XXV Encontro Anual da ANPOCS Empresariado, Reformas

XXV Encontro Anual da ANPOCS
Empresariado, Reformas Econômicas,
Custo Brasil e Política Social
Ignacio Godinho Delgado
Professor Adjunto do Departamento de História
da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF)
Doutor em Sociologia e Política pela UFMG
Seminário Temático 14
PARA ONDE VAI O CAPITALISMO NO BRASIL?
DILEMAS E PERSPECTIVAS DAS EMPRESAS E DOS EMPRESÁRIOS
Organizadoras
Ana Maria Kirshner (IFCS/UFRJ) e Maria Antonieta P. Leopoldi (ICHF/UFF)
(3a sessão : Organizações empresariais e políticas públicas: continuidades e mudanças)
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O Empresariado, Reformas Econômicas, Custo Brasil e Política Social
Ignacio Godinho Delgado
1) Apresentação
No texto que se segue, delineamos algumas características fundamentais do Estado
Desenvolvimentista brasileiro, indicando as circunstâncias em que se verifica sua crise.
Descrevemos, em seguida, as posições desenvolvidas pelo empresariado industrial
brasileiro, nos anos 90 do último século, diante da política de abertura comercial e das
"reformas estruturais" levadas adiante por diversos países latino-americanos, em meio à
afirmação da Nova Política Econômica, que tende a substituir os postulados
desenvolvimentistas. Salientamos, por fim, como a abertura da economia e a redução do
poder dos trabalhadores assalariados na cena brasileira favorecem a afirmação de um
discurso empresarial contrário ao padrão de custeio das políticas sociais ancorado em
tributos que incidem sobre a folha de pagamentos das empresas, típico do modelo públicocorporativo de política social, até os anos 80 aceito pelos empresários - ao lado da defesa do
predomínio dos impostos indiretos na estrutura tributária - em virtude da possibilidade de
transferir seus custos ao conjunto dos consumidores nos marcos de uma economia fechada 1.
2) O Desenvolvimentismo brasileiro e sua crise
O “desenvolvimentismo” surge como alternativa, em países de capitalismo tardio, à
eventual expansão do “campo socialista", nas brechas do sistema de regulação da economia
internacional definido ao final da Segunda Guerra Mundial, em meio à “hegemonia
benevolente” dos EUA, condicionada pela competição com a URSS. Basicamente ele
envolvia o recurso ao Estado na promoção da industrialização, através da proteção à
produção doméstica, da mobilização de fontes de financiamento para a indústria, da criação
da infra-estrutura básica para o desenvolvimento, da atuação como produtor em
determinados casos e do controle sobre o movimento operário (FIORI, 1994).
No caso brasileiro, a opção pela industrialização se fez sem um deslocamento
significativo das oligarquias tradicionais do bloco no poder do Estado Desenvolvimentista e
sem a transformação radical dos procedimentos clientelísticos de recrutamento para a
burocracia de Estado, originários dos elementos patrimonialistas presentes em sua estrutura
1
Este texto é uma versão simplificada das seções iniciais do Capítulo 4 , "Empresariado e Políticas Sociais nos
anos 90", do livro Previdência Social e Mercado no Brasil (DELGADO, 2001)
2
(FIORI, 1994; EVANS, 1993; DINIZ, 1978). Por seu turno, a imposição do corporativismo
estatal para incorporação dos atores sociais ligados ao desenvolvimento industrial se fez nos
termos de uma formato bipartite e setorializado, cujas características fundamentais foram a
ausência de organizações abrangentes que representassem empresários e trabalhadores nos
órgãos de formulação das políticas de apoio à industrialização, nos quais as elites
burocráticas desenvolvimentistas associavam-se
a empresários recrutados em caráter
individual e/ou como representantes de setores econômicos específicos, excluída a
participação dos trabalhadores (DINIZ e BOSCHI, 1991).
Diversas são as implicações do arranjo descrito acima que, de modo diferenciado,
atravessou diversos regimes políticos no Brasil. Em primeiro lugar, o peso do
corporativismo estatal e setorial para intermediação de interesses, associado a um sistema
presidencialista imperial, mitigaria a capacidade dos partidos políticos atuarem como
instrumentos para canalização e racionalização das demandas dos atores fundamentais da
sociedade capitalista, ensejando, em boa parte dos casos, um comportamento irresponsável
do Legislativo, destituído de funções governativas (DINIZ, 1997). Em segundo lugar, a
prática do “insulamento burocrático” -
para constituição de “ilhas de excelência” que
dotassem o Estado de capacidade de formulação, imunizada das influências clientelistas acabaria por reduzir a capacidade estatal de implementação das políticas propostas, já que
estas não dispunham de sustentação política para sua efetivação, ou tal sustentação tinha
que ser buscada por via dos expedientes clientelísticos que se procurava evitar (DINIZ,
1997; NUNES, 1997). Em terceiro lugar, a prevalência das formas de intermediação de
interesses que combinavam corporativismo setorial e clientelismo conduziriam a uma
significativa balcanização do Estado brasileiro, com o controle de áreas diversas do setor
público por grupos privados e a presença de uma grande vulnerabilidade diante de clientelas
específicas (FIORI, 1994 ; DINIZ, 1997). Por fim, o padrão compósito de dominação em
que se sustentava o Estado Desenvolvimentista brasileiro inibia a possibilidade de imposição
de perdas a qualquer grupo que participasse das coalizões que lhe deram sustentação ao
longo dos diferentes regime políticos que o encimaram, o que se evidenciava em suas frágeis
bases fiscais e na dificuldade em reverter a coalizão de veto, sempre presente quando eram
sinalizadas reformas que visassem reverter a profunda regressividade da estrutura tributária
brasileira (FIORI, 1994).
3
No âmbito do processo de substituição de importações, premido pela debilidade de
sua base fiscal, o Estado brasileiro valer-se-ia recorrentemente do recurso aos empréstimos
externos e à inflação, como instrumentos para financiamento do desenvolvimento industrial,
o que determinou a ocorrência de crises cambiais sucessivas e a presença de um processo
inflacionário crônico (FIORI, 1994). Combinada à presença de um sistema tributário
extremamente regressivo, à intocabilidade da grande propriedade fundiária, à absorção
limitada da população urbana no mercado de trabalho formal, a trajetória do Brasil rumo a
uma moderna economia industrial far-se-ia, pois, associada a uma das mais perversas
estruturas de distribuição de renda existentes no mundo capitalista (FIORI, 1994).
O desenvolvimentismo brasileiro revelou-se limitado também na criação de um
sistema nacional de inovação maduro no país (ALBUQUERQUE, 1995; SILVEIRA, 1999).
O processo de industrialização por substituição de importações, marcado pela presença de
mecanismos diversos de proteção e de subsídios às empresas, sem a exigência de
contrapartidas do ponto de vista do desenvolvimento tecnológico, combinava-se a uma
dinâmica do mercado mundial de tecnologia caracterizada pela facilidade na aquisição de
bens de capital e na obtenção de licenças de fabricação de bens com conteúdo tecnológico,
que vinham, entretanto, acompanhadas de restrições para a realização de pesquisas a partir
da tecnologia transferida. Assim, as empresas brasileiras não desenvolveram capacidade
inovativa endógena, ao passo que as empresas multinacionais - que concentram boa parte
das empresas “de ponta” no Brasil - mantiveram fora do país as atividades de pesquisa e
desenvolvimento.
