políticas sociais eneo-liberalismo·na américa latina

POLÍTICAS SOCIAIS E NEO-LIBERALISMO·NA AMÉRICA
LATINA: CHILE E MEXICO - DUAS EXPERIENCIAS
DIVERGENTES
,
A
André Cezar Mediei'
Trabalho Apresentado no xvn Encontro Anual da ANPOCS
Caxambú - Minas Gerais - 22 a 2S de outubro de 1993.
Seminário Temático (22)
REFORMAS DOS PROGRAMAS SOCIAIS: ESGOTOU-SE A AGENDA
NEOLIBERAL ?
Coordenadora: Sônia Miriam Draibe
Núcleo de Estudos de Políticas Públicas - NEPPIUNICAMP
Sessão 2. Qual o Caminho das Reformas Neoliberais nos Programas Sociais da
América Latina?
• - Coordenador da Área de Políticas Sociais do IESPIFUNDAP, Presidente da Associação Brasileira de
Economia da Saúde (ABrES). O autor agradece os comentários e sugestões de Sonia Miriam Draibe e Pedro
Luíz Barros Silva.
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1. Ajuste Econômico, Reestruturação
1.1 -
Produtiva e Políticas Sociais
O Contexto dos Países Centrais
A crise estrutural da economia mundial, que se inaugura em meados da
década de setenta e atravessa parte dos anos oitenta, trouxe grandes mudanças na dinâmica
das ações do Estado e das políticas sociais. A ascenção ao poder de governos conservadores
corno ocorreu na Inglaterra (Margaret Tatcher), na Alemanha (Hermut Koll), nos Estados
Unidos (Ronald Reagan) e até mesmo na França (com o primeiro ministro Jacques Chirac)
foram responsáveis pela adoção de um conjunto de medidas econômicas e sociais hoje
conceituadas como neo-liberalismo.
No plano econômico estas medidas se caracterizaram pela adoção de
políticas monetárias mais restritivas, enxugamento do endividamento público, tentativas de
reduçãol reestruturação da carga fiscal e liberalização do mercado mundial, a partir de um
discurso favorável a derrubada das barreiras de comércio.
A recente retomada do crescimento dos países desenvolvidos (meados dos
anos oitenta) tem se caracterizado, no plano da reestruturação produtiva, pelo advento e
incorporação de novas tecnologias (controle numérico, robotização, micro-eletrõnica,
telemática e informatização dos serviços) que agilizam o fluxo de produção, as relações
financeiras e mercantis entre empresas, conglomerados e nações. Inovações financeiras e
administrativas permitem um comportamento mais flexível da gestão empresarial, com
efeitos positivos como redução da escala e custos de produção, aumento da produtividade,
maior capacidade de resposta as exigências do mercado e
maior disponibilidade e
diversidade de mecanismos de financiamento.
A globalização da produção permite fazer com que um mesmo produto tenha
seus componentes produzidos em diversas localidades, com economia de tempo na
montagem em uma outra localidade central (justing time), trazendo forte redução de custos
pela maximização das vantagens comparativas regionais na produção.
Nesse processo, técnicas como a gestão pela qualidade total permitem, ao
mesmo tempo reduzir pessoal, qualificar a produção e o produto do trabalho e reduzir
encargos sociais pela terceirização de componentes/atividades produtivas ou pela
contratação cada vez mais frequente de mão de obra temporária.
Ao mesmo tempo, a globalização financeira toma-se uma realidade,
permitindo a pulverização dos fluxos de investimento e a mobilidade cada vez mais rápida
dos capitais aplicados em processos produtivos e especulativos, maximizando o poder de
retomo do capital financeiro.
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No plano social as transformações na estrutura produtiva e o advento das
políticas econômicas neo-liberais tem acarretado outras conseqüências. A crise dos anos
setenta trouxe forte impacto no aumento do desemprego e consequentemente na ampliação
dos gastos com programas como
o seguro desemprego. A recente retomada do
crescimento da economia mundial tem ocorrido sem quedas substanciais nos níveis de
desocupação. Crescimento econômico e desemprego passam a fazer parte de um mesmo
movimento de reestruturação produtiva no seio dos paises capitalistas.
As mudanças históricas na dinâmica demográfica, trazendo como
consequencia o envelhecimento da população nos países centrais, também tem acarretado
maiores gastos com políticas sociais, especialmente saúde e previdência social, num
contexto onde as tradicionais fontes de financiamento destas políticas (em grande medida
ainda baseadas em contribuições sobre a folha de salários) não tem mais perspectivas de
crescimento. A queda pretérita da fecundidade condicionou uma população economicamente
ativa proporcionalmente menor. A reestruturação dos mercados de trabalho não é mais
favorável ao assalariamento protegido. O aumento do desemprego, a terceirização e a
contratação de trabalho temporário, em muitos casos sem vínculos formais, caracterizam um
novo contexto de mercado de trabalho: mais flexível e impermeável aos encargos sociais.
Os sindicatos, por sua vez, perdem progressivamente o poder de negociar
exitosamente a manutenção dos níveis de emprego e salário nos moldes de outrora. A
desconcentração regional da produção permite que o capital migre para regiões onde o
trabalho é menos organizado e mais barato. As novas tecnologias flexibilizam e reduzem o
uso do mercado formal de trabalho.
Técnicas gerenciais como a qualidade total aumentam a confiança e o
entrosamento entre patrões e empregados no âmbito de uma mesma empresa e enfraquecem
o poder das antigas bases profissionais de organização sindical. Com isso, não raros tem
sido os casos, onde patrões e empregados passam a ser solidários no processo global de
concorrência intercapitalista.
O ambiente neo-liberal tem sido favorável a uma renovação nas formas de
expressão política e manifestação social; os movimentos sociais crescem enquanto formas de
organização alternativas à queda do poder sindical, pressionando o Estado no sentido de
não desmobilizar os mecanismos de proteção social criados ao longo do Welfare state
fordista. É verdade que em alguns contextos esses movimentos não conseguiram impedir a
redução do gasto social e a desmobilização dos mecanismos de proteção até então
existentes.
Algumas das principais características das reformas neo-liberais no campo
das políticas sociais nos países centrais que ocorreram ou estão ocorrendo são:
•
introdução de limites aos programas de seguro-desemprego ( como redução do tempo
de permanência e valor do beneficio) ao lado de estratégias ativas de oferta de postos de
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trabalho por parte do governo (bancos de emprego) e de programas de qualificação e
treinamento da mão-de-obra;
•
ajuste de beneficios previdenciários como a eliminação das aposentadorias por tempo de
serviço e prolangamento da idade de concessão dos beneficios previdenciáríos-;
•
introdução de limites ao uso excessivo dos serviços universais de saúde (taxas
moderadoras ou serviços pagos a partir de um dado teto de consumo) e criação de
programas preventivos focalizados para grupos de risco especiais (crianças e mães
pertencentes a famílias de menor ingresso, consumidores de álcool, drogas e tabaco,
hipertensos, cancer, etc.) tendo em vista reduzir a espiral dos custos com saúde
decorrentes do envelhecimento populacional e da hospitalização crescente;
•
restrições crescentes para a extensão dos direitos sociais adquiridos ao longo do welfare
state a estrangeiros, através da introdução de dificuldades para a legalização de ingresso
e permanência de migrantes;
•
descentralização dos programas sociais, tendo em vista tlexibilizar sua gestão e aumentar
o controle social sobre os mesmos;
•
melhoria das estratégias de administração e gerenciamento dos programas sociais através
da introdução de processos de autonomia de gestão como os contratos de serviço (caso
francês), os orçamentos globais ou os mecanismos de financiamento por capitação (caso
inglêsj-.
