DIREITO CONSTITUCIONAL Parte 5/2

ESMEG
Direito Constitucional
ESCOLA SUPERIOR DA MAGISTRATURA DO ESTADO DE GOIÁS
ESMEG
DIREITO CONSTITUCIONAL
Parte 5/2
PROF. TIAGO BENTES
2011
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ÍNDICE
CAPÍTULO IX – CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE (continuação)
IX. 8. ESPÉCIES DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE:........................................3
IX. 8. 2. Controle Difuso e Concentrado:........................................................................3
IX. 9. CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE:.................................................3
IX. 9. 1. Quem Pode Exercer o Controle:........................................................................4
IX. 9. 1. O Controle Difuso no Segundo Grau de Jurisdição:......................................6
IX. 9. 2. Instrumentos de Controle Difuso:.......................................................................8
IX. 9. 3. Efeitos do Controle Difuso de Constitucionalidade:.....................................12
IX. 10. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE:............................19
IX. 10. 1. Quem Pode Exercer o Controle Abstrato:...................................................19
IX. 10. 2. Efeitos do Controle Abstrato:..........................................................................20
IX. 10. 3. Instrumentos de Controle Abstrato:...............................................................21
IX. 10. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade Genérica (ADI):............................21
IX. 10. 5. Ação Declaratória de Constitucionalidade:...............................................24
IX. 10. 6. Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva:..................................25
IX. 10. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão:................................26
IX 10. 6. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental:.......................29
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CAPÍTULO IX
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
IX. 8. ESPÉCIES DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE:
(continuação)
IX. 8. 2. Controle Difuso e Concentrado:
O controle de constitucionalidade difuso é também denominado
concreto, incidental, aberto, indireto ou por via de exceção ou de defesa, e
provém historicamente do sistema americano de controle.
É realizado por qualquer órgão jurisdicional, independentemente
da instância, como preliminar (incidente; questão prejudicial) à apreciação do
mérito ou como causa de pedir, mas sempre em um caso concreto.
De outro lado, o controle de constitucionalidade concentrado,
também denominado abstrato ou por via de ação direta, tem inspiração no
sistema austríaco de controle.
É de competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais de cúpula
federal (STF) ou estadual (TJ's), conforme o caso, em única instância, em que a
análise da constitucionalidade do ato atacado é o próprio objeto principal da
ação (pedido/mérito), e não mero incidente (preliminar ou causa de pedir).
Considerando a complexidade dessa espécies de controle,
passamos, a seguir, à abordagem do tema em tópicos autônomos.
IX. 9. CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE:
O controle difuso, conforme acima resumido, é feito no âmbito de
uma relação processual concreta, como causa petendi (se a
inconstitucionalidade for suscitada pelo autor), como preliminar (se suscitada
pelo réu) ou apenas como razão de decidir (se conhecido de ofício pelo juiz);
em outras palavras, a inconstitucionalidade não passará de uma questão
prejudicial ao mérito, nunca podendo coincidir com este.
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Ademais, o exame da inconstitucionalidade incidental é perfilhado
apenas nos processos em que as partes visam a tutela de seus interesses
particulares ou institucionais, isto é, de ordem subjetiva; sem estes, as partes
careceriam da condição de exercício do direito de ação do “interesse de
agir”.
Por essa razão, o controle incidental somente é realizado no bojo
de um processo subjetivo.
Outra característica importante é a de que o controle efetuado na
forma difusa não tem como finalidade precípua excluir do ordenamento o ato
tido por inconstitucional, mas, sim, dirimir questão prejudicial ao mérito. Assim,
este tipo de controle somente é realizado incidenter tantum, ou seja, no âmbito
da fundamentação do ato decisório (onde atuam os elementos notio ou
cognitio da jurisdição), nunca no seio do dispositivo (onde atua o elemento
iudicium da jurisdição).
Com efeito, no exercício do controle difuso, o órgão jurisdicional,
ainda que se trate do STF, jamais poderá, em seu dispositivo, “declarar” a
inconstitucionalidade de determinado ato, extirpando-o do ordenamento
jurídico, pois esse comando judicial somente é possível por meio do exercício
de controle abstrato, através de um processo objetivo previsto na Constituição
(ADI, ADC, etc.). E mais, se o órgão jurisdicional exercitante for outro que não o
de cúpula do Judiciário do âmbito federativo do questionamento, haverá
usurpação de competência deste (pleno ou órgão especial do STF ou dos TJ's,
conforme o caso).
Em verdade, a boa técnica decisória exige que o comando
judicial apenas “afaste a aplicação” (ou incidência) do ato
constitucionalmente incompatível ou simplesmente “deixe de aplicá-lo” no
caso concreto sub judice, sem retirá-lo do ordenamento jurídico.
IX. 9. 1. Quem Pode Exercer o Controle:
Como
visto
acima,
qualquer
órgão
jurisdicional,
independentemente da instância, poderá exercitar o controle incidental de
constitucionalidade, inclusive o Superior Tribunal de Justiça 1.
1
Quanto ao STJ, o Supremo chegou a consolidar jurisprudência no sentido de que não caberia àquele
o controle, ainda que incidental, das leis, pois o mesmo seria o guardião apenas da Lei Federal.
Entretanto, essa jurisprudência foi superada há muito tempo. Veja-se: “ RECURSO EXTRAORDINÁRIO MATÉRIA LEGAL. (...) RECURSO ESPECIAL - CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE. Ultrapassada
a barreira de conhecimento do especial, o Superior Tribunal de Justiça exerce, como qualquer outro
órgão investido do ofício judicante, o controle difuso, incumbindo à parte, sequiosa de ver a
controvérsia guindada ao Supremo Tribunal Federal, instá-lo a pronunciar-se sobre a implicação
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De outro lado, órgãos de outros poderes também exercem o
controle difuso de constitucionalidade, como, por exemplo, no âmbito de
processos administrativos ou no desempenho da chamada autotutela, através
da qual a administração Pública poderá anular, de ofício, seus próprios atos
quando perceber ilegalidade ou inconstitucionalidade.
Por fim, indaga-se modernamente se os próprios cidadãos também
poderão exercer o controle difuso de constitucionalidade. Exemplo: poderá o
indivíduo se recusar a cumprir determinada lei ou ordem emanada do poder
público, alegando inconstitucionalidade? Em outras palavras: é lícita, no Brasil,
a chamada “desobediência civil”, calcada no Direito de Resistência2?
Trata-se de um assunto ainda muito polêmico, que começa a ter
seus primeiros contornos.
De um lado, temos a presunção de constitucionalidade das leis e a
presunção de legitimidade dos atos administrativos, que buscam conferir
segurança jurídica às relações e exigem prévia deliberação para que a
presunção seja afastada. De outro, temos a doutrina da democratização do
controle de constitucionalidade, que busca atribuir também aos indivíduos a
função de intérprete da constituição3.
No Brasil, esta última corrente doutrinária ainda se afigura
minoritária, não sendo aceita pelos Tribunais Superiores.
Vejamos o entendimento do STF:
“Habeas Corpus Preventivo. Ausência de demonstração dos requisitos
necessários (constrangimento ilegal iminente). Impetração que visa a
assegurar a continuidade do exercício do cargo de Governador de
Território, do qual o paciente foi exonerado e, assim, a resistir ao
cumprimento do decreto presidencial respectivo. Direito de resistência
incompatível com o princípio constitucional segundo o qual as
controvérsias surgidas no meio nacional, especialmente entre os poderes
públicos e as pessoas jurídicas de direito público interno devem ser
submetidas ao Poder Judiciário. Pendência de ação mandamental na
qual o Supremo Tribunal Federal decidira quanto a exoneração do
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constitucional. Descabe confundir a impossibilidade de conhecer-se do recurso especial por
infringência à Carta da República com a atuação inerente aos órgãos julgadores, voltada ao controle
de constitucionalidade, considerado o caso concreto .” (STF. AI 223494 AgR / MS. DJ 07/05/1998).
