Resumo Os conselhos de assistência social estão espalhados por

A RELAÇÃO ENTRE PARTICIPAÇÃO E OS CONSELHOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: Um
estudo sobre os conselhos municipais de assistência social do Rio de Janeiro
1
Suellem Henriques da Silva
2
Claudia de Oliveira Vicente
3
Angela Vieira Neves4
Resumo
Os conselhos de assistência social estão espalhados por todo o
Brasil e apontam a tentativa de um diálogo mais profundo entre
sociedade civil e Estado na definição de políticas públicas. A
presença de elementos como composição, natureza, articulação
entre os diversos conselhos, além da presença de assistentes
sociais pode contribuir no processo de qualificação desses
conselhos. Desta forma, este trabalho tem como objetivo debater
sobre o papel dos conselhos municipais de assistência social e
os avanços que esses espaços vêm apresentando na
qualificação do debate sobre a assistência social com a
participação da sociedade civil.
Palavras-chave: Assistência social, participação, conselhos.
Abstract
The social assistance councils are spread throughout Brazil and
attempt to deeper dialogue between civil society and State in
defining public policy. The presence of elements such as
composition, nature, a link among the various councils, and the
presence of social workers can contribute to the qualification
process of the councils. Thus this paper aims to discuss the role
of the municipal councils of social assistance and the advances
that have been showing in qualifying areas of debate on social
assistance with the participation of civil society.
Keywords: Social assistance, participation, councils.
1
. Este trabalho é parte da pesquisa “Controle Democrático e Espaços Públicos: a participação da sociedade
civil nos conselhos de assistência social”, financiada pelo CNPq e coordenada pela Profa. Angela Neves na
Universidade de Brasília. A pesquisa, ainda em fase inicial, apresenta a discussão dos resultados parciais
sobre o perfil dos conselhos municipais de assistência social no estado do Rio de Janeiro.
2
Mestre. [email protected]
3
Bacharel
4
Doutora. Universidade Federal de Fluminense – UFF. â[email protected]
1. INTRODUÇÂO
A criação dos conselhos gestores de assistência social representou um avanço para a política de
assistência social fortalecendo os anseios democráticos das décadas de 70 e 80 no Brasil. Esses espaços
desde seu surgimento vêm se modificando e se qualificando. A idéia central deste artigo é debater o papel
5
dos conselhos de assistência social e seu processo de qualificação através de quatro elementos : sua
composição, a natureza, a presença de algum órgão na estrutura administrativa do município que articule
as ações e diálogos entre os diversos conselhos (coordenadorias, superintendências) e a presença de
assistentes sociais no espaço do conselho. Pretende-se, portanto, realizar uma breve discussão sobre a
qualificação que esses espaços vêm sofrendo, contribuindo, dessa forma para discussão mais geral sobre
a política de assistência e participação da sociedade através dos conselhos de políticas públicas.
2. PARTICIPAÇÃO E O SURGIMENTO DOS CONSELHOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
6
As décadas de 70 e 80 tiveram como ponto de partida o ressurgimento da participação
popular que adquiriu um novo cunho com a retomada dos movimentos sociais decorrente do
“confronto” entre a sociedade civil e o Estado autoritário durante o regime militar no Brasil. Segundo
Lenardão, esses movimentos sociais “(...) foram responsáveis pela ampliação da presença de setores
das classes populares na vida política brasileira” (LENARDÃO, 1999, p.59). Essa abrangência de
atores sociais possibilitou uma postura crítica e ampliada na luta social que objetivava o
reconhecimento dos direitos sociais, políticos e civis. Nesse sentido, “reagindo a essa tradição de tutela,
5
Para este trabalho, utilizamos as informações coletadas dos 92 municípios que fazem parte do estado do
RJ.
6
A década de 1980 no Brasil foi um período de várias transformações econômicas, sociais e política em que
assistiu-se também o esgotamento do modelo desenvolvimentista das décadas de 40 e 50. Esse processo se
apresentou como um “sintoma” imediato e específico da crise estrutural mundial. Neste sentido, a crise do
Estado derivada deste processo, para alguns autores, seria o esgotamento da dominação burguesa, pois há
um conjunto de novos sujeitos sociais capazes de colocar o Estado sob novas condições de dominação. A
crise não está relacionada, portanto, com a exaustão do Estado, como afirmam os neoliberais.
controle e subordinação, os movimentos sociais que emergem nesse período afirmam vigorosamente
sua autonomia frente ao Estado, aos partidos políticos e aos políticos de qualquer coloração”
(IDÉIAS,1999, p.50).