1 - Sobre este ponto, ver o livro recém-publicado pelo Intemational Labor Office, "From Pyramid to Pilar:
Population Change and Social Security in Europe", Ed. ILO, Geneva, 1989, que trata das transformações das
políticas previdenciárias enquanto resultado das mudanças demográficas, em particular, na estrutura etária
da população.
A diferença básica entre o processo francês de contratualização de gestão/serviço e o processo inglês de
orçamento global consiste na forma de controle final das ações públicas. No contrato de gestão/serviço a
instituição contratada é obrigada a cumprir determinadas metas contratuais acompanhadas e fiscalizadas
pelo nível federal a partir de um conjunto de indicadores denominado de painél de bordo. O estabelecimento
fica com o controle dos meios mas o controle e avaliação dos fins é feito pelo Governo. Na estratégia de
orçamento global ou capitação adotada na Inglaterra, quem estabelece o controle final são as preferências
dos consumidores. Tanto as políticas de saúde como as de educação na Inglaterra passaram a se basear em
estratégias onde, ao escolher um estabelecimento ou serviço, o indivíduo autoriza o Estado a transferir um
pagamento per-capita anual (ou em duocécimos) ao estabelecimento escolhido. Caso o indivíduo resolva
mudar de estabelecimento, este pagamento é transferido ao novo estabelecimento escolhido. Cabe dessa
forma ao indivíduo ou a comunidade, através de seu poder de escolha, fiscalizar os estabelecimentos públicos
e sancioná-los através da escolha de estabelecimentos que prestam serviços de melhor qualidade. Em alguns
casos, ao invés dos serviços serem pagos segundo as despesas realizadas, é fixado e transferido ao
estabelecimento um orçamento global. Em ambas as estratégias, ganha o estabelecimento que conseguir
obter custos menores, dado que o uso do excedente é definido pela gerência, livre das amarras e do controle
estatal. Cabe destacar, no entanto, que tanto na França como na Inglaterra não ocorreu privatização nas
políticas sociais, mas sim maior autonomia e flexibilidade no processo de gestão das mesmas, em alguns
casos com a participação da comunidade.
2 -
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Cabe ressaltar, no entanto, que as estratégias de ajuste, no caso europeu, não
tem acarretado em prejuízos no carater universal das politicas sociais e nem mesmo na
redução dos gastos públicos com programas sociais. Dados relativos a década de oitenta
mostram que os recursos aplicados em programas sociais seguiram crescendo ao longo dos
anos oitenta-'.
1.2 - O Contexto dos Países Latino-Americanos
Os países da América Latina começam a sentir os efeitos da crise dos anos
setenta com a queda de suas exportações no mercado mundial e, posteriormente, com os
efeitos da elevação dos juros internacionais no endividamento externo de suas economias.
A elevação dos encargos financeiros internacionais trouxe forte aumento no
grau de endividamento e no esgotamento desse expediente como forma de financiamento
dessas economias, as quais passaram a utilizar da dívida interna como instrumento adicional
de pagamento dos encargos do Governo. Tais estratégias acarretaram fortes desajustes
internos, com sérias conseqüências na elevação da inflação, desordenamento das finanças
públicas, queda dos investimentos e estagnação econômica. Novos empréstimos externos e
o refinanciamento dos antigos ficaram na dependência da aceitação dos ajustes econômicos
propostos por instituições multilaterais como o FMI e o Banco Mundial.
Tais ajustes, posteriormente conhecidos como Consenso de Washington,
tinham algumas características comuns no curto prazo, cabendo destacar:
•
política monetária severa, através do aperto na base monetária e juros altos;
•
equilíbrio das contas públicas baseado em cortes orçamentários
investimentos, tendo em vista produzir superávits fiscais;
•
superavit na balança comercial tendo em vista estimular altos níveis de acumulação de
reservas internacionais;
•
desindexação total de preços e salários e corte nos subsídios, inaugurando uma política
de liberalização da economia;
•
política de preços e tarifas públicas realista, tendo em vista o auto-financiamento dos
setores produtores de bens e serviços estatais;
no custeio e nos
Ver sobre esse ponto MEDICI. AC., As Fronteiras da Universalização: O Dilema da Política Social na
Virada do Século", in Saúde e Debate No. 32, Ed CEBES, Londrina, junho de 1991, pp. 21-26.
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Mais o ajuste proposto pelas agências multi-Iaterais não se esgotava nas
medidas de curto prazo. A temporalidade do ajuste levava aos países a necessidade de que,
após o êxito no processo de estabilização, fossem tomadas medidas voltadas ao ajuste
estrutural, cujas principais características podem ser explicitadas nos seguintes ítens:
•
Profunda Reforma do Estado, com a desestatização e privatização de várias atividades
públicas na área econômica e social;
•
Abertura da economia ao mercado mundial, de modo a favorecer a entrada de capitais
internacionais e a facilitar a adesão dos países latino-americanos a nova ordem
internacional;
•
Redução e reestruturação da carga tributária, compatível com o emagrecimento das
novas funções do Estado;
•
Descentralização das ações do Estado e com o repasse de encargos federais para as
esferas locais de Governo ou para segmentos sociais organizados, como o setor privado
lucrativo, as organizações não governamentais, as comunidades locais, etc.;
•
Restrição do Estado as tarefas de regulação, reduzindo, inclusive seu papel na
regulamentação de vários aspectos da vida econômica e social;
•
Focalização e seletividade nas políticas sociais, restringindo-as cada vez mais aos
segmentos sociais excluidos, ao lado de mecanismos de mercado para os segmentos de
média e alta renda.
Este corpo de medidas conjunturais e estruturais nem sempre foi proposto
em simultâneo, mas todas elas apareceram no contexto das missões dos organismos
internacionais voltadas a avaliar o quadro econômico e social dos países latino-americanos,
em vários momentos dos anos oitenta.
Ao fim dos anos setenta e imcio dos oitenta, vanos dos países latinoamericanos estavam abrindo as portas para a democratização, depois de longos e
tenebrosos contextos autoritários, vividos nos anos sessenta e setenta. Argentina, Brasil e
Uruguai lideravam esse processo, embora com tempos distintos. O processo de
democratização trazia a baila expectativas sociais de incorporação de direitos sociais
equivalentes aos dos países centrais ao longo do fordismo, embora o contexto econômico e
social destes países não permitisse a concessão plena desses direitos. As propostas das
agências multilaterais eram, assim, repudiadas por fortes segmentos da população. Com o
fracasso dos intentos estabilizadores dos primeiros governos democráticos ascenderam ao
poder governos reformistas como o de Carlos Menen na Argentina e Collor de MelIo no
Brasil. O primeiro conseguiu aparentemente ter êxito no seu processo de estabilização e
crescimento econômico, passando nos últimos anos a implementar reformas neo-liberais no
campo das políticas sociais, como a recente reforma previdenciária. No caso do Brasil, o
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fracasso e a corrupção do Governo Collor trouxe forte confusão e indefinições nos rumos
das reformas econômicas e sociais.
