A remessa de lucros durante o Governo Dutra: crise externa e

A remessa de lucros durante o Governo Dutra:
crise externa e liberalidade financeira
Julio Manuel Pires1
Introdução
A divergência de opiniões sobre os mais diversos temas constitui fato
comum entre os economistas. Alguns temas em particular, no entanto,
ostentam posição destacada quando se trata de controvérsia. Tal certamente
é o caso do papel do investimento externo no processo de desenvolvimento
econômico de um país. De um lado, perfilam-se aqueles que enxergam no
capital externo toda uma série de vantagens e benefícios para a economia
nacional – acesso a poupança externa, tecnologia, métodos modernos de
gerenciamento etc. –, minimizando seus eventuais efeitos deletérios. Para
outro conjunto de pessoas, a desnacionalização, os impactos negativos das
remessas de lucros e dividendos, a dependência externa e tantos outros
aspectos nocivos superariam as vantagens fortuitas.
procuram
se
equilibrar
entre
estes
extremos
Os trabalhos que
afiguram-se
relativamente
diminutos. A comoção trazida por este tema, bem como o alinhamento a
priori com uma das posições, constitui a regra2.
1. Professor do Departamento de Economia da FEA-RP/USP e do Departamento de
Economia e do Programa de Estudos Pós-Graduados em Economia Política da PUC-SP.
2. São inúmeros os exemplos de estudos que, a despeito de terem claramente uma posição
favorável ou contrária ao capital externo pretendem-se “isentos”. Apenas a título de
ilustração, podemos citar, no primeiro caso o trabalho de Zockun (1987), o qual
posicionando-se de forma nitidamente favorável, recusa a “irracionalidade” das posições
avessas ao capital estrangeiro e propõe-se a “contribuir para o esclarecimento da questão,
apresentando dados e fatos sobre a importância do capital estrangeiro para o
desenvolvimento econômico brasileiro, evitando colocações políticas que não possam ser
comprovadas” (p. 1, grifos nossos). De outro lado, adotando uma postura agressivamente
contrária ao capital externo desde o início, o trabalho de Pereira (1975) assevera que
pretende apenas “apontar algumas fontes para quem desejar maiores informações [sobre as
multinacionais], e recordar alguns conceitos emitidos por órgãos de pensamento político
universal, notadamente a Organização das Nações Unidas e altas personalidades, inclusive
professores universitários do mais alto conceito público, acima de interesses e de
ideologias” (p. 8, grifos nossos).
[1]
Defender o capital externo é, para alguns, sinal evidente de entreguismo e
submissão
aos
interesses
internacionais,
para
outros,
indicador
de
racionalidade e modernidade. Atacar o capital estrangeiro significa, para uns,
primitivismo
mental
nacionalismo
e
e
visão
perspectiva
retrógrada,
realista
da
para
outros,
realidade
prova
de
econômica
e
sadio
política
mundial.
Quando nos referimos ao marco regulatório concernente ao capital externo,
temos em mente quatro áreas de atuação principais. A primeira delas referese à legislação sobre a remessa de lucros, dividendos, royalties, patentes e
repatriamento de capital – tanto no que tange ao investimento quanto ao
reinvestimento
estrangeiros,
–,
com
a
segunda
particular
à
tributação
atenção
para
incidente
a
sobre
os
diferenciação
capitais
porventura
existente relativamente ao capital nacional. O terceiro aspecto reporta-se aos
setores passíveis de atuação do capital externo e o quarto à existência ou
não de restrições das empresas estrangeiras à captação de recursos no
mercado doméstico, seja via mercado financeiro, seja via mercado de
capitais.
Entre todos esses “temas” afetos à discussão mais ampla sobre o capital
externo e a necessidade – maior ou menor – de sua regulação iremos nos
ater ao debate e condicionantes atinentes à remessa de lucros e dividendos
das empresas estrangeiras e o eventual estabelecimento de restrições a
essas remessas.
Essa controvérsia alcançou particular ênfase no Brasil entre os anos do pósguerra e o Golpe Militar de 1964, com repercussões relevantes sobre o
ambiente político em alguns momentos marcantes.
Em
vista
das
restrições
impostas
ao
tamanho
máximo
que
se
julga
apropriado para um artigo científico sem que a paciência do leitor seja
[2]
submetida a teste de resistência abusivo, concentraremos nossa atenção
apenas no primeiro governo instituído após o final da II Guerra3.
O
trajeto
percorrido
pelo
Governo
Dutra
no
tocante
aos
controles
estabelecidos sobre as transações externas é bastante conhecido. De início,
dando
continuidade
à
política
de
liberalização
comercial
herdada
do
interregno Linhares, os responsáveis pela política econômica permitiram que
ocorresse uma elevação substancial das importações, sem que quaisquer
critérios de seletividade fossem interpostos. Segundo Vianna (1987, p. 19), tal
política tinha como um de seus objetivos precípuos o combate à inflação e
por fundamento quatro pontos principais: 1) a expectativa de aumento do
preço do café a partir do fim do preço-teto estabelecido pelo governo
norte-americano4; 2) a situação aparentemente confortável quanto ao nível
das reservas internacionais; 3) a perspectiva de colaboração direta do
governo dos Estados Unidos, em virtude do apoio emprestado pelo Brasil
durante o conflito mundial e; 4) a crença de que uma política liberal de
câmbio
constituir-se-ia
em
importante
estímulo
para
o
influxo
de
investimentos estrangeiros diretos privados.
Com isso, o valor total das importações ascendeu de US$ 322,5 milhões em
1945 para US$ 594 milhões no ano seguinte, alcançando US$ 1.027 milhões
em 1947, uma expansão, portanto, de 218% em dois anos, fato raramente
observado na história econômica brasileira. É evidente que o gradual
3. Em trabalho futuro oportunamente pretendemos voltar ao tema tratando do Segundo
Governo Vargas.
4. Conforme apontado pelo mesmo autor (VIANNA, 1987, p. 22), entre janeiro de 1942 e
julho de 1946, o Acordo Interamericano do Café havia limitado o preço do café tipo Santos
4 em 13,4 centavos de dólar por libra-peso. A partir de julho de 1946, com o fim deste
limite, o preço começou a ascender no mercado internacional, chegando o Santos 4 a
alcançar 27,6 cents/libra em fevereiro de 1947. Nos meses seguintes, no entanto, a posse
de estoques substanciais e grande número de contratos a termo por parte dos
importadores norte-americanos fez com que o preço declinasse de forma importante,
atingindo 18,25 cents/libra em julho de 1947. Doravante, inicia-se uma trajetória de
crescimento dos preços lenta mas persistente, a qual se acentua sobremaneira a partir de
1949, cujo ápice se deu em 1954.
[3]
restabelecimento das condições normais do comércio internacional após o
final da guerra teve papel importante, mas negar o papel relevante da
política de abertura comercial seria falsear completamente a realidade.
Tal elevação, conjugada ao fato de que a maior parte dessa demanda de
bens estrangeiros era atendida pela economia norte-americana – e, portanto,
exigiam o pagamento em moedas conversíveis, cujos saldos detidos pelo
Brasil eram reduzidos5 – levou o Governo Dutra a dar início, já em meados
de 1947, a mudanças substanciais na legislação referente às importações,
refreando seu liberalismo no campo comercial. Tais alterações iriam tornar a
possibilidade de importações de bens classificados como não essenciais
cada vez mais restrita, culminando na instituição do orçamento de câmbio
em 1949.