O processo redemocratização do Estado brasileiro trouxe como resposta o surgimento da
Constituição Federal de 1988, que afirmou em seu bojo os direitos de cidadania e o
reconhecimento do Estado como gestor das políticas sociais além da previsão da participação
popular nas decisões de poder público através de canais de participação. Nos anos 90, a proposta
de Reforma do Estado aparece como uma solução para o cenário em que a crise fiscal e o processo de
globalização trouxeram como resultados: o isolamento nacional da competição internacional; a perda
da autonomia do estado e a ineficiência de formular políticas macroeconômicas. No entanto o projeto
neoliberal apropriou-se desta idéia, porém com outros arcabouços por via de um Estado mínimo para
as questões sociais e máximo para o mercado. Essa reforma gerencial do estado conduzida por
Bresser Pereira foi entendida como instrumento de privatizações e mercantilização dos serviços sócio
assistenciais. Essa reforma não foi vista apenas com olhar de reprovação, mas como uma alternativa
possível na desburocratização e descentralização do Estado na elaboração das políticas públicas.
Ressalta-se que o processo de descentralização e municipalização do Estado aparece como fruto do
processo democrático na década de 80, na qual a sociedade civil põe em questão a forma centralizada
do governo. A descentralização político-administrativa demarca uma nova ordem política no que se
refere a controlar e fiscalizar as políticas públicas. Na análise de Arretche (2003) a descentralização,
enquanto processo institucional, não conseguiu trazer um fortalecimento equiparado ao dos
movimentos dos anos 80. Com o surgimento do projeto neoliberal, que prevê o desmantelamento da
coisa pública, os ideais democráticos pensados a partir da descentralização político-administrativa
foram cedendo lugar a uma sociedade civil despolitizada e distante das decisões das políticas.
A municipalização é uma proposta complementar a este processo no que diz respeito a
relação entre Estado e sociedade civil. Essa aproximação entre governo e governados traz a idéia da
participação popular frente as decisões locais, além do controle democrático por meio dos conselhos
7
municipais . O surgimento das experiências participativas através da criação dos espaços públicos,
como os Conselhos de Assistência Social, serviu para fortalecer o processo democrático vivenciado
no Brasil ao longo das décadas anteriores. No caso da política de Assistência Social com a
7
Apesar da cultura política brasileira que ao longo da história se deu através de práticas clientelistas e sob a
custódia autoritária do Estado, deve-se compreender que “(...) a democratização teria que ser pensada com
um processo de longo prazo de incorporação dos princípios democráticos pela sociedade, um processo que
certamente não chegou ao final (...)” (Avritzer, 1995.p.17).
promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social ( LOAS) em 1993 e posteriormente a Política
Nacional de Assistência Social (PNAS) em 2005 e o Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
em 2004, além da Norma Operacional Básica da Assistência Social ( NOB/AS) em 2005. Essas
ações contribuíram para que uma nova realidade institucional começasse a ser construída com base
no direito do cidadão ao acesso á política em detrimento da lógica da ajuda e do favor, característico
do assistencialismo. Importante ressaltar que a política de Assistência Social nas ultimas décadas
vem sendo implementada em um contexto adverso marcado por projetos políticos antagônicos.
A LOAS, além de direcionar a política de Assistência Social no campo da execução
também favorece no campo da formulação. No artigo cinco prevê a “participação da população, por
meio de organizações representativa, na formulação das políticas e no controle das ações em
todos os níveis”. Os Conselhos de Assistência Social possuem ao longo dos anos adquiriram o
caráter deliberativo/consultivo e paritário. Segundo Iamamoto, os conselhos “(...) são instâncias em
que se refratam interesses contraditórios e, portanto, espaços de lutas e disputas políticas”
(IAMAMOTO, 2010, p.198). Na década de 90 a participação popular deixa de ser um confronto
entre sociedade civil e Estado para se caracterizar como uma participação negociada na disputa
entre os projetos distintos. NEVES (2006) afirma que há um processo de institucionalização da
participação popular, evidenciando a estreita aproximação entre governo local e a população. Mas
não podemos deixar de mencionar os desafios dessa participação: a publicização desses espaços,
a qualificação da participação, o controle democrático efetivo, o tensionamento e conflitos políticos
a fim de ultrapassarem as questões do interesse privado diante dos interesses coletivos, etc.
Acrescenta-se que apesar dos entraves sofridos desde o surgimento dos espaços até os dias
atuais é importante ressaltar a importância desses espaços na construção da política de
assistência social, pois é através dos conselhos que a participação popular ocupa os espaços de
decisão, formulação e fiscalização das políticas públicas, além de potencializar a cultura do direito
e da cidadania.
