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A QUESTÃO REGIONAL EM DEBATE: breve resgate histórico da gênese e
transformação da chamada “questão regional brasileira”
1
Selma Maria Silva de Oliveira Brandão
2
Marli Alcântara Ferreira Morais
Resumo: O artigo aborda o debate sobre a temática da “questão
regional” brasileira, resgatando sua gênese e transformação ao longo do
tempo. A partir de aportes teóricos, evidencia a inserção do tema na
agenda pública e bases das diferenças que ocorrem no desenvolvimento
regional, principalmente do Nordeste em relação a São Paulo.
Palavras-chave: Questão regional, Unidade Nacional Planejamento
Abstract: The article approaches the debate on the thematic “Brazilian
regional question”, rescuing its genese and transformation throughout the
time. From its arrival in port theoretical, it evidences the insertion of the
subject in the public agenda and bases of the differences that occur in the
regional development, mainly Nordestet in relation to São Paulo.
Key words: Regional ruestion. National Unit. Planning
1
2
Mestre. Universidade Federal do Maranhão. E-mail: [email protected]
Doutora. Universidade Federal do Maranhão. E-mail: [email protected]
1 INTRODUÇÃO
A introdução da questão regional na agenda pública brasileira somente ocorreu a partir
dos anos 1950, quando efetivamente tornou-se uma questão de Estado. No entanto é notório
que o fato de uma questão entrar na agenda pública, em uma determinada conjuntura, não
significa necessariamente que a mesma tenha ali se originado. Mas foi no final dessa década
que o debate sobre a questão regional brasileira, assim considerada, sobretudo, como “atraso”
do Nordeste comparado ao Sudeste, tornou-se mais aguda, colocando na agenda pública
brasileira a discussão macro-regional, que culminou nos planejamentos regionais pelo Estado3.
O presente artigo tem o propósito de abordar tais questões tomando como referência a análise
de autores como Cano (1977), Bacelar (1985), Oliveira (1993, 1999) e Natal (2002, 2006)
Para Natal (2002), isso é o resultado de um deslocamento do centro de gravidade da
relação Estado-mercado em direção a este último, direcionando as perspectivas de
planejamento para a idéia dos micro-espaços, do planejamento estratégico, do planejamento
das cidades, dos centros históricos. Nesse sentido,
Aparentemente, como nos afirma Natal (2003), falar de planejamento e de
desenvolvimento regional nessa conjuntura conflita com a satanização do Estado e com as
virtudes do mercado postas pelo neoliberalismo. Entretanto, trata-se de um debate
contemporâneo e necessário, considerando as inúmeras e irresolutas questões que
permanecem quando se aborda a temática.
2 GÊNESE E TRANSFORMAÇÃO DA QUESTÃO REGIONAL NO BRASIL: Alguns
indicadores.
3
Nesse sentido, a criação de diversas instituições, a partir de 1959 indicam uma ação permanente de planejamento
regional no Brasil, com destaque para a criação de vários órgãos ditos de “desenvolvimento”: SUFRAMA, SUDAM,
SUDENE, CODEVASF, SUDEVASP, SUDESUL e SUDECO.
No século XX, o Nordeste passou a ser reconhecido como uma “região problema” para o
Brasil; área decadente que necessitava de um planejamento governamental para se
desenvolver. Por outro lado, é sabido que o Nordeste foi a primeira região do país a
desenvolver uma certa atividade econômica, fornecendo os primeiros produtos vegetais
extraídos da colônia e que eram vendidos na Europa. Além desse aspecto, a exploração da
cana- de- açúcar colocou a região como a mais explorada nos primeiros dois séculos da
colonização.
No Brasil, portanto, o problema das disparidades regionais de desenvolvimento é
evidenciado somente a partir da década de 1950, pela imprensa e nos debates políticos, no
momento em que, supostamente se completou o processo de integração das diversas
economias regionais de desenvolvimento, numa perspectiva de economia nacional unificada.
Para Oliveira (1993, p. 45), a Questão Regional no Brasil data do final do século XIX,
representando “[...] antes de tudo, e, sobretudo, o caso de uma unidade nacional mal resolvida”.
