Processo n.º 329.147/2001–SET (Apensos n.º

Processo n.º
Parecer n.º
Interessado:
Assunto:
329.147/2001–SET (Apensos n.º 132.921/2000-SET, n.º 3.520/1996SET, n.º 917/1995-SFP, n.º 6.450/1995-SET, n.º 30.970/1998-SET,
89.335/2003-SEARH)
J-41/2004-CGE
José Luiz da Silva Júnior
Análise da viabilidade jurídica de reintegração de servidor público
estatutário mediante a invalidação de ato de exoneração a pedido.
EMENTA:
CONSTITUCIONAL
E
ADMINISTRATIVO.
SERVIDOR
PÚBLICO. EXONERAÇÃO A PEDIDO.
CARGO TÉCNICO DE PROVIMENTO
EFETIVO.
ARREPENDIMENTO
POSTERIOR.
INOCORRÊNCIA DE
VÍCIO DE VALIDADE. ACUMULAÇÃO
ILEGAL ENTRE CARGO TÉCNICO
ESTADUAL E EMPREGO PÚBLICO
FEDERAL.
1) A ordem constitucional vigente rejeita a
possibilidade jurídica de se rever ato de
exoneração em virtude de arrependimento
posterior ou conveniência do exonerado (art. 37,
inciso II, Constituição Federal; e art. 5º da Lei
Complementar Estadual n.º 122/1994).
2) A incapacidade absoluta decorrente de
enfermidade
mental
somente
poderá
fundamentar a invalidação de ato jurídico do
particular quando há o seu reconhecimento em
sede de interdição (arts. 3º, inciso II, e 1.767 ss.,
do Código Civil de 2002; arts. 1.177 ss. do
Código de Processo Civil; e arts. 5º, inciso II, e
446 ss. do Código Civil de 1916).
3) Considerando que a exoneração a pedido foi
efetivada mediante ato complexo, a sua retirada
do sistema jurídico demanda provimento de
igual natureza expedido pelos mesmos órgãos,
ou mediante ato simples oriundo de autoridade
hierarquicamente superior.
4) A indicação errônea do título da autoridade
competente
no
texto
da
Resolução
Interadministrativa n.º 084/1995 constitui mera
irregularidade, não comprometendo a validade
desse provimento (art. 1º, inciso II, alínea f, do
Decreto Estadual n.º 11.519/1992).
5) A retirada de ato administrativo do
ordenamento jurídico vigente não deve ser
realizada mediante provimento que emprega a
expressão “tornar sem efeito”, desprovido de
motivação clara, explícita e congruente, e da
indicação precisa da forma de extinção que foi
eleita pela Administração Pública Estadual no
caso concreto.
6) É vedada a acumulação de cargo público
efetivo da Administração Direta Estadual com
emprego público em Sociedade de Economia
Mista Federal, sob pena de demissão (art. 37,
XVI e XVII, da Constituição Federal; arts. 131,
§ 1º, e 143, XIII, da Lei Complementar Estadual
n.º 122/1994).
7) Dever da Administração Pública Estadual de
invalidar as Resoluções Administrativas n.º
682/2004 e n.º 1.143/2004 (art. 2º, alíneas a, b, e
d, e parágrafo único, alíneas a, b, e d, da Lei
Federal n.º 4.717/1965).
8) Parecer pela manutenção da Resolução
Interadministrativa n.º 084/1995, e pelo
indeferimento do pedido do Requerente, haja
vista a ausência de fundamento jurídico para sua
reintegração no cargo de Auditor Fiscal do
Tesouro Estadual (AFTE).
PARECER N.º J-41/2004-CGE
01.
O processo em epígrafe foi deflagrado em razão do requerimento
dirigido à Secretaria de Estado da Tributação (SET), formulado pelo Senhor José Luiz da
Silva Júnior, objetivando a sua reintegração à Administração Pública do Estado mediante o
desfazimento do ato que o exonerou – a pedido – do cargo de Auditor Fiscal do Tesouro
Estadual (AFTE-1).
02.
Depreende-se dos documentos acostados aos autos que, em 6 de
setembro de 1994, o Requerente foi nomeado para o cargo citado após aprovação em
concurso público, tomando posse em 21 de setembro do mesmo ano (fl. 02 do Processo n.º
917/1995-SFP).
03.
Poucos meses depois, em 20 de janeiro de 1995, o Senhor José Luiz
da Silva Júnior protocolou pedido de exoneração do cargo de AFTE-1. O referido pleito foi
atendido pela Resolução Interadministrativa n.º 084, de 10 de maio de 1995, publicada no
Diário Oficial do Estado (DOE) de 24 de maio de 1995, subscrita pelo Senhor Lauro
Gonçalves Bezerra e pelo Senhor Abelírio Vasconcelos da Rocha, que, respectivamente,
ocupavam os cargos de Secretário de Estado da Administração e de Secretário de Estado de
Planejamento e Finanças.1
04.
Entretanto, o então Chefe de Gabinete da Secretaria de Estado da
Administração expediu Despacho (fl. 10 do Processo n.º 917/1995-SFP) manifestando que
o provimento em apreço deveria ser republicado, para viabilizar a sua retificação, haja vista
o cargo posto em vacância se vincular à SET.
05.