3. CONSIDERAÇÕES SOBRE O CARÁTER DOS CONSELHOS E SEU PROCESSO DE
QUALIFICAÇÃO
A partir da dupla proposta de tornar o Estado e a sociedade civil, democráticos, a partir da
progressiva incorporação da sociedade na definição das políticas e de revelar ou tornar menos
complexas as ações que se dão a partir do Estado, os conselhos gestores vem expressar a
possibilidade de ampliação/re-significação da própria democracia na construção de uma nova
cultura participativa da sociedade na esfera da política. De acordo com Lüchmann (2002), os
Conselhos Gestores de Políticas Públicas são:
“espaços de articulação entre a sociedade civil e o Estado que discutem,
definem e/ou deliberam acerca das políticas públicas. Trata-se de um padrão
que se difere tanto dos ‘Conselhos Comunitários’ implementados a partir dos
anos 50 em toda América Latina nos marcos da ideologia desenvolvimentista,
caracterizados pela subordinação político-estatal, como também se difere das
experiências de ‘Conselhos Populares’ que caracterizaram de forma mais aguda
a atuação de determinados movimentos sociais urbanos nas décadas de 70 e 80
à luz de uma ideologia oposicionista aos ditames e regras da democracia liberal”
(LÜCHMANN, 2002, p. 84).
Os conselhos gestores de políticas públicas estão previstos em legislação, tendo ou não
caráter obrigatório, e são considerados parte integrante do sistema nacional, com atribuições
legalmente estabelecidas, no plano da formulação e implementação das políticas na respectiva esfera
governamental (municipal, estadual e federal), compondo as práticas de planejamento e fiscalização
das ações. São também concebidos como fóruns públicos de captação de demandas e negociação de
interesses específicos dos diversos grupos sociais como uma forma de ampliar a participação dos
segmentos com menos acesso ao aparelho do Estado. Neste grupo situam-se os Conselhos de Saúde,
8
de Assistência Social, de Educação, de Direito da Criança e do Adolescente . Nesta perspectiva,
Gomes (2000) destaca que:
“Os conselhos são considerados condutos formais de participação social,
institucionalmente reconhecidos, com competências definidas em estatuto legal,
com o objetivo de realizar o controle social de políticas públicas setoriais ou de
defesa de segmentos específicos. Sua função é garantir, portanto, os princípios
da participação da sociedade nos processos de decisão, definição e
operacionalização das políticas públicas, emanadas da Constituição” (GOMES,
2000, p. 166).
Os conselhos gestores de políticas públicas são hoje uma realidade consolidada através
de décadas de lutas sociais na afirmação dos direitos dos cidadãos. No entanto deve-se ressaltar
que nesses espaços estão presentes diversos projetos que contribuem para direcionar sua ação. A
pesquisa que está sendo realizada buscou traçar em um primeiro momento o perfil dos conselhos
municipais de assistência social no estado do Rio de Janeiro. Dos dados coletados nesta primeira
fase, destaca-se a composição, a qualidade, a estrutura político-administrativa do município
através da presença de algum órgão que facilite a integração e comunicação entre os conselhos
8
Comunidade Solidária/IBAM/IPEA, s/d, p. 211.
municipais e a presença de assistentes sociais como representantes ou em assessoria ao
conselho.
Segundo Cunha (2007), os conselhos gestores são compostos por um número limitado de
representantes tanto governamentais quanto da sociedade civil, tendo seu funcionamento baseado
em reuniões ordinárias mensais abertas e públicas em que os conselheiros tem voz e voto. Ainda
segundo a autora, “essa dinâmica de funcionamento, que envolve diversas reuniões mensais (...),
implica em uma participação intensa por parte dos conselheiros”, além de exigir que sociedade civil
e governo compartilhem o poder de decisão sobre questões relacionadas à política de assistência.
Cunha (Idem) ainda destaca que um dos aspectos mais importantes no formato institucional e
composição dos conselhos é seu potencial de inclusão se os compararmos com as instituições
políticas tradicionais, embora o número de participantes seja bastante restrito. Essa característica
se dá pelo fato dos conselhos possuírem uma composição paritária, que em tese qualifica as
decisões de representantes governamentais e da sociedade civil tendo o mesmo peso, além de
representar um avanço no processo de tomada de decisões no âmbito das políticas públicas
através da preocupação em ampliar a participação de segmentos tradicionalmente excluídos da
produção de decisões públicas com a efetiva participação política além do voto.
Na pesquisa, todos os municípios consultados informaram que seu conselho de assistência
social possui composição paritária, ou seja, possuem o mesmo número de representação do
governo e da sociedade civil. Embora, a composição paritária entre governo e sociedade civil
represente um avanço na definição de políticas para assistência social em âmbito municipal, o que
se verifica na prática, no entanto, é uma maior influência do poder de decisão do governo através
da condução da agenda política pelos seus representantes já que a participação da sociedade civil
nestes espaços ainda é bastante fragmentada e desarticulada.
