PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais
Diego Marques Morlim Pereira
IMPERIALISMO VS. SOBERANIA: UMA ANÁLISE REALISTA DA POLÍTICA
EXTERNA DE SEGURANÇA DO IMPÉRIO DO BRASIL
Belo Horizonte
2013
Diego Marques Morlim Pereira
IMPERIALISMO VS. SOBERANIA: UMA ANÁLISE REALISTA DA POLÍTICA
EXTERNA DE SEGURANÇA DO IMPÉRIO DO BRASIL
Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Relações Internacionais da Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais, como
requisito parcial para obtenção do título de Mestre
em Relações Internacionais.
Orientador: Javier A. Vadell
Belo Horizonte
2013
FICHA CATALOGRÁFICA
Elaborada pela Biblioteca da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
P436i
Pereira, Diego Marques Morlim
Imperialismo vs. soberania: uma análise realista da política externa de
segurança do império do Brasil / Diego Marques Morlim Pereira. Belo Horizonte,
2014.
85f.: il.
Orientador: Javier Alberto Vadell
Dissertação (Mestrado) – Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais.
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais.
1. Brasil - História - Império, 1822-1889. 2. Política internacional - Plata, Rio
de la, Região (Argentina e Uruguai). 4. Cisplatina, Guerra da, 1825-1828. I.
Vadell, Javier Alberto. II. Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais.
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais. III. Título.
CDU: 981.04
Diego Marques Morlim Pereira
IMPERIALISMO VS. SOBERANIA: UMA ANÁLISE REALISTA DA POLÍTICA
EXTERNA DE SEGURANÇA DO IMPÉRIO DO BRASIL
Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Relações Internacionais da Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais, como
requisito parcial para obtenção do título de Mestre
em Relações Internacionais.
Javier A. Vadell
___________________________________________
Javier A. Vadell (orientador) – Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
Danny Zahreddine
___________________________________________
Danny Zahreddine – Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
Túlio Ferreira
___________________________________________
Túlio Ferreira – Universidade Federal da Paraíba (UFPB)
Belo Horizonte, 13 de março de 2014
AGRADECIMENTOS
Agradeço expressamente àqueles que fizeram parte da elaboração e do
desenvolvimento desse trabalho. Aos professores do Programa de Pós-graduação da PUC
Minas por toda minha formação acadêmica até o momento e por conhecimentos e
experiências valiosos que me proporcionaram. Aos amigos e colegas do Mestrado, pelas
críticas, pelas contribuições, pelos debates.
Agradecimentos nominais são merecidos ainda ao professor e orientador Javier Vadell
pela paciência e pelo inestimável auxílio para a finalização deste trabalho; e ao amigo Roberto
Vinícius Gama pelas incontáveis e intermináveis conversas, discussões, deliberações, e
insights, que contribuíram enormemente para o resultado final dessa dissertação.
Por fim, agradeço e dedico este trabalho a minha família. Mais do que nunca pude “me
apoiar nos ombros de gigantes”. Obrigado por tudo.
RESUMO
A historiografia brasileira é controversa quanto à característica da atuação externa do Império
do Brasil para a região do Prata, ora definindo-a como imperialista, ora como soberanista.
Carece a esta discussão, no entanto, análise sob as lentes de teorias das Relações
Internacionais, o que torna estudos a esse respeito eminentemente descritivos. Discute-se,
portanto, os três principais momentos de intervenções do Império do Brasil na região do Prata
sob as vertentes neorrealista e realista neoclássica e os paradigmas realistas defensivo e
ofensivo, com o objetivo de buscar uma definição sobre qual é a caracterização mais precisa
para o comportamento do Império em relação a questões de segurança no século XIX.
Palavras-chave: Império do Brasil. Política Internacional. Política Externa Brasileira. Região
do Prata. Segurança. Realismo. Realismo Ofensivo. Realismo Defensivo.
ABSTRACT
Brazilian historiography is controversial regarding the characteristics of the Brazilian Empire
external behavior for the Plata region, because it is sometimes related with imperialist
interests and sometimes with sovereignty interests. It lacks this discussion, nevertheless,
analysis under the lenses of International Relations Theories which makes the studies of this
issue remarkably descriptive. Therefore, this work discusses the three main Brazilian Empire
interventions in the Plata region under neorealist and neoclassic realist perspectives and under
defensive realism and offensive realism paradigms, aiming to define which one is the best and
most precise characterization to the Empirial behavior concerning security issues in the 19th
century.
Keywords: Brazilian Empire. International Politics. Brazilian Foreign Policy. Plata Region.
Security. Realism. Offensive Realism. Defensive Realism.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO..........................................................................................................................7
1 IMPERIALISMO VS. SOBERANIA ...................................................................................15
1.1 Anarquia, percepção e política externa...............................................................................19
1.2 Realismo ofensivo vs. realismo defensivo .........................................................................25
2 O BRASIL E O PRATA NO SÉCULO XIX ........................................................................34
2.1 A região do Prata ................................................................................................................34
2.2 Os Estados do Prata: política, economia e sociedade.........................................................38
2.2.1 Argentina, Uruguai e Paraguai ........................................................................................39
2.2.2 Império do Brasil .............................................................................................................44
2.3 A política externa de segurança do Império para a região do Prata ...................................54
2.3.1 Guerra da Cisplatina ........................................................................................................56
2.3.2 Brasil vs. Buenos Aires ...................................................................................................57
2.3.3 Guerra do Paraguai ..........................................................................................................59
3 O REALISMO NA POLÍTICA EXTERNA DO IMPÉRIO DO BRASIL...........................63
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................................78
REFERÊNCIAS .......................................................................................................................83
7
INTRODUÇÃO
A América do Sul do século XIX é uma unidade de análise interessante, porquanto
comportou a consolidação dos Estados nacionais (DORATIOTO, 2002), nacionalismos e
intervencionismo. A política externa imperial para a região do Prata apresenta reflexos dessas
três variáveis, e questões de segurança foram recorrentes no cálculo dos gabinetes do Império
(CERVO, 2002, p.110-116). Acadêmicos questionam se a preocupação com a soberania, ou
seja, com a segurança, teria sido mesmo central nesse cálculo, devido ao fato de o Brasil terse consolidado como Monarquia entre várias Repúblicas e de ser o maior e mais forte Estado
da região, ou se, pelo mesmo motivo, a atitude não teria sido baseada em projeção de poder,
ou seja, se a política externa imperial não haveria sido agressiva e imperialista. Enquanto
acadêmicos-diplomatas como Gelson Fonseca Júnior (1998) argumentam sobre a
característica pacífica da política externa brasileira com objetivo de defender seus interesses,
acadêmicos como Amado Cervo (2002) parecem pendular entre a crença de uma atitude
principista e pacífica e a crença de intervenções buscando a hegemonia regional por meio de
projeção de poder.
Esta pesquisa justifica-se, pois atualmente existem analistas internacionais que
debatem a política externa brasileira contemporânea para a América do Sul, taxando-a às
vezes de imperialista, às vezes de soberanista. Dada a tese defendida por diplomatas e por
professores da Universidade de Brasília, ou Escola de Brasília, de que a política externa
brasileira é um espectro contínuo, sem rupturas significativas com o passar dos séculos, a
caracterização da política externa para a região do Prata durante o século XIX pode ser um
mecanismo válido para, analogamente, discutir-se a política externa para a região no século
XXI.
O problema de pesquisa estabelecido para este trabalho é o de definir a característica
da política externa do Império do Brasil em relação à região do Prata. Existem duas
possibilidades de se caracterizar a política externa imperial: ofensiva, agressiva e
expansionista; ou defensiva, cujo objetivo principal seria sempre a manutenção da soberania
nacional, da estabilidade regional e do status quo favorável ao Império. Entender a lógica da
atuação brasileira na vizinhança durante o Império pode auxiliar o pesquisador a compreender
a dinâmica da política externa pátria nos tempos atuais, afinal
8
(...) um problema não merece uma pesquisa se não for um verdadeiro problema –
um problema cuja compreensão forneça novos conhecimentos para o tratamento de
questões a ele relacionadas. (LAVILLE, 1999, p.88).
Além disso, Amado Cervo afirma taxativamente que “a revisão historiográfica está em
curso, incorporando conceitos e métodos de análise, que devem ser usados para a leitura
crítica da historiografia disponível, como também para fazer avançar o conhecimento”
(CERVO, 2002, p.128).
A política externa do Império do Brasil para a região do Prata foi caracterizada por
intervenções quase ininterruptas. Há duas historiografias concorrentes sobre a questão: a
primeira liga a política externa com o imperialismo, o que significa que a atuação externa do
Império teria como fim expandir seus domínios territoriais e influenciar a política dos
vizinhos e da região; a segunda, com questões de segurança e de soberania. Alguns analistas
chegam mesmo a apresentar e defender ambas as possibilidades em uma mesma obra1. O
intuito principal deste trabalho é identificar e analisar as forças e as fraquezas de cada
vertente, bem como aproximações e distanciamentos entre elas, e decidir pela avaliação de
qual seja melhor para a explicação da política externa imperial, ou pela proposição de uma
terceira via, diferente das duas primeiras ou que proponha uma síntese delas.
Como objetivo geral, esta dissertação pretende avaliar a política externa do Império do
Brasil para a região do Prata e a adequação das justificativas imperialista e soberanista como
suas causalidades.
Como objetivos específicos, pretende-se (i) avaliar elementos materiais que
transformavam a dinâmica regional em questões de segurança; (ii) analisar em que medida a
política externa intervencionista do Império do Brasil pode ser caracterizada como
imperialista ou soberanista, assim como as forças e fraquezas de cada abordagem; (iii)
analisar as abordagens historiográficas à luz de teorias realistas de Relações Internacionais.
Para que os objetivos deste trabalho sejam atingidos, a pesquisa é fundamentalmente
qualitativa, com a utilização de dados quantitativos quando disponíveis. Isto, pois:
A combinação de metodologias diversas no estudo do mesmo fenômeno, conhecida
como triangulação, tem por objetivo abranger a máxima amplitude na descrição,
explicação e compreensão do objeto de estudo. (...) A premissa básica da integração
repousa na ideia de que os limites de um método poderão ser contrabalançados pelo
alcance de outro. (GOLDENBERG, 1999, p.63, grifo do autor).
1
Esse é o caso, por exemplo, de História da política exterior do Brasil (2002), de Amado Cervo e Clodoaldo
Bueno.
9
Lijphart define o método comparativo, o experimental, o estatístico e o estudo de caso
como métodos básicos para se estabelecer proposições empíricas gerais e explicações
científicas (LIJPHART, 1971, p.682-683). Os três primeiros métodos pautam-se por
“descobrir relações empíricas entre duas ou mais variáveis, mantendo-se todas as demais
controladas, ou seja, constantes” (LIJPHART, 1971, p. 683, tradução livre), o que significa a
análise em condição ceteris paribus, ou seja, todas as variáveis iguais para ambos os lados da
comparação, exceto a variável a ser analisada.
O estudo de caso, todavia, parece ser o mais apropriado como método principal para a
consecução deste trabalho. Enquanto o método comparativo requer que existam dois os mais
casos para serem estudados, o estudo de caso debruça-se sobre um caso somente
(GOLDENBERG, 1999; LEVY, 2002; GERRING, 2004). Nesse sentido, a política externa do
Império do Brasil para o Prata será analisada individualmente para que se chegue a
conclusões sobre suas características mais fundamentais, já que existe concorrência de
explicações na historiografia tradicional a respeito do tema.
Estudos de caso podem trazer contribuições importantes para o estabelecimento de
proposições gerais e, desta forma, de construção de teorias em ciência política. Além disso,
casos podem ser escolhidos por interesse do pesquisador per se ou por interesse em
construções teóricas (LIJPHART, 1971, p.691). No caso desta dissertação, há ambos os
interesses, pois além de interesse pessoal em estudar a política externa brasileira, há interesse
em refinar teorias existentes a respeito do tema e em sugerir novos entendimentos sobre o
mesmo. Por fim,
A grande vantagem do estudo de caso é que ao focar em um único caso, o caso pode
ser examinado profundamente, mesmo que os recursos de pesquisa a disposição do
pesquisador sejam relativamente limitados. (LIJPHART, 1971, p.691, tradução
livre).
Além do método qualitativo, como já discutido, este trabalho utilizar-se-á também de
método quantitativo, como metodologia complementar e de apoio, para que a análise se torne
mais abrangente e defensável. Isto, pois
Os fenômenos políticos mais facilmente descritos são aqueles que são tangíveis e
relativamente estáticos, como o tamanho das forças armadas de um país, o número
de missões diplomáticas dentro de um Estado, ou o seu Produto Interno Bruto. As
variáveis mais difíceis de operacionalizar são as dinâmicas, menos tangíveis, por
exemplo, (...) a influência de estratégias empregadas para contenção de Estados.
(LENG, 2002, p.118, tradução livre).
10
Logo, a integração da pesquisa qualitativa e quantitativa permite que o pesquisador
tenha “maior confiança de que seus dados não são produto de um procedimento específico ou
de alguma situação particular” (GOLDENBERG, 1999, p.62). Se no estudo das Relações
Internacionais um dos grandes debates das décadas de 1960-1970 foi sobre epistemologia,
entre behaviorismo e cientificismo, “nas últimas décadas parte da competitividade perdeu
fôlego e existe tendência crescente de se combinar a abordagem clássica [Bull] com a
científica [Singer]” (LENG, 2002, p.128).
A pergunta de partida para este trabalho é: a atuação externa do Império do Brasil para
a região do Prata foi voluntária e imperialista (ofensiva) ou condicionada por
constrangimentos de segurança e soberanista (defensiva)?
Laville indica uma série de possibilidades de revisão de literatura para que se responda
à pergunta de pesquisa, entre as quais bibliografias temáticas, artigos, resenhas, teses,
periódicos e bancos de dados informatizados (1999, p.111-122). Em maior ou menor grau,
essas fontes serão exploradas para que a pesquisa se torne mais abrangente e completa.
Para a discussão da política externa imperial, utilizar-se-ão fontes primárias, como
documentos, estudos biográficos e relatos relacionados à política externa brasileira do século
XIX, coletados na Fundação Biblioteca Nacional, na Biblioteca do Exército, e na Biblioteca
da FUNAG, assim como fontes secundárias, como livros e artigos dos pesquisadores Sergio
Buarque de Holanda, Boris Fausto, Maria Yeda Linhares, Amado Cervo, Demétrio Magnoli,
entre outros. Concomitantemente, buscar-se-á analisar a atuação externa do Império do Brasil
por intermédio das lentes de John Mearsheimer e Kenneth Waltz, respectivamente realismo
ofensivo e defensivo, que refinam a teoria realista de Relações Internacionais dando a ela
novas possibilidades analíticas.
Desta forma, buscar-se-á associar a tese historiográfica de atuação imperialista e
agressiva com o realismo ofensivo e a tese de defesa da soberania e da manutenção do status
quo com o realismo defensivo. É importante ter em mente que essas abordagens realistas
foram forjadas no século XX, porém a análise do século XIX sob suas lentes parece apontar
para uma possibilidade de análise significativa da política externa brasileira. A análise-teste
das teses historiográficas será realizada, portanto, por intermédio de lente teórica de Relações
Internacionais.
No século XIX, a atuação do Império do Brasil na região do Prata foi intensa, por
meio de intervenções militares sempre com o objetivo de garantir o interesse nacional. Foram
cinco as principais intervenções imperiais: Argentina (1825 e 1852), Uruguai (1851 e 1864) e
Paraguai (1864). Segundo o professor Amado Cervo (2002), a política externa do Primeiro e
11
do Segundo Reinado, em relação à região do Prata, pode ser caracterizada como
intervencionista:
A política externa brasileira à época da Independência movia-se em duas zonas de
pressão e em algumas aberturas na perifeira. A primeira zona de pressão
corresponda às relações com a Europa e a segunda situava-se na região do Prata. (...)
Após as independências, Rio de Janeiro e Buenos Aires vão administrar o secular
conflito regional entre Portugal e Espanha, relativo ao domínio do estuário do rio da
Prata. Historicamente, a opção portuguesa fora o domínio das vias navegáveis, a
procura das minas e o controle do contrabando e do comércio regionais. (CERVO,
2002, p.40).
As motivações dessas intervenções geram discussão historiográfica que, no entanto,
pouco debate sob as lentes das teorias de Relações Internacionais. Esse aprofundamento
analítico é, portanto, a principal ambição desse trabalho.
Alguns conceitos devem ser estabelecidos para melhor compreensão do que se
pretende analisar neste trabalho. Entre eles, a região do Prata, o imperialismo, a soberania, o
realismo ofensivo e o realismo defensivo. Isto se deve ao fato de que:
Conceitos são apresentações mentais de um conjunto de realidades em função de
suas características comuns essenciais. (...) Os conceitos, para o pesquisador, são
instrumentos insubstituíveis para se investigar e conhecer. Uma vez mais, quanto
mais se dispõe de conceitos, maiores serão nossas capacidades de ler, questionar e
conhecer o social. (LAVILLE, 1999, p.91).
Como região do Prata, serão considerados os territórios banhados pelo rio da Prata e
seus afluentes, ou seja, territórios de Brasil, Uruguai, Argentina e Paraguai. Historicamente, a
região do Prata é uma área de interesse do Brasil e na qual foram verificados diversos
conflitos, tenham sido militares, econômicos, políticos ou diplomáticos. Mais importante,
porém, é que foi na Região do Prata que o Império do Brasil atuou pelo meio da força, com
diversas intervenções durante o século XIX. Com relação aos países vizinhos na fronteira
amazônica, a atuação externa brasileira foi tradicionalmente pautada na diplomacia, com
importante exceção para a Guiana Francesa.
Na literatura de Relações Internacionais existe uma variedade de sentidos para o termo
imperialismo. Para o intuito deste trabalho, o termo imperialismo deve ser associado à atitude
agressiva, à projeção de poder. Desta forma, considerar imperialista a política externa
brasileira para a região platina significa considera-la política de potência, com intenção de
submeter os vizinhos aos interesses nacionais por meio de imposição de poder, seja ele
12
econômico ou militar. Por soberania entende-se a existência do Estado, sua segurança e sua
capacidade de administrar seu território e sua população sem que haja ingerência externa.
Por sua vez, o realismo é a teoria mais antiga em Relações Internacionais e, até
hodiernamente, uma das mais utilizadas por analistas internacionais para discutir política
internacional, especialmente questões de segurança. Entre suas principais variáveis estão o
conflito de interesses, o equilíbrio de poder em termos materiais, a busca de poder pelos
Estados, entre várias outras. Durante a década de 1990, partindo-se dos pensamentos de
Mearsheimer e Waltz, dois dos principais teóricos de Relações Internacionais, o realismo foi
dividido em duas vertentes:
O realismo ofensivo, cuja premissa básica, seguindo o pensamento
morgenthauniano, indica que os Estados buscam o poder e, por outro lado, o
realismo defensivo que tem como principal suposição aquela que afirma que os
Estados estão mais orientados pela busca de segurança do que pela busca de poder.
(PETROLLINI, 2012, p.1, tradução livre).
Nesse sentido, tanto a análise da historiografia que caracteriza a política externa
brasileira no século XIX como imperialista, nos termos definidos para esse trabalho, por meio
do realismo ofensivo – cuja ênfase é na natureza egoísta e agressiva dos atores internacionais,
que definem seus interesses em termos de poder e adotam postura agressiva para manter sua
segurança –, quanto a análise que relaciona a historiografia que defende o soberanismo da
política externa imperial com o realismo defensivo – cuja ênfase é nos constrangimentos
impostos pelo sistema internacional à atuação dos Estados, e a preocupação dos últimos em
manter o status quo e, consequentemente, sua segurança – parecem adequadas.
A hipótese, definida no momento inicial da pesquisa, que se pretende validar é que a
atuação externa do Império do Brasil para a região do Prata tem característica defensiva, e não
ofensiva em relação aos vizinhos. Buscar-se-á a verificação dessa hipótese, como já
mencionado, por intermédio da análise qualitativa, de fontes primárias e secundárias, assim
como da análise quantitativa, em relação aos dados econômicos e militares dos países da
região do Prata durante o século XIX, que terá a função de apoiar a análise qualitativa, mais
importante para os objetivos deste trabalho.
Em resumo, o problema de pesquisa desta dissertação é a concorrência de teses
historiográficas que caracterizam a política externa brasileira para a região do Prata, ora como
imperialista, ora como soberanista; e a falta de análises que relacionem essa discussão com as
Relações Internacionais. A partir deste problema, pretende-se responder a seguinte pergunta: a
atuação externa do Império do Brasil para a região do Prata foi voluntária (imperialista,
13
ofensiva) ou condicionada (soberanista, defensiva)? Por fim, a hipótese que este trabalho
pretende verificar é que a política externa do Império em relação à região do Prata foi
condicionada e caracterizada por atuação realista defensiva.
Em sua essência, um caso é escolhido por “ser útil para gerar hipóteses ou porquanto é
crucial na hora de confirmar ou não confirmar uma teoria” (SARTORI, 1994, p.45, tradução
livre). Como meio auxiliar ao método qualitativo, baseado em pesquisa histórica e análise de
fontes primárias e secundárias, buscar-se-á a utilização de método quantitativo, por
intermédio de levantamento estatístico de capacidades econômicas e militares dos rivais
regionais no século XIX. Espera-se que essa composição de métodos qualitativos e
quantitativos seja útil para validar a hipótese de atuação externa baseada em realismo
defensivo.
No primeiro capítulo desta dissertação serão discutidas as teorias realistas de Relações
Internacionais, especialmente as premissas do neorrealismo e do realismo neoclássico, além
dos paradigmas defensivo e ofensivo, uma vez que essa discussão teórica é a base da análise
que se pretende fazer neste trabalho.
No segundo capítulo discutir-se-á a América do Sul do século XIX, o Império do
Brasil e a política externa imperial para a região do Prata. Nesse capítulo, será realizado
levantamento histórico com o desígnio de se avaliar elementos materiais que transformavam a
dinâmica regional em questões de segurança e motivavam a atuação externa do Império do
Brasil na região do Prata.
No terceiro capítulo, analisar-se-á as vertentes historiográficas que vinculam a política
externa imperial para a região do Prata, ora como imperialista, ora como soberanista, sob a
ótica das teorias realistas ofensiva e defensiva de Relações Internacionais. Com isso, este
trabalho buscará identificar e analisar as forças e as fraquezas de cada tese historiográfica para
compreensão da política externa imperial, bem como aproximações e distanciamentos entre
elas, e decidir pela avaliação de qual seja melhor para a explicação da atuação externa do
Império do Brasil.
Por fim, ao estudar a política externa do Império do Brasil para a região do Prata,
deparou-se com o problema da continuidade da política externa brasileira do século XIX em
relação ao século XXI. Na conclusão desta dissertação, portanto, além de considerações finais
sobre a discussão estabelecida no desenvolvimento do trabalho, será realizada uma breve
explanação sobre as inquietações do autor a respeito dessa tese, assunto que se pretende
desenvolver e aprofundar em projeto futuro.
14
Antes de se iniciar o desenvolvimento deste trabalho, é importante ter em mente que
este não é um estudo historiográfico. Isso significa que não se pretende aqui esgotar a
descrição pormenorizada de todos os eventos do século XIX na região do Prata, nem de todas
as variáveis internacionais ou internas possíveis em relação às questões de segurança do Prata.
O intuito é discutir a política internacional e analisar a política externa brasileira de segurança
para a região sob as óticas realistas de Relações Internacionais e, para isso, buscar-se-á
incorporar ao trabalho questões nacionais e regionais, políticas, econômicas e sociais, que, na
perspectiva do autor, podem auxiliar no exercício proposto.
15
1 IMPERIALISMO VS. SOBERANIA
A historiografia tradicional costuma ser contraditória sobre a característica da atuação
externa do Brasil, ora taxada como agressiva e imperialista – assegurar a própria
sobrevivência por meio de aquisição e projeção de poder, buscar se tornar hegêmona regional
e subjugar as potências rivais –, ora como defensiva e soberanista – assegurar a própria
sobrevivência por intermédio da manutenção do status quo regional, utilizando-se de políticas
mais conservadoras e não agressivas. Não raramente, pode-se encontrar na mesma obra as
duas caracterizações, como em
O período que vai de 1844 a 1876 caracterizou-se pela ascensão, apogeu e declínio
de uma política brasileira de potência periférica regional, autoformulada, contínua e
racional, na medida em que se guiava por objetivos próprios, aos quais
subordinavam-se os métodos e os meios. O Prata foi a área em que correu solta a
política de potência do Estado-Império brasileiro (...) [com] a determinação de
assegurar o território disponível. (CERVO, 2002, p.109).
e em
Os desígnios brasileiros com relação ao Prata, apesar das novas ideologias,
instituições e visões dos homens de Estado que se faziam presentes na região,
permaneciam na década de 1860 os mesmos da década anterior. E a estratégia
também: manter como instrumento de conquistas a arma da diplomacia. Daí por que
as Forças Armadas, no Brasil, eram negligenciadas e relativamente limitadas, se
comparadas às do Paraguai. A crença na superioridade era tal, que não entrava no
cálculo dos estadistas brasileiros o perigo da guerra platina. (CERVO, 2002, p.121).
