Os conselhos de políticas públicas de trabalho, emprego e renda e

XXI CONGRESSO BRASILEIRO DE SOCIOLOGIA
29 de maio a 1º. de junho de 2007
Universidade Federal de Pernambuco – UFPe (Recife – Pe)
Grupo de Trabalho 29: Trabalho, Precarização e Políticas Públicas.
Os conselhos de políticas públicas de trabalho, emprego e renda e a
participação democrática.
Emília Maria da Trindade Prestes
Universidade Federal da Paraíba – UFP Centro de Educação – PPGE
[email protected]
Introdução
A experiência brasileira com os Conselhos Gestores de Políticas Públicas de Emprego e
Renda, situa-se no marco da redemocratização da nação, mais precisamente nos anos
1990 com a sua consolidação e a criação do Conselho Deliberativo do Fundo do Amparo
ao trabalhador – Codefat. No ano de 1994, através da Resolução n°. 63, de 28 de junho,
foram instituídas as Comissões Estaduais e Municipais de emprego, com formato tripartite
e paritário, representando um movimento de construção democrática, através de um
modelo concreto de relacionamento entre o governo e a sociedade. Essas Comissões,
com atribuições defininidas nas questões do trabalho e emprego, passaram a ser
entendida como uma das possibilidades do estabelecimento dos consensos necessários à
construção da nova institucionalidade da qualificação profissional de forma eficiente e
solidária, e um dos pilares da atual política trabalhista brasileira. Apesar da sua expansão
em todo o país e do importante papel que lhe é atribuído para, de forma descentralizada,
deliberar sobre a qualificação do trabalhador, pouco se sabe sobre seus processos de
funcionamento.
Os estudos realizados sobre essas organizações que tem por base o
diálogo social, e o consenso, (TODESCHINI, 2005; MANFREDI, 2005; LIMA e LOPES,
2005 PRESTES, 2006) não foram ainda suficientes para esclarecer sua atuação como
fóruns de práticas pedagógicas, políticas e técnicas, envolvendo as representações dos
trabalhadores, empregadores e governos. Para Sochaczewski, o esforço de reflexão
teórica sobre esses espaços institucionais de Diálogo Social 1, é ainda pequeno. Apesar
dos avanços verificados em muitas áreas, existe a necessidade de “consolidar um novo
tipo de prática democrática”, para que suas ações possam ser desenvolvidas seguindo
um novo modelo de acordos coletivos que tratam da formação profissional, como previsto.
Há no país, como indica o autor, uma concepção autoritária que perpassa a cultura
* Este texto é parte componente de uma pesquisa: A formação de conselheiros de políticas públicas de trabalho e emprego: exercício para
o diálogo social. financiado pelo MCT/CNPq.02/2006- Universal..A autora é bolsista de produtividade do CNPq. 2005/2008.
1
Segundo a OIT, o diálogo social compreende todo tipo de negociação e consulta y consultas - e inclusive o mero intercambio de
informação - entre representantes dos governos, os empregados e os trabalhadores sobre temas de interesses comuns relativos as políticas
econômicas e sociais. A definição e o conceito de diálogo social variam segundo o país e a região.
2
política apesar dos vinte anos de lutas democráticas. Mas, mesmo com essas restrições,
a existência do diálogo social impulsiona o surgimento de novos elementos nas relações
sociais institucionalizadas, possibilitando “revisão de conceitos que tem orientado as
práticas de gestão e de enfrentamentos ali presentes”. Assim é possível que “conceitos
como direito, justiça, desenvolvimento, responsabilidade, avaliação, eficácia e outros,
possam se objeto de crítica e reformulação demandada a partir dessas práticas em
curso”. (SOCHACZEWSKI, 2000). Estas possibilidades, como conclui o autor, já seria
uma contribuição importante para o avanço social democrático. É fato que parte desses
avanços muito depende das capacidades – competências – dos atores sociais envolvidos
– os conselheiros -, como atores envolvidos com os desafios da relação capital e trabalho.