Antes da efetivação dessa diligência, o Requerente optou por
solicitar à Administração Pública que tornasse “sem efeito” o ato de exoneração, aduzindo
que o pedido de exoneração careceu de serenidade e lucidez em razão dos seguintes
aspectos (fls. 01 e 02 do Processo n.º 6.450/1995-SET):
(i) encontrava-se, à época, em fase de conclusão de curso de
especialização na área de controladoria, junto à Faculdade Unificada
para o Ensino de Ciências (UNIPEC)2;
(ii) havia sido acometido de problemas físicos de saúde, agravados
por problemas particulares;
(iii) não tinha interesse em atender a designação para Mossoró, pois
implicaria o seu afastamento de sua família em momento por ele
considerado excepcional.
06.
O novo pleito firmado pelo Senhor José Luiz da Silva Júnior foi
submetido à análise da Assessoria Jurídica da SET, que se pronunciou pela sua
improcedência, por entender que não houve qualquer vício no ato de exoneração (fls. 06 e
07 do Processo n.º 6.450/1995). Inclusive, o referido órgão de assessoramento técnicojurídico ressaltou que o então Titular da SEPLAN respondia interinamente pela SET no
instante em que foi assinada a Resolução Interadministartiva n.º 084/1995 (fls. 10 a 12 do
Processo n.º 6.450/1995-SET).
07.
Em seguida, instou-se a Procuradoria-Geral do Estado (PGE) a se
manifestar sobre o caso.
Na oportunidade, a PGE considerou a Resolução
Interadministrativa n.º 084/1995 um ato anulável e sugeriu a republicação desse
1
Atualmente, essas Secretarias de Estado correspondem à Secretaria de Estado da Administração e dos
Recursos Humanos (SEARH) e à Secretaria de Estado do Planejamento e das Finanças (SEPLAN).
2
Atualmente, Universidade Potiguar (UnP).
provimento para fins de convalidação (fls. 27 a 30 do Processo n.º 6.450/1995-SET). Após
a aprovação desse parecer pelo Secretário Adjunto da SET, este agente público determinou
a remessa dos autos à Secretaria de Estado da Administração para a realização das
providências necessárias à “retificação” do ato de exoneração sob exame, em 13 de
fevereiro de 1997 (fl. 31 do Processo n.º 6.450/1995-SET).
08.
Inconformado com a decisão expedida pela SET, o Requerente
solicitou a devolução do processo em apreço ao órgão de origem (em 6 de maio de 1997) e
a revisão do Parecer firmado pela PGE (em 3 de novembro de 1997), anexando aos autos
um atestado médico que reconhecia a suposta falta de sua sanidade psiquiátrica quando
solicitou a exoneração que se visa desconstituir (fl. 35 do Processo n.º 6.450/1995-SET).
09.
Apreciando novamente a pretensão do Senhor José Luiz da Silva
Júnior, a PGE passou a entender que a Resolução Interadministrativa n.º 084/1995 portaria
vícios de validade, momento em que opinou pela anulação desse ato, por ter sido expedido
por autoridade incompetente, devendo haver a restauração ao status quo ante, sem contudo
se manifestar sobre o referido atestado médico (fls. 42 e 43 do Processo n.º 6.450/1995SET).
10.
Posteriormente, os Titulares da SET e da Secretaria de Estado da
Administração expediram a Resolução Interadministrativa n.º 1.023, de 16 de junho de
1998, publicada no DOE de 25 de junho de 1998, determinando a ratificação da Resolução
Interadministrativa n.º 084/1995 (fls. 44 a 52 do Processo n.º 6.450/1995-SET).
11.
Registre-se que o Secretário Adjunto da SET fez juntar aos autos a
comprovação de que o Requerente acumulou indevidamente o cargo público de AFTE-1
com um emprego público no Banco do Brasil S/A (entidade da Administração Indireta
Federal), onde regularmente trabalha desde 18 de novembro de 1987.
Na ocasião,
solicitou-se à Secretaria de Estado da Administração a realização das providências cabíveis,
para se perquirir a existência de acumulação ilícita (fl. 53 do Processo n.º 6.450/1995; fls.
01 a 07 do Processo n.º 30.970/1998-SET).
12.
Instada pela SET a se pronunciar mais uma vez, a PGE afirmou
(Despacho de 18 de junho de 2001) que o ato de exoneração do Requerente encontra-se
maculado e não pode ser considerada fonte de efeitos jurídicos, sugerindo a anulação desse
provimento pela Administração Pública do Estado (fls. 08 e 09 do Processo n.º
30.970/1998-SET). Após esta decisão, seguiu-se a renúncia do Senhor José Luiz da Silva
Júnior aos valores que corresponderiam ao tempo que transcorreu a partir de seu
desligamento do serviço público, datada de 31 de julho de 2001 (fl. 10 do Processo n.º
30.970/1998-SET).
13.
Todavia, o Titular da Secretaria de Estado da Administração e dos
Recursos Humanos (SEARH), considerando a presença de vários pareceres divergentes
entre si, resolveu solicitar uma nova apreciação da PGE sobre a matéria (fl. 13 do Processo
n.º . 30.970/1998-SET).
14.