Nos anos 80, a ampliação do endividamento externo, reforçado pelo processo de
estatização das dívidas contraídas pelas empresas privadas na década de 1970 e ao
desenvolvimento da “ciranda financeira”, levaria a capacidade de financiamento da
industrialização pelo Estado à exaustão, ao lado da redução progressiva da sua já pequena
condição de governança. Mais que uma década perdida, os anos 80 vêm a economia, a
sociedade e o Estado no Brasil dentro do que Eli Diniz chamou uma crise de refundação
(DINIZ, 1997). Mantida em “marcha forçada” em seu desenvolvimento, desde a irrupção da
crise dos anos 70, a economia defrontava-se, ao final dos anos 80, com os desafios da
estabilização monetária, além da exigência de redefinição dos mecanismos de financiamento
do desenvolvimento, em meio à emergência de um novo paradigma tecnológico e à
acentuação das pressões de agências reguladoras internacionais para uma integração mais
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intensa ao mercado mundial. Por seu turno, o incremento do poder dos trabalhadores
industriais - que acompanhava a complementação do processo de industrialização fordista e a definição de um novo marco institucional, em 1988, no qual eram acentuados os direitos
sociais, acenavam para, finalmente, a criação de um mercado de massas em que, caso fosse
redefinido o sistema tributário, pudesse se sustentar algum tipo de compromisso socialdemocrata no Brasil. Por fim, a diversificação das formas de articulação de interesses e a
emergência de demandas de participação, associadas à defesa de elementos de democracia
direta nos movimentos sociais, sinalizavam para a necessária reforma de um Estado
impermeável às mudanças em curso (BOSCHI, 1987).
Ajuste
macroeconômico,
reforma
do
Estado,
redefinição
do
padrão
de
desenvolvimento, alteração nas formas particularísticas e inorgânicas de relação do Estado
com o empresariado, apareciam como elementos de um largo consenso que, ao final dos
anos 80, envolvia praticamente todas as forças políticas e as elites empresariais e intelectuais
no reconhecimento do caráter estrutural da crise vivida pelo país (FIORI, 1993).
Naturalmente que tal convergência, não alcançava, para os diversos atores, medidas
específicas a serem tomadas, mas criava um ambiente favorável à aceitação, em áreas
diversas do espectro político e intelectual do país e na quase totalidade dos meios de
comunicação, do programa completo de estabilização, ajuste e reformas institucionais,
patrocinado pelos governos dos países credores e pelas principais agências internacionais
públicas e privadas.
Tais medidas incluíam-se dentro do que Cláudio Salvadori Dedecca denominou a
Nova Política Econômica, em oposição às orientações prevalecentes no período
desenvolvimentista (DEDECCA, 1997). Seus elementos centrais seriam a abertura
comercial, a privatização de empresas e atividades exercidas pelo Estado, a imposição de
rígida austeridade fiscal, a desregulamentação das relações econômicas e de trabalho, a
focalização das políticas públicas, a vinculação das moedas nacionais ao dólar e a realização
de " reformas estruturais" - tais como a administrativa, a previdenciária e a tributária -, como
parte do esforço de efetivação de um ajuste fiscal que debelasse as raízes do processo
inflacionário, identificadas no déficit público, associado à presença, nos países periféricos,
de um renitente “populismo macroeconômico"(DORNRSUCH e EDWARDS, 1991).
A derrota da esquerda nas eleições de 1989 consolidou a opção pela Nova Política
Econômica no Brasil, sob a égide de uma saída política bonapartista, através da candidatura
5
Collor de Mello, evidenciando, mais uma vez, as dificuldades para uma presença
hegemônica da burguesia na sociedade brasileira. Na impossibilidade de se forjar um pacto
que assegurasse a recuperação da capacidade de financiamento da industrialização pelo
Estado, combinada à efetiva implementação dos direitos sociais definidos em 1988 e à
introdução de políticas redistributivas que conduzissem à incorporação de toda a população
brasileira num moderno mercado de massas, as proposições de redução do Estado, de
abertura e desregulamentação da economia - às quais se acrescentariam, ao longo dos anos
90, as sugestões de flexibilização do mercado de trabalho e de redução dos direitos sociais,
agrupados na rubrica do “Custo Brasil” - apareciam como vitais à atração de um novo fluxo
de capitais externos, com os quais se imaginava superar os dilemas do financiamento e da
reestruturação produtiva da economia brasileira. O alcance tardio do fordismo e do Estado
de Bem Estar no Brasil era minado, pois, pela resistência interna à redefinição das bases
fiscais do Estado Brasileiro, num sentido progressivo, que se somava às pressões advindas
de um novo sistema de regulação no plano internacional, cujo processo de definição
iniciara-se na crise dos anos 70, dentro de um quadro marcado pelo desmoronamento do
equilíbrio mundial gestado em 1945 e pela emergência de um novo paradigma tecnológico.
Soldava-se, pois, a aliança que pretendia impulsionar uma nova “fuga para frente”, desta vez
conducente não a uma transfiguração do Estado desenvolvimentista, mas à sua liquidação,
numa perspectiva em que a busca da redução do tamanho do Estado é acompanhada de
esforços no sentido da retração dos direitos sociais.
3) Abertura Econômica e Configuração de Mercado nos Anos 90
Apesar dos ensaios no sentido da adoção da Nova Política Econômica pelo governo
Sarney, esta entrou em cena no Brasil, de forma estridente, ao início do governo Collor,
tendo continuidade nos governo Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso. Para seus
formuladores, a ela associava-se a pretensão de expor as empresas brasileiras à competição
externa, de modo a que buscassem a elevação de sua competitividade, supostamente inibida
nos marcos de uma economia fechada (MENDONÇA DE BARROS e GOLDSTEIN, 1997).
Os anos 90, de fato, assistem a uma expressiva acentuação da produtividade do setor
industrial, ao mesmo tempo em que se verifica uma significativa redução do emprego. As
estratégias utilizadas para o aumento da produtividade envolveram o rebaixamento de
custos, a ampliação e/ou relocalização da capacidade e redefinições patrimoniais e
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empresariais. Elas implicavam a dispensa em massa de trabalhadores, em virtude de
mudanças organizacionais e gerenciais; a ampliação e/ou relocalização da capacidade, com a
incorporação seletiva de novos equipamentos e o aproveitamento industrial das
oportunidades abertas pelas políticas de atração de investimentos levadas adiante por estados
e municípios, além da realização de transferências, fusões e parcerias. Permanecia ausente,
entretanto, a estratégia de aumento da capacidade inovativa das empresas, o que redundaria,
conforme Castro, num aumento da produtividade de ímpeto curto, a ser contido no momento
em que fosse “amplamente difundido o uso de novos insumos e equipamentos” (CASTRO,
1997, 117).