Todavia, tal ímpeto restritivo, é importantíssimo ressaltar, não se estendeu às
remessas
para
o
exterior
associadas
aos
capitais
estrangeiros
aqui
internalizados. A despeito do restabelecimento, a partir de 1947, dos limites
máximos de 20% e 8% para os retornos de capital e remessas de lucros,
juros e dividendos, respectivamente, como examinaremos com maior cuidado
mais à frente, isso não impediu que as saídas de divisas associadas a essas
rubricas praticamente duplicassem entre 1947 e 1948 e se mantivessem
nesse novo patamar até o final do governo Dutra.
Que razões teriam levado o governo Dutra a abrir mão de medidas mais
enfáticas destinadas a conter a saída de recursos na conta de serviços
fatores?
A
literatura,
de
forma
consensual,
aponta
como
principais
explicações a ideologia liberal que norteava o governo Dutra, juntamente
com a busca incessante de atrair capitais externos, dada a diminuta
5. De um total de US$ 730 milhões de reservas, o saldo de moedas conversíveis de que
dispunha o Brasil, em 1946, era de apenas US$ 92 milhões, valor que se reduziu a US$ 33
milhões no ano seguinte (DIB, 1985, p. 20).
[4]
disposição do governo dos Estados Unidos em fornecer recursos por vias
oficiais.
“O Governo Dutra havia apoiado os projetos de
desenvolvimento do país nas suas esperanças de
captação de recursos externos através da assistência
financeira oficial dos Estados Unidos e pelo afluxo de
capitais privados internacionais” (VIANNA, 1987, p. 25).
Estas perspectivas, entretanto, estavam destinadas a serem fraudadas. Com o
fim da guerra, ocorre uma mudança irretorquível na postura dos Estados
Unidos (ABREU, 1999, p. 375-7). Tal alteração, se não significou o abandono
total da “política de boa vizinhança” marcou claramente os limites a que se
propunha chegar o Governo dos Estados Unidos em relação ao Brasil. A
hostilidade
prioridade
ao
processo
atribuída
ao
de
desenvolvimento
apoio
econômico
a
industrial
outras
brasileiro
regiões
do
e
a
globo
demarcaram essa nova postura. Juntamente com a recusa em honrar os
compromissos assumidos quanto ao fornecimento de material bélico, o
Governo dos Estados Unidos deixava patente, de forma pública, já em 1946,
sua
“posição de considerar que as necessidades de capital
dos países da América Latina deveriam ser supridas
principalmente por fontes privadas de financiamento,
devendo o Brasil ter presente, segundo o Governo norteamericano, que seu desenvolvimento dependeria, em
última instância, da habilidade de criar clima favorável ao
ingresso de capitais privados” (VIANNA, 1987, p. 25).
Dessa forma, restou ao ex-ministro da Guerra de Vargas atrelar-se mais
decididamente à tentativa de atrair os capitais privados internacionais como
ponto de apoio para o desenvolvimento da economia brasileira.
Sem descartar tal ponto de vista, nosso intuito aqui é tentar avançar um
pouco
mais
nessa
discussão,
chamando
determinantes.
[5]
a
atenção
para
outros
Visando tal propósito, este artigo encontra-se estruturado em três seções,
além desta Introdução. Na seção seguinte apresentamos a evolução da (tão
criticada) legislação de Dutra relativa ao capital externo e como o próprio
governo procurava justificá-la, notadamente por meio dos Relatórios do
Banco do Brasil. Na seção 3 empenhamo-nos em analisar se os números
relativos à remessa de lucros e dividendos corroboram a ideia de que as
tais remessas se constituíram de fato em fator importante no desequilíbrio
externo
do
período.
Finalmente,
“à
guisa
de
conclusão”,
tentamos
sistematizar algumas proposições discutidas ao longo do texto e apresentar
nossa perspectiva sobre o tema.
1. A regulamentação do capital externo no governo Dutra: otimismo
persistente
O ordenamento jurídico sistemático regulamentando a entrada e saída de
capital estrangeiro – de risco ou de empréstimo – no Brasil iniciou-se
somente a partir de 1946. Até então, as diversas legislações promulgadas
revestiam-se de caráter esporádico e assistemático, de acordo com as
condições do mercado cambial (DHBB, vol. 1, p. 1067). O que havia até
então era apenas uma lei do início do governo Vargas que estabelecia
limites máximos para a remessa de lucros e dividendos e para a repatriação
de capitais e outra lei que tratava da prioridade a ser concedida às
remessas de lucros e dividendos, outorgada algumas semanas após a
implantação do Estado Novo, mas não um disciplinamento mais amplo que
cuidasse desse tema.
Anteriormente, o Decreto-lei no 97, de 23/12/1937, além de reintroduzir o
monopólio do Banco do Brasil na compra das letras de exportação e de
valores transferidos do estrangeiro, regulamentava a ordem de prioridade
para a distribuição das divisas da seguinte forma:
[6]
“Diariamente, depois de atendidas as necessidades da
Administração Pública, as coberturas restantes serão
distribuídas, observada a seguinte ordem de preferência:
1) – Importação de mercadorias e fretes de importação;
2) – Despesas no estrangeiro das empresas contratantes
de serviços públicos; 3) – Dividendos e lucros em geral, e
4) – Outras remessas” (ALMEIDA FILHO, 1944, p. 65).
Não deixa de ser interessante notar, por parte do governo federal, certa
despreocupação com uma política de atratividade do capital estrangeiro. O
posicionamento da remessa de lucros e dividendos em penúltimo lugar, à
frente apenas das mal definidas e residuais “outras remessas” atesta que o
Governo Vargas, no início do Estado Novo, emprestava pouca relevância ou
via poucas possibilidades de contar com maior aporte de recursos externos
para os investimentos imprescindíveis à economia brasileira.
A
primeira
legislação
consistente
relacionada
ao
capital
externo
foi
estabelecida por meio do Decreto-Lei no 9.025, de 27/02/1946, logo no
início do governo Dutra. Esta lei tratou de estabelecer mecanismos de
registro e controle e fixar limites para as remessas de rendimentos do
capital estrangeiro. Assim, além do registro, agora obrigatório, desses capitais
junto ao Banco do Brasil, afirmou-se o limite de 20% ao ano para o retorno
do capital registrado e de 8% para as remessas a título de juros, lucros e
dividendos.
Tal decreto permitia a ampla liberdade de compra e venda de moeda
estrangeira, por meio de bancos autorizados, sem que houvesse qualquer
intermediação do Banco do Brasil, uma vez que o câmbio não estava
centralizado. Eliminava-se também o instrumento de prova de venda de
câmbio.
Outorgava-se,
por
conseguinte,
entre
outras
coisas,
amplas
facilidades para a efetivação de remessas de capitais privados para o
exterior, num contexto de taxa de câmbio claramente valorizada.
[7]
Por que o governo Dutra decidiu implementar, pela primeira vez no Brasil,
uma legislação específica para regular os fluxos de capitais externos? Uma
das
explicações
pode
ser
encontrada
em
documento
da
FIESP/CIESP.
Segundo tal fonte, tentou-se dar uma satisfação à opinião pública face a
algumas denúncias então surgidas na imprensa.