Até o presente, pouco se sabe sobre esse conselheiros, a base para o estabelecimento
dos processos de concertação e das decisões de forma democrática. Os estudos sobre
essas representações indicam que estes necessitam serem capacitados2 para proceder,
de forma mais ativa, o diálogo entre os pares e para as deliberações sobre as decisões
envolvendo a qualificação do trabalhador. ( GONH (2005), TATAGIBA (s/d) e CÔRTES
(2005). A maioria dos conselheiros, diz Tatagiba, “não possui informação, capacitação
teórica, técnica e política necessária ao exercício da participação. A realidade é uma
decadência, em todos os conselhos. Os únicos que sabem alguma coisa são os
presidentes e nem todos” (TATAGIBA, s/d., p.69).
Essas alegações, que caminham junto com a defesa de programas de capacitação para
conselheiros, impulsionaram que o Ministério de Trabalho e Emprego estabelecesse no
ano de 2006, um convenio com a Fundação Interuniversitária de Estudos e Pesquisas
sobre o Trabalho - UNITRABALHO - para organização de uma ampla ação nacional de
mobilização e formação de conselheiros estaduais e municipais integrantes dos
Conselhos e Comissões tripartites de trabalho e emprego em todo o país, com vistas a
fortalecer essas Comissões, “como espaços públicos de sustentação/legitimação
2
Estou considerando a formação/capacitação dos conselheiros com o mesmo entendimento de qualificação
profissional.
3
institucional e controle social das Políticas Públicas de Trabalho, Emprego e Renda”
(UNITRABALHO, 2006a). Esta formação, integrada às ações de qualificação social e
profissional das Políticas Públicas de Qualificação Profissional, objetivou fortalecer entre
os conselheiros das bancadas dos trabalhadores, empregadores e governos uma cultura
de entendimento das políticas públicas de trabalho, sustentada em princípios de
democratização das relações de trabalho e de justiça social. Essa visão, que possui base
explicativa na Sociologia do Trabalho, na Sociologia da Educação, na Economia do
Trabalho e na Pedagogia, como Ciência da Educação (MANFREDI, p.10, LIMA E LOPES,
p. 11), ancorou a organização e a operacionalização dessa “formação de conselheiros”.
Aprofundar conhecimentos sobre a organização e funcionamento das Comissões
Comisssões Estaduais e Municipais de Trabalho no Brasil e sobre a atuação dos seus
conselheiros contribui para o estudo e a interpretação
dos novos espaços de ação
institucional necessários para consolidar um novo tipo de prática democrática no país.
I – As comissões de emprego: cenário
Os Conselhos Participativos para a gestão de políticas públicas surgem de forma
institucionalizada no Brasil com a Constituição Federal de 1988, envolvendo diferentes
atores sociais nas áreas de saúde, assistência social, desenvolvimento rural, educação,
meio ambiente, planejamento, conselhos de direito das crianças e do adolescente, do
negro, da mulher, do idoso, do trabalho e emprego, entre outros.
Mesmo quando aparece como uma inovação no cenário brasileiro, segundo Gohn (op.cit.
p.175), “a formação de conselhos utilizada na gestão pública ou em coletivos organizados
da sociedade civil não é nova na história”. Sua origem parece acompanhar a própria
origem da democracia participativa e grandes movimentos que marcaram a história
universal do século XX, como a Comuna de Paris, os conselhos dos sovietes russos, dos
operários de Turim e os conselhos da democracia americana, todos surgidos nas épocas
de crises políticas e institucionais.
4
No caso brasileiro, as Comissões de emprego, surgem em uma época de recuperação de
um regime democrático do país e são frutos de demandas populares e de pressões da
sociedade civil. A sociedade internacional, naquela conjuntura, clamava por mais diálogo
e participação, direitos humanos, cidadania e desenvolvimento com justiça. Mas essa
sociedade era a mesma que presenciava a desaceleração da produtividade, o aumento
do desemprego e a ampliação da pobreza.