Mais uma vez, a PGE expediu Despacho em 17 de agosto de 2001,
no qual asseverou que a Resolução Interadministrativa n.º 1.023/1998 se mostrou adequada
para o caso concreto, uma vez que a Resolução Interadministrativa 084/1995 é ato
irregular, não devendo portanto ser atendido o pleito do Requerente (fls. 14 a 16 do
Processo n.º 30.970/1998-SET). Diante disso, a SET e a SEARH resolveram encaminhar
os autos ao Gabinete Civil do Governador do Estado (GAC); que, por ordem de Sua
Excelência o Senhor Governador do Estado, Doutor Garibaldi Alves Filho, foram
submetidos à análise da Consultoria-Geral do Estado (CGE).
15.
Mediante Despacho de 13 de março de 2002, o ex-Consultor-Geral
do Estado, Professor Ivan Maciel de Andrade, opinou pelo indeferimento do pedido
formulado pelo Requerente, com fundamento nas seguintes considerações:
(i) o reingresso de servidor exonerado na Administração Pública do
Estado por meio de readmissão – instituto previsto pela revogada Lei
Complementar Estadual n.º 920, de 24 de novembro de 1953 – não é
mais compatível com o atual regime constitucional dos servidores
públicos estaduais, haja vista a obrigatoriedade do concurso público
para o provimento originário em cargos efetivos;
(ii) não há qualquer vício quanto à competência na Resolução
Interadministrativa n.º 084/1995, uma vez que, no momento da
expedição do ato de exoneração (a pedido), o então Secretário de
Estado de Finanças e Planejamento se encontrava regularmente no
exercício das funções de Titular da SET;
(iii) o Requerente não logrou provar o seu desequilíbrio psicológico
ao pedir o desligamento ora contestado, dentro dos parâmetros
exigidos pela legislação em vigor (fls. 21 a 27 do Processo n.º
30.970/1998-SET).
16.
Apesar da evidente congruência entre os pareceres da PGE e da
CGE, o então Chefe do Poder Executivo decidiu submeter o processo sob análise à Junta
Médica do Estado, para avaliar o atestado médico que foi anexado aos autos pelo Senhor
José Luiz da Silva Júnior (fl. 28 do Processo n.º 30.970/1998-SET).
17.
A Junta Médica do Estado, por sua vez, comunicou que o
tratamento da enfermidade apontada no referido atestado médico efetivamente justificaria o
afastamento formal do Requerente, caso este tivesse pleiteado à Administração Pública do
Estado tal benefício na forma da lei (fl. 29 do Processo n.º 30.970/1998-SET).
O
exonerado também teve a sua sanidade mental reapreciada por esse órgão técnico, sendo
julgado apto para o retorno às funções de AFTE-1 (fl. 30 do Processo n.º 30.970/1998SET).
18.
Em 16 de janeiro de 2003, Sua Excelência o Senhor Secretário-
Chefe do GAC, por ordem de Sua Excelência a Senhora Governadora do Estado,
determinou o envio dos autos à PGE, objetivando o pronunciamento do Órgão sobre os
laudos emitidos pela Junta Médica do Estado (fl. 29 do Processo n.º 30.970/1998-SET). Na
ocasião, a PGE reiterou os termos do Despacho de 17 de agosto de 2001 e determinou a
devolução do processo à SEARH para as providências cabíveis para o seu arquivamento
(fls. 33 e 34 do Processo n.º 30.970/1998-SET).
19.
Não resignado, o Senhor José Luiz da Silva Júnior, em 5 de junho
de 2003, formulou pedido de reconsideração da última posição da PGE, ressaltando a não
apreciação dos laudos emitidos pela Junta Médica do Estado, solicitando em síntese:
(i) a anulação das Resoluções Interadministrativas n.º 084/1995 e n.º
1.023/1998;
(ii) o seu reingresso imediato na Administração Pública do Estado
(fls. 01 a 28 do Processo n.º 89.335/2003-SEARH).
20.
Ao examinar o pedido do Requerente, a PGE modificou mais uma
vez o seu entendimento, manifestando a invalidade das Resoluções Interadministrativas n.º
084/1995 e n.º 1.023/1998, e o direito de reintegração do Requerente, desde que confirmada
a sua sanidade mental para o exercício do cargo de AFTE-1 pela Junta Médica do Estado
(fls. 30 a 37 do Processo n.º 89.335/2003-SEARH).
21.
Em seguida, os autos foram reenviados para a SEARH, que
novamente determinou a manifestação da Junta Médica do Estado, seguindo os termos do
último parecer favorável (ao pedido) subscrito pela PGE (fls. 38 a 51 do Processo n.º
89.335/2003-SEARH). Atestada a aptidão física e mental do Requerente, o Titular da
SEARH expediu a Resolução Administrativa n.º 682, de 18 de maio de 2004, publicada no
DOE de 2 de junho de 2004, determinando a invalidação das Resoluções
Interadministrativas n.º 084/1995 e n.º 1.023/1998 na parte referente à exoneração
questionada (fl. 53 do Processo n.º 89.335/2003-SEARH).
22.
O processo em tela foi então remetido ao GAC, inclusa a minuta do
ato de reintegração do Requerente no cargo de AFTE. Na oportunidade, Sua Excelência o
Senhor Secretário Adjunto do GAC recomendou a revisão da Resolução Administrativa n.º
682/2004, em virtude das opiniões técnico-jurídicas constantes dos autos e da acumulação
entre cargo e emprego público que foi neles indicada (fls. 57 e 58 do Processo n.º
89.335/2003-SEARH).