Em outros países, como é o caso do Chile, o regime ditatorial do general
Pinochet prolongou-se até o fim dos anos oitenta. Sua distenção política foi programada e
não teve a participação da sociedade civil. Com isso, foi possível implantar de cima para
baixo as reformas econômicas e sociais dentro do mais puro receituário néo-liberal, com
aplausos dos organismos internacionais que, nessa hora, se esqueceram do contexto político
em que se deram tais reformas. A reforma econômica e social chilena teve forte adesão da
burguesia e das camadas assalariadas mais altas da população. Tais reformas tem sido alvo
de forte propaganda, influenciando vários países latino-americanos a adotar soluções de
política social usadas no Chile, onde se destaca o famoso modelo de previdência, baseado
em capitalização individual, através de fundos de pensão administrados pelo setor privado.
Outro contexto de interessante discussão é o caso mexicano, o qual até
meados dos anos oitenta não tinha tido êxito em suas tímidas estratégias de ajuste.
Governado há décadas por uma partido hegemônico (partido Revolucionário Institucional),
altamente corrupto, clientelista e populista, não havia clima político para desestatizar o
gigantismo do setor público e ajustar a economia, especialmente no que tange a inflação e ao
déficit governamental. A crise de 1982 foi o estopim para a consciêntização da necessidade
de reformas mais profundas. Com a chegada de Miguel de Ia Madrid ao poder, foram
desativadas as principais estratégias políticas do antigo regime nacionalista que a 47 anos
orientava a política nacional. Os seis anos de Miguel de Ia Madrid (1982-88) representaram
uma ruptura com o antigo regime, mas a transição foi feita através de um amplo processo de
consulta e consertação, cimentando através de vários páctos sociais. A política econômica e
social desse governo e de seu sucedâneo Carlos Salinas de Gortari, baseou, antes de tudo,
em profundas reformas no campo da liberalização e privatização da economia mexicana,
com efeitos positivos sobre a estabilização e o crescimento, em que pese o alto peso da
ajuda internacional no êxito do processo+ Ressalta-se que a política social mexicana também
sofreu alterações no período com a expansão do assistencialismo focalizado e seletivo
batizado internamente de Programa Nacional de Solidariedad (pRONASOL).
Os países latino-americanos que não passaram por governos autoritários,
como Venezuela, Perú, Colômbia e Bolívia tiveram dificuldades para estabelecer o rumo de
seus processos de ajuste econômico e social. No entanto, todos eles estão caminhando na
direção de reformas neo-liberais, em alguns casos com sérias consequências para o conjunto
da população mais pobre. Só recentemente tem se estabelecidos condições para o ajuste. A
Venezuela faz suas reformas em meios a forte instabilidade social e política e o Perú,
mergulhado na ditadura de Fujimori (com incrível apoio popular, apesar de tudo) tem
encontrado seu caminho. A Bolívia, assessorada por um importante economista do FMI
(Jeffrey Sachs) fez um forte ajuste econômico, o qual foi capaz de mergulhar quase 70% dos
Ver PEREZ, M.Q. e HERRERA, L.G., "De Carranza a Salinas: Otras Razones en el Ejercicio del Poder
en Mexico", Ed, Universidad Autonoma Metropolitana, Mexico, Ia. ed., 1992.
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ocupados do país nas raias da informalidade e do desemprego. Com essa situação teve uma
ampla freguesia para os programas focalizados e seletivos apoiados pelas instituições multilaterais e pelas organizações não governamentais. No campo da previdência social, vem
sendo discutidas reformas similares a ocorrida no Chile. A Colômbia, cujo pm gerado pelo
narco-tráfico é quatro vezes maior que o oficial, tem tido forte crescimento real de sua
economia com as sobras da ilegalidade e com isso, mantém seu antigo sistema insipiente de
proteção social sem o advento de grandes reformas
Vale comentar ainda os exemplos dos países centro-americanos, onde
também existem casos bastante diversificados. As economias mais exitosas (Costa Rica e
Panamá, por exemplo), que tinham alcançado níveis aceitáveis de proteção social no padrão
do welfare state fordista, aceitaram recentemente sem grandes resistências as estratégias de
ajuste impostas pelas agências multi-laterais, na certeza de obter grandes empréstimos para
reestruturar suas economias e adaptá-Ias a nova ordem mundial>. As populações destes
países, onde o nacionalismo é fraco e a presença estrangeira sempre muito ativa, não tem
tradição de resistência. Com uma renda percapita não muito baixa e uma adequada
distribuição de renda, estes países podem suportar estratégias de mercado nos programas
sociais, deixando de lado a universalização e propiciando focalização e seletividade para os
mais pobres. As economias não exitosas (Guatemala e Nicarágua e EI Salvador, por
exemplo) continuam a viver sem políticas sociais de massa, uma vez que nunca as tiveram.
O baixo nível de capacitação técnica dos quadros governamentais impedem no momento
que, mesmo com recursos internacionais, haja êxito em qualquer programa de reforma
econômica ou social, seja ele nos moldes universalístas, seja de base neo-líberal.
Dado este quadro geral, pode-se concluir que, diferentemente do ocorrido no
contexto europeu, a América Latina tem sido um grande laboratório para experiências neoliberais no campo das políticas sociais. Mesmo assim, deve-se levar em conta que:
a) As experiências neo-líberais na América Latina tem sido, na maior parte
dos casos, incompletas, desordenadas e pontuais. Até o momento, o Chile foi o único país
que implantou reformas radicais no escopo, na natureza e nas formas de gerenciamento das
políticas sociais, seguindo clara e assumidamente uma orientação néo-liberal;
b) O fracasso de algumas experiências neo-liberais de política social tem
levado, muitas vezes, à reformulação do posicionamento das próprias agências
internacionais, como revela o recente relatório da economia mundial do BIRD, cujo tema foi
saúde. Depois de recomendar, durante muito tempo, a privatização e a introdução dos
mecanismos de mercado como forma de alcançar posições de maior eficiência nos sistemas
de saúde, o fracasso desses mecanismos em algumas experiências internacionais levou o
Banco Mundial a revalorizar o papel do Estado na área de saúde, reconhecendo atividades
que somente ele pode assumir ou administrar.
VAL VERDE, J.M., TREJOS, MA & MORA. M., "Integración o Disolución Socio-Cultural:
Rostro de La Política Social, Editorial Porvenir, San José, 1993.
