MERCADOS INSTITUCIONAIS DE GÊNEROS AGRÍCOLAS: O
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A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO MERCADOS INSTITUCIONAIS DE GÊNEROS AGRÍCOLAS: O PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS (PAA) NO BRASIL SOB A PERSPECTIVA DA RELAÇÃO RURAL-URBANO JEFFERSON RODRIGUES DOS SANTOS 1 LUCAS VIANA DA SILVA 2 ADILSON JOSÉ PEREIRA JÚNIOR3 Resumo: O presente trabalho analisa o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), tomando a intensidade e características das relações rurais-urbanas como pressuposto na definição dos espaços rurais que vêm demonstrando maior engajamento ao mesmo. Para abordar essa questão, utilizou-se a base de dados do PAA em escala nacional, localização dos centros urbanos com maior capacidade polarizadora na rede urbana de cada estados. Os resultados indicam uma relação forte entre a proximidade da rede urbana e a efetividade do programa. Palavras-chave: produção agrícola, mercados institucionais, estrutura territorial Abstract: This paper analyzes the Food Acquisition Program (PAA), taking the intensity and characteristics of rural-urban relations as a precondition to the definition of rural spaces that have greater engagement to it. To approach this issue, we used the PAA database on a national scale and the location of urban centers with more polarization capacity in the urban network of each state. The results indicate a strong correlation between the proximity of the urban network and the effectiveness of the program. Key-words: farm production, institutional markets, territorial sctructure. 1 – Introdução Mercados institucionais como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) representam uma importante 1 Docente do Instituto Federal de Educação Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Sul – Câmpus Rio Grande. E-mail de contato: [email protected] 2 Discente do curso de Informática para Internet, do IFRS – Câmpus Rio Grande. 3 Discente do curso de Geoprocessamento, do IFRS – Câmpus Rio Grande. 2756 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO inovação em termos de políticas públicas para o espaço rural, a agricultura familiar e a segurança nutricional no país. Embora se tratem de experiências relativamente recentes, apresentam aspectos importantes a serem investigados pela Geografia, por lançarem luz a problemas pertinentes a esse campo do conhecimento. O PAA funciona através da compra de alimentos diretamente dos agricultores, assentados da reforma agrária e comunidades indígenas e demais comunidades tradicionais. Atualmente pode ser operacionalizado tanto pela CONAB 4, quanto por governos estaduais e municipais. A proposta é formar, de um lado estoques estratégicos e distribuir alimentos para a população em situação de vulnerabilidade social, configurando um espaço de consumo (SILVA, 2007). Na dimensão do espaço da produção, busca o fomento à produção alimentar, a reativação de redes locais e a influência positiva na formação de preços, reduzindo os mecanismos oligopsônicos comuns na comercialização agrícola. Forma-se assim um mercado institucional que viabiliza a inserção econômica e a diversificação produtiva por parte dos agricultores, já que não existem restrições de escala para a entrada no programa. Nos primeiros anos de funcionamento, o PAA foi operacionalizado sobretudo pela CONAB, passando a contar com a participação de estados e municípios ao longos dos anos. Esse artigo aborda um debate que compõe o conjunto de objetivos de uma pesquisa que pretende investigar as diversidade regional da implementação do Programa de Aquisição de Alimentos no Brasil. Trata-se de um estudo em escala nacional, e de abordagem multidimensional, já que objetiva caracterizar a produção vinculada ao PAA, bem como os possíveis fatores limitantes para a adesão e continuidade do mesmo, tanto os de natureza material, quanto aqueles ligados às relações de produção estabelecidas em cada região. A partir de uma abordagem ao PAA pretende-se aqui abordar três eixos de discussão: a) a distância aos centros urbanos como fator importante na definição da produção; b) o papel das cidades com nós de articulação produtiva em escala regional e c) a vizinhança rural-urbano como potencializador de novos modelos de 4 Companhia Nacional de Abastecimento. 