, embora não estejam positivadas na Constituição Federal de 1988, atuam diretamente quer nas políticas de Segurança Pública, quer na linha de frente. SEÇÃO 3 - Órgãos formais e informais não constantes na Constituição Federal Como você estudou na seção anterior, a Constituição Federal elenca os órgãos responsáveis pela Segurança Pública no Brasil. Mas nós todos sabemos que não somente os citados órgãos compõem a estrutura em tela. Com certeza, você já ouvir falar na SENASP, na Força Nacional de Segurança Pública, na Polícia Científica, no Departamento Prisional, na Defesa Civil e na Guarda Ambiental Nacional. Além desses, há também outros organismos que, embora não constem da estrutura formal da Segurança Pública, atuam e contribuem significativamente: são os órgãos informais, constituídos pelas Igrejas, Escolas, ONGs, CONSEGs, Famílias, etc. - Vamos, então, dar início ao nosso estudo pela SENASP – Secretaria Nacional de Segurança Pública e, após, aos demais partícipes. 108 sistema.indb 108 22/12/2008 08:48:02 Sistema Nacional de Segurança Pública SENASP – Secretaria Nacional de Segurança Pública Vamos encontrar no Decreto nº 6.061, de 15 de março de 2007, a regulamentação da SENASP, como integrante da estrutura regimental do Ministério da Justiça. Mais precisamente, o Anexo I do referido Decreto assim reza: Art. 1o O Ministério da Justiça, órgão da administração federal direta, tem como área de competência os seguintes assuntos: [...] IV - entorpecentes, segurança pública, Polícias Federal, Rodoviária Federal e Ferroviária Federal e do Distrito Federal; VI - planejamento, coordenação e administração da política penitenciária nacional; IX - ouvidoria das polícias federais; XII - do Governo nos aspectos relacionados com as atividades articulação, integração e proposição das ações de repressão ao uso indevido, do tráfico ilícito e da produção não autorizada de substâncias entorpecentes e drogas que causem dependência física ou psíquica; XIV - prevenção e repressão à lavagem de dinheiro e cooperação jurídica internacional. (grifo nosso). Art. 2o O Ministério da Justiça tem a seguinte estrutura organizacional: [...] II - órgãos específicos singulares: b) Secretaria Nacional de Segurança Pública: 1. Departamento de Políticas, Programas e Projetos; 2. Departamento de Pesquisa, Análise de Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública; 3. Departamento de Execução e Avaliação do Plano Nacional de Segurança Pública; e 4. Departamento da Força Nacional de Segurança Pública; f) Departamento Penitenciário Nacional: 1. Diretoria-Executiva; 2. Diretoria de Políticas Penitenciárias; e 3. Diretoria do Sistema Penitenciário Federal; g) Departamento de Polícia Federal: 1. Diretoria-Executiva; 2. Diretoria de Combate ao Crime Organizado; 3. Corregedoria-Geral de Polícia Federal; 4. Diretoria de Inteligência Policial; 5. Diretoria Técnico-Científica; 6. Diretoria de Gestão de Pessoal; e 7. Diretoria de Administração e Logística Policial; Unidade 3 sistema.indb 109 109 22/12/2008 08:48:02 Universidade do Sul de Santa Catarina h) Departamento de Polícia Rodoviária Federal; e III - órgãos colegiados: a) Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária; b) Conselho Nacional de Segurança Pública; [...] (grifo nosso) A legislação retro mencionada trata também das competências de cada órgão relacionado. No caso específico da SENASP, o artigo 12 reza que a ela compete: I - assessorar o Ministro de Estado na definição, implementação e acompanhamento da Política Nacional de Segurança Pública e dos Programas Federais de Prevenção Social e Controle da Violência e Criminalidade; II - planejar, acompanhar e avaliar a implementação de programas do Governo Federal para a área de segurança pública; III - elaborar propostas de legislação e regulamentação em assuntos de segurança pública, referentes ao setor público e ao setor privado; IV - promover a integração dos órgãos de segurança pública; V - estimular a modernização e o reaparelhamento dos órgãos de segurança pública; VI - promover a interface de ações com organismos governamentais e não-governamentais, de âmbito nacional e internacional; VII - realizar e fomentar estudos e pesquisas voltados para a redução da criminalidade e da violência; VIII - estimular e propor aos órgãos estaduais e municipais a elaboração de planos e programas integrados de segurança pública, objetivando controlar ações de organizações criminosas ou fatores específicos geradores de criminalidade e violência, bem como estimular ações sociais de prevenção da violência e da criminalidade; IX - exercer, por seu titular, as funções de Ouvidor-Geral das Polícias Federais; X - implementar, manter, modernizar e dirigir a Rede de Integração Nacional de Informações de Segurança Pública, Justiça e Fiscalização - Rede Infoseg; (Redação dada pelo Decreto nº 6.138, de 2007) XI - promover e coordenar as reuniões do Conselho Nacional de Segurança Pública; XII - incentivar e acompanhar a atuação dos Conselhos Regionais de Segurança Pública; e XIII - coordenar as atividades da Força Nacional de Segurança Pública. 