23.
Acolhendo a determinação do GAC, a SEARH expediu a Resolução
n.º 1.143, de 29 de julho de 2004, publicada no DOE de 30 de julho de 2004, para tornar
sem efeito, a Resolução n.º 682/2004 (fls. 59 a 62 do Processo n.º 89.335/2003-SEARH).
Os autos retornaram ao GAC, momento em que, Sua Excelência o Senhor Secretário
Adjunto do GAC, por ordem de Sua Excelência a Senhora Governadora do Estado,
resolveu submeter a matéria à análise e parecer da CGE (fl. 62 do Processo n.º
89.335/2003-SEARH).
24.
Em virtude da profusão de pareceres e decisões administrativas,
após o registro dos presentes autos no protocolo da CGE, o Requerente houve por bem
solicitar a juntada de “Memorial”, na qual reafirma a linha de argumentação que
desenvolveu durante o iter procedimental (fls. 67 a 70 do Processo n. 89.335/2003SEARH).
25.
Na ausência de outros fatos a serem relatados, passa-se a opinar.
I – A LEGITIMIDADE DA CONSULTORIA-GERAL DO ESTADO (CGE) PARA
EMITIR PARECER SOBRE A MATÉRIA.
26.
A Constituição Estadual instituiu a CGE como órgão diretamente
subordinado ao Chefe do Poder Executivo, com finalidade de: (i) assessorar o Governador
em assuntos de natureza jurídica, de interesse da Administração Estadual; (ii) pronunciarse, em caráter final, sobre matéria de ordem legal que lhe for submetida pelo Governador;
(iii) orientar os trabalhos afetos aos demais órgãos jurídicos do Poder Executivo, para
uniformização da jurisprudência administrativa; e, (iv) elaborar e rever projetos de lei,
decretos e outros provimentos regulamentares, bem como minutar mensagens e vetos
governamentais (art. 68).
27.
Uma vez que a matéria constante dos presentes autos versa sobre o
exame da legitimidade de uma pretensão que não encontrou unanimidade entre os órgãos de
assessoramento técnico-jurídico, é pertinente que haja emissão de parecer pela CGE para
uniformizar a posição da Administração Pública do Estado sobre a matéria.
II – IDENTIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS A SEREM OBJETO DE
ANÁLISE PELA CGE.
28.
Em face da complexidade da situação descrita nos autos, faz-se
necessário identificar preliminarmente todos os atos administrativos3 emitidos pela
Administração Pública do Estado que são relevantes para o deslinde do caso concreto. A
apreciação da validade dessas decisões faz-se imprescindível para a aferição da
procedência da pretensão do Senhor José Luiz da Silva Júnior.
29.
Ao se examinar os documentos constantes do presente processo,
verificam-se os seguintes provimentos:
3
Seguindo-se a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo, 17 ed., São
Paulo, Malheiros Editores, 2004, p. 354), o ato administrativo, numa acepção estrita, pode ser definido como:
“(...) declaração unilateral do Estado no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante comandos
concretos complementares da lei (ou, excepcionalmente, da própria Constituição, aí de modo plenamente
vinculado) expedidos a título de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de legitimidade por órgão
jurisdicional”.
(i) a Resolução Interadministrativa n.º 084/1995, que exonerou – a
pedido – o Requerente;
(ii) a Resolução Interadministrativa n.º 1.023/1998, que ratificou a
Resolução Interadministrativa n.º 084/1995;
(iii) a Resolução Administrativa n.º 682/2004, que resolveu anular as
Resoluções Interadministrativas n.º 084/1995 e n.º 1.023/1998, no
que concerne à exoneração do Requerente;
(iv) a Resolução Administrativa n.º 1.143/2004, que torna sem efeito
a Resolução Administrativa n.º 682/2004.
30.
Como se sabe, o ato administrativo apresentará vício de validade4
caso não preencha satisfatoriamente um dos requisitos exigidos para a sua expedição e
respectiva permanência no ordenamento jurídico.5 Em que pese à falta de unanimidade na
doutrina nacional, costuma-se dividir os provimentos administrativos de formação ou
conteúdo defeituoso em três classes, a saber: (i) atos irregulares; (ii) atos invalidáveis; e (ii)
atos convalidáveis.
31.
Dentre as distinções usualmente indicadas para distinguir os atos
portadores de vícios de legalidade, sobressai-se a admissibilidade da restauração dos seus
defeitos pela Administração Pública.
Sobre os fenômenos da convalidação e da
invalidação, a CGE assim já se posicionou, perante o Parecer J-13/2003-CGE, publicado no
Diário Oficial do Estado (DOE) de 11 de novembro de 2003:
“52. Ora, diante do desatendimento à legalidade exsurge o que a
doutrina costuma rotular por vício de validade, haja vista a produção
de um ato jurídico em desconformidade com os requisitos impostos
pela legislação vigente. E, uma vez configurada a mácula, é mister
combatê-la mediante a convalidação ou invalidação do provimento
4
É mister relembrar uma lição precisa de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (Princípios gerais do direito
administrativo, 2 ed., Rio de Janeiro, Forense, 1969, v. 1, p. 576) sobre os vícios de validade: “Todo ato
administrativo traz em si presunção de validade até prova em contrário, especialmente se praticado pela
Administração Pública. A validade é a pressuposição de ter sido a manifestação de vontade, que o expressa,
conforme o direito, e estar por este tutelada para alcançar o seu fim. Se inquinado de vícios de validade,
entretanto, em feita a sua prova, há de se ter como ilegítimo” (grifos acrescidos).