O caráter marcadamente defensivo das estratégias empresariais no processo de
restruturação aparece nos levantamentos efetuados pela CNI de 1991 a 1995, orientado para
a identificação da perspectiva desenvolvida por líderes industriais das maiores empresas
brasileiras diante da abertura comercial (CNI, 1991a, 1992a, 1993a, 1994a, 1995a). Segundo
balanço dos levantamentos efetuados pela entidade predominou, desde o início do processo
de abertura, a “mesma estratégia de reação”, “com ênfase na racionalização da produção e
em programas de qualidade e produtividade” (CNI, 1995 b, 13) (Pressão para cima). Em
todas as rodadas da pesquisa da CNI o “aumento do investimento em tecnologia” aparece
atrás de iniciativas para a “ampliação dos programas de controle de qualidade”,
“racionalização das linhas de produção” e “ampliação do treinamento em recursos
humanos”, dentre as “opções de ajuste [que] têm sido ou deverão ser mais freqüentes”, “em
razão da abertura comercial”. Do mesmo modo, as empresas consultadas não atribuíam
muita importância à “capacidade de pesquisa”, colocada atrás das “qualificação da mão de
obra”, "sistema de comercialização”, “investimento em novas máquinas e equipamentos”,
“capacidade de engenharia de processos” e “adaptação dos produtos”, permanecendo à
frente apenas do “custo da mão de obra”, até 1994, na identificação dos fatores importantes
para a competitividade das indústrias “no mercado internacional”, “nos próximos anos”.
A abertura da economia, apesar da confiança depositadas pelos formuladores
macroeconômicos em seus impactos para a modernização da economia brasileira, não
resultou, pois, em uma nova postura, orientada para a ampliação da capacidade inovativa das
empresas brasileiras. Por seu turno, as políticas de apoio ao desenvolvimento tecnológico,
definidas ao início da década, têm padecido das dificuldades decorrentes do predomínio das
medidas de ajuste macroeconômico, com impactos nos gastos públicos, que atingem, em seu
7
conjunto, todo o sistema de ciência e tecnologia brasileiro (SILVEIRA, 1999). Ademais, não
parece que tenham conseguido atrair de forma efetiva grande parte das empresas
(HIGOBASI, 1998).
Se a abertura comercial e as estratégias de reestruturação postas em prática nos anos
90 não foram capazes de gerar um comportamento inovativo nas empresas do País,
combinadas à redução do ritmo de crescimento econômico determinaram alterações
significativas na configuração do mercado de trabalho brasileiro (MATOSO, 1995;
MATTOSO e BALTAR, 1996)2 .Conforme estimativa da CNI, entre 1989 e 1996 o nível de
emprego no setor industrial teria se reduzido em 33,9%, “sendo que uma parcela expressiva
após o Plano Real, em que pese o crescimento da atividade industrial verificado desde
então”. As perdas na capacidade de geração de empregos na indústria acompanham a
diminuição do peso relativo do setor no conjunto da economia. Entre 1989 e 1997, o
crescimento do PIB agrícola alcançava 19,95%, contra 19,55% do setor de serviços e
12,25% da indústria (CNI, 1997 a). Assiste-se, por outro lado, a uma deterioração crescente
das ocupações, com a acentuação do emprego sem carteira assinada, a expansão das
atividades por conta própria, a ampliação do desemprego, a elevação do nível de inatividade
da força de trabalho nas áreas metropolitanas e o crescimento da ocupação no terciário ou
em atividades industriais de baixa produtividade, atuando à margem de diferentes
regulamentações (trabalhista, sanitária, tributária etc).
Tais circunstâncias afetam negativamente a dimensão estrutural do poder dos
trabalhadores assalariados, com reflexos em sua capacidade de organização e de
mobilização. É neste quadro que as entidades empresariais brasileiras, diante das pressões
decorrentes da redução da proteção à indústria doméstica, desenvolvem iniciativas para
buscar a redução do Custo Brasil, nele incluídos os direitos sociais definidos em 1988 e as
contribuições sobre a folha de pagamentos das empresas que dão sustentação ao sistema
previdenciário brasileiro.
2
Sobre o mercado de trabalho no Brasil dos anos 90, ver também os artigos de Mattoso, J., "Emprego e
Concorrência Desregulada" e Baltar, P., DEDECCA, C., HENRIQUES, S. "Mercado de Trabalho e Exclusão
Social no Brasil", in OLIVEIRA, C e MATTOSO, J (orgs) (1996) bem como BRANDÃO, S. "Estabilização e
8
4) Entidades da Indústria, Reformas Estruturais e Abertura Econômica
As entidades empresariais brasileiras têm apoiado a maior parte dos itens que
compõem a agenda da Nova Política Econômica dos anos 90. É possível identificar um
largo consenso sobre a política de privatizações, sobre as disposições de desregulamentação
da economia e de efetivação das “reformas estruturais”, vistas como fundamentais à atração
de capitais externos, à modernização da estrutura econômica brasileira, ao enfrentamento do
déficit público e - especialmente as mudanças propostas na estrutura tributária, na
previdência social e na legislação trabalhista - ao aumento da competitividade das empresas
brasileiras num quadro de redução da proteção dispensada à produção doméstica. No que se
refere à abertura da economia, apesar de manifestações genericamente favoráveis, as
entidades empresariais desenvolveram, ao longo da década de 90, diversas objeções quanto
à sua condução, ao seu timing e aos limites das políticas de apoio às atividades internas, no
sentido de dotá-las de condições para suportar o aumento da exposição das empresas às
importações e/ou participar competitivamente no mercado externo3.
A expectativa de efetivação das “reformas estruturais” conduziu os empresários
brasileiros à busca de uma interferência mais efetiva na revisão constitucional prevista para
1993, de modo a impedir a reedição dos reveses sofridos em 1988 (DELGADO, 2000). Para
tanto, além das iniciativas efetuadas pelas entidades tradicionais da indústria, foi constituída
a Ação Empresarial, articulação liderada por Jorge Gerdau Joahannpeter, do grupo Gerdau,
com o propósito de exercer influência junto ao Congresso na defesa das postulações
Mercado de Trabalho – Os Limites da Recuperação" e CACCIAMALI, M. "A Globalização e suas Relações
com o Mercado de Trabalho" in MARQUES, R. MARQUES, R. M. (org) (1997).
3
Um outro aspecto que sofre a objeção dos empresários é a não substituição dos mecanismos de intermediação
típicos do período desenvolvimentista por outros que lhes permitam participar de algum modo da formulação das
políticas públicas. Noutros termos, opõem-se à condução da Nova Política Econômica através dos
procedimentos típicos do insulamento burocrático. A propósito, ver CNI, 1994b. A resistência dos governos
empenhados nas reformas de mercado a tais mecanismos de intermediação, especialmente o governo Fernando
Henrique Cardoso, evidencia-se no tratamento dado às câmaras setoriais. Criadas, inicialmente, para
harmonização do processo de saída do congelamento de preços no governo Collor, quando este já se encontrava
em declínio, foram adquirindo, em maior ou menor escala, a condição de locus para discussão de políticas
industriais setoriais. Demonizadas pelos condutores da política econômica do governo Fernando Henrique
Cardoso, as câmaras setoriais, em que pese seus limites - e os riscos que envolviam de fragmentação na
representação de interesses e na constituição de coalizões distributivas -, desenvolveram-se de modo a configurar
um arranjo potencialmente neocorporativo, distinto do modelo bipartite do desenvolvimentismo, por incorporar
os trabalhadores e, em alguns casos, consumidores e clientelas de setores de atividade. Se as formulações de Eli
Diniz e Peter Evans estão corretas - isto é, além de uma sólida burocracia estatal, a eficiência da ação do Estado
exige canais de articulação com a sociedade e os agentes econômicos - as câmaras setoriais poderiam ser um
primeiro passo para arranjos que se colocassem à distância das práticas de insulamento burocrático e da
penetração privatista no Estado. Ver DINIZ, E. “Câmaras Setoriais e governança econômica” in DINIZ, E.
