Túlio Martins Cordeiro

UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
ESCOLA DE ENGENHARIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA QUÍMICA E DE PETRÓLEO
CURSO DE ENGENHARIA DE PETRÓLEO
EMPRESAS ESTATAIS E PRIVADAS: UM ESTUDO SOBRE A IMPORTÂNCIA DA
COMPETITIVIDADE NA INDÚSTRIA DE PETRÓLEO BRASILEIRA
MONOGRAFIA DE GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA DE PETRÓLEO
TÚLIO MARTINS CORDEIRO
Niterói, 2013
TÚLIO MARTINS CORDEIRO
EMPRESAS ESTATAIS E PRIVADAS: UM ESTUDO SOBRE A IMPORTÂNCIA DA
COMPETITIVIDADE NA INDÚSTRIA DE PETRÓLEO BRASILEIRA
Monografia apresentada ao Curso de
Engenharia de Petróleo da Universidade
Federal Fluminense, como requisito parcial
para a obtenção do título de Engenheiro
de Petróleo.
Orientador: Geraldo de Souza Ferreira
Niterói
2013
AGRADECIMENTOS
Agradeço acima de tudo a meus pais, Cláudia e Guilherme, por serem durante todos
esses anos aqueles que nunca mediram esforços para que hoje isso fosse possível.
Obrigado por me guiarem até aqui. Se hoje me orgulho da pessoa que sou, tenho que me
orgulhar primeiramente dos pais que tenho. Saibam que todo o amor e garra não foram em
vão. Depois de tudo que me afortunaram, dedicar esse momento a vocês é o que me faz
mais feliz. Acredito que será impossível encontrar melhores exemplos de bondade,
honestidade, determinação e perseverança. De todo meu coração, muito obrigado!
Agradeço também a meu irmão Ítalo, por desde pequeno me ensinar as virtudes que
apenas os laços fraternais podem nos proporcionar. Obrigado por sempre estar disposto a
me defender e por sempre me lembrar, inconscientemente, da importância dos pequenos
gestos. Amo-te.
Agradeço a meus avós, Gleuza e José, por preservarem em mim a humildade e
alegria que sempre tiveram em suas vidas. Sem vocês nada é como antes. Nunca me
esquecerei da nossa roça. Agradeço a minha avó Maria pelo exemplo de mulher que nunca
desistiu diante de tantas adversidades. Obrigado por preservar em mim sua determinação,
disciplina e otimismo. Obrigado por orarem por mim. Também agradeço a meus tios e tias; e
primos e primas. Obrigado por sempre me apoiarem e me incentivarem a ser uma pessoa
melhor.
Não poderia deixar de agradecer a meus incontáveis amigos! Amigos que são como
minha família, que cuidam de mim como se fossem meus pais e que me protegem como se
fossem meus irmãos. Eu não tenho como falar o quanto vocês tornaram todo esse caminho
mais fácil. Obrigado Carolina, Pollyana e Vanessa. Obrigado por fazerem de Guidoval um
lugar ainda mais especial. Obrigado Maria Lolita e Nathália. Nunca me esquecerei do quanto
a amizade de vocês me fez crescer. Obrigado Drielle e Jeferson, minha caloura
guidovalense Marina, meus veteranos Fernanda e Márcio, e Priscila. Vocês fizeram de
Niterói os melhores anos da minha vida. Vocês são incríveis. Agradeço também a minha
família do apartamento 2304: Italo, Jean e Rafael. Muito obrigado por estarem sempre
comigo, me amparando, me ensinando e principalmente por estarem ao me lado em tantos
momentos especiais de minha vida. Amigos, qualquer gesto de gratidão será pouco e
qualquer tentativa não será suficiente. Eu os amo. Todos vocês! Muito obrigado! Deus não
poderia ter feito escolha melhor quando os colocou ao meu lado. Muito obrigado mesmo!
Agradeço também ao meu professor, orientador e coordenador Geraldo Ferreira que
definitivamente orientou e coordenou meus passos na faculdade. Obrigado pelas palavras
amigas. Obrigado Neuci e Suelen pela paciência e carinho. Finalmente, agradeço a todos
que de alguma forma participaram comigo dessa jornada e que tornaram esse sonho
possível. Obrigado.
“O futuro pertence àqueles que acreditam
na beleza de seus sonhos.”
- Eleanor Roosevelt
RESUMO
Desde a Segunda Guerra Mundial o petróleo se tornou o principal recurso energético
do planeta fazendo com que a dinâmica de sua exploração e produção fosse cada vez mais
assistida pelos grandes países desenvolvidos; uma vez que desenvolvimento sugere
industrialização e industrialização remete consumo de energia.
Em países em desenvolvimento como o Brasil percebemos a importância que a
produção nacional do hidrocarboneto tem sobre a economia. E se pensarmos que a maior
produtora de petróleo no país seja uma empresa estatal é importante entendermos o papel
dela no desenvolvimento do setor.
Dessa forma, o trabalho sugere uma análise da importância da intervenção do
Estado na economia e das diferenças entre uma empresa estatal e uma empresa privada.
Focando em aspectos como regulação e competitividade também pretendemos entender
como a abertura de mercado foi crucial para o desenvolvimento e consolidação de uma forte
indústria de petróleo no Brasil e os cuidados que o Estado deve ter para garantir as boas
práticas da indústria de exploração e produção de petróleo no país.
Palavras-chave: empresa estatal, empresa privada, indústria de petróleo, regulação,
competitividade, monopólio.
ABSTRACT
Since World War II oil became the main energy resource of the planet that made a
change in the dynamics of its exploration and production as increased the interest of major
developed countries about it; because development suggests industrialization and
industrialization refers consumption of petroleum.
In developing countries like Brazil, they realized the importance that domestic
production of hydrocarbon has on the economy. And if you think the biggest oil producer in
the country is a state enterprise is important to understand her role in the development of the
sector.
Thus, the paper suggests an analysis of the importance of state intervention in the
economy and the differences between a state company and a private company. Focusing on
issues such as regulation and competitiveness we also want to understand how the market
opening was crucial to the development and consolidation of a strong oil industry in Brazil
and the issues that the state should take care to ensure best practice in exploration and
production industry oil in the country.
Keywords: state company, private company, petroleum industry, regulation,
competitiveness, monopoly
LISTA DE ABREVIAÇÕES
ANP
Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
BNDES
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BNDESPAR
BNDES Participações S.A.
CADE
Conselho Administrativo de Defesa Econômica
CNP
Conselho Nacional de Petróleo
CNPE
Conselho Nacional de Política Energética
PAEG
Programa de Ação Econômica do Governo
PDVSA
Petróleos de Venezuela S.A.
Petrobras
Petróleo Brasileiro S.A.
PND
Plano Nacional de Desenvolvimento
PND
Plano Nacional de Desestatização
PPP
Parceria Público-Privada
SDE
Secretaria de Direito Econômico
SEAE
Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda
SGMB
Serviço Geológico e Mineralógico do Brasil
LISTA DE TABELAS
Tabela 1
Comparação de volume de óleo produzido.........................................................82
Tabela 2
Comparação entre reservas provadas ...............................................................83
SUMÁRIO
Capítulo 1 - Introdução ......................................................................................................................... 12
1.1 Justificativa .................................................................................................................................. 12
1.2 Relevância do Tema .................................................................................................................... 12
1.3 Objetivo ....................................................................................................................................... 13
1.4 Metodologia ................................................................................................................................ 14
1.5 Estrutura ...................................................................................................................................... 15
Capítulo 2 - Empresas Estatais e Privadas ............................................................................................. 16
2.1 A Intervenção do Estado no Desenvolvimento Capitalista ......................................................... 17
2.2 O Início da Emancipação do Mercado Externo ........................................................................... 20
2.3 Estatização como Arma do Estado .............................................................................................. 22
2.4 A Intervenção Estatal e suas Armadilhas .................................................................................... 26
2.4.1 O Afastamento do Tipo-Ideal Privado .................................................................................. 27
2.4.2 A privatização contra o déficit do fluxo fiscal ...................................................................... 29
2.5 Empresas Mistas: Ter Lucro, Mas Não Priorizá-lo ....................................................................... 31
2.6 O Capital Privado ......................................................................................................................... 32
2.7 O Fim da Estatização Econômica ................................................................................................. 35
2.8 Parceria Público-Privada ............................................................................................................. 42
Capítulo 3 - O Monopólio e Concorrência............................................................................................. 45
3.1 O Surgimento da Vantagem Competitiva ................................................................................... 46
3.2 O Desenvolvimento da Competitividade Brasileira .................................................................... 47
3.3 O Propósito da Regulação ........................................................................................................... 50
3.4 O Monopólio na Industrialização Tardia ..................................................................................... 55
3.5 Estatais do Petróleo .................................................................................................................... 57
3.6 Fatores da Competitividade na Indústria de Petróleo ................................................................ 59
3.6.1 Fatores Internos à Empresa de Petróleo .............................................................................. 59
3.6.2 Fatores Estruturais ............................................................................................................... 60
3.6.3 Fatores Sistêmicos ................................................................................................................ 61
3.7 Monopólio Petrolífero Brasileiro ................................................................................................ 62
3.7.1 A criação do Monopólio ....................................................................................................... 62
3.7.2 O Desenvolvimento da Petrobras ........................................................................................ 67
3.7.3 A abertura de Mercado ........................................................................................................ 71
3.8 Dinâmica Competitiva Após Abertura de Mercado .................................................................... 75
Capítulo 4 - Conclusão ........................................................................................................................... 79
4.1 Caso Russo e Mexicano ............................................................................................................... 81
4.2 Considerações Finais ................................................................................................................... 83
Referências Bibliográficas ..................................................................................................................... 86
CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO
1.1 JUSTIFICATIVA
Com a crescente demanda por engenheiros no país, muitos estudantes se dedicam a
graduação e se esquecem das principais características que devem ser aprimoradas para
ser um bom profissional: a boa comunicação, o espírito de liderança e a compreensão de
aspectos socioeconômicos nos quais se insere sua área de trabalho.
Mesmo que um recém-graduado em Engenharia de Petróleo não ocupe um cargo
de gestão, é importante que ele tenha conhecimentos básicos sobre os objetivos da
indústria de petróleo no país, conhecimentos sobre a maior empresa nacional de petróleo e
principalmente interesse em analisar a relevância de sua atuação.
Aspectos geopolíticos, apesar de serem abordados durante o curso, são sempre
ofuscados por disciplinas mais técnicas e que exigem maior dedicação. Porém, como tive a
oportunidade de estagiar na Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
(ANP), pude ver mais claramente o impacto que a exploração de petróleo causa no país,
seja ele ambiental, econômico, político ou social. Logo me identifiquei com a análise de
questões políticas e energéticas.
Apesar de a Petrobras ser uma empresa na qual o Estado é o acionista majoritário,
muitas vezes os interesses da ANP não eram compatíveis com os da operadora. Essa
incompatibilidade de interesses é claramente explicada pelo papel dúbio que a Petrobras
exerce, uma vez que 49% de suas ações são de propriedade privada, fazendo com que ela
tenha a necessidade de dar retorno financeiro a seus investidores. Esse conflito deixou o
autor curioso.
Dessa forma, discutir e analisar a importância e o papel de uma empresa mista,
como a Petrobras, no desenvolvimento econômico do Brasil foi o principal motivo pelo qual
houve o interesse em realizar esse estudo. Os motivos restantes foram a predisposição do
autor a discutir temas políticos e históricos, além de sua natureza crítica.
1.2 RELEVÂNCIA DO TEMA
Hoje a Petrobras assume um importante papel no desenvolvimento da indústria de
petróleo no país. Porém, ter a estatal responsável pela produção de mais de 90% do
13
petróleo nacional é delicado, em especial no Brasil, onde se cria uma irreal identificação
entre os interesses da empresa e interesses políticos-nacionais; do mesmo modo que é
arriscado, em termos de segurança energética, ceder a investimentos estritamente
estrangeiros a produção do óleo brasileiro. Assim, é necessária uma análise profunda sobre
os motivos que levaram o Estado a criar o monopólio de petróleo e a trajetória da Petrobras
durante esse período para entender o atual cenário da indústria petrolífera no Brasil.
O monopólio do petróleo foi extremamente importante, não só na criação e
consolidação de uma empresa de petróleo nacional como a Petrobras, mas também foi
responsável pela criação de centros de tecnologia que nos proporcionou estar à frente da
elaboração de tecnologias para exploração de óleo em águas profundas. Porém, a outra
faceta do monopólio, não menos importante, foi o seu papel como ferramenta protetora dos
recursos naturais brasileiros em tempos nos quais dispor de fontes energéticas,
principalmente o petróleo, é crucial no desenvolvimento da soberania nacional frente ao
poderio militar e econômico de grandes nações como Estados Unidos e China, que mesmo
sendo os países mais desenvolvidos do mundo, são grandes importadores da commodity.
Entretanto, defender o interesse energético nacional não deve ser confundido com
defender o interesse de uma empresa nacional. Enquanto a Petrobras se torna ícone da
competência brasileira na exploração e produção de petróleo, muitas vezes foram
necessárias tecnologias estrangeiras e parcerias com grandes empresas privadas, sejam
essas nacionais ou internacionais, para alcançar esse feito. Logo, assim como qualquer
conceito político, o monopólio também tem seus pontos negativos. Dessa forma, é
necessário estudar e analisar a dinâmica competitiva que circunda os setores que movem
uma economia.
1.3 OBJETIVO
O trabalho tem como objetivo analisar a dinâmica em que são inseridas empresas
estatais e privadas no desenvolvimento econômico de um país, focando, posteriormente, na
indústria de petróleo brasileira durante o processo de abertura de mercado.
O foco foi dado sobre a Petrobras, pois além de ser a maior produtora de petróleo no
Brasil, é uma empresa mista que exerce uma posição na indústria na qual é estatal, fazendo
parte de investidas do governo para acelerar o crescimento do país por meio de políticas
14
macroeconômicas, ao mesmo tempo em que é privada e objetiva lucro. Reavaliaremos os
caminhos percorridos pela empresa meio a crises e estaremos preparados para entender
suas ações, uma vez que anteriormente já teremos estudado os conceitos de empresa
estatal, empresa privada, monopólio, entre outros.
Durante as décadas de monopólio é importante destacarmos os desafios para
começarmos a produzir grandes quantidades de óleo. Obviamente devido a falta de
tecnologia e capital. Porém hoje, apesar da Petrobras ser ícone na produção de óleo
offshore, isso não dá a ela poder para ser a única empresa de exploração de petróleo no
Brasil. Logo, mostraremos pontos importantes que comprovam que a descentralização da
produção, a pulverização de outras empresas e, principalmente, o incentivo à concorrência e
regulação são cruciais no desenvolvimento do setor petrolífero.
1.4 METODOLOGIA
O material utilizado como suporte foi em sua maioria textos e publicações de autores
de grande credibilidade incluindo livros produzidos pela organização de diversas
colaborações. Também foram consultadas dissertações de mestrado e teses de doutorado
que incitavam a discussão dos assuntos que aqui serão abordados.
A discussão dos temas será feita de forma a seguir as correntes ideológicas da
Economia Positiva e da Economia Normativa, ambas esclarecidas mais a frente. A escolha
de não seguir apenas uma linha de pensamento se deve ao fato de muitas vezes não
termos habilidades suficientes para propormos mudanças significativas e quaisquer umas
que propuséssemos seriam de grande irresponsabilidade. Desse modo, na análise de
algumas passagens apenas nos limitaremos a dissecar o assunto.
Obviamente, a análise tenderá para uma visão do que seria mais benéfico para o
país. As críticas realizadas serão em sua maioria com a intenção de promover uma reflexão
sobre a postura do governo em relação ao seu papel desenvolvimentista.
15
1.5 ESTRUTURA
O trabalho está dividido em quatro capítulos, sendo o primeiro introdutório, e o quarto
conclusivo.
O próximo capítulo visa discutir e analisar o papel que uma empresa estatal tem
sobre o desenvolvimento nacional. Aqui discorremos sobre a influência que uma empresa
estatal tem sobre a economia do país e como pode ser usada pelo governo como um agente
de política macroeconômica de um plano desenvolvimentista. Posteriormente são
analisados os principais pontos que diferem uma gestão estatal de uma gestão privada e os
pontos positivos e negativos de cada tipo de gestão. E mais a frente estudaremos a
concepção de uma empresa mista e as dificuldades que encontra no exercício de sua
função dúbia. Apesar de inteiramente político, esse capítulo é de extrema importância para
entendermos a atuação do governo por meio da Petrobras no setor petrolífero.
No capítulo 3 fala-se da importância da competitividade e regulação no mercado.
Estudos também importantes quando realocados para a análise da atual dinâmica da
indústria do petróleo. Nesse capitulo também falamos sobre o monopólio e sua
flexibilização. É nesse capítulo que focamos mais na indústria de petróleo, sua importância
no desenvolvimento econômico e o atual cenário de competitividade e regulação que se
encontra.
Finalmente no quarto capítulo, o estudo se conclui discutindo a importância do
Estado no desenvolvimento da economia e da indústria de petróleo brasileira, a importância
do incentivo da ANP e as medidas necessárias para o melhor gerenciamento das reservas
nacionais. O capítulo contém um estudo dos casos russo e mexicano e é concluído
analisando os pontos que baseiam a intervenção positiva do Estado no desenvolvimento,
não só da indústria de petróleo, mas de diversos outros setores.
14
CAPÍTULO 2 - EMPRESAS ESTATAIS E PRIVADAS
No meio econômico, os modelos são caracterizados por um conjunto de medidas
adotado pelo governo para gerir o país e tem o objetivo de facilitar a avaliação do
comportamento da economia no mundo real. Um modelo não tem como objetivo ser igual à
realidade. Pelo contrário, ele busca representar o real abstraindo detalhes menos
importantes a fim de esclarecer e fundamentar as variáveis chaves e as mais importantes
relações entre elas. (NETO, 2006).
Entende-se ainda, que a estrutura institucional de um país modela a dinâmica de
interação entre seus elementos estratégicos e está vinculada à eficiência econômica desse.
Assim, mesmo que um país tenha vantagens em uma área e deficiência em outras, a sua
estrutura institucional pode potencializar a modernização, a diversificação produtiva, a
geração de renda e o desenvolvimento como um todo. O que se espera de um estudo
econômico é que ele identifique as áreas estratégicas vantajosas para que haja ali os
investimentos necessários para o progresso do país. (BOSCHI & GAITÁN, 2012).
Para se fazer uma boa avaliação econômica, primeiramente é necessário entender a
economia vigente e todas as suas relações com o mercado consumidor, relações
internacionais, dependência monetária e mercado de matéria prima e industrializados; e
posterior a isso, é necessário definir como se pode manipular a economia a fim de atingir
determinados objetivos específicos. Naturalmente, definir o contexto econômico e definir
medidas a serem aplicadas nesse contexto são tarefas, além de complexas, bem distintas
entre si e se descrevem como Economia Positiva e Economia Normativa.
Na Economia Positiva, os economistas se limitam a definir e denunciar certas
situações, e se ausentam de propor medidas para solucionar o problema. Ou seja, apenas
descrevem como a economia funciona, sem preocupações éticas e julgam qualquer
tentativa de manipulação fadada ao fracasso. Adotam a posição de “observadores críticos”,
porém tem um papel destrutivo, já que não indicam alternativas viáveis. (COSTA, 2011).
De outra forma, temos a Economia Normativa que procura prescrever como uma
economia deve funcionar. Normalmente o que se pretende atingir é um padrão de
distribuição de riquezas no qual o Estado é responsável por tentar modificar os fatores
econômicos em favor de uma economia mais justa. Em suma, a Economia Positiva pode ser
17
comparada a um doutor que faz diagnóstico, mas não prescreve medicamentos, ao contrário
dos economistas normativos que ditam o que deve ser feito. (COSTA, 2011).
Em um país como o Brasil, onde temos uma história política conturbada, na qual o
interesse
individual
sempre
se
sobrepôs
ao
interesse
coletivo,
uma
economia
majoritariamente primária com uma industrialização retardatária e uma sociedade
fundamentada na desigualdade social, a definição dos problemas sempre será dramática.
Se não fosse suficiente, o Estado sempre tomou uma posição de interventor na economia e
uma vez que temos o Estado brasileiro como objeto de manobra de classes oligárquicas,
populistas, militares entre tantas outras, a descrição do seu “desenvolvimento capitalista” é
extremamente complexa.
Primeiramente é necessário entender duas peças chaves na construção do
capitalismo nacional: o regime de produção que antecede a constituição do capitalismo, dita
Estrutura Econômica, e o contexto de inserção internacional que influenciará este procedo,
chamado de Etapa de Desenvolvimento do Capitalismo Mundial. Ambas são fundamentais
para que o estudo não seja um exemplo geral e que não seja tão específico do tipo “cada
caso é um caso”. (CUNHA, 2006).
Temos então o (i) capitalismo originário: de passado feudal que passou pela
acumulação privativa, que é o caso da Inglaterra; (ii) capitalismo atrasado: de passado
feudal com uma etapa concorrencial, como Alemanha, França, etc; e (iii) capitalismo tardio
ou retardatário: país de passado colonial junto a uma etapa monopolista, os quais são
exemplos os países da América Latina. (CUNHA, 2006).
2.1 A INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DESENVOLVIMENTO CAPITALISTA
A acumulação primitiva, descrita por Marx1, é o processo histórico no qual um
trabalhador se sobressai aos demais, domina seus meios de produção e enriquece a custa
da força de trabalho daqueles que viraram empregados. O mercantilismo, sistema de
comércio com fins lucrativos iniciado com o fim do sistema feudal, possibilitou a
concentração de excedentes e riquezas nas mãos da nova classe mercantil ascendente e foi
essencial ao desenvolvimento do capitalismo. A acumulação de bens aliada ao
1
Karl Marx, intelectual e revolucionário alemão, fundador da doutrina comunista moderna. A definição de
“acumulação primitiva” se deu em sua maior obra, O Capital, no qual Marx faz uma extensa análise sobre a
economia, cultura e política das sociedades capitalistas.