5
Sobre os requisitos do ato administrativo, vide Celso Antônio Bandeira de Mello, op. cit., pp. 347-68.
que firmou impropriamente a relação jurídica entre o Estado e o(s)
particular(es).
53. A invalidação – realizável tanto pela Administração como pelo
Judiciário – destina-se à eliminação dos efeitos desencadeados por
uma relação jurídica viciada, diante da impossibilidade de correção
dos vícios que carreiam o ato administrativo. Já a convalidação –
prerrogativa exclusiva da Administração Pública – é o instrumento
hábil à restauração da legalidade que viabiliza a segurança e a
estabilidade das relações jurídicas constituídas no passado.
54. A convalidação envolve a expedição de um novo provimento
estatal que acolhe, no presente, os efeitos decorrentes das normas
jurídicas pretéritas emanadas com máculas. Esclareça-se: não se
trata de simplesmente repetir o provimento, pois a simples
reprodução ensejaria a persistência de seus defeitos.
Assim, o
documento convalidador promana duplo viés: reconhecer o vício de
validade do comando pretérito e – na mesma mão – herdar seus
efeitos, tornando-os como se seus fossem, a fim de salvá-los do
desfazimento”.
32.
Com relação aos chamados atos irregulares, a doutrina reserva os
vícios materiais irrelevantes e facilmente reconhecíveis, ou que apresentem uma forma
defeituosa, contrária às normas de padronização interna da Administração Pública, para sua
classificação.6 Todavia, não se deve olvidar a seguinte lição de Celso Antônio Bandeira de
Mello:7
“É bem de ver que só se estará perante ato meramente irregular se a
substituição de uma fórmula por outra em nada afetar a publicidade
do ato, os prazos de impugnação ou quaisquer aspectos interferentes
com a garantia dos direitos dos administrados”.
33.
Observe-se, por fim, que as falhas desses atos administrativos
(irregulares) não comprometem a sua validade e, por conseguinte, dispensam qualquer
medida de convalidação para permanecer regularmente no ordenamento jurídico.
6
7
Celso Antônio Bandeira de Mello, op. cit., p. 430.
Idem.
III – ASPECTOS PERTINENTES ÀS RESOLUÇÕES INTERADMINISTRATIVAS N.º
084/1995 E N.º 1.023/1998.
34.
Cumpre ressaltar que a Resolução Interadministrativa n.º 084/1995
constitui um ato complexo8, haja vista ter sido expedida conjuntamente por dois órgãos
distintos da Administração Direta do Estado. Consoante os pareceres favoráveis ao pleito
do Requerente, esse ato estaria eivado de dois vícios de validade que maculariam a sua
legalidade, quais sejam:
(i) vício quando ao sujeito9, haja vista o Titular da SEPLAN não ter
competência para expedir atos de exoneração de servidores públicos
vinculados à SET, por força do art. 1º, II, f, do Decreto Estadual n.º
11.519, de 24 de novembro de 199210;
(ii) vício quanto à forma11, uma vez que o pedido que ensejou a
exoneração careceria de autenticidade, diante do seu estado
psicológico no momento em que formulou a referida solicitação.
35.
Quanto
ao
primeiro
aspecto,
não
se
visualiza
qualquer
inobservância ao art. 1º, II, d, do Decreto Estadual n.º 11.519/1992, pois o Titular da
SEPLAN encontrava-se no exercício do cargo de Secretário de Estado de Tributação, no
instante em que foi expediu o ato de exoneração. Em verdade, nesse aspecto, a Resolução
Interadministrativa n.º 084/1995 apresenta-se tão somente como um ato irregular.
36.
Bastaria que constasse do texto do referido provimento, ao invés de
a indicação “Secretário de Estado das Finanças e do Planejamento”, a expressão
“Secretário de Estado da Tributação em exercício”. Afinal, por determinação legítima do
8
Para entender o ato complexo, faz-se necessária a seguinte lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito
administrativo, 17 ed., São Paulo, Atlas, 2004, p. 215): “Atos complexos são os que resultam da manifestação
de dois ou mais órgãos, sejam eles singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para formar um ato único.
As vontades são homogêneas; resultam de vários órgãos de uma mesma entidade ou de entidades públicas
distintas, que se unem em uma só vontade para formar o ato; há identidade de conteúdo e de fins (...)” (grifo
no original).
9
Vide art. 2º, a, e parágrafo único, a, da Lei Federal n.º 4.717, de 26 de junho de 1965.
10
Esse preceito regulamentar determina que o Secretário de Estado pode exonerar os servidores de sua
respectiva pasta, desde que expeça o ato em conjunto com o Titular da SEARH.
11
Vide art. 2º, b, parágrafo único, b, da Lei Federal n.º 4.717/1965. A forma abrange tanto o revestimento
exterior do ato administrativo como os requisitos procedimentais (ou formalidades) exigidas pela lei para a
sua regular expedição (cf. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, op. cit., pp. 200-2).
então Chefe do Poder Executivo, o referido agente se encontrava responsável pelas
atribuições da SET no momento da expedição do provimento contestado pelo Requerente
(art. 64, XIX, e parágrafo único, da Constituição Estadual).