Essa aparente controvérsia entre a defesa de um argumento ofensivo e de um
defensivo, respectivamente, para a política externa brasileira enseja um estudo mais
aprofundado não somente da história da política exterior brasileira, mas também de um
arcabouço teórico que lhe dê sustentação a suas prerrogativas. Nesse sentido, Scott Burchill
afirma que “sobrevivência e dominação podem ser percebidos como discursos extremados de
orientação defensiva e expansiva”2 (2005, p.43).
Carece à caracterização da política externa do Império do Brasil para a região do Prata,
assim como em geral à análises da política externa brasileira, arcabouço teórico de Relações
Internacionais para tornar estes estudos mais abrangentes e defensáveis e, de certa forma,
menos controversos. Mais do que uma mera exposição histórica da atuação externa do
2
“Survival and domination can be seen as extreme statements of defensive and expansive orientations.”
16
Império do Brasil, busca-se neste trabalho discutir a dinâmica da política internacional do
século XIX sob as lentes das teorias realistas de Relações Internacionais.
As teorias das Relações Internacionais têm a finalidade de formular métodos e
conceitos que permitem compreender a natureza e o funcionamento do sistema internacional,
bem como explicar os fenômenos mais importantes que moldam a política mundial. Hans
Morgenthau foi o primeiro a estipular e organizar as premissas centrais do estudo das
Relações Internacionais, em “Política entre as nações”, de 1948, e no estudo das relações
internacionais, historicamente, o realismo se impõe como a visão do mundo dominante entre
analistas e tomadores de decisões.
As variações da teoria realista são o realismo clássico, o neorrealismo (realismo
estrutural) e o realismo neoclássico. A evolução entre as vertentes realistas se deve às críticas
sofridas por elas com o passar dos anos e a ocorrência de eventos internacionais não previstos
ou satisfatoriamente explicados por elas. Algumas premissas permanecem, no entanto,
comuns entre todas as vertentes do pensamento realista, entre as quais a centralidade do
Estado, que tem por objetivo principal sua sobrevivência, a função do poder para garantir a
sobrevivência, e a resultante anarquia internacional. A ênfase realista, especialmente a partir
do neorrealismo desenhado por Waltz, é dada à estrutura, ou seja, ao sistema internacional; o
que ocorre dentro do Estado não é, a princípio, relevante para a análise das relações
internacionais (NOGUEIRA, 2005).
Para os neorrealistas, os Estados são os principais atores das relações internacionais.
Eles atuam para manter a estabilidade doméstica, a sobrevivência e a independência externa.
Os indivíduos – governantes, diplomatas, burocracia – agem em prol dos Estados que
representam. A imagem realista das relações entre Estados é a dos jogos de bilhar: o Estado
seria a bola, onde os processos internos de tomadas de decisão e as motivações políticas são
abstraídos. Os neorrealistas consideram que o Estado é um ator unitário e racional, o que
significa que o Estado age de maneira uniforme e homogênea e em defesa do interesse
nacional (NOGUEIRA, 2005).
Teoria de Política Internacional (1979), de Waltz, é considerada uma das obras mais
importantes no campo das Relações Internacionais. De formação realista clássica, Waltz
escreveu essa obra em meio ao debate behaviorismo vs. cientificismo em Relações
Internacionais e proporcionou à teoria realista o método científico que lhe faltava e que lhe
era criticada.
Waltz defende que “as relações internacionais só podem ser entendidas através de
algum tipo de teoria sistêmica” (WALTZ, 2002, p.113), de modo que os padrões de interações
17
nas relações internacionais devem ser estáveis, ou seja, não mudam com a alteração das
unidades do sistema, dos subsistemas e dos indivíduos – como tendência de um ou outro a
comportamento agressivo, por exemplo (BROWN, 2005, p.42).
Estabelecido o sistema internacional como principal variável independente da teoria
neorrealista, Waltz assume que somente existiriam duas possibilidades para sua classificação:
hierárquico e anárquico (BROWN, 2005, p.42). Em um sistema hierárquico as unidades se
organizam sob um ator com autoridade sobre os demais; em um sistema anárquico inexiste tal
autoridade. Para Waltz, o sistema internacional é anárquico desde seus primórdios. O fato de
nenhuma alteração de capabilities entre as unidades do sistema internacional, nenhum
conflito, nenhum acordo, nada ter dirimido a acepção do sistema internacional ser anárquico –
ou seja, da estabilidade dos padrões de interação nas relações internacionais – é uma
comprovação da validade da teoria sustentada por Waltz.
Do fato de o sistema internacional ser anárquico, decorre o fato de também ser um
sistema de autoajuda. Nesse sentido, “como não há uma autoridade superior para gerir o
sistema [internacional], cada unidade só pode contar, em última análise, consigo mesma para
garantir seus objetivos” (DINIZ, 2007, p.47-48). Waltz, dessa forma, assume que o principal
objetivo dos Estados é preservar sua própria segurança, mas não defende que isto seja feito
por intermédio de expansionismo, agressão ou imperialismo:
Isso significa que eles [Estados] estão obrigados a se preocupar com sua própria
segurança, e obrigados a considerar outros Estados como ameaças potenciais. Eles
devem continuamente ajustar sua posição no mundo de acordo com suas percepções
do poder dos outros e do seu próprio poder.3 (BROWN, 2005, p.42-43).
O realismo estrutural de Waltz é um marco para as teorias de Relações Internacionais
e sua importância justifica o ímpeto de outros estudiosos em aprofundar o neorrealismo e em
fazer novas abordagens a partir dele. Um dos principais resultados dessa dinâmica é a divisão
paradigmática entre realismo defensivo e realismo ofensivo. “As duas correntes de
pensamento concordam na suposição básica que os desejos dos Estados por segurança são
compelidos pela estrutura anárquica do sistema internacional”4 (BROWN, 2005, p.44); a
diferença fundamental entre elas é, no entanto, que os realistas defensivos, entre os quais
Waltz, defendem a manutenção da segurança por meio da manutenção da própria posição
3
“This means that they are obliged to be concerned with their security, and obliged to regard other states as
potential threats. They must continually adjust their stance in the world in accordance with their reading of the
power of others and of their own power.”
4
“The two strands of thought agree on the basic assumption that states’ desire for security is compelled by the
anarchic structure of he international system.”
18
dentro do sistema de poder em relação aos demais Estados, e os realistas ofensivos, entre os
quais Mearsheimer, defendem que pelo fato de a segurança ser ilusória e relativa, os Estados
deveriam conquistar o maior poder possível por meio de políticas agressivas e expansionistas,
menos dispendiosas e mais recompensatórias (BROWN, 2005, p.44-45). O realismo
defensivo percebe tais políticas como irracionais:
Realistas defensivos argumentam que mais poder pode levar a menos segurança,
portanto que o Estado racional tem pouco incentivo para buscar poder adicional uma
vez que ele se sente seguro em relação às outras potências do sistema.
Contrariamente aos pressupostos dos realistas ofensivos, o sistema internacional não
recompensa Estados que buscam a dominação, mas sim aqueles que mantêm o status
quo.5 (BROWN, 2005, p.45).
Como será discutido no decorrer deste trabalho, o realismo não pode ser considerado
um modelo hermeticamente fechado, uma vez que o realismo neoclássico, que surge e
amadurece a partir da década de 1990, incorpora variáveis internas aos Estados para aumentar
a capacidade analítica da teoria realista, contestada e criticada por teóricos de outras correntes
explicativas da política internacional à época. Entre as mais duras críticas ao pensamento
realista em Relações Internacionais, pode-se citar as maiores possibilidades de análise que o
realismo teria ao considerar questões de política doméstica, que, conjuntamente com questões
internacionais, definem a política externa dos Estados, o que, no caso das grandes potências,
passa a ter consequências sistêmicas.
A evolução da teoria realista possibilita a incorporação de variáveis às análises nela
baseadas, o que aumenta seu poder de explicação frente aos eventos internacionais. A
principal evolução nesse sentido parece ter ocorrido com o realismo neoclássico, que alia
vaiáveis domésticas ao seu escopo analítico no estudo das relações internacionais.
O debate dentro da tradição realista tende a proporcionar um progresso teórico mais
interessante do que o debate entre teorias que, não raro, buscam questionar os paradigmas
anteriores e não complementá-los e aprofundá-los (TALIAFERRO, 2000, p.129-130).
5
“Defensive realists argue that more power can lead to less security, therefore that the rational state has little
incentive to seek additional power once it feels secure relative to other powers within the system. Contrary to
offensive realist assumptions, the international system does not reward states who seek to dominate, but rather
those who maintain the status quo.”
19
1.1 Anarquia, percepção e política externa
A análise da política externa tem duas fundamentações: a primeira relaciona-se aos
constrangimentos impostos aos Estados pelo sistema internacional anárquico; a segunda, às
variáveis internas dos Estados, como a percepção dos tomadores de decisão e a dinâmica
burocrática. A primeira fundamentação refere-se àquela discutida pelo neorrealismo; a
segunda, pelo realismo neoclássico, que explica as relações internacionais por meio de
“elementos e combinações de elementos localizados a nível nacional ou subnacional”
(WALTZ, 2002, p.87).
A complementaridade das abordagens é importante para aprofundar a discussão da
atuação internacional dos Estados, uma vez que o escopo de explicação torna-se ampliado.
Kissinger, por exemplo, defende que “a preservação da paz e a manutenção da estabilidade
internacional dependem das atitudes e das características internas dos Estados” (WALTZ,
2002, p.91-92). Além disso, “estruturalmente, podemos descrever e entender as pressões a que
os Estados estão sujeitos. [Porém] não podemos predizer como irão reagir às pressões sem
conhecermos as suas disposições internas” (WALTZ, 2002, p.103).
Antes de aprofundar a discussão entre as vertentes ofensiva e defensiva dentro da
teoria realista de Relações Internacionais, discussão teórica mais importante para a análise
proposta neste trabalho, faz-se importante a diferenciação entre o neorrealismo e realismo
neoclássico. Os dois realismos compartilham pressupostos quanto à estrutura do sistema
internacional, mas também apresentam diferenças:
Primeiramente, o neorrealismo procura explicar eventos internacionais, como a
possibilidade de grandes guerras, as possibilidades de cooperação internacional, e
padrões de alianças entre Estados. O realismo neoclássico, por outro lado, procura
explicar as estratégias de política externa de Estados individualmente. Em segundo
lugar, realistas discordam acerca das implicações lógicas da anarquia. (...)
Neorrealismo e realismo neoclássico são complementares; cada um procura explicar
um fenômeno que o outro não explica.6 (TALIAFERRO, 2000, p.132).
Nesse sentido, o neorrealismo é uma teoria que se baseia na estrutura do sistema
internacional e de suas unidades, os Estados, para explicar eventos internacionais resultantes
da interação entre seus atores, como guerras, cooperação, e corridas armadas. Esses são
fenômenos que não podem ser atribuídos ao comportamento individual de um Estado sem se
6
“First, neorealism seeks to explain international outcomes, such as the likelihood of major war, the prospect for
international cooperation, and aggregate alliance patterns among states. Neoclassical realism, on the other hand,
seeks to explain the foreign policy strategies of individual states. Second, realists disagree about the logical
implications of anarchy. (…) neorealism and neoclassical realism are complementary; each purports to explain
phenomena that the other does not.”
20
considerar o comportamento dos demais, ou mesmo, da estrutura internacional
(TALIAFERRO, 2000, p.133).
O neorrealismo enfatiza a estrutura, que “designa um conjunto de condições
constrangedoras” (WALTZ, 2002, p.106) à atuação dos atores internacionais, ou seja, dos
Estados. A estrutura fundamental que afeta e molda o comportamento dos Estados, nesse
sentido, é a anarquia, ou seja, o fato de que “não há qualquer autoridade superior às unidades
do sistema – que, para Waltz, são os Estados” (DINIZ, 2007, p.47).
O neorrealismo, ou realismo estrutural, proposto por Waltz, assume que
(...) uma teoria sistêmica abstrairia as características específicas das unidades em
interação, com o propósito de isolar e identificar os efeitos decorrentes
exclusivamente da maneira como estão arranjadas as interações entre as unidades,
ou seja, os efeitos estruturais. Com isso, (...) é possível prever processos de
interação semelhantes, sempre que estiverem presentes estruturas semelhantes e
enquanto estas perdurarem. (DINIZ, 2007, p.43, grifo do autor).
A estrutura se define por intermédio de três aspectos: a ordenação de suas interações,
ou seja, se é uma estrutura hierárquica ou coordenada; as funções desempenhadas por cada
unidade do sistema, o que se assemelha por analogia à divisão internacional do trabalho; e a
distribuição de recursos, ou capabilities, entre as unidades do sistema, seja em termos
políticos, diplomáticos, econômicos ou militares (DINIZ, 2007, p.43-45). Esses recursos,
segundo Waltz, são “tamanho da população e território, recursos naturais, capacidade
econômica, força militar, estabilidade política e competência” (WALTZ, 1979, p.131).
O principal desses pontos a ser discutido nesse trabalho é a questão da distribuição de
recursos de poder e a inerente disputa por eles que sugere um ambiente internacional
anárquico:
Em sistemas anárquicos, em função da inexistência de uma instância reguladora
central, as próprias regras serão um produto das interações entre as unidades do
sistema, e serão determinadas pela maior ou menor capacidade de cada uma de
impor suas preferências; o foco, então, recai diretamente sobre o controle dos
recursos, e é em torno desse controle que as unidades competem. (DINIZ, 2007,
p.43).
Quanto à análise de decisões de política externa, o neorrealismo tem possibilidades
analíticas reduzidas, pois, como afirma Waltz, uma teoria estritamente sistêmica “pode nos
informar que pressões são exercidas e quais possibilidades são apresentadas por sistemas de
diferentes estruturas, mas não pode nos dizer como, e com que efetividade, as unidades de um
21
sistema vão responder àquelas pressões e possibilidades”7 (WALTZ apud TALIAFERRO,
2000, p.133).
O realismo neoclássico busca suprir essa lacuna, pois “procura explicar porque
diferentes Estados ou mesmo o mesmo Estado em diferentes épocas utilizam-se de estratégias
particulares na arena internacional”8 (TALIAFERRO, 2000, p.133). Dessa forma, o realismo
neoclássico tem possibilidades restritas de prever resultados da atuação agregada dos Estados
no sistema internacional, mas, pelo contrário, pode analisar o comportamento individual de
um Estado como suas estratégias militares, econômicas e diplomáticas.
É importante ter em mente que “os diferentes sistemas nacionais e internacionais
coexistem e interagem” (WALTZ, 2002, p.60), o que quer dizer que variáveis internas aos
Estados, como as percepções dos líderes políticos e a dinâmica burocrática, influenciam
também a atuação externa dos Estados.
Complementando a abordagem neorrealista que considera a estrutura fundamental
para eventos e decisões em âmbito internacional, para Wohlforth (1993), é a percepção dos
líderes quanto à busca pelo poder de outro Estado e à distribuição de poder no sistema
internacional que moldam as políticas externas de cada Estado, visto que muitas disputas
dizem respeito aos interesses dos Estados, que podem, por exemplo, buscar poder visando
segurança, visando seu próprio bem-estar e estabilidade, ou mesmo visando controle sobre os
demais.
Jervis também procura ampliar as variáveis da abordagem realista em Relações
Internacionais e aumentar, assim, seu escopo explicativo. O autor afirma que “o ambiente
pode influenciar as linhas gerais de um Estado, mas não suas respostas específicas”9 (JERVIS,
1976, p.17). Segundo Jervis, “é quase impossível explicar decisões e políticas cruciais sem
referência nas crenças do tomador de decisão sobre o mundo e a imagem que faz do outro”10
(1976, p.28), ou seja, a cognição é parte fundamental do comportamento relevante e os outros
níveis de análise não podem informar imediatamente a um estudioso como esse
comportamento se daria. As percepções e a realidade dos tomadores de decisão, portanto,
importam.
7
“(...) can tell us what pressures are exerted and what possibilities are posed by systems of different structure,
but it cannot tell us just how, and how effectively, the units of a system will respond to those pressures and
possibilities.”
8
“(...) seeks to explain why different states or even the same state at different times pursues particular strategies
in the international arena.”
9
“The environment may influence the general outline of the state’s policy but not its specific responses.”
10
“(…) it is often impossible to explain crucial decisions and policies without reference to the decision-makers’
beliefs about the world and their images of others.”
22
A análise pontual dos níveis organizacional, doméstico e internacional, mesmo que
combinados, segundo Jervis (1976) tem pouca capacidade para configurar explicações para
decisões de política externa sem que se atente para as percepções do tomador de decisão em
relação a cada um deles. O choque de interesses burocráticos, que gera políticas conflitivas
para uma tomada de decisão, também pode ser considerado choque de valores de uma
determinada sociedade e mesmo de determinado tomador de decisão. Se o ambiente
doméstico não influenciasse o comportamento e as tomadas de decisão, mudanças de
governos não deveriam produzir mudanças nas políticas externas de Estados; contudo, na
maioria dos países elas variam enormemente quando de mudanças do governo central. Por
fim, o ambiente internacional, por si só, também parece não proporcionar padrões suficientes
para que se descreva decisões de política externa. Um Estado saberá quando estiver em perigo
ou ameaçado e consequentemente agirá para garantir sua independência e soberania. Porém,
são indivíduos aqueles que definem o que constitui uma ameaça iminente e como contê-la.
Jervis afirma que para se explicar por completo políticas e decisões, é essencial que se
tenha em mente as crenças do tomador de decisão em relação ao mundo e suas percepções do
outro, porquanto o exame das percepções do tomador de decisão, suas causas e efeitos, podem
determinar e explicar mais fielmente padrões de comportamento. Para se prover explicações
mais abrangentes de decisões de política internacional não se pode desconsiderar
completamente as externalidades, assim como não se pode ignorar percepções individuais dos
tomadores de decisão (JERVIS, 1976).
Ainda permeando a linha de pensamento de Jervis, outro autor que aborda a relação
entre percepções e decisões políticas é Hymans. O autor afirma que a análise de políticas
externas requer não só a análise sistêmica em que determinado Estado encontra-se em relação
aos demais, mas a reconstrução da percepção do tomador de decisão no momento
determinado da escolha pela decisão (HYMANS, 2006).
As críticas quanto à capacidade analítica das teorias realistas de Relações
Internacionais – especialmente aquelas quanto à menor possibilidade de análise ao não
incorporar variáveis domésticas – são, portanto, refutadas por teóricos neoclássicos, que
incorporam novas variáveis ao escopo de análise tradicional dos realistas. A estrutura
continua central para se entender a política internacional, uma vez que os constrangimentos
impostos pela anarquia ao comportamento dos Estados não pode ser descartada, entretanto os
realistas neoclássicos admitem a importância de se incorporar a análise de ideias e percepções
para que o estudo das relações internacionais, por intermédio da teoria realista, ganhe
profundidade e complexidade.
23
O realismo neoclássico aproxima-se, de certa forma, do construtivismo de Wendt, que
questiona a relação ontológica entre agência e estrutura para explicar a dinâmica da política
internacional. Wendt (1992) também considera a estrutura ontologicamente precedente à
agência, ou seja, as concepções individuais dos agentes – tomadores de decisão, governantes
– são importantes para a análise das relações internacionais, porém essas concepções e
percepções são constrangidas pela estrutura anárquica e de autoajuda que governa o sistema
internacional.
Essa abertura epistemológica, que se avalia como uma evolução e uma força do
realismo neoclássico, é contestada por alguns teóricos das Relações Internacionais11 que
argumentam que a inclusão desses novos elementos – política doméstica, ideias e percepções
– faz com que a teoria seja desacreditada, se torne semelhante ao liberalismo e ao
construtivismo e modifique o núcleo duro da teoria, tornando-se uma nova teoria, muito
diferente do programa de pesquisa realista (RATHBURN, 2008, p.295-299). Além disso,
críticos do realismo neoclássico afirmam que a incorporação das novas variáveis seria “um
esforço de cobrir e explicar resultados que não atendem às [suas] expectativas teóricas”
(RATHBURN, 2008, p.299) e que o uso de variáveis deve ser rígido, para que o núcleo duro
de uma teoria não seja danificado. Dessa forma, o uso das variáveis supramencionadas seria
incompatível com o realismo.
Com o intuito de rebater essas críticas, Rathburn afirma que o realismo neoclássico
não é degenerativo, “mas uma extensão lógica e uma parte necessária na evolução do
realismo” (2008, p.294) e que “a preservação teórica do núcleo realista estrutural é menos
importante que a explicação de acontecimentos cruciais da política internacional” (2008,
p.295). Nesse sentido, todos os paradigmas em Relações Internacionais podem ter acesso às
variáveis “ideias” e “política interna”, ou seja, não se pode dizer que tais abordagens são
exclusivas de teoria construtivista ou liberal. Cada abordagem deve adaptar o uso dessas
variáveis ao seu argumento, ou seja, se a utilização dessas variáveis contribuírem, de forma
coerente, para o aumento do escopo explicativo da teoria, seu uso não acarreta problemas
epistemológicos ou ontológicos. O realismo neoclássico tem, portanto, legitimidade em
incluir em sua abordagem outras variáveis para além das abordagens do realismo clássico e do
neorrealismo.
11
Entre os quais Legro e Moravcsik.
24
Uma análise aprofundada de política externa deve, portanto, considerar tanto a
estrutura internacional em que os atores estão envolvidos, quanto variáveis internas ao próprio
Estado. Essas variáveis intervenientes, rejeitadas pelo neorrealismo, são importantes para
avaliar e analisar o comportamento dos atores internacionais, pois “as capacidades materiais
relativas de um Estado definem os parâmetros de sua política externa”12 (ROSE apud
TALIAFERRO, 2000, p.134).
A análise proposta por esse trabalho, considerando os termos definidos acima, pautarse-á na abordagem de ambas as vertentes, tanto do neorrealismo como do realismo
neoclássico, em uma situação que o primeiro será a base da discussão e o segundo terá a
função de refinar os argumentos e possibilitar maior profundidade analítica. Nesse sentido, as
motivações internas e as percepções dos gabinetes imperiais que pautaram a atuação externa
brasileira para a região do Prata são importantes para a análise proposta e serão discutidos,
mas o Império do Brasil será, a priori, tratado como uma “bola de bilhar”, um ator racional e
egoísta, segundo as premissas compartilhadas pelas teorias realistas, e que atua externamente
em função das dinâmicas internacionais e dos constrangimentos sistêmicos que enfrenta.
Dessa forma, os Estados são analisados como caixas pretas “que não fornecem informações
sobre suas diferenças internas, exceto por aquelas observáveis devido a suas escolhas de
política externa” (GLASER apud TALIAFERRO, 2000, p.144).
Fica claro, então, que o neorrealismo e realismo neoclássico são complementares, pois
um tem poder de explicar o que o outro não tem: enquanto o neorrealismo procura explicar
eventos internacionais por intermédio da análise da estrutura internacional, o realismo
neoclássico busca a explicação da política externa, por meio de variáveis intervenientes,
intrínsecas aos Estados.
Por sua vez, o realismo ofensivo e o realismo defensivo, a princípio, não são
complementares, mas rivais: se para o primeiro o sistema internacional sempre gera
incentivos para projeção de poder, para o segundo, isso somente ocorre sob algumas
condições. Realismo ofensivo e realismo defensivo definem diferentes formas de atuação
externa para os Estados no sistema internacional e permeiam tanto a análise neorrealista como
a neoclássica.
12
“(...) a state’s relative material capabilities set the parameters of its foreign policy.”
25
1.2 Realismo ofensivo vs. realismo defensivo
A sobrevivência é o objetivo final dos Estados nas relações internacionais e o poder é
o elemento central de análise dos realistas. O poder pode ser definido como a soma dos
recursos do Estado em termos políticos, militares, econômicos e tecnológicos; mas também
pode ser definido em termos relativos, ou seja, em comparação com os demais Estados com
os quais compete. Esta é uma influência realista de Tucidides: o medo de o concorrente se
tornar mais poderoso é a causa da guerra. Morgenthau afirma que os Estados procuram o
poder visando a manutenção do status quo, a expansão ou o prestigio. Waltz define o poder
como capacidade de influenciar mais do que ser influenciado pelo sistema internacional, e
como um meio de garantir a sobrevivência e a segurança (NOGUEIRA, 2005). Mearsheimer,
por sua vez, assume que a consecução de poder deve ser o objetivo final dos Estados no
sistema internacional anárquico como forma de sobreviver às ameaças externas decorrentes
do dilema da segurança.