Crise, Reforma do Estado e Governabilidade, Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1997.
9
empresariais (SCHNEIDER, 1997-1998). Com o malogro da revisão, as expectativas
empresariais relativas à aprovação das “reformas estruturais” foram reavivadas com a
eleição de Fernando Henrique Cardoso, cujo programa de governo era apontado como
afinado com as perspectivas desenvolvidas pelos empresários (WAHL, 1994a).
Após a vitória de Fernando Henrique Cardoso no pleito de 1994, a CNI divulgava o
documento Rumo ao Crescimento - A Visão da Indústria, dirigido “ao novo Governo, ao
novo Congresso e à sociedade”. Nele era salientado que "o processo de liberalização
comercial desenvolvido desde 1989 foi inevitável e necessário para a geração de uma nova
estratégia industrial para o país" . Ponderava-se, entretanto, que chegara o momento "de se
construir uma agenda positiva para o setor industrial. A indústria já vive com forte pressão
competitiva. O objetivo central desta nova fase deve se localizar na implementação das
reformas estruturais que reduzam o ‘Custo Brasil” (CNI, 1994b, 11).
Na “nova estratégia de crescimento da economia brasileira” prevista, apontavam-se
como seus principais “fundamentos” a “economia de mercado e livre competição”, a
“estabilidade macroeconômica”, a “integração à economia internacional”, a manutenção de
“regras estáveis”, o “respeito aos contratos”, os “investimentos em educação” e a
“integração social e regional”. A superação dos entraves que impediam a obtenção do
“crescimento e desenvolvimento sustentável” envolviam a realização das “reformas dos
sistemas tributário e previdenciário”, o “fim das restrições à participação do capital
estrangeiro”, a criação de um “sistema de relações de trabalho mais centrado na
negociação”, a definição de “instituições capazes de gerar responsabilidade fiscal e
monetária” e de uma “administração pública profissional e eficiente”, assim como a
“eliminação dos monopólios constitucionais e a privatização”. O objetivo de tais mudanças
era a criação de um “sistema econômico que estimule a concorrência, a competição, custos
baixos de transação e um sistema de preços conectado à economia internacional”. Dentre as
“opções estratégicas” estabelecidas figuravam o “aprofundamento da liberalização
comercial condicionada à modernização doméstica”, a “prioridade às políticas horizontais
(infra-estrutura, educação, informação, metrologia)”, as “políticas setoriais voltadas para a
competitividade”, as “exportações como indução à eficiência e à competitividade”, a
“capacitação tecnológica” e a introdução de “políticas pró competição” (CNI, 1994b, 8).
10
Em maio de 1995, a CNI e outras entidades de industriais realizavam, em Brasília, o
Seminário Custo Brasil - Diálogo com o Congresso Nacional. Seu objetivo, segundo Mário
Amato, era “transmitir para a sociedade, para o Congresso Nacional e para os formuladores
de políticas que o País perde empregos e investimentos por conta das ineficiências que
cercam o ambiente em que as empresas operam”. Conforme Amato, “se este é um problema
mesmo em uma economia fechada, ele se multiplica e se agrava numa economia aberta”.
Em seguida, alertava que “a primeira mensagem que a Indústria deseja transmitir é a de que
parcela expressiva de nossas leis e instituições foram construídas para um regime de
economia fechada, ultrapassado no tempo” (CNI, 1995c, 7). O Custo Brasil era, então,
apresentado como “um conjunto de ineficiências e distorções que prejudica a
competitividade” do setor produtivo brasileiro, “expressas basicamente em uma legislação
inadequada e em graves deficiências no provimento de bens públicos”. Dentre os seus
principais componentes indicavam-se as “distorções de nosso sistema tributário”, que
impunha “sobretaxação ao setor industrial”, redundando em “uma inaceitável tributação
sobre as exportações”, e a “legislação trabalhista, dado o excesso e a rigidez de nossos
encargos trabalhistas”, que eram acompanhados “da precariedade de nossos sistemas de
educação e saúde”. A “obsolescência da infra-estrutura de transportes”, os “custos
portuários”, a “deterioração das telecomunicações”, o “estrangulamento do sistema
energético” e o “elevado custo de financiamento que caracteriza a economia brasileira”
completavam a relação dos componentes centrais do Custo Brasil. Sua redução e a
realização das reformas constitucionais, segundo o documento, encontravam “um grau de
superposição elevado”, uma vez que “uma parcela do Custo Brasil advém dos monopólios
estatais estabelecidos na Carta Magna, onde estão expressas, em parte, as legislações
tributária e trabalhista que precisam ser modificadas” (CNI, 1995c, 13-14).
Em 1996, acentuavam-se as pressões das entidades da indústria em favor das
“reformas estruturais” e da redução do Custo Brasil. Em 25 de maio, “Dia da Indústria”, a
CNI e as federações industriais realizaram a “Marcha sobre Brasília” e o “Encontro
Nacional da Indústria”, reunindo 3.000 empresários (SCHNEIDER, 1997-1998). Foram
divulgados os documentos Custo Brasil, reiterando as formulações do ano anterior, e Brasil
Industrial - Competitividade para Crescer, onde assinalava-se que "lentidão com que as
reformas previdenciária e administrativa estão sendo tratadas no Congresso e os sucessivos
recuos na sua profundidade e abrangência são inaceitáveis e devem ser imediatamente
11
revertidos" . Só desta maneira era possível " superar os obstáculos hoje existentes à obtenção
do equilíbrio estrutural das contas públicas, indispensável à estabilidade de longo prazo" À
frente, depois de deplorar a “lenta redução do Custo Brasil”, o documento ponderava que a
ampliação do déficit público levara o Executivo brasileiro a uma "falsa armadilha", dada a
relutância na redução de despesas, que o conduzia a " maximizar a arrecadação, e, para
tanto, resiste a toda e qualquer mudança que possa implicar uma perda de arrecadação,
mesmo que transitória". Daí, "o medo de perder receita [que] explica o comportamento
vacilante em relação ao projeto de reforma tributária", "tímido e aquém da expectativa dos
empresários", embora representasse "algum avanço na direção da desoneração das
exportações e do investimento" (CNI, 1996, 3-5).