110 sistema.indb 110 22/12/2008 08:48:02 Sistema Nacional de Segurança Pública O texto também define as atribuições, dentro da SENASP, dos Departamentos de Políticas, Programas e Projetos, de Pesquisa, Análise de Informação e Desenvolvimento de Pessoal, de Execução e Avaliação do Plano Nacional de Segurança Pública. Por último, traz as atribuições do Departamento da Força Nacional de Segurança Pública, o que será estudado à parte. A SENASP e o Sistema Único de Segurança (SUSP) Com a evolução da política de Segurança Pública no país, foi criado o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), com a finalidade de articular as ações federais, estaduais e municipais na área da Segurança Pública e da Justiça Criminal, de forma a integrá-las na prática, sem interferir na autonomia dos órgãos de segurança. O SUSP se configura como um novo método de execução das ações de combate à violência e à criminalidade. A participação dos estados federados no SUSP se dá por meio da assinatura de um protocolo de intenções entre governo do Estado e Ministério da Justiça. Em seguida, o Estado elabora um plano estadual de segurança e é criado um comitê de gestão integrada estadual, com integrantes das esferas federal e estadual, com convite ao Ministério Público e Poder Judiciário. O Comitê tem a finalidade de traçar metas para o combate ao crime organizado (tráfico de drogas e de armas, contrabando, lavagem de dinheiro, pirataria). Um dos grandes objetivos do SUSP é integrar, de forma eficaz, as unidades policiais, reunindo-as em um mesmo local, promovendo, com isso, a interação com as Polícias Militares e Civis. Ainda fazendo parte da SENASP, temos a Força Nacional de Segurança Pública, que será estudada a seguir. Força Nacional de Segurança Pública A Força Nacional se configura como sendo algo novo no universo da Segurança Pública brasileira. Quando você estudar as suas atribuições, verá que a sua atuação vem a evitar o emprego prematuro das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem. Unidade 3 sistema.indb 111 111 22/12/2008 08:48:02 Universidade do Sul de Santa Catarina Vamos encontrar respaldo legal para a atuação da Força primeiramente na Lei Federal nº 11.473, de 10 de maio de 2007, que dispõe sobre cooperação federativa no âmbito da segurança. A referida lei afirma que a União poderá firmar convênios com os Estados e com o Distrito Federal, no objetivo de executar atividades e serviços imprescindíveis ao atendimento do previsto na Constituição Federal, no que se refere à Segurança Pública (artigo 144). A cooperação federativa prevê a possibilidade de operações conjuntas, transferências de recursos e desenvolvimento de capacitação e qualificação de profissionais para a Força Nacional. Por ter caráter consensual, a coordenação desses convênios será desenvolvida conjuntamente entre a União e Estados. A mesma lei prevê, no artigo 3º, os limites da atuação, relacionando as atividades e serviços considerados como imprescindíveis à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, ou seja: I - o policiamento ostensivo; II - o cumprimento de mandados de prisão; III - o cumprimento de alvarás de soltura; IV - a guarda, a vigilância e a custódia de presos; V - os serviços técnico-periciais, qualquer que seja sua modalidade; VI - o registro de ocorrências policiais. Deve ser mencionado, ainda, o Decreto Federal nº 5.289, de 29 de novembro de 2004, editado com a finalidade de disciplinar e organizar o funcionamento da administração pública federal, para desenvolvimento do programa de cooperação federativa denominado “Força Nacional de Segurança Pública”, com ênfase na regulamentação da prestação dos serviços e atividades. Determina que deverão ser atendidos, dentre outros, os seguintes princípios: 112 sistema.indb 112 22/12/2008 08:48:02 Sistema Nacional de Segurança Pública Art. 3º [...]: I - respeito aos direitos individuais e coletivos, inclusive à integridade moral das pessoas; II - uso moderado e proporcional da força; III - unidade de comando; IV - eficácia; V - pronto atendimento; VI - emprego de técnicas proporcionais e adequadas de controle de distúrbios civis; VII - qualificação especial para gestão de conflitos; e VIII - solidariedade federativa. Tanto a lei como o decreto autorizam o emprego da Força Nacional de Segurança Pública em qualquer parte do território nacional, desde que se cumpram três pré-requisitos: solicitação expressa do Governador de Estado ou do Distrito Federal; ter caráter episódico; todo emprego deverá ser previamente planejado. Em consequência, o ato do Ministro de Estado da Justiça que determinar o emprego da Força Nacional de Segurança Pública conterá: I - delimitação da área de atuação e limitação do prazo nos quais as atividades da Força Nacional de Segurança Pública serão desempenhadas; II - indicação das medidas de preservação da ordem pública a serem implementadas; e III - as diretrizes que nortearão o desenvolvimento das operações de segurança pública. No mesmo viés, a Portaria nº 394, de 4 de março de 2008, traça mais detalhes regulamentadores relativos aos critérios de atuação e emprego da Força. Vamos ver o que diz o artigo 1º da referida Portaria: Art. 1º Para efeito de aplicação do art. 3º, I, da Lei n° 11.473, de 2007, considera-se policiamento ostensivo as operações conjuntas com os órgãos federais no cumprimento de suas atribuições policiais ou com os órgãos de segurança pública estaduais realizadas pela Força Nacional, no cumprimento das seguintes missões: I - apoio às ações de polícia para realização de cerco e contenção em áreas de grande perturbação da ordem pública; II - apoio às ações de polícia sobre grandes impactos ambientais negativos; III - apoio às ações de polícia na realização de bloqueios Unidade 3 sistema.indb 113 113 22/12/2008 08:48:02 Universidade do Sul de Santa Catarina em rodovias; IV - atuação em grandes eventos públicos de repercussão internacional; V - apoio às autoridades locais em ações de defesa civil em caso de desastres e catástrofes; VI - apoio às ações do Programa Nacional de Segurança Pública - PRONASCI, criado pela Lei nº. 11.530, de 24 de outubro de 2007. Por fim, o Decreto nº 6.061, de 15 de março de 2007, que regulamenta a SENASP como integrante da estrutura regimental do Ministério da Justiça, diz, no seu artigo 15 do Anexo I, que compete ao Departamento da Força Nacional: I - coordenar o planejamento, o preparo, a