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El Nuevo
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Mesmo assun, as experiências continuam a ser propostas
e/ou
implementadas. Em nome das necessidades de estabilização e crescimento, justificam-se
profundos cortes nos programas sociais da América Latina, os quais tem tido impactos
centenas de vezes mais negativos do que as reformas ocorridas em paises europeus, como a
Inglaterra, onde o máximo que o governo conservador de Margareth Tatcher conseguiu foi
colocar o subsídio público estatal e universal para a saúde e educação sobre o controle das
comunidades locais, através de mecanismos de mercado.
Por outro lado, dado os seus fortes impactos negativos, muitos programas
sociais neo-liberais na américa latina são envergonhados, isto é, não se assumem como tal.
Tem que apresentar um nome que efetivamente reafirma uma intenção que na prática talvez
não tenham, como é o caso do chamado "liberalismo social" do México. Este fato deve ser
destacado, dado que dificilmente um liberal assumido, europeu ou americano, chamaria seu
liberalismo de social, pois como acreditam no carater social do liberalismo, tal
comportamento seria no mínimo redundante.
Dadas essas considerações iniciais, o objetivo deste trabalho é avaliar duas
experiências de reforma social neo-liberal latino-americanas ocorridas nos anos oitenta. A
primeira, representa o caso chileno que redirecionou prioritariamente seus esforços para a
introdução de mecanismos de mercado em seu sistema universal de proteção social.
Chamaremos esta estratégia de "Universalismo de Mercado".
A segunda é a estratégia mexicana neo-liberal de política social, a qual se
constroi em adição a um welfare-state excludente e incompleto, derivado dos governos
nacionalistas desde Venustiano Carranza até José Lopez Portillo. Esta estratégia se baseia
em políticas assistencialistas administradas pela comunidade através do PRONASOL. Dadas
suas intenções explícitas de ensinar a pescar ao invés de dar o peixe, chamaremos esta
estratégia de "Assistencialismo Responsável".
10
2. O Universalismo de Mercado Chileno
2.1 - Antecedentes das Reformas
o Chile foi um dos primeiros países da América Latina a montar um sistema
de proteção social similar ao welfare state dos países europeus. As políticas sociais
existentes no contexto social chileno, ao final dos anos sessenta e início dos anos setenta
conferiam ao país, juntamente com o Uruguai, um dos maiores graus de desenvolvimento
social da América Latina, com cobertura quase universal das políticas de educação, saúde e
previdência social.
o
sistema de saúde se organizava em três grandes estruturas: o Servício
Nacional de Saúde (SNS), o Servício Médico Nacional (SERMENA) e o Sistema de Saúde
das Forças Armadas, de menor proporção. O primeiro cobria cerca de 70% da população. O
SERMENA dava atenção a 25% da população e as forças armadas cobriam 5%. O SNS e o
SERMENA tinham estrutura hospitalar própria, eram financiados de forma tri-partite,
através de cotizações das empresas, dos trabalhadores e aportes estatais. Davam atenção a
saúde também a não cotizantes, como trabalhadores informais e indigentes. Os trabalhadores
de maior renda assumiam parte do custo do sistema e pagavam, inclusive seus
medicamentos.
O Ministério da Saúde assumia alguns programas de natureza coletiva (como
campanhas sanitárias, vacinação, proteção a inf'ancia e a maternidade e alimentação e
nutrição), embora a orientação do sistema fosse voltada muito mais a atenção curativa do
que preventiva.
No campo da educação, o Chile já possuia antes das reformas dos anos
oitenta, um sistema educacional bastante desenvolvido, sendo um dos mais antigos e
universais da América Latina. Além da cobertura praticamente integral nos campos da
educação preliminar, o Governo Allende havia feito importantes reformas, como a política
de universidade aberta que aumentou substancialmente a oferta de vagas no ensino superior.
O Ministério da Educação era o principal provedor de educação pré-escolar, primária e
secundária. Cerca de 80010 dos estudantes estavam em escolas públicas, 14% em escolas
privadas com subsídio público e o restante em escolas privadas sem subsídio. O regime de
funcionamento era de horário integral, o que garantia uma educação de alta qualidade. O
Ministério da Educação também propiciava 75% da educação profissionalizante sendo o
restante realizado através de escolas privadas com subsídio público.
Na área de habitação, o Chile desenvolveu nos anos cinquenta e sessenta
toda uma política voltada a atacar os principais problemas habitacionais, ou seja: erradicação
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dos assentamentos marginais e favelas, a partir da auto-construção em terrenos urbanizados
de baixo custo; construção de habitações populares e conjuntos habitacionais, por
intermédio da Corporacion de Vivienda (CORVI) criada em 1953 e, financiamento de
habitações para todas as classes sociais,através do Sistema Nacional de Ahorro y Prestamos
(SINAP). Durante o governo Eduardo Frey (1964-70) foi criado o Ministério de Vivienda y
Urbanismo, que unificou a política das distintas instituições existentes neste campo.
Na área de previdência social, vale comentar que o Chile tinha um dos mais
antigos sistemas de seguro social da América Latina, o qual em meados dos anos setenta
apresentava uma das mais altas taxas de cobertura do continente, chegando a cerca de 60%
da população ocupada. O Sistema, no entanto, era muito fragmentado e desigual, estando
organizado em cerca de 35 instituições previsionais denominadas Caixas, que cobriam, de
forma independente, várias categorias profissionais. O regime era de repartição simples. As
três principais caixas eram o Servicio dei Seguro Social (SSS), que englobava operários e
trabalhadores manuais, a EMP AR T, que agrupava os empregados do setor privado e a
CANAEMPU, representante dos empregados públicos e jornalistas. Todas essas Caixas
eram fiscalizadas por uma instituição pública - a Superintendência de Previsión Social criada em 1965.
Pode-se dizer que o sistema de proteção social chileno, até os anos setenta,
tinha, nesse sentido, uma posição invejável no contexto latino-americano, dado que
representava uma cobertura similar a muitos países nos marcos do fordismo europeu dos
anos sessenta. A crise econômica dos anos setenta, que coincidiu com o Governo de
Salvador Allende, começou a trazer problemas de sustentabilidade financeira para alguns
dos componentes do sistema.
2.2 - Diagnóstico que Orientou as Reformas
A grave crise economica e a instabilidade política do Governo Allende,
cimentaram o terreno para um dos mais duros golpes militares da América Latina, liderado
pelo então chefe das forças armadas o General Augusto Pinochet. Mas, ao longo dos anos
setenta e no início dos anos oitenta, não ocorreram grandes mudanças no quadro geral da
crise institucional e política do Chile. O Produto Interno Bruto chileno teve fortes quedas no
período 1975-1983, em meio a um forte aumento das taxas de inflação, obrigando o país a
fazer profundos cortes fiscais.
A crise no financiamento dos sistemas de saúde e previdência social refletiuse no aumento das cotizações desses programas, que atingiram na segunda metade dos anos
setenta valores superiores a 60% das folhas de salários (empregadores + empregados). No
enanto, a crise e a instabilidade econômica não favorecia o surgimento de soluções e
reformas para os problemas enumerados.
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Somente a partir dos anos oitenta iniciou-se um clima favorável as reformas.