2757 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO mercado e emergência de redes e institucionalidades viabilizadoras de processos de inovação e desenvolvimento. Os resultados apresentados na sequência, ainda que em caráter preliminar, confirmam a necessidade do aprofundamento dos estudos nas três dimensões propostas. 2 – Anéis agrários, lugares centrais e o território como recurso: a proximidade revisitada A articulação entre espaços rurais e urbanos, sobretudo no que tange aos aspectos produtivos, sua dinâmicas e definições, representa uma pauta histórica, cuja abordagem não se esgota. Ambos são partes de uma totalidade, cujas formas, funções e modelos de interação transforman-se constantemente. Essa condição implica que pensar os processo rurais, sobretudo produtivos, de forma apartada da realidade urbana resulta numa análise fragmentária, com suas consequentes limitações. Um indício dessa indissociabilidade é a crescente dificuldade de definir as fronteiras entre as duas dimensões, bem como um esforço, tanto no seio da academia quando do planejamento estatal, de afastamento de uma delimitação entre rural e urbano tomando o segundo como referencial, cabendo ao primeiro, a condição de negação, o rural como o não-urbanizado. Abramovay (2009) revisou as conceituações de rural em diferentes realidades nacionais e indica, por exemplo, o surgimento de uma definição de ruralidade que desloca-se da abordagem da oposição, ou seja, o rural como o não-urbano, para uma concepção de rural a partir de sua relação com as cidades (ABRAMOVAY, 2009, p. 22). Excetuando as sociedades tribais, os demais modelos de sociedade existentes na história experimentaram alguma forma de relação entre cidade e campo (QUEIROZ, 1978). Mudaram, conforme a autora, apenas o pólo de comando, a cada momento histórico. Dentre as variadas formas de relação, começemos pelo básico: alimentação. Nas palavras de Fontoura (2011, p.43) “Em qualquer tempo e qualquer cidade temos 2758 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO que pensar em uma forma de excedente de alimentos, em um sistema de trocas, e também uma territorialidade destas trocas. Portanto, uma relação.” O que dizer sobre a territorialidade das trocas? Há duas vertentes possíveis, a saber, a natureza das relações sociais de troca (com a imanência do poder, os conflitos e as concertações de interesses), e a espacialidade, tomada em sua dimensão de distância, conectividade, acessibilidade. Como um sistema de movimentos da matéria no espaço com suas potencialidades e freios, tomando a expressão apresentada por Pierre George (1968) Na direção da segunda persepectiva, Silva (2007) aponta a necessidade de se analisar a ligação entre lugares, em conjunto com as relações entre atores, para um refinametno dos estudos de cadeias produtivas. Define a existência de três espaços numa perspectiva de Geografia da Alimentação, os da produção, da transferência, e do consumo, constituindo circuitos espaciais de produção (SANTOS e SILVEIRA, 2001). Segundo o autor, além de questões técnicas e sociais, a peculiaridade do alimento, em sua condição de produto perecível, seria responsável pela manutenção de relações de proximidade entre áreas de produção e consumo: “exemplos clássicos estão ligados a boa parte dos hortigranjeiros (numa alusão aos famosos “cinturões verdes”)” (SILVA, 2007, p. 3). Mas uma manifestação das combinações de fatores físicos, biológicos e humanos, das quais falou André Cholley (1964). A abordagem ao clássico sistema dos anéis agrários de Von Thünen (WAIBEL, 1979) pode contribuir para a análise. O autor propõe, no escopo de um modelo conceitual, a existência de uma relação de equilíbrio espacial entre o preço da terra, os custos de transporte, e a perecibilidade dos alimentos. Dessa forma, as atividades produtivas se organizariam em torno da cidade numa relação de distância, nível de especialização e escala de produção. Esse modelo poderia explicar a presença das variedades olerícolas no entorno das cidades, num circuito de abastecimento caracterizado pela proximidade. Ao longo de um processo de distanciamento, surgiriam as culturas de grãos e pecuária, com maiores escalas e mais especializadas. 