mobilização e o emprego da Força Nacional de Segurança Pública; II - definir a estrutura de comando dos integrantes da Força Nacional de Segurança Pública; III - planejar, coordenar e supervisionar as atividades operacionais da Força Nacional de Segurança Pública; IV - planejar, coordenar e supervisionar as atividades de ensino voltadas ao nivelamento, formação e capacitação dos integrantes da Força Nacional de Segurança Pública; V - propor atividades de ensino, em conjunto com outros órgãos, voltadas ao aperfeiçoamento dos integrantes da Força Nacional de Segurança Pública; VI - manter cadastro atualizado dos integrantes da Força Nacional de Segurança Pública; VII - manter o controle dos processos disciplinares e de correição dos integrantes da Força Nacional de Segurança Pública, quando em operação; VIII - manter plano de convocação imediata dos integrantes da Força Nacional de Segurança Pública; IX - administrar os recursos materiais e financeiros necessários ao emprego da Força Nacional de Segurança Pública; X - planejar, coordenar e supervisionar as atividades de registro, controle, manutenção e movimentação dos bens sob sua guarda; XI - manter o controle e a segurança dos armamentos, munições, equipamentos e materiais sob sua responsabilidade; e XII - desenvolver atividades de inteligência e gestão das informações produzidas pelos órgãos de segurança pública. 114 sistema.indb 114 22/12/2008 08:48:02 Sistema Nacional de Segurança Pública Ao término dos estudos sobre as atribuições da novel Força Nacional de Segurança Pública, você já deve ter notado quão complexa é a questão referente aos órgãos que compõem o Sistema Brasileiro de Segurança Pública. Estudamos aqueles constantes expressamente na Constituição Federal, bem como os que, embora não constem na Constituição Federal, se configuram como uma exigência dos tempos modernos para a efetiva preservação da ordem pública e a incolumidade das pessoas e patrimônio. - Dito isto, você verá a seguir, mesmo que de forma sucinta, os demais órgãos infraconstitucionais partícipes do Sistema em tela. Outros órgãos formais não constantes na Constituição Federal Os Estados membros incluíram em suas Constituições uma estrutura ampliada dos seus sistemas de Segurança Pública. Se você analisar as vinte e seis Constituições Estaduais, mais a Lei Orgânica do Distrito Federal, observará que alguns Estados mantêm a mesma estrutura positivada na Constituição Federal; outros inovam, inserindo a Defesa Civil, o Instituto Geral de Perícia, a Guarda Prisional e até mesmo o Departamento Estadual de Trânsito com atribuições de policiamento de Trânsito. Quando analisamos cada uma dessas instituições, verificamos que suas atribuições, ou se confundem, ou são derivadas de outras instituições que, anteriormente, eram suas origens, como é o caso do Instituto Geral de Perícias em relação às Polícias Civis. Como complementação ao seu estudo, sugiro que faça uma “visita” aos sites das Secretarias de Segurança de cada Estado da federação e observe quais órgãos encontram-se a elas subordinadas, bem como quais são as suas atribuições. - Findo o estudo dos órgãos formais, faremos a seguir um breve apanhado da importância das instâncias informais e sua relação com a Segurança Pública. Unidade 3 sistema.indb 115 115 22/12/2008 08:48:02 Universidade do Sul de Santa Catarina Instâncias informais Se, até o presente momento, nos deparamos neste estudo com os órgãos que atuam formalmente no campo da Segurança Pública, devemos agora refletir que o fenômeno da criminalidade no Brasil é plurifatorial. O estudo da criminologia enfoca o crime, o delinquente, a vítima e o controle social. Calhau (2008) entende que, para conhecer melhor o fenômeno criminal, “seria necessário, além de estudar o crime e a figura do delinquente, trazer para as investigações científicas a pessoa da vítima e os mecanismos que a sociedade utiliza para controlar a criminalidade.” Calhau continua dizendo que [...] o controle social é entendido como o conjunto de instituições, estratégias e sanções sociais, que pretendem promover e garantir referido submetimento do indivíduo aos modelos e normas comunitários (RT, 2002, p.133). Segundo a Criminologia, o controle dos crimes ocorre também pela integração da atuação social de dois tipos de controles: o informal e o formal. [...] O controle informal é o do dia-a-dia das pessoas dentro de suas famílias, escola, profissão, opinião pública, etc. A imensa maioria da população não delinqüe, pois sucumbe às barreiras desse primeiro controle. O sistema informal vai socializando a pessoa desde a sua infância (ex: âmbito familiar), e ele é, em geral, sutil e não possui uma pena, além de ser mais ágil na resolução dos conflitos que os mecanismos públicos. O desprezo social (ex: a punição informal com o afastamento das amizades ou de alguns membros da própria família) são sanções que para a grande maioria são mais que suficientes para inibir a prática de um crime. O fortalecimento dos controles informais (ética, família, religião, etc), bem como dos órgãos informais (igreja, ONGs, imprensa, etc), desafogará o sistema formal. A integração desses controles – formal e informal – contribuirá para a diminuição dos índices de criminalidade. Deve-se citar neste espaço a importância dos Conselhos Comunitários de Segurança – os CONSEGs. Sobre o assunto, veja a síntese transcrita do site da Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo. 116 sistema.indb 116 22/12/2008 08:48:02 Sistema Nacional de Segurança Pública Os CONSEGs são grupos de pessoas do mesmo bairro ou município que se reúnem para discutir e analisar, planejar e acompanhar a solução de seus problemas comunitários de segurança, desenvolver campanhas educativas e estreitar laços de