Os primeiros anos da ditadura Pinochet foram favoráveis ao estabelecimento de um
consenso sobre a natureza das reformas que deveriam se operar no Chile, cujos princípios
básicos eram a privatização, a descentralização, a jocalização, a seletividade, a
participação social e o carater subsidiário e complementar do 'papel do Estado. Em
nenhum momento tais reformas perseguiram objetivos como a redução ou corte de
beneficios considerados exagerados, mas, ao contrário, tinham como ponto central de seu
discurso a ineficiência do setor público e a necessidade de alcançar maior cobertura,
equidade e qualidade dos serviços com custos mais reduzidos para o contribuinte. É com
base neste diagnóstico que podemos apelidar o novo sistema chileno de universalismo de
mercado.
No campo da educação, a avaliação feita dizia que o sistema era altamente
centralizado e burocrático, apresentado vários problemas como:
•
baixa eficiência (altos índices de evasão e repetência escolar);
•
falta de estímulo profissional, dados os reduzidos salários pagos no magistério;
•
altos custos, dado que as atividades meio consumiam mais da metade do orçamento
setorial;
•
supervisão inadequada de administradores escolares e professores;
•
currículos pouco flexíveis e não adaptados as distintas realidades regionais e
•
baixa participação
educacionais.
da comunidade no acompanhamento
e fiscalização dos assuntos
Na área de saúde o diagnóstico centrava-se na ênfase de um modelo curativo
sem grandes avanços no campo da medicina preventiva; na necessidade de focalizar e
resolver os problemas de grupos especiais de risco; no centralismo exagerado do modelo de
atenção médica e na necessidade de criar formas mais personalizadas de atendimento para
quem pode pagar, aliviando o orçamento público para as ações de carater coletivo e
descentralizado e para os segmentos mais pobres da população.
Na área de habitação o diagnóstico voltava-se para o carater pouco
redistributivo dos programas habitacionais. Avaliações feitas na segunda metade dos anos
setenta mostravam que os 30010 mais pobres recebiam somente 22% dos recursos totais dos
programas, os 30% seguintes recebiam 37% dos recursos e os 40% mais ricos absorviam
41%. O setor público era tido como ineficiente na administração do sistema, o que resultava
em construções caras e de baixa qualidade.
13
No campo da previdência social o diagnóstico calcava-se no alto custo dos
sistemas de repartição simples que fazia com que o Estado tivesse constantemente que
absorver o déficit do sistema através de emissão ou endividamento público. Neste caso,
havia um diagnóstico negativo quanto alguns dos beneficios existentes, destacando-se a
aposentadoria por tempo de serviço. Ao mesmo tempo, os recursos mobilizados pelo
sistgema, embora vultosos, eram tidos como um peso morto não permitindo que seus
recursos fossem utilizados, de forma positiva, no financiamento do desenvolvimento
nacional.
Todos esses fatores traziam a necessidade de reformas que se orientassem
para um sistema de proteção social mais ágil, eficiente, redistributivo e transparente, no
qual o Estado não tivesse constantemente que prestar socorro financeiro, prejudicando com
isso a saúde da economia.
2.3 - As Reformas
As reformas chilenas no campo da política social se orientaram por alguns
pontos básicos:
•
Concentração dos subsídios governamentais nos segmentos mais pobres da população,
deixando para os que podem pagar a tarefa de financiar progressivamente suas próprias
políticas sociais;
•
A focalização e a seletividade passaram a ser princípios orientadores da ação estatal, na
medida em que era necessário dar igualdade de oportunidades para todo a custos
compatíveis com a capacidade de financiamentodo Estado;
•
As políticas sociais deveriam ser prestadas por entidades mais próximas do cidadão
(governos locais, organizações comunitárias e setor privado) e não pelo nível central de
governo, a quem cabia ações de carater de promoção, financiamento, regulação e
regulamentação, supervisão, fiscalização e controle;
•
O financiamento das políticas sociais deveria ser compatível com os serviços
efetivamente prestados e não com realizado com base no comportamento histórico do
gasto;
•
Os beneficios deveriam ser recebidos de forma direta pelos beneficiários e não de forma
indireta como os sistemas que aplicavamjuros subsidiados;
•
Caberia ao setor público, no campo da execução, somente as atividades que nenhuma
entidade privada gostaria efetívamente de prestar. Seria o caso dos serviços de saúde
14
voltados para indigentes ou os serviços de distribuição de alimentos .e avaliação
nutricional.
A lógica global das reformas teve impactos diferentes em cada setor. Na área
de educação buscou-se aumentar a eficiência da educação pública e expandir as
oportunidades, estimulando o setor privado a oferecer mais programas. Para tal,
descentralizou-se a educação pública para as municipalidades alterando os critérios pelos
quais o governo central transferia recursos aos provedores privados de serviços
educacionais. Ao invés de transferir recursos de forma orçamentária, segundo as planilhas de
custo apresentadas pelas escolas privadas, criou-se uma estratégia similar a do governo
inglês, onde era atribuido à escola um valor per-capita anual por aluno matriculado, o qual
teria o mesmo valor para escolas públicas e privadas. No ensdino superior, o valor das
matricular foi incrementado, embora aumentasse o sistema de crédito para estudantes de
baixa renda.
Na área de saúde, as reformas concentraram-se, incialmente na focalização de
programas de atenção primária, alimentação e nutrição para os segmentos de mais baixa
renda, enfatizando grupos de maior risco como crianças e mães. Foi feito um verdadeiro
frade of! entre atenção hospitar e ambulatorial, incrementando largamente esta última a
partir do financiamento e construção de postos de saúde que foram repassados para serem
administrados diretamente pelos municípios. A partir dos anos oitenta foram feitas reformas
institucionais com a criação de sistemas de livre escolha públicos (FONASA) ou privados
(ISAPRES). Os encargos sobre folha de salários foram diminuidos e concentrados somente
na folha de salários dos empregados. Em contra-partida estes receberam aumentos salariais
equivalentes a eliminação dos encargos sobre a folha das empresas. Os antigos sistemas de
saúde (SSS e SERMENA) foram extintos- e fundidos no FONASA que passaria a ser a
instituição prestadora e financiadora de serviços de saúde no setor público. As contizações
de saúde passaram a ser de 7% sobre os salários. A partir de determinado valor de
contribuição, o indivíduo poderia escolher ficar no setor público ou destinar sua
contribuição, sob a forma de livre escolha, para uma Instituição de Saúde Previsional
(ISAPRE) que lhe dava em troca um plano de saúde de cobertura integral, embora restrito
ao nível de hotelaria, ao valor de sua contribuição". Para normatizar, controlar e fiscalizar o
sistema foi criada mais recentemente (1990) a Superintedência de ISAPRES.
No campo das políticas habitacionais as reformas se concentraram na
focalização em subsídios (sob a forma de bônus) para as populações mais pobres, através de
programas "ajustados" a sua capacidade de pagamento. O papel do setor público ficou
restrito ao financiamento e seleção dos beneficiários e dos subsídios, bem como a criação de
normas e regulamentos, a cargo do Ministério da Habitação e urbanismo. Já o setor privado
6 -
Na verdade continuou a existir o PROTINFA, ligado às forças armadas.