37.
É mister advertir que a providência prevista na Resolução
Interadministrativa n.º 1.023/1998 mostrou-se inteiramente desprovida de qualquer
utilidade jurídica, já que a Resolução Interadministrativa n.º 084/1995 não padecia de
qualquer defeito relevante quanto ao requisito da competência, como já alertou o ex-Titular
da CGE, Professor Ivan Maciel de Andrade.
38.
Sobre o segundo aspecto, é preciso lembrar que os atos
administrativos gozam de presunção de legitimidade (conformidade do ato com a lei) e de
veracidade (autenticidade dos fatos neles descritos) até a comprovação hábil em contrário,
atribuindo ao administrado o ônus da prova nos processos de invalidação desses
provimentos estatais.12
39.
A exoneração abrange o desligamento do servidor público
estatutário sem caráter sancionador, que deve ser realizado pela Administração Pública
quando o agente voluntariamente o solicita.13 O pedido de exoneração é ato jurídico do
particular que pressupõe, para a sua validade, a prática por agente capaz (art. 104, I, do
Código Civil de 200214; art. 82 do Código Civil de 191615).16
40.
Nos termos do art. 3º, II, Código Civil de 2002, serão considerados
absolutamente incapazes os que, por enfermidade mental, não tiverem o necessário
discernimento para a prática dos atos jurídicos.
41.
Entretanto, tal incapacidade absoluta somente poderá fundamentar a
invalidação de ato jurídico do particular quando há o seu reconhecimento em sede de
interdição, processo mediante o qual o Poder Judiciário retira a capacidade de fato do
12
Cf. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, op. cit., pp. 191-2; e Eduardo Garcia de Enterría e Tomás-Ramón
Fernández, Curso de derecho administrativo, 8 ed., Madri, Civitas, 1998, t. I, p. 504.
13
Cf. Celso Antônio Bandeira de Mello, op. cit., p. 278.
14
Lei Federal n.º 10.406, de 10 de janeiro de 2002, atualmente em vigor.
15
Lei Federal 3.071, de 1º de janeiro de 1916, que se encontrava em vigor durante os eventos descritos nos
autos.
16
A CGE – no Parecer J-12, 8 de outubro de 2003, publicado no DOE de 15 de outubro de 2003 – já advertiu
que a exoneração não tem caráter punitivo e, por conseguinte, não sofre a revisão prevista no art. 184 ss. da
Lei Complementar Estadual n.º 122/1994: “Por demissão entende-se a sanção máxima aplicável ao servidor
que tenha praticado uma conduta eleita pelo sistema jurídico como ilícito administrativo. Já a exoneração
envolve a exclusão do servidor do cargo público sem caráter de punitivo, podendo dar-se ex officio ou a
pedido”.
agente e designa-lhe um curador para cuidar dos interesses jurídicos do enfermo (arts.
1.761 ss., do Código Civil de 2002; arts. 1.177 ss., do Código de Processo Civil17; arts. 446
ss., do Código Civil de 1916).
42.
Apesar da presença de atestado médico particular que corrobora a
alegação do Requerente, observa-se que a Junta Médica do Estado se limitou a afirmar que
o evento transcrito no documento anexado pelo Senhor José Luiz da Silva Júnior
efetivamente ensejaria o seu afastamento do trabalho na SET na ocasião de seu
desligamento.
Ademais, o mesmo órgão emitiu laudo pela ausência de qualquer
enfermidade física ou mental que impeça a designação do Senhor José Luiz da Silva Júnior
para o exercício das atribuições de AFTE-1.
43.
Merece também ponderar que o próprio Requerente indica, além da
sua temporária enfermidade mental, a mudança de domicílio para Mossoró e o término de
um trabalho acadêmico como razões para o pedido de exoneração que formulou. Ou seja:
o estado psicológico do Senhor José Luiz da Silva Júnior, segundo declaração do próprio
exonerado, não teria sido a única causa que ensejou o seu desligamento do serviço
público.
44.
Sem embargo, ficou registrado nos autos que caberia, ao invés do
pedido de exoneração, a solicitação tempestiva da licença médica que era assegurada ao
Requerente pelo art. 90 da Lei Complementar Estadual n.º 122/1994. Bem como, tanto o
atestado médico particular anexado, como o pronunciamento da Junta Médica do Estado,
foi expedido muitos anos após o tempo dos eventos alegados pelo Requerente.
45.
Constata-se, igualmente, a ausência de qualquer declaração que
ateste o afastamento do Requerente de seu emprego público federal pelo período durante o
padeceu de distúrbios psicológicos. Ora, é de causar estranheza já que a insanidade mental
argüida inviabilizaria a permanência do servidor – estatutário ou celetista – no âmbito de
órgãos ou entidades da Administração Pública de qualquer dos entes federativos.
46.
Na situação sob exame, o Senhor José Luiz da Silva Júnior exerceu
um emprego público numa Sociedade de Economia Mista da União, durante o período em
que laborou como AFTE-1, em afronta direta ao preceito constitucional que proíbe a
acumulação indevida entre cargos e empregos públicos (art. 37, incisos XVI e XVII, da
17
Lei Federal n.º 5.869, 11 de janeiro de 1973.