18
mercantilismo embasou toda a conformação do antigo sistema colonial no qual o Brasil
esteve subjulgado por centenas de anos.
Durante o sistema colonial o comércio era constituído basicamente das relações
entre metrópole e colônia. A colônia importava produtos com níveis máximos de preço da
metrópole, exclusivamente, enquanto seus produtos eram vendidos à metrópole a preços
baixíssimos. A metrópole que agora tinha os produtos de sua colônia a pequenos preços
firmava a lógica do “comprar barato para vender caro”, base das relações comerciais do
capitalismo, estimulando o comércio entre as próprias nações europeias. (OLIVEIRA, 1985
citado por CUNHA, 2006).
Os produtos ditos tropicais, como a cana-de-açúcar, o algodão, e posteriormente os
metais preciosos foram o núcleo da produção colonial caracterizada pela monocultura,
grandes latifúndios e a utilização do trabalho compulsório. Assim, nossa agricultura, como
na maioria dos países colonizados, se tornou a única atividade econômica e o núcleo das
relações com a metrópole, que, por sua vez, desestimulava toda e qualquer atividade que
pudesse mudar esse cenário. Desse modo, a exploração da colônia era subordinada à
demanda do mercado internacional por recursos naturais. (CUNHA, 2006).
Quando o produto mercantil perdia o potencial de venda - como a monocultura da
cana-de-açúcar, no final do séc. XVII - toda a vida econômica e social de regiões inteiras era
arruinada, dando origem a uma classe marginal desempregada e sem expectativa de
desenvolver uma nova atividade, causando uma desestabilização geral da economia. Esse
é o retrato do período colonial brasileiro até o fim da república velha: a disparidade entre a
concentração de renda por parte dos latifundiários e a por parte daqueles que ficavam por
fora dos circuitos mercantis e a desestabilização da economia toda vez que o modelo monoagroexportador entrava em crise. (CUNHA, 2006).
Esse arranjo perdurou até o fim da Política do Café-com-Leite no qual o governo
desestimulava o investimento à indústria para manter-se como exportador do produto
primário café – herança do período colonial. O domínio político exercido pela oligarquia
chegou ao limite de subsidiar programas de compra e estocagem do café excedente, uma
vez que o mercado não conseguia mais absorver a produção, aumentando a oferta e
consequentemente diminuindo o preço.
19
Enquanto o Brasil amargava a posição de exportador de produtos agrícolas,
Inglaterra, Alemanha e França estavam industrializados há quase cem anos, nos
configurando como país de industrialização tardia ou retardatária. Na década de 1920 o
principal setor industrial brasileiro foi caracterizado pela estagnação e, em alguns anos2, até
pelo retrocesso. O baixo nível de industrialização também nos denominava como países de
economia capitalista periférica, que, por sua vez, são associados a países de economia
frágil e atividade restrita à exportação de produtos primários. (RÜCKERT, 1981).
Dado o cenário agroexportador e a falta de uma classe industrial, o incentivo do
governo seria o único meio para se consolidar os planos de industrialização. Apesar do
Liberalismo hostilizar a interferência do Estado na economia, no Brasil essa prática foi
recorrente e resultado do próprio processo de desenvolvimento do capitalismo. (RÜCKERT,
1981).
O crash da Bolsa de Valores de Nova Iorque respaldou o rompimento das potências
mundiais com o Liberalismo e a partir de então se destacaram ideologias que admitiam a
intervenção do governo em situações que era necessário sustentar o nível de atividade
econômica. Com o colapso do sistema capitalista, o Estado se inseriu na economia a fim de
minimizar os impactos da Grande Depressão promovendo políticas de geração de empregos
e programas de amparo social3. Motivada pelas reformas na estruturação americana,
Keynes defendeu um Estado intervencionista para neutralizar adversos causados por ciclos
econômicos, como recessão e depressão. Ainda, inseridas na teoria keynesiana, há
correntes, como a representada por Sweezy, que pregam que o Estado tem a obrigação de
absorver toda a produção excedente, sustentando a demanda. Essa corrente explicaria o
caso dos Estados Unidos onde o setor público age majoritariamente como comprador de
bens.
No geral, países desenvolvidos caracterizam-se por terem promovido diversas
políticas industriais e macroeconômicas para assumir seu papel no fomento à indústria.
Desde a implementação de políticas setoriais e diversificação da matriz produtiva até o
financiamento de inovação em produtos e processos. (BOSCH & GAITÁN, 2012).
2
3
Dados básicos de Villela e Suzigan (1973), Haddad (1974), Fishlow (1972) e do Departamento Nacional de
Estatística (1933), presentes no artigo “Industrialização: a década de 20 e a depressão” – Flávio Rabelo
Versiani (1984).
Nos EUA, o presidente Roosevelt implementou diversos programas com objetivo de recuperar e reformar a
economia norte-americana, como investimento maciço em obras públicas, destruição dos estoques de gêneros
agrícolas e controle sobre preço e produção. Tais medidas ficaram conhecidas como New Deal.
20
Nos países em desenvolvimento, como não havia indústria para ser inovada, o
governo fez o seu papel de modernização da economia promovendo um processo de
industrialização baseado na “substituição de importações”. Através de políticas de
protecionismo do mercado interno e subsidio a industrialização o Estado planejava produzir
os produtos importados e ao mesmo tempo consolidar uma indústria nacional. (CAMPOS,
2005).
Após a crise econômica de 1929 ficou evidente o esgotamento do modelo
agroexportador. A partir daí o governo refletiu a necessidade de se implantar um novo
padrão de acumulação baseado na produção industrial (bens de consumo não duráveis),
comandado pelo setor privado nacional. Dessa forma a década de 30 representou um início
de transformações caracterizado pela intervenção do Estado na economia a fim de
desenvolver uma indústria baseada no modelo de substituição de importações. A
desvalorização da moeda e o incentivo governamental estimularam a produção nacional de
industrializados resultando altas taxas de crescimento da produção e uma diversificação
industrial considerável. (RÜCKERT, 1981; VERSIANI, 1984).
Em países emergentes, como o Brasil, fica claro o papel decisivo do Estado na
ruptura com modelos ineficientes e estruturas arcaicas e a sua importância em instaurar um
novo padrão de desenvolvimento. Muitas vezes, a intervenção direta do Estado se dá pelo
desinteresse da própria iniciativa privada em assumir as atividades. Portanto, a partir da
década de 1930, o Estado passou a intervir mais severamente na consolidação da indústria
nacional e assumiu diversas empresas que atuariam em áreas básicas, medidas cruciais no
processo de industrialização tardia. Tais medidas também foram necessárias para defender
a manutenção do capitalismo, uma vez que várias greves se espalhavam junto às ideologias
socialistas da Revolução Russa pós-crise de 1929. (BOSCHI & GAITÁN, 2012; RÜCKERT,
1981).
2.2 O INÍCIO DA EMANCIPAÇÃO DO MERCADO EXTERNO
As empresas estatais são um fenômeno típico em todas as economias capitalistas,
sobretudo em economias capitalistas periféricas. Por meio delas, a atuação do governo se
torna contínua e necessária expandir a atuação do Estado. Em alguns países ocidentais, o
início da política empresarial gerida pelo governo se deu principalmente pela transferência
21
de empresas privadas para o poder público, num processo conhecido como nacionalização.
(RIBEIRO, ALVEZ & CHEDE, 2005; RÜCKERT, 1981).
No Brasil, desde os tempos coloniais temos exemplos de intervenção do governo na
economia. No mesmo ano em que a corte chegou ao Brasil, D. João VI fundou o Banco do
Brasil, que no final do mesmo século já captava metade dos depósitos bancários e efetuava
mais da metade do total de empréstimos do setor produtivo. (SARAVIA, 2004).
A relevância da criação das estatais foi novamente foco durante o governo de Getúlio
Vargas (1930-1945), no contexto do nacionalismo econômico que marcou o país após a
Revolução de 1930. (RIBEIRO, ALVEZ & CHEDE, 2005).
Vargas tinha como prioridade o desenvolvimento da indústria nacional como forma
de emancipar o Brasil do mercado externo. Mas foi a partir da Segunda Guerra Mundial que
o Estado se transformou em grande empresário. As condições de guerra despertaram a
necessidade de defesa da soberania nacional e o temor à escassez de produtos revelou a
oportunidade para iniciar o processo de substituição de importações. Esse espírito
nacionalista e desenvolvimentista foi um dos propulsores da constituição das primeiras
empresas estatais voltadas à indústria pesada, como a siderúrgica4. Essas atitudes,
combinadas com investimentos na área de transporte rodoviário e de geração de energia, e
com a implementação de políticas macroeconômicas voltadas a proteger a produção
doméstica foram essenciais para a disseminação das estatais. (GOBETTI, 2007; RIBEIRO,
ALVEZ & CHEDE, 2005; SARAVIA, 2004).
Durante esse período o Estado manteve um discurso de que só intervinha quando a
iniciativa privada não demonstrava interesse ou não tinha condições financeiras para tanto.
Mas esse argumento raramente foi sincero. Outro argumento utilizado era a estatização
relativa à preservação da segurança nacional. Tais ideais foram os principais pilares em que
se sustentaram as políticas desenvolvimentistas dos anos 50. (SARAVIA, 2004).
O pensamento predominante durante a presidência de Dutra, segundo mandato de
Vargas e o posterior governo de Juscelino Kubitschek, foi que a industrialização, e
consequentemente o desenvolvimento, deveria ser realizado por empresas particulares
nacionais e internacionais, ficando sob responsabilidade do Estado fornecer a infraestrutura
física e financeira necessária. Tais razões e a urgência – vários países havia iniciado
4
Companhia Siderúrgica Nacional em 1941 e a Companhia do Vale do Rio Doce em 1942.
22
também seu processo de industrialização – respaldaram a ampliação de empresas estatais
de serviços públicos e crédito5. Esse foi o momento de maior expansão do setor empresarial
público da história do Brasil. (SARAVIA, 2004).
A multiplicação das estatais também se deve a descentralização de certos setores
através da criação de diversas subsidiárias, promovida, principalmente, pela Petrobras,
Eletrobras e Cia. Vale do Rio Doce. Esse processo resultou o aumento do número físico das
estatais, porém sem configurar empreendimento em novas áreas. O que se verificou foi um
rearranjo administrativo visando maior flexibilidade e eficiência. (RIBEIRO, ALVEZ &
CHEDE, 2005; RÜCKERT, 1981).
Por outro lado, o avanço do poder público na esfera econômica também se deu pela
aquisição, total ou parcial, de empresas privadas que estavam em crise6. Em 1979, cerca de
30% das empresas estatais federais tinham sido incorporadas pelo governo dessa maneira.
Entre essas, muitas desenvolviam atividades estranhas ao setor público. (PINHEIRO, 1999).
Durante anos as empresas estatais continuaram sendo instrumentos de política
macroeconômica e tiveram papel importante durante o final da década de 1960 e início dos
anos 70, sendo as principais condutoras do desenvolvimento do país, mesmo que isso
significasse um aumento expressivo da dívida externa.
2.3 ESTATIZAÇÃO COMO ARMA DO ESTADO
O desempenho de uma estatal e a sua responsabilidade como agente de
desenvolvimento, remete, fundamentalmente à capacidade que o Estado tem de definir
objetivos e conseguir cumpri-los. Atualmente a política de criação de estatais é tema de
discussão recorrente devido os motivos que levam o governo a praticá-la, passando por: i)
necessidade de investimento em áreas omissas; ii) integração do território; iii) inovação de
velhas políticas quando essas se demonstram esgotadas; iv) garantia da efetiva
implementação de políticas recém definidas; v) defesa de áreas estratégicas; vi) execução
5
6
Como exemplo, foi criado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) em 1952, que tinha como
finalidade o financiamento da modernização da infraestrutura nacional, da Petrobras, no mesmo ano, das
Usinas Siderúrgicas de Minas Gerais (USIMINAS) em 1956 e das Centrais Elétricas de Furnas em 1957.
A compra, normalmente financiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES),
ocorreu em empresas como Caraíba Metais S.A., Cia. Guatapará de Papel e Celulose (Celpag), Cia. Brasileira
do Cobre (CBC) e Cia. Nacional de Tecidos Nova América.
23
de compromissos internacionais, até vii) redução de conflitos internos de modo a garantir
estabilidade política. (WEAVER & ROCKMAN, 1993, citado por BOSCH & GAITÁN, 2012).
Porém, além dos fatores políticos-burocráticos, as estatais devem focar em diversos
outros pontos para encabeçarem um projeto de desenvolvimento. Um deles é a inovação,
tanto privada quanto do setor público.
Os setores produtivos, além de lidarem com os antigos fatores de competitividade,
como baixo custo de mão de obra e matéria prima, hoje, vêm sendo instigados a
reestruturar essa dinâmica, baseando-se em aspectos diferenciados. É nessa nova
perspectiva de competitividade que é introduzida a definição de inovação; seja ela por meio
da introdução de um novo bem ou de uma nova qualidade de bem, ou da introdução de um
novo método de produção, da abertura de um novo mercado, da diferenciação de produtos,
entre outros. Dentre essas, a inovação tecnológica é fundamental para assegurar a
competitividade e uma maior presença no mercado internacional. Esse foi o caminho de
modelos clássicos de desenvolvimento como Estados Unidos, Alemanha e Japão, e os
posteriores Coréia, Tailândia e Irlanda. (BOSCHI & GAITÁN, 2012; SCHUMPETER, 1911,
citado por KIPERSTOK, COSTA, ANDRADE, AGRA & FIGUEROA, 2002).
As tentativas de emparelhamento tecnológico realizadas no Brasil após a década de
1930 foram imprescindíveis para o desenvolvimento. Porém, enquanto os países
emergentes engatinhavam, os países desenvolvidos continuavam a superar e expandir suas
fronteiras tecnológicas gerando processos de “catching-up and fall behind”, nos quais são
gradativamente fixados novos obstáculos, cada vez mais difíceis de serem transpostos. Ou
seja, para uma inserção competitiva e estratégica do Brasil nos mercados mundiais é
necessário primeiramente
sair da sombra tecnológica determinada pelos países
desenvolvidos. (WU, MA & SHU, 2010, citado por BOSCHI & GAITÁN, 2012).
Logo, cabe ao Estado e às suas empresas i) definir novas rotas tecnológicas viáveis
para se sobressaírem e terem condições de competir no mercado; ii) usar das vantagens
institucionais e naturais, como no caso do Brasil a diversidade da matriz energética, para
inovar; e iii) definir novas fronteiras investindo em pesquisa, renovação tecnológica e
planejamento educacional, desde a capacitação da mão de obra em mercado até os
estudantes universitários. (BOSCHI & GAITÁN, 2012).
24
Na industrialização tardia as estatais também exercem outro papel: geradoras de
infraestrutura. Definida como conjunto de engenharia e instalações, a infraestrutura é
considerada a base para se estabelecer serviços necessários à melhoria social e ao
desenvolvimento de fins produtivos, políticos, sociais e pessoais. Isso inclui eletricidade,
telecomunicações, transporte, redes de água e saneamento, entre outros. (BOSCHI &
GAITÁN, 2012).
Logo, a intervenção do Estado por meio das estatais se torna necessária para
garantir a manutenção e funcionamento pleno de setores nacionais. Em muitos casos é
arriscado para a iniciativa privada se instalar em locais marginais, sem mão de obra com
capacitação adequada e poucos recursos estruturais. Fica a cargo do poder público com
suas estatais dar assistência e preencher as lacunas industriais necessárias para o
desenvolvimento socioeconômico do país, uma vez que a iniciativa privada pode não ter
interesse em assumir certas atividades justamente por não apresentarem viabilidade
lucrativa. Assim, o governo não permite a sucatiação de membros importantes da economia.
É impossível pensar, sob a ótica capitalista comum, que uma empresa financiaria um
programa de eletrificação rural em uma comunidade do interior do nordeste, como a
Eletrobrás faz, ou a entrega de uma correspondência em uma comunidade ribeirinha no
interior do Amazonas, como fazem os Correios. Nessas condições, o Estado supre a
deficiência do mercado, atuando sem, provavelmente, ter qualquer vantagem econômica,
podendo, inclusive, admitir prejuízos. Mais importante que o lucro, é o papel social exercido.
(RIBEIRO, ALVES & CHEDE, 2005).
A importância social do poder público na fomentação da economia vai desde fins
gerais, como, por exemplo, a diminuição do custo da energia elétrica, até o incentivo à
instalação de grandes empresas em regiões afastadas dos grandes centros, que
consequentemente gera trabalho, aquece a economia local e distribui riquezas. A atenção
que um polo econômico pode dar a uma região também é válida se formos analisar o
investimento feito para oferecer e manter uma boa infraestrutura, além de trazer outras
oportunidades como escolas de nível superior, centros culturais, casas de entretenimento,
entre outros.
A ação das estatais como forma de proteção social é outra dimensão importante de
discussão. À medida que há o crescimento da desigualdade social, há um aumento de
intervenções governamentais a fim de minimizá-la. Porém, o papel delas a fim de
25
democratizar o desenvolvimento deve ser focado na fragilidade das estruturas de trabalho,
que são uma das causas da exclusão social. Nos últimos anos, a seguridade social é tida
como fator importante no desenvolvimento econômico. Notadamente, é de responsabilidade
de o Estado garantir renda e expandir a prestação de serviços sociais, principalmente
educação, saúde e infraestrutura urbana. (BOSCHI & GAITÁN, 2012; PRADO, 1994).
Mais importante ainda são as estatais como objetos de manobra para execução de
políticas macroeconômicas. No Brasil temos o conjunto Embrapa/IAC que foram
fundamentais no progresso da agroindústria brasileira, o duo Embraer/ITA, na indústria
aeronáutica, o BNDES com importante papel de financiamento da infraestrutura e logística,
junto do Banco do Brasil no crédito agrícola, da Caixa Econômica Federal no
desenvolvimento urbano e ao objetivo de estudo, Petrobras, especialmente na fronteira
tecnológica da prospecção e exploração do petróleo em águas profundas. (COSTA, 2011).
À medida que a procura por matrizes energéticas se torna mais acirrada, a
estatização de setores ligados à exploração de recursos naturais fica mais em voga. Como
uma das novas atribuições, temos agora as estatais atuando em prol do desenvolvimento
sustentável. É responsabilidade de o Estado desenvolvimentista analisar estrategicamente
como explorar de maneira eficiente os recursos ambientais. (BOSCHI & GAITÁN, 2012).
Na última década presenciamos a nacionalização de ativos estrangeiros em território
venezuelano e o processo de re-estatização de empresas russas durante o governo de
Vladimir Putin, ambos com a intenção de retomar o controle sobre os recursos naturais a fim
de defender os interesses de seus países. Hoje, 6 das 15 principais empresas de petróleo
do mundo são estatais7, sem citar as gigantes Saudi Aramco, empresa controlada pelo
governo da Arábia Saudita; Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA), a estatal venezuelana; e
Petrobras, a estatal responsável pela produção de mais de 90% do petróleo e gás natural no
Brasil8.
Quanto mais vemos empresas estatais em diversas e importantes esferas de uma
agenda de desenvolvimento, – serem fundamentais na execução de políticas sociais,
programas de educação e formação técnica, investimento em ciência e tecnologia – mais
vemos o fortalecimento do poder público na economia e o aumento da Capacidade Estatal,
ou seja, a capacidade efetiva do Estado de penetrar na sociedade e alterar a distribuição de
7
8
ONIP: 15 Maiores Empresas de Petróleo <http://www.onip.org.br/noticias/sintese/as-15-maiores-empresas-depetroleo/> acessado em 03/03/2013.
De acordo com o Boletim Mensal da Produção anunciado pela ANP em relação a produção de julho de 2012.
26
recursos. Ou então, em um sentido amplo, a capacidade que o Estado tem de conduzir o
desenvolvimento econômico. (BOSCHI & GAITÁN, 2012).
É importante destacar que o número de empresas estatais não é o melhor indicador
para medir o grau de estatização da economia, pois a quantidade não traduz o domínio
econômico das empresas, nem suas participações no mercado. Porém, saber o grau de
participação que o governo tem no mercado é útil para mensurar a sua responsabilidade na
articulação de decisões em torno de uma agenda desenvolvimentista, como o amparo a
setores deficientes, a formação de coalizões internacionais, vinculação de atores
estratégicos e estabilização política. (BOSCHI & GAITÁN, 2012; RÜCKERT, 1981).
A capacidade do Estado de atuar em áreas estratégicas e articulá-las com demandas
de outros setores revela o grau de cooperação e interação entre atores públicos e privados
e como ambos participam juntos de decisões progressistas. Mais importante que a atuação
de uma empresa estatal é a competência do Estado em convergir seus interesses com
vários blocos de capital – privado nacional, internacional e estatal – para estabelecerem
juntos o desenvolvimento econômico do país. (BOSCHI & GAITÁN, 2012).
Entretanto, a capacidade de coordenação entre setor público e privado requer uma
grande habilidade do Estado para programar e acompanhar metas prioritárias para ambos.
Talvez esse seja um dos principais pontos positivos da concepção de companhias mistas:
descentralizar grandes responsabilidades sem aumentar a burocracia institucional. Dessa
forma, diretores e acionistas seriam responsáveis por discutir as melhores opções de gestão
sem se desligarem da função social da empresa e da subordinação da atividade ao governo.
Porém, essa seria apenas uma das razões que justificaria o movimento que
debandou o início das atividades de venda dos ativos do Estado para o mercado privado
que aconteceu não só no Brasil, mas em diversos Estados Nacionais durante as décadas de
1980 e 1990. Entre os principais motivos ainda estão a busca pela eficiência do mercado
privado e, principalmente, o processo de reajuste fiscal e renegociação da dívida externa.