Uma análise detalhada do sistema de saúde chileno e suas reformas pode ser encontrada em MEDICI,
AC., OLIVEIRA, F.E.B., & BELTRÃO, K.I., "O Sistema de Saúde Chileno: Mitos e Realidades",
publicado pelo IPEA na série "Documentos de Política NO.6", Ed. IPEA, Rio de Janeiro, 1992.
7 _
15
passou a ficar encarregado de habilitar os terrenos, prover serviços urbanos (pavimentação e
saneamento) contruir habitações e realizar a intermediação financeira. Também passou a ser
encarregado pela criação de um mercado hipotecário para as populações de classe média e
alta.
Por fim, no campo da previdência social foi feita a mais radical das reformas,
com a extinção de todas as antigas caixas (exceto a dos militares) e a criação de um sistema
totalmente privatizado de fundos de pensão, administrados pelas Associações de Fundos de
Pensão (AFP's). Da mesma forma ocorrida no setor saúde, foi eliminada a contribuição das
empresas, limitando-se o financiamento a uma contribuição dos trabalhadores equivalente a
12% sobre o salário, adicionado de 2,5% pago a título de taxa de administração e seguro
pessoal para a AFP. Cada trabalhador escolhia a AFP que lhe parecia melhor e teria direito a
receber beneficios, após uma determinada idade e tempo de contribuição, equivalentes ao
valor capitalizado de suas contribuições. Este modelo, de capitalização individual, tem sido
encarado como panacéia por muitos países da América Latina em suas recentes reformas
sociais. O Estado passou a garantir, também, uma pensão mínima, seja para aqueles que
atingiram a idade e não contribuíram em tempo suficiente (mercado informal) ou para
aqueles cujo montante capitalizado não foi suficiente para garantir um rendimento adequado.
Os fundos de pensão tem sido utilizados como forma de financiamento de atividades
públicas e privadas, representado significativos valores no atual mercado de investimentos
no Chile.
2.4 - Resultados
Os resultados das reformas no sistema de política social no Chile tem sido
considerados discutíveis. A forte propaganda feita em nome das reformas e o crescimento
econômico chileno a partir da segunda metade dos anos oitenta tem propiciado uma imagem
de êxito das reformas sociais chilenas. No entanto, alguns segmentos populacionais e grupos
de técnicos e professores universitários tem apresentado algumas críticas ao modelo
adotado, a partir de seus resultados.
Os programas de educação preliminar, com o advento da estratégia de
descentralização, expandiu a cobertura da rede de ensino, especialmente no interior. No
entanto, trouxe seqüelas na qualidade do ensino, com a eliminação da jornada integral para
toda a educação preliminar. Se por um lado o pagamento por capitação permitiu maior
concorrência entre escolas públicas e privadas na absorção dos escolares, por outro não
permitiu uma melhoria generalizada dos salários e condições de trabalho dos professores. A
descentralização propiciou a ruptura do poder corporativo da categoria, na medida em que
substituiu as campanhas
salariais nacionais por negociações
de base local,
independentemente do setor ser
público ou privado. Permaneceram problemas de
acessibilidade aos níveis secundário e superior de ensino, os quais continuam a ser seletivos
em termos de renda.
16
No caso da saúde, vanos problemas podem ser apontados: os custos
crescentes do sistema fazem com que aumente cada vez mais o fluxo de dependentes do
sistema público, na medida em que os dependentes das ISAPRES tem que complementar de
seu próprio bolso, parcelas cada vez maiores para fazer juz a uma boa qualidade de atenção
médica. Deve-se ressaltar ainda que, em que pese o aumento da rede privada, o setor saúde
no Chile sempre se baseou numa rede eminentemetne pública, o que obriga os prestadores
privados a alugar leitos e instalações pertencentes aos hospitais privados. Com isso, os
hospitais públicos restringem sua atenção à população aberta, para auferir receitas cada vez
mais importantes advindas da compra de serviços pelos estabelecimentos privados. Um
terceiro problema deve-se ao fato de que, ao concentrar seus esforços em atenção primária,
o Chile não se deu conta de que o processo de envelhecimento da população tem trazido
fortes aumentos no peso das doenças crônicas e acidentes no conjunto da estrutura de
mortalidade. Como não existem programas e investimentos adequados para estes segmentos
(especialmente no setor público) há indícios de que as taxas de mortalidade adulta tem
aumentado fortemente, especialmente no grupo situado entre 50 e 60 anos de idade, a
semelhança do que vem ocorrendo em alguns países do leste europeu.
No caso dos programas de habitação, existem alguns indícios relacionados ao
êxito dos programas. O Chile teve forte redução de deficit habitacional nos últimos anos",
fato que não só foi favorecido pelos programas em si, mas pela razoável estrutura de
distribuição de renda e pelo crescimento econômico pós-85. No entanto, existem indícios de
que o programa tenha se tornado mais regressivo a partir de 1986, em função de uma
inadequada focalização dos subsídios.
Por fim, no caso das políticas de previdência social, vale dizer que existem
alguns problemas básicos. Primeiramente, o elevado peso dos títulos públicos na carteira dos
fundos de pensão tem acarretado em rentabilidades artificialmente altas dos ativos destes
fundos, sem a garantia de que tal situação possa se manter no longo prazo. Caso ela não
venha a ocorrer, o sistema irá desmoronar e o gasto público poderá sofrer fortes elevações
com o aumento das pessoas que deverão receber apenas as pensões mínimas. Por outro
lado, a cobrança de taxas de administração no valor de 2,5% da folha de salários é extorsiva
e tem propiciado o enriquecimento dos donos das AFP's sem que haja uma contra-partida
real na eficiência da administração do Fundo.
Dados dos Censo de 1982 comparados com as últimas pesquisas por amostras de domicílios (1987)
revelam que o deficit habitacional no Chile se reduziu de 480 mil (19% das famílias) para 356 mil (13% das
famílias) no período. Destaca-se ainda o forte crescimento das habitações que dispõe de saneamento básico,
(água e esgoto) de 1976 até fins dos anos oitenta. Sobre este ponto ver CASTANEDA, T., "Para Combatir Ia
Pobreza: Política Social y Descentralización en Chile Durante los '80"., Ed, Centro de Estudios Públicos,
Santiago, Noviembre de 1990.
8 _
17
3. O Assistencialismo
Responsável Mexicano
3.1 - Antecedentes Gerais
Diferentemente do que ocorre em países como o Chile, Argentina e Uruguai,
o México sempre teve uma política social fragmentada, incompleta e excludente. Porta-voz
de uma revolução socialista exitosa, o Estado Mexicano conseguiu garantir ao longo de
cinco décadas uma unidade política construída em tomo de um Partido que também mantém
uma contradição semântica em seu nome: a de ser simultaneamente revolucionário e
institucional (pRI)9.
Com um discurso populista e uma política fortemente nacionalista, o PRI
teve facilidades para se manter durante mais de 5 décadas no poder, embora só nos anos
oitenta tenha modificado seu arcabouço institucional e seu discurso político.