“Diante da polêmica surgida com as acusações de que
grandes remessas de lucros eram enviadas para o
exterior, com citações nominais de algumas companhias
estrangeiras, foi baixado o Decreto-lei no 9.025, de 27 de
fevereiro de 1946, determinando que a remessa de juros,
lucros e dividendos não ultrapassaria 8% do valor do
capital registrado, considerando-se transferência de
capital o que exceder essa porcentagem” (FIESP/CIESP,
1971, p. 18)
A manutenção da situação externa favorável até meados do ano, com a
continuidade da ampliação das reservas, e a intenção de ampliar os
incentivos para a entrada de capitais externos, fez com que o governo
resolvesse tornar a legislação mais indulgente.
Por meio do Decreto-Lei 9.602, de 16 de agosto de 1946, foram ampliadas
as atribuições da SUMOC relativamente ao disciplinamento dos capitais
externos, pois o artigo 6º do Decreto-Lei de sua criação já mencionava seus
poderes
para
a
“regulamentação
nas
áreas
cambial
e
de
capitais
estrangeiros” (MALAN et al., 1980, p. 453). A partir de então, a SUMOC
poderia, por meio de instrução, e "tendo em vista as condições do mercado
de câmbio", alterar os percentuais - e mesmo reduzir a zero - do imposto
sobre as operações de remessa ao exterior. Da mesma forma, ficava a
critério da SUMOC definir, por meio de interpretação própria, os limites
percentuais sobre a repatriação do capital e das remessas de lucro e
dividendos.
Ou
seja,
à
SUMOC
foi
concedida
a
prerrogativa
de,
simultaneamente, alterar os limites máximos que poderiam ser remetidos
[8]
para o exterior sobre os capitais aqui aplicados e de fixar o imposto
incidente sobre essas operações.
Em virtude disso, dez dias depois, em 26 de agosto de 1946, a SUMOC
editou a Instrução número 20, suspendendo as limitações do decreto
anterior no que diz respeito aos retornos de capitais, juros, lucros e
dividendos, dando início a um período – até o início de junho de 1947 –
caracterizado “pelo regime de mais ampla liberalidade na movimentação de
capitais” (Revista Conjuntura Econômica, fev/1948, p. 25).
Para que isso ocorresse concorreram não só a avaliação relativa à possível
perda de competitividade, mas também a perspectiva francamente otimista
que se tinha naquele momento relativamente ao afluxo de recursos externos,
tanto por parte do próprio governo quanto de diversos segmentos da
sociedade, como exporemos adiante.
A perspectiva de vir a se tornar um grande recebedor líquido de recursos
dos Estados Unidos animou parcela expressiva de políticos, técnicos do setor
público,
empresários
e
estudiosos
brasileiros
no
imediato
pós-guerra.
Acreditava-se que o Brasil, por ter desenvolvido uma "relação especial" com
os
Estados
Unidos
teria
algum
tipo
de
privilégio
na
obtenção
de
empréstimos por parte do governo norte-americano, afinal de contas, o
Brasil havia sido o único país da América Latina a colaborar diretamente
para o esforço de guerra por meio do envio de tropas para lutar na Europa
contra os nazistas6.
No início de 1946, quando foi preparado e publicado o Relatório Anual
referente ao ano anterior, os técnicos do Banco do Brasil mostravam-se
francamente otimistas face à situação das contas externas do país.
6. A Argentina, a título de contraexemplo, não só deixou de colaborar militarmente, como
adotou uma atitude "suspeita" de neutralidade, pela qual foi posteriormente alvo de
retaliações por parte dos Estados Unidos.
[9]
“O processo de crescimento das nossas reservas no
exterior, em divisas e ouro, não sofreu solução de
continuidade. Esses recursos, visto aqui pelo lado
favorável, nos têm possibilitado o pagamento regular das
nossas importações e a transferência dos lucros dos
capitais estrangeiros invertidos no país. E tudo nos leva a
crer que o Brasil se encontra convenientemente apto a
satisfazer as solicitações de divisas que a iminente
normalização do comércio internacional há de, sem
dúvida, estimular. Foi essa posição cambial que nos
permitiu, também, satisfazer, com pontualidade, os
serviços da Dívida Externa Brasileira, na forma prescrita
pelo Decreto-lei no 6.019 de 23 de novembro de 1943.
Legitima-se, portanto, a presunção de que, para o futuro,
não haverá hiato no rigoroso cumprimento de tais
obrigações”.
Não
haviam
ocorrido
e
nem
se
vislumbravam
até
então
quaisquer
perspectivas desfavoráveis no tocante aos fluxos de importações, remessas
de lucros e pagamento dos encargos associados à dívida externa.
Tal
expectativa
manteve-se
inalterada
um
ano
depois,
confiando-se
plenamente no efeito positivo da nova legislação atinente ao capital externo.
Esta perspectiva otimista quanto ao impacto da nova legislação sobre os
fluxos de capitais externos encontra-se muito bem expressa no Relatório
Anual do Banco do Brasil relativo ao ano de 1946 (p. 40-1):
“(...) a garantia de retorno ao capital estrangeiro investido
no país, medida que, aliada à estabilidade política e ao
saneamento da moeda, concorrerá para consolidar a
confiança e aumentar a afluência de fundos do exterior
para investimentos na indústria e na exploração de
nossas riquezas potenciais.”
Após mencionar dados referentes ao aumento das disponibilidades em
divisas entre o final de 1945 e de 1946 – de 5.248 para 6.844 milhões de
cruzeiros – o mesmo relatório (p. 42), salienta que:
“Esses recursos, adicionados às reservas em ouro,
legitimam a presunção de que o Brasil pode encarar
[10]
confiadamente a fase de intensa solicitação de divisas
que se aproxima com a normalização do comércio
internacional” (p. 42)
Logo, é evidente que a perspectiva favorável de um ano antes se mantém
intocada mesmo nesse momento, pois é importante lembrar que este
relatório foi dado a público em abril de 1947, num momento, portanto, em
que a crise cambial, com a redução drástica das disponibilidades de moeda
conversível,
já
se
mostrava
em
estágio
relativamente
avançado.
Os
responsáveis pelo Relatório, no entanto, atentam apenas para o valor total
das divisas, sem levar em consideração que o aumento observado no ano
de 1946 encontrava-se relacionado, exclusivamente, ao incremento das
reservas
em
moeda
não
conversível,
com
decréscimos
importantes
já
observados no tocante às moedas conversíveis.
Esse otimismo expresso pelos técnicos do Banco do Brasil no pós-guerra
também contaminava outros segmentos da sociedade brasileira. Pesquisa
realizada pela revista “O Observador Econômico e Financeiro" sobre as
perspectivas para o ano de 1946, envolvendo entrevistas com 1.000 pessoas,
700 “homens representativos de diversas categorias sócio-econômicas, em
proporções adequadas e um grupo
especial representando
as classes
diretamente interessadas no assunto pesquisado e que, por isso mesmo
estariam
inclinadas
a
dar
opinião
parcial.
Neste
último
grupo
foram
consultados 50 banqueiros, 50 industriais, 50 comerciantes, 50 políticos e
intelectuais, 50 fazendeiros e 50 funcionários públicos” (p. 19). A última
questão formulada era: “É de opinião que o Brasil será procurado, nos
próximos anos, pelo capital estrangeiro?” Os resultados apurados foram os
seguintes:
[11]
Tabela 1
Pesquisa de opinião realizada pela revista O Observador Econômico e Financeiro: “É
de opinião que o Brasil será procurado, nos próximos anos, pelo capital
estrangeiro?