Atualmente, as Constituições da Alemanha (art. 20) e de Portugal (art. 21) disciplinam o Direito de
Resistência.
Essa nova corrente busca inspiração na obra de Peter Häberle “ A sociedade Aberta dos Intérpretes
da Constituição: Contribuição para a Interpretação Pluralista e Procedimental da Constituição ”,
traduzida por Gilmar Ferreira Mendes.
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paciente. Além disso, já havendo o paciente deixado o exercício do
cargo, o habeas corpus não mais se justifica. Pedido conhecido mas
julgado prejudicado.” (STF. HC 68067 / AP. DJ 15/03/1991).
IX. 9. 1. O Controle Difuso no Segundo Grau de Jurisdição:
Quando se diz que o controle difuso de constitucionalidade
poderá ser exercido por qualquer órgão jurisdicional, nestes estão incluídos,
logicamente, os Tribunais, casos em que são encarregados de julgarem
recursos ou demandas de competência originária que requerem a análise da
compatibilidade constitucional dos atos questionados no processo.
Importante
atentar
ao
fato
de
que
o exame da
inconstitucionalidade efetuado nos tribunais condiciona-se à observância da
“cláusula da reserva de plenário” ou da “cláusula de reserva do especial”,
caso existente e competente, nos termos do art. 97 da Constituição e dos atrs.
480 a 482 do CPC. Deve ser ressaltado que o fato de o Tribunal prever a
existência de um órgão especial, por si só, não implica na atribuição deste da
análise difusa; é preciso que o Regimento Interno da Corte estadual atribua
expressamente a competência.
Dispõe a Constituição Federal:
“Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos
membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.”
Por meio do dispositivo acima transcrito, percebe-se que a cláusula
de reserva de plenário ou do especial somente é imposta nas seguintes
circunstâncias: 1) Deve-se tratar de “Tribunal” e não de qualquer espécie de
órgão jurisdicional colegiado. Logo, às Turmas Recursais, no âmbito dos
Juizados Especiais, não é exigida tal cláusula; 2) A maioria exigida é a absoluta,
ou seja, considera todas as cadeiras do órgão, inclusive as vacantes ou
licenciadas, e não só dos membros presentes; 3) O ato impugnado deve ser “lei
ou ato normativo do Poder Público”, ou seja, se for uma outra espécie de ato
público ou privado, como, por exemplo, um contrato, não incidirá a cláusula; e
4) a exigência da cláusula é para considerar inconstitucional a lei ou o ato
normativo, isto é, se o órgão fracionário decidir pela constitucionalidade, não
haverá necessidade de submissão da matéria ao plenário ou órgão especial.
De qualquer forma, caso o órgão fracionário do Tribunal instaure o
incidente de inconstitucionalidade, a matéria será levada à apreciação do
pleno ou órgão especial, o qual, por sua vez, examinará unicamente a questão
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prejudicial, sendo-lhe vedado adentrar no mérito, ainda que a causa esteja
“madura” para julgamento na forma do art. 515, 3º, CPC. Ademais, a decisão
do pleno ou do órgão especial sobre a (in)constitucionalidade vincula o órgão
de origem, a quem será encaminhado o processo para prosseguir no
julgamento.
Em sentido similar, observe-se o enunciado da Súmula nº 513 do STF:
“A decisão que enseja a interposição de recurso ordinário ou
extraordinário não é a do plenário, que resolve o incidente de
inconstitucionalidade, mas a do órgão (câmaras, grupos ou turmas) que
completa o julgamento do feito.”
De outro lado, o Código de Processo Civil dispensa a submissão ao
plenário ou órgão especial caso já haja prévia manifestação do Tribunal ou do
STF sobre matéria idêntica:
“Art. 481. Se a alegação for rejeitada, prosseguirá o julgamento; se for
acolhida, será lavrado o acórdão, a fim de ser submetida a questão ao
tribunal pleno.
Parágrafo único. Os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao
plenário, ou ao órgão especial, a argüição de inconstitucionalidade,
quando já houver pronunciamento destes ou do plenário do Supremo
Tribunal Federal sobre a questão.”
No Estado de Goiás, cabe ao Órgão Especial examinar as
prejudiciais de inconstitucionalidade suscitadas em seus órgãos fracionários
(Turmas e Câmaras) por meio do incidente próprio. Veja-se o que dispõe o
RITJGO:
“Art. 9º-B. Compete ao Órgão Especial processar e julgar:
XVII - as argüições prejudiciais de inconstitucionalidade de lei ou de ato
normativo do Poder Público;”
“TÍTULO II
DA PREJUDICIAL DA INCONSTITUCIONALIDADE
DE LEI OU DE ATO DO PODER PÚBLICO
Art. 229. Argüída a inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo do
Poder Público, o relator, ouvida a Procuradoria-Geral de Justiça, que terá
o prazo de dez dias para se manifestar, submeterá a questão à unidade
julgadora a que tocar o conhecimento do processo.
§1º. Acolhida a argüição, o processo será submetido à apreciação do
Órgão Especial, lavrando-se o acórdão e efetuando-se a remessa.
§2º. A unidade julgadora não submeterá a argüição ao Órgão Especial
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quando já houver pronunciamento deste ou do plenário do Supremo
Tribunal Federal sobre a questão.
Art. 230. Na primeira sessão seguinte do Órgão Especial, o mesmo relator
exporá a questão, submetendo-a a julgamento.
Art. 231. Só pelo voto da maioria absoluta de seus membros poderá o
Órgão Especial declarar a inconstitucionalidade de lei ou de ato
normativo do Poder Público.
Art. 232. Publicado o acórdão relativo ao julgamento, os autos serão
restituídos à unidade de origem para, em consonância com a decisão
da questão prejudicial, ser julgada a causa.”
O descumprimento da regra estabelecida no art. 97 da
Constituição interfere no plano da eficácia da decisão tomada pelo tribunal,
ou seja, enquanto não submetida a matéria ao órgão competente, caso seja
necessário, a decisão permanece sem eficácia.
IX. 9. 2. Instrumentos de Controle Difuso:
IX. 9. 2. 1. Recurso Extraordinário:
O controle difuso de constitucionalidade pode, também, ser
exercido por meio de recurso com esta finalidade específica. Trata-se do
recurso extraordinário, previsto no artigo 102, inciso III, da Constituição Federal,
e legislação correlata (art. 541 e seguintes do CPC; art. 26 e seguintes da Lei nº
8.038/90), que é processado e julgado pelo Supremo Tribunal Federal.
A utilização do recurso exige o exaurimento das instâncias
ordinárias (Súmula nº 281 do STF4), bem como a presença de ao menos uma
das hipóteses taxativas de cabimento, razão pela qual o mesmo é classificado
como recurso de fundamentação vinculada. A Constituição dispõe:
“Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a
guarda da Constituição, cabendo-lhe:
III - julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única
ou última instância, quando a decisão recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituição;
b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;
c) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta
Constituição.
d) julgar válida lei local contestada em face de lei federal. (Incluída pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)”
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Súmula nº 281/STF: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando couber, na justiça de origem,
recurso ordinário da decisão impugnada.”
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Exige-se, ainda, que o recurso extraordinário satisfaça outros
requisitos específicos de admissibilidade: o prequestionamento e a repercussão
geral.