O dilema da segurança esta presente em situações em que impera o estado de natureza
hobbesiano: sistemas em que não há uma instituição superior aos atores que seja capaz de
implicar regras e constranger comportamentos. Esse sistema ocorre tanto em Estados sem
governo, no exemplo clássico de Hobbes, como na política internacional, por definição
anárquica. O dilema da segurança, então, é caracterizado pela preocupação de grupos ou
indivíduos
(...) com sua segurança quanto a ser atacado, subjugado, dominado ou aniquilado por
outros grupos ou indivíduos. Esforçando-se por obter segurança quanto a tais
ataques, eles são movidos a adquirir mais e mais poder de modo a escapar ao
impacto do poder alheio. Isto, por sua vez, torna os demais mais inseguros e os
obriga a prepararem-se para o pior. Como ninguém pode jamais sentir-se
inteiramente seguro em tal mundo de unidades em competição, segue-se uma
competição por poder, e o círculo vicioso de acumulação de segurança e de poder
está instalado (HERZ apud DINIZ, 2007, p.16).
Como visto, na política internacional as preocupações dos Estados pautam-se na
própria sobrevivência, no poder e no dilema de segurança. Nesse sentido, o sistema
internacional anárquico provê incentivos para políticas expansionistas? Caso a resposta seja
positiva, um Estado deveria buscar a garantia de sua segurança no longo prazo por meio de
estratégias agressivas e da busca de oportunidades para enfraquecer potenciais competidores?
(TALIAFERRO, 2000, p.128). Essas perguntas podem, claramente, ser realizadas em relação
ao Brasil do século XIX em relação às potências regionais rivais da região do Prata.
26
Taliaferro (2000) afirma que “duas vertentes do realismo contemporâneo possibilitam
diferentes respostas a essas perguntas”13 (2000, p.128): uma por meio do realismo defensivo,
outra do realismo ofensivo. O que se pretende nesta seção é justamente a discussão dessas
percepções para, posteriormente, confrontá-las com a atuação externa do Império do Brasil
para a região do Prata. Depreende-se da historiografia tradicional majoritária a caracterização
da atuação externa brasileira como defensiva, mesmo que raramente utilize-se desse termo
teórico, ou seja, preocupada com sua soberania e com a contenção dos rivais regionais, sem
interesses expansionistas e imperialistas. Buscar-se-á, portanto, por intermédio de argumentos
teóricos, corroborar ou contestar essa tese já tão sedimentada na área de análise de política
externa brasileira.
O resultado previsto da interação dos Estados em ambiente anárquico é a formação de
equilíbrios (DINIZ, 2007, p.60). Em política internacional, o equilíbrio fundamenta-se na
balança de poder e nas dinâmicas para a manutenção do equilíbrio ou para a formação de
novo equilíbrio por intermédio de fortalecimento estatal ou de alianças. Dessa forma, fica
claro que os Estados se encontram em ambiente competitivo.
Como pressuposto óbvio que deve ser tomado para que os Estados alcancem seu
objetivo no plano internacional, seja a dominação ou a sobrevivência, esta a necessidade de
eles existirem. Waltz assegura, dessa forma, que
“a sobrevivência torna-se o objetivo máximo na política internacional. (...) Nesses
termos, o poder é apenas um meio útil, mas não o fim último em si mesmo. Quando
houver conflito entre a busca do poder e a busca da sobrevivência (...) a última
prevalecerá sobre a primeira.” (DINIZ, 2007, p.60, grifo do autor).
O fato de o objetivo final dos Estados ser a sobrevivência e não o poder explica, por
exemplo, o porquê de Estados mais fracos se aliarem para balancear o poder de um Estado
mais forte. Caso o objetivo final dos Estados fosse a consecução de poder, poder-se-ia esperar
que os Estados mais fracos se unissem ao mais forte, o que contraria a teoria do equilíbrio de
poder e a empiria histórica.
O neorrealismo de Waltz pode ser associado com o realismo defensivo, portanto,
devido a sua defesa explicita da maior preocupação que os Estados devem ter com a
sobrevivência do que com o poder. “Como o objetivo das unidades no sistema anárquico da
política internacional é maximizar sua sobrevivência, sendo o poder apenas um meio para
13
“Two strands of contemporary realism provide different answers to these questions”.
27
tanto, quando a maximização de poder conflitar com a maximização das chances de
sobrevivência, a última deve prevalecer” (DINIZ, 2007, p.76).
Assim, para Waltz, explicitamente, a política internacional não é identificada com a
maximização de poder, mas sim, da sobrevivência, mesmo para aquelas potências
que no limite aspirem a dominar todas as demais potências do sistema. Afinal, para
consegui-lo, elas têm que continuar a existir, em primeiro lugar, como grandes
potências. (DINIZ, 2007, p.76, grifo do autor).
Waltz entende a balança de poder como o “equilíbrio a que se chega a partir [da]
competição pela distribuição dos recursos que aumentam a chance de cada Estado de
sobreviver na política internacional” (DINIZ, 2007, p.62). Dessa forma, percebe-se a maior
importância dos esforços internos dos Estados, isto é, de investimentos em sua própria
segurança, sobre os esforços externos, as alianças, uma vez que “a formação de alianças é
parte do processo político, mas a distribuição de recursos é parte da estrutura. Sendo assim, o
poder de cada Estado equivale a sua participação na distribuição de recursos do sistema”
(DINIZ, 2007, p.62, grifo do autor).
O realismo ofensivo modifica a concepção do realismo defensivo ao assumir que a
anarquia internacional gera incentivos a políticas expansionistas (TALIAFERRO, 2000,
p.128), ou seja, à projeção de poder por meio da força. Dessa forma, o poder e não a
sobrevivência tornar-se-ia o objetivo principal dos Estados em ambiente anárquico. Nesse
sentido, os Estados procuram aumentar seu poder em relação aos demais Estados para garantir
sua soberania e sua sobrevivência:
Todos os Estados empenham-se em maximizar seu poder em relação aos demais
Estados porquanto apenas os Estados mais poderosos podem garantir sua
sobrevivência. Eles utilizam políticas expansionistas quando e onde os benefícios de
fazê-lo superam os custos. Estados sob a anarquia enfrentam a ameaça permanente
de que outros Estados usem a força para atingi-los ou conquistá-los. Esse fato
compele Estados a melhorarem sua posição de poder relativo por meio de fabricação
de armas, diplomacia unilateral, política econômica mercantilista (ou mesmo
autárquica), e expansionismo oportunista14. (TALIAFERRO, 2000, p.128-129).
Para os realistas ofensivos, a estrutura internacional anárquica constrange os Estados a
buscar poder em detrimento dos demais. Dessa forma, “maximizar seu poder relativo é a
14
“All states strive to maximize their power relative to other states because only the most powerful states can
guarantee their survival. They pursue expansionist policies when and where the benefits of doing so outweigh
the costs. States under anarchy face the ever-present threat that other states will use force to harm or conquer
them. This compels states to improve their relative power positions through arms buildups, unilateral diplomacy,
mercantile (or even autarkic) foreign economic policies, and opportunistic expansion.”
28
maneira ótima de maximizar sua segurança” (DINIZ, 2007, p.78), por isso o comportamento
agressivo é determinado pela luta pela própria sobrevivência. Segundo Mearsheimer, “a
situação ideal é ser o estado hegemônico do sistema” (2007, p.47), o que garantiria a
sobrevivência por intermédio do poder: o Estado mais forte não somente teria garantida sua
sobrevivência, mas evitaria ser ameaçado por outros, assim como poderia controlá-los.
Segundo Mearsheimer, as grandes potências “lutam por conquistar poder sobre os seus rivais
e, com sorte, tornar-se estados hegemônicos” (MEARSHEIMER, 2007, p.53).
Para Mearsheimer, “hegemonia significa dominação do sistema, o qual é geralmente
interpretado como significando o mundo inteiro” (2007, p.53). Porém, Mearsheimer afirma
categoricamente que é “praticamente impossível qualquer estado alcançar a hegemonia global
(...) fundamentalmente devido ao poder bloqueador da água” (2007, p.53-54) e refina seu
argumento ao vislumbrar a possibilidade de aplicação do conceito de hegemonia para
“descrever regiões específicas, como a Europa, o Nordeste Asiático e o hemisfério ocidental”
(MEARSHEIMER, 2007, p.53).
Por fim, Mearsheimer reconhece as potencialidades do realismo ofensivo quando este
demonstra que “(...) as grandes potências não praticam a abnegação quando possuem os meios
de alterar o equilíbrio de poder a seu favor e que o apetite de poder não diminui assim que os
estados possuem muito”. (MEARSHEIMER, 2007, p.169).
Ainda segundo Mearsheimer, no sistema internacional anárquico constituído por
Estados, as potências, em regra, possuem alguma capacidade militar ofensiva que permite que
elas ameacem e mesmo ataquem e destruam outros Estados. Como não há certeza sobre as
intenções dos demais atores internacionais, por exemplo, não se sabe se aquela capacidade
militar ofensiva será utilizada para um ataque, a sobrevivência torna-se o objetivo primário
dos Estados, e esta deveria ser assegurada pela aquisição de poder: “as grandes potências
reconhecem que a melhor maneira de garantir sua segurança é obter a hegemonia já [e não se
preocupar com cálculos futuros incertos sobre sua posição relativa no sistema], assim
eliminando qualquer possibilidade de serem desafiadas por uma outra grande potência”
(DINIZ, 2007, p.79). Mais do que isso,
Mesmo na impossibilidade de se tornar o hegêmona – o que é geralmente o caso –,
um Estado não cessará de reunir quanto poder consiga: independentemente de
fortuna ou circunstâncias, mais poder significa mais capacidade, o que, portanto,
torna mais provável que possa resistir com expectativa de sucesso à ofensiva de
outrem. (DINIZ, 2007, p.79, grifo do autor).
29
O poder, de acordo com Mearsheimer, divide-se em poder concreto e poder potencial.
O poder concreto é mensurado pelas forças armadas dos Estados, especialmente seus
Exércitos, pois são esses aqueles que podem de fato controlar um território, as demais forças
trabalhando como apoio a ele. O poder potencial, também importante para a análise proposta
neste trabalho, associar-se-ia com o “tamanho da riqueza e da população de um Estado, isto é,
à sua capacidade de sustentar aquelas forças no tempo” (DINIZ, 2007, p.80).
Há, entretanto, que se perceber que as potências nem sempre podem projetar poder e
agir agressivamente no sistema internacional. Nesse sentido, algumas variáveis devem ser
consideradas antes de uma atuação imperialista: os custos da agressão podem ser maiores que
os benefícios, pode haver erro de cálculo sobre as próprias forças e sobre as forças dos rivais,
é difícil prever a reação os outros Estados a uma eventual intervenção. “Nessas situações, essa
grande potência buscaria no mínimo preservar o que já detém em termos de recursos de
poder, evitando enfraquecer-se relativamente aos demais” (DINIZ, 2007, p.80, grifo do autor).
Essas considerações aproximam, de certa forma, o realismo ofensivo proposto por
Mearsheimer do realismo defensivo proposto por Waltz.
Devido a constrangimentos físicos, como a existência de oceanos, Mearsheimer
considera difícil a existência de um hegêmona global, ou seja, de unipolaridade. No entanto,
tornar-se hegêmona regional é viável e relativamente mais fácil: o Estado asseguraria a
balança de poder favorável a si e teria mais poder que seus rivais regionais, assegurando
assim sua segurança e sua sobrevivência (MEARSHEIMER, 2007, p.83-137). Finalmente,
nova aproximação entre realismo ofensivo e realismo defensivo ocorre quando se percebe que
“ser o único hegêmona regional é uma posição extremamente vantajosa e tende a torná-lo [o
Estado hegemônico] conservador quanto à dinâmica do sistema” (DINIZ, 2007, p.95, grifo
próprio).
Em resumo, o realismo ofensivo defende que a maximização de poder é uma
consequência lógica da anarquia e do dilema da segurança, uma vez que “o sistema
internacional fornece incentivos fortes para a perseguição de políticas externas expansionistas,
pois somente os Estados mais fortes têm as melhores chances de sobreviver” (TALIAFERRO,
2000, p.152-153). Nesse sentido, a projeção de poder com caráter imperialista é uma forma de
acumular mais poder relativamente a outros Estados.
O realismo defensivo, por sua vez, assegura que os incentivos para expansão somente
ocorrem sob certas condições, mesmo em ambiente anárquico (TALIAFERRO, 2000, p.129).
Isto, pois o realismo defensivo se preocupa com o dilema da segurança uma vez que muitos
30
dos meios que um Estado usa para aumentar sua segurança diminuem a segurança de outros
Estados: o fortalecimento de um Estado é percebido como ameaça aos demais que se
fortalecem para contrabalancear o sistema, o que leva ao fortalecimento ainda maior do
primeiro, que se vê novamente ameaçado. Ciclicamente, o sistema internacional anárquico
torna-se ainda mais inseguro. Para evitar esse movimento que gera maior insegurança, “sob a
maioria das circunstâncias, os Estados mais fortes no sistema internacional deveriam
perseguir políticas militares, diplomáticas e econômicas que comunicam contenção”15
(TALIAFERRO, 2000, p.129).
O debate entre essas duas vertentes do realismo é interessante no que diz respeito aos
paradigmas pelos quais Estados buscam sua segurança, uma vez que “o realismo ofensivo e o
realismo defensivo têm prescrições radicalmente diferentes para doutrinas militares, economia
política internacional, intervenções militares, e administração de crises”16 (TALIAFERRO,
2000, p.129).
Uma premissa compartilhada pelas diversas vertentes realistas é a incerteza que a
anarquia gera para os Estados em relação às intenções dos demais atores do sistema, o que os
leva a um comportamento de autoajuda. Uma diferença significativa entre realismo ofensivo e
defensivo é a preocupação que cada uma dessas correntes tem com o dilema da segurança,
definido por Jervis como a situação “na qual os meios pelos quais um Estado busca aumentar
sua segurança diminui a segurança dos outros” (JERVIS apud TALIAFERRO, 2000, p.136).
Pelo que já foi discutido anteriormente, parece que o realismo defensivo percebe o dilema da
segurança como consequência da atuação internacional dos Estados; para que o dilema da
segurança seja menos intenso, essa atuação deveria ser conservadora, soberanista. Por outro
lado, o realismo ofensivo percebe o dilema da segurança como causa da atuação externa dos
Estados; para não se submeter a uma potência mais forte decorrente dessa estrutura, os
Estados deveriam buscar poder por meio de atuação agressiva, imperialista.
Conflitos são inerentes ao sistema internacional anárquico. A probabilidade de sua
ocorrência, no entanto, pode aumentar ou diminuir devido à distribuição de poder no sistema
internacional e a outros fatores como tecnologia militar, proximidade geográfica, e savoirfaire para explorar recursos de eventuais territórios conquistados (TALIAFERRO, 2000,
p.136-137). Para o realismo defensivo, esses outros fatores influem mais que a própria
15
“Under most circumstances, the stronger states in the international system should pursue military, diplomatic,
and foreign economic policies that communicate restraint.”
16
“(...) offensive realism and defensive realism generate radically different prescriptions for military doctrine,
foreign economic policy, military intervention, and crisis management.”
31
distribuição bruta de poder17 para a probabilidade de ocorrência de cooperação ou conflito. A
existência desses outros fatores “permite que Estados atuem por meio de estratégias
diplomáticas e militares particulares”18 (TALIAFERRO, 2000, p.137), não necessariamente
por intermédio de políticas imperialistas, o que, de certa forma, amenizaria o dilema da
segurança.
Por exemplo, diferentemente do realismo ofensivo, o realismo defensivo admite que
Estados podem cooperar. A cooperação para o realismo ofensivo, especialmente em questões
de segurança, é dificultada ou mesmo impossibilitada devido à sensibilidade com ganhos
relativos de Estados rivais; a cooperação poderia colocar em perigo a sobrevivência de um
Estado (TALIAFERRO, 2000, p.138). O realismo defensivo percebe esse argumento como
incompleto, pois
A cooperação é arriscada, mas a competição também o é. Estados não podem ter
certeza antecipada dos resultados de uma corrida armamentista ou de uma guerra, e
perder esse tipo de competição pode por em risco a segurança estatal.19
(TALIAFERRO, 2000, p.138).
Mearsheimer argumenta que o fato de Estados se preocuparem com seus rivais devido
à possibilidade de serem eliminados por eles faz com que eles se concentrem mais em
preparação militar de curto prazo do que em prosperar economicamente no longo prazo
(MEARSHEIMER, 2007, p.74-78). Isso significa que investimentos em matéria de defesa
superariam os demais e que, para garantir a própria sobrevivência, Estados atuariam
agressivamente, constrangidos pelo sistema internacional anárquico.
O realismo defensivo argumenta, no entanto, que sob algumas circunstâncias, essa
preponderância da preocupação de curto prazo, com a preparação militar e com políticas
imperialistas, não seria necessária ou benéfica. Nesse sentido, posição geográfica favorável
que dificulte uma intervenção e vizinhos relativamente mais fracos são fatores que
possibilitariam ao Estado se preocupar com objetivos de longo prazo e investir mais para o
progresso do próprio Estado do que para repelir ameaças a sua existência como ator
internacional (TALIAFERRO, 2000, p.140):
Por exemplo, a separação geográfica da Europa e a fraqueza relativa de Canadá e
México possibilitaram que os EUA sobrevivessem aos primeiros 150 anos desde sua
independência sem desenvolver instituições estatais fortes (isto é, um grande
17
Distribuição relativa de capabilities materiais que cada Estado controla.
“(…) enable individual states to carry out particular diplomatic and military strategies.”
19
“Cooperation is risky, but so is competition. States cannot be certain of the outcome of an arms race or war
beforehand, and losing such a competition can jeopardize a state’s security”.
18
32
Exército permanente, um sistema tributário eficiente, uma grande burocracia
centralizada).20 (TALIAFERRO, 2000, p.140).
Contrariamente, é importante ter em mente que em situações adversas – ou seja,
Estados que tenham uma geografia porosa, pouco defendida, e cujos vizinhos sejam
poderosos – o realismo defensivo argumenta que as preocupações de curto prazo se tornam
mais legítimas e urgentes, assim como atuação externa ofensiva (TALIAFERRO, 2000,
p.140).
A vulnerabilidade externa [da Prússia] forneceu incentivos fortes para o
desenvolvimento de instituições estatais eficientes para extrair recursos da própria
sociedade, de Exército permanente, e de preferência por doutrinas militares
ofensivas. Sucessivos reis prussianos (...) tentaram conquistar territórios adicionais
necessários para consolidar (...) as fronteiras do reino, por intermédio de políticas
expansionistas oportunistas e alianças astutas.21 (TALIAFERRO, 2000, p.140-141).
Estados, no ambiente anárquico, não são capazes de prever com exatidão as intenções
de outros atores internacionais quanto à busca pela segurança ou à ganância quando atuam
projetando poder, mas existem meios pelos quais a incerteza pode ser arrefecida. Entre esses
meios, esta a transparência do processo de tomada de decisão, assim como dos orçamentos
para cada área, comuns em Estados democráticos hodiernamente (KYDD, 1997). Obviamente
a transparência é limitada, pois quando se trata de questões de segurança, nem todas as
informações são publicizadas.
Outra forma de diminuir incertezas quanto à preocupação com a segurança, e não com
o expansionismo oportunista, é a atitude do Estado frente à dinâmica do sistema internacional.
Nesse sentido, ter políticas benignas diante vizinhos mais fracos, quando poderia anexar
territórios e projetar poder pela força, e ter política militar moderada, no sentido de regular os
quadros do Exército e a fabricação de armas, são demonstrações de atuação externa voltada
para a busca de segurança, e não para a conquista e a dominação (KYDD, 1997). Esse tipo de
comportamento, segundo os realistas defensivos, pode mitigar, mas não eliminar, o dilema da
segurança (TALIAFERRO, 2000, p.147), que permanece latente no sistema internacional
anárquico.
20
“For example, geographic separation from Europe and the relative weakness of Canada and Mexico allowed
the United States to survive the first 150 years of its independence without developing strong state institutions
(i.e., a large standing army, an efficient tax system, and a large central bureaucracy).”
21
“[Prussia’s] external vulnerability provided strong incentives for the development of efficient state institutions
to extract resources from domestic society, a standing army, and a preference for offensive military doctrines.
Successive Prussian kings (…) tried to acquire, through opportunistic expansion and shrewd alliances, additional
territories needed to consolidate (…) the kingdom’s borders.”
33
Em resumo, o realismo ofensivo advoga que o sistema internacional anárquico impõe
constrangimentos aos Estados e que, por isso, os leva a políticas expansionistas e à busca pela
maximização de seu poder relativo, em relação aos demais Estados. O realismo defensivo, por
sua vez, tem percepção mais otimista da política internacional, e defende que Estados devam
maximizar sua segurança relativa, não seu poder relativo, e podem fazê-lo eficientemente por
intermédio de atuação externa moderada, não agressiva.
A historiografia sobre a política externa do Império do Brasil é contraditória no que
diz respeito à orientação ofensiva ou defensiva da atuação internacional brasileira no século
XIX. Acadêmicos costumam, eventualmente em um mesmo ensaio, caracterizar aquela
atuação como imperialista e como soberanista sem, no entanto, se apoiar em referencial
teórico de Relações Internacionais. O que se pretende então, no terceiro capítulo deste
trabalho, é justamente esse esforço histórico-teórico para que se possa analisar a política
externa imperial para a região do Prata sob o amparo teórico e tentar definir se é possível
caracterizá-la em definitivo como imperialista ou soberanista, ofensiva ou defensiva.
34
2 O BRASIL E O PRATA NO SÉCULO XIX
A História das relações internacionais na América Latina, especialmente da região do
Prata, é um objeto bastante estudado por historiadores e analistas internacionais, em especial
por ser uma região que contou e conta com controvérsias políticas, territoriais e diplomáticas
entre seus Estados, assim como por ter sido teatro de diversos conflitos nos últimos quatro
séculos. A independência dos países da região no primeiro quarto do século XIX catalisou as
disputas entre os rivais regionais, em especial entre Brasil e Argentina pela influência
regional.
Analisar a política internacional na região, assim como a política externa brasileira
para a mesma, aproveitando-se da controvérsia historiográfica sobre a caracterização da
mesma como imperialista ou como soberanista, é o esforço acadêmico que se pretende com
este trabalho. Escritos sobre a política externa brasileira, especialmente a política externa
imperial, são extremamente descritivos e destituídos de embasamento teórico. Percebida essa
fragilidade, busca-se justamente dotar a descrição historiográfica de caráter teórico,
utilizando-se as teorias realistas de Relações Internacionais para ampliar o escopo científico
desses estudos, assim como para contribuir para a linha de pesquisa de política internacional e
análise de política externa brasileira.
Antes de se discutir a política externa imperial para o Prata no século XIX sob as
lentes realistas, o que será realizado no próximo capítulo, faz-se necessário descrever a região
em apreço e fazer um breve apanhado sobre a conjuntura política, econômica e social dos
rivais regionais na região para que haja maior abrangência tanto da narrativa histórica em
relação à atuação externa do Brasil como da análise proposta sobre o realismo na política
exterior do Império do Brasil para o Prata. As variáveis internas aos Estados da região, como
o tamanho da população e a economia, como discutidos no capítulo anterior, são fatores
relevantes para o entendimento da caracterização defensiva ou ofensiva da política externa
brasileira para a região no período proposto.
2.1 A região do Prata
A região do Prata é, sem dúvida, o território em que mais conflitos houve entre os
países sul-americanos. A historiografia tradicional não é categórica ao definir os limites dessa
região, portanto, para este trabalho, a região do Prata será delimitada pelos territórios que
35
compreendem os mais importantes rios formadores da Bacia do Prata, ou seja, Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai (ver mapa 1). As disputas e conflitos perduraram por mais de dois
séculos nessa região e, via de regra, foram causados por interesses nacionais de controlar a
navegação e de obter hegemonia regional.
Mapa 1: Região do Prata
Fonte: <https://pt.wikipedia.org/wiki/Ficheiro:Riodelaplatabasinmap.png> Acesso em 1 nov. 2013.
O controle da navegação, ou o estabelecimento da livre navegação, nos rios da região
do Prata era importante para os vizinhos regionais devido ao escoamento de recursos para a
36
Europa. Para o Brasil, os rios, nos séculos XVIII e XIX, eram as principais vias de acesso a
regiões importantes tanto para a manutenção da unidade territorial, no caso do Mato Grosso,
como para a economia colonial, no caso de São Paulo.