entendimento e cooperação entre as várias lideranças locais. Cada Conselho é uma entidade de apoio à Polícia Estadual nas relações comunitárias, e se vinculam, por adesão, às diretrizes emanadas da Secretaria de Segurança Pública, por intermédio do Coordenador Estadual dos Conselhos Comunitários de Segurança. As reuniões ordinárias de cada Conselho são mensais, realizadas normalmente no período noturno, em imóveis de uso comunitário, segundo uma agenda definida por período anual. A Secretaria de Segurança Pública tem como representantes, em cada CONSEG, o Comandante da Polícia Militar da área e o Delegado de Polícia Titular do correspondente Distrito Policial. Sua legitimidade tem sido reconhecida pelas várias esferas de Governo e por institutos independentes, o que permite afirmar que os CONSEGs representam, hoje, a mais ampla, sólida, duradoura e bem sucedida iniciativa de Polícia orientada para a comunidade em curso no Brasil. - Caro(a) Aluno(a), você encerra aqui mais uma seção desta Unidade 3. Vamos, agora, para um assunto que coroará esta disciplina: o ciclo de polícia e o ciclo da persecução criminal. Nesta nova seção, você terá uma visão sistêmica da atuação dos órgãos de Segurança Pública e da Justiça Criminal, incluindo o Sistema Prisional. SEÇÃO 4 - O ciclo de polícia e o ciclo da persecução criminal Nesta seção, você estudará as fases que compõem a atuação das polícias e da justiça criminal, indo desde a prevenção policial até a ressocialização nas casas prisionais. Revendo o nosso estudo até o presente momento, pode ser verificado que o modelo brasileiro de Segurança Pública apresenta uma característica própria, diferente do que ocorre no restante do mundo. Enquanto as demais polícias de outros países realizam o chamado ciclo completo, ou seja, cada corporação realiza a prevenção e a repressão imediata ou mediata, aqui no Unidade 3 sistema.indb 117 117 22/12/2008 08:48:03 Universidade do Sul de Santa Catarina Brasil as atividades são compartimentalizadas entre as polícias administrativas e judiciárias. O modelo brasileiro é motivo de constantes críticas. As polícias não interagem como esperado pela comunidade. Há duplicidade de gastos públicos e de esforços operacionais. Observa-se, também, que não se discute a unificação das polícias, haja vista não ser este o foco quando se fala da eficácia operacional. A quase totalidade dos países, mesmos os com reduzido território, possuem vários organismos policiais. A diferença entre as demais polícias mundiais e o modelo brasileiro está justamente no ciclo completo de polícia que somente o Brasil e a Turquia não realizam. As considerações acima servem apenas para uma reflexão sobre o modelo atual e sobre como, no futuro, a sociedade brasileira poderá colaborar para melhorar o sistema de Segurança Pública. O modelo vigente é o que vamos estudar a partir deste momento, caracterizando-o dentro da doutrina e da legislação brasileira. Os ciclos de polícia e da persecução criminal não podem ser estudados de forma estanque, separados. Devem ser analisados de forma sistêmica, já que interagem em determinado momento. Para que possamos entender como de fato se dá o ciclo de polícia e, como consequência, o ciclo da persecução criminal, vamos dividir tais ciclos em fases distintas e distribuídas numa linha de tempo. O quadro a seguir, de autoria do mestre Álvaro Lazzarini (1999), servirá de guia para o desenvolvimento do raciocínio. Vamos então às fases. Ciclo de Polícia: Fase da Normalidade: situação de ordem pública normal. Fase da Anormalidade: quebra da ordem pública e sua restauração imediata. Fase da Investigação: quebra da ordem pública e sua restauração mediata. 118 sistema.indb 118 22/12/2008 08:48:03 Sistema Nacional de Segurança Pública Ciclo da Persecução Criminal: Fase da Anormalidade: quebra da ordem pública e sua restauração imediata. Fase da Investigação: quebra da ordem pública e sua restauração mediata. Fase Processual: atuação do Poder Judiciário, Ministério Público e Defesa. Fase das Penas: atuação do Sistema Prisional. ANORMALIDADE/QUEBRA DA ORDEM Quadro 3.4: Visão geral dos ciclos. Fonte: Lazzarini, 1999. Ciclo de Polícia Fase da Normalidade Nesta fase, a sociedade está vivendo um momento que exprime o estado de ânimo tranquilo, sossegado, onde as preocupações e incômodos relacionados à segurança não fazem parte do seu diaa-dia. Há quietude, silêncio, normalidade. As pessoas trabalham, se divertem, viajam, constroem, estudam, enfim, levam as suas vidas sem se preocupar com a possibilidade de serem perturbadas por assaltantes, catástrofes naturais, etc. Unidade 3 sistema.indb 119 119 22/12/2008 08:48:03 Universidade do Sul de Santa Catarina Mas, ao contrário do que se pensa, esse estado de tranquilidade, que tecnicamente é chamado de “tranquilidade pública”, não decorre naturalmente, haja vista a natureza humana também propensa a delinquir. Para que os interessados na quebra da ordem pública não consigam levar a cabo os seus intentos, há a necessidade de que a Força Pública, representada pela Polícia Ostensiva e da Ordem Pública, se faça presente de forma preventiva, podendo ser visualizada de relance pelo seu uniforme, viaturas, armamentos e demais equipamentos potencializadores da atividade ostensiva. DISSUADIR: Fazer mudar de opinião, tirar de um propósito; despersuadir, desaconselhar. Mudar de opinião, parecer ou propósito; despersuadirse. Essa presença nas ruas, nas escolas, ou seja, em todos os lugares onde haja potencial risco de quebra da ordem pública, se dá pela presença policial ostensiva, com caráter dissuasório. Ou seja, cabe ao policial ostensivo estar presente para fazer com que aquele que deseje delinquir mude a sua intenção e não quebre a ordem. A presença por si só não será de todo responsável pela manutenção da ordem pública. Há necessidade de posturas proativas, onde o policial interaja de forma direta com a comunidade. Uma dessas filosofias de proximidade remete justamente às atividades de Polícia Comunitária, onde a polícia, juntamente com a comunidade, busca a resolução dos problemas, antes mesmo de ocorrerem. Para um melhor entendimento desta primeira fase, guarde bem os conceitos dos seguintes termos: manutenção da ordem pública, tranquilidade pública, ações de polícia ostensiva, atividades de prevenção, presença e dissuasão. Esses termos são básicos para caracterizar a fase ora analisada e já foram estudados nesta disciplina. Considerando que a polícia ostensiva nem sempre conseguirá dissuadir aqueles que pretendem cometer os delitos, poder ocorrer ilícito penal, passando-se, então, à segunda fase do ciclo de polícia. 