O prequestionamento caracteriza-se pela necessidade de que a
matéria constitucional tenha sido apreciada expressamente pelo juízo a quo.
Trata-se de uma interpretação da redação constitucional “ as causas decididas
em única ou última instância”5, exigindo que a única ou última instância que
proferiu o acórdão atacado tenha deliberado (decidido) sobre a matéria que
embasou o recurso.
Já a repercussão geral6 traduz-se na demonstração de pelo menos
duas circunstâncias: a) que a questão constitucional citada no recurso,
abstratamente considerada, transcende os interesses subjetivos das partes, por
haver relevância econômica, política, social ou jurídica (art. ; ou b) quando a
decisão recorrida for contrária a súmula ou jurisprudência dominante do STF.
De qualquer forma, o Supremo Tribunal somente poderá negar
seguimento de Recurso Extraordinário por ausência de repercussão geral pelo
voto de, pelo menos, 2/3 de seus membros, isto é, de 8 ministros. 7
Por último, cabe a ressalva de que somente as normas diretamente oriundas
da Constituição Federal podem ser invocadas para a interposição de recurso
extraordinário, não se admitindo ofensa indireta a preceitos constitucionais.
IX. 9. 2. 2. Ação Civil Pública:
A ação civil pública está disciplinada pela Lei nº 7.347/85 e é
reflexo da chamada segunda grande onda renovatória do direito processual
mundial no que tange ao acesso à justiça 8, tendente a buscar a adequada
tutela dos interesses coletivos lato sensu ou metaindividuais, em detrimento do
antiquado individualismo que antes vigorava. Foi o surgimento da viabilidade
5
6
7
8
Art. 102, caput, CF.
Art. 102, §3º, CF: “No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das
questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a
admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus
membros.” (Incluída pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 102, §3º, in fine, CF.
Mauro Cappelletti e Bryant Garth, na obra “Acesso à Justiça”, identificaram três ondas renovatórias do
acesso das pessoas à justiça: a primeira visa garantir o acesso dos pobres à justiça através da
assistência judiciária gratuita e das defensorias públicas; a segunda, como visto, garante o acesso das
massas, por meio de ações coletivas; e a terceira visa a modernização dos instrumentos processuais
para garantir uma prestação jurisdicional efetiva, justa e adequada, com desprezo ao formalismo
como um fim em si mesmo e apreço à celeridade e à instrumentalidade das formas. Recentemente, o
inglês Kim Economides, em seu artigo “ Lendo as ondas do 'Movimento de Acesso à Justiça':
epistemologia versus metodologia?”, defende uma quarta onda, que expõe as dimensões ética e
política da administração da justiça e, assim, indica importantes e novos desafios tanto para a
responsabilidade profissional como para o ensino jurídico.
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de se tutelar, através de um único processo, os direitos das massas, atendendose ao novo princípio do devido processo social, um aprimoramento do devido
processo legal, desenvolvido por Mauro Cappelletti.
O controle difuso por meio das ações civis públicas representa um
assunto bastante polêmico na comunidade jurídica, entendendo alguns pela
perfeita possibilidade e outros pela impossibilidade, pois os possíveis efeitos
erga omnes9 afastariam uma das principais características dessa modalidade
de fiscalização constitucional: a produção de efeitos inter partes. Tal
peculiaridade traz à tona a discussão sobre uma possível usurpação da
competência do STF, pois a ação coletiva seria um sucedâneo da ADI.
Em razão da possibilidade de serem produzidos efeitos que
ultrapassam os interesses particulares das partes de um processo subjetivo
comum, o controle de constitucionalidade exercido por meio da ação civil
pública, ou outra ação coletiva, é chamado de Controle Coletivo de
Constitucionalidade.
Para que seja evitada uma possível usurpação da competência do
STF no exercício do controle coletivo, é preciso que a alegada
inconstitucionalidade sirva apenas de causa de pedir, a ser analisado pelo
órgão jurisdicional a título de simples fundamentação do ato decisório. Assim, o
magistrado apenas deixará de aplicar o ato tido por inconstitucional, mas sem
retirá-lo do ordenamento jurídico, e, após, decidirá o mérito como se o referido
ato sequer existisse.
Permanecendo a discussão da inconstitucionalidade apenas no
âmbito da fundamentação, a decisão sobre essa questão não produzirá coisa
julgada. Nesse sentido, dispõe o Código de Processo Civil:
“Art. 469. Não fazem coisa julgada:
I - os motivos, ainda que importantes para determinar o alcance da
parte dispositiva da sentença;
Il - a verdade dos fatos, estabelecida como fundamento da sentença;
III - a apreciação da questão prejudicial, decidida incidentemente no
processo.”
A contrario sensu, a inconstitucionalidade jamais poderá ser o
objeto (pedido) da demanda coletiva, ou seja, não poderá ser ela declarada
na parte dispositiva do ato decisório com a consequente expurgação da lei
viciada do ordenamento jurídico; tal somente é possível por meio das ações de
9
Art. 16 da Lei nº 7.347/85: “A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência
territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas,
hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendose de nova prova.”
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controle abstrato previstas na Constituição (ADI, ADC, ADPF, ADO).
Consequentemente, as partes da ação coletiva não poderão fazer uso da
Ação Declaratória Incidental10, cuja finalidade é conduzir a discussão incidente
de provimento declaratório para o dispositivo da sentença ou do acórdão, a
fim de que a coisa julgada também alcance essa questão.
Oswaldo Luiz Palu, doutrinador que identificou essa nova forma de
controlar a constitucionalidade, ensina:
“o objeto da ação civil pública e das ações coletivas é o constante de
direito previsto na Constituição ou nas leis, tendo por eventual causa de
pedir a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo ( causa petendi); na
ação direta de inconstitucionalidade esta é o próprio pedido, sendo
objeto do processo expurgar do ordenamento jurídico a lei
inconstitucional, no controle abstrato.”11
José Adonis Callou de Araújo Sá, por sua vez, argumenta:
“todavia, cabe esclarecer que, nas ações civis públicas em que a causa
de pedir repousa na argumentação de inconstitucionalidade de ato
normativo, o objeto continua a ser a defesa dos bens e interesses
tutelados na Constituição Federal, e na legislação específica. A questão
de constitucionalidade de lei ou ato normativo não figura como objeto
da ação civil pública, porém é posta como prejudicial à decisão de
mérito, no caso concreto.”12
O Supremo Tribunal Federal pacificou esse entendimento:
“(...) CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE, EXERCIDO EM AÇÃO
CIVIL PÚBLICA. NÃO USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO SUPREMO.
RECLAMAÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. AGRAVO IMPROVIDO.
INTELIGÊNCIA DO ART. 102, INC. I, “A”, DA CF. Não usurpa competência
do Supremo Tribunal Federal, decisão que, em ação civil pública de
natureza condenatória, declara incidentalmente a inconstitucionalidade
de norma jurídica. (...)” (STF. Rcl. 1897-AgR/AC. Pleno. Rel. Min. Cézar
Peluso. DJe 31/01/2011).
“(...) DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI
DISTRITAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALEGADA USURPAÇÃO DA
COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROCEDÊNCIA.
PRECEDENTES. 1. Não usurpa a competência desta nossa Corte a
10
11
12
Arts. 5º, 325 e 470 do CPC.
Oswaldo Luiz Palu. “Controle de Constitucionalidade”, Ed. RT, 2ª. Edição. p. 280.
Ação Civil Pública e Controle de Constitucionalidade, Ed. DelRey, 2002, pág.128.