Respostas
Sim
Não
Não tem opinião
%
%
%
Banqueiros
84
4
12
Industriais
98
2
--Comerciantes
92
8
--Políticos e intelectuais
100
----Fazendeiros
88
12
--Funcionários públicos
92
6
2
TOTAL
92,2
5,4
2,4
Fonte: Revista O Observador Econômico e Financeiro, jan/1946, p. 29
Tabela 2
Pesquisa de opinião realizada pela revista O Observador Econômico e Financeiro: “É
de opinião que o Brasil será procurado, nos próximos anos, pelo capital
estrangeiro?
Respostas
Sim
Não
Não tem opinião
Classe A
%
90
8,3
1,7
Classe B
%
74,3
23,1
2,6
Classe C
%
60,9
32,6
6,5
TOTAL
%
72,6
23,7
3,7
“Classe A, de padrão socioeconômico elevado; classe B, de padrão médio; e classe C, de
padrão mínimo”.
Fonte: Revista O Observador Econômico e Financeiro, jan/1946, p. 25
Portanto, o otimismo quanto ao ingresso de capitais externos não se
restringia apenas ao governo ou aos grupos liberais, mas se estendia a
parcela expressiva da população brasileira. É de se notar, no entanto, que o
otimismo decresce com o menor nível de renda das pessoas pesquisadas.
Apesar desse detalhe, a conclusão dos autores da pesquisa é inequívoca:
“Receptividade aberta para a colaboração do capital
estrangeiro é o que nos revela a tabulação acima.
Otimismo em relação ao interesse que ele possa ter no
mercado brasileiro. Essas são as reações do grande
público, essa massa heterogênea de produtores e
consumidores, ricos e pobres, cultos e incultos, capital e
[12]
trabalho” (Revista O Observador Econômico e Financeiro,
jan/1946, p. 24)
Finalizando a reportagem, o articulista da revista, cujo posicionamento liberal
é bastante conhecido, adverte que:
“O Brasil parece ter vivido muitos anos um nacionalismo
errado que quase afugentou o afluxo de capital para
atividades nossas. Dentro de condições jurídicas deve ser
permitida a expansão do capital de fora que tem direito
a um mínimo de garantia, em nada ofensivo à
nacionalidade nem aos brios da soberania. Pretender o
contrário é ser jacobinista, é obrar em sentido contrário
à marcha econômica. Os resultados constantes da tabela
demonstram que o Brasil será escolhido para os futuros
‘investments’ do capital estrangeiro. É o que a maioria
espera e deseja” (p. 29)7.
Esta liberalidade no tocante às remessas de capitais, juntamente com as
facilidades emprestadas às importações – herdada do interregno Linhares –
provocaram uma aguda crise cambial já em meados de 1947, o que obrigou
o Banco do Brasil, entre outras medidas, "a discutir os balanços das firmas
estrangeiras para acertar o valor cuja remessa era permitida e para
conceder quotas semanais, quinzenais ou mensais para remessas, a taxas já
então fixas de maneira oficial" (DHBB, vol. 1, p. 1067). Nessas circunstâncias
é que foi editada a Instrução 25, de 03 de junho de 1947, restabelecendo
as restrições anteriores do Decreto-lei 9025 quanto aos percentuais máximos
a serem remetidos para o exterior por parte das empresas estrangeiras aqui
estabelecidas. Voltou-se a restringir a repatriação e as remessas do capital
registrado a 20% e 8%, respectivamente e manteve-se a possibilidade de
incorporação do lucro excedente a 8% ao capital registrado.
7. É interessante o uso das palavras “brios da soberania”, as quais fazem suspeitar que, na
questão dos investimentos externos, encontra-se em jogo algo mais que a racionalidade
econômica
[13]
Todavia, é essencial ressaltar que, mesmo com o restabelecimento dos
percentuais máximos para repatriamento e remessas de juros, lucros e
dividendos, concedeu-se posição privilegiada a estes itens no regime de
prioridade então estabelecido. Logo após atendidos os compromissos do
Governo e as “importações de artigos essenciais e de interesse nacional”, o
Banco do Brasil ficou encarregado de fornecer cobertura cambial para a
“remessa de royalties, juros, lucros e retornos de capitais nas condições
estipuladas nos arts. 6º e 8º do Decreto-Lei no 9.025”. Seguiam-se, então, as
“despesas de manutenção, viagem e produto de venda de passagens, as
mercadorias não compreendidas na 1ª categoria”, e, no final da fila, os
“auxílios, donativos e remessas para outros fins e os excessos sobre as
percentagens fixadas no Decreto-Lei no 9.025, para juros, e retorno de
capitais investidos no país” (MALAN et al., 1980, p. 456).
Não obstante o quadro difícil que então se apresentava relativamente à
situação do balanço de pagamentos, os técnicos do Banco do Brasil,
certamente um dos corpos técnicos mais capacitados do Estado brasileiro
naquele
momento,
contribuição
ainda
efetiva
que
relutava
o
em
capital
reformular
externo
sua
podia
visão
sobre
emprestar
a
ao
desenvolvimento econômico do país e, principalmente, ao equilíbrio das
contas externas.
Ao
descartar
como
totalmente
infundados
os
boatos
de
que
haveria
desvalorização do cruzeiro, os responsáveis pelo Relatório Anual do Banco
do Brasil de 1948, elencam os prejuízos que tal desvalorização poderia
acarretar para a nação, com destaque para seu eventual impacto sobre os
fluxos de investimentos internacionais:
“A política econômico-financeira do Governo, restaurando
a ordem financeira da Nação, visa o saneamento da
moeda e não a sua desvalorização. Seria prejudicialíssima
ao País uma desvalorização da moeda, mas aos
[14]
especuladores criaria clima favorável à obtenção de
lucros fáceis. Causaria perniciosa elevação do custo de
vida e nocivas repercussões sociais. Elevando o preço
das matérias-primas importadas encareceria a produção
nacional, reduzindo-lhe desse modo a capacidade de
exportação. Afastaria a possibilidade de colaboração dos
capitais
estrangeiros,
embaraçando
assim
o
desenvolvimento econômico do País. Estimularia, porém, a
tendência às especulações, possibilitando a uma minoria
de privilegiados auferirem lucros excessivos, mediante a
escravização da classe dos trabalhadores que constituem
a maioria da Nação” (p. LXXI-LXXII).
No que tange ao capital externo, há duas considerações a se fazer
relativamente ao parágrafo acima. A primeira delas reporta-se ao peso
significativo atribuído à colaboração dos investimentos estrangeiros,
medida
em
que
eventuais
obstáculos
poderiam
a
“embaraçar
na
o
desenvolvimento econômico do País”. O segundo ponto que merece atenção
refere-se ao papel que uma eventual desvalorização cambial teria sobre os
fluxos
de
capitais
externos
naquele
contexto
específico
da
economia
brasileira e mundial, constituindo-se um argumento importante contra a
desvalorização cambial seu eventual impacto negativo sobre o afluxo de
capitais estrangeiros.
Tal postura só se modificou quando da mudança de governo. O Relatório do
Banco do Brasil referente ao ano de 1950, mas elaborado e publicado no
início do segundo governo Vargas, conquanto não se refira ainda às
remessas de lucro e dividendos, faz críticas contundentes à forma como o
governo anterior utilizou as divisas.