Por sua vez, a disputa pela hegemonia regional foi constante entre os dois principais
países da região: Argentina e Brasil. A Argentina, especificamente Buenos Aires, segundo a
historiografia brasileira, tinha interesse nacional claro de recriar o Vice-reino do Rio da Prata,
o que ia frontalmente de encontro aos interesses do Império do Brasil, que temia o surgimento
de um vizinho poderoso ao ponto de rivalizar com ele mesmo na região (CERVO, 2002,
p.114). Para o Brasil, os interesses geoestratégicos pela região eram fundamentais.
Os conflitos regionais nos séculos XVIII e XIX têm ligação direta com a expansão
territorial da América Portuguesa para além dos limites estabelecidos pelo Tratado de
Tordesilhas (1494). Esta expansão territorial se deveu a fatores políticos, econômicos e
jurídicos, sobretudo. As percepções dos Estados da região sobre as intenções imperialistas dos
rivais regionais podem ser considerados os fatores políticos. A pecuária, as drogas do sertão, a
mineração e o bandeirantismo constituíram os motivos econômicos para a expansão ao oeste.
Com os Tratados de limites, Portugal buscou garantir juridicamente a posse desses territórios
ocupados além da linha de Tordesilhas (GOES, 1991). “Desde o início do século XVIII, a
extensão geográfica da Colônia nada mais tinha a ver com a incerta linha de Tordesilhas”
(FAUSTO, 2003, p.135).
Questões e conflitos lindeiros com a Espanha foram recorrentes especialmente em
relação ao Sul. Diversos Tratados de limites buscaram a definição das fronteiras entre
Portugal e Espanha na América, o mais importante dos quais o Tratado de Madri (1750) que
foi um tratado abrangente que definiu as fronteiras do território brasileiro em semelhança às
fronteiras atuais. O Tratado, entretanto, foi anulado uma década depois, e “as controvérsias a
respeito das fronteiras do Sul não cessaram” (FAUSTO, 2003, p.135).
A principal questão relacionada à fronteira Sul entre Portugal e Espanha no século
XVIII ocorreu em relação à Colônia do Sacramento (BETHELL, 2012, p.158), criada por
Portugal em 1680 para assegurar e consolidar a ocupação lusa na foz do Rio da Prata (ver
mapa 2). A cidade foi conquistada por tropas espanholas por diversas vezes e devolvida a
Portugal, seja devido a negociações diplomáticas ou por meio de conflitos armados. Em 1750,
o Tratado de Madri dispunha que Sacramento fosse entregue a Espanha em troca do território
das Missões, atual Rio Grande do Sul, o que não ocorreu. Após esse episódio, foram várias as
investidas espanholas contra o território português e diversos os motivos de Portugal ter
retomado a região até a eclosão da Guerra da Cisplatina.
37
Mapa 2: Sete Povos das Missões e Colônia do Sacramento – século XVIII
Fonte: <http://www.aender.com.br/?p=4302> Acesso em 1 nov. 2013.
Após meio século de conflitos22 pelo território de Sacramento e suas adjacências, a
Colônia do Sacramento voltou à posse portuguesa a partir de 1817, quando dom João
incorporou toda a região do atual Uruguai aos domínios de Portugal como Província
Cisplatina (BETHELL, 2012, p.158). “Os governos das Províncias Unidas do Rio da Prata,
porém, nunca abandonaram a ideia de incorporar a Banda Oriental ao novo Estado”
(BETHELL, 2012, p.158), uma vez que ele fazia parte do antigo Vice-Reino do Rio da Prata.
Entre 1825 e 1828 houve a Guerra da Cisplatina, que resultou na independência do Uruguai.
22
No contexto da Guerra dos 7 Anos (1756-1763) a Espanha toma a região em 1762, sendo obrigada a devolvela ao fim do conflito. Entre 1776 e 1777, a Espanha, com maior efetivo militar, promoveu uma segunda ofensiva
no Prata brasileiro, destruiu Sacramento, tomou as Missões e chegou a Santa Catarina. Portugal foi obrigado a
aceitar o Tratado de Santo Ildefonso (1779), imposto pela Espanha, que estipulava a troca de Santa Catarina pelo
reconhecimento da posse espanhola dos territórios de Sacramento, Missões e de parte do Rio Grande do Sul.
38
Os portugueses mantiveram suas pretensões à Colônia do Sacramento, base
estratégica para o contrabando da prata trazida da Bolívia e do Peru pelo rio Paraná.
Durante a presença de Dom João VI no Brasil, em duas oportunidades as tropas
portuguesas intervieram na região. Mas, de um modo geral, as fronteiras brasileiras
estavam definidas (FAUSTO, 2003, p.135).
A região do Prata permaneceu, durante todo o século XIX, como o principal teatro
para a atuação externa do Império do Brasil. As questões políticas internas de Argentina,
Brasil, Uruguai e Paraguai, assim como as percepções de seus tomadores de decisão sobre a
dinâmica do poder na região, são fundamentais para a análise da política internacional da
região, e também da política externa imperial.
2.2 Os Estados do Prata: política, economia e sociedade
Para que a política internacional da região do Prata e a política externa brasileira para a
mesma sejam analisadas de forma mais ampla, é importante ter conhecimento prévio dos
países da região, suas políticas, economias e sociedades. Essas variáveis são importantes para
considerações e para análise da atuação externa brasileira para a região, ademais dos
constrangimentos impostos ao Estado pelo sistema internacional anárquico.
Entre as diferenças fundamentais entre os Estados da região em apreço estão o
processo de consolidação de suas independências e o regime político que adotaram:
É lugar-comum na historiografia brasileira contrastar a relativa facilidade da
consolidação da Independência do Brasil com o complicado processo de
emancipação da América espanhola. Ressalta-se ainda que, enquanto o Brasil
permaneceu unificado, a América espanhola se fragmentou em várias nações. (...)
Exemplo único na história da América Latina, o Brasil ficou sendo uma monarquia
entre repúblicas (FAUSTO, 2003, p.146).
Enquanto o Brasil se consolidou como uma monarquia relativamente estável, que
contava com o reconhecimento europeu e com investimentos ingleses, o Vice-Reinado do Rio
da Prata, após o fim do domínio de Napoleão Bonaparte à Espanha, verificou tentativa de
recolonização por parte da Metrópole. O período dos cabildos livres, durante a época em que
a Espanha se encontrava sob julgo francês, no entanto, possibilitou que as populações
autóctones controlassem a política colonial e, por isso, questionassem o intuito recolonizador
espanhol:
Esses acontecimentos produziram na América[espanhola] uma crise de legitimidade
política. A autoridade provinha tradicionalmente do rei; as leis eram obedecidas
39
porque eram leis do rei. Agora não havia um rei a quem obedecer. Isso também pôs
em questão a estrutura do poder e sua distribuição entre os funcionários reais e a
classe governante local. Os criollos tiveram de decidir sobre o melhor modo de
preservar sua herança e manter-se no controle. A América espanhola não podia
continuar sendo uma colônia sem uma metrópole, ou uma monarquia sem um
monarca. (LYNCH, 2001, p.72).
O resultado das diversas guerras de independência na América espanhola, no primeiro
quarto do século XIX, foi a formação de diversas repúblicas: “o Vice-Reinado do Rio da Prata
não sobreviveu como unidade política ao fim do colonialismo espanhol (...). Naquele espaço
territorial, após longos conflitos, nasceram a Argentina, o Uruguai, o Paraguai e a Bolívia.”
(FAUSTO, 2003, p.209).
2.2.1 Argentina, Uruguai e Paraguai
A Argentina tornou-se independente em 1816, todavia, a criação da República
Argentina ocorreu somente em 1862 depois de “muitos vaivens e guerras, em que se opunham
as correntes unitária e federalista” (FAUSTO, 2003, p.209), até que os unitaristas, sob
Bartolomé Mitre, derrotaram os federalistas e o país foi reunificado. Enquanto os unitários –
representados especialmente pelos comerciantes de Buenos Aires – advogavam pela
centralização do Estado sob Buenos Aires, os federalistas – elites regionais, proprietários de
terras, pequenos industriais e comerciantes – defendiam a descentralização e o liberalismo
(FAUSTO, 2003, p.209-210). A dinâmica assemelha-se, em certo ponto, à ocorrida do Brasil
entre portugueses e brasileiros durante o Primeiro Reinado23. A partir da reunificação
argentina, esta adotou política mais liberal e houve aproximação sua com o Império do Brasil
(FAUSTO, 2003, p.212), variável importante para a edificação da Tríplice Aliança durante a
Guerra do Paraguai.
Quando se tornou independente, a Argentina tinha economia pouco desenvolvida para
os padrões dos países da América espanhola à época. Faltavam recursos como minas para
extração de minérios, mão de obra e manufaturados. A agricultura baseava-se em poucas
fazendas à margem das cidades com produção insuficiente mesmo para abastecer o mercado
urbano. Com a independência, os ingleses assumiram o papel de empresários, antes ocupado
23
Após a Independência, dom Pedro convocou Assembleia Constituinte para criação de uma Constituição. O
partido português23 apoiava dom Pedro e suas tendências absolutistas, enquanto o partido brasileiro – elites
agrárias – tinha visão mais liberal e desejava enfraquecer os portugueses e o Imperador (FAUSTO, 2003, p.130131). “A forma de governo desejável, segundo os conservadores, era a monarquia constitucional, com
representação limitada, como garantia da ordem e da estabilidade social” (FAUSTO, 2003, p.133); essa posição
moderada dos liberais brasileiros foi recorrente durante todo o século XIX.
40
pelos espanhóis, e os comerciantes locais se voltaram à agricultura e à pecuária. Buenos Aires
tornou-se uma região mais desenvolvida nesse período, favorecendo-se da guerra de secessão
que afetou outras regiões como Entre Ríos e Corrientes e da invasão portuguesa à Banda
Oriental, ambas importantes regiões de criação de gado (LYNCH, 2001, p.625-626).
A economia argentina era rudimentar e com pouco ou nenhum ganho de escala devido
à falta de investimentos em tecnologia ou em infraestrutura. Não existiam estradas e pontes.
Nesse sentido, Buenos Aires foi incorporando terras ao seu território e expandindo não só sua
produção agropecuária, mas também sua influência sobre o país. Na década de 1840, o gado
era “a principal riqueza da província e a base de uma economia de exportação” (LYNCH,
2001, p.628):
Quando a economia pastoril ingressou num período de desenvolvimento, a expansão
se fez de forma mais extensiva que intensiva, pois havia abundância de terra, mas
não de capital; e não foi introduzida nenhuma inovação técnica, nem foi feita
qualquer tentativa de melhorar o gado ou de modernizar a produção. (LYNCH,
2001, p.627).
O Estado favorecia os criadores de gado em detrimento dos agricultores, o que o
tornava dependente de cereais importados. Como existia falta de capital, pouca tecnologia e
pouca mão de obra, “era uma atitude realista concentrar-se na pecuária, aproveitar os recursos
naturais do país e promover seus produtos de exportação mais importantes” (LYNCH, 2001,
p.631). O livre comércio era favorecido por Buenos Aires, província dominante, mas criticado
por partes da população – especialmente por fazendeiros, e pelas províncias do litoral, entre
elas Entre Ríos e Corrientes – ao passo que punha obstáculos à produção agrícola, retardava a
recuperação e o desenvolvimento das outras províncias (LYNCH, 2001, p.631).
A indústria existia, mas era pouco desenvolvida principalmente nas províncias do
meio-oeste e oeste argentinos. Buenos Aires também contava com indústria insipiente e, em
meados do século XIX, surgiu certo interesse protecionista para salvaguardar a indústria
nacional e a agricultura (LYNCH, 2001, p.633-634):
Buenos Aires tinha um pequeno setor industrial constituído de manufatureiros
têxteis, trabalhadores em prata, fabricantes de arreios e ferreiros. Supria as
necessidades locais e da classe baixa e, algumas vezes, as do governo; na verdade,
foi a guerra que manteve os negócios de muitos deles, que produziam uniformes,
equipamentos e ferragens. (LYNCH, 2001, p.633).
A balança de pagamentos deficitária, devido ao livre comércio, somou-se à
preocupação com a defesa da indústria e da agricultura argentina que, em 1835, introduziu
41
taxas de importação mais altas. Essas taxas foram mais elevadas que aquelas impostas ao
comércio externo do Império do Brasil, nove anos depois, com a Tarifa Alves Branco.
(LYNCH, 2001, p.634). Assim como ocorreria no Brasil, o protecionismo foi logo afrouxado
e a indústria argentina permaneceu “à margem da vida econômica, confinada às oficinas e aos
artesãos” (LYNCH, 2001, p.635).
Em resumo, a economia argentina conviveu, no século XIX, com desequilíbrios na
balança de pagamentos e enorme déficit comercial. Exportavam-se produtos pecuários,
especialmente couro para a Europa e charque para o Brasil; importava-se todo o resto.
Praticamente inexistia poupança ou acúmulo de capital, ou seja, não havia investimento.
Apenas 3% da importação consistia de matérias primas industriais, o que indica o baixo nível
de industrialização (LYNCH, 2001, p.636-637). Após a chegada de Mitre ao poder, na década
de 1860, houve modernização da economia argentina pautada em “crescimento através das
exportações do setor rural, investimentos numa nova infraestrutura e imigração. (...) Mas o
investimento dependeu, em sua essência, da importação de capital estrangeiro, sobretudo da
Inglaterra” (LYNCH, 2001, p.670).
A sociedade argentina no século XIX era majoritariamente rural e “experimentou um
crescimento demográfico constante, passando de 507.951 habitantes, em 1816, para 570 mil,
em 1825, 1.180.000, em 1857, e 1.736.923, em 1869” (LYNCH, 2001, p.638):
Esse crescimento foi, em substância, o resultado da queda da taxa de mortalidade:
numa época em que as condições econômicas estavam experimentando grandes
melhoras, não houve epidemias mais sérias (...). Nesse período a imigração foi
modesta (...). O maior crescimento populacional foi registrado nas províncias
litorâneas (...). Cerca de um terço do total da população concentrava-se em Buenos
Aires e em Córdoba. (LYNCH, 2001, p.638).
A partir da década de 1860, a imigração passou a alimentar significativamente o
crescimento populacional argentino e a população tendia a se concentrar no litoral (LYNCH,
2001, p.671).
O exército argentino na década de 1830 era formado por homens recrutados entre as
classes mais baixas e comandados por soldados profissionais. “Se não era um exército
eficiente, era ao menos numeroso – talvez 20 mil homens – e ativo, ocupado constantemente
em guerras com países estrangeiros, em conflitos entre as províncias e na segurança interna”
(LYNCH, 2001, p.654). Os gastos com a defesa garantiam mercados a algumas indústrias
argentinas, com destaque para as têxteis, produtoras de uniformes, assim como indústrias de
armas e equipamentos, que se mantinham ativas. Além disso, o exército regular favorecia os
42
criadores de gado, que abasteciam as tropas. Os gastos com defesa eram vultosos –
aproximadamente 50% do orçamento total durante todo o período Rosas – e, em períodos de
retração econômica, permaneciam altos em detrimentos de gastos sociais como com educação
e benefícios sociais. (LYNCH, 2001, p.654-655).
O Uruguai foi criado como “Estado tampão” (BASILE, 1990, p.216; CERVO, 2002,
p.41) entre Brasil e Argentina, em 1828, após a Guerra da Cisplatina. Importante ter em mente
a mediação da Inglaterra para o fim do conflito e a independência do Uruguai, uma vez que “a
Inglaterra viu com bons olhos a criação do país, que deveria servir para estabilizar a área do
estuário do Rio da Prata, onde os ingleses tinham interesses financeiros e comerciais”
(FAUSTO, 2003, p.210). A vida política uruguaia pós independência, no entanto, foi
conturbada, com a oposição permanente entre os partidos colorado – comerciantes, liberais –
e blanco – proprietários, conservadores, ligados ao julgo espanhol – pelo controle do país
(BETHELL, 2012, p.158-159; FAUSTO, 2003, p.210). Essa oposição entre grupos sociais e
políticos levou a intervenções internacionais e desencadeou o mais importante conflito
regional da História da América Latina: a Guerra do Paraguai.
O Uruguai, após a independência, tinha uma economia pastoril e um comércio de
exportação, como era comum na América Latina do século XIX. A disputa pelas terras do
país entre estancieiros antigos e recém-chegados e a proteção dada a cada um desses grupos
por caudilhos locais, gerou a formação de partidos opostos pela disputa do poder. Conflitos
internos devido a questões econômicas foram recorrentes no Uruguai do século XIX
(LYNCH, 2001, p.672-673). Esses conflitos deixaram o Uruguai “exaurido e depauperado e
seu rebanho e sua indústria de charque arruinados, seu governo altamente endividado junto
aos credores nacionais e estrangeiros e sua população em declínio” (LYNCH, 2001, p.674).
O comércio era dominado por comerciantes europeus e empréstimos europeus
mantinham as finanças uruguaias (LYNCH, 2001, p.673). O tesouro uruguaio tinha de pagar
os custos das sucessivas guerras internas e externas que envolviam o país (LYNCH, 2001,
p.675). Na década de 1850, o Uruguai pôs-se em posição subordinada em relação ao Brasil e
(...) assinou com o Brasil um tratado extremamente desfavorável, pelo qual cedia
direitos territoriais, concedia uma hipoteca sobre os direitos alfandegários e permitia
o livre trânsito (isto é, sem impostos) do gado do Uruguai para o Brasil; tudo isso,
em troca de um subsídio mensal, os únicos fundos de que o tesouro uruguaio
dispunha. (LYNCH, 2001, p.674)
43
A sociedade uruguaia refletia a polaridade política existente no país. Os colorados
eram maioria em Montevidéu, pois estiveram mais firmemente no poder com os apoios do
Império do Brasil e da Argentina, exceto no período Rosas, e os blancos permaneceram em
cidades circunvizinhas:
Os colorados adquiriram uma identidade de partido urbano, receptivo às ideias
liberais e estrangeiras, à imigração europeia e ao apoio brasileiro. (...) Por outro
lado, a zona rural era blanca. O partido blanco era o partido dos estancieiros, o
partido da autoridade e da tradição. (LYNCH, 2001, p.673).
A população uruguaia teve decréscimos importantes, durante o século XIX,
explicados, sobretudo, pelas guerras internas e externas nas quais esteve envolvido. “A
população caiu de 140 mil habitantes, em 1840, para 132 mil, em 1852” (LYNCH, 2001,
p.674), e “subiu para 221.248, em 1860” (LYNCH, 2001, p.676). Muitos imigrantes
estrangeiros abandonavam o país em busca de segurança nos vizinhos da região do Prata,
gerando escassez de mão de obra e desaceleração da economia em períodos de guerra
(LYNCH, 2001, p.674), e voltavam a ingressar no país, dinamizando o comércio devido ao
aumento da demanda interna de produtos importados (LYNCH, 2001, p.676). “Na década de
1850, um grande número de brasileiros, vindos do Rio Grande do Sul, entraram num Uruguai
vazio” (LYNCH, 2001, p.674), o que mais tarde seria uma das causas objetivas24 de nova
intervenção militar brasileira e, em última análise, da Guerra do Paraguai.
O Paraguai foi o primeiro país sul-americano a se tornar independente, em 1810,
contudo adotou política isolacionista, com o objetivo de se desenvolver voltado para dentro, e
teve pouca participação nos conflitos na região do Prata na primeira metade de século XIX
(BETHELL, 2012, p.160). Um dos motivos para esse isolamento era a desconfiança do
Paraguai em relação aos seus vizinhos, “muito maiores, muito mais povoados e
potencialmente predatórios: as Províncias Unidas do Rio da Prata e o Brasil.” (BETHELL,
2012, p.160). O Brasil e as Províncias Unidas reconheceram a independência do Paraguai
somente em 1844 e 1852, respectivamente, tinham reivindicações territoriais contra aquele
país, e atritos quanto à livre navegação nos afluentes do rio da Prata (BETHELL, 2012, p.160-
24
“Os colonos brasileiros alcançaram o total de quase 20 mil (sem contar os que não estavam registrados),
constituindo 10 a 15 por cento da população total, ocupando 30 por cento do território uruguaio e tendo em mãos
algumas das melhores fazendas do país. À medida que foram criando raízes e começaram a difundir sua língua e
seus costumes, passaram a constituir um encrave poderoso, com dois aspectos que preocupavam sobretudo as
autoridades uruguaias: a concentração de suas estâncias na região de fronteira e a tendência dos colonos a apelar
para seu governo contra qualquer pressão do Uruguai”. (LYNCH, 2001, p.678).
44
161). Apesar de pouco ter participado da política regional na primeira metade do século XIX,
o Paraguai era caracterizado por “uma vontade nacional de potência, amparada numa
economia próspera e em efetivos militares extraordinários” (CERVO, 2002, p.121).
Após a independência, o Paraguai tinha uma economia quase de subsistência. Os
principais produtos de sua economia eram a erva-mate e a madeira e o governo estabelecia
cotas de produção de cereais e algodão para substituir os produtos importados. O Estado,
comandado por ditaduras sucessivas25, controlava a economia e logo transformou as estâncias
em unidades eficientes de produção voltadas para o mercado externo, para o suprimento do
exército e para estoques. Houve investimentos em educação e em modernização da economia,
da infraestrutura e das armas, a partir de meados dos anos 1840 (LYNCH, 2001, p.680-683).
Quanto ao setor militar, o Paraguai possuía estaleiro e fábricas para a produção de
canhões e equipamentos navais, desde a década de 1850, graças à importação de tecnologia,
maquinaria e equipamentos ingleses (LYNCH, 2001, p.683). O exército paraguaio à época da
independência consumia grande parcela do orçamento e contava com cerca de 3000 soldados.
Após Solano López chegar ao poder, o efetivo do exército permanente foi aumentado para 28
mil homens. “A modernização esteve na dependência da segurança regional do Paraguai e
procurou realizá-la” (LYNCH, 2001, p.684). López “estava determinado a projetar essa nova
força para o exterior e converter o Paraguai no guardião do equilíbrio de poder no rio da
Prata” (LYNCH, 2001, p.685).
2.2.2 Império do Brasil
No início do século XIX, a extensão geográfica da América portuguesa se
assemelhava com a extensão atual do Brasil devido, sobretudo, a fatores políticos e
econômicos. Os fatores políticos podem ser sumarizados nas diversas negociações e Tratados
lindeiros assinados entre Portugal e Espanha durante o século XVIII e nos conflitos militares
ocorridos entre as Metrópoles em território americano. Já os fatores econômicos podem ser
sumarizados na expansão da pecuária, das drogas do sertão e das expedições bandeirantes, no
século XVII, e na mineração, no século XVIII:
Desde o início do século XVIII, a extensão geográfica da Colônia nada mais tinha a
ver com a incerta linha de Tordesilhas. A expansão das bandeiras paulistas, para o
oeste, e dos criadores de gado e forças militares, para o sudoeste, ampliaram de fato
25
José Gaspar Rodríguez de Francia (1814-1840); Carlos Antonio López (1844-1862); Francisco Solano López
(1862-1869).
45
as fronteiras do país. O avanço minerador, a partir do século XVIII, deu mais um
empurrão, de modo que a fisionomia territorial do Brasil já se aproximava bastante
da atual. (FAUSTO, 2003, p.135).
Essa expansão territorial “não quer dizer que houvesse em todas as partes de território
brasileiro uma população assentada” (FAUSTO, 2003, p.135). Havia no início do século XIX,
e perdurou até meados do século XX, vastas porções do território brasileiro praticamente
inexploradas. O efeito desses espaços explica, de certa forma, a dinâmica de arquipélagos
econômicos e a “escassa integração territorial e econômica do Brasil imperial” (FAUSTO,
2003, p.242): a produção de cana de açúcar no litoral, de algodão no nordeste, de borracha no
norte, a mineração no centro sul; a pecuária no sul; e, mais tarde, o cultivo do café no sudeste
não produziram comunicação entre as regiões, o que gerava prosperidade para poucos
indivíduos e uma prosperidade localizada.
A lógica da agroexportação, ou seja, a dependência do mercado externo, impediu, de
certa forma, que o Império do Brasil tivesse uma economia sólida. Além desses problemas, a
baixa arrecadação alfandegária do Império e os gastos para contenção de revoltas –
especialmente as revoltas do Período Regencial – e em conflitos externos assolavam ainda
mais a economia imperial. Importante ressaltar, também, que “a necessidade de indenizar a
Coroa portuguesa [pela independência] deu origem ao primeiro empréstimo externo,
contraído pelo Brasil em Londres” (FAUSTO, 2003, p.144), empréstimos que se tornariam
recorrentes no século XIX, agravando a situação econômica do Império.