Nos anos seguintes, permaneceriam as críticas à lenta tramitação das “reformas
estruturais”. Nesta perspectiva, a FIESP realizaria o “Fórum das Reformas - A Nação Tem
Pressa”, em 1997, no qual apresenta o estudo da FIPE: “Quanto Custa para o País a não
realização das reformas tributária, da Previdência e administrativa”, que reitera propostas
enunciadas pela entidade desde 1992 e pela CNI em 1994(FIESP, 1992; CNI, 1994b,
FIESP/FIPE, 1997). Na reforma tributária, sugeria-se a acentuação dos impostos diretos basicamente o imposto de renda - na arrecadação e a redução do número de impostos
indiretos - limitados a um tributo incidente sobre o varejo e a impostos seletivos -, além de
impostos sobre o patrimônio e sobre o comércio exterior. A reforma administrativa consistia
basicamente na “flexibilização da estabilidade” do servidor público e na redução dos gastos
com pessoal. A reforma da previdência envolvia a substituição do sistema de repartição
simples por um sistema básico obrigatório, organizado segundo o sistema de capitalização,
custeado exclusivamente pela contribuição dos trabalhadores, bem como planos
complementares, privados, de caráter facultativo. Por fim, seria criado um programa público
assistencial para combate à pobreza, financiado com recursos orçamentários, "provenientes
de base distinta da folha de salários”.
O apoio às “reformas estruturais" não conduzia as entidades empresariais, entretanto,
à plena aceitação da política de abertura comercial desenvolvida nos anos 90. Logo ao início
do governo Collor, a CNI assinalava que esta deveria ser acompanhada de "medidas de
estímulo aos setores tecnológicos emergentes", e pedia esclarecimentos sobre "a política
oficial para o complexo eletrônico, os parâmetros para revisão da estrutura portuária do
12
país”, sugerindo a criação de “um fórum global para discutir a política industrial”
(MANOEL, 1990).
No documento Rumo ao Crescimento - A Visão da Indústria, de 1994, a CNI
considerava “bem sucedido” o processo de abertura comercial, destacando “sua
previsibilidade e constância de propósitos”, mas deplorava a “indesejável ausência de
sincronia entre liberalização e reformas estruturais”. Apontava ainda as debilidades na
operacionalização do combate às práticas desleais de comércio, a não utilização do Código
de Salvaguardas da OMC para proteger a produção doméstica de importações que criassem
desequilíbrio para alguns setores e alertava para os riscos da sobrevalorização cambial e da
utilização da redução de tarifas para controle da inflação (CNI, 1994b, 52-55).
Do mesmo modo, no documento Brasil Industrial - Competitividade para Crescer,
de 1996, a CNI observava, reclamando mais rapidez na efetivação das “reformas estruturais”
e no ajuste do setor público, que "o Plano Real é um divisor de águas na história recente do
País, cujo sucesso no combate à inflação decorre de sua concepção engenhosa e
implementação cuidadosa". Entretanto, " o mesmo não se pode dizer da construção de sua
sustentação macroeconômica" . Deplorava-se "a excessiva ênfase colocada na âncora
cambial-monetária, [que] tem imposto elevados custos à operação normal da economia,
[que] que se materializam na perda de produção e emprego", ameaçando "a sobrevivência
de muitas empresas do setor produtivo". Mais à frente assinalava que “a política de abertura
comercial sofreu um corte importante em 1994”, quando as tarifas de importação, utilizadas
“como instrumento auxiliar do governo no combate à inflação”, somaram-se “ao processo de
valorização real da taxa de câmbio e ao elevado diferencial de taxas de juros praticadas no
mercado externo e interno” na determinação de “um forte crescimento das importações, que
culminou com a geração de significativos déficits comerciais ao final de 1994”. Nesta
medida, o documento sugeria a correção “de distorções introduzidas na política tarifária”,
reivindicando que, “nos próximos passos”, fosse levado “em consideração o estágio das
reformas estruturais e do programa de estabilização”, além do aparelhamento do governo
para
o “combate às práticas desleais de comércio”. Sugeria ainda “reestruturar com
racionalidade”, salientando que os “reflexos da abertura comercial e das mudanças
tecnológicas se fazem sentir de maneira assimétrica nos diferentes ramos industriais”, o que
tornava necessário a adoção de “políticas de reestruturação setoriais coordenadas" (CNI,
1996, 3-9).
13
Manifestações diversas da FIESP seguiriam o mesmo tom dos documentos
apontados acima. Assim, em julho de 1994, Luiz Fernando Furlan, diretor do Departamento
de Comércio Exterior da FIESP, alertava para a “overdose em defasagem cambial” que
estaria caracterizando o Real . Matéria publicada na revista da entidade, por seu turno,
assinalava que os exportadores “compreendem que se queira usar o câmbio para, agitando o
fantasma das importações, melhor controlar os preços no mercado interno”. Entretanto, “o
que os exportadores não entendem é a demora do governo em lhe dar uma compensação por
este sacrifício” (FIESP, 1994a) . Além disto, o ritmo no processo de redução das tarifas de
importação motivava reações de insatisfação. Em setembro de 1994, medidas nesta direção
tomadas por Ciro Gomes foram recebidas com matéria de capa na revista da FIESP, onde
pontificava a chamada “Alíquota Mortal: Abertura Indiscriminada das Importações Ameaça
a Indústria”. No texto da matéria principal da publicação observava-se que os industriais
paulistas, “que manifestamente não se opõem à abertura do mercado”, consideravam
“imprudente alterar abruptamente alíquotas sem que as reformas fiscal, tributária e da
previdência tenham sido implementadas” (FIESP, 1994b, 4). Já em 1996, a revista da FIESP
aplaudia as portarias que elevaram as alíquotas de importação de produtos como
automóveis, brinquedos, calçados e têxteis, assinalando que “quatro anos de abertura
irrestrita às importações levaram ao equívoco de que o uso de qualquer medida de proteção à
indústria nacional colocaria o país na contramão da economia mundial” (FIESP, 1996, 7).
No limite, embora a defesa das “reformas estruturais” aparecesse como o tema central das
publicações da FIESP, as críticas às políticas cambial e de juros e as objeções à condução do
processo de liberalização comercial ganhavam também destaque, refletindo as inquietações
de diversos setores industriais.
As restrições à condução do processo de liberalização comercial e à política de
câmbio e juros, posta em prática a partir de 1994 apareciam também, com maior ou menor
intensidade, nos pronunciamentos e publicações das entidades paralelas da indústria. A
Associação Brasileira da Indústria Têxtil (ABIT) chegou a falar em “chacina industrial”,
referindo-se à situação do setor (ABIT/SINDITÊXTIL, 1996). Documento da Associação
Brasileira da Indústria Química (ABIQUIM) assinalava, referindo-se a período anterior ao
Real, que “no intervalo de três anos e meio o Brasil abriu a sua economia (...) sem que se
tenha observado a indispensável preparação prévia da infra-estrutura operacional do
14
governo” Por seu turno, “durante a primeira fase do Plano Real, a indústria teve que
conviver com a manipulação das tarifas aduaneiras como instrumento acessório de combate
à inflação” (ABIQUIM, 1996). Já o presidente da Associação Brasileira da Indústria de
Máquinas (ABIMAQ), Sérgio Magalhães, no início de 1997, assinalava que a participação
crescente dos importados no consumo interno de máquinas e equipamentos mecânicos
estava “deprimindo cada vez mais a produção interna” e indicava como um dos fatores
responsáveis por este quadro a “supervalorização do real” (TORRICO, 1997). Documento
da ABINEE observava, em relação ao Real, que a queda dos preços e a explosão do
consumo - “pontos favoráveis do programa”- foram acompanhados pelo desequilíbrio das
contas externas e das contas do setor público”. Por seu turno, o “eqüacionamento de tais
desequilíbrios vem ou vinha sendo protelado: o primeiro pelas condições internacionais de
liquidez, e o segundo pela espera do melhor momento político”. O resultado é que “na
situação atual [dezembro de 1997] estamos muito ou totalmente dependentes da situação
financeira internacional, por mais que equacionemos os problemas internos” (ABINEE,
1997).