11
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declaração incidental de inconstitucionalidade de lei distrital, proferida
em ação civil pública. Especialmente quando não demonstrado que o
objeto do pedido era tão-somente a inconstitucionalidade da lei. 2.
Agravo regimental desprovido.” (STF. AI 557291-AgR/DF. 2ª T. Rel. Min.
Ayres Britto. DJe 16/12/2010).
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE. (...) PEDIDO DE INCONSTITUCIONALIDADE
INCIDENTER TANTUM DA LEI 754/1994 DO DISTRITO FEDERAL. (...) A
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que se
pode pleitear a inconstitucionalidade de determinado ato normativo na
ação civil pública, desde que incidenter tantum. Veda-se, no entanto, o
uso da ação civil pública para alcançar a declaração de
inconstitucionalidade com efeitos erga omnes. No caso, o pedido de
declaração de inconstitucionalidade da lei 754/1994 é meramente
incidental, constituindo-se verdadeira causa de pedir. (...).” (STF. RE
424993 / DF. Pleno. Rel. Min. Joaquim Barbosa. DJe 18/10/2007).
Vale destacar que o reconhecimento de inconstitucionalidade
proferida incidentalmente em qualquer instrumento coletivo de controle difuso
não prejudica o exame da mesma questão em uma ação direta de
constitucionalidade.
IX. 9. 3. Efeitos do Controle Difuso de Constitucionalidade:
Conforme visto anteriormente, o controle difuso é exercido no
âmbito de um caso concreto, envolvendo litigantes que buscam a tutela de
seus interesses particulares. A lei submetida ao controle permanece vigente,
eficaz e aplicável às demais relações jurídicas
Em decorrência disso, o controle incidental produz, em regra, os
seguintes efeitos: 1) inter partes, decorrente da relatividade da coisa julgada,
não prejudicando nem beneficiando terceiros; 2) ex tunc, retroagindo à data
da entrada em vigor do ato controlado; e 3) não-vinculantes, ou seja, a
decisão dos órgãos jurisdicionais hierarquicamente superiores não vinculam a
dos inferiores.
Entretanto, esses efeitos podem ser excepcionados por alguns
institutos previstos na Constituição ou na legislação, a seguir estudados.
IX. 9. 3. 1. Resolução do Senado Federal:
O art. 52, X, da Constituição Federal, institui exceção à produção
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de efeitos inter partes no controle difuso de constitucionalidade.
O referido dispositivo atribui ao Senado Federal a possibilidade de
suspender (com eficácia ex nunc), mediante resolução, a execução de lei
declarada inconstitucional em controle difuso pelo STF, estendendo os efeitos
da decisão, mas dessa que antes eram inter partes e passam a ser erga omnes.
Questiona-se modernamente sobre o verdadeiro papel do Senado
no controle difuso de constitucionalidade: O Senado está obrigado a editar a
resolução? A extensão dos efeitos decorre da resolução ou da própria decisão
do STF? A finalidade da resolução é suspensiva ou de mera publicidade das
decisões do STF?
Historicamente, foi sedimentado o entendimento de que o Senado
tinha mera faculdade de editar a resolução, sem a qual a decisão do STF em
controle difuso teria apenas efeitos inter partes. Ademais, a resolução poderia
suspender o ato no todo ou em parte, conforme a conveniência política.
“DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL. RECLAMAÇÃO. PRESERVAÇÃO
DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E GARANTIA DA
AUTORIDADE DE SUAS DECISÕES. ARTIGO 102, I, "l", DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL E ARTIGO 156 DO REGIMENTO INTERNO DO S.T.F. 1. Os
julgamentos do S.T.F., nos Conflitos de Jurisdição e nos Recursos
Extraordinários, referidos na Reclamação, tem eficácia apenas "inter
partes", não "erga omnes", por encerrarem, apenas, controle difuso ("in
concreto") de constitucionalidade. (...)” (STF. Rcl 447/PE. Pleno. DJ
31/03/1995).
“(...) Procedência da arguição de inconstitucionalidade do artigo 9º, por
incompatibilidade com os artigos 195 da Constituição e 56, do ADCT/88,
que, não obstante já declarada pelo Supremo Tribunal Federal no
julgamento do RE 150.764, 16.12.92, M. Aurélio (DJ 2.4.93), teve o processo
de suspensão do dispositivo arquivado, no Senado Federal, que, assim, se
negou a emprestar efeitos erga omnes à decisão proferida na via difusa
do controle de normas. (…).” (STF. ADI 15/DF. Pleno. DJ 31/08/2007).
Não obstante, a doutrina constitucionalista começou a indagar o
posicionamento da Suprema Corte brasileira sobre o papel do Senado no
controle difuso de constitucionalidade.
Ainda durante a vigência da Constituição anterior, Carlos Alberto
Lúcio Bittencourt, posicionando-se sobre a existência ou não de
discricionariedade do Senado de emitir a resolução suspendendo lei
declarada inconstitucional, segue a orientação de que o ato do Senado não é
13
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optativo: “deve ser baixado sempre que se verificar a hipótese prevista na
Constituição: decisão definitiva dos Supremo Tribunal Federal ”. Para o autor:
“se o Senado não agir, nem por isso ficará afetada a eficácia da
decisão, a qual continuará a produzir todos os seus efeitos regulares, que,
de fato, independem da colaboração de qualquer dos outros poderes.
O objetivo do art. 45, n.° IV13 da Constituição é apenas tornar pública a
decisão do tribunal, levando-a ao conhecimento de todos os
cidadãos.”14
Assim, foi ganhando força o entendimento de que, ao lado do
efeito direto da decisão do STF que reconhece a inconstitucionalidade de uma
norma no caso concreto, válida apenas paras as partes que participaram do
processo, há o chamado efeito indireto ou colateral da sentença declaratória
de inconstitucionalidade, estendendo-se os efeitos da decisão a situações
jurídicas idênticas. Esse posicionamento é calcado na eficácia natural da
sentença, que por sua natureza de ato de autoridade, de Estado, seria
obrigatória e imperativa.
Luís Roberto Barroso segue a mesma linha traçada por Bittencourt,
defendendo que:
“(...) essa competência atribuída ao Senado tornou-se um anacronismo.
Uma decisão do Pleno do Supremo Tribunal Federal, seja em controle
incidental ou em ação direta, deve ter o mesmo alcance e produzir os
mesmos efeitos. Respeitada a razão histórica da previsão constitucional,
quando de sua instituição em 1934, já não há lógica razoável em sua
manutenção.”15
Logo, de acordo com esse entendimento de vanguarda, o Senado
Federal limitar-se-ia, apenas, a dar publicidade à decisão proferida pelo STF.
Em outras palavras, para essa corrente, é a decisão do STF em controle difuso
que possui eficácia erga omnes, e não mais a resolução do Senado.
Assim, esse novo entendimento busca conferir às decisões do STF
em controle difuso os mesmos efeitos das decisões em controle concentrado
(abstrato), fazendo com que a doutrina o batizasse como sendo a
“Abstrativização, Objetivização ou Dessubjetivização do Controle Difuso”.
Com efeito, os motivos determinantes (ratio decibendi) das
decisões do STF em controle difuso transcenderiam ao próprio caso concreto e
13
14
15
Constituição de 1967, após a EC nº 01/69.
Carlos Alberto Lúcio Bittencourt. “O controle jurisdicional da constitucionalidade das leis”. 1997. p. 145.
Luís Roberto Barroso. Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 2006. p. 111.
14
ESMEG
Direito Constitucional
irradiariam força vinculante aos demais casos semelhantes, passando-se à
adoção da Teoria da Transcendência dos Motivos Determinantes.