2.4 A INTERVENÇÃO ESTATAL E SUAS ARMADILHAS
Até então é claro o compromisso da empresa estatal em democratizar efetivamente
os direitos sociais a fim de atender as necessidades para o desenvolvimento universal e, no
27
caso do Brasil, dar suporte a diversas políticas macroeconômicas que objetivavam a
estruturação de uma base na qual pudesse se iniciar o processo tardio de industrialização.
Seja democratizando direitos ou construindo uma infraestrutura, o papel do Estado por meio
de suas empresas sempre será o de diminuir a desigualdade social e aumentar a qualidade
de vida da população. Em curto prazo, como a primeira, ou em longo prazo, como a
segunda.
2.4.1 O AFASTAMENTO DO TIPO-IDEAL PRIVADO
Antes de entendermos o processo de privatização, é importante analisarmos mais a
fundo os mecanismos que implicam o afastamento de uma empresa estatal do tipo-ideal de
gestão privada. É claro que em uma empresa estatal há abstenção do acúmulo de capital
para incentivar o desenvolvimento socioeconômico do país. Porém, até que ponto uma
empresa estatal pode abrir mão de sua lucratividade para atender as demandas político
socioeconômicas? Ou então, até que ponto as estatais são objetos de genuínas políticas
desenvolvimentistas?
Rios (1994) cita os principais motivos pelos quais as empresas estatais se afastam
do “comportamento ótimo” operado pela gestão privada. Todos eles ligados ao
comportamento gerencial da instituição. São eles (PRADO, 1994):
i) Intervenção externa do governo na gestão microeconômica (política de compras,
empregos e preços) comprometendo o trabalho da estatal, orientada por objetivos bem
definidos de política econômica.
ii) Emergências de “submetas” ao nível de burocracia de gestão, em função de suas
conexões políticas (ocupação de cargos definida ao nível político), das articulações
estabelecidas com o setor privado e de pressões sindicais (sobre política de emprego e
salários), acarretando uma possível inconsistência entre diretrizes pré-estabelecidas e a
prática da gestão microeconômica.
iii) Alteração do processo decisório microeconômico pelos interesses privados
externos e uso de lobby.
A situação pode ser agravada se somada a outros fatores internos de ineficiência,
como a burocracia.
28
O item ii se mostra um assunto delicado na construção da política administrativa das
estatais brasileiras, uma vez que muitos cargos de diretoria são concedidos a fim de retribuir
apoio político. Se analisarmos que uma campanha eleitoral é realizada pela coalizão de
diversos partidos e organizações e todos eles tem diferentes ambições, é factível concluir
que se a gestão dessas empresas for composta por inúmeros representantes políticos,
teremos muitas empresas presididas e administradas por ideais divergentes. Vale lembrar
que muitos desses “empregos políticos” são concedidos excluindo a capacidade real dos
indivíduos
de
dirigir
grandes
organizações,
muitas
delas
atores
relevantes
do
desenvolvimento nacional.
Como exemplo temos a grande rotatividade de presidentes e diretores que as
estatais sofreram durante os anos 80. Raramente eles de fato se subordinavam ao
ministério em que suas empresas se encontravam. Com isso, cada vez mais elas passaram
a operar com orçamentos flexíveis e com a certeza de que o governo viria ampará-las
quando necessário. (PINHEIRO, 1999).
O item iii está diretamente ligado à execução do item ii. Em um Estado assolado
pela corrupção e impunidade, o uso do privilégio político para tirar proveito do poder público
é constante. Anualmente são feitas diversas denúncias envolvendo fraudes em licitações,
defesa de interesses exclusivamente privados e uso indevido do dinheiro público. Em todos
os casos, a alteração de decisões para beneficiar ilegalmente certas pessoas corrompe o
propósito social de uma estatal, além de perturbar seu desempenho e diminuir a
credibilidade dessa no mercado e na constituição de políticas voltadas ao crescimento
econômico.
Apesar dos itens ii e iii serem de extrema importância na explicação no porque da
eficiência de empresas estatais não serem similares à da iniciativa privada, a sua aplicação
está relacionada a negligência do governo e na submissão desse à grandes corporações
privadas e à manobras políticas. Ou seja, elas não se aplicam em exemplos de governança
transparente e íntegra. Ou então se aplicam em casos muito particulares e de pouca
relevância. Já o item i acarreta consequências que fogem, a primeira vista, de interesses
específicos
por
serem
medidas
que
visam
um
aperfeiçoamento
das
políticas
macroeconômicas.
Nesse ponto percebemos que a intervenção externa do governo pode ter diversos
objetivos voltados ao fortalecimento da indústria e do mercado nacional. Se pensarmos por
29
uma lógica desenvolvimentista, o Estado pode usar a empresa estatal como consumidora de
bens de outra empresa nacional para apoiar o crescimento dessa, mesmo que para isso
seja necessário ignorar melhores preços e qualidade de produtos disponíveis no mercado.
Outro motivo seria o controle de preços para anestesiar o repasse de um eventual aumento
de custos ao consumidor e dessa forma conter a inflação e, consequentemente, o aumento
do custo de vida.
Mesmo que haja a necessidade de repassar aos consumidores esse custo, é
evidente que essa passagem é determinada pela estrutura de mercado em que a estatal
opera. Se a empresa opera em um livre mercado onde há concorrência, a adição do
“prejuízo” ao preço do produto deve ser criteriosa, sendo difícil evitar a via da fiscalidade9.
(PRADO, 1994).
Em todos os casos, a empresa estatal dependeria de recursos da União, recursos
esses fiscais, pago por nós contribuintes, para debitar os custos ocasionados por esse
afastamento do tipo-ideal privado. Pela própria natureza de suas atividades, e pelo tipo de
inserção que assumem no conjunto das atividades produtivas, as empresas estatais
apresentam uma estreita relação com a expansão de gastos do Estado. O poder fiscal do
setor público fica responsável por assumir gastos de prestação de serviços sociais, como
saúde e educação, assumir gastos de seus ativos e financiamento desses como instrumento
de política econômica, além de assumir “involuntariamente” políticas de fomento via subsídio
e empréstimo de capital a empresas privadas. (PRADO, 1994).
As adversas intervenções estatais em geral forçam uma drástica ampliação do uso
de recursos fiscais e um consequente agravamento dos custos orçamentários. Nesse
sentido há uma ampliação dos fluxos fiscais compensatórios destinados às empresas
estatais, acarretando um grande aumento dos níveis de déficit públicos. (PRADO, 1994).
2.4.2 A PRIVATIZAÇÃO CONTRA O DÉFICIT DO FLUXO FISCAL
Quando as estatais se tornaram um consumidor alucinado de recursos do Estado,
esse então adotou a estratégia das privatizações como tentativa de ajuste das contas
públicas por meio da venda de seus ativos produtivos.
9
Em outras palavras, se há concorrência, a empresa estatal deve buscar disponibilizar o produto a um preço
acessível, mesmo que seja instrumento de política macroeconômica. Desse modo, a via mais segura é
fiscalidade, ou seja, receber subsídio do governo para se manter competitiva.
30
Seja objetivando a redução da dívida pública ou a redução da demanda de recursos
fiscais para gastos em infraestrutura, uma das principais justificativas para a privatização, no
âmbito macroeconômico, foi o ajuste do fluxo fiscal. Assim, quando o Estado realiza uma
venda, imediatamente é gerado um montante de recursos adicionais para financiar gastos
correntes do setor público, excluindo a possibilidade de novos empréstimos. Além do que,
um maior número de empresas privadas acarreta uma maior arrecadação tributária para o
governo. Já no plano microeconômico, as privatizações foram justificadas pela busca da
eficiência do tipo-ideal privado. (ARAÚJO, 2005; PRADO, 1994).
Observe que o montante de recurso obtido através da privatização elimina
imediatamente os fluxos futuros de recursos (lucros) ou gastos (prejuízos) que a empresa
teria durante sua vida útil. Porém, pode-se incluir o fluxo de impostos que a empresa, agora
privada, irá pagar. Um fato importante é que após a privatização há aumento da eficiência
das empresas que, consequentemente, lucram mais e com isso pagam mais impostos.
Conforme as receitas da privatização crescem, há também o aumento do benefício fiscal.
Assim, o impacto fiscal total seria composto pelo valor imediato de venda mais o valor de
impostos futuros menos o valor de lucros futuros. A principal implicação deste ponto é que o
resultado fiscal da privatização provavelmente sempre será positivo em curto prazo, mas
pode ser negativo quando considerado o tempo em que o ativo ainda se manterá útil.
(PINHEIRO, 1999; PRADO, 1994).
Devemos analisar também que se o Estado está alienando um ativo produtivo em
troca de um montante de liquidez, o resultado final depende da aplicação dada a este
recurso. Se eles forem usados para financiar gastos correntes, implicam em redução do
patrimônio. Se forem aplicados em outras empresas, no pagamento de dívidas ou na
ampliação de crédito ao setor privado, provavelmente o patrimônio será preservado e
inclusive aumentado. Caso seja aumentado, estaremos encarando a capacidade do setor
público de gerar capital. (PRADO, 1994).
Em uma economia periférica na qual o Estado se compromete a reestruturar a
infraestrutura para incentivar a industrialização e a executar programas sociais e grandes
empreendimentos relevantes para o bem coletivo, a privatização tem objetivo de acumular
capital, já que o governo pode não ter o montante necessário para realizar certo projeto ou
implementar certa política. Dessa forma, o Estado, por meio de sua empresa, busca
recursos privados no mercado de ações para gerar renda líquida e assim adquirir recursos
para seus empreendimentos.
31
Evidentemente, a passagem do investimento público para o investimento privado
está condicionada à independência administrativa das empresas estatais, à sua autonomia
no mercado, e a sua compatibilidade com as políticas desenvolvimentistas em vigor.
Salienta-se que para que a abertura de capital seja eficiente é necessário um cenário
econômico relativamente estável e previsível para que os investidores se sintam atraídos
pela proposta, já que a atividade envolve riscos. (RIBEIRO, ALVES & CHEDE, 2005).
O comprometimento do Estado de usar sua Capacidade Estatal em planos de
desenvolvimento
econômico,
além
de
reforçar
a
democracia,
gera
credibilidade
internacional, com impacto direto sobre o nível de investimentos estrangeiros no país.
Mesmo que a privatização gere altos custos, as incertezas quanto a decisões erráticas são
reduzidas. (BOSCHI & GAITÁN, 2012).
2.5 EMPRESAS MISTAS: TER LUCRO, MAS NÃO PRIORIZÁ-LO
Uma empresa de economia mista é caracterizada por uma estrutura na qual a
atuação do Estado é associada ao capital privado para exercer atividades de natureza
econômica ou de serviços públicos. Se por um lado é legítima a compra de uma empresa
privada pelo governo, para que esse seja o novo proprietário do empreendimento, também é
permitida, mediante reforma do seu estatuto social e prévia autorização legislativa, a
transformação de uma empresa pública em uma sociedade de economia mista, seja ela
fechada ou aberta. (RIBEIRO, ALVES & CHEDE, 2005).
Temos então a sociedade anônima aberta, que comercializa suas ações em bolsa ou
balcão, e a sociedade anônima fechada, que não opera no mercado de ações. (RIBEIRO,
ALVES & CHEDE, 2005).
A particularidade de uma sociedade anônima aberta é que, uma vez lançada na
bolsa de valores, a pessoa jurídica de direito público tem preferência na aquisição de ações,
para que ela mantenha o seu percentual de participação na sociedade, que seria modificado
devido essas novas ações. Entretanto, o Estado deve conservar a titularidade da maioria
das ações com direito a voto, a fim de garantir a condição de sociedade de economia mista
da empresa, mesmo que disponibilize para venda ações preferenciais sem direito a voto.
(RIBEIRO, ALVES & CHEDE, 2005).
32
Com uma personalidade jurídica de direito privado, as empresas mistas foram
concebidas para possibilitar uma maior agilidade e eficiência em sua atuação, uma vez que
seriam desvinculados os trabalhosos procedimentos burocráticos e se iniciaria uma fase na
qual a obtenção de lucro não seria ignorada. Cada vez mais, as estatais são induzidas a
operar de forma próxima ao tipo-ideal das empresas privadas, utilizando-se de mecanismos
societários e contratuais privados para melhorar seu desempenho e diminuir os vícios
normalmente associados aos seus serviços. (CARDOZO, 1997; RIBEIRO, ALVES &
CHEDE, 2005).
A dificultosa análise de uma empresa mista se dá devido ao complexo papel que ela
pode assumir como aparelho de estado ou como organização produtiva. Enquanto aparelho
de estado, a organização, como integrante da sociedade, como dito anteriormente, tem
responsabilidade social e desenvolvimentista. Como organização produtiva, as empresas
almejam lucros e objetivam a vontade de seus proprietários.
Uma companhia mista, como a Petrobras, tem que combinar a execução de suas
metas constitucionais com o propósito lucrativo de seus acionistas privados, que não podem
ter seus interesses priorizados, mas também não podem tê-los abandonados. Apesar de
uma estatal não ser criada e administrada apenas para obter lucro, o seu desempenho
financeiro não deve ser negligenciado. Isso significa que os arranjos produtivos internos são
passíveis de mudanças, seja na direção de sistemas mais controlados pelo mercado, ou
com maior grau de atuação do Estado. O que se deve analisar é até que ponto a pretensão
capitalista de uma empresa mista não prejudica o interesse do coletivo, corrompendo sua
natureza social humana e como balancear essa situação, já que uma empresa controlada
majoritariamente por interesses do Estado pode ser usada como objeto de manobra política
gerando riscos às suas atividades. (BOSCHI & GAITÁN, 2012; RIBEIRO, ALVES & CHEDE,
2005).
2.6 O CAPITAL PRIVADO
Se temos a empresa estatal como peça chave de políticas macroeconômicas e ou
sociais sem pretensão acumulativa de capital, é evidente a diferença organizacional quando
comparada a uma empresa privada que objetiva a geração de lucros para seus acionistas.
Dessa forma, é esperada uma grande mudança nas estruturas econômicas quando ocorre a
transferência de empresas, em alguns casos setores inteiros, até então controladas pelo
33
Estado, para a administração da iniciativa privada. Seja essa transferência total ou parcial,
como nos casos das empresas de economia mista.
Como discutido, a transição do modelo estatal para o privado está associada,
principalmente, a flexibilidade da administração estratégica da organização. As ações
estratégicas, que antes estavam relacionadas às ações governamentais, passam a ser
orientadas por gestores que almejam um melhor desempenho econômico vinculado às
regras do mercado financeiro. E não é só a posição estratégica das empresas que muda,
mas também a do Estado, que uma vez fora do controle direto das empresas provedoras do
desenvolvimento, precisa se reposicionar para continuar incentivando o crescimento
econômico. Crescimento esse já esperado, pois intrínseco ao tipo-ideal privado está o
aumento de produtividade e eficiência. (ALVES, 2004; VELASCO JR, 1999).
O fato de a eficiência ser uma das características fundamentais da iniciativa privada
remonta à sua finalidade original de maximizar o lucro para os acionistas. Como a
oportunidade de trabalho é dependente do sucesso econômico do empreendimento, os
funcionários, que necessitam da remuneração para ter acesso a bens comuns, são
impelidos a trabalhar em prol dos acionistas e a reforçar, dia a dia, sua posição na empresa
desempenhando melhores resultados10. Assim, os funcionários se valorizam através da
construção de uma reputação de boa produtividade e consequentemente a empresa
apresenta bons resultados econômicos. Caso contrário, os empregados são substituídos.
Apesar da priori pelo sucesso financeiro ser a base da instituição privada, o modo
como é feito, em detrimento de outros aspectos como necessidades sociais e pessoais, é
duramente criticado. A otimização dos recursos humanos, em outras palavras a diminuição
do quadro de funcionários, é um fenômeno comum na adoção do padrão privado, gerando
pressões constantes provenientes das ameaças de demissão. A exigência por maior
agilidade, o aumento de responsabilidades, a padronização e automação de processos e o
intenso ritmo de trabalho, além de inibir a autonomia profissional é extremamente prejudicial
a qualidade de vida do trabalhador. Não só dele, mas também de seus dependentes.
(NOGUEIRA, 1999).
10
Na sociologia, o trabalho é questão central não apenas para o desenvolvimento do indivíduo, mas também
para o desenvolvimento da sociedade como um todo, pois é por ele que são produzidos os bens necessários à
sobrevivência, a remuneração que permite que o indivíduo consuma esses bens, o desenvolvimento
econômico, social e manutenção desses, entre outros aspectos. (OFFE, 1989; LINHART, 1997; KÖNIG, 1994
citados em ALVES, 2004).
34
No entanto, a diminuição da qualidade de vida do empregado não é ligada apenas a
privatização de uma instituição. A deficiência em investimentos que as empresas estatais
encararam nas décadas passadas provocou uma intensa degradação de instalações e
equipamentos e uma progressiva precarização das condições de trabalho. Com a falta de
materiais e equipamentos, os trabalhadores recorrem a reciclagens e adaptações
configurando um ambiente cheio de inseguranças e incertezas. Logo, essas condições
inadequadas propiciam exaustivas jornadas de trabalho e diversos riscos e cargas à saúde
dos servidores. (NOGUEIRA, 1999).
Dentre as diversas ações realizadas pela iniciativa privada, uma das que mais se
destaca é a modernização dos processos produtivos por meio da ampliação das políticas de
terceirização. A terceirização se refere à transferência da execução de um serviço específico
a um terceiro. Geralmente, os serviços terceirizados não fazem parte da atividade
estratégica da empresa, o que permite a concentração de toda sua capacidade de operação
e gestão no seu negócio principal. (ALVES, 2004).
Para o tipo-ideal privado a terceirização gera diversos benefícios como a otimização
de serviços, recursos humanos e materiais, desburocratização e agilidade das decisões e
resultados. Um método bastante eficaz na busca por menor custo e maior poder de
competitividade. (ALVES, 2004).
Se por um lado a terceirização traz vantagens para a empresa, por outro traz
desvantagens para o trabalhador. As consequências vão desde aumento do número de
demissões, diminuição do salário, perda de benefícios sociais, piores condições de trabalho,
falta de segurança, até perda da representação sindical. De todo modo, mesmo que a
terceirização tenha sido mais empregada após o processo de privatização, ela é presente
nos setores estatais desde a década de 1970 não a configurando como um problema
exclusivo da gestão privada. (CHAMAS, 2001 citado por ALVES, 2004; ALVES, 2005).
Entretanto, a priorização do lucro tem seus lados positivos. As receitas geradas
possibilitam que os gestores usem parte dela para investir e modernizar suas empresas,
seja em novos processos produtivos, equipamentos, tecnologias, capacitação, entre outros.
Resumidamente, o foco da gestão pode ser definido através da aplicação intensiva de
capital em novas tecnologias, através do estímulo comportamental obtido pelo
enriquecimento do trabalho e pela possibilidade de ascensão de posto de trabalho. Tudo
isso para colocar a empresa numa posição privilegiada diante do mercado, pois isso
35
possibilita novos avanços que garantem sua expansão e crescimento. (ALVES, 2004;
COUTINHO et al, 1993).
O processo de privatização ocorrido na década de 1990 foi um dos mais importantes
impulsionadores do desenvolvimento e da modernização da indústria no país. A participação
de capital privado despertou a inovação tecnológica e ampliou a concorrência, estimulando
a redução dos preços junto ao aumento da qualidade de produtos e serviços.
2.7 O FIM DA ESTATIZAÇÃO ECONÔMICA
Os programas de privatização, iniciados na década de 1980 e largamente usados por
diversos países capitalistas, tinham como objetivo minimizar os custos de manutenção de
uma política voltada à intervenção do Estado por meio de empresas estatais. Na América
Latina a privatização também teve outro objetivo: pagar a dívida externa somada nos anos
de recessão mundial devido às crises de petróleo em 1973 e 1979.
Após o final da Segunda Guerra Mundial, a dinâmica industrial dos países
capitalistas desenvolvidos seguiu o mesmo padrão daquele adotado pelos Estados Unidos,
o então novo líder econômico, político e militar do bloco capitalista. A internacionalização
das empresas norte-americanas foi essencial para esse processo, uma vez que disseminou
seus padrões tecnológicos, organizacionais e de consumo na reconstrução dos países
europeus e Japão no pós-guerra. (SILVA & LAPLANE, 1994).
A estratégia de catch up realizada pelo governo norte-americano teve imediato
sucesso devido à disponibilidade de mão de obra qualificada e barata, conhecimentos
tecnológicos aprimorados em função da indústria bélica, disponibilidade de energia e
recursos naturais a baixos preços e a disponibilidade de mercado no processo de
reconstrução desses países. Posterior ao crescimento econômico incentivado pela
reconstrução pós-guerra, o crescimento industrial nas economias capitalistas ainda foi
sustentado pelo padrão de consumo intenso de bens duráveis herdado pela cultura norteamericana. (SILVA & LAPLANE, 1994).
Porém, na segunda metade dos anos 1960, a dinâmica industrial vigente mostrou
sinais de esgotamento. A internacionalização de empresas e bancos norte-americanos
somada a desaceleração do ritmo de acumulação (sinal de que os países desenvolvidos já
36
estavam em patamares semelhantes de desenvolvimento) e a competição causada pelo
sucesso do desenvolvimento industrial dos países europeus e Japão comprometeram a
hegemonia dos Estados Unidos. O resultado nos países desenvolvidos foi uma forte
desaceleração do crescimento industrial que ocasionou uma grande ociosidade na
capacidade produtiva. Consequentemente o padrão monetário internacional entrou em crise
em 1971 que em 1973 foi agravada pelo Primeiro Choque do Petróleo. (SILVA & LAPLANE,
1994).
Enquanto isso o Brasil também vivia seu período de crescimento industrial e
econômico, primeiramente idealizado pelo governo de Juscelino Kubitscheck, que tinha
como plano de governo desenvolver 50 anos de economia em 5 anos de governo e,
posteriormente, durante a ditadura militar. Se na década de 60 os países desenvolvidos
começavam a identificar o início de uma crise econômica, os países não desenvolvidos viam
uma oportunidade de se industrializar, mesmo que fosse aos moldes desse padrão industrial
que estava entrando em colapso.