Um dos mais contundentes diagnósticos da política de abertura comercial, e da
política cambial que a aprofunda a partir de 1994, viria do IEDI. Ao final de 1998, já sob o
impacto das crises asiática de 1997 e da Rússia de 1998 , que sinalizaram para a mudança da
política cambial estabelecida no início do Plano Real, a entidade perfilava dentro do que
Gustavo Franco definiu como uma “coalizão de poderosas opiniões [que] sustentava, já de
algum tempo, que uma alteração na política cambial permitiria uma redução mais agressiva
dos juros e mais crescimento” (FRANCO, 1999). Segundo o IEDI, a política cambial
praticada desde 1994 “concedeu um incentivo ímpar às importações e correspondente
desestímulo às exportações [enquanto que] os juros altos restringiram a competitividade das
empresas brasileiras devido ao encarecimento da produção interna dos bens destinados aos
mercado externo e interno”. Tal política somava-se à rapidez do processo de abertura
comercial inaugurado no início dos anos 90 na determinação de uma “substituição de
importações às avessas”, em que "setores inteiros, dentre os menos preparados para
enfrentar a concorrência internacional e para os quais não foram concedidas as mínimas
condições necessárias para competir no mercado aberto, foram rapidamente destruídos".
Conforme o documento em tela, "a abertura econômica era um processo inexorável, ao qual
o país não teria como evitar e nem poderia fazê-lo, em função das profundas alterações da
15
economia mundial e do atraso que a ‘proteção forçada’ da década de 1980 fizera à
indústria". Realizada com rapidez “excessiva”, entretanto, a abertura comercial no início dos
anos 90 foi conduzida com “mudanças de regras e dos cronogramas [que] desnortearam os
processos de adaptação das empresas”, ao passo que não se definiram “políticas que
permitissem criar condições de restruturação e de aumento de competitividade”. Assim, as
empresas estrangeiras tenderam a “ampliar seu diferencial competitivo” em relação às
brasileiras, por disporem de “possibilidade de captação elástica e a baixo custo de recursos
no mercado internacional e de complementar sua linha de produção com importações da
própria matriz". Por seu turno, “na segunda metade da década de 90 prevaleceu a postura de
que o desenvolvimento viria por si só, bastando a estabilidade macroeconômica, que se
tornou a preocupação básica do governo". Desta forma, “apesar do processo de abertura
comercial, a economia brasileira está hoje menos inserida na economia mundial do que na
década passada” e os “produtos primários têm aumentado sua participação na pauta de
exportações. Acentuou-se, da mesma forma, a desnacionalização da indústria brasileira e
"no campo da atividade de P&D realizada nas empresas - em que o atraso da indústria
brasileira já era acentuado - o retrocesso observado foi significativo com a destruição de
unidades inteiras de P&D e dispensa em massa de profissionais e técnicos da área".
Postulava-se, portanto, " que a Política de Desenvolvimento Industrial seja novamente
colocada como prioritária no nosso Projeto de País" (IEDI, 1998, 6-16).
Os pronunciamentos em favor de políticas industriais que fossem contrapostas à
“prioridade financeira predominante na orientação das políticas econômicas adotadas, em
detrimento da economia real”, como assinalava o IEDI, e que permitissem a adaptação das
empresas a um processo de crescente abertura comercial, estiveram também presentes em
publicações da CNI e da FIESP (CNI, 1994b; FIESP, 1994c). Não eram contrapostas,
entretanto, à estratégia defensiva desencadeada pelas empresas diante da abertura comercial.
Em consonância com estas, as entidades empresariais desenvolveriam de forma crescente, à
medida que se reduzia a proteção à produção doméstica, a crítica às disposições legais que,
no Brasil, estariam, desde 1988, elevando o “custo do trabalho”, entendido como fator
crucial para a competitividade das empresas brasileiras, nos marcos de uma economia
aberta.
16
5) O Custo do Trabalho
A formulação que aponta os encargos sociais como um fator prejudicial à
competitividade das empresas brasileiras numa economia aberta à concorrência externa
apareceu em documentos das entidades empresariais já nos primeiros anos do processo de
liberalização comercial inaugurado no governo Collor. No entanto, em face da recessão que
se prolongou até 1992, restringindo as importações, tal formulação não parece ter estado
vinculada à atribuição de papel significativo ao “custo da mão de obra” na determinação da
capacidade competitiva das maiores empresas brasileiras (CNI, 1991a, 1992,a, 1993a) .
Ao final de 1993, entretanto, evidenciam-se sinais de que a percepção empresarial
sobre o impacto do “custo do trabalho” na competitividade das empresas estava se alterando.
Salientando que o crescimento no “estoque de desempregados” refletia a “grave situação
social” brasileira, Mário Amato atribuía este quadro a “uma legislação trabalhista já nem tão
adequada à realidade e agravada pelo peso dos encargos sobre a folha de salários” (CNI,
1993b). Em setembro de 1994, já sob a vigência da política cambial que dava sustentação ao
Plano Real, Antônio Lanzana, diretor da FIESP, assinalava que "se as empresas
exportadoras não estivessem em situação desvantajosa por causa, entre outros motivos, dos
encargos sociais, teriam condições de suportar por mais tempo o uso da política cambial
como arma de combate à inflação" (Apud WAHL, 1994b).
Em dezembro de 1995, levantamento da CNI indicava a ocorrência de um “aumento
significativo da importância atribuída ao custo da mão de obra” entre os fatores
considerados, para as maiores empresas brasileiras, “nos próximos anos”, determinantes da
“capacidade competitiva” “no mercado internacional”. Posicionado em último lugar em
levantamentos anteriores, o “custo da mão-de-obra” agora aparecia em terceiro lugar, atrás,
pela ordem, da “qualificação da mão de obra” e “investimento em novas máquinas”, e à
frente do “sistema de comercialização”, “engenharia de processos”, “adaptação dos
produtos”, “capacidade de pesquisa” e “capacidade de design”. Por seu turno, tal como nas
rodadas anteriores conduzidas pela CNI, a “estrutura tributária doméstica” era apresentada
como “o principal entrave apontado pelas empresas para adaptarem-se ao processo de
abertura comercial”. Dentro da estrutura tributária, “as empresas identificaram os tributos
sobre a folha salarial (contribuições para o INSS, FGTS) como o principal problema” (CNI,
1995 a, 10). No início de 1996, do mesmo modo, a FIESP divulgava sondagem em que 86%
17
das indústrias paulistas consideravam os encargos sociais como o “primeiro fator que afeta a
competitividade das empresas" (WAHL, 1996, 12).