O Supremo Tribunal Federal ainda não definiu a questão. Mas, na
discussão da Reclamação nº 4335/AC, ainda sub judice, alguns votos indicam
uma possível alteração radical do histórico posicionamento da Corte quanto à
interpretação do art. 52, X, CF, os quais seguem a linha doutrinária vanguardista
acima citada, demonstrando a ocorrência de mutação constitucional.
Os Ministros Gilmar F. Mendes, relator que concedeu a liminar, e
Eros Grau votaram nesse sentido. Vejamos alguns trechos dos votos:
Gilmar Mendes: “é possível, sem qualquer exagero, falar-se aqui de uma
autêntica mutação constitucional em razão de completa reformulação
do sentido jurídico e, por conseguinte, da nova compreensão que se
conferiu à regra do artigo 52 , X, da Constituição Federal. Valendo-nos
dos subsídios da doutrina constitucional a propósito da mutação
constitucional, poder-se-ia cogitar aqui de uma autêntica reforma da
Constituição sem expressa modificação do texto”.
Eros Grau: “Passamos em verdade de um texto [pelo qual] compete
privativamente ao Senado Federal suspender a execução, no todo ou
em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do
Supremo Tribunal Federal, a outro texto: "compete privativamente ao
Senado Federal dar publicidade à suspensão da execução, operada
pelo Supremo Tribunal Federal, de lei declarada inconstitucional, no todo
ou em parte, por decisão definitiva do Supremo”.
Em sentido contrário, há os votos dos Ministros Joaquim Barbosa e
Sepúlveda Pertence, que entendem pela manutenção da interpretação literal
do art. 52, X, CF.
Logo, temos dois votos no sentido de reconhecer a abstrativização
do controle difuso e outros dois no sentido oposto. O julgamento está
paralisado desde 19/04/2007, em razão do pedido de vista do Ministro Ricardo
Lewandowski.
IX. 9. 3. 3. Modulação Temporal Efeitos:
A modulação de efeitos constitui exceção à regra geral de efeitos
ex tunc das decisões de controle difuso de constitucionalidade. Através dele,
pode o juiz conferir efeitos não retroativos ou estabelecer outro momento a
partir do qual a invalidade do ato reconhecidamente inconstitucional vigorará,
ou seja, poderá estabelecer que a eficácia ocorra a partir da decisão (efeitos
15
ESMEG
Direito Constitucional
ex nunc), entre esta e o nascimento da lei atacada (retroatividade mínima),
ou, ainda, um momento futuro (efeitos pro futuro).
Trata-se, mais uma vez, da extensão de uma técnica de decisão
do controle abstrato para o controle incidental, qual seja, a descrita no art. 27
da Lei nº 9.868/99:
“Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e
tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse
social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de
seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela
só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro
momento que venha a ser fixado.”
O referido dispositivo é previsto para os casos de controle
concentrado de constitucionalidade, mas é aplicado, por analogia, ao
controle difuso, conforme precedentes do Supremo Tribunal.
O leading case no STF que admitiu a modulação de efeitos em
sede de controle incidental ocorreu em 2004 no julgamento do RE nº 197.917,
no qual a Suprema Corte reduziu o número de vereadores do município de
Mira Estrela-SP de 11 para 9 e determinou que a aludida decisão só atingisse a
próxima legislatura, ou seja, atribuiu-se à decisão efeitos pro futuro. Confira-se:
“(…) INCONSTITUCIONALIDADE, INCIDENTER TANTUM, DA NORMA
MUNICIPAL. EFEITOS PARA O FUTURO. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL. (…)
Inconstitucionalidade, incidenter tantum, da lei local que fixou em 11
(onze) o número de Vereadores, dado que sua população de pouco
mais de 2600 habitantes somente comporta 09 representantes. Efeitos.
Princípio da segurança jurídica. Situação excepcional em que a
declaração de nulidade, com seus normais efeitos ex tunc, resultaria
grave ameaça a todo o sistema legislativo vigente. Prevalência do
interesse público para assegurar, em caráter de exceção, efeitos pro
futuro à declaração incidental de inconstitucionalidade.” (STF. RE
197.917/SP. Rel. Min. Maurício Corrêa. DJ 07/05/2004).
Caso a modulação dos efeitos seja feita por Tribunal, a decisão
deverá ser tomada por 2/3 dos membros do órgão; caso seja feita por juiz
singular, sua decisão, por si só, se enquadraria como uma lógica
“unanimidade”.
IX. 9. 3. 2. Súmula Vinculante:
Além da resolução do Senado, a Constituição prevê outra forma
16
ESMEG
Direito Constitucional
de ampliar os efeitos de uma declaração incidental de inconstitucionalidade
do Supremo Tribunal Federal, introduzida pela Emenda Constitucional nº
45/2004. Através da edição de uma “súmula vinculante” (art. 103-A, CF), o
Supremo pode definir a validade, a interpretação e a eficácia de uma lei ou
ato normativo, com efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder
Judiciário e à administração pública.
O enunciado da súmula vinculante, bem como seu eventual
cancelamento, deve ser decidido por dois terços dos membros do Supremo
Tribunal Federal, depois de reiteradas decisões sobre a questão constitucional.
Nos termos do art. 103-A, §2º, CF, é garantido aos mesmos
legitimados à propositura de ADI a possibilidade de provocar a aprovação, a
revisão ou o cancelamento de súmula vinculante, ficando a cargo a lei a
eventual ampliação do rol dos legitimados e a disciplina do procedimento.
A matéria está regulamentada pela Lei nº 11.417/2006, a qual
ampliou o número de legitimados para a propositura, em processo objetivo, da
aprovação, a revisão ou o cancelamento de súmula vinculante,
acrescentando: 1) Defensor Público-Geral da União; e 2) os Tribunais Superiores,
os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os Tribunais
Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais
Eleitorais e os Tribunais Militares16.
Ademais, o Município também terá legitimidade, mas desde que a
provocação seja feita incidentalmente ao curso de um processo subjetivo em
que seja parte, cuja arguição não terá efeito suspensivo.
Uma vez aprovada, a súmula vinculante terá eficácia imediata e,
caso seja contrariada, caberá ao interessado ingressar com Reclamação
perante o STF.
Atualmente, já temos 31 súmulas vinculantes em vigor: 01 a 29, 31 e
32. Vejamos as principais:
17
Súmula Vinculante nº 4: salvo nos casos previstos na constituição, o salário
mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de
vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por
decisão judicial.
16
17
Art. 3º da Lei nº 11.417/06.
A súmula vinculante nº 30 foi suspensa pelo STF para melhor análise, que trata da retenção, pelos
estados, de parcela do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS) destinado aos municípios.
17
ESMEG
Direito Constitucional
Súmula Vinculante nº 5: a falta de defesa técnica por advogado no
processo administrativo disciplinar não ofende a constituição.
Súmula Vinculante nº 9: o disposto no artigo 127 da lei nº 7.210/1984 (lei
de execução penal) foi recebido pela ordem constitucional vigente, e
não se lhe aplica o limite temporal previsto no caput do artigo 58.
Súmula Vinculante nº 10: viola a cláusula de reserva de plenário (CF,
artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não
declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.
Súmula Vinculante nº 11: só é lícito o uso de algemas em casos de
resistência e de fundado receio de fuga ou de perigo à integridade física
própria ou alheia, por parte do preso ou de terceiros, justificada a
excepcionalidade por escrito, sob pena de responsabilidade disciplinar,
civil e penal do agente ou da autoridade e de nulidade da prisão ou do
ato processual a que se refere, sem prejuízo da responsabilidade civil do
estado.