No século XIX, o Império do Brasil foi sustentado economicamente pelo café, por
investimentos e por empréstimos ingleses e pelas inversões do Barão de Mauá, associado ao
capital inglês, na infraestrutura nacional. Ao mesmo tempo, esses fatores foram aqueles que
mais diretamente se fizeram presentes na atuação imperial na região do Prata. Se os lucros do
setor cafeeiro eram em sua maior parte reinvestidos no próprio setor primário e os
investimentos ingleses ocorriam sobretudo na infraestrutura nacional, como na malha
ferroviária, os empréstimos ingleses e a atuação do Banco Mauá foram fundamentais na
atuação externa imperial no Prata: empréstimos externos sustentaram, de certa forma, esforços
de guerra do Brasil na região, enquanto empréstimos do Banco Mauá aos aliados brasileiros
nos conflitos do século XIX possibilitavam uma atuação concertada entre eles, no que ficou
conhecido como diplomacia dos patacões (ALMEIDA, 2001, p.200).
Antes da independência, por conta das guerras napoleônicas, a família real portuguesa
decidiu pela transmigração da Corte para o Brasil (FAUSTO, 2003, p.121). Segundo Maria
Odila Dias (1986), a vinda da família real e as transformações na Colônia aceleraram o
46
processo de independência da Colônia. O período joanino foi caracterizado pela
modernização do estado brasileiro, devido às reformas joaninas, que se deram no campo
político, no econômico e no cultural (CARDOSO, 1990, p. 125). As medidas iniciais de dom
João, e suas principais reformas, nesse sentido, foram “a abertura dos portos brasileiros às
nações amigas, abolindo-se assim o exclusivo comercial metropolitano” (CARDOSO, 1990,
p.124), que favoreceu a Inglaterra (FAUSTO, 2003, p.122), e a revogação do alvará de 1785,
que propiciou a instalação de manufaturas em território brasileiro. “A presença da corte, as
medidas de fomento e o próprio aumento demográfico fizeram surgir numerosas manufaturas
na cidade” (CARDOSO, 1990, p.125).
A despeito de continuar extremamente dependente do comércio externo, o Brasil
passaria a necessitar de produzir outros bens, que não os primários, internamente, devido à
situação de a Metrópole estar sitiada por Napoleão e pela presença da Corte na Colônia. As
reformas econômicas tiveram esse intuito e destacam-se a revogação do alvará de proibição
de instalação de manufaturas no Brasil, a criação da fábrica de pólvora na Bahia, para o
abastecimento do arsenal de guerra lusitano, e o cunho de moeda nacional por meio da criação
da Casa da Moeda e do Banco do Brasil.
Como o Brasil passava a ser sede do Império Português, a política externa também foi
deslocada para a América:
A transferência da sede da monarquia portuguesa para o Brasil mudou o quadro das
relações internacionais no contexto da América do Sul. A política externa de
Portugal passou a ser decidida na Colônia, instalando-se no Rio de Janeiro o
Ministério da Guerra e Assuntos Estrangeiros. (FAUSTO, 2003, p.125).
No eixo simétrico26, dom João implementou política externa intervencionista27. Ao
norte, em 1809, Portugal invadiu a Guiana Francesa, tendo tomado Caiena, como retaliação à
invasão de Portugal por Napoleão (BASILE, 1990, p.190). Ao sul, dom João buscou projetar
poder no Prata, intervindo na Banda Oriental em 1811 e 1816 (BASILE, 1990, p.190;
FAUSTO, 2003, p.125). Como resultado, em 1817, Portugal incorporou a região da Colônia
do Sacramento, em posse da Espanha desde 1767, como Província Cisplatina (CARDOSO,
1990, p.125).
26
A divisão da análise de política externa entre os eixos simétrico e assimétrico deve-se à inspiração do artigo do
embaixador Rúbens Ricúpero, O Brasil, a América Latina e os Estados Unidos desde 1930 (2006).
27
A criação da Academia Militar, em 1811, é um elemento institucional não desprezível que facilitaria a
viabilidade do manu militari na atuação externa portuguesa na América. A falta de Tratado abrangente de
fronteira entre Portugal e Espanha possibilita as intervenções sucessivas no Prata.
47
Quanto ao eixo assimétrico, ou seja, as relações com países europeus, a relação foi de
submissão e cooperação (BASILE, 1990, p.190). Em 1810, a América Portuguesa submeteuse aos Tratados desiguais impostos pela Inglaterra, em que ela teria preferência tarifária em
relação aos produtos importados do resto do mundo, em troca de proteção (BASILE, 1990,
p.189-190): “foram concedidas aos britânicos tarifas alfandegárias preferenciais, inferiores
mesmo, até 1818, as que deviam pagar, nos portos do Brasil, os barcos portugueses”
(CARDOSO, 1990, p.124). “Os tratados de 1810 inauguraram, assim, o período que Alan
Manchester denominou de preeminência inglesa no Brasil” (BASILE, 1990, p.190). Em 1815,
os representantes brasileiros tiveram postura cooperativa durante o Congresso de Viena, que
trouxe impacto significativo para o Brasil: ainda em 1815, Portugal elevou o Brasil a Reino
Unido (CARDOSO, 1990, p.124); em 1817, o Congresso condenou o tráfico, e Portugal
devolveu Caiena (BASILE, 1990, p.190).
O Primeiro Reinado foi um período curto por se tratar de uma Monarquia. Os nove
anos em que dom Pedro I esteve a frente da política imperial foram caracterizados por crises
políticas e econômicas quase ininterruptas que, concomitantemente à crise institucional
ocorrida em seu governo, contribuíram para a abdicação do primeiro rei constitucional
brasileiro.
“A regência de dom Pedro foi inicialmente marcada por um clima de incerteza e
insegurança quanto às inclinações liberais ou despóticas de seu governo” (BASILE, 1990,
p.190): de formação claramente monárquica, aceita o liberalismo no país que se formava, ao
mesmo tempo em que ameaçava vetar decisões da Assembleia Constituinte, convocada logo
após a independência28. Ao perceber a tentativa dos brasileiros de conter o poder do
monarca29 (MONTEIRO, 1990, p.136) ao apresentarem o “Projecto de Constituição”
(BASILE, 1990, p.211), em 1823, dom Pedro I “resolve fechar a constituinte” (MONTEIRO,
1990, p.136) e outorgar30 nova Constituição notabilizada “pela centralização política e
administrativa, e pela concentração de poderes nas mãos do Imperador” (BASILE, 1990,
p.212). A Constituição de 1824, ademais a outras disposições, cria o Conselho de Estado,
28
Dom Pedro pronunciou assim que houve a coroação: “Juro defender a Constituição que esta para ser feita, se
for digna do Brasil e de mim” (MONTEIRO, 1990, p.136)
29
“A maioria dos constituintes adotava uma postura liberal moderada, consistente em defender uma monarquia
constitucional que garantisse os direitos individuais e estabelecesse limites ao poder do monarca.” (FAUSTO,
2003, p.148).
30
O projeto de Constituição que, até então, estivera em pauta previa um forte controle do parlamento sobre o
soberano e um certo grau de autonomia das províncias. O imperador, que já se insurgira contra as Cortes
Constitucionais de Portugal, repetia o mesmo feito contra a Constituinte do Império. (MONTEIRO, 1990,
p.137).
48
órgão de auxilio do Imperador e importante órgão para a formulação da política externa
durante o Império.
A crise política configurou-se, portanto, na falta de elasticidade do monarca em aceitar
uma Constituição que limitasse seus poderes.
A crise econômica deveu-se ao déficit orçamentário ininterrupto vivenciado pelo
período, em virtude da queda da arrecadação alfandegária devido à renovação dos Tratados de
1810 com a Inglaterra, em 1825, e à crise no setor açucareiro (BASILE, 1990, p.217). A
renovação dos tratados com a Inglaterra ocorreu em momento em que o Brasil se tornava
independente e necessitava do reconhecimento dos países europeus; a crise do açúcar no
Primeiro Reinado ocorreu devido à concorrência do açúcar de beterraba europeu ao setor
açucareiro brasileiro. Ambos geraram agravamento da crise econômica daquele período.
Por sua vez, os gastos com o reconhecimento da Independência e com a Guerra da
Cisplatina fizeram com que o Brasil tomasse altos empréstimos na city londrina, tendo
aumentado consideravelmente o endividamento nacional:
Os gastos militares vinham agravar os problemas econômico-financeiros já
existentes. O volume físico de alguns produtos de exportação, como o café,
aumentou consideravelmente ao longo da década de 1820, mas os preços do
algodão, couro, cacau, fumo e do próprio café tenderam a cair. As rendas do
governo central, dependentes em grande medida do imposto sobre as importações,
eram insuficientes. (FAUSTO, 2003, p.155).
Importante notar que nessa época ocorria o ocaso da mineração, assim como o declínio
da região amazônica (produção de algodão) devido à expulsão dos jesuítas e a retomada da
produção dos EUA. Por outro lado, o café começava a ser produzido no país, produto cujo
apogeu se daria na Regência. Além disso, o emissionismo para a realização das reformas do
período joanino não foi interrompido e gerou inflação, ou seja, aumento dos custos de vida no
Brasil. A inflação implicou em consequências sociais, como o reforço ao antilusitanismo, uma
vez que os portugueses eram responsáveis pelo comércio, e contribuiu para a abdicação.
A crise institucional ocorreu porquanto dom Pedro estava pressionado. Além das
crises política e econômica, com a reabertura do Parlamento em 1826 o Imperador passava a
conviver com as críticas dos setores liberais: “Pedro de Alcântara [assistiu] a um crescente
confronto entre a Câmara dos Deputados e o Monarca” (MONTEIRO, 1990, p.137). Além
disso, mesmo com controle da imprensa, os jornais também criticavam o governo e o próprio
imperador (MONTEIRO, 1990, p.137). Somou-se a esse cenário um “desastre militar (...) e
uma catástrofe financeira” (FAUSTO, 2003, p.154-155) para os brasileiros com a Guerra da
49
Cisplatina, e a Revolução de 1830 na França, que influenciou o contexto político nacional e,
consequentemente, a abdicação de dom Pedro (BASILE, 1990, p.219; FAUSTO, 2003,
p.158).
Após a Independência, o Brasil consolida sua inserção periférica no sistema capitalista
dominado pelos ingleses (CERVO, 2002, p.34-38). A manutenção dos Tratados desiguais de
1810, em 1825, favorecia os ingleses mesmo frente a Portugal, cujos produtos importados
pagavam imposto maior do que os ingleses (BASILE, 1990, p.189-190). Em 1828, a extensão
da tarifa de 15% para todos os Estados independentes (BASILE, 1990, p.215) gera queda
vertiginosa na arrecadação e piora a situação econômica do Brasil.
Durante o Primeiro Reinado, o principal momento da política externa brasileira no
eixo simétrico ocorreu com a Guerra da Cisplatina, que culminou na independência do
Uruguai e, por isso, é considerada o fracasso da atuação externa imperial. No eixo
assimétrico, mantinha-se a submissão em relação à Inglaterra.
Com a abdicação de dom Pedro I, em 1831, seu filho, então com 5 anos de idade
assume o trono brasileiro e inicia-se a Regência, que duraria 9 anos. Durante todo o período
regencial, houve hegemonia dos grupos liberais na política imperial: o partido brasileiro
(liberal) tomou a frente da política imperial alijando o partido português (restaurador) das
deliberações. A política ficou a cargo dos liberais moderados, que advogavam pela
manutenção da ordem, ou seja, latifúndio, monocultura, escravidão, voto censitário, unidade
territorial. Enquanto isso, os liberais exaltados, advogando pela democracia e pelo fim da
escravidão, lideraram as revoltas regenciais, que influenciaram negativamente a economia e a
política do período (BASILE, 1990, p.221-223). A facção portuguesa, concertada com a
Metrópole, insistia pelo retorno de dom Pedro I, mas perdeu sua raison d’etre em 1834
quando do falecimento do monarca em Portugal.
O período regencial foi um dos mais agitados da história política do país e também
um dos mais importantes. Naqueles anos, esteve em jogo a unidade territorial do
Brasil, e o centro do debate político foi dominado pelos temas da centralização ou
descentralização do poder, do grau de autonomia das províncias e da organização
das Forças Armadas. (FAUSTO, 2003, p.161).
“No período regencial, entre 1831 e 1840, dá-se uma profunda agudização das crises
políticas e sociais que haviam sido tão-somente contornadas durante o reinado de Pedro I”
(MONTEIRO, 1990, p.138). O período regencial foi caracterizado por crise política e
econômica devido ao excessivo liberalismo dos primeiros anos da Regência, denominado
avanço liberal: foi criada a Guarda Nacional formada por brasileiros, o que resultou na
50
descentralização militar e no enfraquecimento do Exército (BASILE, 1990, p.225); o Código
de Processo Criminal e a figura do juiz de paz, que descentralizou o Judiciário (BASILE,
1990, p.227); e, finalmente, editou-se o Ato Adicional, que descentralizou o Legislativo ao
extinguir o Conselho de Estado e criar Assembleias Legislativas nas províncias, dando a elas
maior autonomia (MONTEIRO, 1990, p.138-139).
As reformas do início da Regência não poderiam deixar de incidir sobre um dos
pontos mais explosivos das disputas políticas do Primeiro Reinado: a relação de
forças entre o Executivo e o Legislativo. Neste sentido, a Lei de Regência (...)
inverteu essa relação, fortalecendo o poder do Parlamento em detrimento dos
regentes. (BASILE, 1990, p.227).
O fortalecimento do Parlamento em detrimento do Imperador e a consequente
descentralização dos poderes no Estado brasileiro acarretaram problemas: a autonomia das
províncias gerava insatisfação de grupos sociais e políticos e eclosão de revoltas em várias
regiões do país, colocando em risco a unidade nacional (MONTEIRO, 1990, p.139;
FAUSTO, 2003, p.161); a crise econômica do Primeiro Reinado é piorada na Regência a
partir do momento em que passa a existir a descentralização das receitas tributarias entre o
governo central e as províncias (BASILE, 1990, p.230; FAUSTO, 2003, p.163); a
instabilidade crônica do período regencial piora ainda mais a economia por causa do custo da
repressão às revoltas.
A crise econômica teve reflexos nos gastos e investimentos do governo, sobretudo no
campo militar que sofreu cortes drásticos no seu custeio ao longo desse período. A extinção
do Conselho de Estado e a baixa arrecadação fragilizavam a política externa regencial.
Segundo Amado Cervo (2002), o período se caracteriza pelo imobilismo da atuação externa
imperial. Esse imobilismo pode ser caracterizado pela política reativa da Regência, em que
pressões externas eram respondidas em detrimento do Estado brasileiro (CERVO, 2002,
p.54).
O imobilismo verificou-se também quanto às tensões no Prata. O Brasil não se
encontrava em posição favorável à confrontação: sem Conselho de Estado, extinto pelo Ato
Adicional; sem receitas, devido aos Tratados desiguais, à fragmentação da receita
alfandegária e à repressão das revoltas; sem Exército, enfraquecido pela Guarda Nacional; e
sem possibilidade de projetar poder, porquanto as tropas estavam incorporadas à Farroupilha.
51
O fortalecimento do Estado nacional tem início com o regresso conservador31 nos
últimos anos da Regência, passando pelo golpe da maioridade, que restaurou o poder
moderador (MONTEIRO, 1990, p.141-143), e pelo fim dos Tratados desiguais com a
Inglaterra, em 1842: “tal fato assinala o declínio da preeminência política inglesa no Brasil”
(BASILE, 1990, p.241). A contenção das revoltas e a concentração do poder no Imperador
durante o Segundo Reinado geraram estabilidade. No fim da década de 1850 inicia-se crise
política, que culmina em 6 anos e 6 gabinetes liberais no poder, e enorme instabilidade
institucional na década de 1860.
O Segundo Reinado foi o mais longo período sem rupturas institucionais da História
do Brasil. Na política, dom Pedro II teve restaurado o Poder Moderador assim como o
Conselho de Estado (FAUSTO, 2003, p.179). O Imperador revezava gabinetes liberais e
conservadores para que os dois grupos participassem da condução do país (BASILE, 1990,
p.239), via de regra adotando agendas parecidas, de caráter conservador (BASILE, 1990,
p.242; FAUSTO, 2003, p.181).
Dois importantes momentos políticos que tiveram reflexo na política externa imperial
para o Prata foram o gabinete conservador da Trindade Saquarema, em 1848-1853
(MONTEIRO, 1990, p.142-143), e o gabinete liberal da Liga Progressista, em 1862-1868
(BASILE, 1990, p.254-258). A Trindade Saquarema foi alçada ao poder por ser constituída de
conservadores eminentes32 e que deveriam conter a última revolta do Império – a Praieira – e
resolver questões que se arrastavam por décadas: o tráfico de escravos, as fronteiras
amazônicas e as intervenções no Prata (BASILE, 1990, p.246-251). Foi durante esse gabinete
que ocorreu o retorno das intervenções brasileiras no Prata, contra Buenos Aires e os blancos
no Uruguai. A Liga Progressista chegou ao poder após breve período de tentativa de
conciliação entre conservadores e liberais (BASILE, 1990, p.254-258). Os anos em que a Liga
Progressista esteve no poder foram de instabilidade interna, devido a disputas políticas entre
31
“Chamavam a seu agrupamento de ‘regresso’, mais tarde ‘conservador’. Seu projeto político tinha como base
o restabelecimento da autoridade central, por meio da revogação ou reforma das leis da ‘anarquia’, e a defesa da
integridade do Estado imperial, por meio da submissão dos grupos rebeldes, pela força, por acordos, pela
corrupção e o clientelismo. Para alcançar seu objetivo, escudaram-se no carisma da monarquia, que muito
habilmente promoveram e mitificaram, e na força militar que reorganizaram e enviaram a todos os pontos onde a
autoridade governamental não era aceita.” (MONTEIRO, 1990, p.140).
32
“Reúne-se, então, respectivamente nas pastas da Justiça, da Fazenda e dos Estrangeiros, a célebre ‘trindade
saquarema’ – Eusébio de Queiroz Matoso da Câmara, Joaquim José Rodrigues Torres (futuro visconde de
Itaboraí) e José Soares de Sousa (depois visconde de Uruguai). Eram estes os principais líderes dos saquaremas,
denominação que se referia, fundamentalmente, a um grupo de políticos conservadores da província fluminense
ligados à cafeicultura, mas que logo se generalizou de forma a abranger os políticos conservadores de todo o
Império.” (BASILE, 1990, p.246).
52
liberais e conservadores, e externas, com a Questão Christie33 e a Guerra do Paraguai.
(BASILE, 1990, p.258-264).
Houve continuidades e rupturas na economia imperial em relação aos períodos
anteriores. A permanência mais marcante foi a manutenção do tripé econômico – latifúndio,
monocultura e escravidão – voltado à exportação. As principais mudanças foram o papel
assumido pelo café (FAUSTO, 2003, p.190-191), que em 1837 se torna o principal produto da
pauta de exportação brasileira (MONTEIRO, 1990, p.140-141), e o pensamento industrialista,
decorrente da implantação da Tarifa Alves Branco34, em 1844, da Era Mauá e de
investimentos estrangeiros, principalmente ingleses, na infraestrutura nacional (FAUSTO,
2003, p.197-199).
A autonomia alfandegária e o aumento das receitas decorrentes da Tarifa Alves
Branco possibilitaram ao país alguma estabilização econômica devido ao aumento da
arrecadação. Além disso, foi um golpe contra a subordinação à Inglaterra, que já durava
algumas décadas (BASILE, 1990, p.241). Os recursos serviram, sobretudo, para a retomada
do intervencionismo no Prata. A nova política externa brasileira (CERVO, 1986) inicia-se em
1844 com a não renovação dos Tratados desiguais e com a edição da Tarifa Alves Branco,
que extinguiram o sistema de Tratados e redefiniram as metas externas do Estado brasileiro.
A política externa, muito diferente da do período anterior devido à recém conquistada
estabilidade do regime, foi intervencionista e efetiva frente às questões platinas (BASILE,
1990, p.250-251).
Nas décadas de 1870 e 1880, os pilares da ordem saquarema passam a ser
questionados:
A partir da década de 1870, começaram a surgir uma série de sintomas de crise do
Segundo Reinado. Dentre eles, o início do movimento republicano e os atritos do
governo imperial com o Exército e a Igreja. Além disso, o encaminhamento do
problema da escravidão provocou desgastes nas relações entre o Estado e suas bases
sociais de apoio. Esses fatores não tiveram um peso igual na queda do regime
monárquico, explicável também por um conjunto de razões de fundo onde estão
presentes as transformações socioeconômicas que deram origem a novos grupos
sociais e à receptividade às ideias de reforma. (FAUSTO, 2003, p.217).
33
“Incidente diplomático criado pelo representante britânico na Corte, William Dougal Christie” (BASILE,
1990, p.256), que levou a Liga Progressista a ser taxada de débil ao ceder a pressões britânicas que,
aparentemente culpada por incidentes no porto do Rio de Janeiro, cobrou do Império indenização. Para mais, ver
BASILE, 1990, p.256-257.
34
“Graças a um aumento nas tarifas dos produtos importados, decretado em meados da década anterior (1844),
as rendas governamentais cresceram. Em 1852-1853, elas representavam o dobro do que tinham sido em 18421843” (FAUSTO, 2003, p.197).
53
Quatro fatores podem ser apontados conjuntamente como motivadores para o fim do
Império do Brasil: o movimento republicano, o fim da escravidão, a questão militar e a
questão religiosa (FAUSTO, 2003, p.217-232). Nas últimas décadas do século XIX, os pilares
da Monarquia se erodiam ao mesmo tempo em que o Exército ganhava força com ideias
abolicionistas e republicanas e o cenário político nacional mudava, com a crescente
insatisfação com o regime vigente (FAUSTO, 2003, p.235-236).
A atuação do Exército foi preponderante para a política externa intervencionista do
Brasil na região do Prata no século XIX. Considera-se, portanto, interessante entender a
dinâmica dessa instituição no período estudado, antes de se discutir especificamente a política
externa imperial para a região do Prata.
Durante o período colonial e o Primeiro Reinado, o Exército foi caracterizado pela
presença de portugueses (CARDOSO, 1990, p.125). Durante a Regência, o Exército perdeu
força com o surgimento da Guarda Nacional, em 1831 (BASILE, 1990, p.225-226). O
Exército só voltaria a ser relevante na década de 1860, com a eclosão da Guerra do Paraguai.
O Exército passou a defender ideias abolicionistas e republicanas e a participar ativamente da
vida política nacional. A partir de 1873 a Guarda Nacional passa a ser acionada apenas em
casos extraordinários e definha. Somente no século XX ela é extinta.
O papel de Exército foi preponderante no Primeiro Reinado por sua participação
política intensa. Externamente, o Exército atuou na intervenção na Cisplatina, em 1825-1828;
internamente, atuou nas guerras de independência e na repressão à Confederação do Equador,
em 1824. A armada inglesa atuou conjuntamente com o Exército neste período (BASILE,
1990, p.214). O episódio político que demonstrou o apoio do Exército à Monarquia ocorreu
em 1823, com o apoio da instituição à outorga da Constituição centralizadora. Era marcante a
presença de portugueses no Exército durante o Primeiro Reinado, e “a presença da tropa nas
agitações populares, após a independência, contribuiu para que a instituição fosse olhada com
desconfiança” (FAUSTO, 2003, p.230).
Assim que os liberais brasileiros chegaram ao poder, o Exército foi enfraquecido com
a criação da Guarda Nacional (FAUSTO, 2003, p.163-164). Importante ressaltar que o
Exército era composto em sua maioria por portugueses, ou seja, em princípio, indivíduos leais
a dom Pedro I, que regressara a Portugal. Limitava-se, portanto, a influência do Exército na
política regencial. O impacto internacional que se seguiu a isso foi que, devido ao
enfraquecimento do Exército e da Marinha, a política externa de intervencionista passa a ser
reativa e imóvel.
54
No Segundo Reinado, o Exército continuou a ter atuação política, mas subordinada aos
interesses civis. Na década de 1840, os civis usaram o Exército para estabelecer o primado do
poder central ao sufocar as revoltas regenciais. Na década de 1850, interessava ao governo
brasileiro que o Exército interviesse no Uruguai e na Argentina para garantir os interesses
civis dos saquaremas. Na década de 1860, a atuação militar ocorreu por meio do interesse
civil do Partido Progressista, com intervenção no Uruguai e participação na Guerra do
Paraguai. Na década de 1870, a participação do Exército se restringiu a manter parte de suas
tropas em território paraguaio até 1876. Nesse período surgiu no Exército a defesa do
abolicionismo e da República. Na década de 1880, a atuação externa do Exército foi nula. Nas
décadas de 1870 e 1880, houve diminuição progressiva da atuação militar do Exército
brasileiro, ao mesmo tempo em que aumentava sua atuação política.