“No começo do ano de 1950, o volume das reservas foi
diminuindo, tendo, em fins de maio, baixado a 2.472
milhões [de cruzeiros]. Essa redução decorreu do resgate
dos atrasados comerciais e da amortização, intempestiva
e inconveniente, da dívida pública externa. Uma vez
regularizada a situação dos atrasados, teria sido mais
[15]
útil, em face do agravamento da situação internacional,
que os recursos aplicados no resgate antecipado dos
títulos da dívida externa, tivessem sido aplicado na
aquisição de matérias-primas essenciais e de bens de
produção, tanto mais que a celeridade, na liquidação
daqueles
atrasados,
havia
provocado
compressão
excessiva no atendimento das necessidades mínimas dos
setores vitais da nossa economia” (Relatório do Banco do
Brasil de 1950, p. 31).
Doravante, as perspectivas críticas tornam-se consensuais. No Relatório do
Banco do Brasil referente ao ano de 1951, em perfeita consonância com o
discurso de Vargas realizado no final desse ano, procede-se a uma crítica
incisiva das ilegalidades cometidas pelas autoridades precedentes no que diz
respeito às autorizações de remessas de lucros: “os antigos registros da
Fiscalização Bancária obedeciam a dispositivos de um Regulamento e atos
aditivos posteriores que se afastaram de expressas disposições legais” (p.
72). O desenvolvimento da crítica, no entanto, revela que a preocupação
maior não se encerrava nos aspectos legais, mas envolvia uma apreensão
quanto aos resultados sobre os fluxos de capitais vindouros.
O problema essencial prendia-se ao fato de que, ao permitir a incorporação
dos lucros não remetidos ao capital total das empresas estrangeiras, este
montante tende a crescer rapidamente, fazendo com que, mesmo com o
incremento substancial das transferências de lucros, este último valor como
percentual do capital total tende a ficar cada vez mais diminuto.
Este será o ponto-chave ao qual se ateve Vargas em seu famoso discurso
de 31 de dezembro. Segundo Vargas, o montante de recursos carreado
ilegalmente para fora do país, por conta dessa interpretação deturpada da
legislação, era quase equivalente ao total de papel-moeda em circulação no
Brasil e superior à importância “de que necessitamos para a nossa própria
recuperação econômica”.
[16]
A mesma crítica quanto à condescendência excessiva da legislação brasileira
relacionada à remessa de lucros, juros e royalties e seu impacto negativo
sobre a economia nacional pode ser encontrada em artigo de 1957. O
articulista
(não
identificado)
da
Revista
Conjuntura
&
Desenvolvimento
(julho/1957, p. 48-9) pontua que
“as providências estabelecidas em leis, regulamentos e
instruções permitiram, sob o título de ‘saída de capitais’ a
drenagem para o exterior de um montante superior de muito
às quantias em dólares que haviam realmente dado entrada
no país, em períodos anteriores. Entre 1939 e 1952 a saída
de capitais e rendas atingiu a 17.640 milhões de cruzeiros,
enquanto o total de saldos positivos de nosso balanço de
comércio acumulados no mesmo período, no valor de 6.136,
não era suficiente para contrabalançar aquele movimento. Foi
necessário dispor de outros recursos, desviados, deste modo,
de aplicações mais produtivas, para satisfazer a corrente
volumosa de descapitalização das inversões estrangeiras”.
Dessa forma, um dos questionamentos fundamentais a respeito do papel dos
capitais
externos
na
economia
brasileira
acabou
se
concentrando,
na
discussão durante a década de 1950, no status que deveria se dar ao
reinvestimento
pensamento,
de
não
lucros,
podia
os
ser
quais,
segundo
considerado
uma
algumas
correntes
contribuição
efetiva
de
ao
desenvolvimento econômico brasileiro8.
Todavia, como mencionado anteriormente, tal discussão não faz parte do
escopo de nosso trabalho, surgindo nesse momento apenas para indicar a
mudança de postura observada entre o governo do político gaúcho e
daquele que tinha sido seu Ministro da Guerra.
O que nos interessa de fato é tentar articular uma resposta para a
insistência demonstrada pelo Governo Dutra em manter-se irredutível no
8. Esta discussão a respeito de como considerar os reinvestimentos acabará, retornando, no
início dos anos 60, na legislação que irá excluir, para efeito de remessa de lucros, a
contabilização dos reinvestimentos. Ver a este respeito Gennari (1997).
[17]
tocante ao estabelecimento de restrições efetivas às remessas associadas ao
capital externo. Tal questão se torna mais pertinente, quando sabemos que
não houve semelhante cuidado no tocante à introdução de medidas mais
restritivas em relação aos fluxos de comércio.
Para tanto, nosso trajeto implica, em primeiro lugar, em demonstrar que
mesmo os limites de 20% e 8% já mencionados não se constituíram, de
fato, em qualquer tipo de restrição. Além da notória ineficiência do aparato
fiscalizador e da carência de vontade política para implementar qualquer
medida mais eficaz de controle, pretendemos demonstrar, na seção seguinte,
que os valores envolvidos nas remessas se encontravam muito distantes dos
limites máximos fixados pela legislação. Na seção três poderemos, então,
avançar alguma tentativa de explicação alternativa.
3. Legislação liberal e remessa de lucros: o que dizem os números?
Existe um certo consenso na literatura a respeito da liberalidade excessiva
concedida
pelo
governo
Dutra
no
tocante
às
remessas
de
lucros
e
dividendos por parte das empresas estrangeiras e como esse fato teria
colaborado decisivamente para a aguda crise vivenciada pelo Brasil em seu
balanço de pagamentos na segunda metade dos anos 1940 e início da
década de 1950. Obviamente que as amplas possibilidades de importação
mantidas até meados de seu governo também são ressaltadas, mas estas
foram objeto de “absolvição”, na medida em que, a partir de 1947,
restrições cada vez maiores foram sendo impostas, por meio de controles
quantitativos. No entanto, essa “reviravolta contencionista” não se realizou no
tocante
aos
fluxos
de
capitais,
como
vimos
acima.
Dessa
forma,
a
associação do governo Dutra com uma política extemporaneamente liberal, a
despeito das limitações impostas às importações de supérfluos, tornou-se
dominante.
[18]
O inflamado discurso varguista do final de 31 de dezembro de 1951
contribuiu muito para que essa perspectiva se tornasse dominante. Vargas,
nesse discurso, denunciou veementemente como um crime contra o "trabalho
de milhões de brasileiros", a prática de incorporação da parcela dos lucros
não remetida ao capital registrado, a qual teria se tornado possível mediante
um regulamento expedido pela carteira de câmbio. Tal expediente, em franca
oposição ao espírito da lei de 1946, teria ensejado, no entender de Vargas,
uma evasão substancial de divisas para o exterior, com evidentes prejuízos
para a economia brasileira9.
Uma questão que pode ser aventada nesse momento diz respeito ao papel
efetivo da legislação referente ao capital estrangeiro, implementada durante
o interregno 1946-50, na crise do balanço de pagamentos do período.
Os dados da tabela 3 podem nos ajudar a apreciar mais objetivamente esse
papel.