120 sistema.indb 120 22/12/2008 08:48:03 Sistema Nacional de Segurança Pública Fase da Anormalidade Não havendo condições de prevenção, e ocorrendo o ilícito penal, há necessidade da imediata restauração da ordem pública. Essa restauração é realizada pelo policial que primeiro tomar conhecimento da situação de anormalidade ou tiver contato com ela. Ou seja, poderá ser um policial ostensivo (policial militar) ou mesmo judiciário (policial civil). Na ocorrência de um delito há, portanto, uma zona de intersecção de competências das polícias estaduais. É chamada de repressão imediata, porque deve dar-se de forma expressa e no momento da eclosão da quebra da ordem pública, observando-se a sua duração e flagrância. Portanto impõe observar nesta fase dois momentos importantes: a eclosão e a duração. A primeira se refere ao instante em que se deflagra a anormalidade; a segunda é o período em que dura o ato delituoso, ou seja, a flagrância. A repressão imediata é a fase mais curta, porém não a menos importante, haja vista iniciar-se nela, de fato, o ciclo da persecução criminal que será tratado mais adiante. Quando a ordem é quebrada por fatores de origem natural – catástrofes, por exemplo – teremos a atuação que se esgotará na esfera da polícia administrativa. Mas, em havendo um delito, que é o caso do nosso estudo, com a infrigência de dispositivo tipificado nas leis penais, ter-se-á, então, a atuação da polícia judiciária, com o objetivo de apurar a infração penal cometida. As ações serão, repete-se, imediatas, com caráter de contenção, visando que a ordem seja de pronto restabelecida e o autor do delito detido, se for o caso, para as providências legais. Logicamente, essa divisão entre polícia administrativa/ostensiva e polícia judiciária não poderá ser estanque a ponto de que um policial militar, atuando ostensivamente, ao se deparar com um flagrante de crime, nada venha a fazer, por considerar que, a partir do cometimento do crime, cabe à Polícia Civil a atuação de polícia judiciária. Por isso mesmo que a repressão imediata é obrigação e competência do policial que primeiro se deparar com o fato delituoso. Sobre isso, Lazzarini (1995, p.98) assim assevera: Unidade 3 sistema.indb 121 121 22/12/2008 08:48:03 Universidade do Sul de Santa Catarina Como tenho afirmado, a linha de diferenciação entre o que seja polícia administrativa e polícia judiciária é bem precisa, porque sempre será a ocorrência ou não de um ilícito penal [...] Mas, essa divisa é doutrinária, pois na prática é impossível de ser efetivada, eis que ela está incluída na segunda fase do ciclo de polícia, o qual só é divisível em segmentos, sendo inviável seccionar atividades dentro de um mesmo segmento [...] O órgão policial que está exercendo atividade de polícia preventiva – polícia administrativa – diante do ilícito penal que não conseguiu evitar passa, automática e imediatamente, ao exercício da atividade de polícia repressiva – polícia judiciária. Nesta fase, o policial atuará de forma a restaurar a ordem pública, envidando esforços para que volte a reinar a normalidade e que os autores da quebra da ordem sejam responsabilizados por suas ações. De uma forma geral, os autores de delitos serão presos, conduzidos a uma Delegacia de Polícia Civil ou instados a comparecer em juízo, com base no relato firmado em Termo Circunstanciado de crime de menor potencial ofensivo. Esse Termo Circunstanciado, de acordo com a Lei 9.099/95, poderá ser confeccionado tanto pela Polícia Militar como pela Polícia Civil. Aqui você deverá fi xar sua atenção no seguinte: na primeira fase, falou-se na “manutenção da ordem pública” com ações preventivas para evitar que o crime ocorra; na segunda fase, falou-se na “restauração da ordem pública” como ações que de imediato venham a restabelecer a dita ordem. Desse conjunto de ações – “manutenção” mais a “restauração” – é que teremos a “preservação da ordem pública”. São estas, portanto, as fases do ciclo de polícia tidas como o corolário daquilo que, doutrinariamente, se chama de preservação da ordem pública. Ou seja: Manutenção + Restauração = Preservação da Ordem Pública 122 sistema.indb 122 22/12/2008 08:48:03 Sistema Nacional de Segurança Pública Fase da Investigação Falaremos agora da repressão mediata. Tão logo o autor do delito seja contido após o cometimento do ilícito, ou mesmo que não se conheça o autor, mas havendo a quebra da ordem, o assunto passa a ser, de fato e de direito, da polícia judiciária. Para isso, você precisa ter em mente que a polícia judiciária será exercida conforme as seguintes competências – ou atribuições – e de acordo com o órgão judicial que apreciará o fato: Estadual, Federal, Comum e Militar. De qualquer forma, em havendo a atuação policial judiciária, os atos serão regidos pelo Direito Processual Penal, sob a égide do Poder Judiciário como destinatário final da investigação, bem como do