Uma recessão em países desenvolvidos sugere uma diminuição de investimentos
em suas economias, disponibilizando, assim, recursos para investimento no mercado
financeiro internacional. Logo, países como o Brasil, que tinham condições favoráveis ao
crédito, tiveram chance de ampliar sua base industrial através de investimentos estrangeiros
e obtenção de empréstimos internacionais. Dessa forma, o Brasil investiu na industrialização
de setores “pesados”, alinhada à política de substituição de importações, enquanto países
desenvolvidos, que já tinha experimentado o esgotamento desse padrão industrial capitalista
buscaram investir progressivamente em tecnologias de racionalização de insumos
energéticos e de redução de custos. (SILVA & LAPLANE, 1994).
Logo após o Golpe Militar de 1964, foi criado, durante o governo de Castelo Branco,
o primeiro Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG), com dois objetivos básicos:
formular políticas de combate à inflação e expandir a indústria base (siderurgia, energia,
petroquímica, entre outros). Essa última extremamente necessária para evitar o aumento de
importações brasileiras de insumos básicos, que a indústria nascente consumia de forma
crescente.
Após um início de ajuste e reorganização do sistema financeiro, o Brasil se deparou
com um período de grande crescimento econômico. Entre 1968 e 1973 o PIB brasileiro
cresceu a uma taxa média acima de 10% ao ano. O milagre econômico, como ficou
37
conhecido esse período, caracterizou-se pelo intenso investimento de empresas estatais na
indústria de base, em projetos de infraestrutura e integração nacional. Tais políticas exigiram
do Estado um considerável montante de capital que ocasionou um grande aumento do
déficit público para manter o equilíbrio macroeconômico. (ARAÚJO, 2005).
Porém esse período de prosperidade chegou ao fim com o Primeiro Choque do
Petróleo em 1973. Com o aumento do preço do óleo e o crescente déficit de fluxo fiscal,
muitos países recorreram ao circuito financeiro internacional para manter o funcionamento
de diversos setores estatais e financiar a importação de derivados do petróleo para manter o
crescimento do país. Nesse contexto, o Estado brasileiro perdeu grande parte da sua
capacidade de investimento, o que adveio do progressivo endividamento externo.
Em muitos países, sobretudo nos desenvolvidos, os anos seguintes a crise foram
marcados por processos de intensa reforma do papel do Estado na economia. O recuo da
participação estatal abriu espaço para a legitimação das concepções privatizantes como
importante meio de reequilibrar as contas públicas. (PRADO, 1994).
O mesmo não ocorreu no Brasil de imediato. Como resposta à crise, o governo
implantou o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), que tinha como objetivo
reestimular o crescimento do país através da ampla intervenção estatal na economia. Para
isso, as empresas estatais foram induzidas a captar ainda mais recursos no exterior,
aumentando a dívida em moeda estrangeira e tornando-as vulneráveis à flutuação da taxa
de juros internacionais e à desvalorização cambial. No final da década de 1970, as estatais
tiveram suas receitas drasticamente reduzidas em decorrência não só da recessão, mas
também da política avessa ao reajuste de preços para não repassá-lo ao consumidor como
medida de controle da inflação e sustento do ideal progressista militar que tentava mascarar
a delicada situação da economia brasileira. (WERNECK, 1987, citado por RIBEIRO, ALVES
& CHEDE, 2005)
A atuação do regime militar no agravamento da crise financeira merece destaque.
Devido a política autoritária e a grande repressão imposta pela ditadura, o governo
ostentava o crescimento econômico como forma de amenizar a insatisfação política.
Durante a crise econômica, mesmo com o grande desajuste fiscal, o governo resistiu à
ampliação da carga tributária e preferiu a utilização de recursos advindos de empréstimos
estrangeiros para compensar o endividamento público. Dessa forma, ainda era possível
dissimular o fiasco econômico. (PRADO, 1994).
38
É importante ressaltar o papel que o BNDES, por meio do BNDES Participações
(BNDESPAR), desenvolveu durante essa década na tentativa de salvar empresas privadas
da falência causada pela crise. A absorção dessas empresas pelo Estado, além de
frustrada, denotou a tentativa do governo de beneficiar a incompetência ou a corrupção de
empresários do setor privado.
Logo, mergulhadas em intensa crise e incapazes de atender os preceitos da política
macroeconômica, as empresas estatais se tornaram pesados fardos do orçamento público.
Entre 1980 e 1985, quando a dívida das estatais chegou ao seu ápice, ela representava
40% da dívida externa total. (PRADO, 1994).
O déficit nos cofres da União junto ao aumento da dívida externa e a crise econômica
arruinaram as finanças do país e enterraram os ideais da política keynesiana na qual o
Estado é o Estado empresário. Era necessário tomar medidas para reequilibrar o fisco,
desregulamentar os mercados, abrir a economia nacional e privatizar os serviços públicos.
(CAMPOS, 2005; RIBEIRO, ALVES & CHEDE, 2005).
De acordo com Pereira (2001) a crise da política de substituição de importações
adveio de problemas de governabilidade e governança do modelo estatizante do Estado
intervencionista e da crise do modelo burocrático de gestão pública:
A grande crise da América Latina nos anos 80 foi a maior crise que sua
história registra. Foi antes de mais nada uma crise do Estado, e não uma
crise do mercado, como a da Grande Depressão dos anos 30: uma crise
fiscal, uma crise do modo de intervenção e uma crise da forma burocrática
de administrar o Estado. Foi assim uma crise estrutural do processo de
desenvolvimento anterior. Não foi uma crise meramente decorrente do
protecionismo, do estatismo e do populismo ocorridos na América Latina,
como pretende a interpretação neoliberal. Nem foi uma crise causada pelas
políticas dos países desenvolvidos que provocaram e que enfrentaram a
crise da dívida nos anos 80, como quer a interpretação populista. Na
verdade, a Grande Crise foi consequência da própria dinâmica do notável
desenvolvimento econômico que ocorreu na América Latina entre os anos
30 e os anos 70. Este desenvolvimento ocorreu nos quadros de uma
interpretação e de uma estratégia nacional desenvolvimentista, sob a égide
de uma forte intervenção do Estado
39
No Brasil não foi diferente, e em 1981, durante o governo de João Baptista
Figueiredo, iniciaram-se as medidas para retomar o equilíbrio econômico. Inicialmente foi
feito um pequeno programa de privatização visando transferir à iniciativa privada as
empresas estatais que: i) tivessem sido incorporadas pelo Estado devido dificuldades
financeiras; ii) atuassem em áreas que já existisse setor privado consolidado sob controle
nacional; e iii) na qualidade de subsidiárias, não desenvolvessem atividades essenciais à
empresa controladora, proporcionando, assim, desnecessária e ou injusta competição com
as empresas privadas nacionais. (RIBEIRO, ALVES & CHEDE, 2005).
E também se excluíram expressamente as empresas que: i) desempenhavam
atividades diretamente ligadas à segurança nacional; ii) exploravam atividades em regime
de monopólio estatal; iii) operavam em áreas econômicas estratégicas cujo o controle do
Estado foi assumido para viabilizar o desenvolvimento do setor privado, e não para competir
com ele; e iv) foram instituídas para manter o controle nacional no processo de
desenvolvimento ou evitar a desnacionalização de setores básicos da economia. (RIBEIRO,
ALVES & CHEDE, 2005).
Junto ao programa de privatização, o governo iniciou uma progressiva redução de
gastos relativos a investimento. Em 1981, ano com o maior patamar, os investimentos
representam cerca de 4,5% do PIB. Em 1990, ano em que se inicia a privatização do
governo Collor, esse valor foi reduzido a 1,3% do PIB. (PRADO, 1994).
No entanto, os primeiros anos foram marcados por privatizações modestas que
afetaram muito pouco a participação do Estado na economia. Apenas empresas muito
pequenas, em setores nos quais o Estado nem deveria ter participação, foram alienadas.
Em especial aquelas empresas que estavam em estado de falência e haviam sido
estatizadas como ação do II PND. A motivação se deu mais pela necessidade de se livrar de
empresas problemáticas do que a percepção do governo sobre os reais papéis dos setores
públicos e privados no desenvolvimento do país. (ALMEIDA, 1999; PINHEIRO, 1999).
Ainda assolado pela crise o Brasil teve de recorrer ao Banco Mundial a fim de
renegociar sua dívida. Foi no denominado Consenso de Washington, em 1989, que se
discutiram os rumos não só da crise da América Latina, mas de toda a postura capitalista
que o mundo tomaria a seguir. As ideias neoliberais ganharam espaço na reformulação do
papel do Estado que agora passaria a ser um Estado Regulador Neoliberal distante dos
ideais estatizantes. (CAMPOS, 2005).
40
O novo modelo econômico estabelecido pelo Consenso de Washington para
reestabelecer as finanças dos Estados Latino-americanos em crise foi então concentrado
em um conjunto de reformas institucionais para desregular e abrir o mercado das economias
desenvolvimentistas, com foco na privatização dos setores públicos. Os principais pontos da
reforma econômica foram: i) reorganização fiscal objetivando diminuição do déficit e
aumento do superávit primário para atender o serviço da dívida externa; ii) maior autonomia
aos bancos centrais; iii) abertura externa das economias e garantia de livre mobilidade dos
capitais financeiros; iv) desregulamentação dos mercados internos para atrair capital
estrangeiro; v) menor intervenção estatal nos preços dos serviços públicos para ajustá-los
ao critério de custo; vi) mudança no papel do Estado, como dito anteriormente e,
principalmente, vii) privatização dos ativos públicos e melhoria na gestão daqueles que
mantiverem seu caráter estatal. (CAMPOS, 2005).
Portanto, a partir do governo Collor as privatizações se iniciaram de fato. Esse
período de privatizações, que teve início ainda na ditadura militar, pode ser dividido em três
fases: (PINHEIRO & GIAMBIAGI, 1997, citado por ARAÚJO 2005):
i) Década de 1980: a primeira fase se deu sem a privatização de grandes empresas,
mas permitiu ao BNDES adquirir know-how para se tornar o principal agente das
privatizações posteriores.
ii) De 1990 a 1995: Em 1990 foi lançado o Plano Nacional de Desestatização (PND).
Nesta fase foi feita o leilão de empresas tradicionalmente estatais, inclusive de setores
inteiros. A Usiminas foi a empresa escolhida para inaugurar o processo e significou um
passo importante na estratégia do governo de ajuste macroeconômico.
iii) A partir de 1995: Em 1995 foi aprovada a Lei de Concessões que fundamentou
regras para a exploração de serviços públicos pelo setor privado e abriu caminho para um
processo de maciça privatização, sobretudo nos setores de infraestrutura e serviços
públicos, como telecomunicações e energia elétrica. (ARAÚJO, 2005).
A transferência dos ativos do Estado para o capital privado se deu no Brasil na forma
de leilões principalmente pela estratégia principal de acumular capital. A questão do déficit
público teve grande apelo na escolha do modelo de privatização, apesar da própria
legislação do PND admitir a venda de ações a preço fixo, de forma a permitir a sua
distribuição ao público. Não se poderia imaginar o governo brasileiro vendendo suas
41
empresas a preço fixo na época. Esse é um dos motivos também que explica a pouca
influência que tiveram a política de preços e investimento futuros durante a venda das
empresas que afetavam mais diretamente os consumidores, a exemplo dos casos das
distribuidoras de energia elétrica e das empresas de comunicação. Uma maior arrecadação
por parte do Estado se desdobra em maiores tarifas pagas pelo consumidor e, em princípio,
reduz o poder dos órgãos reguladores de solicitar investimentos no setor. (VELASCO JR,
1999).
O que, teoricamente, não aconteceria com a concepção da Lei de Concessões. Com
o entendimento de que os serviços públicos deveriam ser garantidos pelo Estado, foi
necessário criar um esquema de regulação das empresas privadas que atendiam os
cidadãos nesses setores. Dessa forma, no sistema de concessão o Estado delega os
serviços públicos à iniciativa privada sob condições e prazos acordados mediante prévia
apresentação de um programa de investimentos. (CARNEIRO, 1994 citados por ARAÚJO,
2005).
Como esperado, devido principalmente o fim dos monopólios do setor público de
infraestrutura, a terceira fase foi a que mais obteve sucesso. Ao todo, as 80 privatizações
que ocorreram no período somaram US$ 60,1 bilhões em receitas e transferiram US$ 13,3
bilhões em dívidas, resultado muito superior à fase anterior que alienou 33 empresas com
receitas totais de US$ 8,6 bilhões e transferência em dívidas para o setor privado de US$
3,3 bilhões. (PINHEIRO, 1999).
Porém, também há outros fatores que contribuíram para êxito da terceira fase, como
o controle da hiperinflação que vinha assolando a economia brasileira e a consequente
confiança política necessária para se aprovar emendas constitucionais necessárias para
estender a privatização. O próprio sucesso das privatizações ocorridas de 1990 a 1994
contribuíram para ampliar o programa. (PINHEIRO, 1999).
Porém, o que para muitos se deu como uma empreitada de sucesso, para outros
significou, mais uma vez, a tentativa do governo de beneficiar os empresários capitalistas.
Fazendo-se uma análise econômica simples entre o preço pago pelo BNDESPAR e o preço
de venda posterior das empresas estatais, conclui-se que as transferências representaram
um grande prejuízo para o Estado. Empresas como a Máquinas Piratininga S.A. que foram
responsáveis pelo desembolso de US$ 31.950.000,00 por parte do BNDESPAR foram
repassadas a iniciativa privada por US$ 106.600,00. (ALMEIDA, 1999).
42
Por outro lado, devemos considerar a precária condição em que se encontravam
algumas dessas empresas. Devido a redução de investimentos durante a década de 1980,
algumas delas precisavam de massivos investimentos para aumentar sua eficiência e
produtividade, sem citar as dívidas que acumulavam. (PINHEIRO, 1999).
Sob uma ótima liberal, a privatização dos ativos do Estado trouxe um acentuado
desenvolvimento dos setores industriais do Brasil, mas pouco se fala da desnacionalização
da economia causada pela intensa participação de capital estrangeiro no processo após
199511. O ideal nacionalista que até pouco era firmado pelo regime militar tinha dado lugar
as pensamentos neoliberais de intervenção mínima do Estado na economia. (PINHEIRO,
1999).
Essa rápida transição ideológica se deu principalmente devido ao processo de
democratização do país. Com o fim do regime militar, a opinião pública se opôs a muitos
padrões que vigoravam na época, inclusive a política estatizante e contrária ao capital
estrangeiro. Sem mencionar a falta de capital nacional capaz de fazer frente aos valores
envolvidos nas privatizações. (PINHEIRO, 1999; VELASCO JR, 1999).
Meio a diversas polêmicas, a privatização brasileira se tornou uma das maiores em
todo o mundo, não apenas pelos valores negociados, mas também pela magnitude das
empresas envolvidas – telecomunicações, siderurgia, mineração, ferrovias, rodovias,
eletricidade e outras áreas da infraestrutura em geral – e também pelo fato de que em
menos de dez anos o Estado se retirou quase inteiramente de setores que esteve à frente
com exclusividade durante décadas. Assim, progressivamente o Estado reduziu sua
participação no mercado como produtor de bens e serviços, priorizando seu papel como
regulador e fomentador do desenvolvimento da atividade econômica privada. (PINHEIRO,
1999; RIBEIRO, ALVES & CHEDE, 2005).
2.8 PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA
Com a privatização maciça dos serviços públicos, o Estado adquiriu um novo papel
na sociedade a partir de 1995. O governo deixou de atuar diretamente na garantia dos
serviços públicos e passou a intervir no desenvolvimento desses por meio de um esquema
de
11
regulação
das
empresas
privadas.
Assim,
o
Estado
manteve
seu
Em 1998, 59% das receitas da privatização foram obtidas com vendas para investidores estrangeiros.
papel
43
desenvolvimentista uma vez que as empresas privadas trabalhariam sob condições, prazos
e investimentos previamente acordados. (ARAÚJO, 2005).
As empresas remanescentes, por exemplo a Embraer e a Petrobas, por terem se
tornado empresas mistas, tiveram seu papel estratégico realçado, tanto na economia,
quanto na integração com empresas privadas do setor. Uma vez realizada a privatização,
principalmente no setor de infraestrutura, ficou clara a importância da interação entre elas e
o poder público para desenvolver a economia nacional. (ARAÚJO, 2005).
As parcerias público-privadas (PPP) se baseiam na percepção de que alguns
investimentos não podem ser mantidos apenas pelo Estado ou apenas pelo mercado.
Especialmente investimentos em infraestrutura que exigem longos prazos de maturação e
uma combinação de diversos interesses de diferentes atores. Ademais, o setor privado
necessita de um bom equilíbrio macroeconômico e estabilidade institucional para poder
realizar investimentos com poucos riscos e incertezas. O ambiente regulatório, que para o
Estado é a forma de continuar ativo no planejamento estratégico, se adequado, é o
instrumento que determina as regras a serem seguidas pelos agentes privados nos
mercados de serviços públicos, o que possibilita uma perspectiva de investimentos em longo
prazo. (ARAÚJO, 2005).
Para que a PPP funcione, a iniciativa privada é parceira na oferta de serviços
públicos e cobra do governo segurança, tanto econômica quanto institucional, para que suas
ações alcancem com eficácia suas metas e objetivos. (ARAÚJO, 2005). Pereira (1997)
aponta que:
Para delimitar com clareza as funções do Estado é preciso, a partir do
conceito de Estado, distinguir três áreas de atuação: (a) as atividades
exclusivas do Estado; (b) os serviços sociais e científicos do Estado; e (c) a
produção de bens e serviços para o mercado. Por outro lado é conveniente
distinguir, em cada uma dessas áreas, quais são as atividades principais
(core activities) e quais as auxiliares ou de apoio.
Se pensarmos que as atividades principais do Estado são aquelas definidas
constitucionalmente, como a administração da justiça, a segurança nacional, o poder de
legislar e tributar, a garantia da moeda, a formulação de políticas econômicas e sociais e
outras atividades conferidas pelo seu poder legítimo; todas as outras deveriam ser
compartilhadas ou transferidas para o setor privado. Porém essa concepção extremamente
44
liberal gera diversas discussões sobre o papel do Estado na garantia de serviços básicos
como a saúde e educação. (ARAÚJO, 2005).
De acordo com Pereira (1997), qualquer outra atividade que não seja exclusiva do
Estado deve ser delegada ao setor privado, por meio de terceirização ou privatização.
Entidades públicas não estatais, por exemplo, ficariam responsáveis por serviços como
saúde e educação. A terceirização transferiria ao setor privado atividades não essenciais ao
Estado, como a limpeza e vigilância do patrimônio público, serviços técnicos e informática
para funcionamento da burocracia estatal, entre outros. E por fim, a privatização seria a
transferência da produção de bens e serviços para o mercado. (ARAÚJO, 2005).
Em geral os modelos de PPP envolvem um consórcio entre participantes para
administrar uma concessão. Esses participantes são divididos basicamente em três
categorias – os sócios controladores, os sócios minoritários e os patrocinadores – e cada
uma delas tem diferentes interesses no projeto que reflete suas ações no mesmo.
(ARAÚJO, 2005).
Entretanto, seja qual for a modalidade escolhida para gerir uma empresa, é
necessário articular diversos recursos para realizar o serviço, dentre os quais o mais
importante é focar numa administração centrada que saiba seus desafios e objetivos, e
principalmente, seus riscos.
45
CAPÍTULO 3 - O MONOPÓLIO E CONCORRÊNCIA
A partir da distinção realizada entre os modelos de gestão pública e privada e das
evidências que demonstram, em tese, a afinidade entre a privatização e o sistema
capitalista, devemos analisar se a privatização, por si só, garante o funcionamento eficiente
do mercado.
Boardman & Vining (1989), Barbosa (1997) e Oliveira & Lustosa (2005)12
constataram em seus estudos que empreendimentos privados apresentam maior
desempenho operacional e/ou financeiro em relação a empreendimentos públicos, o que os
tornam mais rentáveis em termos econômicos. A explicação se dá a variável que estamos
discutindo desde o início do trabalho: o objetivo único da empresa de aumentar sua
lucratividade.
Entretanto, esse tipo de levantamento é bastante complexo, principalmente pela
dificuldade de isolar a privatização de demais fatores como, por exemplo, a estrutura de
mercado e o nível de atividade econômica. A análise básica da comparação entre o antes e
o depois da privatização de uma empresa se mostra muito limitada por superestimar o papel
da privatização e negligenciar outras forças no ambiente econômico. Ainda mais em razão
de que os programas de privatização geralmente são realizados com o auxílio de políticas
orientadas para o mercado, como desregulamentação e abertura comercial, que certamente
influenciam positivamente as atividades empresariais. Logo, a melhora nos indicadores de
desempenho não pode ser atribuída apenas à privatização. (OLIVEIRA, 1998).
A partir do estudo de diferentes processos de privatização em países como
Inglaterra, México e Argentina, Tandon (1994) sugeriu que, em estruturas monopólicas, o
desempenho de empresas públicas pode ser aproximadamente igual ao das empresas
privadas ou privatizadas. Dessa forma, pode-se supor que o maior condicionante da
eficiência seria um ambiente concorrencial e não, necessariamente, a privatização.
(OLIVEIRA, 1998).
Entretanto, não podemos omitir a relação e o fortalecimento mútuo entre
privatização, concorrência e eficiência. Porque se por um lado a privatização tende a
incentivar as relações de mercado ao contrário de empresas estatais sujeitas a pressões
12
Os autores compararam dados econômicos financeiros de empresas antes e após o processo de privatização
em condições de competição igualitária.
46
políticas, por outro, ambientes concorrenciais propiciam um melhor desempenho por parte
das empresas privadas. Logo, entende-se que quanto melhor for o sistema de defesa da
concorrência, maior será o desempenho das empresas que a ele estão submetidas.
(OLIVEIRA, 1998).