Tabela 3
Estoque de IED, Remessas de Lucros e Dividendos e Fluxo Líquido de IED: 1946-1950
US$ milhões
Estoque de
IED (1)
1946
1947
1948
1949
1950
Total
1.278
1.333
1.400
1.444
1.483
Lucros e
Dividendos (2)
(2)/(1)
Lucros e Dividendos
Remetidos (3)
(3)/(1)
IED
Líquido
(4)
(4)/(1)
42
80
80
83
285
3,15%
5,71%
5,54%
5,60%
5,00%1
23
38
41
47
149
1,73%
2,71%
2,84%
3,17%
2,61%1
36
25
5
3
69
2,70%
1,79%
0,35%
0,20%
1,26%1
. Média
Fonte: Dados Originais: Conjuntura Econômica, nov./1972, Apud Vianna (1987), p. 66 e Banco Central
do Brasil
1
9. Com o fito de pôr um fim a este mecanismo, Vargas baixou o Decreto n o 30.363, em
03/01/1952, o qual, a par de manter as linhas básicas do Decreto-Lei no 9.025, restringiu,
em seu artigo 2o, o direito a retorno apenas do capital "oriundo do estrangeiro". Os lucros
que excedessem o percentual de 8%, conforme estabelecido no artigo 5 o, poderiam ser
remetidos apenas nas mesmas condições impostas quanto à porcentagem e prazos ao
retorno de capital (20% ao ano).
[19]
Como fica evidenciado nos dados acima apresentados, a remuneração média
obtida pelos capitais externos existentes na economia brasileira alcançou, em
média, uma rentabilidade diminuta, apenas 5%. Se considerarmos que parte
desses rendimentos foi reinvestido, os percentuais de lucros e dividendos
sobre o capital total das empresas estrangeiros remetidos para o exterior
aumentam de forma consistente entre 1947 e 1950, mas de forma bastante
modesta, de 1,73% para 3,17%, ficando, em média, em 2,61%. Não se trata,
como é evidente, de uma remuneração elevada sob qualquer padrão de
comparação internacional ou temporal10.
Trata-se, também, como é óbvio, de percentual muito abaixo dos limites
máximos fixados pela Lei 9.025, embora tenhamos em conta que não há
aqui a diferenciação tão demandada pelos nacionalistas entre investimentos
e reinvestimentos.
O grande problema, de fato, refere-se à reduzidíssima entrada líquida de
investimento externo direto no período em foco, como podemos vislumbrar
nas duas últimas colunas da tabela 3. O total chega a apenas US$ 69
milhões de dólares, US$ 80 milhões a menos que o remetido a título de
lucros e dividendos.
Relativamente
a
este
valor,
consideramos
que
três
observações
são
essenciais para que possamos ter uma medida mais adequada de sua
importância relativa. A primeira diz respeito à comparação com os valores
observados durante o Segundo Governo Vargas, a segunda refere-se ao
confronte com outros itens que pesaram de forma muito mais significativa
10. Para efeito de comparação, em 2010 e 2011, últimos dados disponíveis, o estoque de
IED no Brasil era de US$ 670,043 bilhões e US$ 688,588 bilhões, respectivamente.
Considerando-se que o total de remessas de lucros e dividendos (rendas de investimento e
investimento em carteira) foi de US$ 31,26 bilhões e US$ 39,97 bilhões nos mesmos anos,
isso significa que o retorno do capital alcançou percentuais de 2,35% e 2,86%,
respectivamente, sobre o estoque de capital externo internalizado na economia brasileira (Cf.
dados fornecidos pelo Banco Central do Brasil).
[20]
no
déficit
externo
do
período
e,
por
último,
considerar
o
contexto
internacional relativamente aos fluxos de IED.
O já mencionado discurso de 31 de dezembro de Vargas a respeito das
remessas de lucro tinha obviamente um interesse político muito bem
determinado, buscar apoio e afirmar-se como líder dos setores nacionalistas
da sociedade, notadamente após as resistências e críticas que assomaram
após o projeto inicial para a criação da Petrobrás, encaminhado pelo
presidente, sob os auspícios de sua Assessoria Econômica. A proposta “mais
estatizante” encaminhada pela oposição fez com que Vargas ficasse na
defensiva e procurasse, por meio de tal discurso, retomar a iniciativa no
campo nacionalista.
No entanto, um exame mais atento dos dados sobre remessas de lucros e
dividendos entre os períodos Dutra e II Vargas mostra uma situação muito
mais desfavorável para este último, conforme demonstrado nos dados da
tabela 4 abaixo.
Tabela 4
Estoque de IED, Remessas de Lucros e Dividendos e Fluxo Líquido de IED: 1946-1950
US$ milhões
Estoque
de IED (1)
Lucros e
Dividendos (2)
(2)/(1)
Lucros e
Dividendos
Remetidos (3)
8,86%
1951
1.546
137
6,04%
1952
1.640
99
7,76%
1953
1.700
132
5,31%
1954
1.751
93
1
Total
461
6,99%
1
. Média
Fonte: Dados Originais: Conjuntura Econômica, nov./1972,
do Brasil
70
14
94
53
231
(3)/(1)
IED
Líquido
(4)/(1)
4,53%
0,85%
5,53%
3,03%
-4
9
22
11
38
-0,26%
0,55%
1,29%
0,63%
1
3,48%
1
0,55%
Apud Vianna (1987), p. 66 e Banco Central
Se nos quatro anos do período Dutra, para os quais dispomos de dados, a
diferença entre o total dos lucros e dividendos remetidos relativamente ao
investimento líquido significou uma saída líquida de US$ 80 milhões, os
quatro anos seguintes, durante a presidência de Vargas, implicaram uma
“sangria” de US$ 193 milhões, mais que o dobro, portanto.
[21]
Quando levamos em conta o estoque de IED nos dois períodos e calculamos
os indicadores pertinentes, constatamos um aumento tanto da “taxa de
lucro” média das empresas multinacionais (de 5,0% para 7,0%) e da parcela
do IED enviado para os acionistas em seus países de origem. Tal percentual
expande-se, em média, de 2,61% para 3,48%.
Quando
analisamos
os
dados
anuais
percebe-se
nitidamente
que
as
variações abruptas observadas em 1952 e 1953 se compensam, ou seja, a
imposição de medidas restritivas em 1952, a qual redundou em forte
redução na remessa de lucros, foi seguida de forte liberalização a partir de
janeiro de 1953, ensejando expressivo aumento das remessas. No conjunto,
os dois anos confirmam a tendência de aumento das remessas que já vinha
se formando nos anos anteriores, não havendo, portanto, durante o Segundo
Governo
observada
Vargas,
que,
uma
na
efetiva
verdade,
interrupção
não
se
da
mostrava
situação
tão
anteriormente
dadivosa
com
os
investidores externos, mas sim manutenção da mesma tendência anterior.
Um outro ponto a ser abordado diz respeito aos demais itens deficitários,
bem mais significativos que a remessa de lucros e dividendos.
Quando cotejamos este valor de US$ 80 milhões com os demais itens
deficitários nas contas externas brasileiras no período 1947-1950, torna-se
inescapável a conclusão de que se trata de valor modesto. Se atentarmos
para o saldo da conta de serviços não-fatores verificaremos que seu saldo
negativo acumulado entre 1947 e 1950 ascendeu a US$ 810 milhões, mais
de dez vezes superior.
O destaque nesta conta cabe, sem qualquer sombra de dúvida, às despesas
referentes a fretes, cujo saldo negativo alcançou US$ 530 milhões. Além da
ausência de uma marinha mercante de longo curso e do maior volume de
importações que se verifica no pós-guerra, há que se destacar também a
cobrança que se tornou contumaz das taxas de sobre estadia, sobretaxas
[22]
cobradas nos fretes em virtude do tempo de demora para os navios
desembarcarem em portos brasileiros, em virtude das deficiências de nossa
infraestrutura portuária (VIANNA, 1987, p. 63).