controle externo do Ministério Público. Esta fase é iniciada com o Auto de Prisão em Flagrante ou a instauração do Inquérito Policial (comum ou militar). No decorrer, haverá a formalização das investigações, contendo, se necessário, atos previstos no Direito Processual como oitivas, diligências, exames, acareações, reconstituições etc. O Inquérito Policial tem caráter inquisitório, ou seja, é informativo tãosomente, pois não contempla o princípio do contraditório. Sobre isso, Wendt (2008) assevera O Inquérito Policial é um procedimento administrativo informativo destinado a subsidiar a propositura da ação penal, constituindo-se em um dos poucos poderes de autodefesa do Estado na esfera de repressão ao crime, com caráter nitidamente inquisitorial, em que o indiciado não é sujeito processual e sim simples objeto de um procedimento investigatório (arts. 20 e 21 do CPP), salvo em situações excepcionais em que a lei o ampara (formalidades de auto de prisão em flagrante, nomeação de curador a menor, [...]). Os atos investigatórios são encerrados quando da confecção do Relatório Final do Inquérito, onde a autoridade policial judiciária relatará todo o processo da investigação de forma a sintetizar para o Poder Judiciário e Ministério Público o resultado das atividades realizadas. Wendt (2008) afirma que Unidade 3 sistema.indb 123 123 22/12/2008 08:48:03 Universidade do Sul de Santa Catarina [...] o destinatário imediato do IP é o Ministério Público ou o ofendido, nos casos de ação penal privada, que com ele formam a sua opinio delicti para a propositura da denúncia ou queixa, respectivamente. O destinatário mediato é o juiz, que nele pode encontrar elementos para julgar. Ciclo da Persecução Criminal Fase Processual Doutrinariamente, o ciclo da persecução criminal tem seu início, quando da ocorrência do ilícito penal, ou seja, quando da quebra da ordem pública. Naquele momento, já há providências que alimentarão o sistema processual penal como o arrolamento de testemunhas, isolamento e preservação do local do crime, passando pela confecção do Auto de Prisão em Flagrante ou instauração do Inquérito Policial. Por isso que a segunda e terceira fases do ciclo de polícia também são consideradas integrantes do ciclo da persecução criminal. Terminada a fase da Investigação (terceira fase do ciclo da polícia), inicia a participação do chamado triângulo do direito processual penal, ou seja, o Juiz, o membro do Ministério Público e o Advogado de Defesa. O marco inicial desta fase é a denúncia do Ministério Público como patrono da ação penal, valendo-se do trabalho inquisitorial procedido pela Polícia Judiciária ou mesmo ex-officio para os casos de sua competência. Ato contínuo, a fase segue seu trâmite, observando-se os preceitos constitucionais do amplo direito de defesa e do contraditório revestindo os atos de valor jurídico pleno. O processo transcorre em rigorosa observância do previsto no Direito Processual Penal e é presidido pelo Magistrado, havendo ainda a participação, como afirmado anteriormente, da acusação (Minsitério Público) e da defesa (representante do acusado). Em havendo necessidade, pode o Magistrado mandar que a autoridade policial judiciária promova novas diligências, coleta de provas e demais procedimentos policiais para a devida elucidação e comprovação da materialidade e autoria. 124 sistema.indb 124 22/12/2008 08:48:03 Sistema Nacional de Segurança Pública O processo penal tem sua conclusão com a decisão do Magistrado e, em sendo o réu considerado culpado, a ele será comutada a devida pena. A partir desse momento, o ciclo da persecução criminal passa para a fase da pena. Fase das Penas Depois de transcorridas todas as demais fases, finalmente o ciclo é concluído com a entrada do apenado no Sistema Prisional. Doutrinariamente, será nesse sistema que o apenado será ressocializado com vistas a voltar a viver em sociedade, após cumprir sua pena. Você, como estudioso(a) dos assuntos policiais, poderá em momento oportuno ler várias obras que tratam da dinâmica do cumprimento das penas, tanto na atualidade como na história dos suplícios aplicados no decorrer da história da humanidade. Isso lhe permitirá analisar a realidade do Sistema Prisional brasileiro. Verifica-se que a fase das penas tem grande importância, pois caracteriza a culminância de todo um trabalho que se inicia no ciclo de polícia. Nas palavras de Lazzarini (1995, p. 96), [...] é onde se efetiva a repressão, mediante aplicação da pena, a qual tem caráter punitivo, intimidatório e, concomitantemente, de recuperação do condenado para torná-lo apto a retornar ao convívio social. [...] nessa fase ganha destaque o sistema prisional ou penitenciário, como instrumento materializador do ciclo de polícia e do ciclo da persecução criminal. Das condições carcerárias depende parte do êxito de todo esse trabalho. Com isso, encerra-se aqui esta seção, que teve o objetivo de coroar todo o estudo até aqui realizado para explicar o Sistema Brasileiro de Segurança Pública. - Com todas as informações até aqui repassadas, somando-se ainda tudo o que você já estudou ou ainda vai estudar, com certeza estará apto(a) a iniciar discussões na área da Segurança Pública e, ainda mais: você poderá colaborar para a melhoria do sistema. Unidade 3 sistema.indb 125 125 22/12/2008 08:48:03 Universidade do Sul de Santa Catarina Síntese Na Unidade 3, você estudou que o Sistema Nacional de Segurança Pública é composto por órgãos e instituições diversas. Viu que cada instituição possui atribuições constitucionais próprias. Pôde observar que o Brasil opera um modelo onde há divisão no ciclo de polícia, com instituições responsáveis pela fase preventiva e outras pela parte repressiva/investigativa. Mas, sobretudo, você pôde compreender que, de fato, não há como preservar a ordem e a incolumidade das pessoas e do patrimônio sem que todos os órgãos envolvidos estejam interligados num objetivo comum. Ainda mais: não só os órgãos policiais fazem parte desse sistema, mas também o Poder Judiciário, o Ministério Público e o Sistema Prisional interagem de forma expressa no ciclo de polícia e no ciclo da persecução criminal. O nosso Sistema de Segurança Pública é complexo. O desencontro de forças está sendo vencido pelas atuais políticas governamentais – capitaneadas pela SENASP. Estas priorizam ações integradas onde as informações e a tecnologia, a que se deve somar uma melhor capacitação, melhorarão os índices no combate à criminalidade. 