2759 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO Mas a produção alimentar diversificada não se localiza próxima às cidades apenas pela necessidade logística. É no urbano onde se localiza a demanda para o excendente, cujo papel é indiscutível nas estratégias das unidades familiares no interior de uma sociedade capitalista. De um modelo de mercado simples, de venda direta a uma feira ou a entrega dos produtos a um atravessador, gradativamente surgem modalidades cada vez mais complexas de mercados, em distintas articulações entre atores. O mercado alimentar de massa, o de luxo ( WILKINSON, 2008), os mercados de nichos, oportunizados por grupos sociais em profusão nos espaços das cidades, como os demandantes por produtos orgânicos, por exemplo. A presença do complexo de transformação dos restaurantes e demais locais dedicados à transformação da produção agrícola em alimento, e as indústrias. Mais recentemente, os mercados chamados institucionais, caracterizados pelo esforço do Estado em criar novos contatos entre produtores e demandantes de alimentos, minimizando os problemas de barreira à entrada, de escala sobretudo, enfretados pelos pequenos produtores rurais. Como lugar central, numa perspectiva christalleriana (CORREA, 2011), a cidade, ou melhor dizendo, uma rede formada por diversas delas em diferentes níveis hierárquicos orquestram um sistema regional, que oportuniza possibilidades de inserção da produção agrícola. A localização da propriedade familiar na região de influencia de um sistema urbano complexo, é fator positivo, como se retira do trecho a seguir: O bem estar econômico das áreas de povoamento mais disperso está ligado e depende da atividade econômica das áreas mais densamente povoadas. Não é uma coincidência que as áreas rurais mais prósperas tenham estreitos laços econômicos com outras partes do mundo e com grandes centros urbanos (ABRAMOVAY, 2009, P. 35) Para além de uma lógica espacial baseada em custos de transporte, os efeitos de proximidade emergentes das relações rural-urbano constituem atributos territoriais específicos, como as redes de atores estruturados, a facilidade de 2760 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO comunicação e de articulação entre atores e organizações, aspectos positivos para estratégias inovadoras dependentes de um processo de aprendizagem pari passu a prática (learnin by doing). O território, em sua dimensão de coexistência dos atores, seus processos históricos de acúmulo de conhecimento e práticas organizacionais e produtivas, são atributos territoriais de natureza específica, que não podem ser transferidos momentaneamente de um lugar para outro, são enraizados (BENKO E PECQUEUR, 2001). Uma região articulada num tecido rural-urbano-rural-urbano, tem, para além dos sistemas materiais de transporte, um conteúdo histórico como vantagens comparativas. A proximidade é um fator extremamente positivo nessa questão. Silva (2009), ao concatenar os conceitos de espaço social alimentar com a ideia de circuitos espaciais de produção apresenta o conceito de circuitos de proximidade definidos como formas de circulação do excedente, destinadas ao consumo local ou regional. Teriam segundo o autor, capacidade de favorecer o dinamismo e protagonismo dos atores locais nos processos de desenvolvimento. Numa análise que se aproxima do tema proposto, Storper e Venables (2005) discutem a manutenção da concentração geográfica das atividades produtivas em alguns centros industrias, malgrado a redução dos custos de transporte, fator favorável à dispersão. Segundo os autores, a manutenção desses centros de concentração necessita ser analisada à luz da perspectiva do intercâmbio de informações, conhecimento e ideias, possibilitados pelo contato face a face, o burburinho das cidades, dizem os autores. Seguindo a tradição marshalliana dos distritos industriais, os autores apontam o importante aspectos da intensidade das relações de proximidade como base para o encadeamento de processos inovadores. A respeito de inovação na agricultura, Wilkinson (2008) aponta que, num cenário de relações assimétricas nos sistemas de integração agroindustrial aos quais os agricultores familiares se articulam, surge a necessidade de criação de novos mercados e formas organizacionais, com a necessidade concomitante de novos padrões de aprendizagem. Seja na tentativa de enquadramento aos mercados convecionais, com suas barreiras de escalas, custos e critérios de 2761 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO qualidade, seja na busca por formas alternativas de reconversão (mercados artesanais, nichos alimentares específicos), são fatores determinantes diferentes níveis de associação, com diferentes soluções para o processo de aprendizagem. Se usando a terminologia de Santos (2002) a proposta é dar relevo à horizontalidade, frente à verticalidade que subordina, a co-presença proporcionada pela proximidade rural-urbano é fator a ser incorporado e refinado teoricae metodologicamente pelas pesquisas. 