Diante das contingências de crises sociais e aumento de exclusão, agências e instituições
internacionais, como Banco Mundial, OCDE, UNESCO e BIRD, preocupados com as suas
conseqüências para a ordem social em reformulação, sugeriram ou financiaram políticas
sociais de proteção, ditas como capazes de beneficiar os pobres e de diminuir os risco da
exclusão e das suas conseqüências. As políticas de qualificação do trabalhador passam
a ser vistas como “uma construção balizada por parâmetros socioculturais e históricos, na
qual o trabalho constitui uma relação social e os espaços de trabalho, instâncias de
embates, conflitos e formação”. ( MANFREDI, 2007)
Joseph Stiglitz, ex-presidente do Banco Mundial e Prêmio Nobel de Economia, no ano de
2001, alerta em duas de suas obras (2002; 2003), que a desaceleração da produtividade
e o aumento das desigualdades, constituem-se as duas grandes questões econômicas da
atualidade. Nos países desenvolvidos, segundo ele, os danos das demissões são
reconhecidos e, em parte, relativizados pela rede de proteções sociais. Certos países
como a Dinamarca (1933), Reino Unido, (1948), Alemanha (1961) Países Baixos, (1963),
Bélgica (1974) e Irlanda (1977) adotaram a renda mínima garantida desde várias décadas
como forma de prevenção da pobreza – e suas conseqüências e outros, mais
recentemente, adotaram ou estenderam esse benefício ao conjunto da população
considerada pobre, como: Luxemburgo (1986), França (1988) Portugal (1996) (PAUGAN,
In: BECK E OUTROS 2001, p.122).
Nos países menos desenvolvidos, entretanto, como é o caso do Brasil, os trabalhadores
desempregados, pelo fato de não serem uma carga pública, raras vezes contam com
políticas de proteção, principalmente voltadas para o desemprego. Essa falta de proteção
tende a provocar vários danos sociais como o aumento da violência, da delinqüência,
5
perturbações sociais e políticas e uma agravada angústia coletiva. Os problemas de
ordem psicológica ampliam a violência doméstica, a alienação e a retiradas dos filhos da
escola para contribuírem com o orçamento doméstico (STIGLITZ, 2003,128), ainda
quando não exista trabalho para os jovens. Os Estados nacionais, mesmo fragilizados,
são forçados a intervir para garantir condições de governabilidade e de sobrevivência das
suas populações. As políticas de incentivo à educação e ao trabalho, incluídas no bojo
dessas medidas sociais, são reforçadas com alternativas para minimizar os problemas do
trabalhador ou estratégias de justiça social (ESPING-ANDERSEN, 2001).
Desta forma, a educação e a qualificação das populações, vistas como necessárias para
o enfrentamento da crise do trabalho, propiciam, desde do final da década de 80, o
surgimento de inúmeras políticas sociais, propagando os benefícios da qualificação para
diminuir as crises e as injsutiças sociais. No seu bojo, a importância dos conselhos, vistos
como instâncias democratizantes de participação e de acompanhamento, fiscalização e
avaliação dos interesses públicos coletivos, dessas políticas.
II - A política de qualificação profissional e a organização das Comissões de
Emprego
Como tendência do mundo globalizado, o Brasil implanta no ano de 1995, durante o
governo FHC, uma política de qualificação para o trabalhador pobre, através da oferta de
atividades/cursos de qualificação organizada no Plano Nacional de Qualificação
Profissional – PLANFOR. Surgida no contexto de uma das maiores crises do emprego e
do mercado de trabalho formal esta política, com objetivo de implantar um modelo de
desenvolvimento coerente com novo tipo de prática democrática, reforçou a gestão
participativa e a “qualificação negociada”, através das Comissões Estaduais e Municipais
de Emprego. Fruto de acordos entre sindicatos, governo e empresários, as negociações
coletivas de qualificação profissional, reguladas pelas Comissões estaduais e municipais
de emprego em cada unidade da federação, com formato tripartite e paritário, passou a
ser entendida como uma das possibilidades do estabelecimento dos consensos
6
necessários à construção da nova institucionalidade da qualificação profissional de forma
eficiente, solidária e democrática.