126 sistema.indb 126 22/12/2008 08:48:04 Sistema Nacional de Segurança Pública Atividades de autoavaliação 1. O que você entende por órgãos formais e informais ligados à Segurança Pública? 2. Cite os órgãos efetivamente policiais que constam na CRFB/88. Unidade 3 sistema.indb 127 127 22/12/2008 08:48:04 Universidade do Sul de Santa Catarina 3. Qual a diferença doutrinária entre “policiamento ostensivo” e “polícia ostensiva”? Saiba Mais Sobre a Polícia Federal: Diz-se doutrinariamente que a função precípua da polícia federal, bem como da Justiça Federal, se encontra no inciso I do art. 144, §1°. Trata-se da apuração das infrações penais cometidas em detrimento de bens, serviços e interesses da União, de suas entidades autárquicas e empresas públicas. Notese que não se encontra dentro das atribuições da polícia federal investigar os delitos cometidos contra sociedades de economia mista. Assim, os crimes praticados contra a Caixa Econômica Federal e os Correios, por exemplo, serão apurados pela polícia federal. Todavia, se o interesse lesado for do Banco do Brasil, a competência será da polícia civil estadual. Importante lembrar que a súmula n° 147 do STJ estabelece que “compete à Justiça Federal processar e julgar os crimes praticados 128 sistema.indb 128 22/12/2008 08:48:04 Sistema Nacional de Segurança Pública contra funcionário público federal, quando relacionados com o exercício da função”. Logo, atribui-se à polícia federal a apuração dessas infrações. Fonte: Curso “Segurança Pública: atribuições da Polícia Federal”, de Thiago Lauria (2008). Disponível em: <www.jurisway.org.br/v2/cursosentrar.asp?idcurso=469>. Acesso em: nov. 2008. Sobre a Polícia Rodoviária Federal: Com a atuação integrada com os demais órgãos da área de Segurança Pública, a PRF intensificou sua participação nas ações preventivas e repressivas ao crime organizado, notadamente nos assuntos ligados diretamente às rodovias federais (combate ao roubo e furto de veículos e cargas, aos crimes como o narcotráfico, o contrabando e o descaminho, a sonegação fiscal e o tráfico de menores, além de servir como base de apoio para operações especiais de órgãos como Polícia Federal, Civil e Militar, a Receita Federal, a Fundação Nacional de Saúde, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem e o Departamento de Transporte Rodoviário, bem como as Secretarias Estaduais de Fazenda). Participa, também, como membro ou colaboradora, de programas e projetos voltados para a segurança de trânsito, destacando-se, nesse aspecto, o Programa Brasileiro de Segurança do Trânsito (PBST) e o Programa do Grupo Executivo para Redução de Acidentes de Trânsito (GERAT). Fonte: Disponível em: <www.dprf.gov.br>. Unidade 3 sistema.indb 129 129 22/12/2008 08:48:04 sistema.indb 130 22/12/2008 08:48:04 Para concluir o estudo Para a construção deste livro didático, muita pesquisa foi realizada. Também você, ao estudá-lo e ao responder aos questionamentos da autoavaliação, muito pesquisou. Como foi observado ao longo do nosso estudo, o assunto é complexo e não se encerra nesta obra. Não só porque há ainda muito a pesquisar, mas também porque é muito provável que o Sistema de Segurança Pública no Brasil venha a sofrer alterações impactantes nos próximos anos. Somente como exemplo, além da expansão das atribuições das instituições policiais (termos circunstanciados, ciclo completo de polícia, etc.), atores como a Guarda Municipal e a Força Nacional terão espaço bem determinado na nova estruturação constitucional. Além disso, outras corporações deverão ser criadas, como a Polícia Penitenciária, por exemplo. Em sendo o assunto complexo e não estanque, fica o convite para que você incremente a pesquisa até agora realizada e contribua com a UNISUL na edição de uma obra mais completa ainda. Foi uma satisfação dividir o tempo com você, enquanto o assunto era discutido. Em sendo você, assim como eu, um integrante/agente do Sistema Nacional de Segurança Pública, temos o compromisso de deixar para as próximas gerações um serviço com muito mais qualidade, tanto intelectual como nas lides do dia-a-dia. sistema.indb 131 22/12/2008 08:48:04 sistema.indb 132 22/12/2008 08:48:04 Sobre o Professor Conteudista João Schorne de Amorim é Tenente-Coronel da Polícia Militar de Santa Catarina, tendo trabalhado ao longo de sua carreira na implantação e operacionalização do Batalhão de Aviação da Polícia Militar. É graduado pela Academia da Polícia Militar em Segurança Pública e pela UNIVALI em Direito. É pós-graduado em Administração Aeronaval pela Marinha do Brasil e em Estratégias de Segurança Pública pela UNISUL. Exerce suas atividades junto à SENASP – Secretaria Nacional de Segurança Pública na área da Aviação Nacional de Segurança Pública e Defesa Civil, tendo coordenado as operações aéreas policiais dos Jogos Pan Americanos de 2007 na cidade do Rio de Janeiro. sistema.indb 133 22/12/2008 08:48:04 sistema.indb 134 22/12/2008 08:48:04 Referências AMARAL, Luiz Otávio de. O poder de polícia. Revista Jurídica Consulex, RJ, n. 110, ago. 2001. AMORA, Antônio Soares. Prevenir. In: Dicionário da língua portuguesa. SP: Saraiva, 1997. ANDRADE, Vera Regina Pereira de. Cidadania: do direito aos direitos humanos. São Paulo: Editora Acadêmica, 1993. 