Súmula Vinculante nº 12: a cobrança de taxa de matrícula nas
universidades públicas viola o disposto no art. 206, iv, da constituição
federal.
Súmula Vinculante nº 13: a nomeação de cônjuge, companheiro ou
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau,
inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa
jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o
exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função
gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos
poderes da união, dos estados, do distrito federal e dos municípios,
compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a
constituição federal.
Súmula Vinculante nº 14: é direito do defensor, no interesse do
representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já
documentados em procedimento investigatório realizado por órgão com
competência de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito
de defesa.
Súmula Vinculante nº 25: é ilícita a prisão civil de depositário infiel,
qualquer que seja a modalidade do depósito.
Súmula Vinculante nº 26: para efeito de progressão de regime no
18
ESMEG
Direito Constitucional
cumprimento de pena por crime hediondo, ou equiparado, o juízo da
execução observará a inconstitucionalidade do art. 2º da lei n. 8.072, de
25 de julho de 1990, sem prejuízo de avaliar se o condenado preenche,
ou não, os requisitos objetivos e subjetivos do benefício, podendo
determinar, para tal fim, de modo fundamentado, a realização de
exame criminológico.
IX. 10. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE:
Conforme visto resumidamente acima, a forma concentrada de
controle de constitucionalidade tem orgiem no sistema austríaco e objetiva
analisar a invalidação de um ato normativo inconstitucional “em tese”, ou seja,
tendo como próprio objeto da ação, e não mera prejudicial ou causa de pedir,
a declaração da inconstitucionalidade em si mesma, resultando na retirada da
lei do ordenamento jurídico.
Assim, por não haver um caso concreto por trás a ser decidido, isto
é, por não haver análise de direitos subjetivos das partes, diz-se que, no
controle abstrato, o processo é objetivo. Com efeito, promovente não tem
disponibilidade sobre a ação, de modo que, uma vez proposta, não se admite
desistência (art. 5º da Lei nº 9.869/99: “ Proposta a ação direta, não se admitirá
desistência”).18
Ao contrário do que ocorre no controle incidental, o controle
concentrado é exercido apenas pelos órgãos de cúpula do Poder Judiciário
das esferas federal e estadual.
IX. 10. 1. Quem Pode Exercer o Controle Abstrato:
Vimos no tópico anterior que o controle difuso pode ser exercido
por qualquer ente público, seja qual o Poder (Judiciário, Executivo e Legislativo)
ou a esfera (Federal, Estadual, Distrital e Municipal), havendo algumas
divergências no que tange ao exercício pelo próprio cidadão.
Entretanto, não é o que ocorre com o controle concentrado, pois,
considerando que sua finalidade é a expurgação de lei do ordenamento
jurídico, é imprescindível que o controle exercido atenda aos anseios da
18
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. (...)1. A legislação brasileira não admite desistência de
ação direta de inconstitucionalidade (art. 5º da Lei n. 9.868/99). Princípio da Indisponibilidade.
Precedentes. (...)” (STF. Pleno. ADI 4125/TO. Rel. Min. Carmen Lúcia. DJe 14/02/2011.
19
ESMEG
Direito Constitucional
segurança jurídica; quanto menos os órgão de controle, maior a segurança
jurídica e menores as chances de múltiplas decisões colidentes que causam
perplexidades.
Assim, o controle concreto somente poderá ser exercido pelos
órgãos de cúpula do Poder Judiciário, em seus respectivos Pleno ou Órgão
Especial (art. 97, CF), conforme a esfera da ação; excluem-se, portanto, o
exercício pelos Poderes Legislativo e Executivo, bem como pelo próprio
cidadão.
Na esfera federal, caberá unicamente ao Supremo Tribunal Federal
exercer o controle; na esfera estadual (incluída a distrital), caberá o controle
unicamente aos Tribunais de Justiça.
Destarte, NÃO poderão desempenhar essa espécie de controle: os
demais Tribunais Superiores (STJ, STM, TSE e TST), o Conselho Nacional de Justiça,
os Tribunais Regionais (TRF's, TJM's, TRE's e TRT's), as Turmas Recursais dos Juizados
Especiais, as Auditorias Militares e, por fim, os juízos singulares.
IX. 10. 2. Efeitos do Controle Abstrato:
Conforme visto anteriormente, o controle concentrado é exercido
independentemente de um caso concreto, envolvendo postulantes que
buscam unicamente a análise da compatibilidade do ato em tese perante a
Constituição. Caso seja declarada a inconstitucionalidade, a lei submetida ao
controle é expurgada do ordenamento jurídico.
Em decorrência disso, o controle pela via de ação produz, em
regra, os seguintes efeitos: 1) erga omnes, por se tratar de processo objetivo e
para ser resguardada a segurança jurídica; 2) ex tunc, assim como no controle
difuso, retroagindo à data da entrada em vigor do ato controlado; e 3)
vinculantes, ou seja, impede que os demais órgãos do Poder Judiciário e
demais Poderes, em todas as suas esferas, decidam de forma contrária.
O único efeito que admite exceção é o retroativo ( ex tunc),
podendo o Tribunal controlador fazer uso da Modulação Temporal de Efeitos,
nos termos do art. 27 da Lei nº 9.868/99, como já visto acima.
Acrescente-se que essa modulação somente poderá ser feita pelo
voto de 2/3 dos membros do Tribunal controlador, conforme dispositivo legal
supra mencionado.
20
ESMEG
Direito Constitucional
IX. 10. 3. Instrumentos de Controle Abstrato:
Vários são os instrumentos de controle concentrado previstos na
Constituição Federal. São eles:
a) Ação Direta de Inconstitucionalidade genérica (ADI), prevista no
artigo 102, I, “a”, primeira parte, CF;
b) Ação Declaratória de Constitucionalidade, prevista no artigo
102, I, “a”, segunda parte, CF (alterado pela EC nº 03/93);
c) Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, prevista no
artigo 103, §2º, CF;
d) Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva, prevista no
artigo 36, III, CF;
e) Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental,
prevista no artigo 102, §1º, CF.
IX. 10. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade Genérica (ADI):
A ADI é a ação típica do controle em abstrato, e tem por fim retirar
do ordenamento jurídico uma lei que desrespeita a Constituição. Ao propor a
ação, portanto, o autor formulará o pedido de declaração da
inconstitucionalidade de uma norma, expurgando-a do ordenamento jurídico.
No âmbito Federal, caberá ao STF julgar e processar
originariamente a ADI, a qual tem por objeto as leis e os atos normativos
federais e estaduais, tendo como paradigma de confronto a Constituição
Federal. Logo, o direito municipal não poderá ser discutido em ADI de âmbito
federal; o direito distrital poderá ser discutido, desde que a matéria seja
inerente aos Estados-membros.
Já no âmbito Estadual ou Distrital, competirá ao Tribunal de Justiça
respectivo processar e julgar a ADI, a qual tem por objeto as leis e os atos
normativos estaduais e municipais ou distritais, tendo como paradigma de
confronto a Constituição Estadual ou a Lei Orgânica do Distrito Federal (na
parte das matérias inerentes aos Estados-membros).
Ao dispor a Constituição Federal que a ADI terá como objeto “lei
ou ato normativo”, não são apenas as leis formais (elaboradas pelo Legislativo,
segundo as regras do processo legislativo) que poderão ser impugnadas
21
ESMEG
Direito Constitucional
através da ADI, mas todos os atos que tenham força normativa e inovem no
mundo jurídico.
Possuem força normativa aqueles atos que possuem as
características da generalidade (não se refere a pessoas determinadas, em
oposição à individualidade) e da abstração (não se refere a situações fáticas
determinadas, em oposição à concreção).