3.1 O SURGIMENTO DA VANTAGEM COMPETITIVA
A recessão enfrentada pelo mundo durante e após as crises do petróleo em 1973 e
1979 exigiu dos países desenvolvidos uma grande capacidade de adaptação às condições
de instabilidade econômica para retomar o crescimento industrial. Se não bastasse a
contenção de gastos e a diminuição do consumo, e a consequente ociosidade produtiva,
houve o aumento dos preços de insumos energéticos e matérias-primas ocasionando um
aumento dos custos industriais. (SILVA & LAPLANE, 1994).
Com a oferta de crédito internacional, países como o Brasil tiveram chances, então,
de ampliar sua base industrial através de investimentos em setores “pesados” aos moldes
da estrutura industrial dos países desenvolvidos, mesmo que contraindo grandes dívidas.
Por outro lado, países desenvolvidos, que já tinham experimentado o esgotamento desse
padrão industrial, buscaram investir em racionalização e redução de custos. Na época, o
domínio do discurso neoliberal minou a intervenção do Estado na modernização da indústria
por meio de políticas macroeconômicas. Então, foram articulados mecanismos alternativos
de intervenção que visavam o aperfeiçoamento de “políticas de competitividade”, como o
apoio ao desenvolvimento tecnológico e à criação de novos produtos e processos.
Estratégia essa extremamente importante no contexto de acirramento da concorrência
internacional. (SILVA & LAPLANE, 1994).
Enquanto os países desenvolvidos se alinhavam na busca por alternativas para
sobreporem os padrões até então existentes e aumentar o dinamismo competitivo de suas
empresas, o Brasil praticava o ajuste defensivo. Primeiramente na política de investimento
na indústria de base e em seguida na defesa do fluxo fiscal, debilitando, por falta de
investimento em inovação tecnológica e em razão do processo retardatário de
industrialização, as estruturas empresariais. (SILVA & LAPLANE, 1994).
A produtividade, que até então foi o foco central da gestão por mais de 100 anos,
abria espaço para a eficiência e agilidade da empresa frente a outras concorrentes. A
47
produtividade passou a ser condição necessária, mas não suficiente para o sucesso do
empreendimento. A função principal da gestão se tornou a preservação de um alto nível de
eficiência e flexibilidade para atender a demanda do cliente. (COUTINHO et al, 1993).
Em outras palavras, o mercado passou a analisar, além das características que
constituem o conceito de vantagem comparativa, como a qualidade do produto, a reputação
positiva da empresa e o baixo custo; a analisar também as flutuações bruscas nos preços
de energia ou das taxas de câmbio, repentinas alterações geopolíticas e o surgimento
acelerado de novas tecnologias. Essas últimas, exemplos típicos de instabilidade que geram
as vantagens competitivas e que podem alterar significadamente as vantagens
comparativas. (COUTINHO et al, 1993).
Dessa forma, a gestão moderna busca integrar as melhores condições para não
permitir a queda da vantagem competitiva mesmo que haja, por exemplo, um maior custo de
produção. A empresa deve se preparar para lidar com a flutuação de todas essas variáveis
e enfrentá-las e ou até nelas influir, para ser mais ágil diante de constantes mudanças.
(COUTINHO et al, 1993).
Na medida em que as fronteiras geográficas caem em terra promovendo um grande
fluxo de capital, são disponibilizadas cada vez mais oportunidades de investimentos. Logo,
as empresas são obrigadas a buscar a máxima qualidade na fabricação de seus produtos
enquanto oferecem um alto padrão de retorno a seus investidores. Tudo isso sustenta em
altos níveis a competitividade no mercado, tornando clara a preferência dessas empresas de
se estabelecerem em economias que incentivem a livre concorrência. (COUTINHO et al,
1993).
3.2 O DESENVOLVIMENTO DA COMPETITIVIDADE BRASILEIRA
Dissemos anteriormente que o controle inflacionário e o equilíbrio econômico foram
importantes atrativos para o aumento da procura e da instituição definitiva do programa de
privatização no Brasil. Porém, a outra importante razão que deu credibilidade ao Estado e foi
extremamente importante no processo foi a formulação de um arcabouço legal que
incentivasse a livre concorrência.
48
Com a abertura das novas fronteiras de privatização, nas quais estão inclusos os
setores de infraestrutura, e com a compreensão da importância da defesa da concorrência,
o Brasil se reorientou a favor da economia de mercado. Um dos exemplos foi a mudança do
marco constitucional em 1988, induzida pela abertura e desregulamentação de preços do
fim dessa década. (OLIVEIRA, 1998).
Desde o Estado Novo a legislação brasileira estava regulada a proteger a economia
popular baseando-se nas ideologias keynesianas13 de intervenção do Estado na economia.
O início da desestatização econômica, apesar de modesto, só se deu no fim da década de
1980. Foi então que o governo iniciou diversas políticas ligadas ao liberalismo econômico,
como a concepção de um novo modelo de desenvolvimento voltado a maior exposição do
mercado à economia mundial, ao contrário da antiga política de substituição de importações.
(OLIVEIRA, 1998).
Em seguida, no ano de 1991, é extinto o Conselho Interministerial de Preços (CIP),
que tinha como finalidade a regulação de preços do mercado, colocando fim aos mais de 20
anos de controle do órgão. Entretanto, por mais que a política caminhasse para a nova
reestruturação concorrencial, outros órgãos de política de preços ainda atuavam na
economia. Por isso a fase entre o fim dos anos oitenta e o Plano Real pode ser definida
como uma fase de transição, já que as condições da defesa da concorrência não estavam
completamente fundamentadas. (OLIVEIRA, 1998).
O Plano Real, que pôs fim a crise macroeconômica causada pela superinflação, deu
início a uma nova etapa na formulação de leis para a defesa da concorrência. No plano
jurídico, a Lei 8.884 de junho de 1994 foi uma das grandes responsáveis por essa
reorientação, uma vez que (OLIVEIRA, 1998):
i) restabeleceu o poder decisório do Conselho Administrativo de Defesa Econômica
(CADE) como uma comissão de caráter técnico.
ii) certificou maior grau de autonomia ao CADE, transformando-o em autarquia e
criando mandato para seus membros e o poder de diligenciar ações judiciais por intermédio
de sua Procuradoria.
13
Ideais que defendem a intervenção estatal na economia.
49
iii) introduziu, de fato, o controle de atos de concentração que antes estavam apenas
previstos de forma pouco operacional na Lei 8.158.
Apesar do CADE existir desde 1962, ele permaneceu praticamente inativo até sua
reforma institucional. A Lei 8.884/94, conhecida como Lei Antitruste, está apoiada nos
princípios constitucionais da livre iniciativa e é executada pelo CADE que é auxiliado pela
Secretaria de Direito Econômico (SDE) e pela Secretaria de Acompanhamento Econômico
do Ministério da Fazenda (SEAE). A lei tem como objetivo prevenir e repreender infrações
econômicas e evitar atos que podem afetar a estrutura de mercado, como abuso de poder
econômico, domínio de mercado e o aumento arbitrário de lucros. (TOIGO, 2010).
Devido a atual globalização da economia, a exposição do mercado brasileiro à
concorrência internacional, é cada vez mais comuns fusões, incorporações e outros atos de
concentração por parte de agentes econômicos que buscam fortalecimento no mercado. O
ato de concentração acontece quando dois agentes concorrentes ou não, se unem e
passam a ter vantagem econômica sobre os demais14. Geralmente o ato de concentração
traz efeitos positivos como desenvolvimento regional, avanço tecnológico e ampliação de
mercado externo, porém também podem significar diminuição ou eliminação da
concorrência. Dessa forma, qualquer ato que possa interferir as condições de competição de
um determinado mercado está sujeito à aprovação do CADE. (TOIGO, 2010).
O direito antitruste tem o dever de assegurar a livre concorrência e o faz por meio do
CADE e suas subordinadas que tutelam e regulam as operações que possam afetar a
relação de grandes corporações com terceiros e, principalmente, com a coletividade. Tal
preocupação se dá devido o conhecimento da importância da defesa da concorrência.
(TOIGO, 2010).
A reorientação da economia para o mercado aberto e a criação de leis que amparam
a defesa da concorrência foram imprescindíveis para a modernização da economia e
desenvolvimento da indústria brasileira. Vemos, novamente, a importância do Estado na
concepção de processos desenvolvimentistas, no entanto dessa vez por meio do amparo
legal. Isso torna clara a mudança do papel estratégico do Estado, como dito anteriormente,
que agora articula “métodos indiretos” de fomento à economia.
14
O controle de mercado é presumido quando a participação da empresa no mercado supera 20% ou quando
uma das empresas do grupo tem um faturamento anual bruto superior a 400 milhões de reais.
50
Mais uma vez o papel do Estado se transforma. Consolidada a política de incentivo
ao mercado aberto foi necessária a criação de um ambiente regulatório para as novas
empresas privadas, em especial aquelas do setor de infraestrutura. É dever do Estado, caso
não preste os serviços básicos, garantir ao mercado o direito de usufruir deles e cobrar das
empresas privadas eficiência, inovação e preço legítimo. Assim, é clara a importância de um
amplo e competente esquema de regulação, o qual tem o dever não só de conduzir as
atividades de sua jurisdição, mas também desburocratizar o sistema e reforçar a trocar de
experiências e o aprendizado recíproco.
3.3 O PROPÓSITO DA REGULAÇÃO
Com a privatização dos serviços públicos a partir de 1990, o Estado, que antes
prestava serviços aos cidadãos, passou a garantir a prestação desses por meio da
regulação das empresas privadas. Além de delegar os serviços públicos à iniciativa privada
sob condições e prazos acordados, o governo estabelece seu papel como fomentador das
boas práticas da indústria e da prestação de serviços, determinando, em tese, investimentos
e o desenvolvimento de diversos setores da economia.
Teoricamente a sequencia ótima de reformas se inicia pela reforma regulatória. Ou
seja, primeiramente fortalecer as agências reguladoras e só então privatizar. Essa
concepção se dá pela necessidade real do órgão regulador de aprender e adquirir know-how
suficiente para assistir as recém empresas privatizadas. A criação do órgão regulador para
atuar em conjunto com a empresa estatal antes de sua privatização possibilita um maior
fluxo de conhecimento, pois ambas almejam o desenvolvimento sócio-industrial, no qual não
há conflito de interesses. Na prática nenhum dos países latino-americanos seguiu essa
lógica. Temos diversos casos nos quais a reforma regulatória só foi concluída após o início
da privatização. (PINHEIRO, 1999).
Uma vez criado, o órgão regulador precisa ter autoridade e credibilidade no mercado.
Para isso o órgão necessita de autonomia suficiente para intervir em conflitos entre diversos
agentes econômicos. Acima de tudo é necessária total independência em relação ao
governo, como também aos outros agentes do setor. (AQUINO, 2008).
Outro aspecto fundamental em um órgão regulador é a transparência da gestão para
que não haja qualquer tipo de privilégio a certos grupos de interesse. Consultas públicas em
51
audiências prévias às tomadas de decisão é um ótimo mecanismo para legitimar a atuação
da instituição. (AQUINO, 2008).
A agência também deve ter um capacitado quadro técnico. A capacitação é
necessária para decidir sobre questões complexas e, assim, poder dar pareceres técnicos
relevantes e precisos para o bom desempenho das atividades do setor. A falta de um
quadro técnico experiente em regulação desdobra diversas consequências negativas para o
desenvolvimento industrial e, de certa forma, para o desenvolvimento nacional. Na
realidade, as agências reguladoras tem carência de empregados preparados e se revelam
bem menos equipadas do que o previsto, o que resulta uma grande disparidade de
informações e conhecimentos entre regulados e reguladores. (PINHEIRO, 1999; AQUINO,
2008).
A observação desses problemas na estrutura dos órgãos reguladores revelou a
probabilidade de “captura” das agências pelos setores que deveriam ser regulados. A Teoria
da Captura é baseada na grande propensão dos “regulados capturarem os reguladores”
devido a insuficiência de recursos e falta de capacidade por parte das agências reguladoras
quando comparadas às empresas privadas que, em razão de terem valores ligados a
lucratividade
e
competitividade,
apresentam
profissionais
mais
especializados.
Radicalmente, a teoria afirma que, com o passar do tempo, a regulação acabaria sendo
utilizada conforme os interesses da indústria regulada. Em outras palavras, as agências
reguladoras se tornariam meras formalidades, já que não tem conhecimento tecnológico o
suficiente para analisar com propriedade o desempenho e as problemáticas da empresa,
romper os paradigmas para o incentivo à inovação e corrigir possíveis abusos de operação.
(MUELLER, 1999, citado por CAMPOS, 2008; OLIVEIRA, 1998).
Por outro lado, não se sugere porque as empresas de mercado capturam somente
aquelas agências que já estão estabelecidas e o porquê delas nunca usarem sua influência
para a criação de um órgão já voltado a apoiar seus interesses. Ou ainda, porque o
mercado, que teoricamente tem força o suficiente para domesticar as agências reguladoras,
não impede sua criação antes disso. (POSNER, 1974, citado por CAMPOS, 2008).
Não devemos nos esquecer da importância da definição legal das atribuições da
agência. A definição desses precedentes diminui as incertezas dos investidores quanto a
possíveis ações arbitrárias ou atos discricionários por parte da União, como também facilita
o trabalho de fiscalização dos consumidores sobre as atividades da reguladora. Por
52
exemplo, se o investidor perceber que ocorrerão mudanças no regime tributário do setor, ele
provavelmente aumentará seus descontos para compensar o risco que a alteração pode
provocar. Consequentemente é reduzido o capital disponível a investimento. (AQUINO,
2008).
A análise da credibilidade e da atuação de uma agência reguladora é imprescindível
na avaliação da atividade das empresas subordinadas. O sucesso da privatização está
inerente à atividade regulatória. Logo, fica explícita a importância da definição de um
ambiente de regulação antes da privatização, mesmo que seja por meio de diversas
cláusulas de caráter regulatório presentes no contrato de concessão. (PINHEIRO, 1999).
É importante salientar que o Estado Regulador pode tender mais para um lado liberal
ou mais para um lado social. Essa postura irá depender das diretrizes que baseiam o
modelo regulatório adotado pelo país. (CAMPOS, 2005).
No caso do Brasil há outro aspecto interessante na regulação. A instituição de
agências reguladoras tem se dado quase exclusivamente na esfera federal, apesar de
muitas empresas privadas terem implicações importantes no âmbito local. Ou seja, há
dificuldades geográficas e burocráticas para se realizar a regulação. (PINHEIRO, 1999).
De toda forma, é importante destacar que o Brasil é um dos países que mais se
preocupou em ter um ambiente regulatório no qual as empresas privadas pudessem operar.
Ambiente regulatório esse que estimula a competição e protege os consumidores
respeitando o propósito de sua instituição que é o de defender o interesse público.
Entretanto, até que ponto a regulação defende o interesse público? (PINHEIRO, 1999).
Tão importante quanto o ambiente regulatório é o entendimento do seu propósito.
Vimos que a regulação é uma poderosa ferramenta na consumação do provimento de
serviços de qualidade na área de infraestrutura. Nota-se que já discutimos anteriormente o
fato da concorrência ter papel semelhante no aumento de investimentos, no ganho de
produtividade e na consequente transferência de parte significativa desses ganhos para os
consumidores. Logo, podemos concluir que o sucesso do programa de privatização
depende, principalmente, de dois fatores: o incentivo à concorrência e a regulação de
mercado.
Em primeira instância temos a competitividade por mercado consumidor que estimula
o desenvolvimento de processos e tecnologia, diminuindo custos, aumentando a qualidade,
53
maximizando a produção e melhorando a qualidade do produto final. E, para garantir toda
essa série, temos a regulação que estimula o desenvolvimento setorial.
Pode se perceber claramente que ambos os fatores estão voltados para o aumento
da qualidade de mercado, mas o incentivo à concorrência exerce um papel fundamental
nesse processo. O Estado, então, deve procurar aprimorar os aspectos pró-concorrenciais e
deixar os órgãos reguladores voltados a estimular o número máximo possível de
concorrentes. (OLIVEIRA, 1998).
É importante que as autoridades de defesa da concorrência estejam preparadas para
trabalhar em conjunto com os órgãos reguladores no desafio de aumentar a eficiência de
setores econômicos. O Estado, por meio de políticas públicas, necessita investir,
particularmente, em treinamento intensivo dos técnicos das várias agências, procurando
familiarizá-los, inclusive, com conceitos de interconexão entre a regulação e a defesa da
concorrência. (OLIVEIRA, 1998).
Farina, Azevedo & Piccheti (1997) afirmam que:
Competição vigorosa pode ser considerada como o melhor regulador, na
medida em que obriga as firmas a minimizar seus custos, manter preços
próximos de suas despesas operacionais, e a fornecer produtos de alta
qualidade e que incorporem as principais novidades tecnológicas para seus
consumidores. Sempre que possível, a política governamental em qualquer
indústria
deveria
tentar
substituir
regulação
por
competição
entre
produtores.
Ou seja, uma vez bem fundamentada a livre concorrência, a regulação não é
necessária. Salvo casos os quais a atuação das agências estaria voltada a elaboração de
projetos ligados ao crescimento de setores subdesenvolvidos ou em casos estritamente
necessários para a correção de falhas de mercado.
As falhas de mercado podem ser definidas como a má orientação de certos bens e
serviços no mercado livre, tornando ineficiente a particularidade competitiva. As falhas mais
comuns envolvem casos de concorrência inadequada – excesso de poder de mercado dos
grandes oligopólios –, externalidades e o monopólio natural, e são tidas como as principais
razões que levam a regulação a uma determinada atividade econômica. Assim, fica como
54
responsabilidade dos agentes reguladores diminuir ou eliminar as ineficiências causadas por
tais falhas. (CAMPOS, 2008).
A concorrência inadequada, como já foi discutida anteriormente, é impelida pela Lei
Antitruste no Brasil. O CADE e suas subordinadas averiguam situações delicadas de atos de
concentração para evitar o controle do mercado por pequenos grupos que impedem os
cidadãos de consumir os benefícios da concorrência. Os grandes oligopólios, como são
definidas as grandes empresas líderes de uma determinada atividade, por possuírem
grande poder de mercado dificultam a entrada de novas concorrentes, o que no setor do
petróleo, por exemplo, já é extremamente difícil dado o elevado capital de risco envolvido e
os longos períodos de maturação de investimentos. Assim, sem muitas concorrentes, há
uma coordenação oligopólica para evitar a guerra de preços e a consequente instabilidade
econômica que afetaria os investimentos em exploração e produção e acarretaria uma
possível crise de abastecimento no futuro. (CAMPOS, 2005).
A questão da externalidade também é outro ponto relevante na regulação
econômica. A externalidade é, basicamente, a realização de atividades que consideram
apenas os benefícios e os custos privados, sem considerar os custos e benefícios sociais. O
benefício privado é considerado o benefício que é aplicado apenas ao individuo que
consome o bem ou o serviço. Já o benefício social leva em consideração o impacto desse
consumo para a sociedade como um todo. Quando o benefício social é maior que o
benefício privado, temos uma externalidade definida como positiva. (CAMPOS, 2008).
A degradação ambiental é um bom exemplo de externalidade negativa, visto que à
medida que a sociedade consome um produto que gera a degradação, ela, além de causar
impactos negativos ao meio ambiente, provoca a deteriorização dos fatores de produção de
outros agentes econômicos e a perda de bem-estar dos indivíduos. Isso ampara, por
exemplo, a atividade da ANP que por mais que atue em um mercado aberto, precisa
balancear a externalidade causada pela exploração e produção de petróleo que é um bem
não renovável, energético e poluente. Também é papel da ANP, como órgão regulador,
evitar a exploração predatória de reservatórios, ou seja, evitar o esgotamento precoce dos
reservatórios e maximar seus fatores de recuperação. (CAMPOS, 2005; CAMPOS 2008).
A externalidade também se apresenta na forma de assimetria de informação. Esse
quesito se dá na necessidade de divulgar informações relevantes sobre as características
do produto ao consumidor. Como a obtenção de informações tem custos, é de
55
responsabilidade de o órgão regulador exigir a apresentação de estudos que indiquem a
qualidade do produto, os efeitos colaterais, riscos, entre outros. (CAMPOS, 2008).
A assimetria de informação também permite o surgimento da seleção adversa. A
seleção adversa acontece quando um lado do mercado não pode observar a qualidade ou o
tipo de bem do outro lado do mercado. Para exemplificar, temos a situação que ocorre no
mercado de seguros de saúde, no qual o segurador não conhece o comportamento do
segurado e nem sua condição de saúde. Outro exemplo também pode ser encontrado no
processo de licitação de blocos de exploração de petróleo pela ANP. Apesar das empresas
concorrentes terem acesso a determinados dados e estudos realizados nas áreas licitadas,
não há garantia nenhuma de haver jazidas com petróleo em quantidades comerciais.
(CAMPOS, 2008).
Finalmente, a outra falha de mercado relevante na regulação é o monopólio natural.
3.4 O MONOPÓLIO NA INDUSTRIALIZAÇÃO TARDIA
Os monopólios são estabelecidos em um setor específico para que uma única
empresa detenha o mercado de um determinado produto ou serviço e assim possa
desenvolver suas próprias tecnologias e processos produtivos. Geralmente os monopólios
são resquícios da forte participação do Estado na economia e tem como principal objetivo
amparar segmentos industriais específicos e os fortalecer até que sejam capazes de
disputar espaço com outras empresas no mercado. Nos países de industrialização tardia, os
monopólios são típicas ferramentas na tentativa de emparelhamento tecnológico.
A busca pela criação de empresas nacionais ícones em setores importantes da
economia são uma das principais razões que justificam a implementação do monopólio. Por
mais que o Estado intervenha na economia a favor de suas empresas estatais, muitas vezes
lançá-las ao mercado sem a experiência suficiente junto a outros grandes grupos
multinacionais não se mostra justo.