Por fim, a população brasileira, como não poderia deixar de ser devido às dimensões
territoriais continentais do país e à entrada de escravos e imigrantes, era muito superior em
números àquela dos vizinhos regionais durante o século XIX. Em 1819 havia uma população
estimada no Brasil de 4,6 milhões de habitantes; em 1872 e 1890 houve os dois primeiros
recenseamentos demográficos e, neles, se constatou que o Brasil havia chegado a 9,93
milhões e a 14,33 milhões, respectivamente (FAUSTO, 2003, p.236). A título de comparação,
como já mencionado, na década de 1820 a Argentina contava com pouco menos de 600 mil
habitantes, e o Uruguai com aproximadamente 140 mil; na década de 1870 a Argentina tinha
população aproximada de 1,7 milhão e o Uruguai, de 221 mil.
2.3 A política externa de segurança do Império para a região do Prata
As relações do Império brasileiro com as repúblicas hispano-americanas
independentes na América do Sul eram extremamente reduzidas, exceto no rio da
Prata, onde o Brasil travou três guerras no meio século desde a independência – a
primeira em 1825-1828 contra as Províncias Unidas do Rio da Prata, recém
independentes; a segunda em 1851/1852, em aliança com o Uruguai e as províncias
argentinas de Entre Ríos e Corrientes contra a província de Buenos Aires; a terceira
e de longe a mais importante, de fato a guerra mais cara e longa da história
brasileira, em 1864-1870, em aliança com a Argentina e o Uruguai contra o
Paraguai. (BETHELL, 2012, p.157).
No Prata, o Império do Brasil teve três objetivos recorrentes durante o século XIX: (i)
conter a Argentina; (ii) assegurar a livre navegação dos rios; e (iii) manter as fronteiras
(CERVO, 2002, p.116-118). Para que os interesses nacionais em matéria de segurança fossem
assegurados, o Brasil teve de se envolver em conflitos contra seus três rivais regionais. No
55
Primeiro Reinado, houve derrota clamorosa do Império do Brasil na Guerra da Cisplatina
(BETHELL, 2012, p.158), que resultou na perda da Província com a independência do
Uruguai. No Segundo Reinado, o Império alterou a estratégia e passou a intervir nos países
vizinhos sempre respaldado por aliança política e militar (CERVO, 2002, p.116), tendo obtido
êxito nas intervenções contra os governos blancos no Uruguai, assim como contra Buenos
Aires e contra o Paraguai.
Entre 1822 e 1889, a política brasileira para os países da Bacia do Prata passou pelas
seguintes fases: a) tentativa de cooperação e entendimento para defesa das
independências (1822-1824); b) guerra da Cisplatina (1825-1828); c) política de
neutralidade (1828-1843); d) passagem da neutralidade à intervenção (1844-1852);
e) presença brasileira ativa (1851-1864); f) retorno à política intervencionista (18641876); g) retraimento vigilante (1877-1889). (CERVO, 2002, p.109).
Dois fatores são fundamentais para a compreensão do intervencionismo brasileiro na
região do Prata: a política e a economia. Politicamente, a Guerra da Cisplatina ocorreu em
momento de questionamento ao autoritarismo de dom Pedro e do fortalecimento de Buenos
Aires como potência rival. A intervenção contra Buenos Aires, nos anos 1850, ocorreu em
momento de consolidação do Estado nacional brasileiro por meio do gabinete conservador da
Trindade Saquarema e do enfrentamento de questões importantes para a política nacional,
entre as quais, as fronteiras. Já a Guerra do Paraguai eclodiu durante o período mais instável
do Império, sob o governo da Liga Progressista, que necessitava demonstrar força para
estabilizar o regime.
Economicamente, a Guerra da Cisplatina foi custeada por empréstimos externos e
gerou colapso das contas nacionais, já deterioradas devido às baixas tarifas aduaneiras e à
crise do açúcar. A intervenção contra Buenos Aires foi sustentada economicamente pelo café
e por Mauá (CERVO, 2002, p.115), por meio de investimentos dos recursos anteriormente
destinados ao tráfico de escravos e depositados desde a Lei Eusébio de Queiroz. A Guerra do
Paraguai foi financiada com recursos do governo brasileiro, que concedeu empréstimos à
Argentina, mas contou novamente com vultosos empréstimos estrangeiros, especialmente
após a retomada de relações diplomáticas entre o Brasil e a Inglaterra (CERVO, 2002, p.123).
Do ponto de vista econômico, as repercussões internas da aventura platina foram
muito negativas: os custos, ainda não quantificados com precisão, desviaram da
modernização interna um enorme volume de capital. A alternativa racional apontaria
para seu aproveitamento no projeto de 1844, o que sem dúvida teria salvaguardado a
segurança do lado do Prata, pela simples construção da potência econômica.
(CERVO, 2002, p.125).
56
Cabe aqui, ainda, discutir-se superficialmente o papel da Inglaterra, principal potência
da época, nos conflitos ocorridos no Prata durante o século XIX. A participação britânica
quanto à Guerra da Cisplatina foi importante para a mediação do fim do conflito e para a
independência do Uruguai (CERVO, 2002, p.40-41). Nesse contexto, a interrupção do
comércio na região ia de encontro aos interesses da Inglaterra (BETHELL, 2012, p.158).
Quanto à intervenção contra Buenos Aires, Rosas impunha bloqueio naval ao Uruguai,
novamente contrariando interesses econômicos britânicos (BETHELL, 2012, p.159). No
entanto, “a intervenção contra Oribe e Rosas (...) correspondeu a uma política nacional
autônoma, cuidadosamente pensada” (CERVO, 2002, p.114). Finalmente, sobre a Guerra do
Paraguai, o Império do Brasil havia rompido relações diplomáticas com a Inglaterra pouco
antes do início do conflito, devido à Questão Christie e, portanto, esta não teve influência para
a eclosão do conflito (DORATIOTO, 2002). Importante ter em mente, todavia, a importância
da city londrina para a tomada de empréstimos sucessivos para os esforços de guerra do
Império do Brasil.
2.3.1 Guerra da Cisplatina
De certa forma, as guerras “derivavam da rivalidade entre Portugal e Espanha durante
o período colonial” (BETHELL, 2012, p.158). Desde o século XVII, com a fundação por
Portugal da Colônia do Sacramento, em 1680, houve disputas entre as duas metrópoles e a
posse do território foi objeto de conflitos até a independência do Uruguai (FAUSTO, 2003,
p.125). Sacramento pertencia a Portugal desde 1821, após intervenção de dom João, porém as
Províncias Unidas do Rio da Prata, com a intenção de recriar o Vice-Reino do Rio da Prata,
anexaram a Banda Oriental em 1825 (CERVO, 2002, p.40). “Preocupado não só com a perda
do território, mas também com as consequências para o equilíbrio de poder na região e a
ameaça à livre navegação no rio da Prata, imediatamente o Brasil declarou guerra”
(BETHELL, 2012, p.158).
O recém-criado Império brasileiro herdou os problemas gerados com a ocupação da
Banda Oriental, sob a forma artificiosa de Província Cisplatina. (...) A guerra [da
Cisplatina] foi um desastre militar para os brasileiros (...) e uma catástrofe financeira
para as duas partes envolvidas. A paz foi alcançada com a mediação da Inglaterra,
interessada em restaurar as transações comerciais normais que o conflito aniquilara.
(FAUSTO, 2003, p.155).
57
A preocupação com a sobrevivência da Monarquia recém consolidada se voltava à
principal potência rival da região, a Argentina:
A maior preocupação do governo imperial se concentrava na Argentina. Temia-se a
unificação do país, que poderia se transformar em uma República forte, capaz de
neutralizar a hegemonia brasileira e atrair a inquieta província do Rio Grande do
Sul. (FAUSTO, 2003, p.211).
A Guerra da Cisplatina intensificou a contestação nacional ao governo de dom Pedro I.
A guerra provocou recrutamento da população “através de métodos de força” (FAUSTO,
2003, p.155) além de contratação de mercenários europeus, o que a tornava bastante
impopular. Os gastos militares agravavam os problemas econômicos enfrentados pelo Império
devido à baixa arrecadação, aos empréstimos para o reconhecimento da independência e à
crise do açúcar.
A Guerra da Cisplatina, como ficou conhecida pela historiografia brasileira, durou
quase três anos e teve fim após mediação da Inglaterra, que, “como o Brasil, tinha interesse na
estabilidade política e no livre comércio no rio da Prata” (BETHELL, 2012, p.158). O
Uruguai foi criado por Tratado, assinado no Rio de Janeiro, como um Estado tampão entre
Brasil e Argentina. A Guerra da Cisplatina foi “impopular e custosa” (BETHELL, 2012,
p.158) e é considerada um dos fatores35 que contribuíram para a abdicação de dom Pedro I,
em 1831.
2.3.2 Brasil vs. Buenos Aires
Durante o período regencial, a extinção do Conselho de Estado e o fato de as tropas
terem aderido à Revolução Farroupilha (1835-1845) impediu uma política externa mais
efetiva do Império do Brasil:
A revolução farroupilha forçou o Brasil a realizar uma política externa na região
platina, bem diferente da tradicional. Durante anos, o Brasil seria forçado a não ter
uma política agressiva no Prata e a buscar acordos com Buenos Aires, para ocuparse de uma revolução no interior de suas fronteiras. (FAUSTO, 2003, p.170).
No Segundo Reinado, o imobilismo da política externa imperial sofreu uma correção
de rumos devido ao fim das revoltas internas, à recriação do Conselho de Estado e a uma
35
Além dos custos e resultados da Guerra da Cisplatina, também foram fatores para a abdicação de d. Pedro I a
insatisfação com a assinatura dos tratados desiguais de comércio com a Inglaterra em 1827 e o autoritarismo do
Imperador (BETHELL, 2012, p.158).
58
economia mais altiva após a Tarifa Alves Branco. A atuação externa no Prata voltaria a ser
intervencionista e efetiva:
O fim da farroupilha reacendeu as pretensões brasileiras de manter forte influência
no Uruguai e os temores de que um mesmo poder – a Argentina – controlasse as
duas margens do rio da Prata. Estes temores cresciam na medida em que, naquele
país, à frente de Buenos Aires e outras províncias, Juan Manuel de Rosas promovia
uma tentativa de consolidação do poder. (FAUSTO, 2003, p.170).
O gabinete saquarema assumiu a política imperial em 1848-1853 e buscou a
consolidação do Estado nacional brasileiro. A resolução das questões platinas seria
fundamental para esse intuito no que dizia respeito à soberania nacional, especialmente no
tocante à segurança e à economia.
No Uruguai independente, houve conflitos entre os partidos blanco (conservador) e
colorado (liberal), que deflagrou guerra civil entre 1838 e 1851 (BETHELL, 2012, p.158159). Durante a guerra civil, os interesses brasileiros, especialmente aqueles dos estancieiros
gaúchos, estavam em jogo, pois o governador de Buenos Aires, Juan Manuel de Rosas,
“interveio em favor do presidente blanco (...), Manuel Oribe, e iniciou um cerco a
Montevidéu” (BETHELL, 2012, p.159). As políticas protecionistas de Rosas e Oribe iam de
encontro aos interesses brasileiros de livre comércio e livre navegação do rio da Prata. Em um
primeiro momento
O Brasil se manteve neutro, mas cada vez mais preocupado em não deixar o Uruguai
cair nas mãos de Rosas, em defender o interesse dos estancieiros do Rio Grande do
Sul – e a quantidade crescente de estancieiros brasileiros no Uruguai – num
comércio livre entre as fronteiras (...) e em manter o livre acesso aos rios Paraná e
Paraguai para a província do Mato Grosso. (BETHELL, 2012, p.159).
Em 1851, os blancos ainda no poder sob Oribe, dificultavam a ação externa do Brasil
por terem postura mais autonomista. Concomitantemente, Rosas mantinha o bloqueio naval
ao Uruguai, e, dessa forma, afetava o interesse brasileiro quanto à livre navegação do rio da
Prata.
No que diz respeito ao Uruguai, houve sempre uma política de influência brasileira
no país. Os gaúchos tinham interesses econômicos no Uruguai, como criadores de
gado, e viam com maus olhos medidas de repressão ao contrabando na fronteira. O
Brasil colocou-se ao lado dos colorados, cuja linha de política se aproximava de
seus interesses. (FAUSTO, 2003, p.211).
59
Para assegurar os interesses nacionais, o Império do Brasil, ainda em 1851, aliou-se
com o general José Justo de Urquiza, governador de Entre Ríos, e o colorado Fructuoso
Rivera, no Uruguai, e entrou em guerra contra Buenos Aires. Em menos de um ano de
batalha, Buenos Aires36 sofreu derrota total (BETHELL, 2012, p.159). “Cerca de 24 mil
soldados brasileiros, recrutados principalmente no Rio Grande do Sul, participaram do
conflito” (FAUSTO, 2003, p.171). Dessa forma, o Império garantiu a independência do
Uruguai em relação à Buenos Aires e sua subordinação ao Brasil, principalmente no que diz
respeito à economia. “O Brasil tinha se tornado a potência regional dominante, pelo menos
temporariamente” (BETHELL, 2012, p.159):
(...) a penetração econômica brasileira no Uruguai prosseguiu rapidamente após a
guerra. No final da década, tinham se estabelecido no país mais de 20 mil
brasileiros, na maioria gaúchos do Rio Grande do Sul, junto com seus escravos. Os
brasileiros correspondiam a 10% a 15% da população do Uruguai. Possuíam talvez
cerca de 30% das terras, inclusive algumas das melhores estâncias, e atravessavam
livremente a fronteira para levar o gado aos saladeros (charqueadores) no Rio
Grande do Sul. (BETHELL, 2012, p.159).
A política uruguaia, no entanto, não se acalmara e os conflitos entre os dois partidos
permaneciam. Em 1863 houve uma rebelião colorada liderada pelo caudilho general
Venâncio Flores, apoiada pelo Império do Brasil e pela República Argentina, sob Bartolomé
Mitre, eleito em 1862, pela derrubada do governo blanco de Bernardo Berro (BETHELL,
2012, p.160-161). Como exposto anteriormente, os blancos iam de encontro aos interesses
brasileiros na região37, o que justifica o apoio imperial a causa colorada; em relação à
Argentina, os colorados haviam dado apoio a Mitre na guerra civil argentina de 1861 e os
blancos constituíam foco de oposição federalista à república, recém-unificada. A rebelião
colorada e a intervenção do Império do Brasil e da Argentina “[desencadearam] a sequência
dos acontecimentos que levaram à Guerra do Paraguai” (BETHELL, 2012, p.160).
2.3.3 Guerra do Paraguai
Em meados da década de 1860 o Império passava por momento de instabilidade
política. A Liga Progressista comandava a política nacional e existia instabilidade devido ao
36
Rosas não lutou no conflito por ter se retirado antes do combate. Após a Batalha de Caseros, redigiu renúncia
e se exilou em Londres.
37
“(...) a questão principal era a rigidez que o governo Berro começara a adotar em relação aos brasileiros no
Uruguai, tentando restringir os assentamentos (e a propriedade de escravos), controlar o comércio da fronteira e
impor taxas aduaneiras.” (BETHELL, 2012, p.160).
60
“frágil predomínio liberal na aliança progressista, de tão heterogênea composição. Nunca
houve de fato ali uma comunhão de princípios e de interesses, e era intensa a troca de
posições partidárias” (BASILE, 1990, p.256). A resolução da Questão Christie, especialmente
o pagamento de indenização à Inglaterra, levou o gabinete liberal a ser considerado débil
também em relação à política externa. Ao que parece, a política expansionista e agressiva de
Solano López proporcionou àquele gabinete a possibilidade de demonstrar o contrário.
No contexto de rebelião do partido colorado e de intervenção de Brasil e Argentina no
Uruguai, o governo blanco “se voltou ao Paraguai como único aliado possível” (BETHELL,
2012, p.160), uma vez que “nos anos 1850, quando o Brasil adotou uma política em relação
ao Uruguai que o Paraguai considerou imperialista, o governo [Carlos Antonio] López se
lançou com grande urgência à modernização econômica e militar do país” (BETHELL, 2012,
p.161). Em 1862, Francisco Solano López assumiu o poder no Paraguai em lugar de seu pai,
morto, e em 1863 se aliou aos blancos uruguaios “contra o que lhe parecia ser uma ameaça
crescente ao equilíbrio de poder existente na região platina, e que garantia a segurança, a
integridade territorial e a independência do Paraguai” (BETHELL, 2012, p.161).
López tinha, portanto, percepção que Brasil e Argentina se uniam para influenciar a
política uruguaia e que a nova posição econômica e militar do Paraguai não era compatível
com sua atuação externa na região. Após ultimato brasileiro ao governo uruguaio ameaçando
intervir, López reage com ultimato ao Brasil contra a intervenção (CERVO, 2002, p.122-123).
Após soldados brasileiros invadirem o Uruguai, em outubro de 1864, “com o objetivo de
ajudar a colocar os colorados no poder” (FAUSTO, 2003, p.212), o Paraguai capturou um
vapor mercante brasileiro, declarou guerra ao Brasil e invadiu o Mato Grosso. A Argentina,
por sua vez, negou autorização para tropas paraguaias para atravessar Missiones, em março de
1865, o que gerou declaração de guerra também a ela e a invasão paraguaia da província de
Corrientes (BETHELL, 2012, p.161):
(...) Solano López fez uma tremenda aposta – e perdeu. Ele superestimou o poderio
econômico e militar do Paraguai. Subestimou o poderio militar em potencial, se não
efetivo, do Brasil – e sua disposição de lutar. E errou em pensar que a Argentina
seria neutra numa guerra entre o Paraguai e o Brasil em disputa pelo Uruguai. (...) A
imprudência de Solano López resultou exatamente naquilo que mais ameaçava a
segurança e até a existência do Paraguai: a união de seus dois vizinhos poderosos –
na verdade, como Flores finalmente conseguira tomar o poder em Montevidéu em
fevereiro de 1865, a união de seus três vizinhos – numa aliança em guerra contra ele.
(BETHELL, 2012, p.161-162).
61
Em 1865, Brasil, Argentina38 e Uruguai formaram a Tríplice Aliança, primeiramente
comandada por Mitre, e depois por Caxias (FAUSTO, 2003, p.212-216). Em 1870 o conflito
chegou ao fim com o Paraguai derrotado e dizimado: 95% de sua população masculina havia
morrido39 (BASILE, 1990, p.262), seu território foi reduzido em 40%, a economia do país
ficou arruinada (BETHELL, 2012, p.166).
O peso econômico e demográfico dos três países da aliança era muito superior ao do
Paraguai. (...) Ao que parece, pois não há números seguros, no início da guerra os
efetivos dos exércitos eram de 18 mil homens no Brasil, 8 mil na Argentina e 1 mil
no Uruguai, enquanto no Paraguai chegavam a 64 mil, afora uma reserva de
veteranos, calculada em 28 mil homens. (...) No correr dos anos, as forças da
Tríplice Aliança cresceram, com predominância dos brasileiros, que representavam
pelo menos dois terços do total. Calcula-se entre 135 mil e 200 mil o número geral
de brasileiros mobilizados, para uma população masculina estimada de 4,9 milhões,
em 1865. (FAUSTO, 2003, p.213).
A Argentina sofreu relativamente poucas baixas em combate e o território anexado
após a guerra ficou abaixo de suas pretensões (BETHELL, 2012, p.166). O país, no entanto,
teve a economia fortalecida, porquanto se tornou o principal fornecedor de alimentos para as
tropas da Tríplice Aliança (CERVO, 2002, p.123).
Quanto ao Brasil, o Império foi responsável por quase a totalidade das tropas da
Aliança durante o conflito, por isso suas perdas humanas foram grandes, por um lado, mas,
por outro lado, obteve todo o território reivindicado antes do início do conflito e assegurou a
livre navegação dos rios da Prata, importante para o acesso as regiões do Mato Grosso e do
oeste paulista (BETHELL, 2012, p.167-168). Desde o início do século XIX havia
divergências entre os países em relação “a questões de fronteiras e à insistência brasileira na
garantia de livre navegação pelo Rio Paraguai” (FAUSTO, 2003, p.211).
Os principais objetivos da guerra para Brasil e Argentina foram expostos no Tratado
da Tríplice Aliança e consistiam (i) na derrubada da ditadura de Solano López, (ii) na livre
navegação dos rios Paraguai e Paraná, (iii) na anexação de territórios reivindicados por Brasil
e por Argentina – cláusula secreta do tratado (BETHELL, 2012, p.162). O Brasil “tinha
alcançado todos os seus objetivos. (...) E o próprio Paraguai, ainda mais que o Uruguai, agora
38
Desde que Mitre foi eleito presidente e o país reunificado como República Argentina pelo unitaristas, a
Argentina “começou a realizar uma política bem vista pelos liberais brasileiros, que haviam assumido o governo
naquele mesmo ano [de 1862]. Aproximou-se dos colorados uruguaios e se tornou um defensor da livre
negociação dos rios” (FAUSTO, 2003, p.212). Houve, portanto, aproximação política entre o Império do Brasil e
a Argentina.
39
“Os cálculos mais confiáveis indicam que metade da população paraguaia morreu, caindo de
aproximadamente 406 mil habitantes, em 1864, para 231 mil em 1872. A maioria dos sobreviventes era de
velhos, mulheres e crianças.” (FAUSTO, 2003, p.216).
62
estava sob o firme controle e influência do Brasil. Assim se consolidava, por ora, sua
indiscutível hegemonia regional” (BETHELL, 2012, p.168).
A guerra constitui um claro exemplo de como a História, sem ser arbitrária, é um
trabalho de criação que pode servir a vários fins. Na versão tradicional da
historiografia brasileira, o conflito resultou da megalomania e dos planos
expansionistas do ditador paraguaio Solano López. (...) Atravessando a fronteira,
encontramos no Paraguai uma historiografia oposta. O conflito é aí visto como uma
agressão de vizinhos poderosos a um pequeno país independente.” (FAUSTO, 2003,
p.208).
Talvez, a melhor explicação para esse evento seja a mais recente, aquela discutida por
Francisco Doratioto e Ricardo Salles (2002). Destituindo-se de ideologias e apoiada em
documentos da época, a Guerra do Paraguai seria o resultado do “processo de formação dos
Estados nacionais da América Latina e da luta entre eles para assumir uma posição dominante
no continente” (FAUSTO, 2003, p.209).
A Guerra do Paraguai não era inevitável. E nem era necessária. Mas só poderia ter
sido evitada se: (1) o Brasil tivesse sido menos categórico na defesa dos interesses
de seus súditos no Uruguai, e em particular se não tivesse intervindo militarmente
em favor deles; (2) a Argentina tivesse se mantido neutra no conflito subsequente
entre o Paraguai e o Brasil; e sobretudo (3) o Paraguai tivesse se conduzido com
maior prudência, reconhecendo as realidades políticas da região e tentando defender
seus interesses dela diplomacia e não pelas armas. (BETHELL, 2012, p.162-163).
O fortalecimento do Exército brasileiro e a participação de escravos favoreceram,
todavia, o desgaste dos pilares que sustentavam a monarquia, o que se somou ao custo
financeiro da guerra, que “sacrificou tremendamente as finanças públicas do país”
(BETHELL, 2012, p.168) e contribuíram para a derrocada do Império do Brasil.
As intervenções na região do Prata podem ser caracterizadas como políticas realistas
do Império do Brasil para assegurar os interesses nacionais. No entanto, acadêmicos e
diplomatas costumam reiterar a tradição pacífica e principista da política externa brasileira,
sua virtude na elaboração de consensos e sua ação norteada pela defesa da soberania nacional,
por intermédio de atuação conciliadora. Dessa forma, pode-se fazer uma analogia desta
atuação externa soberanista do Império com o realismo defensivo, em Relações
Internacionais. O que se pretende, no próximo capítulo, é a análise da política exterior do
Império do Brasil frente às perspectivas realistas defensiva e ofensiva, para que se verifique se
o aparente consenso acadêmico sobre o caráter defensivo da atuação externa imperial se
justifica.
63
3 O REALISMO NA POLÍTICA EXTERNA DO IMPÉRIO DO BRASIL
Um possível consenso sobre a característica defensiva da política externa brasileira em
questões de segurança, como já discutido, pode e deve ser questionado. Essa inquietação parte
da discussão teórica sobre as perspectivas realista defensiva e ofensiva e de sua utilização
para analisar a atuação exterior do Império do Brasil para a região do Prata. Como exposto
anteriormente, a controvérsia dentro da própria literatura e historiografia a respeito desta
questão já é motivo suficiente para que análise seja feita de forma mais cuidadosa.