Um vislumbre das demais contas de serviços revela-nos despesas elevadas
também no que tange aos serviços governamentais (US$ 108 milhões),
viagens internacionais (US$ 64 milhões) e seguros (US$ 36 milhões).
Um outro fator importante a contribuir para os problemas do balanço de
pagamentos é apontado por Huddle (1964, p. 19). Trata-se da redução
abrupta das exportações de produtos secundários na pauta de exportações
brasileira (couros e peles, rícino, cera de carnaúba, fumo, borracha e tecidos
de algodão). Estes produtos viram o valor total de suas exportações se
reduzir em US$ 90 milhões entre 1947 e 1948. Somente as exportações de
tecidos de algodão diminuíram US$ 44 milhões. Tal decréscimo encontravase
relacionado,
de
um
lado,
à
“tendência
verificada
nos
governos
estrangeiros para subsidiar e proteger suas próprias indústrias, cortando e
até eliminando as importações” e, de outro, à queda dos preços em virtude
da recuperação da produção nos anos pós-guerra.
Em vista de tais valores, o saldo negativo relativamente à conta de remessas
de lucros e dividendos perde muito de sua relevância, como voltaremos a
examinar mais à frente.
Finalmente, uma última questão que poderíamos atentar diz respeito à por
que, então, dada a política liberal adotada, a afluência de capitais externos
privados foi tão restrita? A resposta a tal questão deve ser buscada, como
já fizeram outros autores, ao contexto da economia mundial nesse momento.
Os anos imediatamente posteriores ao final da segunda guerra mundial até
meados da década de 1950 caracterizaram-se por um reduzido volume de
investimentos externos diretos privados em todo o mundo. No entanto, a
[23]
participação relativa do Brasil revelou-se bastante significativa, tanto no
contexto mundial quanto latino-americano11.
Referindo-se a um período que compreende apenas os dois anos finais do
governo Dutra e a maior parte do Segundo Governo Vargas, as constatações
de Vianna (1987, p. 67) são inequívocas:
“Entre 1949 e 1954, o investimento líquido norteamericano em manufaturas no Brasil representou 53% do
mesmo em todo o resto da América Latina e 17% do
realizado no mundo (34% se excluirmos o Canadá).
Nenhum outro país do mundo, à exceção do Canadá,
recebeu investimentos em manufaturas no montante
sequer próximo ao do aplicado no Brasil. Mesmo
considerando os investimentos líquidos norte-americanos
em todos os setores (o que inclui principalmente petróleo
e mineração), apenas a Venezuela se aproximaria do total
aplicado no Brasil”
Não se trata, portanto, de falta de atratividade da economia brasileira face
a
outros
países
potenciais
concorrentes,
mas
sim
de
um
contexto
internacional desfavorável no qual as empresas privadas ainda se encontram
reticentes quanto a ampliar sua participação no mercado mundial, dadas as
incertezas ainda vigentes.
4. À guisa de conclusão
Os dados apresentados por Piketty (2014, p. 121-3) a respeito do papel
destacado para a economia do Reino Unido e da França da renda líquida
recebida do exterior durante a Belle Époque são eloquentes. Ao longo do
século XIX e até o início do século XX, ambos os países acumularam um
montante de ativos em relação ao restante do mundo até então nunca
alcançados.
Segundo
seu
levantamento,
o
Reino
Unido
possuía
ativos
11. No período posterior (1956-1961) há uma ampliação substancial dos influxos de IED em
termos de valores absolutos, não obstante a redução no porcentual desses investimentos
alocados para o Brasil proporcionalmente ao total da América Latina e mundial. Ou seja,
há, na segunda metade dos anos 1950, uma perda relativa de atratividade do Brasil.
[24]
externos
equivalentes
a
quase
dois
anos
de
sua
renda
nacional.
Considerando que a remuneração média desses ativos ficava em torno de
5% ao ano, isso equivale a dizer que os britânicos, às vésperas da Primeira
Guerra Mundial, recebiam lucros, dividendos, juros e aluguéis correspondentes
a cerca de 10% de sua renda nacional. A França, segundo maior império
colonial, por sua vez, possuía, na mesma época, posses no exterior
correspondentes a mais de um ano da renda nacional, permitindo que seus
cidadãos incorporassem à renda produzida dentro do país mais 5% a título
de remuneração pelos seus ativos externos.
Tal
situação
permitia
a
ambos
países
financiar
um
déficit
comercial
correspondente a cerca de 1% a 2% da renda nacional e, ainda assim,
continuar ampliando sua posição patrimonial externa. “Ou seja, o resto do
mundo trabalhava para que o consumo das potências coloniais crescesse,
ao mesmo tempo que ficava cada vez mais endividado perante essas
mesmas potências” (PIKETTY, 2014, p. 123).
Todavia, os eventos dramáticos que abalaram a economia mundial nas
quatro décadas seguintes – as duas guerras mundiais, a grande depressão
da década de 1930 e o processo de descolonização - fizeram desaparecer
esses enormes estoques de ativos externos, de forma que, nos anos 1950,
as posições patrimoniais líquidas dessas duas nações estava próxima de
zero12.
Voltando ao período precedente a 1914, é interessante observar que essa
constatação de Piketty em trabalho recente se coaduna de forma inequívoca
com outra observação, feita há quase meio século, por Goran Ohlin, quando
este examinava de forma crítica a contribuição do capital externo para o
. Segundo os dados constantes de seu anexo estatístico, o estoque de capital externo
líquido britânico correspondia a 176% da renda nacional em 1910, recuando para -6% em
1950, enquanto que os mesmos percentuais para a França foram 123% e 3%,
respectivamente.
12
[25]
balanço
de
pagamentos
dos
países
subdesenvolvidos
nas
décadas
circundantes ao início do século XX.
“A tão propalada Idade de Ouro dos investimentos
estrangeiros, que teria ocorrido antes de 1913,
presenciou
efetivamente
um
longo
e
continuado
desenvolvimento de aplicações financeiras inglesas e
francesas no além-mar, mas é oportuno notar-se que a
receita desses investimentos, durante a maior parte do
período, era superior ao montante líquido da exportação
de capitais. O grande movimento de fundos, por
conseguinte, era em direção contrária, isto é, rumo aos
países investidores. E eles aplicavam uma parte – apenas
uma parte – de seus lucros em novos investimentos”
(OHLIN, Goran. Aid and indebtdeness. Paris, 1966, p. 37.
Apud GASPARIAN (1973, p. 113).
Não se trata de novidade, portanto, a apuração de saldo líquido negativo
para o balanço de pagamentos dos países devedores quando computadas as
entradas e saídas de capitais externos e suas remunerações. O que chama a
atenção, à primeira vista, no caso brasileiro entre 1947 e 1954, é talvez a
“precocidade” com que esse saldo teria se tornado negativo e o montante
relativamente
elevado
que
essa
diferença
desfavorável
assumiu
nesse
período.
Quando
examinamos
o
caso
brasileiro,
percebemos
que
esse
custo
relativamente elevado em termos de divisas relacionado à remessa de lucros
é anterior à fase mais intensa do processo de substituição de importações,
que ocorre a partir de meados da década de 1950. Já antes disso, no
imediato pós-guerra e início dos anos 1950, é possível constatar um balanço
negativo entre o montante de divisas a sair do país por meio das remessas
de lucros e dividendos e a entrada de novos investimentos externos.