Assim, podem ser objeto da ADI os seguintes atos gerais e
abstratos: a) as Leis; b) as Medidas Provisórias (que possuem “força de lei”, nos
termos do art. 62, caput, CF); c) as Emendas Constitucionais; d) os Tratados e as
Convenções Internacionais; e) as Constituições Estaduais (quando
confrontadas com a Constituição Federal); f) as Leis Orgânicas (quando
confrontadas com as Constituições Estaduais); g) os Atos Administrativos de
caráter normativo (ex: decretos autônomos, resoluções do TSE, regimentos
internos de tribunais, etc.).
De outro lado, não poderão ser objeto da ADI: a) Súmulas,
vinculantes ou não (por ausência de generalidade; as vinculantes atingem
apenas órgãos do Judiciário e da Administração Pública); b) Decretos
Regulamentares (por ausência de autonomia; não inovam no mundo jurídico);
c) Leis e efeitos concretos (por ausência de abstração. Ex: Lei orçamentária; Lei
que altera nome de rua; Lei que homenageia alguém, etc.); d) Leis préconstitucionais ou revogadas; e) normas constitucionais originárias.
São os legitimados a propor a ADI: I - o Presidente da República; II a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dos Deputados; IV - a Mesa
de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; V - o
Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da
República; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII partido político com representação no Congresso Nacional; IX - confederação
sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
Os legitimados VIII e IX, por jurisprudência do STF, devem ser
representados por advogados com procuração com poderes específicos para
ingressar com a ADI contra um ato determinado. Quanto aos Governadores e
às Messas das Assembleias, o STF somente exige advogado quando a ADI não
for proposta por Procurador do Estado ou da Assembleia 19. Os demais podem
assinar, pessoalmente, a petição inicial.
19
"Representação processual – Processo objetivo – Governador do Estado. A representação processual
do Governador do Estado no processo objetivo se faz por meio de credenciamento de advogado,
descabendo colar a pessoalidade considerado aquele que, à época, era o chefe do Poder
Executivo. Representação processual – Processo objetivo – Governador do Estado. Atua o legitimado
para ação direta de inconstitucionalidade quer mediante advogado especialmente credenciado,
quer via Procurador do Estado, sendo dispensável, neste último caso, a juntada de instrumento de
mandato." (STF. ADI 2.728-ED, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 5-10-2007.)
22
ESMEG
Direito Constitucional
Ademais, os legitimados IV, V, VIII e IX, também por jurisprudência
do STF, precisam demonstrar a chamada pertinência temática, ou seja, que o
ato guerreado interfere diretamente nos seus interesses ou na finalidade
social20.
Ressalte-se que o Procurador Geral da República deverá ser
previamente ouvido nas ações de inconstitucionalidade e em todos os
processos de competência do Supremo Tribunal Federal.
O Advogado-Geral da União também deverá ser sempre ouvido
(art. 103, §3º, CF). Já houve o tempo em que o STF entendia que o AGU deveria
defender sempre e a qualquer custo o ato guerreado 21. Entretanto, esse
entendimento foi superado, admitindo-se, inclusive, que o mesmo pugne pela
procedência do pedido:
"O munus a que se refere o imperativo constitucional (CF, artigo 103, § 3º)
deve ser entendido com temperamentos. O Advogado-Geral da União
não está obrigado a defender tese jurídica se sobre ela esta Corte já
fixou entendimento pela sua inconstitucionalidade." (ADI 1.616, Rel. Min.
Maurício Corrêa, julgamento em 24-5-01, DJ de 24-8-01)
À luz do disposto no artigo 102, inciso I, alínea “p”, da Constituição
Federal, é possível a concessão de medida cautelar com eficácia, em regra,
ex nunc, nas ações diretas de inconstitucionalidade, necessitando, porém, da
comprovação da relevância do pedido ( fumus boni iuris) e do perigo de lesão
irreparável (periculum in mora). Tais exigências decorrem do princípio segundo
o qual todos os atos normativos são presumidamente constitucionais.
Já a Lei nº 9.868/99 exige que, salvo no período de recesso, a
medida cautelar seja concedida por decisão da maioria absoluta dos
membros do Tribunal, presentes na sessão no mínimo 8 (oito) ministros, e após a
audiência dos órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo
impugnado, que deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias. Essa audiência
poderá ser dispensada em caso de excepcional urgência.
20
21
"O requisito da pertinência temática – que se traduz na relação de congruência que necessariamente
deve existir entre os objetivos estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o
conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato – foi erigido à condição de
pressuposto qualificador da própria legitimidade ativa ad causam para efeito de instauração do
processo objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade ." (ADI 1.157-MC, Rel. Min. Celso
de Mello, julgamento em 1º-12-1994, Plenário, DJ de 17-11-2006.)
"(…) O postulado do contraditório, no processo de controle abstrato de constitucionalidade, vê-se
atendido, de um lado, com a possibilidade de o órgão estatal defender, objetivamente, o próprio ato
que editou, e, de outro, com a intervenção do Advogado-Geral da União, que, em atuação
processual plenamente vinculada, deve assumir, na condição de garante e curador da presunção de
constitucionalidade, a defesa irrestrita da validade jurídica da norma impugnada." (STF. ADI 1.434-MC,
Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 20-8-96, DJ de 22-11- 96)
23
ESMEG
Direito Constitucional
O procedimento da ação direta de inconstitucionalidade está
previsto na Lei nº 9.868/99, aplicando-se o CPC e o Regimento Interno do STF
subsidiariamente.
É permitida a manifestação de outros órgãos ou entidades na
ação direta, que tenham autoridade científico-intelectual na matéria em jogo.
São os chamados amicus curiae (“amigo da corte”), tidos como uma forma
especial de intervenção de terceiro.
Por fim, o STF fica sujeito apenas ao pedido da ADI (princípio da
congruência), não à causa de pedir (ilimitação da profundidade da
cognição), podendo, portanto, declarar a inconstitucionalidade com base em
fundamentos diversos daqueles estampados na inicial.
IX. 10. 5. Ação Declaratória de Constitucionalidade:
A ação declaratória de constitucionalidade foi introduzida através
da Emenda Constitucional nº 03/93, que tem por finalidade declarar a
constitucionalidade de lei ou ato normativo, transformando em absoluta a
presunção de constitucionalidade.
A ADC nada mais é do que uma ADI com sinal trocado, com
algumas peculiaridades. Isso deve ao caráter dúplice das ações em controle
abstrato, de forma que a procedência da ADI enseja o mesmo efeito da
improcedência da ADC, e vice-versa.
Embora a Emenda Constitucional nº 03/93 não tenha estipulado, a
Lei Nº 9868/99, em seu art. 14, III, exige a demonstração de controvérsia
jurisprudencial à respeito da constitucionalidade da lei ou ato normativo
visado, como uma forma de resguardar a segurança jurídica, evitando que
ADC's sejam propostas em relação a toda lei que acabar de ser publicada.
Outra peculiaridade é que a ADC somente é proponível em face
de lei federal (art. 102, I, “a”, segunda parte, CF).
Discute-se sobre a obrigatoriedade da oitiva do AGU, entendendo
a maioria doutrinária pela desnecessidade, pois o que se busca é apenas
manter o ato normativo no ordenamento jurídico.
No mais, aplicam-se os mesmos regramentos da ADI.
24
ESMEG
Direito Constitucional
IX. 10. 6. Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva:
A regra geral é a de que um ente federativo não pode intervir no
outro, por aplicação do princípio da não-intervenção, previsto nos arts. 34 e 35,
caput, da Constituição Federal, os mesmos dispositivos excepcionam as
hipóteses intervencionistas.