A política social no México só se desenvolveu para os trabalhadores do
Estado e para os empregados formais. Os demais segmentos (que são muitos) sempre
estiveram a margem da sociedade, sendo obrigados a viver as custas de ações assistenciais
parciais, do próprio Estado, ou de entidades da sociedade civil como a Igreja.
As políticas de saúde e previdência social desde 50 anos atrás encotram-se
consolidadas em tres grandes institutos: o Instituto Mexicano de Seguridade Social (IMSS),
o Instituto de Seguridade e Serviços Sociais dos Trabalhadores' do Estado (ISSSTE) e o
Instituto de Seguridade Social para as Forças Armadas Mexicanas (ISSF AM). No campo
da habitação, existiam somente políticas de financiamento para os trabalhadores formais,
operacionalizadas através do Instituto do Fundo Nacional de Habitação para os
Trabalhadores (FNVT).
Até os anos setenta, estas instituições cobriam somente os trabalhadores
formais, empregados públicos, forças armadas e cooperativas de produção agrícola e de
crédito. Gradualmente a cobertura vem se extendendo para os trabalhadores agrícolas que
tem proteção formal ou são sindicalizados. De qualquer forma, estes dados não configuram
O principal partido político mexicano é o Partido Revolucionário Institucional (PRl). Este partido
encontra-se no poder desde as origens da revolução mexicana e, embora tenha tido muitas transformações
no conteúdo político e ideológico de suas práticas, mantém intacta sua fíliação, ao nível do discurso, aos
ideais da revolução mexicana de 19 de fevereiro de 1913. ver PEREZ, MQ & HERRERA, L.G., op.cit.
9 _
18
um quadro alentador. Diferentemente do Chile, onde a maior parte da população (cerca de
90%) encontra-se no mercado formal de trabalho, o México tinha, em 1987, cerca de 41,3
milhões de pessoas abaixo da linha de pobreza, representado 51% da população do país.
Destes, cerca de 17,3 milhões encontram-se em situação de extrema pobreza. Assim o
México, como o Brasil, é um país que apresenta excessiva concentração de renda, o que
dificulta enormemente o êxito de políticas universais.
3.2 - Condicionantes das Reformas Sociais
Durante o Governo Miguel de Ia Madrid (1982-88), diante do esgotamento
das antigas estratégias nacionalistas de estabilização, a política econômica direcionou-se
para reformas estruturais, as quais tinham como principais objetivos:
•
A racionalização da produção interna num contexto de escassez de recursos;
•
A Inserção econômica do país no mercado mundial, mediante a concorrência
progressivamente irrestrita, isto é, com abertura de fronteiras comerciais;
•
A redução do papel do Estado
estratégicas;
•
A Racionalizaçao do setor paraestatal.
na economia, mediante a redefinição das
áreas
A partir de dezembro de 1988, a administração do presidente Carlos Salinas
de Gortari aprofundou estas transformações a partir de um diagnóstico respaldado na rápida
transformação da sociedade mexicana (urbanização acelerada e pauperização) e no
esgotamento do modelo de substituição de importações como estratégia para o
desenvolvimento com estabilização.
Com base nesse diagnóstico e na necessidade de se beneficiar da inserção na
nova ordem mundial, o Estado Mexicano realizou um ambicioso plano de privaltização,
onde mais de 3000 empresas estatais (incluindo bancos comerciais públicos e serviços
urbanos como eletricidade, água e saneamento) foram privatizadas, com forte participação
do capital estrangeiro. Tal processo permitiu o pagamento e renegociação de dívidas
externas, o enxugamento do orçamento público e a destinação de mais recursos para
resolver a grave situação social do país.
3.3 - As Reformas
o Plano Nacional de Desenvolvimento Mexicano (1989-94) prevê uma série
de modificações na política social. O objetivo mais amplo das políticas de saúde, assistência
19
e seguro social é aumentar a proteção social para todos os mexicanos, brindando serviços e
prestações oportunas, eficazes, equitativos e humanitários.
No campo da saúde, as reformas limitaram-se a aumentar o escopo das ações
básicas do Ministério da Saúde, descentralizando-as ao nível dos· Estados e Munícípios.
Desde 1983 havia sido criado o Sistema Nacional de Salud (SNS) cujo objetivo básico era
incrementar a eficiência dos serviços e racionalizar os recursos aplicados. Este esforço é
consubstanciado com a aprovação da Ley General de Salud, que entra em vigor em julho de
1984.
Objetivo básico da referida Lei era, dentro dos limites impostos pela
racionalização neo-liberal, extender a cidadania através do acesso universal a saúde, dando
especial atenção, mediante focalização, aos grupos sociais mais desprotegidos. No entanto,
dado os poucos recursos envolvidos e o papel insipiente deste Ministério poucos avanços
tem sido observados. Entre 1980 e 1988 a proporção do gasto federal mexicano com saúde
e seguridade social como proporção do pm caiu de 2,5% para 1,3%. Em 1990 tal
participação retoma aos 1,7%, mas permanece inferior a efetivamente existente no incício da
década!".
Quanto a assistência médica, vale destacar que o IMSS tem feito esforço no
sentido de universalizar e extender a cobertura das ações de saúde propiciadas por suas
estruturas próprias, passando a prestar atenção médica para indigentes. No entanto, o maior
esforço tem sido feito pelos governos estaduais que, entre 1985 e 1986 aumentaram seus
gastos próprios com saúde em 88%.
Assim, a redução dos gastos federais com saúde tem tido como contrapartida novas estratégias de financiamento das ações de saúde, a saber: incremento dos
recursos dos estados, reordenamento do orçamento federal e diversificação das fontes de
custeio dos gastos com saúde, incluindo convênios de co-fínanciamento e pagamento direto
dos usuários.
Mas a grande inovação trazida pela expenencia mexicana tem sido a
introdução de mecanimos para a focalização e seletividade dos programas sociais no campo
da assistência. Com esse espírito que foi criado o Programa Nacional de Solidariedad
(PRONASOL), cujos fundamentos são:
1. Solidariedade para o bem estar social através da qual se busca o melhoramento imediato
dos níveis de vida, com ênfase nos aspectos básicos de saúde, alimentação, habitação,
serviços e distribuição e administração agrícola;
10 _ Ver ARELLANO,
o.L., "La Política de Salud en Mexico: Un Ejemplo de Liberalismo Social?"in
LAURELL, AC. (org), "Estado y Politicais Sociales en El Neoliberalismo", Ed. Friedrich Ebert Stiftung,
Mexico,out. de 1992.
20
2. Solidariedade para a produção, que procura gerar oportunidades de 'emprego e
desenvolver capacidades e recursos produtivos, apoiando as atividades agropecuárias,
agroindustriais, microindustriais e a psicultura;
3. Solidariedade para o Desenvolvimento Regional, que fomenta a 'construção de obras de
infraestrutura com repercussão regional e execução de programas de desenvolvimento
de comunidades específicas.
o PRONASOL
postula quatro princípios essenciais: a) o respeito a vontade,
uucianvas, formas de organização dos individuos e comunidades; b) plena e efetiva
participação e organização da comunidade em todas as ações do programa; c) coresponsabilidade dos indíviduos quanto ao êxito do programa e d) transparência,
honestidade e eficiência no manejo dos recursos. É por conta dessas características que
podemos chamar esta estratégia, ainda que ironicamente de "assistencialismo responsável".