Esta unidade resulta do “[...] processo de competição entre burguesias nascentes, de um lado,
e, de outro, das alianças que elas conseguem estabelecer com uma burocracia imperial
propriamente dita” (p.46), desconsiderando inclusive o caráter revolucionário dos movimentos
populares (Cabanada, Farroupilha, Praiera, dentre outros)
De acordo com o autor, a resolução satisfatória da unidade nacional evidencia ser esse
“[...] um dos mitos brasileiros mais bem construídos” (OLIVEIRA, 1993, p.45). Nesse sentido,
destacam-se como elementos confirmadores dessa unidade nacional: a preservação do nosso
imenso território e a garantia dessa unidade nacional pela Coroa nascente ou pelo imediato
reconhecimento de nação pelas grandes potências européias.
Assim, para Oliveira (1993, p.62) ”[...] a Questão Regional no Brasil classicamente
refere-se ao Nordeste”, e foi constituída no final do século XIX, como resultado da forma de
resolução do mercado de trabalho e da terra, pela economia em expansão, no caso a
cafeicultura do Sudeste, notadamente a economia paulista. Conclui que a ‘[...] unidade nacional
mal resolvida é simultaneamente a resolução da questão do Estado Nacional, a qual somente é
assegurada na medida em que as questões do mercado de trabalho e da terra são
enquadradas pelas novas classes dominantes (OLIVEIRA, 1993, p.47). Mas, ao solucionar seus
problemas de mercado e terra, a economia paulista “[...] congela quase que simetricamente os
mesmos problemas de mão de obra e de terras nas demais regiões”, causando uma
segmentação sem precedentes do mercado de trabalho, cujo componente étnico se apresenta
fortemente arraigado”. Assim para o autor, a Questão Regional “[...] é basicamente, a história da
resolução da questão do mercado de trabalho, a qual vai ter conseqüências sobre a irresolução
da questão agrária. Ela é essa summa”..
Portanto, a questão da mão de obra - um clássico componente da Questão Regional,
que data do século XIX - e a questão agrária (irresoluta) - têm segundo o referido autor, suas
gêneses praticamente simultâneas em forma e fundo.
A questão agrária e o mercado de trabalho constituem-se em entraves ao processo de
acumulação, impedindo, portanto, a circulação ampliada de capitais, que segundo Oliveira
(1993, p.52) é “[...] travada pela própria fratura na unidade nacional, ou pelas formas
inacabadas ou imperfeitas de sua resolução”. Essa unidade nacional foi composta por uma
ordem capitalista e uma ordem política oligárquica, muitas vezes, numa surda luta entre capitais
agrários e industrias e agro-industriais, cuja unificação se deu pela política e não pelo mercado.
Para Cano (1985, p. 63), aproximadamente em 1870 a dinâmica comandada pelo café
articulada a partir de São Paulo, possibilitou a construção de uma divisão territorial do trabalho
e construção das regiões. Entretanto, no geral, esses “[...] complexos regionais eram pouco
integrados, tendo cada região sua própria economia”. Embora a lógica de acumulação não se
diferencie no imenso território brasileiro, a indústria nacional se concentra em São Paulo,
exprimindo um processo de integração do mercado brasileiro, comandado a partir dessa região
(CANO, 1977; BACELAR,1985).
Muito embora a economia brasileira do período colonial tenha sido fortemente marcada
pelos ciclos do açúcar e do ouro, no período que vai da independência até 1930, esta
economia, e por que não dizer, toda a sociedade brasileira sofreu a influência decisiva do café,
tão logo os capitais gerados direta ou indiretamente pela cafeicultura propiciaram as condições
necessárias para o desenvolvimento industrial no país, firmando as bases para o efetivo
processo de industrialização no contexto do modo capitalista de produção. Logo, é no Sudeste
que a atividade industrial encontrou, sob todos os aspectos, as melhores condições para esse
desenvolvimento, principalmente na cidade de São Paulo. Cano (1977) entende que se o que
se evidenciou no espaço geográfico brasileiro, até o final do século XIX, pode ser assimilado a
um verdadeiro mosaico econômico, resultado das diferentes experiências exportadoras, a
produção cafeeira teve dinâmica própria. O seu deslocamento para São Paulo conjugou terras
férteis e mudanças nas relações de trabalho, o que contribuiu para que o referido estado se
transformasse no maior produtor nacional já nas primeiras décadas do século XX, conduzindo a
um processo de concentração. Processo este, cujo início data da segunda metade do século
XIX, inicialmente com a produção agrícola e, posteriormente, com a produção industrial,
seguindo de forma sustentada durante o século XX, até aproximadamente 1970.