A percepção mais acentuada, entre os industriais, do peso do “custo do trabalho” na
competitividade das empresas, à medida que se aprofundava a abertura da economia, vem
associada à presença mais intensa de formulações com este conteúdo nos documentos e
publicações da entidades empresariais. No documento Rumo ao Crescimento - a Visão da
Indústria, de dezembro de 1994, faz-se referência, entre as “distorções do sistema tributário
brasileiro”, à “elevada taxação incidente sobre a folha de pagamentos, onerando o custo do
trabalho e incentivando a informalização e o desemprego (CNI, 1994b). Já em 1995, no
documento apresentado ao Congresso Nacional, entre os principais componentes do Custo
Brasil figuravam, como vimos, “o excesso e a rigidez de nossos encargos trabalhistas".
Neste documento aparecia, pela primeira vez com destaque, a formulação de José Pastore,
vinda a público em 1994, que apontava o Brasil como um dos países em que eram mais
elevados os encargos sociais incidentes sobre a folha de pagamentos, apesar do baixo custo
do trabalho (CNI, 1995c; PASTORE, 1994)4. Formalizava-se assim um entendimento sobre
o peso dos encargos sociais para a competitividade das empresas brasileiras que, doravante,
acompanharia a maior parte das formulações das entidades empresariais sobre a questão5.
A redução dos encargos sociais foi apresentada pelas entidades empresariais como
fundamental principalmente para o incremento da competitividade das empresas brasileiras,
num quadro de acentuação da concorrência em face da política de abertura comercial. À
medida em que o ritmo lento de expansão da economia e a reestruturação das empresas
4
Nas formulações de Pastore, os encargos sociais acresceriam 102% sobre os salários no custo do trabalho. Tal
valor é muito mais elevado que o previsto pelo DIEESE, que calcula em 25% o acréscimo dos encargos sobre
os salários. Ver DIEESE, S.D. Sobre as diferentes metodologias que informam cálculos tão discrepantes ver
SANTOS e POCHMAN, 1998.
5
O abandono, em 1999, da política cambial baseada na paridade entre o real e dólar acentuou a proteção à
indústria doméstica e reduziu os pronunciamentos empresariais a respeito do peso dos encargos sociais. Ainda
assim, em julho de 1999 a FIESP divulgava nova proposta de reforma tributária, em que, pragmaticamente,
buscava destacar aspectos favoráveis aos empresários dos textos em tramitação no Congresso Nacional.. A ênfase
é, de novo, a “desoneração da produção, dos investimentos e das exportações”. O destaque é a aceitação do
Imposto sobre Movimentação Financeira, desde que operando como mecanismo para adiantamento do
pagamento de impostos federais, portanto restituível, e a criação do Imposto sobre Valor Agregado (IVA), que
substituiria o ICMS, IPI, ISS, além do COFINS, PIS e Contribuição Sobre o Lucro Líquido (CSLL). Segundo
publicação da FIESP “a proposta procurou evitar, neste momento, a supressão das contribuições dos
empregadores e trabalhadores e demais segurados da previdência social, bem como do salário-educação e demais
encargos incidentes sobre a folha de salários, mas imprimiu-lhe caráter não cumulativo, de modo que não
comprometam a competitividade de nossa economia”. Conforme Horácio Lafer Piva, presidente da FIESP desde
o final de 1998, “entendemos que essas contribuições somente poderão ser adequada e consistentemente revistas
no âmbito de uma necessária e profunda reforma da previdência social, que não deve tardar”. PAIVA (1999, 5).
18
evidenciavam as dificuldades da indústria para repor os postos de trabalho perdidos ao longo
dos anos 90, ela passaria a ser também associada às demandas de flexibilização do mercado
de trabalho. No discurso das entidades empresariais esta era apresentada como uma das
principais medidas a serem tomadas nas políticas de combate ao desemprego, ao lado dos
programas de qualificação dos trabalhadores.
No documento Rumo ao Crescimento- a Visão da Indústria, indicado acima, a CNI
assinalava que "a criação de empregos requer ações em várias frentes, além da retomada do
crescimento nos marcos de uma economia estabilizada. A primeira é a flexibilização do
mercado de trabalho brasileiro, criando, ao contrário do que existe hoje, incentivos para a
contratação de mão de obra". Além de diminuir a rigidez no mercado de trabalho, "a
flexibilização permitirá reduzir o custo da mão de obra, eliminando parte da carga tributária
que hoje incide sobre a folha de pagamentos das empresas" (CNI, 1994b, 36).
Em 1995, a CNI divulgava o documento Modernização das Relações de Trabalho Princípios e Objetivos. O “roteiro de mudanças” previsto exigia “tratamentos diferenciados
para a micro e pequena empresas”, a “reformulação da Seguridade Social”, a
“potencialização da educação, da formação e da qualificação profissional e empresarial” e a
“extinção do Poder Normativo da Justiça do Trabalho”. O Novo Modelo de Relações de
Trabalho buscaria substituir um padrão que favorecia comportamentos antinegociais, em
face, principalmente, da facilidade para instalação de dissídios coletivos no direito do
trabalho brasileiro. Em relação à geração de empregos, permitiria a redução “dos altos
custos referentes ao emprego, que desestimulam a contratação de novos trabalhadores e
encorajem o aumento do mercado formal”, embora fosse admitido que a “causas do
desemprego e do subemprego no Brasil”, estejam também ligadas "aos fluxos migratórios
do campo para a cidade, ao crescimento demográfico e à estagnação da economia; à
insuficiência de investimentos nos setores produtivos; às mudanças tecnológicas [e] à
desqualificação da mão de obra" (CNI, 1995 d, 7-25).
Em 1997, a proposta de flexibilização aparecia com destaque em documento da CNI
destinado a avaliar o impacto da abertura comercial e da reestruturação das empresas no
emprego industrial. Era assinalado que o “foco principal” dos debates sobre a flexibilização
estava vinculado à “cunha interposta por contribuições sociais e impostos entre o salário
recebido pelo trabalhador e o custo efetivo do trabalho para o empregador”, muito embora
“a flexibilização das regras de contratação e demissão, das jornadas de trabalho e mesmo de
19
alguns direitos dos trabalhadores” apareçam entre os temas que têm sido “objeto de intensa
discussão”. Segundo o documento, “esta questão ganhou maior atenção após a
redemocratização do país”, quando a “legislação trabalhista foi alterada no sentido de
aumentar a proteção e os benefícios aos trabalhadores”, sendo que “o ápice deste processo se
deu com a Constituição de 1988”. Postulava, então, uma mudança no sistema de relações de
trabalho no Brasil, “que deve deixar de ser estatutário para ser negocial”. Entretanto, "a
contratação coletiva não pode funcionar como uma outra forma de engessamento da
economia, tal como ocorre nos países que optaram por um nível mais centralizado de
negociação", sugerindo-se o predomínio da "negociação descentralizada, em nível de
empresa" (CNI, 1997, 22-25).
Ao lado da flexibilização do mercado de trabalho, as entidades empresariais
destacariam a qualificação profissional como medida importante no combate ao
desemprego. Apontada desde o início do processo de reestruturação como uma deficiência
significativa que afetava a competitividade das empresas brasileiras, a qualificação requerida
dos trabalhadores, dentro das novas formas de organização da produção e em meio à
utilização seletiva de equipamentos vinculados ao novo paradigma tecnológico, afastava-se
do “sistema da especialização excessiva do passado”, exigindo do trabalhador, “na maioria
das vezes, o desempenho de tarefas múltiplas e diversidade de qualificação”. Desta forma,
segundo a CNI, " somente é possível atingir este grau de ‘especialização flexível’ através de
um sistema educacional básico que dê prioridade à qualidade".