Outra questão refere-se a natureza da tomada de decisões dos conselhos, ou seja, sua
qualidade deliberativa. Segundo Cunha (Idem), essa natureza deliberativa apresenta duas dimensões:
a argumentação e a decisão que serão maiores ou menores de acordo com a capacidade de
organização de cada segmento. Para a autora, nos conselhos gestores, alguns pontos de pauta
implicam decisões que dizem respeito a opções quanto ao tipo de política pública que se pretende
implantar, o eu pode levar a intensos conflitos, uma vez que as decisões usualmente envolvem a
questão da destinação orçamentária e põe em evidência a pressão de certos grupos, em defesa
interesses particulares.
A questão da deliberação coloca na pauta política a necessidade dos
representantes governamentais compartilharem seu poder de decisão na indicação da destinação de
recursos orçamentários pela inclusão de mecanismos de participação da sociedade. Isto representa
uma prática inovadora na esfera política permeada por uma cultura política em que o poder de
deliberação e decisão sobre o orçamento está concentrado nas mãos das poucas pessoas
“qualificadas” a fazê-lo. Na nossa pesquisa, todos os conselhos municipais de assistência social
consultados se identificaram como deliberativos/consultivos, articulando tanto a questão da deliberação
quanto a consulta às decisões concernentes à política de assistência social.
A terceira questão levantada sobre os conselhos de assistência social refere-se a existência de
algum órgão na estrutura administrativa dos municípios que articule os diversos conselhos gestores. A
presença de coordenadorias, superintendências, assessorias de conselhos vêm crescendo em número
no estado do Rio de Janeiro e dos 92 municípios, 21 afirmam a existência de algum órgão com a
função de articular as decisões dos diversos conselhos e proporcionar o diálogo entre elas. Ainda que
seja um número pequeno, a presença desses órgãos contribui para a organização e transversalidade
nas decisões das políticas do município. Segue abaixo gráfico com percentual observado na pesquisa:
Gráfico 01 – Presença de órgão de articulação entre os conselhos municipais/RJ
A última questão levantada foi a presença de assistentes sociais no espaço dos conselhos
como representantes do governo ou sociedade civil ou mesmo no trabalho de assessoria. Nesta
perspectiva, o assistente social como um profissional que pensa a política, pode proporcionar
instrumentos que viabilizem o acesso das classes populares na busca de seus direitos, o que inclui
a participação nos espaços públicos. Conforme afirma Correia (2005), o assistente social está
sendo solicitado a atuar como gestor das políticas públicas para criar, organizar e/ou assessorar os
Conselhos e Conferências setoriais, os orçamentos públicos, os planos e projetos nos estados e
municípios brasileiros, mobilizando a participação dos usuários e dos setores organizados da
sociedade. De acordo com Iamamoto (1998), as novas demandas postas ao Serviço Social
expressam-se:
“(...) na implantação dos conselhos de políticas públicas e na capacitação de
conselheiros; na elaboração de planos de assistência social; na organização e
mobilização popular em experiências de orçamentos participativos; na
assessoria e consultoria no campo das políticas públicas e dos movimentos
sociais; em pesquisa, estudos e planejamentos sociais, dentre inúmeras outras”
(IAMAMOTO, 1998, p.125).
De acordo com o gráfico abaixo, nos municípios pesquisados, apenas 9 informaram não
possuir nenhuma assistente social envolvida no trabalho dos conselhos de assistência.
Gráfico 2 – Presença de assistentes sociais nos conselhos/RJ.
O número de assistentes sociais entre os 83 conselhos que afirmaram sua presença
também é bastante diversificado, variando de uma até seis. A atuação do serviço social nestes
espaços é importante no sentido de enfatizar a dimensão educativa desses espaços e na busca da
consolidação de direitos via participação em espaços públicos.
4. À GUISA DE CONCLUSÃO
A importância dos movimentos sociais na busca de uma contra hegemonia foi um marco na
história da sociedade brasileira, principalmente no que se refere a Seguridade Social em especial a
política de Assistência Social que ganhou o status de política pública . Ainda que hoje continuem
presente os resquícios do assistencialismo. A Reforma do Estado com o processo de descentralização
e municipalização que foram instrumentos para o surgimento dos espaços públicos, onde as
necessidades da população local ganharam representante nos conselhos municipais com a
representação popular. Entretanto essa participação não pode ser meramente numérica, mas com
qualificação comprometimento principalmente no que quesito controle social, esse processo exige
formação ético-política. Os espaços públicos emergem como a possibilidade de instituir e difundir essa
cultura de concessões agravados pelo neoliberalismo, substituindo por um projeto societário respaldado
nos princípios democráticos e da política de Assistência Social embasada na universalidade. No
entanto não podemos esquecer os múltiplos desafios a serem enfrentados para a construção de uma
sociedade menos desigual.
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