Diferentemente das regiões produtoras mais antigas, em São Paulo o café desenvolveuse articulado com a produção mercantil de alimentos, com o transporte ferroviário, com
serviços urbanos complementares. O estado de São Paulo assumiu, assim,
gradativamente a posição de região mais desenvolvida do Brasil, em todos os sentidos,
atraindo população de outras regiões do país e do exterior (CANO,1977).
Entre 1907 e 1919, a indústria paulista dá um salto qualitativo de 8,5 vezes, alterando
sua participação na indústria brasileira de 15,9% para 31,5% (CANO,1977). Ainda segundo o
mesmo autor, essa tendência à concentração efetivamente lançou as bases de uma divisão
internacional do trabalho no Brasil, marcada pelo predomínio da economia paulista. A dinâmica
comandada pelo café, fortemente concentrada em São Paulo, congregou todos os elementos
indispensáveis para o processo de industrialização do país, quais foram, o café, o imigrante, o
mercado consumidor e os capitais disponíveis, os quais foram se articulando concentradamente
nesta localidade desde o início do século XX. Portanto, para Cano (1977), enquanto algumas
áreas perderam posição na disputa pela industrialização, no conjunto do país (notadamente o
Nordeste), São Paulo soube se destacar, evidenciando, um determinado tipo de concentração,
que se define como exportadora de produtos industriais para o restante do país, e este, por sua
vez, fornece à economia paulista tanto os gêneros alimentícios, quanto matérias primas. Entre
1907 e 1919, São Paulo torna-se líder na produção industrial, cujo crescimento é superior aos
demais estados da federação.
Assim, reforça o nosso autor, de maneira geral, durante esse período, a periferia
nacional perdeu posição relativa, com exceção de alguns estados próximos a São Paulo (Minas
Gerais, Paraná e Santa Catarina). Analisa ainda que esse deslocamento cada vez mais intenso
dos antigos e tradicionais supridores do mercado de São Paulo, tendo em vista o processo de
concentração iniciado entre 1907 e 1919, coloca em evidência o grande dinamismo da
economia
paulista,
explorando
“[...]
crescentemente
toda
e
qualquer
oportunidade
diversificadora em sua própria região” (CANO, 1977, p.252). Nessa escalada depressiva, o
Nordeste parece ter sofrido o maior impacto, considerando duplo condicionamento exterior na
sua base produtiva, de algodão e de açúcar, destacados pelo já citado autor: condições
adversas do mercado internacional, condicionada à economia paulista- seu principal mercado;
débeis relações capitalistas de produção na base de sua economia; estrutura de propriedade e
de renda concentradas; vulnerabilidade de sua inserção internacional através do açúcar e do
algodão.
Esse duplo condicionamento, segundo Cano (1977) acaba atingindo as demais regiões,
com exceção de Minas Gerais, possibilitando um maior crescimento apenas para os segmentos
industriais que atendessem as demandas da economia paulista.
Ao fazer um balanço das economias regionais, o autor destaca as principais dificuldades
enfrentadas para tais economias alcançarem uma maior dinâmica:
a) Amazônia - dificuldade em reter o excedente gerado pela expansão da extração da
borracha, cujo capital comercial não se metamorfoseia em capital produtivo;
b) Extremo Sul – economia pulverizada;
c) Guanabara – drenagem do excedente da cafeicultura fluminense, capixaba e parte da
mineira;
d) Centro-Oeste - pouco ocupado economicamente;
Já concluindo sua análise, Oliveira (1993) destaca que a “perda” das demais regiões não
foi decorrente somente da produção industrial paulista – cujas plantas das principais indústrias
foram implantadas para operar em escala nacional -, mas também pelo desempenho
satisfatório de sua agricultura, que supriu as necessidades alimentícias de sua força de trabalho
e de abastecimento da indústria nascente. Como analisa Cano (1977), se há uma intensa
restrição dos mercados exteriores para as demais economias regionais, não se pode considerar
que foi pela apropriação de recursos oriundos da “periferia nacional”, que São Paulo alcança o
seu dinamismo. Ao concluir, portanto, ressalta que: [...] a ‘periferia’ perdeu o ‘Jogo’, tanto pela
sua débil integração ao comércio internacional quanto, e principalmente, por não ter
desenvolvido relações capitalistas de produção mais avançadas e, por isso, não ter
diversificado suficientemente sua estrutura econômica (CANO, 1977, p.259). É nestes termos
que, para Natal (2006), a exteriorização da problemática regional no Brasil, nos anos 1950, não
deve levar-nos a perder de vista que a centralidade de São Paulo, datada do final do século
XIX, é também a chave analítica para a compreensão da gênese da chamada questão regional.