Os monopólios nacionais também podem estar ligados à defesa estratégica de
certos setores econômicos ou importantes para a segurança nacional. Esses tem o apoio
governamental na formulação de políticas para o seu desenvolvimento, seja ele por meio de
56
políticas macroeconômicas, e podem ter robustos investimentos para garantir sua
consolidação no mercado.
O monopólio natural geralmente é associado à ineficiência, seja ela estática ou
dinâmica. Estática quando a empresa monopolista cobra preços muito acima dos custos
marginais o que gera lucros extraordinários. Em termos dinâmicos pelo fato dos
monopolistas não terem incentivo para investir em novas tecnologias para melhorar seus
produtos ou serviços. (CAMPOS, 2008).
Uma das medidas para contornar essa situação é a criação de um mercado
oligopólio, no qual ainda haveria o monopólio da atividade por parte do Estado, mas que
seria gerido por outras novas empresas estatais incentivando, assim, os aspectos
concorrenciais. Entretanto, os monopólios, por serem ferramentas de auxílio ao
desenvolvimento industrial, devem ser temporários. Devem ser regidos por uma agência
reguladora até que passem a respeitar as regras de mercado após o fim do monopólio. Esse
fenômeno tem se mostrado importante na expansão de determinados setores como
telecomunicações e petroquímica. (OLIVEIRA, 1998).
Apesar da prática do monopólio apresentar bons resultados quando utilizada para
auxiliar determinado setor até que ele esteja preparado para a economia de mercado, há
discussões acaloradas sobre a sua permanência quando se trata de serviços importantes
para a preservação da segurança nacional. A importância da exploração de setores como o
da mineração e petroquímica apenas por empresas nacionais é tema recorrente de
discussões. Casos radicais defendem que a exploração dessas áreas deveria ser feita
apenas pelo Estado em forma de monopólio e que esse deve ser mantido em empresas que
apresentam rendimentos crescentes. Porém, esquecem-se da importância que a
concorrência traz para a eficiência e desenvolvimento da indústria. (RÜCKERT, 1981).
De qualquer forma, por longo ou curto tempo, com lucros ou prejuízos, que
justificariam a necessidade de proteção do setor, a regulação é imprescindível na tutela do
monopólio.
57
3.5 ESTATAIS DO PETRÓLEO
O papel do Estado é de suma importância no setor petrolífero, desde controle e
fiscalização até o incentivo ao desenvolvimento do setor. Nos países em desenvolvimento,
esse caráter protetor é ainda mais essencial, dada a importância da commodity e o poder de
mercado das grandes corporações de exploração de petróleo, seja para garantir uma
exploração não predatória dos reservatórios ou para defender o interesse do consumidor
nacional. Sem mencionar a importância estratégica do hidrocarboneto.
Ao decorrer do século XX a relação entre Estado e empresas petrolíferas tem se
estreitado e tem se tornado mais íntima à medida que o petróleo tem se tornado uma
importante chave para o desenvolvimento nacional. Para fomentar a indústria, o Estado tem
apoiado a criação de empresas ou até mesmo criado estatais para realizar a exploração e
produção, tanto em países exportadores quando em países importadores de petróleo. Além
disso, o Estado tem atuado na implementação e coordenação de políticas industriais para o
desenvolvimento tecnológico do setor. (CAMPOS, 2005).
A importância do petróleo na economia e na criação de políticas industriais, ou em
alguns casos, até da criação de empresas petrolíferas estatais está relacionada,
principalmente: i) as várias aplicações possíveis para o petróleo (gerar calor, eletricidade,
ser matéria prima em processos industriais e combustível para os meios de transporte); ii) a
distribuição geográfica desproporcional dos reservatórios petrolíferos e o consumo desigual
entre os países; iii) a extrema importância na industrialização; iv) ao elevado peso do
petróleo na balança comercial; v) os grandes lucros obtidos na produção do hidrocarboneto,
e a pequena participação do Estado nesses lucros; vi) a preocupação do suprimento de
petróleo em termos militares e econômicos; e vii) coibir o poder de mercado dos grandes
oligopólios. (CAMPOS, 2005).
Com a percepção do papel fundamental que o petróleo exerce no desenvolvimento
econômico e a lógica da política intervencionista do pós-crise de 1929, é fácil entender a
lógica estatizante do setor petrolífero nos países em desenvolvimento. Some isso ao
descompasso entre o ritmo de acumulação e crescimento das demandas sociais, a aversão
ao capital privado e a importância da garantia nacional sobre seus recursos naturais e
atividades econômicas; e temos a política modernizante dos países sul-americanos, em
especial, Argentina, Brasil, Colômbia e Venezuela. (CAMPOS, 2005).
58
Nos países exportadores de petróleo, em especial, México e Venezuela, a parcela da
renda petrolífera destinada ao Estado através dos contratos de concessões tradicionais não
foram suficientes para diminuir o poder que essas grandes companhias internacionais
exerciam sobre o desenvolvimento da economia local. O maior controle do Estado sobre os
lucros do petróleo possibilitaria a industrialização nacional e, consequentemente, o
desenvolvimento econômico. Essa foi um dos principais motivadores da formação do Estado
Empresário no setor: nacionalizar o setor de petróleo para fazer dele o grande promotor do
desenvolvimento. (CAMPOS, 2005).
Mais tarde, países importadores, como o Brasil, também se basearam na mesma
ideia e conceberam a nacionalização da indústria petrolífera como ação estratégica e
fundamental para o desenvolvimento. (CAMPOS, 2005).
Apesar da mesma concepção teórica de intervenção estatal na garantia de
desenvolvimento, os países que nacionalizaram sua indústria petrolífera tiveram trajetórias
bem distintas. As diferenças se deram, principalmente, entre: i) as políticas adotadas para o
desenvolvimento do setor e sua adequação às mudanças ocorridas na indústria mundial de
petróleo; ii) os projetos estratégicos, nos quais as estatais pudessem tirar proveito de
oportunidades e administrar suas restrições (recursos, mão de obra, tecnologia, entre
outros); iii) a autonomia das atividades estatais, que esteve muito reduzida nos grandes
países produtores-exportadores de petróleo; iv) o papel de promotor do desenvolvimento
que a estatal exercia na economia nacional; v) a importância do petróleo para a economia
dos países, que difere entre países importadores ou exportadores, nos quais ainda temos os
exportadores com montantes consideráveis de reservas ou não e os importadores, sejam
eles mais dependentes do hidrocarboneto ou não; vi) as vantagens petrolíferas de cada país
(tamanho
de
reservas,
custos
associados
à
produção,
infraestrutura
e
disponibilidade/proximidade de mercados consumidores); e vii) seus fatores institucionais,
históricos e culturais. (CAMPOS, 2005).
A crise que atingiu a América Latina durante os anos 70, 80 e 90 teve papel
fundamental na definição da nova estrutura da indústria de petróleo de cada um dos países
afetados. O uso das estatais na obtenção de empréstimos externos mais a redução de suas
tarifas – preço dos combustíveis – para não repassar a crise à sociedade fragilizaram ainda
mais suas situações financeiras. (CAMPOS, 2005).
59
A redução da margem de lucro, mais o crescente endividamento do Estado, a
necessidade de vultosos investimentos no setor e as reformas macroeconômicas
determinadas pelo Consenso de Washington conduziram à reestruturação do setor e
possibilitou nos anos 90 a flexibilização dos monopólios estatais e/ou a privatização das
companhias. É interessante observar que a reestruturação do setor foi feita de maneira
diferente em cada um dos países e no Brasil seguiu uma política voltada ao fortalecimento
da indústria por meio do incentivo à livre concorrência.
3.6 FATORES DA COMPETITIVIDADE NA INDÚSTRIA DE PETRÓLEO
Para entendermos a abertura de mercado e o incentivo a livre concorrência como
fatores essenciais para o desenvolvimento da indústria de petróleo no Brasil é necessário
entendermos anteriormente características bem particulares sobre o desenvolvimento de
uma empresa petrolífera. Vários dessas particularidades denominam fatores que devem ser
considerados no estudo da competitividade do setor petrolífero. Podemos classifica-los em:
i) internos à empresa de petróleo; ii) estruturais; e iii) sistêmicos. (CAMPOS, 2005).
3.6.1 FATORES INTERNOS À EMPRESA DE PETRÓLEO
Podemos definir como fatores internos, aqueles fatores sobre os quais a empresa
tem poder de decisão e que podem ser controlados ou alterados pela cúpula administrativa
da mesma. Dentre os fatores internos, o tamanho da empresa, o seu grau de verticalização
e oligopolização são os mais importantes na análise de sua capacidade competitiva.
(CAMPOR, 2005).
Como as operações de uma empresa de petróleo necessitam de altos investimentos,
muitos recursos tecnológicos e longo tempo de maturação de seus investimentos, grande
parte dessas empresas busca minimizar os riscos inerentes ao negócio com três estratégias
competitivas comuns: a integração vertical, a diversificação seletiva e internacionalização.
(CAMPOS, 2005).
A internacionalização de uma empresa, como seu próprio nome sugere, é a
expansão ou atuação da empresa no exterior. Já a diversificação seletiva é a diversificação
das atividades da empresa objetivando lucro, sem que ela se afaste muito de sua função
original. Na indústria do petróleo, por exemplo, o principal ramo de diversificação é a área
60
química (petroquímica e fertilizantes). Porém a integração da indústria é um importante fator
de competitividade que precisa ser analisado mais a fundo. (CAMPOS, 2005).
Uma empresa que atua desde a exploração até a distribuição dos derivados do
petróleo, em outras palavras uma empresa que atua do poço ao posto, tem uma vantagem
competitiva em relação àquela que atua apenas na exploração. Isso ocorre porque os riscos
e o montante de capital de investimento não são os mesmos para cada atividade no
processo. A exploração, mesmo com constante renovação tecnológica, necessita de muito
recurso financeiro e apresenta grande risco. O refino, apesar de exigir alto investimento
apresenta riscos menores que os de exploração e produção. A distribuição por sua vez,
requer um volume menor de capital e apresenta riscos normais de qualquer atividade
econômica. Assim, caso haja perdas relativas às atividades de maior risco, no caso
exploração e produção, os lucros obtidos com as de menor, como o refino, podem
compensar. Desse modo, a integração vertical de uma empresa lhe dá maior vantagem
competitiva devido a diminuição do risco total associado à sua atividade como um todo.
(CAMPOS, 2005).
Todos esses fatores, seja o longo período de maturação de investimentos, ou o
elevado capital de risco, entre outros, tornam a indústria petrolífera um mercado oligopólico
no qual as grandes empresas possuem um grande poder de mercado e dificultam a entrada
de novas concorrentes. E se não há concorrência, há uma grande coordenação oligopólica
para que não haja guerra de preços e consequente instabilidade financeira. (CAMPOS,
2005).
3.6.2 FATORES ESTRUTURAIS
Os fatores estruturais são definidos como aqueles sobre os quais a empresa tem
limitado poder de determinação, muitas vezes por causa do próprio processo de
concorrência.
Se uma empresa atua em um ambiente competitivo, antes de analisar as
características de demanda e oferta, ela deve considerar a influencia de instituições extramercado, públicas e não públicas, sob a qual está submetida. Órgãos reguladores, por
exemplo, definem ações – taxas de crescimento e investimento, grau de sofisticação
tecnológica, encargos sobre o produto, responsabilidades ambientais, entre outros – que a
61
empresa tem pouca capacidade de intervir e que alteram sua dinâmica competitiva. Ações
como essas definem alguns fatores estruturais. (CAMPOS, 2005).
Agora olhando pela ótica de demanda e oferta, as maiores oportunidades para a
indústria de petróleo estão nos países que detêm grandes reservas (países exportadores,
OPEP e outros) ou em países que são grandes mercados consumidores de óleo, gás e
derivados (Estados Unidos, Europa Ocidental, Japão e China). Logo, a competitividade do
setor também se dá em função da localização estratégica de suas atividades produtivas
(exploração/produção e refino). Não é a toa que os maiores refinadores de petróleo são os
maiores consumidores. Garantir que o refino seja feito próximo dos grandes centros
consumidores dá a empresa grande vantagem competitiva. (CAMPOS, 2005).
3.6.3 FATORES SISTÊMICOS
Finalmente, os fatores sistêmicos são aquelas externalidades que a empresa detém
praticamente nenhuma possibilidade de intervir. São divididos em (CAMPOS, 2005):
i) Macroeconômicos: taxas de câmbio, taxa de crescimento do produto interno, carga
tributária, política salarial, entre outros;
ii) Políticos-institucionais: política tributária e tarifária, poder de compra do governo;
iii)
Legais-regulatórios:
políticas
de
preservação
ambiental,
de defesa
da
concorrência e proteção ao consumidor, de proteção à propriedade industrial;
iv) Infra-estruturais: disponibilidade, qualidade e custo de energia, telecomunicações,
transportes e serviços tecnológicos;
v) Sociais: sistema de qualificação da mão-de-obra, políticas de educação e
formação de recursos trabalhistas, humanos e de seguridade social;
vi) Internacionais: tendências do comércio mundial, fluxos de capital internacional, de
investimento de risco e tecnologia, acordos internacionais.
Entre esses os mais importantes são os fatores sistêmicos geopolíticos, uma vez que
os países que detêm as maiores reservas de petróleo, com exceção de Estados Unidos e
Rússia, são subdesenvolvidos e os que mais consomem são os países desenvolvidos. Esse
62
desequilíbrio geográfico é um importante fator incitante de conflitos geopolíticos, dada a
importância associada à posse do hidrocarboneto.
3.7 MONOPÓLIO PETROLÍFERO BRASILEIRO
Assim como diversos países latino-americanos viam o petróleo como importante
ferramenta para alavancar o desenvolvimento da indústria nacional, o Brasil pós-crise de
1929 acreditou que a exploração e produção de petróleo salvaria o seu péssimo
desempenho econômico e industrial. Como diversos países exportadores de produtos
primários, a possibilidade de exportar mais uma matéria prima, no caso petróleo, era
extremamente interessante.
3.7.1 A CRIAÇÃO DO MONOPÓLIO
O Brasil, até o final do século XIX, não se mostrava um país promissor em
exploração de petróleo. Apesar de haver registros de indícios de óleo encontrados nos
arredores de Salvador durante a época do Império, foi somente na república, em 1892, que
foi realizada a primeira perfuração com a intenção de se extrair petróleo. (BARÇANTE,
2013).
Apesar disso, a Constituição de 1891, do Brasil República, desaqueceu as atividades
de pesquisa e lavra de minérios, principalmente de petróleo, no país. A nova legislação
determinava que o proprietário do solo também fosse proprietário do subsolo,
enfraquecendo os investimentos no setor. Foi somente na Primeira Guerra Mundial (19141918), com a falta de combustível gerada pelo conflito, que o governo brasileiro se deu
conta da necessidade de ter suas próprias reservas de petróleo. (BARÇANTE, 2013).
Porém, apesar da preocupação do governo, nada era efetivamente feito. O Serviço
Geológico e Mineralógico do Brasil (SGMB) criado em 1907 sofria devido à carência de
recursos e não havia registrado nenhuma descoberta real até o fim da década de 20. Se já
não fosse suficiente os equipamentos obsoletos, a mão de obra não capacitada e o
orçamento limitado, não havia incentivo legislativo, dificultando o interesse da iniciativa
privada nacional. Sem contar, primeiramente, o desinteresse internacional em explorar
petróleo no país, principalmente devido o não reconhecimento de estruturas geológicas que
63
indicassem a existência de reservas promissoras; e posteriormente, por causa da Emenda
Constitucional publicada em 1926 que proibia estrangeiros de serem proprietários de minas
e jazidas em território nacional. Essa Emenda foi, sem dúvida, a primeira ação de cunho
nacionalista que interferiu nas atividades petrolíferas. (MARINHO, 1970, citado por
CAMPOS, 2007; LEITE, 2007, citados por BARÇANTE, 2013).
A Revolução de Trinta foi o marco de uma série de transformações políticas,
econômicas e sociais no Brasil. No que tange à atividade petrolífera, em 1931 Vargas
anulou a Constituição de 1981 e restaurou o direito do Estado sobre as riquezas minerais do
subsolo. A partir de então o governo federal é quem concederia o direito de pesquisa e lavra
dos recursos naturais no território brasileiro. Porém, a discussão sobre os direitos do
petróleo estava longe do fim. Agora, empresários, políticos, militares e tantas outras
personalidades envolvidas no caso do petróleo discutiam a importância de se nacionalizar
as reservas brasileiras. (BARÇANTE, 2013).
Vargas, ciente da importância de uma reforma na política do petróleo e focado na
importância da criação, não só de uma política energética mais abrangente, mas de uma
forte indústria nacional, deu o golpe do Estado Novo em setembro de 1937, dois meses
após o início das perfurações em Lobato. Em novembro do mesmo ano foi decretada uma
nova Constituição que mantinha o Estado como proprietário do subsolo brasileiro, sendo ele
o responsável pela autorização de sua exploração e pesquisa e adicionalmente proibia a
atuação de empresas estrangeiras na exploração de minas e jazidas. As discussões a cerca
dos rumos da produção de petróleo no Brasil ficaram ainda mais acirradas, pois apesar da
empreitada nacionalista de deixar a riqueza do subsolo nas mãos de brasileiros, não houve
financiamento e incentivo algum para que empresas nacionais atuassem na área.
Enquanto o Brasil engatinhava nas suas descobertas, o mundo todo se voltava à
eminente guerra mundial e que, mais uma vez, evidenciava a dependência brasileira das
empresas estrangeiras para realizar o abastecimento interno de combustíveis. Logo, em
1938, publicou-se o Decreto Lei nº 395 que nacionalizava todas as indústrias de refino de
petróleo no país, além de criar um novo órgão para o setor de petróleo, o Conselho Nacional
do Petróleo (CNP). O CNP ficou responsável por autorizar a pesquisa e produção de
hidrocarbonetos, assim como realizar pesquisas para o governo, regular o setor e formular
uma política nacional. (BARÇANTE, 2013).
64
Finalmente, em janeiro de 1939, depois de quatro anos de pesquisa, foi descoberto
petróleo em Lobato. Embora a descoberta tenha sido modesta, ela significou um grande
avanço para o setor, uma vez que era a primeira vez que o país produzia óleo de qualidade.
Sem mencionar a importância política para iniciar discussões sobre assuntos relacionados à
política energética brasileira, como o refino, o transporte e a escassez de petróleo devido a
Segunda Guerra Mundial. Essa última extremamente preocupante, já que os transportes
marítimos, rodoviários e ferroviários estavam quase entrando em colapso devido à falta de
combustível. (BARÇANTE, 2013).
Com a entrada do Brasil na guerra apoiando os Estados Unidos, criou-se uma tensão
sobre o futuro das empresas estrangeiras que se interessassem em atuar na exploração de
petróleo no país. Em uma análise mais geral, as tensões sobre a abertura da economia
brasileira a investidas estrangeiras após a II GM preocupava toda a recém-indústria
nacional.
Após a deposição de Vargas do poder, e o consequente fim do Estado Novo, em
1945 o general Eurico Gaspar Dutra foi eleito pelo povo e iniciou um processo de
modernização dos setores de infraestrutura mediante abertura da economia brasileira ao
mercado internacional e aumento crescente da dívida externa. Durante a década de 40 o
debate sobre a melhor forma de explorar o petróleo brasileiro se intensificou envolvendo
diversos âmbitos políticos, tais como soberania nacional, a importância dos recursos
minerais estratégicos e o desenvolvimento de uma forte indústria nacional.
O impasse se acirrou entre os nacionalistas, que deflagraram um movimento
contrário à abertura do mercado petrolífero ao capital estrangeiro e em favor do monopólio
estatal, contra os defensores da abertura do setor petrolífero à iniciativa privada,
principalmente estrangeira, uma vez que no país não existiam empresas nacionais com
recursos financeiros, nem com tecnologia necessária para a exploração de petróleo.
Logo a corrente nacionalista começou a trabalhar a opinião pública e criou a
Campanha de Defesa do Petróleo a favor do monopólio estatal. O movimento teve
repercussão nacional, ficou conhecido principalmente pelo leva “O petróleo é nosso!” e foi
uma das mais importantes campanhas públicas conduzidas no Brasil desde o debate da
abolição da escravidão no século XIX. De toda forma, Dutra promulgou em 1946 uma nova
Constituição que manteve o subsolo como propriedade do Estado, mas não restringiu a
65
nacionalidade dos acionistas das empresas que quisessem atuar na exploração de petróleo
no país. (ALMEIDA, 2008).
Em outubro de 1950, Vargas é eleito para presidente da república e reinicia sua
política voltada ao desenvolvimento industrial, principalmente petrolífero. Para ele, investir
no setor energético, principalmente no petróleo e eletricidade, era vital para o
desenvolvimento nacional e para diminuir a vulnerabilidade da economia brasileira. Mas
suas ambições estavam se esvaindo. O CNP, órgão responsável pela pesquisa de novas
jazidas, se mostrava sobrecarregado e ineficiente. As descobertas do Recôncavo, apesar
de relevantes, não atendiam a demanda brasileira. Empresas internacionais não se
interessavam em pesquisar novos campos no país, a iniciativa privada nacional era muito
frágil e despreparada para a empreitada, os militares pressionavam o governo devido as
questões estratégicas relacionadas ao petróleo e a população cobrava dia após dia uma
posição do governo. Vargas sabia que era necessário transformar o setor petrolífero
nacional por meio da criação de uma empresa do petróleo. (CAMPOS, 2007; SOUZA, 1997,
citados por BARÇANTE, 2013).
Assim, após muitas discussões, o presidente Getúlio Vargas sancionou a Lei nº
2.004 em 3 de outubro de 1953 que autorizou a União a construir uma sociedade por ações,
a Petróleo Brasileiro S.A (Petrobras), a qual a União seria dona de pelo menos 51% do
capital votante e que teria como objetivo “a pesquisa, a lavra, a refinação, o comércio e o
transporte do petróleo proveniente de poço ou de xisto - de seus derivados bem como de
quaisquer atividades correlatas ou afins”.