O fato é que o montante de capital externo ingressado no Brasil desde o
século XIX até a Segunda Guerra Mundial, juntamente com as condições
específicas do pós-guerra – reduzido nível de novos investimentos externos –
[26]
é que se constitui, em última instância, como principal responsável por essa
situação. Em nosso entendimento, o papel da liberalidade da legislação ou
mesmo da valorização cambial constituem fatores meramente acessórios,
uma vez que o percentual relativo aos lucros e dividendos saídos do país
nesse período relativamente ao estoque de IED revelam-se reduzidos.
Parece-nos óbvio que uma eventual legislação mais restritiva no tocante às
remessas de lucros poderia ter atenuado a saída, mas certamente, não de
forma expressiva e a um enorme custo político.
É evidente que oitenta milhões de dólares13 colaborariam para minimizar os
problemas das contas externas, mas essa ajuda seria muita diminuta face ao
risco que uma eventual política de enfrentamento com os investidores
externos e o governo dos Estados Unidos poderia conduzir. Que o digam
Vargas e Goulart quando tentaram, de forma temerária proceder a esse tipo
de confrontação. Vargas foi obrigado a recuar um ano depois e Goulart só
se decidiu por tal medida em janeiro de 1964, quando todas suas pontes
com as forças conservadoras já haviam sido queimadas e sua busca de
apoio junto às forças nacionalistas e de esquerda era o único caminho
possível.
A relação custo/benefício, portanto, era muito alta. Restava, portanto, se
aferrar ao discurso da expectativa de ampliação substancial dos fluxos de
investimentos externos, o que se afigurava totalmente consistente com o
posicionamento ideológico do governo Dutra e com o quadro internacional.
Duas outras restrições, a nosso ver, condicionaram a postura “mais passiva”
do Governo Dutra a esse respeito. Em primeiro lugar, o amplo apoio de
parcela importante do empresariado e da opinião pública – o apoio efetivo
da
burocracia
estatal
é
questionável,
dada
a
abrupta
mudança
de
perspectiva dos técnicos do Banco do Brasil com a mudança de governo –
13. Equivalente a US$ 850 milhões em dólares de 2015.
[27]
à política de liberalização financeira, vista como necessária e benigna para a
economia brasileira naquele momento, ao contrário do que ocorreu na
década seguinte. A semelhança com o processo de privatização nos anos
1990 e a reversão do posicionamento da opinião pública a esse respeito na
década seguinte parece-nos muito ilustrativa.
Para finalizar, uma outra restrição encontra-se relacionada ao poder de
barganha
de
que
dispunha
a
administração
Dutra
nesse
momento
relativamente aos investidores externos e ao seu posicionamento ideológico.
Os benefícios e o poder de barganha possíveis de serem usufruídos pelos
países periféricos relativamente ao capital externo são tanto mais amplos
quanto mais acirrada for a competição intercapitalista entre os países
centrais
e
particularmente
a
disputa
oligopolista
entre
as
empresas
transnacionais destas nações.
Todavia, a utilização em maior ou menor grau desta maior margem de
manobra
depende
da
correlação
de
forças
políticas
internas.
Uma
identificação maior destas forças políticas com o diagnóstico e receituário
liberal tende a divisar com maior ênfase os aspectos positivos das inversões
externas e a emprestar menor importância aos seus aspectos deletérios.
Vistos como intrinsecamente virtuosos, os capitais externos dificilmente serão
alvo de restrições ou imposição de quaisquer restrições que venham a
atingir seus interesses.
Uma correlação de forças políticas menos identificada com a ortodoxia
tenderia a conceder maior realce aos aspectos prejudiciais do capital
estrangeiro e, nesse sentido, a procurar formas de restringir sua atuação
e/ou impor condições que melhor atendam aos interesses do país, na
perspectiva deste grupo.
Há uma diferença importante entre um alinhamento acrítico e aprazível ao
capital externo e uma postura de negociação, que envolva eventualmente –
[28]
dadas as possibilidades colocadas pelo contexto externo – a imposição de
determinadas exigências e condições, visando a busca de maximização dos
interesses do país, segundo a ótica do governante de plantão.
Nesse sentido, os anos imediatamente posteriores ao final da Segunda
Guerra Mundial evidenciam a situação extremamente frágil em que se
encontra o Governo Dutra. Como podemos vislumbrar na tabela 5 abaixo, a
hegemonia do Canadá e dos Estados Unidos no total dos investimentos
externos sediados em território brasileiro revela-se irrefutável.
[29]
Tabela 5
Capitais estrangeiros invertidos em firmas comerciais,
companhias e sociedades do País, registrados até 31/12/50
Países credores
Em moeda estrangeira
Valor em moeda
Equivalência em moeda
estrangeira
nacional
Alemanha
--América do Norte
US$ 389.651.614
Argentina
M$N 1.047.807
Áustria
--Bélgica
Fr.Blg. 64.725.253
Bolívia
--Chile
--Dinamarca
--Equador
--Espanha
--França
Fr.Fr. 173.420.310
Holanda
Fls.
5.769
Índia
--Inglaterra
₤ 38.434.205-10-10
Itália
--Luxemburgo
--Noruega
--Peru
--Portugal
Esc. 13.091.704
Suécia
Sw.Kr. 2.906.522
Suíça
Fr.Sw. 11.100.383
Tanger
--Uruguai
O$U
639.934
Diversos
--Total
Fonte: Relatório do Banco do Brasil de 1950, p. 162
--7.294.278.222
1.404.062
--24.453.201
----------9.277.986
28.349
--2.014.567.319
--------8.603.867
10.524.224
48.793.953
--5.829.481
--9.417.760.664
Em moeda
nacional
881.779
10.497.709.030
61.729.848
217.041
785.947.641
4.287.737
3.097.149
7.206.733
4.009.840
7.441.603
806.143.816
46.500.761
21.997
2.353.827.554
16.733.845
20.674.913
823.716
269.704
117.441.816
54.520.186
201.500.032
5.812.573
721.357.904
327.000
15.718.484.218
[30]
Valor total
%
Valor total em em dólares
cruzeiros
881.779
47.104
0,00%
17.791.987.252
950.426.669 70,78%
63.133.910
3.372.538
0,25%
217.041
11.594
0,00%
810.400.842
43.290.643
3,22%
4.287.737
229.046
0,02%
3.097.149
165.446
0,01%
7.206.733
384.975
0,03%
4.009.840
214.201
0,02%
7.441.603
397.522
0,03%
815.421.802
43.558.857
3,24%
46.529.110
2.485.529
0,19%
21.997
1.175
0,00%
4.368.394.873
233.354.427 17,38%
16.733.845
893.902
0,07%
20.674.913
1.104.429
0,08%
823.716
44.002
0,00%
269.704
14.407
0,00%
126.045.683
6.733.210
0,50%
65.044.410
3.474.595
0,26%
250.293.985
13.370.405
1,00%
5.812.573
310.501
0,02%
727.187.385
38.845.480
2,89%
327.000
17.468
0,00%
25.136.244.882 1.342.748.124 100,00%
Como podemos verificar nos dados acima dispostos, mais de 70% do
estoque total de capital externo internalizado no Brasil em 1950 corresponde
a investimentos provenientes da América do Norte – considerando a enorme
participação relativa e a íntima relação dos interesses da Brazilian Traction
com os Estados Unidos –, como seria de se esperar, dada a situação de
carência vivenciada pelas economias europeias.
Nesse
sentido,
a
posição
de
que
desfrutava
o
Governo
Dutra
para
eventualmente assumir uma postura mais “agressiva” era bastante frágil sob
este aspecto.
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