Constituição Federal; art. 131, caput, § 1º, e art. 143, XIII, da Lei Complementar Estadual
n.º 122/1994).
47.
Convém igualmente ressaltar que a acumulação ilegal de cargos,
funções e empregos públicos constitui um ilícito administrativo punível com a demissão
(art. 143, XIII, da Lei Complementar Estadual n.º 122/1994).
48.
Por derradeiro, em face do princípio do concurso público (art. 37,
inciso II, da Constituição Federal; art. 5º, da Lei Complementar Estadual n.º 122/1994), não
existe mais no direito positivo pátrio o instituto da readmissão, como precisamente já
asseverou a CGE no presente processo. O vigente regime jurídico dos servidores públicos
estatutários rejeita-se claramente a possibilidade jurídica da desconstituição de uma
exoneração em virtude de arrependimento do exonerado, salvo em casos de interdição nos
termos da legislação.18
49.
Expedidas as considerações necessárias ao exame do caso concreto,
é possível concluir – desde já – que a Resolução Interadministrativa n.º 084/1995 não porta
vício de legalidade e, de conseguinte, não deve ser desconstituída por via de invalidação
perante a esfera administrativa.
IV – VÍCIOS DE VALIDADE PRESENTES NA RESOLUÇÃO ADMINISTRATIVA N.º
682/2004 E NA RESOLUÇÃO ADMINISTRATIVA N.º 1.143/2004.
50.
Constatada a ausência de vício de validade na Resolução
Interadministrativa n.º 084/1995, faz-se necessário apreciar a legitimidade da Resolução
Administrativa n.º 682/2004, por se tratar de ato simples expedido por um único órgão da
Administração Pública.19
51.
É imperioso advertir que a invalidação administrativa20 da
exoneração a pedido, formulada pelo Senhor José Luiz da Silva Júnior, somente poderia ter
sido realizada de dois modos:
18
Acresça-se que, no caso de interdição, poderia envolver a aposentadoria por invalidez permanente do
servidor, segundo o regime previdenciário instituído no art. 40 da Lei Maior.
19
Sobre o ato simples, vide Celso Antônio Bandeira de Mello, op. cit., pp. 391-2.
20
A invalidação administrativa integra a prerrogativa de autotutela da Administração Pública e envolve a
possibilidade de retirar os seus próprios atos do regime jurídico-administrativo por razões de juridicidade
(Súmulas n.º 346 e 473, ambas do Supremo Tribunal Federal; art. 126 da Lei Complementar Estadual n.º
(i) por outro ato complexo, expedido pelos mesmos órgãos (a
SEARH e a SET) que emitiram a Resolução Interadministrativa n.º
084/1995; ou,
(ii) mediante ato simples do Chefe do Poder Executivo Estadual,
haja vista exercer a direção superior da Administração Pública
Norte-rio-grandense,
sendo-lhe
diretamente
subordinadas
as
Secretarias de Estado (art. 64, inciso III, da Constituição Estadual).
52.
Logo, a Resolução Administrativa n.º 682/2004 é portadora de
duplo vício de validade: (i) quanto ao sujeito, pois foi emitida por autoridade incompetente
(art. 2º, alínea a, e parágrafo único, alínea a, da Lei Federal n.º 4.717/1965); e, (ii) quanto
ao motivo, já que não se configurou realmente qualquer ilegalidade na Resolução
Interadministrativa n.º 084/1995 (art. 2º, alínea d, e parágrafo único, alínea d, da Lei
Federal n.º 4.717/1965).
53.
A princípio, a Resolução Administrativa n.º 1.143/2004 mostrar-se-
ia perfeita para restaurar a legalidade ferida, ao “tornar sem efeito” a Resolução
Administrativa n.º 682/2004. Porém, impõe-se asseverar que aquele provimento também
se encontra com a validade prejudicada quanto à forma (art. 2º, alínea b, e parágrafo único,
alínea b, da Lei Federal n.º 4.717/1965), pois cabe à Administração Pública indicar com
clareza e nitidez o mecanismo que está sendo empregado para a retirada de um ato
administrativo do ordenamento jurídico. Afinal, o “tornar sem efeito” é o resultado natural
de variadas formas de extinção do ato administrativo.21
54.
Aliado a esse aspecto, nota-se que a Resolução Administrativa n.º
1.143/2004 também não atende o princípio da motivação (vício de forma), haja vista não
apontar expressamente as razões de fato e de direito que ensejaram a expedição do
provimento estatal. Destaque-se que a fundamentação posteriormente apresentada pela
122/1994; e art. 1º do Decreto Federal n.º 20.910, de 6 de janeiro de 1932). Cf. Vladimir da Rocha França,
Invalidação administrativa na Lei Federal n. 9.784/99, Revista Trimestral de Direito Público, n.º 29/2000, pp.
106-7.
21
Sobre as formas de extinção do ato administrativo, vide Celso Antônio Bandeira de Mello, op. cit., pp. 40710.
SEARH não tem o condão de corrigir esse defeito22, pois se exige que os motivos sejam
enunciados prévia ou concomitante ao ato administrativo.23
55.