3 – Procedimentos Metodológicos Os procedimentos metodológicos, além de uma revisão de literatura pertinente ao tema proposto e dos relatórios oficiais produzidos até o momento, consistiram na busca de dados oficiais do programa, em escala nacional5, bem como organização de uma base de dados cartográficos (arquivos vetoriais das bases municipal, estadual, regional e rodovias) para análises espaciais. Um aspecto importante a ser relatado: os dados do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) embora extremamente ricos em termos de detalhamento, carecem de um intervalo temporal mas longo, visto que só passaram a ser disponibilizados abertamente a partir do ano de 2011. As informações relativas aos anos 2003-2010 podem ser observadas apenas de forma qualitativa (mapas com municípios participantes) ou na forma de totais por estado. Assim, os dados capazes de uma análise na escala e escopo propostos neste trabalho, restrigem-se ao período 2011 – 20136. Os dados foram organizados num banco de dados, operado através de linguagem computacional, dada a dimensão das informações. Foram realizadas consultas e tabulações. Também foi utilizada a categorização da hierarquia urbana 5 Os resultados aqui apresentados fazem parte do projeto intitulado “Diferenças Regionais nos Mercados Institucionais: uma Investigação dos Programas de Aquisição De Alimentos (PAA) e Programa Nacional de Alimentação Escolar no Brasil e no sul do Rio Grande do Sul”, viabilizado por recursos do CNPq e PROPI – IFRS. 6 Há o problema na demora da consolidação dos dados. Até a data da redação deste trabalho, os dados de 2014 ainda eram considerados não consolidados, sendo prudente descartar temporariamente o último ano da série 2762 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO proposta pelo IBGE (2008), para a observação dos dados vis-à-vis a localização dos centros urbanos de maior relevância na rede de cada estado7. Foram computados os quantitativos de contratos firmados entre agricultores e o PAA em suas diferentes modalidades, através de círculos concêntricos (buffers) contabilizando os totais num raio de 40 quilômetros dos principais centros urbanos da rede de cada estado, em intervalos de 20 quilômetros. 4 – A lógica territorial do PAA: observações preliminares de um problema A análise dos dados e mapas do programa no período 2003-20108 revela inconstância na política, no que diz respeito à participação dos agricultores de determinados municípios. Os relatórios-síntese das oficinas de avaliação do PAA do ano de 2006 realizadas nas regiões sul e nordeste relatam diversos problemas de escopo organizacional, baseados nas dificuldades de comunicação e coordenação entre os envolvidos no programa, bem como conflitos políticos relacionados às diversas escalas de poder que se cruzam e materializam na realidade dos municípios. Como problema de ordem infraestrutural, destaca-se: “A falta de estradas adequadas e falta de meio de transporte dificultam a implementação do Projeto e oneram ainda mais o custo dos produtos para agricultores/as e organizações proponentes” (CONAB, 2006a, pg 15). Já no relatório da região Nordeste (2006b, p. 19), lê-se: “As organizações situadas no interior têm que viajar grandes distâncias para entregar/apresentar o projeto na sede Estadual da CONAB” e “As regiões com grandes distâncias entre comunidades enfrentam maiores dificuldades para transporte, acesso ao PAA e articulação entre os produtores. (op. cit. p. 21). 7 8 Considerados a partir da categoria Centro Regional A. Os mapas do programa no período http://www.conab.gov.br/conteudos.php?a=1406&t= 2003-2010 podem ser acessados em: 2763 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO Com base nos dados recentes, já disponibilizados de forma aberta, pode-se confirmar esse comportamento incostante do programa. A tabela 1 evidencia que as esferas estadual e municipal também não viabilizam o programa em todas regiões e estados brasileiros, sendo apenas a CONAB onipresente. Tabela 1: Contratos PAA (por modalidade) - Brasil (2011-2013) Região Sul Sudeste CentroOeste Nordeste Norte DF UF RS SC PR SP RJ ES MG MS MT GO TO