E, principalmente, a Lei nº 2.004/53 consagrou o monopólio estatal e estabeleceu:
Art. 1º Constituem monopólio da União:
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e outros hidrocarbonetos
fluídos e gases raros, existentes no território nacional;
II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de
derivados de petróleo produzidos no País, e bem assim o transporte, por
meio de condutos, de petróleo bruto e seus derivados, assim como de
gases raros de qualquer origem.
Art. 2º A União exercerá, o monopólio estabelecido no artigo anterior:
I - por meio do Conselho Nacional do Petróleo, como órgão de orientação e
fiscalização;
II - por meio da sociedade por ações Petróleo Brasileiro S. A. e das suas
subsidiárias, constituídas na forma da presente lei, como órgãos de
execução.
E sobre o CNP determinou-se:
66
Art. 3º O Conselho Nacional do Petróleo, órgão autônomo, diretamente
subordinado ao Presidente da República, tem por finalidade superintender
as medidas concernentes ao abastecimento nacional de petróleo.
Art. 4º O Conselho Nacional do Petróleo continuará a reger-se, na sua
organização e funcionamento, pelas leis em vigor, com as modificações
decorrentes da presente lei.
Parágrafo único. O Presidente da República expedirá o novo Regimento do
Conselho Nacional do Petróleo, tendo em vista o disposto nêste artigo.
Nota-se que no Brasil a nacionalização das reservas de petróleo e a criação de uma
empresa estatal para atuar no setor não foram uma reação à exploração do recurso
energético brasileiro por empresas estrangeiras. Em momento algum o Brasil se remeteu
aos anos de país colônia que supre as necessidades da metrópole. Não havia abundância
de petróleo e nem grande interesse da indústria internacional de se instalar no território
brasileiro, já que o país se configurava como um Estado consumidor da commodity. A
nacionalização se deu, principalmente, como ferramenta para diversificar a estrutura da
economia nacional e criar e consolidar uma indústria nacional de petróleo através do
processo de industrialização de setores como upstream, refino e petroquímica. (CAMPOS,
2005; PINTO JR & TOLMASQUIM, 2011, citado por BARÇANTE, 2013).
A criação da Petrobras por Vargas demonstrou o forte estreitamento das relações
entre Estado e economia que marcaram seus governos. O monopólio do petróleo, apesar de
ser instituído a fim de acabar com o descaso dado ao setor na época, não obteve sucesso
instantâneo. A falta de capital, tecnologia, profissionais e os demais problemas que a própria
indústria nacional enfrentou nos anos anteriores, novamente se dispuseram como obstáculo
ao avanço da produção de óleo no país.
A obsessão com o monopólio e o exaltado espírito nacionalista por parte de políticos
e líderes militares muitas vezes atrapalhou a análise das melhores opções econômicas
viáveis. Trabalhando sem tecnologia e com supervisão de profissionais estrangeiros, a
Petrobras demorou a se consolidar na pesquisa e na produção de óleo no país. Apesar de a
empresa ter recebido diversos financiamentos, refinarias, campos em produção,
infraestrutura de transporte e todo o acervo geológico e profissional da CNP, a Petrobras só
se destacou vinte anos depois da sua criação, um ano após o 1º choque do Petróleo, com o
anúncio da descoberta dos poços da atual bacia de Campos, na plataforma continental.
(BARRETO, 2001, citado por BARÇANTE, 2013).
67
3.7.2 O DESENVOLVIMENTO DA PETROBRAS
Instaurada a Ditadura Militar em 1964, deu-se início o grande período em que as
empresas estatais foram usadas pelo governo como atores em políticas macroeconômicas.
Obviamente a Petrobras não teve papel diferente.
Apesar do ainda baixo desempenho na pesquisa e produção de petróleo, a Petrobras
sempre teve o respaldo e o apoio dos militares em sua atividade devido o papel estratégico
de sua atuação. Porém, como a produção de petróleo ainda se encontrava limitada na
década de 60, o Estado redirecionou o foco da estatal para o refino e infraestrutura de
transporte e posteriormente a fez a atuar no comércio exterior de petróleo e derivados.
Logo, a exploração deu espaço a essas outras atividades. A expansão das atividades da
empresa não parou por aí. Em 1967 foi criada a primeira de muitas subsidiárias15 com o
objetivo de desenvolver a indústria petroquímica nacional. (PINTO JR & TOLMASQUIM,
2012, citado por BARÇANTE, 2013).
Nos anos seguintes a Petrobras prosseguiu optando pelas atividades mais lucrativas,
como o refino, ao contrário daquelas mais arriscadas como o setor de exploração e
produção. O Estado, em seu papel como agente desenvolvimentista, deveria estimular a
atividade exploratória da empresa, dado o seu importante papel, ao invés de se acomodar
com pequenas reservas. Um dos pontos mais delicados da relação governo-estatal
justamente é a dificuldade de alinhar os objetivos empresariais com os objetivos
governamentais. Nesse caso notamos claramente como a Petrobras é usada em uma
política macroeconômica que opta pelo mais cômodo e, consequentemente, aos poucos
desvincula a empresa de seu objetivo fundamental. Como não havia agente regulador, o
Estado, por meio do presidente e diretores da estatal, deveria exigir ou então analisar outros
meios para não retardar o desenvolvimento da indústria de exploração e produção de
petróleo no país.
Essa postura ideal de um Estado desenvolvimentista só veio ocorrer anos mais tarde
com o Primeiro Choque do Petróleo em 1973. Nessa época o Brasil sofria com o
desequilíbrio externo e a baixa industrialização de bens intermediários, e como tinha grande
dependência de petróleo estrangeiro, o aumento do preço do barril foi um grande baque
15
Foram criadas diversas subsidiárias, entre elas: Petrobras Internacional S.A (Braspetro) e Petrobras Comercio
Internacional S.A (Interbras) para pesquisar, explorar e gerenciar o comércio internacional de petróleo,
Petrobras Fertilizantes S.A (Petrofertil) e Petromisa, responsáveis pela área de fertilizantes.
68
para a economia nacional. A política de substituição de importações ganhou fôlego com o II
PND, que também alavancou a indústria petrolífera, já que o plano também visava diminuir a
dependência externa de petróleo. Como a exploração onshore não havia mostrado
resultados satisfatórios, a exploração offshore seria a próxima tentativa de superar a crise
do petróleo no país. (BARÇANTE, 2013).
Apesar de um início desanimador, no dia 23 de novembro de 1974 foi descoberto o
primeiro campo produtor offshore do país, o campo de Garoupa com 100 milhões de barris.
A partir daí diversos outros campos foram descobertos, como Pargo, Bagre, Badejo e
Namorado. Os resultados positivos deram novo ânimo a Petrobras que agora enfrentava
novos desafios. Até então a exploração era feita em águas com lâminas d’água de até 200
metros. Para que a Petrobras continuasse com o sucesso de suas descobertas era
necessário investir no desenvolvimento de novas tecnologias exploratórias que nem
existiam em companhias internacionais. (SOUZA, 1997, citado por BARÇANTE 2013).
Com o Segundo Choque do Petróleo em 1979 ficou clara a necessidade do Brasil de
reduzir ainda mais a importação de petróleo. A fim de definir novas fronteiras e rotas
tecnológicas a Petrobras investiu em pesquisa e tecnologia para conquistar a exploração de
petróleo em águas profundas. Como resultado, em 1984 foi descoberto o campo gigante de
Albacora a 300 metros de profundidade com volume recuperável de 634 milhões de barris.
Ainda em 1986 foram descobertos o campo de Marlim, o maior campo brasileiro com
reservas superiores a 500 milhões de barris a 853 metros sobre água, o campo de Albacora
Leste (800 a 2.000 metros de profundidade) e no ano seguinte os campos de Marlim Leste
(1.100 a 1.900 metros de profundidade) e Marlim Sul (850 a 2.450 metros de profundidade).
(BARÇANTE, 2013).
Nesse meio tempo, o Brasil enfrentava o processo de redemocratização do país e o
início de um novo cenário para a indústria do petróleo. A nova Constituição de 1988
estabeleceu:
Art. 177. Constituem monopólio da União:
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros
hidrocarbonetos fluidos;
II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes
das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de
derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte,
por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de
qualquer origem;
69
V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a
industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus
derivados.
§ 1º O monopólio previsto neste artigo inclui os riscos e resultados
decorrentes das atividades nele mencionadas, sendo vedado à União ceder
ou conceder qualquer tipo de participação, em espécie ou em valor, na
exploração de jazidas de petróleo ou gás natural, ressalvado o disposto no
art. 20, § 1º
§ 2º A lei disporá sobre o transporte e a utilização de materiais radioativos
no território nacional.
No que tange a propriedade do solo, o Art. 176 definiu:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os
potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo,
para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União,
garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.
§ 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos
potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser
efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse
nacional, por brasileiros ou empresa brasileira de capital nacional, na forma
da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades
se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.
§ 2º É assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da
lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.
§ 3º A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado, e as
autorizações e concessões previstas neste artigo não poderão ser cedidas
ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder
concedente.
§ 4º Não dependerá de autorização ou concessão o aproveitamento do
potencial de energia renovável de capacidade reduzida.
Enquanto isso a Petrobras investia cada vez mais em novas tecnologias para
conquistar a exploração de petróleo em águas profundas. A descoberta dos campos de
Albacora e Marlim havia sido apenas um passo. Para isso, a Petrobras lançou o PROCAP –
Programa de Capacitação para Produção em Águas Profundas (1986-1991). O programa
tinha como objetivo desenvolver tecnologia para a produção de petróleo em águas de 400 a
1.000 metros de profundidade visando atender, principalmente, esses campos recémdescobertos. O PROCAP realizou convênios com várias indústrias, empresas de
engenharia, centros de tecnologia e universidades em todo o país e companhias
internacionais obtendo o sucesso mais que esperado, tornando a Petrobras reconhecida
internacionalmente pelo seu pioneirismo tecnológico em 1991 ao ganhar o primeiro lugar da
Offshore Technology Conference. Motivada pelo sucesso do programa, a Petrobras lançou
em 1993 o PROCAP-2.000 com o objetivo de desenvolver tecnologia de produção em águas
de até 2.000 metros de profundidade na Bacia de Campos. (CAETANO FILHO, 2003, citado
por BARÇANTE, 2013).
70
Após investir mais de 29 bilhões de dólares entre os anos de 1975 e 1994, a
Petrobras detinha reservas comprovadas de 6.424 milhões de barris, sendo 84% dessas
reservas localizadas no mar. Em 1981, a Petrobras gastava cerca de US$ 10 bilhões com
importação de derivados de petróleo. Em 1989 esse valor tinha sido reduzido para US$ 3
bilhões. (BARÇANTE, 2013).
Porém, diferente da Petrobras que passava por uma ótima fase, a economia
brasileira sofria uma forte crise que vinha se arrastando desde a década de 1970 e que
debilitava o crescimento do país. Muitos desses problemas eram relacionados ao pesado
déficit orçamentário causado pela má gestão das empresas estatais e pelos diversos planos
monetários que não surtiam o efeito desejado. As reformas liberais que ocorriam em todo o
mundo pareciam a solução ideal para alavancar não só a indústria, mas também a
economia nacional. Como já citado no capítulo anterior, o Programa Nacional de
Desestatização foi a medida necessária para pagar parte da dívida externa, diminuir os
gastos públicos, redirecionar a economia brasileira para a economia mundial e modernizar o
parque industrial nacional. Desse modo começaram-se as discussões sobre os rumos do
monopólio da União no setor de óleo e gás no Brasil.
Em 1991, durante o governo Collor, empresas como a Petromisa e a Interbras,
subsidiárias da Petrobras, foram dissolvidas, demonstrando o interesse do Estado em iniciar
pouco a pouco a abertura do setor do petróleo. No ano seguinte, a Petroquisa, outra
subsidiária da Petrobras foi incluída no PND. (CAMPOS, 2007, citado por BARÇANTE,
2013).
Nesse tempo a Petrobras já era uma potência no setor capaz de competir de igual
para igual com outras multinacionais. Um dos principais objetivos da criação do monopólio
natural já havia sido alcançado. Sem mencionar as diversas melhoras que a abertura de
mercado e a competição propiciariam para o setor, como a modernização de tecnologia e
processos, aumento da qualidade de serviços, possibilidade de parcerias com outras
empresas, entre tantas outras já discutidas anteriormente.
Os novos objetivos, entre eles atingir a autossuficiência, demonstravam a
necessidade da quebra do monopólio para que não só a Petrobras fosse responsável pelos
investimentos necessários para tal. A Petrobras, por si só, não era capaz de arcar com os
altos custos de determinadas atividades e por isso necessitava de capital privado para
71
expansão de seus negócios. A essa altura o monopólio estatal era tido como um limitador do
desenvolvimento econômico. (BARÇANTE, 2013).
3.7.3 A ABERTURA DE MERCADO
No contexto geral, a dificuldade, não só do Brasil, em obter recursos financeiros para
os investimentos setoriais acontecia junto à disponibilidade de capitais no mercado
financeiro internacional. Inclusive as grandes multinacionais, que nesse período também
passavam por uma fase de desverticalização e escassez de reservas, viam nas
reestruturações setoriais que estavam ocorrendo na América do Sul uma grande
oportunidade para reconquistar sua posição no mercado. (CAMPOS, 2005).
A iminência de maior autonomia empresarial da Petrobras, do desenvolvimento da
indústria petrolífera brasileira, principalmente devido a entrada de capital internacional no
setor foram essenciais para que o governo desse os primeiros passos rumo a abertura de
mercado. Logo, no dia 8 de novembro de 1995 o Senado aprovou a Emenda Constitucional
nº 9 que flexibilizava o monopólio e permitia, então, de acordo com Martins (2006):
A contratação de empresas privadas para a realização das atividades de
pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás natural, refino de petróleo,
transporte marítimo de petróleo nacional e seus derivados, transporte por
oleodutos de petróleo, seus derivados e gás natural de qualquer origem e
importação e exportação de petróleo, seus derivados e gás natural.
Observe que até então a União mantinha o monopólio sobre as atividades da
indústria de petróleo. A Emenda Constitucional nº 9/95 se referiu basicamente: i) ao término
da exclusividade do exercício da Petrobras no monopólio, ii) à permissão a contratação de
empresas privadas ou estatais, estrangeiras ou não, para a execução de atividades
previamente descritas em texto constitucional e iii) a revogação da Lei nº 2.004 de 3 de
outubro de 1953. Em outras palavras, havia sido criado um sistema de intervenção misto, no
qual o Estado assumia o papel de agente empreendedor, normativo e regulador. (AQUINO,
2008; BARÇANTE, 2013).
Dessa forma era evidente a futura abertura do setor à competição. Era clara que a
intenção inicial da Emenda Constitucional era preparar não só a Petrobras, mas toda uma
recém-indústria brasileira do petróleo ao novo regime institucional que estaria por vir e que
seria marcado pela interação equilibrada entre o Estado e a iniciativa privada. A maior
72
flexibilidade de atuação garantida à Petrobras nesse novo cenário competitivo refletiu
principalmente no desprendimento de seus pesados encargos extra-empresariais que sua
natureza estatal e monopolista lhe impunha. Ou seja, teoricamente, a Petrobras não serviria
mais como objeto de manobra em políticas econômicas. (AQUINO, 2008).
Dois anos após o início do novo processo de regulamentação, em 6 de agosto de
1997 foi publicada a Lei nº 9.478 que dispôs sobre a política energética nacional, a quebra
do monopólio do petróleo e instituiu os órgãos reguladores do setor. A Lei nº 9.478 segundo
Art. 1º tinha como objetivos gerais da política energética nacional:
I - preservar o interesse nacional;
II - promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho e valorizar
os recursos energéticos;
III - proteger os interesses do consumidor quanto a preço, qualidade e oferta
dos produtos;
IV - proteger o meio ambiente e promover a conservação de energia;
V - garantir o fornecimento de derivados de petróleo em todo o território
nacional, nos termos do § 2º do art. 177 da Constituição Federal;
VI - incrementar, em bases econômicas, a utilização do gás natural;
VII - identificar as soluções mais adequadas para o suprimento de energia
elétrica nas diversas regiões do País;
VIII - utilizar fontes alternativas de energia, mediante o aproveitamento
econômico dos insumos disponíveis e das tecnologias aplicáveis;
IX - promover a livre concorrência;
X - atrair investimentos na produção de energia;
XI - ampliar a competitividade do País no mercado internacional.
E sobre o monopólio da União trataram os artigos 3º ao 5º:
Art. 3º Pertencem à União os depósitos de petróleo, gás natural e outros
hidrocarbonetos fluidos existentes no território nacional, nele
compreendidos a parte terrestre, o mar territorial, a plataforma continental e
a zona econômica exclusiva.
Art. 4º Constituem monopólio da União, nos termos do art. 177 da
Constituição Federal, as seguintes atividades:
I - a pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros
hidrocarbonetos fluidos;
II - a refinação de petróleo nacional ou estrangeiro;
III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes
das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de
derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem como o transporte,
por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e de gás natural.
Art. 5º As atividades econômicas de que trata o artigo anterior serão
reguladas e fiscalizadas pela União e poderão ser exercidas, mediante
73
concessão ou autorização, por empresas constituídas sob as leis
brasileiras, com sede e administração no País.
Ou seja, a partir de então as atividades de exploração e produção de petróleo seriam
realizadas mediante concessão ou autorização conferidas pela Agência Nacional de
Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), o novo órgão regulador do setor sobre o
qual falaremos mais a seguir.
Ainda sobre a propriedade do petróleo se estabeleceu o seguinte:
Art. 26. A concessão implica, para o concessionário, a obrigação de
explorar, por sua conta e risco e, em caso de êxito, produzir petróleo ou gás
natural em determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade desses bens,
após extraídos, com os encargos relativos ao pagamento dos tributos
incidentes e das participações legais ou contratuais correspondentes.
Assim, o petróleo e gás natural produzidos passaram a ser de domínio do
concessionário que deve assumir com seus deveres no pagamento de royaltes e impostos
afins.
A Lei nº 9.478/97 também institui o Conselho Nacional de Política Energética
(CNPE), presidido pelo Ministro de Estado de Minas e Energia, com o dever de propor ao
Presidente da República políticas nacionais destinadas a, resumidamente, de acordo com o
artigo 2º: i) promover o uso racional dos recursos energéticos do país, assim como
assegurar sua distribuição às áreas mais remotas ou de difícil acesso; ii) rever
periodicamente as matrizes energéticas destinadas a cada região considerando suas
particularidades; iii) estabelecer diretrizes para programas específicos, como os de uso do
gás natural e da importação de importantes fontes energéticas como o petróleo e seus
derivados, entre outros.
Também foi criada, como já mencionado, a ANP, o órgão responsável por regular e
fiscalizar as atividades econômicas das indústrias upstream e downstream no Brasil. A ANP,
em sua condição de autarquia, lhe foi conferida a autonomia e agilidade indispensáveis para
uma atuação descentralizada visando o desenvolvimento nacional e a integração entre
Estado, empresas privadas, e outros tantos agentes contribuintes como universidades e
74
centros de pesquisa. De acordo com a Lei do Petróleo ficou sob responsabilidade da
agência:
I – implementar (...) a política nacional de petróleo e gás natural (...) com
ênfase na garantia do suprimento de derivados de petróleo em todo o
território nacional e na proteção dos interesses dos consumidores quanto a
preço, qualidade e oferta dos produtos;
II - promover estudos visando à delimitação de blocos, para efeito de
concessão das atividades de exploração, desenvolvimento e produção;
III - regular a execução de serviços de geologia e geofísica aplicados à
prospecção petrolífera, visando ao levantamento de dados técnicos,
destinados à comercialização, em bases não-exclusivas;
IV - elaborar os editais e promover as licitações para a concessão de
exploração, desenvolvimento e produção, celebrando os contratos delas
16
decorrentes e fiscalizando a sua execução.
Ressalta-se que a lei procurou resguardar os direitos das empresas sobre as áreas
de exploração e produção onde já atuavam, garantindo a continuidade de suas operações.
Dessa forma, a Petrobras garantiu os direitos sobre as áreas que já estavam em produção e
sobre outros blocos onde a empresa já havia realizado estudos e investimentos em
exploração. Também foram garantidos à Petrobras os direitos sobre todos os bens de refino,
equipamentos, infraestrutura de transporte dutoviário/marítimo e armazenagem. (AQUINO,
2008; PINTO JR, 2007 citado por BARÇANTE, 2013).
Todos os blocos e campos que a Petrobras reivindicou direito foram analisados pela
ANP. Desses pedidos, 115 blocos, 51 áreas de desenvolvimento e 231 campos em
produção foram concedidos à Petrobras através da Rodada Zero em agosto de 1998. É
importante destacar que não houve licitação nessa primeira rodada na qual só a Petrobras
foi a beneficiada. (BARÇANTE, 2013).
Definidos os impostos e participações governamentais – royalties, Participações
Especiais, taxa de ocupação e retenção de área, entre outros – sobre o montante de
petróleo extraído e outros princípios para introduzir a competitividade no setor, a indústria
petrolífera brasileira estava pronta para iniciar um novo modelo organizacional a partir de
16
Conforme os critérios estabelecidos no edital, os interessados em obter concessão de áreas devem participar
do processo licitatório promovido pela agência que por sua vez deve divulgar informações técnicas sobre o
bloco, minuta de contrato, programas exploratórios mínimos, prazos de exploração e outros dados técnicos,
jurídicos e econômicos cabíveis ao contrato. A ANP então analisa, assim como o bônus de assinatura, o
comprometimento da empresa com conteúdo local e seus programas de trabalho e investimentos. A empresa
ou consórcio vencedor assina um contrato de concessão com a ANP comprometendo-se a realizar as
atividades previstas. Após, o concessionário explora o bloco arrematado “por sua conta e risco”. Em caso de
êxito, o petróleo depois de extraído será sua propriedade e em caso de fracasso a empresa deve arcar com
todas as suas despesas. Ocorrendo sucesso, o concessionário deve entregar à ANP diversos documentos
comprovando seu interesse e comprometimento em produzir, de acordo com as boas práticas da indústria, o
bloco em questão. Assim se passam as fases de desenvolvimento e posteriormente a fase de produção até o
fim do prazo de concessão.