A controvérsia a que se refere fica explícita ao se constatar que estudiosos divergem a
respeito do caráter imperialista ou soberanista, isto é, de atuação ofensiva ou defensiva, da
política externa brasileira para a América do Sul. Mais fundamental é que esta controvérsia,
que ainda pode ser percebida atualmente em face de algumas análises, pode ser percebida em
trabalhos historiográficos sobre o período em apreço, ou seja, para a atuação internacional do
Brasil, em matéria de segurança, no século XIX. Mais inquietante é o fato de o mesmo
acadêmico, por vezes, se contradizer em uma mesma obra como ocorre, por exemplo, com
Amado Cervo, em História da política exterior do Brasil, ao afirmar que:
Os objetivos que guiavam a ação brasileira nesses domínios [da região do Prata]
eram a defesa intransigente das independências locais, condição favorável ao
exercício de sua hegemonia, o acesso a Mato Grosso pelo estuário, tanto para os
navios de comércio quanto de guerra, e a liberdade de trabalho dos brasileiros
residentes no Uruguai (aproximadamente 20% da população total). Nos objetivos de
segurança não figurava a expansão territorial, incompatível com a preservação da
independência e integridade dos Estados, uma variável central da geopolítica
brasileira. (CERVO, 2002, p.117-118).
e, pouco depois, que:
O exercício da hegemonia brasileira revestiu-se em grau moderado do caráter
imperialista, na medida em que: a) a ostentação ou o emprego da força amparavam
os objetivos econômicos e geopolíticos; b) a presença brasileira contribuiu para a
expansão do capitalismo, promovendo a liberalização das instituições e das relações
de produção. (CERVO, 2002, p.125).
Essa contraposição pode também ser encontrada em Marcello Basile, em O Império
brasileiro: Panorama político, em que argumenta que:
(...) a política externa do Brasil Imperial foi marcada, de um lado, por uma face de
relativa dependência e submissão em relação à Inglaterra e, de outro, por uma face
64
de interferência e dominância relativa perante as questões platinas. (BASILE, 1990,
p.250).
mas que essa interferência teria sido motivada por ameaças externas anteriores, postas
especialmente por Buenos Aires, quando diz que:
Quatro anos após a sua incorporação oficial ao Brasil, iniciou essa província
[Cisplatina], em 1825, uma rebelião, de que se aproveitou Buenos Aires para anexála, em 25 de outubro do mesmo ano, às Províncias Unidas do Rio da Prata. Diante
disto, em dezembro o Brasil declarou guerra à Argentina. (BASILE, 1990, p.216).
Segundo exposto no capítulo anterior, três foram os principais conflitos regionais com
participação do Império do Brasil na região do Prata no século XIX: a Guerra da Cisplatina,
as intervenções contra Buenos Aires, e a Guerra do Paraguai. Esses conflitos ocorreram em
contexto internacional semelhante, pois em todos eles a influência na região estava em
disputa, mas em contextos internos, especialmente no que diz respeito ao Brasil, diversos: a
primeira intervenção em momento de crise institucional do Primeiro Reinado, a segunda em
momento de consolidação do Estado nacional brasileiro, a terceira no início da crise do
Império.
As relações internacionais entre Estados ocorrem sob constrangimentos impostos pelo
sistema internacional anárquico. O sistema, nesses termos, pode ser considerado o lócus de
interação entre as unidades, os atores internacionais. Logo,
Um sistema é então definido como um conjunto de unidades em interação. Num
primeiro plano, um sistema consiste numa estrutura, sendo a estrutura o nível
sistêmico propriamente dito que torna possível pensar nas unidades como formando
um conjunto, algo mais do que uma mera coleção. Noutro plano, o sistema consiste
em unidades em interação. (WALTZ, 2002, p.62).
A região do Prata, portanto, é um sistema, uma estrutura delimitada, assinalado pela
anarquia. A política externa do Império do Brasil para essa região pode ser caracterizada
como imperialista ou soberanista, ou seja, ela pode ser interpretada sob as perspectivas
realista ofensiva ou realista defensiva, dependendo dos argumentos utilizados. Os
constrangimentos sistêmicos, no entanto, não são os únicos fatores que permeiam a atuação
externa imperial para a região, como defende o neorrealismo; segundo o realismo neoclássico,
variáveis internas ao Estado, como a percepção dos gabinetes imperiais, também são
importantes para uma análise mais profunda da atuação externa do Brasil no século XIX.
“A região do Prata, por sua importância comercial e estratégica, sempre fora alvo da
cobiça portuguesa” (BASILE, 1990, p.190). Mais do que isso, o fato de o Brasil ter se
65
consolidado como uma monarquia – ligada à Europa – entre repúblicas, e de os tomadores de
decisão brasileiros perceberem Buenos Aires com objetivo explicito de recriar o Vice-reino
do Prata – segundo parte da historiografia brasileira – unindo ou influenciando a política
dessas repúblicas, tornava a região talvez o mais importante cenário de atuação do Império do
Brasil para garantir sua sobrevivência.
Em uma análise neorrealista, ou seja, aquela que enfatiza nos constrangimentos que a
estrutura, o sistema internacional anárquico, impõe aos Estados – entes unitários, racionais,
egoístas, que atuam em uma lógica de autoajuda e se preocupam com poder e sobrevivência –
parece claro que a rivalidade entre os vizinhos regionais e a falta de um ente que impusesse
regras e estabelecesse comportamentos são as principais variáveis consideradas para a atuação
externa do Império do Brasil para a região do Prata.
Segundo parte da historiografia brasileira, a possibilidade que os governantes
argentinos independentes recriassem o Vice-reino do Prata40 era uma ameaça sistêmica à
sobrevivência do Brasil como Estado soberano, uma vez que aquele Estado se fortaleceria em
detrimento do Estado brasileiro; por isso, o Império tinha a política de evitar o fortalecimento
de Buenos Aires.
Quando a Argentina anexou a Banda Oriental, território até então brasileiro, em 1825,
o Brasil interveio para evitar o fortalecimento de seu rival na região e conter a ameaça que seu
fortalecimento poderia impor à sobrevivência do Estado brasileiro. Eram constrangimentos
sistêmicos, portanto, aqueles que condicionavam a atuação imperial em relação à segurança
na região do Prata.
Diferentemente do início do século, nos anos 1850 a economia brasileira tornava-se
mais robusta que aquela da Argentina, sobretudo devido à cultura do café e a expansão de
investimentos estrangeiros. Naquele período, as pretensões nacionalistas de Rosas,
governador de Buenos Aires, de controlar a navegação dos rios da Prata e influenciar a
política de um de seus vizinhos, o Uruguai, tornaram a Argentina uma ameaça para a
sobrevivência do Brasil, caso ela fosse bem sucedida, especialmente devido à importância da
livre navegação dos rios para a logística e a economia brasileiras, e à complementaridade
econômica e a dependência entre Uruguai e Brasil àquele momento; o Brasil poderia ser
enfraquecido em relação à Argentina no sistema regional, e isso seria um risco que o Império
não estava disposto a correr.
40
Antes mesmo da independência de Argentina e Brasil, existia a preocupação geopolítica a respeito do acesso
aos rios da Bacia do Prata entre Espanha e Portugal, o que proporcionou uma série de acordos e assinatura de
Tratados no século XVIII.
66
A Guerra do Paraguai, por sua vez, pode ser considerada o exemplo mais claro de uma
ameaça à segurança do Estado brasileiro imposta por unidades sistêmicas. O Paraguai abriu
mão de política isolacionista com intenções flagrantes de se tornar uma potência regional;
chegou mesmo a invadir porções dos territórios brasileiro e argentino antes que a guerra fosse
declarada.
Uma análise sistêmica, no entanto, não é suficiente para que se justifique ou se
compreenda os conflitos regionais e a política externa do Império do Brasil para a região do
Prata em se tratando de questões de segurança. Como se argumentou no primeiro capítulo
deste trabalho, a não incorporação de variáveis internas aos Estados é uma das críticas que se
pode fazer às análises neorrealistas, e por isso, a incorporação de variáveis propostas por
William Wohlforth, Robert Jervis, e Jacques Hymans, entre outros, é importante. O realismo
neoclássico corrobora as premissas neorrealistas, mas aumenta o escopo de análise realista ao
incorporar as variáveis identidades, percepções e dinâmica burocrática da tomada de decisões
em política externa.
Na Guerra da Cisplatina, o Império do Brasil passava por crise política, econômica e
institucional e, por mais que não haja documentos ou relatos que o afirmem, nada impede que
a intervenção tenha sido um artifício tentado por dom Pedro para unificar os grupos políticos
rivais frente a um inimigo comum. O fracasso da intervenção, com a consequente
independência uruguaia, no entanto, acelerou o processo de abdicação do imperador.
Nos anos 1850, com a ascensão ao poder do gabinete conservador da Trindade
Saquarema, ao mesmo tempo em que se consolidava o Estado nacional no Brasil, se
consolidava também a rivalidade entre Rio de Janeiro e Buenos Aires. A percepção dos
tomadores de decisão brasileiros quanto à nova tentativa de Buenos Aires – amparada pelas
ideias nacionalistas de Rosas de protecionismo comercial e não liberdade de navegação dos
rios – de estabelecer um contraponto à potência regional que o Brasil se tornava resultou em
intervenção imperial contra o governo de Rosas. Com a ascensão ao poder de Urquiza e
depois de Mitre na Argentina, houve período de concertação e cooperação entre Brasil e
Argentina, que teve seu ápice com a assinatura do Tratado da Tríplice Aliança (1869).
Para a eclosão da Guerra do Paraguai, por sua vez, segundo a historiografia
tradicional, foi importante, sobretudo, a identidade e as percepções de Francisco Solano
López sobre os recursos do Paraguai e suas intenções hegemônicas. Ainda, pode-se
mencionar a crise de legitimidade que sofria o gabinete liberal da Liga Progressista que, por
ser considerada débil após a Questão Christie, necessitava de demonstrar força e decisão para
67
o Imperador e para os demais Estados do sistema internacional da época, o que foi
proporcionado pelo envolvimento no conflito.
Como se pode perceber, os constrangimentos sistêmicos são óbvios para se analisar a
atuação externa do Império do Brasil na região do Prata no século XIX, mas variáveis internas
aos Estados são interessantes para que a explicação se torne mais completa e aprofundada.
Identidades, percepções e burocracia nacional, para além de ameaças impostas pela estrutura
internacional, são, portanto, variáveis interessantes de serem avaliadas.
Por definição, teorias realistas têm grandes possibilidades analíticas a respeito de
questões de segurança, o que pode ser sumariamente comprovado nos últimos parágrafos.
Especificamente para a questão em tela – a política externa de segurança do Império do Brasil
para a região do Prata –, no entanto, uma discussão não travada na academia brasileira parece
ter boas possibilidades de agregar novas ideias e argumentos a respeito da análise de política
externa brasileira: a discussão realismo defensivo vs. realismo ofensivo na atuação
internacional do Brasil.
A discussão entre o objetivo final do Estado no sistema internacional anárquico, se
sobrevivência ou poder, é fundamental para se caracterizar a atuação externa imperial como
imperialista e ofensiva ou soberanista e defensiva. Também o são as implicações que políticas
defensivas ou ofensivas geram para o sistema dado o dilema da segurança que perpassa a
existência dos Estados e constrange seus comportamentos.
Na região do Prata temos quatro Estados rivais que, em algum momento, foram
percebidos como ameaças por outros, o que gerou intervenções e conflitos. Mas qual o caráter
dessas intervenções? Teriam elas tido intenções de manter o status quo para que um Estado
assegurasse segurança e sobrevivência por meio de atuação defensiva, ou teriam elas tido
intenções expansionistas para que um Estado se tornasse mais poderoso com o propósito de
subjulgar os demais e atuação ofensiva? Essas atuações são excludentes? O que se pretende
agora é discutir essas questões e as implicações que isso pode ter para a pesquisa sobre a
política externa brasileira.
O poder é definido em termos políticos, militares, econômicos e tecnológicos, e deve
ser avaliado em termos relativos, ou seja, tendo como base o poder dos demais Estados do
sistema. Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai, durante o século XIX, tinham economias
agrárias e voltadas ao mercado externo, pouco investimento em técnica e atraso material. O
fato de terem economias dependentes do setor externo e poucos ganhos de escala
internamente, haja vista suas populações reduzidas, com presença de muitos pobres e escravos
68
– especialmente no Brasil –, dificultavam investimentos em Exércitos fortes e coesos. Além
de questões econômicas, crises sociais e políticas, assim como conflitos internos e externos
menores entre os vizinhos impossibilitavam maiores desenvolvimentos materiais.
Supondo que houvesse relativa homogeneidade entre as características principais das
economias desses países, é importante ter em mente outros fatores como a população e a
geopolítica para avaliar recursos de poder entre eles. O Império do Brasil, por ter o território
mais extenso entre estes países, comportava a maior população – e por isso a maior
capacidade de formar um Exército, o que foi comprovado na Guerra do Paraguai com o
alistamento de voluntários da pátria e a incorporação dos escravos aos efetivos militares
nacionais – e a maior economia – não em qualidade, mas em quantidade por questão de
escala. Além disso, o Império fazia fronteira com todos os vizinhos e rivais regionais, e como
não havia tratados abrangentes de limites claros e respeitados entre eles no século XIX, as
fronteiras eram comumente contestadas e soluções de força foram observadas sucessivamente.
Para balancear os maiores recursos de poder que o Império teria em relação aos
vizinhos, devido a questões geopolíticas, na primeira metade do século XIX a Argentina, e
nos anos 1860 o Paraguai, tornaram-se rivais aos quais o Império do Brasil teve de enfrentar.
Marcello Basile afirma que em meados do século XIX “o Império irá adotar uma
política agressiva na região” (BASILE, 1990, p.250). Mas o sistema internacional anárquico,
em especial o sistema platino, gerava incentivos para políticas expansionistas, e as estratégias
que o Império do Brasil utilizou para garantir sua sobrevivência de longo prazo foram
agressivas, com vistas a enfraquecer os principais competidores?
A historiografia tradicional sobre política externa brasileira afirma, em geral, que não,
que a atuação internacional do Brasil é pacífica e principista, tradicional, sem grandes
alterações de paradigmas no decorrer da história (FONSECA JÚNIOR, 1998). Nesse sentido,
pode-se considerar que as intervenções imperiais no século XIX tiveram o intuito de evitar
que os rivais regionais se fortalecessem em detrimento do Estado brasileiro. A manutenção do
status quo, desta forma, garantiria a sobrevivência do Brasil no sistema internacional da
época.
Nesse sentido, a premência da busca da sobrevivência sobre a busca do poder vai ao
encontro do que afirma Kenneth Waltz (2002) sobre a importância de o Estado existir para
que ele alcance seu objetivo no plano internacional, seja este objetivo a sobrevivência ou a
dominação. Logo, a sobrevivência teria sido o principal objetivo do Império do Brasil, que
69
atuou para assegura-la, e não para submeter os demais Estados da região ou para se tornar
hegemônico.
Nesse sentido, a intervenção imperial na Banda Oriental, em 1825, pode ser analisada
como defensiva, ou seja, para manter o status quo e, assim, sua segurança na região. A
anexação do território que viria a se tornar o Uruguai pela Argentina tornaria esta última mais
poderosa em relação ao Império ao alterar a balança do poder regional. Dessa forma, a
intervenção na Banda Oriental não teve objetivos expansionistas, nem de acumular poder e
enfraquecer a Argentina, como argumentariam os realistas ofensivos.
Em meados do século XIX, Rosas e os blancos uruguaios passam a adotar políticas
nacionalistas com controle da navegação dos rios da Prata e protecionismo comercial. A
aproximação entre as duas repúblicas rivais do Império do Brasil foi percebida como ameaça
aos olhos dos tomadores de decisão brasileiros e o Brasil novamente interveio na região,
contra Rosas e contra Oribe, para manter a balança de poder regional favorável a ele e, desta
forma, garantir sua segurança. Em meados do século XIX, portanto, a intervenção imperial no
Prata, pode ser caracterizada novamente como realista defensiva.
Na terceira e última intervenção imperial na região do Prata durante o século XIX, a
Guerra do Paraguai, mais do que a defesa da própria segurança frente ao expansionismo
paraguaio que se tornava uma ameaça ao Estado brasileiro, a intervenção pode ser
caracterizada pelo que, contemporaneamente, denomina-se legítima defesa.
O poder – político, diplomático, militar, todos eles presentes em cada uma das
intervenções do Império do Brasil na região do Prata no século XIX – foi, portanto, um meio
para se garantir a sobrevivência do Estado, mas não o fim último do Brasil naqueles
momentos:
Coordenando uma ação diplomática intensa com as finanças e o comércio, exercia o
Estado brasileiro sua hegemonia, obtendo ganhos sem ter de fazer a guerra, à sombra
de sua força, cujo emprego estava reservado somente a soluções de última instância.
(CERVO, 2002, p.116).
A literatura sobre essa questão é, todavia, controversa, como já explicitado. Essa
perspectiva da historiografia tradicional sobre a atuação externa soberanista do Império do
Brasil pode ser questionada ao se discutir a política externa brasileira sob as lentes do
realismo ofensivo proposto por Mearsheimer (2007).
Partindo-se deste paradigma, a anarquia internacional gera incentivos para políticas
imperialistas, expansionistas e agressivas e, para assegurar a própria sobrevivência, o Estado
70
deveria aumentar seu poder em relação aos demais Estados. Neste sentido, o poder, e não a
sobrevivência, seria o objetivo final do Império do Brasil no século XIX, porquanto, segundo
Jeffrey Taliaferro (2000), os Estados tendem a maximizar poder em relação aos demais, pois
somente os mais poderosos podem garantir sua sobrevivência.
Ainda, segundo Taliaferro (2000), as políticas agressivas seriam utilizadas sempre que
os benefícios superassem os custos e, como os Estados em anarquia enfrentam a ameaça de
uso da força por seus rivais, isso os compele a melhorar sua posição de poder relativo. As
intervenções imperiais nos países do Prata, dessa forma, antes de se justificarem pela busca da
sobrevivência, se justificariam pela conquista do poder e pelo enfraquecimento relativo dos
rivais regionais para, assim, evitar a concorrência dos demais, nos termos de John
Mearsheimer (2007).
Como afirma Eugênio Diniz (2007), maximizar o poder relativo é a melhor maneira de
maximizar a própria segurança. Por isso, o comportamento agressivo do Império do Brasil
frente às ameaças externas que lhes foram impostas na região do Prata durante o século XIX
era determinado pela luta pela própria sobrevivência, o que corrobora o argumento realista da
importância de garantir a sobrevivência em ambiente internacional anárquico.
Especialmente em relação ao Uruguai, a política intervencionista do Império do Brasil
poderia ser caracterizada como imperialista e ofensiva. Isto, pois, no início do século XIX o
Brasil se colocou contra a anexação da Banda Oriental pela Argentina e a consequente perda
deste território; o Brasil tinha interesses claros em manter suas posses meridionais por ser
uma área de economia agropecuária dinâmica. Os conflitos contra Buenos Aires em meados
daquele século, por sua vez, foram, de certa forma, motivados por uma política argentina de
interferência e controle do Uruguai, ao apoiar os blancos, contrários aos interesses brasileiros
em relação ao comércio externo: Rosas e os blancos no Uruguai adotavam políticas
nacionalistas de controle da navegação dos rios e protecionismo comercial. John Lynch
afirma, a esse respeito:
O Brasil tinha suas próprias contas a acertar com Rosas. Determinado a impedir que
os satélites de Buenos Aires começassem a entrincheirar-se no Uruguai e no litoral e
ansioso por garantir a livre navegação do complexo fluvial do Mato Grosso para o
mar, o Brasil estava pronto a agir contra o “imperialismo” de Rosas, ou talvez tenha
sido impelido a fazê-lo por seu próprio imperialismo. (LYNCH, 2001, p.660).
O “imperialismo”, que Lynch relaciona à política argentina e à brasileira, vincula-se
aos seus interesses rivais a respeito da livre navegação dos rios do Prata, por um lado, e aos
interesses, também rivais, de influenciar a política uruguaia, por outro lado. A atuação
71
brasileira pode, portanto, ser considerada realista ofensiva, na medida em que buscou
aumentar seu poder em relação àquele da Argentina, que já influenciava os blancos no poder
no Uruguai. Passar a influenciar o Uruguai, até então sob a órbita da política argentina, foi um
ganho de recurso de poder relativo do Império naquele momento frente à Argentina, a
principal potência regional rival.
Após a derrubada dos blancos no Uruguai e de Rosas, os colorados tomaram o poder
no Uruguai e Urquiza na Argentina; mais tarde, após guerra civil entre federalistas e
unitaristas, Mitre, consolidou a Argentina unificada. Este foi um período de concertação e
cooperação entre Brasil e Argentina, que culminou com a aliança entre os dois Estados contra
Solano López.
A posição relativa do Uruguai nos cálculos de segurança do Império do Brasil na
década anterior à eclosão da Guerra da Tríplice Aliança também é discutida por Lynch:
O Brasil tornou-se uma metrópole informal e o Uruguai uma espécie de seu satélite,
a vítima da penetração econômica, da dependência financeira e da subordinação
política. O Uruguai sofreu não só a pressão do subsídio mas também a herança dos
tratados de 1851, a presença de um exército brasileiro de cinco mil homens (até
1855) e uma quinta-coluna brasileira na forma de centenas de estancieiros, cuja
presença transformou o norte do Uruguai num quase-apêndice do Rio Grande do
Sul. Numa época em que a Argentina, a tradicional rival do Brasil no Prata, estava
às voltas com uma debilitante guerra civil, o Uruguai corria o perigo real de perder
sua independência. (LYNCH, 2001, p.675-676).
Além disso, Lynch afirma que entre as razões do Império do Brasil para defender as
causas e os interesses dos imigrantes brasileiros no Uruguai, encontrava-se o interesse
nacional de “[buscar] mais terras agrícolas na zona temperada” (LYNCH, 2001, p.678), o que
pode ser caracterizada como uma atitude eminentemente imperialista.
A política externa agressiva do Império do Brasil frente a seus rivais regionais, no
século XIX, colocou o Brasil em posição de potência na região do Prata, pois:
O Império estabeleceu seu domínio ostensivo no Prata, que iria se prolongar durante
todo o terceiro quartel do século. O Uruguai foi colocado na condição de um
semiprotetorado brasileiro (...). A Confederação Argentina ficou também sob certo
controle, recorrendo Urquiza aos empréstimos de Mauá e do governo brasileiro,
permitindo a livre navegação e o comércio regular, aceitando a ingerência brasileira
sobre o Uruguai e reconhecendo a Independência do Paraguai. E deste obteve o
Brasil um tratado de navegação e comércio e uma convenção de limites. (BASILE,
1990, p.251).
Outras questões discutidas pela historiografia tradicional que podem corroborar a tese
de atuação ofensiva do Império do Brasil para a região do Prata no século XIX dizem respeito
72
às consequências da Guerra do Paraguai para as relações do Estado brasileiro com Paraguai e
com Uruguai. Após a Guerra do Paraguai, o Brasil “obteve do Paraguai todo o território que
reivindicava (...) e passou a exercer um controle sobre o Paraguai ainda maior do que o que
tinha no Uruguai, além de ver estimulada a sua produção fabril têxtil e de artigos bélicos”
(BASILE, 1990, p.262). Já com relação ao Uruguai, “o charque platino tinha mercado cativo
nas regiões escravistas do Brasil e de Cuba, sendo dispensável o emprego de métodos
imperialistas para obtê-lo” (CERVO, 2002, p.126).
Leslie Bethell é categórico ao afirmar que “o Brasil se nomeava um Império e tinha
ambições imperialistas” (BETHELL, 2012, p.170). Esta posição de poder no sistema
internacional, especialmente reconhecendo a região do Prata como um sistema estável, em
que havia interações entre suas unidades, permitia que a política externa imperial para a
região tivesse caráter justificadamente agressivo, para que a consecução de mais poder
relativo garantisse a segurança do Estado. A atuação externa imperial pode, então, ser
considerada ofensiva, nos termos da literatura realista ofensiva de Relações Internacionais.
A historiografia brasileira por vezes denomina a atuação brasileira como imperialista e
com intenções hegemônicas. Partindo-se do conceito de hegemonia de Mearsheimer, essa
caracterização é, no entanto, equivocada. “Hegemonia significa dominação do sistema”
(MEARSHEIMER, 2007, p.53), mas Mearsheimer considera possível “aplicar o conceito de
sistema de forma mais restrita e usá-lo para descrever regiões específicas” (MEARSHEIMER,
2007, p.53), e assim chega ao conceito de hegemonia regional. Em relação ao continente
americano, Mearsheimer o considera um sistema único sobre a qual os EUA são
reconhecidamente a única potência regional a mais de um século. Partindo do argumento de
Mearsheimer, é possível, no entanto, discutir a balança de poder da região do Prata como uma
região específica.