No ano de 2003, durante o governo Lula, surge o Plano Nacional de Qualificação (PNQ)
como parte do Programa Nacional de Qualificação Social e Profissional, substituindo o
PLANFOR. Com vigência em todo o território nacional, o PNQ passou a atuar em todo o
espaço nacional através dos Planos Territoriais de Qualificação (PlanTeQs), sendo
exigido a discussão, aprovação e acompanhamentos das decisões relativas ao
desenvolvimento das ações políticas de trabalho, emprego e renda e efetivadas pelas
Comissões de Empregos, nacionais, regionais e locais.
Se por um lado as Comissões estaduais e municipais de trabalho, fóruns
institucionalizados similares aos encontrados na Inglaterra, Estados Unidos, Espanha ou
Canadá, com formato tripartite e paritário, possibilitam negociações sobre o planejamento
e implementação da qualificação dos trabalhadores; por outro lado, como aponta Gohn, a
grande maioria dos integrantes não possui experiências participativas nas gestões e dos
negócios públicos. O formato do conselho, como explica a autora, exige muita rotatividade
dos conselheiros e estes, geralmente, não dispõem de condições, infra-estrutura de
trabalho e nem conhecimentos, informações e preparação para o exercício das atividades
participativas, dialógicas e de negociação esperadas. Existem, como acentua Tatagiba,
dificuldades dos conselheiros em lidar com a pluralidade, de “reconhecer o outro”
(TOURAINE, op.cit.), de expressarem as opiniões e posicionamentos coletivos das suas
entidades de origens, para uma intervenção mais ativa no diálogo deliberativo no interior
dos conselhos” (TATAGIBA, op.cit. 69).
2.2 – A formação do conselho como política social consensual
A complexidade com que se reveste o modelo de negociação adotado pelas comissões
tripartites e paritárias, orientado pelo consenso, requer o emprego de mais de uma
perspectiva teórica para sua compreensão. Dentre as várias formas de entender esse
7
modelo é possível destacar a teoria da ação social de Talcott Parson, um dos principais
sociólogos da integração, por defender que os processos das mudanças ou
transformações das estruturas sociais introduzem nos sistemas novos problemas que irão
repercutir nos processos de integração, o que ele denomina inclusão social (FÁVERO,
2004, p.31). Esses processos adaptativos incluem a participação de indivíduos ou grupos
até então excluídos, mas que podem ir adquirindo a capacidade de serem incluídos,
retroalimentando o funcionamento do sistema. A inclusão – total ou parcial ou a sua
negação - vai depender, nas propostas de Parson, do resultado dos debates ou dos
enfrentamentos de grupos diferenciados que dominam o poder. Pensada dessa maneira,
a inclusão, ao final, vai depender mais do próprio sistema social (o verdadeiro ator social)
do que do resultado de enfrentamentos ou conflitos. Com essa compreensão, a
institucionalização das Comissões/Conselhos de Trabalho pelo Estado serviu/serve para
limitar ou para ampliar os espaços de inclusão e de transformação dos diferentes atores
que a compõem? Servem para dar transparência ao processo político e de abrir esfera do
Estado á participação e a deliberação pública? Qual o papel dos novos atores sociais que
emergem no contexto da democratização?
Na contemporaneidade, os problemas que até 30 anos atrás, aproximadamente, eram
resolvidos através de conflitos de interesses (violências institucionalizadas), atualmente
são tratados pela “negociação de compromissos”, evitando-se o enfrentamento e o
conflito (ainda quando evidentemente ele esteja latente e seja materializado nos inúmeros
embates localizados). A incorporação de diferentes fóruns e instâncias de representação
da
sociedade
pelo
Estado
pode
formar
parte
de
um
complexo
jogo
de
integração/desintegração jogado pelos grupos de poder que controlam o Estado. Segundo
Merrien, foi tentando evitar o conflito e buscar a coesão social que os Estados “criaram
instituições e sistemas de seguridade social mais ou menos complexos, (...)
particularmente nos campos do trabalho, da doença, do envelhecimento, do desemprego”.