75
então. Após a Rodada Zero, a ANP realizou a Primeira Rodada de licitações em 1999
marcando o início da abertura de mercado do setor de petróleo no Brasil. Mesmo com
fatores conjunturais desfavoráveis, como o baixo preço do petróleo, a primeira rodada teve
uma participação expressiva de empresas, as quais a maioria das novas entrantes eram de
grande porte.
Vale ressaltar que a reestruturação do setor, com a entrada de novos players na
indústria de petróleo, não significou uma grande diminuição da importância da Petrobras na
cadeira petrolífera, uma vez que essa ainda produz mais de 90% do petróleo brasileiro. Isso
demonstra a força de mercado da empresa e o sucesso de sua estruturação e das medidas
pró-concorrenciais iniciadas na década de 90.
3.8 DINÂMICA COMPETITIVA APÓS ABERTURA DE MERCADO
Dos objetivos enunciados pela Lei nº 9.748 de 1997 destacam-se aqueles voltados
para os interesses nacionais e sociais junto aos interesses privados, como a promoção da
concorrência, atração de investimentos privados nacionais e estrangeiros na produção de
energia, assim como a ampliação da participação da indústria brasileira no mercado
internacional.
A reforma institucional trouxe a segurança e transparência necessárias para os
investimentos privados e a garantia de fiscalização das operações que melhor atendessem
o
consumidor
final.
Essas
transformações
foram
marcadas
pela
crescente
desregulamentação dos mercados e flexibilização da intervenção do Estado assegurando a
concorrência entre os agentes econômicos. (AQUINO, 2008).
Em termos gerais, o objetivo do governo era introduzir pressões competitivas na
indústria, incentivando o ingresso de empresas privadas no setor, seja por meio de parcerias
com a Petrobras, com as concessionárias estaduais de distribuição ou outros agentes locais
e estrangeiros. Tudo isso sob a vigilância da agência reguladora: ANP.
Dentre as atribuições da ANP destacam-se a de fiscalizar a exploração de petróleo
no Brasil, criar competitividade na indústria, estimular a entrada de novos agentes ao longo
da cadeia produtiva, regular o uso do poder de mercado de grandes empresas e estimular a
reorganização do setor incentivando a inovação e eficiência. Logo, a agência acompanha e
assessora toda a cadeia produtiva, desde a pesquisa até a distribuição dos derivados. Além
do que, a ANP é responsável pelas licitações dos blocos de exploração o que “a define”
76
como administradora dos direitos de exploração e produção pertencentes à União.
Responsabilidade essa extremamente complexa. (AQUINO, 2008).
Os contratos entre concessionárias e União, por intermédio da ANP, estabelecem
prazos para exploração e o comprometimento de investimento mínimo para as fases de
desenvolvimento e produção. As concessionárias também submetem à aprovação da ANP
normas e padrões técnicos de segurança, além do uso das tecnologias mais modernas para
garantir a exploração racional do recurso natural, racionalizar a produção, minimizar os
efeitos negativos ao meio ambiente, maximizar o fator de recuperação das reservas, entre
outros.
Como sabemos, para que o regulador possa cumprir suas atribuições de forma
eficiente é preciso ter autoridade e autonomia suficientes para decidir sobre conflitos entre
diversos agentes econômicos. Acima de tudo é necessária total independência em relação
ao governo, como também aos outros agentes do setor. Na ANP, apesar da estabilidade
dos diretores ser garantida, não há critérios rígidos de exoneração, o que implica
vulnerabilidade às decisões do Executivo, o que compromete a independência da agência.
(AQUINO, 2008).
Diversos aspectos fundamentais para que o regulador possa cumprir suas missões
no mercado – autoridade, independência, equipe técnica capacitada, entre outros – já foram
discutidos anteriormente e muitos deles se encontram definidos na legislação brasileira e
seguem o padrão internacional. E uma vez definidos é importante que sejam revisados e
atualizados para fortalecer o poder da agência e fornecer um ambiente regulatório confiável
para os investidores. Também devemos reafirmar a importância da cooperação entre
diferentes órgãos reguladores, setoriais ou não, para defender a concorrência e os direitos
do consumidor. É previsto em lei que a ANP comunique ao CADE qualquer ação
configurada como infração da ordem econômica. (AQUINO, 2008).
Como as políticas regulatórias tem a finalidade de criar, no ambiente competitivo,
condições de neutralidade entre todas as novas, velhas, grandes e pequenas empresas;
uma questão importante a ser acompanhada é o processo de concentração de mercado. No
setor do petróleo, a Petrobras, por ter sido a única empresa a operar na fase de monopólio,
apresenta características peculiares sobre o mercado. (AQUINO, 2008).
77
Além de produzir mais de 90% do petróleo nacional, a Petrobras concentra as
propriedades de infraestrutura de transporte e refino, o que dá a ela uma margem de
vantagem diante dos pequenos produtores. Os produtores de campos marginais, por
exemplo, por terem uma pequena produção que inviabiliza a construção de seus próprios
terminais ou a exportação da commodity através de grandes navios para o mercado externo,
ficam a mercê do poder de compra da Petrobras. (AQUINO, 2008).
Dessa forma, o papel da ANP de neutralizar o poderio empresarial da Petrobras
sobre os produtores de campos marginais no nordeste é significativo. Por se tratar de
campos com baixa produção, a Petrobras, como operadora de muitos desses campos,
realoca seus investimentos – humanos, tecnológicos e financeiros – para a exploração e
produção de campos com maior potencial, como os offshore, que, apesar de exigirem maior
dedicação e recursos, apresentam uma produtividade muito maior e mais lucrativa.
Como fomentadora do desenvolvimento, a ANP não admite que uma empresa
deprecie a produção de um campo, por mais que seja uma produção marginal, para
concentrar suas ações em um campo economicamente mais viável. Se uma grande
empresa, como a Petrobras, não tiver interesse em campos de pequenas produções, como
os marginais, a ANP reivindica a devolução de tais campos para que eles sejam ofertados a
empresas menores. A pulverização dessas empresas é extremamente essencial para o
fortalecimento da indústria petrolífera, a consolidação de pequenas e médias empresas e o
desenvolvimento não só industrial, mas também social de regiões mais carentes do
nordeste. Sem citar o aumento de produção desses campos que agora apresentam um
plano mais elaborado de investimento e recuperação.
Agora para as médias e grandes empresas, a supremacia exercida pela Petrobras na
produção de petróleo tem sido relevante na formação de parcerias, principalmente na área
upstream, onde são requeridos elevados investimentos de alto risco e longo prazo de
maturação. O conhecimento geológico que a Petrobras adquiriu durante os anos de
monopólio, a sua estreita relação com o Estado, por ser uma empresa mista, a tecnologia
para produção em águas profundas e a infraestrutura consolidada foram alguns dos
atrativos às parcerias na visão das entrantes no mercado. (AQUINO, 2008).
Vale a pena dizer que as alianças adotadas pelas entrantes no mercado, como
Devon, Chevron, Shell, BP, com a incumbente Petrobras se configuram como uma
importante estratégia competitiva. A competição exige cada vez mais que as empresas
78
descubram novas oportunidades de mercado e soluções para clientes. Dessa forma, as
alianças estratégicas propiciam uma melhor posição no mercado ao mesmo tempo em que
as empresas permanecem independentes após a formação. Isso dá a elas comodidade para
realizar suas metas partilhando seus resultados, controlando o desempenho de suas
atividades, além de contribuir continuadamente no desenvolvimento de uma ou mais áreas
estratégicas essenciais, como tecnologia, produtos, entre outros. (AQUINO, 2008).
A partir de então o setor petrolífero no Brasil vem passando por grandes
transformações. Primeiramente devido a nova dinâmica competitiva estabelecida pela Lei nº
9.478/97 e também devido as consequências das próprias transformações da indústria do
petróleo mundial. Com a abertura de mercado e atração de investimentos privados o
objetivo do Estado, que antes não poderia se realizar apenas pelo intermédio da Petrobras,
se tornou mais palpável: a autossuficiência de petróleo. Após esforços conjuntos, do
governo, da ANP e de empresas, em 2006, durante o governo Lula a autossuficiência foi
alcançada, porém revertida no ano seguinte. Tal conquista, por mais que tenha sido obtida
momentaneamente, só foi possível com a abertura de mercado, logo é intuitivo pensar que o
monopólio exercido pela Petrobras durante quase meio século e o posterior domínio no
setor são fatores cruciais no atraso desse processo.
Porém, não devemos nos esquecer do papel importante da Petrobras como estatal
no regime de monopólio e a conduta do Estado no fortalecimento da indústria petrolífera
nacional. O seu papel em diversos seguimentos industriais, desde a criação de novas
tecnologias até a absorção de mão de obra e expansão da distribuição de renda é delicado.
Não há nenhum balanço econômico que apresente dados confiáveis em termos de custos e
benefícios do monopólio estatal, nem da abertura de mercado antecedente à consolidação
da indústria petrolífera nacional.
CAPÍTULO 4 - CONCLUSÃO
Apesar de concordarmos que é extremamente complexa a comparação quantitativa
de números entre o desempenho de uma empresa estatal e uma empresa privada, ou ainda
entre o regime de monopólio e mercado aberto, devemos ter em mente que temos em todos
os casos pontos positivos e negativos para serem analisados. O surgimento de empresas
estatais está relacionado intimamente com a necessidade do governo de instituir manobras
econômicas a fim de indenizar a população pelo comportamento imperfeito do sistema
capitalista. E leia-se indenizar no sentido mais amplo possível, desde redemocratizar a
distribuição de renda e garantir auxílio às porções mais carentes da população, até
alavancar uma indústria específica por meio de incentivo à inovação.
Pudemos perceber claramente o esforço do Estado para conduzir a industrialização
do país após crise de 1929. A partir daí o governo induziu a industrialização por meio de
suas estatais e iniciou a criação de infraestrutura para dar suporte a novas indústrias que
viriam a seguir. Tudo objetivando a criação de uma indústria nacional forte para se
sobressair aos demais países na concepção de seus próprios bens para suprir seu consumo
e exportar seu excedente.
O propósito do Estado em iniciar a industrialização pela inserção de empresas
estatais é louvável, mas não suficiente. É preciso, antes de tudo, uma política
desenvolvimentista comum. Vimos Vargas iniciar o movimento das estatais junto a uma
política protecionista da indústria nacional e o seu sucessor não limitar seus auxílios à
indústria estrangeira. Depois tivemos durante o período da ditadura o fracasso da
administração das estatais e a captação de empréstimos internacionais para omitir a má
gestão. E meio a tudo isso as empresas estatais não sofreram reformulação para se
reposicionarem competitivas e eficientes no mercado. Pouco eficientes e mal administradas
as estatais se transformaram em grandes consumidoras de recursos financeiros da União.
O Estado, na concepção de uma estatal, deve primeiramente analisar o papel dessa
na economia e utilizar da vantagem de poder orientá-la junto a outras estatais para dar
suporte à políticas macroeconômicas e assim desenvolvê-las. Consequentemente aquecer o
mercado, absorver mão de obra e gerar outras oportunidades. O Estado como agente
desenvolvimentista deve usar suas empresas em políticas macroeconômicas e não usar
suas empresas para fazer políticas macroeconômicas.
80
Outro ponto relevante na concepção de empresas estatais é o modo como elas
devem conduzir suas tecnologias e métodos. Por mais que o empenho do Estado tenha sido
significativo, a intenção dele de alcançar o desenvolvimento das potencias mundiais
percorrendo seus mesmos caminhos é questionável. Visualizar que o desenvolvimento só
seria alcançado por meio dos mesmos modelos de industrialização pode ter sido um
equívoco.
Como vimos, o país de industrialização tardia, como provedor do desenvolvimento,
deve focar na inovação tecnológica para ser reconhecido no mercado mundial. As políticas
de substituição de importações adotadas pelos governos e a incorporação de técnicas e
métodos já fixados pelos países desenvolvidos revelaram a ineficiência brasileira na criação
de novas tecnologias. Inclusive revelaram a ineficiência do governo em fornecer
infraestrutura para a população e indústrias. Viver a sombra da tecnologia já criada por
países desenvolvidos só nos faz ficar mais abaixo na escala competitiva.
O não fortalecimento da tecnologia nacional pode ser explicado pela postura
complacente das estatais e a ausência de um órgão regulador. Sem citar a visão errônea
que muitos gestores tem sobre o papel da estatal, fazendo delas máquinas deficitárias, sem
muitas vezes sequer executar suas atribuições. Nesse caso falta nas empresas estatais um
comportamento ideal-privado, claro, sem ferir seus princípios humanos e sociais. Por isso a
intervenção do Estado deve ser assistida e assessorada por pessoas capazes e
profissionais, deixando de lado a politicagem, a retribuição de favores e a corrupção.
Na discussão sobre a importância da intervenção estatal na economia o que se
observa é um ciclo de princípios econômicos, no qual o papel de cada governo se
transforma com o objetivo de reequilibrar a economia. E mesmo que todos os países
capitalistas se alinhem a um mesmo princípio, vemos que a economia de cada um deles se
comporta de forma diferente, dependendo do seu grau de desenvolvimento, do seu grau de
industrialização, do quanto exporta e importa, sua política desenvolvimentista, entre outros.
No caso do petróleo, por exemplo, temos experiências que demonstram como a
política dos governos interfere no desenvolvimento do setor. Apesar de México e Rússia
serem países muito distintos e aquele último inclusive ter vivenciado uma experiência
socialista,
podemos
mostrá-los
como
exemplos
de
desenvolvimentista pode alterar o rumo da indústria petrolífera.
como
uma
boa
política
81
4.1 CASO RUSSO E MEXICANO
Com o fim da União Soviética, no início da década de 1990, a Rússia enfrentou
severos problemas econômicos devido à privatização maciça de seus ativos ligados a
exploração de petróleo e gás natural. A adoção de práticas radicais de abertura econômica
instaurou uma grande instabilidade financeira no país, que introduziu um grande processo
de privatização a fim de sanar os problemas. A “privatização selvagem”, como foi conhecida
na época, foi tão desastrosa e imprudente que diminui aproximadamente 40% da produção
de petróleo na Rússia17. A situação culminou na mudança do marco regulatório para o
modelo de partilha, já que o governo precisava de tecnologia e investimentos estrangeiros
para tentar reverter a situação. Porém, a crise asiática em 1997, a moratória e a
subsequente queda do preço do petróleo deram fim às chances russas de reestruturação.
(ALVES, 2011).
O desafio então foi assumido por Vladmir Putin em 2000 que iniciou uma política de
recuperação da autoridade do poder central e da retomada do controle sobre os recursos
naturais a fim de defender o interesse do país. Putin foi responsável pela renacionalização
da maior empresa produtora de petróleo russa, a Rosneft, e a maior produtora de gás
natural do mundo, a Gazprom. (ALVES, 2011).
Com base no poder de centralização do Estado, Putin reorganizou a economia russa
enfocando a exportação de recursos energéticos e estratégicos, e orientou o país para uma
fase de desenvolvimento, crescimento e estabilização.
Se por um lado temos o desempenho positivo da ação do Estado no aumento de sua
participação na exploração e produção de petróleo, também temos um exemplo negativo.
No México, o maior produtor de petróleo da América Latina, observa-se um comportamento
distinto na produção de óleo em um contexto de elevação do preço internacional do produto.
O país segue o modelo institucional de monopólio, exercido pela empresa estatal Petróleos
Mexicanos (Pemex), desde a nacionalização das reservas petrolíferas em 1938.
O México atualmente é o sétimo18 maior produtor de petróleo do mundo, sendo
responsável por produzir 3,6% do total. Porém, a política de mercado fechado, no qual o
Estado opera junto à Pemex, não vem se mostrando uma boa opção. A falta de
17
Dados referentes à variação de produção de petróleo entre os anos de 1990 (10,3bilhões de barris/dia) e 1998
(6,1bilhões de barris/dia) – BP, 2012.
18
O México produz 2,9 milhões de barris de petróleo/dia – BP, 2012.
82
competitividade, o pouco incentivo ao desenvolvimento de novas tecnologias e à exploração
de novas reservas tem causado uma diminuição na produção de óleo, além de uma queda
brutal do volume de reservas.
No último ano a empresa foi responsável pela perfuração de 37 poços exploratórios
no país19, enquanto no Brasil foram perfurados 805 poços exploratórios20. Se não fosse o
bastante, os ativos totais da empresa não veem obtendo uma taxa de crescimento maior do
que a de dívidas desde 2009, realçando a situação delicada da estatal. (ESTEVES, 2012).
Tabela 1 – Comparação de volume de óleo produzido (mil barris/dia)
21
PAÍS
1990
1998
2004
2011
Rússia
10.342
6.110
9.190
10.280
México
2.941
3.499
3.830
2.938
Arábia Saudita
7.105
9.449
10.564
11.161
USA
8.914
8.011
7.228
7.841
Brasil
650
1.003
1.542
2.193
Acima podemos ver a tabela sobre os dados de produção – abaixo os dados sobre
reservas – de alguns países, inclusive México e Rússia para observarmos como a Rússia
assegurou o desenvolvimento de sua indústria petrolífera por meio da expansão da atuação
do Estado no setor, e como o México, apesar de ser uma grande potência petrolífera, vê ano
após ano sua produção de petróleo declinar devido a falta de investimentos em pesquisa e
modernização da indústria. A flexibilização do monopólio e a abertura do mercado mexicano
de petróleo, se bem conduzidos, poderiam dinamizar a indústria e fortalecer o setor no país.
Obviamente não há intenção de se comparar os dois cenários, uma vez que os
modelos institucionais dos dois países são bem distintos: temos na Rússia um mercado
aberto e a atuação de diversas companhias mistas e temos, no México, uma única empresa
que opera na condição de monopólio. Os casos russo e mexicano foram apresentados
apenas para elucidar o paradoxo existente na administração pública e como a intervenção
do Estado na nacionalização de ativos do petróleo pode refletir positivamente e
negativamente na exploração e produção da commodity.
19
Anuário 2013 - PEMEX
Anuário 2012 - ANP
21
Elaboração própria a partir do Review of World Energy 2012 disponibilizado pelo BP.
20
83
Tabela 2 – Comparação entre reservas provadas (bilhões de barris)
22
PAÍS
No final de 1991
No final de 2001
No final de 2011
Rússia
s/i
73.0
88.2
México
50.9
18.8
11.4
Arábia Saudita
260.9
262.7
265.4
USA
32.1
30.4
30.9
Brasil
4.8
8.5
15.1
Seja um mercado aberto ou não, seja uma empresa privada ou não, a organização
sempre deve buscar meios de fazer uma exploração racional dos recursos naturais
objetivando o sucesso e o desenvolvimento socioeconômicos.
4.2 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Todo o estudo sobre empresas privadas e estatais, a importância da competitividade
e a regulação na indústria foram essenciais para entendermos o processo de flexibilização
do monopólio na modernização do setor de petróleo no Brasil e o que isso implica no papel
do Estado como agente desenvolvimentista.
Durante o trabalho vimos a importância da intervenção do Estado na industrialização,
o dever das estatais no desenvolvimento socioeconômico e principalmente os fatores que as
afastam do tipo ideal-privado. Nesse processo pudemos observar que por mais que as
empresas estatais sejam erroneamente denominadas ineficientes e causadoras de prejuízo,
elas são um importante meio de fortalecer a indústria nacional, preservar os recursos
energéticos do país e proteger setores estratégicos da economia. Como é o caso do setor
de petróleo.
A participação do Estado na consolidação da indústria petrolífera é um belo exemplo
de como a intervenção governamental deve ser realizada. Inicialmente a exploração e
produção do hidrocarboneto se deram como meio de fortalecimento dos setores básicos da
economia, apesar de haver pouquíssimos indícios sobre a potência petrolífera nacional. O
Estado, por meio da Petrobras, incentivou a pesquisa e inovação tecnológica e obteve êxito
na manutenção do monopólio como principal forma de proteção da indústria petrolífera até
22
Elaboração própria a partir do Review of World Energy 2012 disponibilizado pelo BP.
84
que essa estivesse preparada para enfrentar o mercado aberto com outras empresas do
setor.
Focamos na importância da competitividade e regulação para manter uma indústria
de excelência que explore de forma racional os recursos naturais do país e que forneça ao
Estado garantia suficiente para o desenvolvimento econômico. É importante destacar a
transformação do papel do Estado, que antes era agente desenvolvimentista e agora passa
a ser um agente regulador, que discretamente estabelece padrões e altos níveis de
operação.
Devemos realçar o papel da ANP não só na regulação das atividades exercidas
pelas empresas atuantes no Brasil, mas como fomentadora do desenvolvimento do setor por
meio de um quadro de funcionários especializado e técnico, que independe de pressões
políticas e econômicas.
Dessa forma, tomamos como prioridade a manutenção do incentivo dado pela ANP
às pequenas e médias empresas de petróleo e a sua conduta no estímulo à inovação
tecnológica. É de suma importância aproveitar o grande momento da Petrobras para criar
uma indústria especializada na criação de novas tecnologias e dar oportunidade dessas
novas tecnologias serem exportadas para outras empresas. Assim estaremos exportando,
além de petróleo e gás, tecnologia. Tudo para evitar o foque na exportação de recursos
naturais para daqui alguns anos não sermos vítimas da doença holandesa.
Portanto, tiramos como principal moral desse trabalho o poder que o Estado tem de
resguardar um setor da indústria, como fez com o petróleo por meio do monopólio, para
fortalecê-lo e consolidá-lo para então romper seus paradigmas em função do
desenvolvimento desse próprio setor e consequentemente para o desenvolvimento da
economia brasileira. É possível a criação de outras empresas nacionais ícones. A
intervenção do Estado é necessária, porém moderada.
85
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