Corroborando o argumento de Mearsheimer sobre a dificuldade de se tornar hegêmona
global – entre outras coisas por causa do poder bloqueador das águas –, para qualquer um dos
Estados platinos no século XIX tornar-se hegêmona do sistema seria, a princípio, inviável.
Deve-se fazer uma análise, portanto, da eventual tentativa de tornar-se hegêmona regional.
Segundo Mearsheimer, “um hegemon é um estado tão poderoso que domina todos os outros
estados no sistema” (MEARSHEIMER, 2007, p.53) e que não pode ser combatido por
nenhum outro por não existir poder semelhante a ele. Na região do Prata essa prerrogativa, em
momento nenhum durante o século XIX, foi verdadeira, ou seja, é impossível falar em
hegemonia brasileira na região do Prata.
73
Concomitantemente a essa dedução, uma argumentação de Mearsheimer é sintomática
para a análise da balança de poder na região Prata:
Um estado substancialmente mais forte que as outras grandes potências no sistema
não é um estado hegemônico, uma vez que, por definição, enfrenta outras grandes
potências. O Reino Unido de meados do século XIX, por exemplo, é por vezes
considerado um estado hegemônico, mas não o era, pois existiam outras quatro
grandes potências na época na Europa – a Áustria, a França, a Prússia e a Rússia – e
o Reino Unido não as dominava de modo algum. (MEARSHEIMER, 2007, p.53).
Assumindo-se que ao menos Brasil e Argentina fossem potências regionais no Prata,
no século XIX, devido aos recursos de poder que tinham disponíveis, assim como na Europa,
na região do Prata em nenhum momento pode-se perceber o domínio completo do sistema
regional por um Estado, o que configura a inexistência de um hegêmona regional.
Por fim, a atuação internacional do Império do Brasil para a região do Prata pode ser
analisada como defensiva ou ofensiva sob o amparo da argumentação sobre o dilema da
segurança. Por um lado, a atuação imperial, se defensiva, não indicaria aos rivais o interesse
por mais poder relativo nem a uma pretensa posição hegemônica no sistema, mas somente a
manutenção de uma situação que assegurasse sua sobrevivência. Com isso, o dilema da
segurança poderia ser amenizado, uma vez que o Império do Brasil não necessariamente seria
percebido como uma ameaça externa à existência dos demais Estados da região. Por outro
lado, se a política externa imperial em relação à segurança fosse ofensiva, o dilema da
segurança estaria em pleno funcionamento, uma vez que a aquisição de poder do Império do
Brasil e suas pretensões de se tornar hegêmona, submeter e, em última análise, eliminar seus
rivais regionais tornaria o Estado brasileiro uma ameaça sistêmica a seus vizinhos que,
necessariamente, buscariam se fortalecer seja por meio de alianças ou de investimentos
militares para balancear o poder na região; o fortalecimento dos outros Estados levaria à
maior busca pelo poder do Império do Brasil, e assim sucessivamente.
O que se depreende da histórica é que o dilema da segurança é uma constante nas
relações internacionais, por essas serem caracterizadas pela anarquia. No caso platino, a maior
rivalidade no século XIX ocorreu entre o Brasil e a Argentina e não há dados disponíveis que
confirmem investimentos militares argentinos para balancear o poderio brasileiro; no entanto,
a Argentina em alguns momentos buscou-se aliar a seus vizinhos – seja para refundar o Vicereino do Prata, seja para enfrentar os interesses brasileiros na região, como ocorreu com a
aliança entre Rosas e o partido blanco no Uruguai – e em outros momentos enfrentou
militarmente o Brasil por territórios em litígio – como na Guerra da Cisplatina. Ao que
74
parece, independentemente da caracterização da atuação externa imperial, defensiva ou
ofensiva, o dilema da segurança se fez presente na região do Prata durante o século XIX.
Em alguns momentos, no entanto, houve cooperação entre os dois Estados,
notadamente quando surgiu um inimigo comum, o Paraguai. Nos anos 1860, talvez fosse mais
lógico aliança entre Argentina e Paraguai para balancear o poder brasileiro; fatores como
proximidades políticas entre o Brasil e a Argentina, naquele momento, porém, possibilitaram
dinâmica diferente da esperada pela teoria. Vale lembrar que o realismo ofensivo não acredita
na possibilidade de cooperação entre os Estados, haja vista a preocupação com o poder
relativo e com o ambiente internacional marcado pela autoajuda. O realismo defensivo, por
sua vez, admite que Estados possam cooperar. As alianças ocorridas em meio ao dilema da
segurança na região do Prata no século XIX são desafios colocados à abordagem realista
ofensiva, portanto.
O Império do Brasil não teve grandes investimentos em Exército no século XIX,
sobretudo após a criação da Guarda Nacional. Essa tendência só foi descontinuada41 durante a
Guerra do Paraguai, quando havia aliança entre o Brasil e a principal potência competidora na
região. Esse fato também contraria o argumento ofensivo defendido por Mearsheimer a
respeito a maior propensão dos Estados a se concentrarem mais em preparação militar de
curto prazo do que em desenvolvimento econômico de longo prazo, apesar de Amado Cervo
deixar claro que a política intervencionista no Prata foi, em última análise, prejudicial ao
desenvolvimento econômico do Brasil no século XIX (CERVO, 2002, p.125). Nesse caso,
mais se sobressaem os gastos econômicos com a guerra, em termos de logística e
mantimentos, do que propriamente os gastos em armas.
Como argumenta Taliaferro (2000) em defesa de uma perspectiva realista defensiva,
vizinhos relativamente mais fracos possibilitavam ao Império que se preocupasse mais com
objetivos de longo prazo quanto ao progresso do Estado – com a industrialização, por meio da
edição da Tarifa Alves Branco (1844), e com a escala da economia nacional e a questão
social, por intermédio da edição da Lei Eusébio de Queiroz (1850) e da Lei de Terras, no
mesmo ano – e menos em repelir ameaças a sua existência como ator internacional.
Contrariamente, o fato de as fronteiras na região do Prata serem porosas e objeto
constante de disputas entre as unidades do sistema, facilitaram uma atuação externa ofensiva
do Império do Brasil contra seus rivais regionais. Segundo Taliaferro (2000), o realismo
41
Até meados do século XIX existia a percepção da ameaça colocada pela Argentina e por sua intenção de
recriar o Vice-reino do Prata, e mesmo assim não houve vultosos investimentos em armas pelo Império do
Brasil, haja vista a importância relativa da Guarda Nacional naquele momento.
75
defensivo defende que somente em alguns casos os Estados agiriam por meio de políticas
imperialistas e ofensivas, enquanto para os realistas ofensivos, o sistema internacional
anárquico constrange os Estados a atuarem sempre de maneira agressiva para garantir sua
sobrevivência. A situação de porosidade das fronteiras na região platina pode ser considerada
um desses casos onde a atuação ofensiva é esperada, mesmo sob um ponto de vista realista
defensivo.
Entre os conflitos ocorridos na região do Prata, no século XIX, notadamente as
intervenções no Uruguai e a Guerra do Paraguai, em especial suas consequências, podem
desafiar o paradigma realista defensivo, afinal, (i) o Império do Brasil tinha interesses
imperialistas nas pastagens da região portenha, que comportava grande número de imigrantes
brasileiros à época; e (ii) uma das cláusulas secretas do Tratado da Tríplice Aliança era a
divisão de territórios paraguaios entre Brasil e Argentina, o que configura aquisição de poder
por meio de conquista territorial, e corrobora a análise realista ofensiva.
A principal questão que sustenta esse trabalho se faz importante nesse momento: é
possível determinar se a atuação externa brasileira tem uma característica definitiva –
imperialista e ofensiva, ou soberanista e defensiva? Afinal, é possível definir se o objetivo
final da atuação internacional do Império do Brasil era a garantia da sobrevivência ou a
conquista do poder?
Após as considerações feitas no decorrer deste capítulo, sustenta-se que não é possível
ser taxativo e afirmar que a atuação brasileira para a região do Prata no século XIX, em
questões de segurança, tem característica soberanista e defensiva, ou imperialista e ofensiva.
O que parece é que, como afirma Scott Burchill, as perspectivas realista defensiva e realista
ofensiva devam ser compostas em uma única teoria que explique quando cada comportamento
deveria ser esperado (BURCHILL, 2005, p.43) a partir dos constrangimentos sistêmicos, das
dinâmicas de poder e das características internas dos Estados em cada evento tomado
individualmente.
Por um lado, em perspectiva defensiva, a política externa imperial para o Prata tem
interesse soberanista, de manter o status quo e, desta forma, garantir a própria sobrevivência.
Além disso, o fato de a participação do Brasil em todos os conflitos em apreço ter sido
motivada por agressões anteriores caracteriza uma política reativa, e não uma política
agressiva. Ademais, a existência de momentos de cooperação, especialmente entre os dois
principais rivais regionais, Brasil e Argentina, corrobora a força da argumentação realista
defensiva, uma vez que o realismo ofensivo questiona a possibilidade desse tipo de acordo
76
devido às preocupações que os Estado têm com ganhos relativos e com a lógica de autoajuda
que o sistema internacional lhes impõe.
Por outro lado, partindo-se da argumentação do realismo ofensivo, a projeção de poder
do Império do Brasil na região do Prata pode ser considerada imperialista e agressiva,
buscando aumentar seu poder relativo e enfraquecer os rivais regionais, e garantir a própria
segurança devido à impossibilidade de ter seu poderio contestado pelos demais Estados da
região. A política externa imperial para o Uruguai, de submeter o país a Tratados desiguais e
de intervir no país quando seus interesses eram contrariados, e a cláusula secreta do Tratado
da Tríplice Aliança – que definia cessão de partes do território paraguaio para o Brasil após o
conflito – e a submissão imposta àquele Estado após a guerra, corroboram, por sua vez, a
análise embasada no realismo ofensivo.
As implicações dessas conclusões para a pesquisa sobre política externa brasileira são
relevantes porque, em primeiro lugar, cai por terra a defesa do caráter eminentemente
soberanista e defensivo da atuação externa brasileira. A partir deste estudo fica claro que a
atuação internacional do Brasil, pelo menos durante o século XIX, foi caracterizada por
momentos de atuação defensiva e momentos de atuação ofensiva. Diferentemente dos EUA,
que na mesma época, tinham uma política de Estado pautada pela marcha para o oeste e pelo
extermínio dos povos indígenas para a conquista de territórios e consecução de poder, o Brasil
no século XIX não buscou, por meio das intervenções, em geral, a conquista de territórios e
seu objetivo final não parecia ser o obtenção de poder; porém, em momentos esporádicos
como na Guerra da Cisplatina e na Guerra do Paraguai, a manutenção de territórios e a
aquisição de territórios pela conquista, respectivamente, estiveram entre os interesses e
objetivos nacionais.
Em segundo lugar, e talvez mais interessante para o campo de pesquisa de política
internacional e análise de política externa brasileira, esta indefinição a respeito da
característica da atuação internacional do Brasil em questões de segurança no século XIX
questiona o consenso sobre a continuidade da política exterior do Brasil, existente na
literatura e na historiografia brasileiras sobre essa questão. Se a atuação internacional do
Brasil não pode ser taxada em definitivo como imperialista ou como soberanista, a tese de
continuidade de uma atuação internacional pautada pelo diálogo e por atuação conservadora e
não agressiva encontra problemas empíricos.
A controvérsia aparente na historiografia e na literatura brasileira a respeito da política
externa do Brasil para a região do Prata no século XIX, se não se justifica, pode ser
compreendida pela complexidade da questão em apresso. Uma pesquisa meramente factual,
77
que enfatiza a descrição dos eventos e baseia-se em fontes primárias e secundárias, sem que a
teoria seja aplicada de maneira controlada, possibilita que pensamentos controversos se
sobreponham e dificulta, portanto, tanto a exposição dos pesquisadores como a compreensão
dos leitores.
78
CONSIDERAÇÕES FINAIS
São características fundamentais das relações internacionais, segundo o realismo, a
“ausência de um tribunal ou de uma força policial no direito de recorrer à força, [a]
pluralidade de centros de decisão autônomos, [a] alternância e contínua interação entre guerra
e paz” (ARON apud WALTZ, 2002, p.90). Dessa forma, os constrangimentos impostos pelo
sistema internacional anárquico ao comportamento dos Estados é imprescindível para a
análise das relações internacionais, e também o são as interações entre as unidades desse
sistema, os Estados.
O neorrealismo, ou realismo estrutural, proposto por Waltz, enfatiza a estrutura na
análise da política internacional. Por isso, as relações internacionais somente poderiam ser
compreendidas a partir de uma teoria sistêmica, que deve ser caracterizada pela estabilidade
temporal e por interações entre suas unidades. Por definição, o sistema internacional é
anárquico e suas unidades são atores racionais, que atuam em uma lógica de autoajuda e são
constrangidos pelo dilema da segurança em sua atuação internacional.
Como discutido, a estrutura não é suficiente como variável para se analisar a política
internacional e, principalmente, a política externa de Estados individualmente. A não
incorporação de variáveis domésticas é uma das principais críticas sofridas pelo neorrealismo.
Para ampliar o escopo de análise da teoria realista, a realismo neoclássico surge e incorpora
variáveis internas aos Estados, como as percepções dos tomadores de decisão e a dinâmica
burocrática em política interna, o que permite à teoria realista maiores possibilidades de
predição e de compreensão de eventos internacionais. O neorrealismo e o realismo
neoclássico não são, portanto, vertentes contrastantes da teoria realista de Relações
Internacionais, mas sim complementares.
Estruturalmente, podemos descrever e entender as pressões a que os Estados estão
sujeitos. Não podemos predizer como irão reagir às pressões sem conhecermos as
suas disposições internas. Uma teoria sistêmica explica mudanças entre vários
sistemas, não dentro deles, e, no entanto, a vida internacional dentro de um dado
sistema não é, de forma alguma, toda ela feita de repetições. Descontinuidades
importantes ocorrem. Se ocorrem dentro de um sistema que perdura, as suas causas
estão ao nível das unidades. (WALTZ, 2002, p.103).
O construtivismo e algumas teorias pós-modernas costumam focar somente no nível
das unidades e não considerar constrangimentos postos aos Estados pela estrutura anárquica
79
do sistema internacional. A partir de uma perspectiva positivista, especificamente do
realismo, essa é uma concepção equivocada, pois
As causas ao nível das unidades e dos sistemas interagem, e porque o fazem, a
explicação só ao nível das unidades é enganadora. Se a nossa abordagem permite a
análise das causas ao nível unitário e ao nível sistêmico, então pode lidar com as
mudanças e as continuidades que ocorrem num sistema. (WALTZ, 2002, p.99).
As teorias realistas têm, portanto, grandes possibilidades analíticas quando se discute
questões de segurança. Principalmente a partir dos estudos de Waltz e a consolidação do
realismo como uma abordagem científica, muitos acadêmicos buscaram complementar essa
abordagem por meio de novos estudos e novas perspectivas para a compreensão desses
eventos. Daí surgiu o debate entre o paradigma realista defensivo e o realista ofensivo.
O realismo defensivo, proposto por Waltz, enfatiza a preocupação dos Estados com a
garantia da sobrevivência por intermédio da manutenção do status quo e por políticas
soberanistas e conservadoras. O realismo ofensivo, proposto por Mearsheimer, por sua vez,
defende que o principal objetivo dos Estados deveria ser a consecução de poder relativo por
intermédio de políticas imperialistas, expansionistas e agressivas, porque só os Estados
poderosos poderiam garantir sua sobrevivência.
As duas vertentes aceitam as prerrogativas realistas de sistema internacional
anárquico, atores racionais, importância do poder relativo para a manutenção da sobrevivência
e dilema da segurança. Suas concepções sobre algumas dessas prerrogativas, no entanto,
divergem de maneira, a princípio, inconciliáveis.
No que diz respeito à importância do poder para a manutenção da segurança, o
realismo defensivo assume que o poder é um meio para o fim último da sobrevivência. Nesse
sentido, a manutenção da balança de poder em um sistema seria suficiente para a garantia da
própria soberania. Por sua vez, o realismo ofensivo defende a aquisição do poder como fim,
como objetivo a ser conquistado pelos Estados para que eles evitem ser atacados por outros
Estados mais poderosos; assegurando maior poder relativo, os Estados estariam garantindo,
em consequência, a própria sobrevivência.
Em relação ao dilema da segurança, parece que as concepções também são
conflitantes. O realismo defensivo se preocupa com as políticas adotadas pelos Estados para
arrefecer o dilema da segurança. Dessa forma, a atuação soberanista, conservadora, que não
impusesse ameaça aos demais Estados, teria a faculdade de amenizar o dilema da segurança.
Já o realismo ofensivo assume o dilema da segurança como inerente ao sistema internacional
80
anárquico: um Estado forte é uma ameaça ao outro que se fortalece e ameaça o primeiro. O
risco de extinção pelo ataque de um rival é fator suficiente para que o Estado busque se
fortalecer relativamente aos demais.
O realismo ofensivo assume que Estados devam adotar políticas expansionistas e
buscar maximização de seu poder relativo, em relação aos demais Estados, devido aos
constrangimentos que o sistema internacional anárquico lhes impõe. O realismo defensivo,
contrariamente, defende que Estados devam maximizar sua segurança relativa, não seu poder
relativo, e podem fazê-lo eficientemente por meio de atuação externa moderada, não
agressiva. Partindo dessa diferenciação, qual paradigma caracterizaria mais corretamente a
política externa do Império do Brasil para a região do Prata?
No Brasil, política internacional e política externa nem sempre são abordadas de
maneira claramente científica, e o que pode ocorrer são estudos que relatam eventos
internacionais sem analisá-los sob perspectivas teóricas fundamentadas. A controvérsia na
historiografia brasileira a respeito da característica imperialista ou soberanista da atuação
externa do Império do Brasil no século XIX para a região do Prata é flagrante e, como se
provou, ocorre eventualmente com um mesmo autor e em uma mesma obra. Para tentar
dirimir essa controvérsia e caracterizar em definitivo a política externa imperial para a região
do Prata em matéria de segurança, fez-se um esforço histórico-teórico analisando-se a atuação
externa do Brasil no século XIX sob as lentes neorrealista e neoclássica e, mais
especificamente, os paradigmas realista defensivo e ofensivo.
A atuação externa do Império do Brasil nas três principais intervenções na região do
Prata no século XIX podem ser caracterizadas como soberanistas e defensivas. Na Guerra da
Cisplatina a percepção dos tomadores de decisão brasileiros de uma possível tentativa dos
argentinos de recriar o Vice-reino do Prata poria em risco a sobrevivência do Estado
brasileiro. Além disso, a anexação do território da Banda Oriental pela Argentina
desequilibraria a balança de poder na região, o que impeliu o Império do Brasil a intervir de
maneira reativa para evitar a ameaça de um rival regional, mantendo o status quo regional.
Nas intervenções contra Buenos Aires e os blancos uruguaios, na década de 1850, Rosas e
Oribe adotavam políticas nacionalistas contrárias aos interesses brasileiros e, mais do que
isso, a influência da Argentina sobre o Uruguai era percebida como uma aliança para
contestar o poder do Brasil, superior àquele momento. Novamente, a intervenção teve caráter
soberanista e preocupação última com a sobrevivência do Estado nacional. Por fim, na Guerra
do Paraguai, a intervenção brasileira foi a resposta a uma agressão externa no intuito de
manter o status quo regional frente a intenções expansionistas paraguaias.
81
Porém, essas intervenções tiveram também um quê de imperialistas e ofensivas, se nos
ativermos a outras variáveis em jogo. Especialmente no que tange ao Uruguai, a política
imperial sempre foi imperialista no sentido de manter aquele país como uma espécie de
protetorado brasileiro. A intervenção na Guerra da Cisplatina teve caráter imperialista e
agressivo se considerarmos os interesses dos estancieiros brasileiros que viviam na região e a
importância do livre comércio entre as regiões para a economia do Império do Brasil. Foi uma
intervenção ofensiva também contra os blancos, ao derrubar um governo contrário aos
interesses imperiais e submeter o Uruguai ao Império do Brasil. Rosas, que adotava políticas
nacionalistas e protecionistas e, segundo a historiografia brasileira, pretendia recriar o Vicereino do Prata, também foi derrubado por intervenção militar. O Brasil, a partir dessas
intervenções, aumentou seu poder relativo ao garantir que o Uruguai se tornasse dependente e
a Argentina subserviente aos interesses brasileiros. A Guerra do Paraguai foi, todavia, o
conflito que mais explicitou o caráter ofensivo da intervenção brasileira devido à tomada de
territórios em consequência de cláusula secreta do Tratado da Tríplice Aliança.
O debate interno entre realistas defensivos e ofensivos é comumente apresentado
como uma questão da escolha pela melhor abordagem ou teoria para um determinado Estado,
dadas suas características e seus recursos de poder. Políticas defensivas, se adotadas por todos
os países, levariam a uma situação irreal de paz mundial. Políticas ofensivas, por sua vez,
aproximariam o sistema internacional do estado de natureza hobbesiano de guerra de todos
contra todos, o que também não ocorre. Dessa forma, o realismo precisa considerar ambas as
percepções para completar seu escopo de análise (BURCHILL, 2005, p.43).
Em resumo, não se considera possível decretar uma única característica que defina a
política externa imperial de segurança para o Prata, pois, dependendo dos argumentos e das
variáveis utilizadas, ambas tem poder de explicação relativamente confiáveis. O que se
propõe é que as perspectivas realista defensiva e realista ofensiva sejam compostas em uma
única teoria que explique quando cada comportamento deveria ser esperado, o que ratifica
uma das possibilidades levantadas por Burchill (2005, p.43) para lidar com essas vertentes
teóricas.
A dificuldade, ou a impossibilidade, de ser taxativo quanto à característica da atuação
externa do Império do Brasil para a região do Prata, se imperialista e ofensiva ou soberanista e
defensiva, se não justifica a controvérsia encontrada na historiografia e na literatura brasileira
a respeito dessa questão, ao menos demonstra a complexidade de se discutir esse assunto.
82
O objetivo geral estabelecido para este trabalho foi o de avaliar a política externa do
Império do Brasil para a região do Prata e a adequação das justificativas imperialista e
soberanista como suas causalidades. Entre os objetivos específicos, estiveram avaliar
elementos materiais que influenciassem na dinâmica de segurança regional, e analisar a
política externa imperial para a região do Prata como imperialista ou soberanista por
intermédio de um estudo histórico-teórico sob as lentes do realismo ofensivo e do realismo
defensivo, respectivamente.
Nesse sentido, percebe-se que os objetivos traçados foram cumpridos, apesar de a
hipótese inicial, de possibilidade de se caracterizar definitivamente a política externa imperial
como soberanista e defensiva, não ter sido comprovada. Por mais que existisse o interesse de
comprovar a hipótese em apresso, os dados disponíveis e a análise realizada permitiram
conclusão diversa da esperada, mas ainda assim essa possibilidade havia sido prevista quando
se propôs a “decidir pela avaliação de qual seja melhor para a explicação da política externa
imperial, ou pela proposição de uma terceira via, diferente das duas primeiras ou que
proponha uma síntese delas” (p.9).
Com relação à metodologia, como esperado, este trabalho teve um foco mais voltado
ao método qualitativo que ao quantitativo. Em relação aos dados quantitativos, em especial
aos dados sobre população, economia e armas, deve-se reconhecer a dificuldade de obtê-los,
sobretudo devido ao período temporal analisado e às limitações das fontes disponíveis. Nesse
sentido, devido a constrangimentos logísticos sobretudo, as fontes primárias, que se pretendia
utilizar com mais intensidade, foram relativamente pouco exploradas, o que certamente
diminui a ambição que se pretendia ter, mas que não desqualifica o trabalho.
Por fim, uma inquietação que surgiu neste autor com o desenvolvimento desta
dissertação e com as conclusões a que se chegou diz respeito à tese de continuidade da
política externa brasileira, defendida por acadêmicos e por diplomatas. Esse quase consenso
pode e deve ser questionado uma vez que não seja possível dotar a política externa imperial
de caracterização definitiva, ofensiva ou defensiva. Dessa forma, a tese da continuidade de
uma política externa defensiva, principista, tradicional, voltada ao diálogo e a formação de
consensos, merece considerações teóricas mais pormenorizadas e um estudo mais abrangente
que a qualifique e a complemente, se necessário.
83
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