Essa integração se fazia seja pela inserção ou inclusão social, seja através do
alargamento do espaço da integração (MERRIEN, 1994: p.9; in: FÁVERO, op. cit. p. 34).
Nesta mesma linha Avritzer e Costa ( 2006), colocam que a contribuição dos novos atores
8
sociais (entende-se comissões e conselheiros) para a democratização se resumiria a
“fortalecer a posição das elites democráticas no jogo da política institucional, única arena
em que a construção da democracia efetivamente acontece”.
No caso das Comissões de trabalho e suas deliberações sobre as políticas de
qualificação do trabalhador incorporando ideais de participação, justiça social e inclusão
coincide com o aumento das distintas desigualdades em quatro esfera: “mercantil, estatal,
doméstico-familiar e relacional” (ADELANTO, 2000 p.32). A introdução de políticas sociais
tuteladas pelo Estado (que também vivencia as crises) tinha e têm a natureza não apenas
de compensar ou reduzir as desigualdades (inclusive as originadas em mais de um
âmbito), mas, também, de reproduzi-las, ampliá-las ou até constituí-las como tais. As
Comissões de Emprego, espaços institucionais multipartite onde ocorrem o Diálogo Social
sobre a qualificação profissional e as relações capital trabalho, como processo dotado de
enorme complexidade e contradição, tanto pode servir para contornar e mascarar
situações de injustiças e exclusões, evitando conflitos, como, simultaneamente, pode
propiciar efeitos de transformação e de rompimento de equilíbrios. Se as comissões
tripartites e paritárias, como um instrumental institucionalizado pelo Estado, servem para a
integração (manutenção das normas que orientam o atual sistema social e político) e para
a adaptação (as novas formas e configuração da economia e do mundo do trabalho), elas
podem influenciar em acordos e decisões que conservam ou reproduzem situações
desiguais e excludentes; mas, contraditoriamente, como atores sociais inseridos nas
estruturas da sociedade também podem contribuir para emergir processos que
possibilitem transformações provocando benefícios e poder para grupos socialmente
excluídos. Certamente que as comissões só ganham materialidade através dos seus
conselheiros. São eles, os agentes sociais por excelência, os que tornam possíveis a
conservação ou avanços dos processos relativos à qualificação profissional. Para que
isso ocorra é necessário que esses conselheiros disponham de informações e de
condições de intervenção, sobretudo pela natureza tripartite dessas comissões.
Ocorre
que,
muitos
dos
conselheiros,
principalmente
os
representantes
dos
trabalhadores, não têm acesso à informação e à escolaridade que possibilitam debater os
9
processos decisórios. Daí a necessidade imperiosa de também oferecer formação a
esses representantes. Segundo Tatagiba, os benefícios da formação dos conselheiros
podem provocar um risco de gerar desigualdades no grupo de trabalhador, na medida em
que a elitização de um grupo em detrimento de outro dificultar o diálogo (TATAGIBA.
op.cit. p. 68). É possível existir esse risco. Mas é também possível assumir que o cargo
de conselheiro não o exclui da condição de trabalhador, ainda que mais informado ou
qualificado do que àqueles a quem representa. Por isso é possível admitir que o
fortalecimento das Comissões, via a qualificação dos conselheiros, obriguem aos
sindicatos e aos partidos políticos, aos mercados locais, regionais e nacionais e às
instituições, inclusive a escola e ao Estado, a pensarem novas possibilidades de
organização e de sociabilidades. O desenvolvimento de formas alternativas de trabalho,
vistas no Brasil como solidárias ou “auto-organizadas”, talvez possibilite, através do
diálogo social, a “revitalizar a democracia desde as bases”. (BECK,2001p.21),
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