Nesse sentido, para Oliveira (1993), o ocorrido em São Paulo não foi obra e graça
apenas das forças civilizadoras do capital como, de alguma maneira resulta da leitura de Cano
(1977). O autor conclui que a transferência do motor da divisão social do trabalho da agricultura
para a indústria que se evidencia nos primeiros anos do século XX, traz São Paulo no topo, com
a possibilidade concreta de resolver a Questão Regional, e, portanto, da unidade nacional. Por
todo o seu dinamismo, São Paulo teve possibilidades concretas de fazer ou refazer essa
unidade nacional, forjada pela hegemonia paulista, sobretudo na passagem dos anos quarenta
para os anos cinqüenta do século XX, quando estava representada no imaginário popular a
idéia de que havia um futuro no Brasil. Hegemonia no sentido gramsciano, da construção de um
“[...] mito, de uma visão de mundo, de uma forma de conceber, de uma unidade que, de alto a
baixo, repete a mesma ladainha” (OLIVEIRA,1993, P.53). Ainda segundo o mesmo autor:
Gradualmente, com a própria expansão da circulação de mercadorias, São Paulo vence ,
domina, mas não hegemoniza. Porque seu mecanismo de dominação é o mercado, e
este é insuficiente para forjar a hegemonia. Derrubadas as fronteiras estaduais, a
industrialização avança celeremente. Durante uma década, que para todo mundo
desenvolvido foi de profunda depressão, a economia nacional iniciou um movimento
ascensional, transferindo o motor da divisão social do trabalho da agricultura para a
indústria, cujo fôlego final somente expira rigorosamente nos anos 80 (OLIVEIRA,1993,
p.52).
Para Oliveira (1993), foram muitos os motivos que colaboraram para o fracasso da
construção dessa hegemonia por parte de São Paulo: de ordem política, burocráticas e
culturais. Somadas ainda, às difíceis relações com a diversidade nacional, no campo da
burocracia, da formação da cultura brasileira, dentre outros. Nesse sentido o autor destaca que:
a burguesia paulista virou as costas para o Estado brasileiro do ponto de vista dos interesses
mais gerais que cabia ao Estado atender – não fecundando o Estado do ponto de vista da
burocracia; estabeleceu uma relação problemática com a cultura brasileira, não conseguindo se
tornar nacional.
Uma das principais conseqüências dessa “hegemonia inacabada” para as fraturas da
sociedade é a “[...] aliança de interesses entre a burguesia industrial e oligarquias agrárias
retrógradas, que deixou intacta a questão agrária, irresoluta a questão do mercado de trabalho
no campo” (OLIVEIRA, 1993, p.59). Em outra importante análise, Oliveira (1999) acrescenta
que a burguesia nacional ascendeu ao poder sem qualquer ruptura com as estruturas de
dominação antes existentes no Brasil, ao contrário por exemplo do que significou a Revolução
Francesa. Mais que isso, as transformações que o capitalismo introduz na estrutura de relações
sociais, acirraram o sistema de dominação de classe, com o que a burguesia reage sempre sob
a forma de ditadura. “Todo o esforço de democratização, de criação de uma esfera pública, de
fazer política no Brasil decorreu quase que por inteiro da ação das classes dominadas” ressalta
o autor (OLIVEIRA, 1999, p.60).
Nos anos 1930, é destaque a tentativa de construção dos partidos de classes. Na
década de 1950, a pressão política da classe trabalhadora leva a uma abertura do varguismo.