Em face disto, a CNI observava que o “sistema educacional brasileiro explicita uma
das maiores deficiências brasileiras na capacidade de competir”. Apontava, então, como
“linhas de ação” fundamentais a serem observadas pelo poder público, a “universalização do
ensino fundamental”, “valorização da atividade de ensino e treinamento”, a “melhoria nos
padrões de qualificação dos professores, através de melhores níveis de remuneração e
programas de reciclagem”, o reforço do sistema complementar profissionalizante,
especialmente através do SENAI, e a criação de programas de reciclagem para adultos. O
retreinamento dos trabalhadores era apontado ainda como fundamental no combate ao
desemprego, uma vez que "o grau de flexibilidade no mercado de trabalho é função também
do nível de qualificação da mão de obra, na medida em que facilita a transferência de
trabalhadores entre ocupações, ajudando a reduzir o componente estrutural do
desemprego"(CNI, 1994b, 36-38).
20
No documento sobre o Custo Brasil, a CNI observava a necessidade de uma “ênfase
absoluta no fortalecimento do ensino básico”, já que “a ausência de uma oferta adequada de
serviços de educação e saúde vem transferindo crescentemente para as empresas a
responsabilidade de treinar e garantir assistência médica para seus funcionários”, o que
acabava “por representar uma parcela expressiva de seus custos” (CNI, 1995c, 24). Já no
documento Emprego na Indústria - Evolução Recente e uma Agenda de Mudanças, assinalase que o “treinamento dos desempregados, visando sua recolocação no mercado de trabalho
em postos de maior qualificação, é uma das principais políticas destinadas a reduzir o
desemprego”, na medida em que acentua a empregabilidade dos “segmentos mais
vulneráveis da população”. Entretanto, o documento concluía, de forma pessimista, que
"apesar da quase unanimidade que cerca a idéia de educação e treinamento, é preciso não
esquecer que as experiências de programas de treinamento têm se mostrado pouco efetivas
para reduzir as taxas de desemprego, notadamente na Europa" (CNI, 1997, 29).
A referência à empregabilidade no documento da CNI salienta os limites das
formulações que incluem a formação profissional - mesmo que modificada para atender aos
requisitos determinados pela absorção, ainda que parcial, do novo paradigma tecnológico nas políticas de combate ao desemprego. Como por si só a formação não é capaz de gerar
vagas que substituam aquelas que foram perdidas no processo de reestruturação, ela é
importante apenas para melhorar a posição dos indivíduos na fila do trabalho, dotando-os de
um diferencial competitivo em relação aos indivíduos não qualificados (THUROW, 1975).
Para os empresários, a ênfase na formação profissional associava-se à necessidade de
disseminar um fator escasso que o fordismo tardio brasileiro não havia exigido dos
trabalhadores: a educação básica. Com isto, podiam reduzir um elemento importante do
custo do trabalho, mas não assegurar a expansão do emprego.
A flexibilização do mercado de trabalho, do modo como é sugerida pelas entidades
empresariais, tampouco parece capaz de influir nas taxas de emprego, embora talvez afete os
níveis de formalização daquele - num quadro de erosão de direitos - mesmo que não alterada
a pequena condição de governança do Estado brasileiro. Em diversos momentos, as entidades
da indústria alertaram para a pequena capacidade de geração de empregos que acompanha os
novos investimentos, ainda que assimilem apenas parcialmente o novo paradigma
tecnológico. Nesta medida, a flexibilização acabaria por operar como instrumento para o
21
aumento das horas trabalhadas e para a acentuação da rotatividade do trabalho. A segunda
especialmente é contraditória com os requisitos de envolvimento, identificação com a
empresa, exercício de funções diretivas que são, com freqüência, associados às características
exigidas no “novo perfil” dos trabalhadores. Tais características seriam alcançadas com a
adoção de formas funcionais de flexibilidade e não numéricas, como as que derivam das
disposições do empresariado6. Nesta medida, a demanda pela flexibilização parece
corresponder muito mais à preocupação de ver-se livre do passivo trabalhista, que decorre da
acentuação das demissões que acompanham o processo de reestruturação do que ao apoio a
alguma medida capaz de gerar empregos.
6) Conclusão
No Brasil, o empresariado esteve sempre distante dos postulados do liberalismo, seja
quando postulava políticas de proteção à indústria, seja na proposição de papel supletivo para
o Estado no processo de industrialização, seja na aceitação de uma estrutura pública e
corporativa de proteção social. A crise do desenvolvimentismo, a acentuação do poder de
classe dos trabalhadores nos anos 80 e a ampliação dos direitos sociais na Carta de 1988
fizeram com que o empresariado brasileiro absorvesse, ainda que parcialmente, as
proposições das agências reguladoras internacionais, em rápida conversão aos postulados
neoliberais, aceitando a condição de sócio menor numa coalizão liderada pelos segmentos
financeiros do capital e soldada pelas prescrições das agências internacionais que divulgam os
postulados da Nova Política Econômica. A política de abertura da economia sem constituição
de um efetivo sistema nacional de inovações, torna as empresas brasileiras extremamente
vulneráveis à concorrência externa e propensas a buscar nas linhas de menor resistência – o
custo do trabalho – a elevação de sua competitividade. Tal disposição tem conduzido o
empresariado ao rechaço do modelo público-corporativo que aceitou no período
desenvolvimentista e à defesa da privatização da política social brasileira. Proclamações de fé
no potencial de empregabilidade da educação e uma marota confiança na capacidade de
inclusão do crescimento econômico e do mercado também aparecem no discurso das
entidades empresariais, embora, com freqüência, estas salientem os limites para a ampliação
6
Sobre a distinção entre flexibilidade funcional e flexibilidade numérica ver BALTAR, P. E. A e PRONI, M. W.
“Sobre o regime de trabalho no Brasil : rotatividade da mão-de-obra, emprego formal e estrutura salarial” in
OLIVEIRA e MATTOSO, 1996.
22
da ocupação na indústria, mesmo com a desregulamentação do mercado de trabalho, dada a
absorção seletiva do novo paradigma tecnológico.
A instituição de um modelo público-universalista de política social ocorreu em países
de economias abertas na presença de um forte movimento operário (DELGADO, 2001). Com
base numa estrutura tributária assentada primordialmente em impostos gerais e diretos,
envolveu, também, formas variadas de concertação entre os agentes econômicos, a ação
reguladora do Estado Nacional e a busca de capacidade endógena de inovação, que
asseguravam competitividade às empresas domésticas. No Brasil, a redução da incidência dos
tributos que recaem sobre a folha de pagamentos das empresas, em favor da ampliação da
presença de tributos gerais e diretos no custeio das políticas sociais, poderia pavimentar a
orquestração de um novo concerto nacional, com a minoração do peso de que dispõem os
tributos indiretos na economia, tal como advogado pelas entidades empresariais. Num quadro
marcado pela redução do peso dos trabalhadores na cena política do país, esta é uma janela
de oportunidade que dificilmente se abrirá e uma alternativa que tende a ficar longe das
opções de escolha do empresariado.
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