143 p. ANUÁRIO DO FORUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Disponível em: <Forumseguranca.org.br>. Acesso em: 10 out. 2008. BAYLEY, David H. Padrões de policiamento: uma análise comparativa internacional. Tradução de René Alexandre Belmont. São Paulo: EDESP, 2001. BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. 5. ed. 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Rio de Janeiro: Forense, 1987. 142 sistema.indb 142 22/12/2008 08:48:05 Sistema Nacional de Segurança Pública SILVEIRA, José Luis Gonçalves da; SILVA, Ivon Jomir de; BOLDORI, Reinaldo. Cidadão da paz: Onde se faz? Família – Escola – Estado. Blumenau: Nova Letra, 2007. TERRA, Nelson Freire. A segurança pública e o direito constitucional brasileiro. Revista A Força Policial, São Paulo, out/dez.1994. TRINDADE, Diamantino Sanches; JESUS, Manuel dos Reis de. Subsídios para a história da polícia portuguesa. Lisboa: Escola Superior de Polícia, 1998. TROJANOWICZ, Robert; BUCQUEROUX, Bonnie. Policiamento Comunitário: como começar. Tradução de Mina Sinfeld de Carakusshansky. 2. ed. São Paulo: Polícia Militar de São Paulo, 1999. VALLA, Wilson Odirley. Doutrina de emprego da polícia militar e bombeiro militar. 2. ed. Verificada e atualizada. Curitiba: Optagraf, 2004. 239 p. VEDEL, Georges, apud CRETELLA JÚNIOR, José. Dicionário de direito administrativo. 3. ed. 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Ela se deu, sim, com essas condições retro mencionadas, somadas ao aumento da insegurança social a um nível inaceitável, resultando na queda da vitalidade das bases tradicionais de proteção da comunidade como um todo. 2) De uma forma geral, podemos retirar do texto cinco princípios que vêm ao encontro da filosofia da Polícia Comunitária: as ações da polícia devem ter a aprovação da comunidade; não pode haver trabalho policial sem cooperação com a comunidade; as ações policiais devem ter como resultado a confiança e o respeito público; a força somente deve ser usada em último caso, e, mesmo assim, de forma graduada; o mais importante: deve ser mantida a tradição de que “a polícia é o povo e o povo é a polícia”. sistema.indb 145 22/12/2008 08:48:05 Universidade do Sul de Santa Catarina UNIDADE 2 1. A sociedade como um todo não é unânime, mas apresenta diversidade quanto aos pensamentos e ações. Devido às condições endógenas ou exógenas referentes a cada pessoa individualmente, ela participa de um determinado grupo social. Esses grupos se aliam, ou se repelem. Daí o surgimento dos conflitos. O papel do Estado nesta situação é justamente o de proporcionar o equilíbrio necessário para que os grupos mais fracos socialmente, considerados como vulneráveis, sejam protegidos da dominação, da exclusão e da repressão desproporcional. 2. É verdade que muito se tem estudado sobre o assunto. Não há mais necessidade de fundamentar os direitos humanos; também não há mais necessidade de saber quais e quantos são esses direitos; o maior problema está em como de fato garanti-los e protegê-los diante de tanta violação observada no dia-a-dia do nosso país. 3. Todas as características são importantes. Podem ser citadas a Imprescritibilidade, Inalienabilidade, Irrenunciabilidade, Inviolabilidade, Interdependência, Complementaridade e Relatividade. Mas, de fato, é através da Efetividade que se poderão garantir os direitos humanos. É com ela que o Poder Público poderá atuar preventivamente ou coercitivamente, para que os direitos e garantias sejam exercidos de fato. Não basta o reconhecimento, deve haver um efeito real, prático. 4. Discricionariedade: traduz-se na livre escolha, pela Administração, da oportunidade e conveniência de exercer o poder de polícia, bem como de aplicar as sanções e empregar os meios conducentes ao fim colimado, que é a proteção de algum interesse público. Não se confunde, porém, ato discricionário com ato arbitrário; aquele é legítimo por estar contido nos limites da lei; este é sempre ilegal, por desbordante da lei. Autoexecutoriedade: é a faculdade de a Administração decidir e executar diretamente a sua decisão, por seus próprios meios, sem intervenção do Poder Judiciário. Coercibilidade: é a imposição coativa das medidas adotadas pela Administração. Não há ato de polícia facultativo para o particular, pois todos eles admitem a coação estatal para torná-los efetivos, e essa coerção também independe de autorização judicial. 146 sistema.indb 146 22/12/2008 08:48:05 Sistema Nacional de Segurança Pública UNIDADE 3 1. Instâncias Formais: compostas por todos aqueles servidores públicos que são pagos pelos demais do povo para fazer por eles tudo aquilo que eles não podem fazer por si sós, para terem segurança. Compõem a instância formal todos os órgãos encarregados de promover a justiça criminal. Instâncias Informais: formadas por todas aquelas instituições que, embora não sejam formalmente constituídas para promover a segurança e a ordem pública, exercem influência significativa sobre elas. 2. Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícia Civil, Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar. 3. “Policiamento ostensivo” equivale a somente uma das fases do poder de polícia, a da “fiscalização”. A “polícia ostensiva” engloba todas as fases do poder de polícia, ou seja, o “consentimento”, a “ordem”, a “fiscalização” e a “sanção” de polícia. O que vale dizer que a Polícia Militar tem sua missão expandida, quando o constituinte inseriu no texto da CRFB/88 o termo “polícia ostensiva”. 147 sistema.indb 147 22/12/2008 08:48:05 sistema.indb 148 22/12/2008 08:48:05