Assim, continua o autor, a luta por reformas de base, reforma agrária, unificou trabalhadores e
efervesceram os movimentos populares Em resposta, as burguesias nacional e internacional,
aliadas com o velho latifúndio, decretaram, em 1964 a mais danosa de todas as Ditaduras à
sociedade brasileira. O golpe significou, segundo OIiveira (p.60), o esforço desesperado de
anular a construção política que as classes dominadas haviam realizado no país desde os anos
1930. Morte, silêncio e mais uma vez a destituição da fala, restando como porta-voz apenas o
Partido Comunista Brasileiro. Porém, se o
[...] Nordeste parece ser o centro da revolução: ele é apenas a demonstração de sua
impossibilidade, de um lado, e do fracasso definitivo da burguesia brasileira, de outro. A
reivindicação de reforma agrária no Nordeste não se destinava a viabilizar o capitalismo
no campo no Brasil, mas a solucionar a questão agrária e a questão do mercado de
trabalho, e sua summa, a questão regional. O ponto de fuga da resolução é dado no
Sudeste, mas o estrondo, no Nordeste. (OLIVEIRA,1993, p.60)
CONCLUSÃO
Sinteticamente, a questão regional que explode na agenda pública e governamental nos
anos 1950 seria a expressão da unidade nacional mal resolvida, sendo expulsa da discussão
nacional pela força do regime político-militar ditatorial de 1964 no Brasil ( NATAL, 2006).
A década de 70, do século passado, foi atravessada por uma intensa crise, com
repercussões em todo o mundo. A partir do retorno do ideário neoliberal, cuja tônica é a de
satanização do Estado e de endeusamento do mercado, como elemento primordial para regular
as relações sociais, a ideologia burguesa propaga para os países periféricos um receituário
bem conservador, cuja tônica para o desenvolvimento vigora entre nós desde o final dos anos
1980, com o título de Consenso de Washington.
O passaporte brasileiro para o admirável mundo “globalizado” se consolidou na década
de 1990. Nesse contexto, segundo Araújo (2000), muitos estudos chamam a atenção para a
forma como vem se dando a inserção do país no mercado globalizado, pois ao contrário do que
se poderia imaginar, a Globalização reforça as estratégias de especialização regional. Para a
autora,
A nova organização dos espaços nacionais tende a resultar, de um lado, da dinâmica da
produção regionalizadas das grandes empresas (atores globais) e, da resposta dos
Estados Nacionais para enfrentar os impactos regionais seletivos da globalização. No
Brasil dos anos recentes, essa resposta governamental não é marcada pela
proatividade, e isso impacta na nova dinâmica regional. [...] Nos anos recentes, as
decisões dominantes tendem a ser as do setor privado, dada a crise do Estado e as
novas orientações governamentais, ao lado da evidente indefinição e atomização que
têm marcado a política de desenvolvimento regional no Brasil. (ARAÚJO,2000, p.328 e
329).
Assim, é que, sob a ideologia neoliberal, altera-se profundamente o debate e mesmo os
rumos acerca da questão regional brasileira, que compreendida em seus traços mais
tradicionais seria coisa do passado - para alguns autores - diante das profundas mudanças
sócio-espaciais verificadas no território brasileiro nas décadas de 1980 e 1990, em decorrência
da falta de um projeto nacional de desenvolvimento. Mas, como podemos evidenciar, a questão
permanece aberta.
REFERÊNCIAS
.
ARAÚJO, Tânia Bacelar de. Ensaios sobre o desenvolvimento brasileiro: heranças e
urgências. Rio de Janeiro: Revan: Fase, 2000.
CANO, Wilson. Raízes da concentração industrial em São Paulo. 3ª edição. São Paulo:
Hucitec, 1990.
_______. Desequilíbrios Regionais e concentração industrial no Brasil. 1930-1970.
Campinas/SP: Editora da Unicamp, 1985.
NATAL, Jorge. A retomada da hegemonia norte-americana e mudanças espaciais no
Brasil dos oitenta e noventa. In: Planejamento e Território – ensaios sobre a desigualdade,
Rio de Janeiro, 2002.
______ Apontamentos das aulas ministradas no Programa de Pós-Graduação em Políticas
Públicas. UFMA, São Luís, 2006
OLIVEIRA, Francisco de. A questão regional: a hegemonia inacabada. Estudos avançados n.
18, 1993
________.Francisco de. Os sentidos da democracia: políticas do dissenso e a hegemonia
global. Petrópolis, 1999.