Diante dos argumentos firmados, convém asseverar que ambas as
Resoluções Administrativas apreciadas – n.º 682/2004 e n.º 1.143/2004 – devem ser
suprimidas do sistema pela Administração Pública Estadual, a fim de se preservar o
provimento de exoneração a pedido contestado pelo Senhor José Luiz da Silva Júnior.
V — CONCLUSÕES
56.
Com base nas considerações aqui expendidas, este órgão de
assessoramento técnico-jurídico apresenta as seguintes conclusões sobre a legitimidade do
pleito formulado pelo Requerente:
(i)
a indicação errônea do título da autoridade competente no
texto da Resolução Interadministrativa n.º 084/1995
constitui mera irregularidade, não comprometendo a
validade desse provimento (art. 1º, II, d, do Decreto
Estadual n.º 11.519/1992);
(ii)
a Resolução Interadministrativa n.º 084/1995 não porta
vício de validade, uma vez que o então Secretário de Estado
de Finanças e Planejamento encontrava-se no exercício das
atribuições do Titular da SET;
(iii)
a ordem constitucional vigente rejeita a possibilidade
jurídica de se rever ato de exoneração em virtude de
conveniência ou arrependimento posterior do exonerado
22
Por meio de Despacho a SEARH comunicou, após a expedição do ato e sem a necessária publicidade, os
motivos que a fizeram “tornar sem efeito” a Resolução Administrativa 682/2004, argüindo a violação ao
preceito que proíbe a acumulação ilícita entre cargos e empregos públicos, nos termos levantados pelo GAC.
23
Cf. Celso Antônio Bandeira de Mello, op. cit., pp. 360-70.
(art. 37, inciso II, da Constituição Federal; e art. 5º da Lei
Complementar Estadual n.º 122/1994);
(iv)
é vedada a acumulação de cargo público efetivo de natureza
técnica da Administração Direta Estadual com emprego
público em Sociedade de Economia Mista Federal, sob
pena de demissão (art. 37, incisos XVI e XVII, da
Constituição Federal; arts. 131, § 1º, e 143, inciso XIII, da
Lei Complementar Estadual n.º 122/1994).
(v)
a punição do Requerente pelo ilícito administrativo que foi
descoberto após a exoneração do agente infrator, a
propósito da ocupação simultânea de cargo e emprego
público inacumuláveis, é juridicamente inviável perante a
Administração Pública Estadual (arts. 34, e 153, inciso I, da
Lei Complementar Estadual n.º 122/1994);
(vi)
o ato administrativo complexo somente pode ser retirado do
ordenamento jurídico por provimento de igual natureza e
expedido pelos mesmos órgãos, ou mediante ato simples
oriundo de autoridade hierarquicamente superior;
(vii)
Parecer pela manutenção da Resolução Interadministrativa
n.º
084/1995,
pela
invalidação
das
Resoluções
Administrativas n.º 682/2004 e n.º 1.143/2004, e, por
conseqüência, pelo indeferimento do pedido do Requerente
para ser reintegrado no cargo de Auditor Fiscal do Tesouro
Estadual (AFTE).
57.
É o parecer. Submeto-o à apreciação da Sua Excelência a Senhora
Governadora do Estado do Rio Grande do Norte.
Consultoria-Geral do Estado, em Natal/RN, 11 de outubro de 2004.
TATIANA MENDES CUNHA
CONSULTORA-GERAL DO ESTADO
RIO GRANDE DO NORTE
Processo n.º: 329.147/2001–SET (Apensos n.º 132.921/2000-SET, n.º 3.520/1996-SET,
n.º 917/1995-SFP, n.º 6.450/1995-SET, n.º 30.970/1998-SET, 89.335/2003SEARH)
Interessado: José Luiz da Silva Júnior
DESPACHO
Aprovo o Parecer n.º J-41/2004-CGE subscrito pela ConsultoraGeral do Estado, Doutora Tatiana Mendes Cunha, cujo objeto versou sobre “Análise da
viabilidade jurídica de reintegração de servidor público estatutário mediante a invalidação
de ato de exoneração a pedido”.
Considerando o disposto no art. 1º, II, f, do Decreto Estadual n.º 11.519, de
24 de novembro de 1992; nos arts. 5º, 34, 131, § 1º e 143, XIII, da Lei Complementar
Estadual n.º 122, de 30 de junho de 1994; no art. 37, II, XVI e XVII, da Constituição
Federal de 1988; bem como as conclusões da citada manifestação técnico-jurídica expedida
pela CGE, indefiro o pedido formulado pelo Senhor José Luiz da Silva Júnior e determino:
(i)
a invalidação da Resolução Administrativa n.º 682, de 18 de maio
de 2004 e da Resolução Administrativa n.º 1.143, de 29 de julho de
2004, expedidas pela Secretaria de Estado da Administração e dos
Recursos Humanos (SEARH);
(ii)
a restauração dos efeitos da Resolução Interadministrativa n.º 084,
de 10 de maio de 1995, ato administrativo complexo expedido pela
Secretaria de Estado da Administração e pela Secretaria de Estado da
Tributação.
Determino, por fim, que Parecer n.º J-41/2004-CGE seja publicado no Diário
Oficial do Estado (DOE).
Palácio de Despachos de Lagoa Nova, em Natal, 14 de outubro de 2004,
116º da República.
Wilma Maria de Faria
DOE Nº 10.843
GOVERNADORA
Data: 16.10.2004
Pág. 6