A idéia básica do programa é eliminar os antigos traços de populismo,
condicionamento político ou simulação no tratamento e melhoramento dos níveis de vida da
população economicamente marginalizada 11.
Ao longo de 1992, através do PRONASOL,
foram investidos
aproximadamente cerca de US$ 3,5 bilhões, dos quais 2/3 se originaram do governo federal
e o terço restante de recursos dos governos locais e das comunidades. Destes recursos, 66%
se destinaram a ações e beneficios sociais, 17% a projetos produtivos e o restante (17%)
para obras de infra-estrutura de apoio.
Tornando como parâmetro o PIB mexicano, observa-se que a estratégia de
Salinas de Gortari tem implicado no crescimento de 50% do gasto social mexicano entre
1988 e 1992. Tal fato, no entanto não é assim tão expantoso, hajavista que a estratégia
anterior de Miguel de ta Madrid foi justamente estabilizar a economia com base no ajuste
sobre o gasto público (incluindo o social). Mesmo assim, observa-se que em 1988 o gasto
social representou 32% do orçamento público federal, passando para 56% em 1992. Destes
gastos, 83% foram destinados à saúde e educação, golo ao desenvolvimento urbano e 8% ao
PRONASOL.
As prioridades conferidas as gasto social, segundo o governo mexicano, tem
sido possíveis em função da renegociação da dívida externa, à disciplina orçamentária, a
venda de empresas estatais e bancos comerciais e ao enxugamento dos encargos das dívidas
interna e externa. Esta estratégia permitiu que a relação entre gastos com políticas
sociais/dívida pública passa-se de 0,36 para 3,1 entre 1988 e 1992.
11 _ Na prática, porém, trata-se de introduzir novos traços de populismo com base num discurso
modernizante.
21
3.4 - Resultados
Embora ainda seja prematuro para avaliar os resultados do PRONASOL, os
indicadores tem demonstrado que o México tem galgado posições cada vez mais vantajosas
nos indicadores de desenvolvimento social. Não se pode atribuir, no entanto, estes êxitos
somente a política social. O México tem tido forte crescimento econômico nos últmos anos,
os quais são o resultado de sua estratégia de ajuste e do apoio internacional recebido. Ao ter
uma fronteira enorme com a economia americana, boa parte da produção daquele país tem
se deslocado para o México para se beneficiar de custos de produção mais baratos,
particularmente no que se refere a mão de obra.
As inversões estrangeiras realizadas no país também tem propiciado uma
expansão da renda e do mercado interno, fatores que por si só melhoram os níveis de
nutrição e criam mecanismos de mercado para a concessão de políticas sociais.
No entanto, pode-se dizer que o maior êxito obtido pelo PRONASOL foi,
sem dúvida o de natureza política, ou seja, a revitalização das bases políticas do PRI e
consequentemente esvaziamento das estratégias eleitorais de novos partidos que cresciam,
tanto a direita como a esquerda. Quando Carlos Salinas de Gortari foi eleito obteve menos
de 51% dos votos, num contexto onde muitos afirmam a existência de fraudes eleitorais para
garantir essa posição.
Ao chegar ao poder e implantar o PRONASOL, Salinas tem dedicado pelo
menos 2 dias por semana para se deslocar para regiões onde vem sendo implementado o
programa, com o intuito de conversar com as comunidades, acompanhar o programa e
descobrir e flliar novas lideranças carismáticas para recompor as bases regionais do PRI. As
últimas pesquisas de opinião revelam que Salinas tem mais de 700/0 da preferência eleitoral,
graças, entre outros motivos, ao seu assistencialismo responsável.
22
4 - Considerações
Finais
As lições que podem ser extraídas das experiências neo-liberais na América
Latina para a realidade brasileira não são muitas. Percebe-se, no entanto, que contextos
especiais - os quais não dispõe a realidade brasileira - permitiram a implantação e a
aparente aceitação social e êxito de algumas das refomas neo-liberais nas políticas sociais.
Questiona-se, no entanto, a natureza do êxito, dado que até o momento o efeito publicitário
foi mais efetivo do que o alcance social de seus resultados.
No caso do Chile, país que comporta uma sociedade historicamente
combativa e organizada, não haveriam condições de implantar tais reformas mediante um
consenso democrático. Além de ferir a tradição estatal chilena, as reformas, se realizadas em
contextos democráticos, seriam inviabilizadas pelo corporativismo sindical e pelo
radicalismo dos partidos políticos. Foi a conjuntura autoritária e a repressão política que
favoreceu criar um clima para as reformas, sem a oposição da sociedade civil organizada.
Ao mesmo tempo, o governo autoritário teve condições de testar e modificar
vários mecanismos devolvendo para a sociedade, no momento da democratização, uma
situação irreversível e que já contava com simpatias da população, dado que a economia
chilenajá apresentava cresimento econômico a mais de cinco anos. Mesmo assim, o sistema
chileno tem comportado vários ajustamentos após a fase de democratização, especialmente
no que tange a fiscalização e controle social dos mecanismos de mercado e ao
aperfeiçoamento das técnicas de focalização e identificação de segmentos socialmente
excluídos.
Vale dizer que todas essas ações não são tão complexas de ajustar num país
de 13 milhões de habitantes, que comporta crescimento econômico contínuo a quase uma
década, cujos preços estão estabilizados e a distribuição da renda e da consiência social é
razoavelmente equitativa.
No caso do México, a unicidade política construída no populismo, os 50 anos
de partido único no poder e o alto grau de centralismo federal também favoreceram a
ausência de resistências sociais às reformas realizadas no período "De Ia Madrid/Salinas de
Gortari". No entanto, o êxito das reformas sociais mexicanas ainda está por se comprovar,
dado que seu êxito político é facilmente observável nas pesquisas de opinião.
Pode-se dizer que o Chile foi relativamente eficaz em criar nexos de
aderência entre a política econômica e a política social, fazendo com que houvesse um
círculo virtuoso de crescimento, dado o grau de complementariedade entre ambas as
políticas, em que pesem as dúvidas sobre os impactos das mesmas na redução das
desigualdades. Quanto ao México, pode-se dizer que os nexos entre a estratégia econômica
e o assistencialismo responsável são aparentemente pouco sólidos. Nada garante, dessa
forma, que não ocorram melhorias qualitativas no quadro social que se perpetuem e se
23
retro-alimentem no processo de desenvolvimento econômico, conferindo mais .estabilidade
econômica e social aos segmentos marginalizados da população.
Seja como for, é sempre bom destacar que, embora a história não se repita, o
contexto da política social fordista foi um elemento indispensável para a construção de uma
base sólida de equidade, justiça e participação social nos paises centrais. A pergunta que fica
é até que ponto as reformas neo-liberais e suas matizes latino americanas, como o
universalismo de mercado e o assistencialismo responsável, podem reverter o quadro de
miséria e criar raízes estruturais para que, mesmo em sociedades de mercado, se construam
sociedades economicamente afluentes e socialmente mais justas?