BA SE AL PE PB PI RN CE MA PA AP AM RR AC RO 2011 6571 8721 7587 12996 1281 2382 9977 2214 3108 2051 650 8840 3449 2544 7536 2145 1275 4321 3504 4150 1609 292 1860 483 656 1522 209 Conab 2012 17571 12310 12081 18523 965 2453 10060 2428 4587 2543 519 10440 4068 3600 1639 2318 2595 5026 1984 5524 2167 563 1561 661 988 1630 - 2013 3064 963 3501 8641 621 892 1268 1843 1287 1404 576 3010 288 1577 1632 2593 1125 1160 309 1815 110 728 1102 476 537 790 100 Estadual Municipal 2011 2012 2013 2011 2012 2013 1691 1249 4408 370 837 590 35630 22655 25141 2674 4983 6980 10850 12632 10404 129 105 18 1591 1770 1790 14904 19729 15782 1100 399 153 815 1339 2613 10014 5684 6578 603 4971 12589 17211 118 226 60 104 412 205 958 1541 1601 1052 567 1828 2485 5957 7177 4011 3431 3867 466 747 816 3796 4643 4200 7384 7255 6215 4557 1284 7274 76 186 8 1898 3248 2681 7481 9620 14212 3537 4325 10097 711 2995 3514 358 289 662 2175 4020 695 260 456 554 6212 7796 22006 3982 1488 1930 302 1423 2565 1312 - 2011 68508 34956 16824 36540 59232 66444 21240 28164 18396 - Leite 2012 6016 2211 3240 5413 4679 939 3972 2351 - 2013 5051 1567 3877 5319 1097 755 2625 - Fonte: PAA Data (MDS), 2015. Organização: Os autores, 2015. A Região Nordeste é aquela que apresentou o maior nível de execução em todas as modalidades, tendo inclusive uma modalidade com enfoque regional, a do leite, política também direcionada ao norte de Minas Gerais. Tal modalidade apresentou uma variação extrema no número de contraros, fato que ainda será investigado em seu pormenor, mas Costa (2009), indica a ocorrência de apropriação dos programa por produtores de médio e grande porte no estado do Rio Grande do Norte, devido as dificuldades logísticas dos pequenos produtores. 2764 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO No tocante ao peso da distância da rede urbana sobre a intensidade de ocorrência do programa, serão apresentados dois exemplos regionais distintos, dada a impossibilidade de apresentar todos os resultados no espaço deste artigo. 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 40km 20km Figura 1: Quantidade de contratos PAA em função da distância aos centros urbanos regionais. Rio Grande do Sul (2011) Fonte: Dados (PAA DATA). Organizado pelos autores. 1400 1200 1000 800 600 400 40km 20km 200 0 Figura 2: Quantidade de contratos PAA em função da distância aos centros urbanos regionais. Região Centro-Oeste (2011) Fonte: Dados (PAA DATA). Organizado pelos autores. Os dados do estado do Rio Grande do Sul e da Região Centro Oeste revelam a alta concentração de agricultores participantes do programa localizados em municípios sob a área de influencia de centros urbanos regionais de maior 2765 A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO DE 9 A 12 DE OUTUBRO capacidade polarizadora em cada estado (Centro Regional A e superiores). As análises dos demais estados brasileiros revelam dinâmica semelhante, apesar do esforço do programa em atingir as regiões mais remotas de cada estado. 5 – Considerações Finais Seja pelo custo logístico, pela perecibilidade do alimento, ou pela riqueza e oportunidades das relações de proximidade, a relação entre a distância ao urbano e as possibilidades de ação dos agricultores familiares são um debate a ser encarado pelos geógrafos, malgrado o temor de um determinismo espaciológico que o tema possa sucitar. Não se trata de lançar um veredito fatalista, mas de indicar uma dimensão de problemas a serem considerados pelas políticas públicas, uma contribuição positiva e genuína que a Geografia pode oferecer. Ao mesmo tempo, um campo para o refinamento e amadurecimento das teorias e métodos dessa ciência. As distância remota ao centros urbanos pode ser vencida pelas tecnologias de transporte e comunicação. Mas é preciso tambem vencer sua herança histórica, sua marca territorial que define situações de especialização e resistência à estratégias de reconversão. Resistência por parte dos agricultores que não se baseia em comportamento refratário gratuito, mas no acúmulo de experiênicas concretas. 6 – Referências Bibliográficas ABRAMOVAY, R. O futuro das regiões rurais. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2009. COSTA, F.B. Rede De Controle Social Para O Paa/Leite-Rn: Novas Institucionalidades Para Inserção Da Agricultura Familiar. Anais do XIV Congresso Brasileiro de Sociologia. Rio de Janeiro, 2009. 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