Deve-se ressaltar que a intervenção deve obediência à hierarquia
entre os entes da federação, de modo que a União pode intervir nos Estados e
no DF, enquanto que os Estados podem intervir em seus Municípios. A contrario
sensu, os Estados e o DF não poderão intervir na União ou em Municípios de
outro Estado, e os Municípios não podem intervir de forma alguma.
São as hipóteses de intervenção federal:
“Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto
para:
I - manter a integridade nacional;
II - repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em
outra;
III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;
IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da
Federação;
V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que: a) suspender
o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos,
salvo motivo de força maior; b) deixar de entregar aos Municípios
receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos
estabelecidos em lei;
VI - prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais: a)
forma republicana, sistema representativo e regime democrático; b)
direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestação de
contas da administração pública, direta e indireta; e) aplicação do
mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais,
compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e
desenvolvimento do ensino; e) aplicação do mínimo exigido da receita
resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de
transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas
ações e serviços públicos de saúde.”
A Ação Direta Interventiva é de competência do STF e somente
poderá embasar-se na hipótese do inciso VII, que arrola os chamados
princípios sensíveis, tidos como tão importantes que eventual violação põe em
risco o pacto federativo. justifica-se na necessidade de observância e respeito
25
ESMEG
Direito Constitucional
aos chamados princípios sensíveis.
Segundo Alexandre de Moares, “São denominados princípios
sensíveis constitucionais, pois sua inobservância pelos Estados-membros ou
Distrito Federal no exercício de suas competências legislativas, administrativas
ou tributárias, pode acarretar a sanção politicamente mais grave existente em
um Estado Federal, a intervenção na autonomia política”.
Diferentemente das demais ações diretas, a interventiva possui
apenas um legitimado: o Procurador-Geral da República (art. 36, III, CF).
A hipótese do inciso IV tem como legitimados: o Poder Legislativo
ou o Poder Executivo coacto ou impedido, ou o Supremo Tribunal Federal, se a
coação for exercida contra o Poder Judiciário (art. 36, I, CF). Nos demais casos,
será o Presidente da República o responsável por decretar, de ofício, a
intervenção, ouvido antes o Conselho da República (art. 90, I, CF).
De qualquer modo, a intervenção será sempre temporário,
devendo cessar assim que desaparecerem os motivos da decretação.
IX. 10. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão:
A ação direta de inconstitucionalidade por omissão foi
influenciada pela constituição portuguesa de 1976. Seu objetivo é o de
conceder plena aplicabilidade e eficácia às normas constitucionais de
eficácia limitada, reconhecendo-se a mora do órgão competente em editar o
ato.
Em diversos trechos da Constituição, condiciona-se o exercício de
determinado direito à regulamentação legal Ex: art. 37, VII, CF.
O objeto da ADI por omissão é a mera inconstitucionalidade da
mora dos órgãos competentes para concretizar a norma constitucional. Por
conseguinte, não só a atividade legislativa, mas a tipicamente administrativa
que possa, de alguma forma, interferir na efetividade da norma constitucional,
também poderá ser objeto da ação em tela.
Nesse sentido, Luis Roberto Barroso esclarece que a omissão é de
cunho normativo, que é bem mais ampla que a omissão de cunho legislativo,
englobando, assim, "atos gerais, abstratos e obrigatórios de outros Poderes e
não apenas daqueles ao qual cabe, precipuamente, a criação do direito
positivo". Portanto, para este doutrinador, são impugnáveis, no controle
abstrato da omissão, a inércia legislativa de atos normativos primários e
26
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secundários de qualquer Poder que obstem a concretização de norma
constitucional.
Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, os
legitimados para a propositura da ADI por omissão são os mesmos da ADI
genérica (art. 103, CF). Cabem, aqui, as mesmas ressalvas referentes à
representação por advogado e à pertinência temática.
Seu procedimento está previsto nos artigos 12-A e “letras” seguintes
da Lei nº 9.868/99, inserido pela Lei nº 12.063/2009.
O Supremo Tribunal Federal também entendia não ser cabível a
cautelar em sede de ADI por omissão, pois, no mérito, a decisão que declara a
inconstitucionalidade por omissão apenas autoriza o Tribunal a cientificar o
órgão omisso para que adote as providências necessárias à concretização da
norma constitucional22. Entretanto, o art. 12-F da Lei nº 9.868/99, alterado em
2009, criou a possibilidade de ser concedida medida cautelar, com as mesmas
exigências da ADI genérica.
Não há obrigatoriedade de oitiva do Advogado-Geral da União 23.
Entretanto, o novo regramento trazido pela Lei nº 12.063/2009 faculta ao relator
solicitar a sua manifestação (art. 12-E, §2º, Lei nº 9.868/99).
A decisão proferida na ADI por omissão tem caráter mandamental,
constituindo em mora o poder competente que deveria elaborar a norma e
não o fez. O art. 103, §2º, da Constituição Federal, estabeleceu que o Poder
competente deverá ser cientificado para adotar as providências necessárias e,
em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias.
O Supremo Tribunal Federal entende que o fato de o Constituinte
ter estabelecido prazo em relação ao órgão administrativo não obsta que se
fixe prazo para o Poder Legislativo 24. Portanto, em diversos julgados, verifica-se
22
23
24
“(...) Inconstitucionalidade por omissão – Descabimento de medida cautelar. A jurisprudência do STF
firmou-se no sentido de proclamar incabível a medida liminar nos casos de ação direta de
inconstitucionalidade por omissão” (RTJ 133/569, Rel. Min. Marco Aurélio; ADIn 267-DF, Rel. Min. Celso
de Mello)
"Não e necessária a manifestação do Advogado-Geral da União, art. 103, § 3º, da Constituição, em
ação direta de inconstitucionalidade por omissão." (STF. ADI 480, Rel. Min. Paulo Brossard, julgamento
em 13-10-94, DJ de 25-11-94)
“(...)A omissão legislativa em relação à regulamentação do art. 18, § 4º, da Constituição, acabou
dando ensejo à conformação e à consolidação de estados de inconstitucionalidade que não podem
ser ignorados pelo legislador na elaboração da lei complementar federal. Ação julgada procedente
para declarar o estado de mora em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, em prazo
razoável de dezoito meses, adote ele todas as providências legislativas necessárias ao cumprimento
do dever constitucional imposto pelo art. 18, § 4º, da Constituição , devendo ser contempladas as
situações imperfeitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerado pela omissão. Não se
trata de impor um prazo para a atuação legislativa do Congresso Nacional, mas apenas da fixação
de um parâmetro temporal razoável, tendo em vista o prazo de 24 meses determinado pelo Tribunal
nas ADI 2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para que as leis estaduais que criam municípios ou alteram seus
limites territoriais continuem vigendo, até que a lei complementar federal seja promulgada
27
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a fixação de prazo razoável para que o Poder Legislativo supra a omissão
inconstitucional.
Desta forma, uma vez declarada a inconstitucionalidade por
omissão, o poder competente será cientificado a adotar as medidas
necessárias a fim de tornar efetiva a norma constitucional.
E se o poder competente continuar em mora, apesar de
cientificado e de transcorrido o prazo para a adoção das medidas? Caso a
mora seja do Poder Executivo, haverá prática de crime de responsabilidade 25.
De outro lado, quando a mora é do Poder Legislativo, controvérsias surgem.
Uma primeira corrente, hoje minoritária, entende que o STF nada
mais pode fazer senão o de comunicar a mora legislativa, ficando ao alvedrio
do parlamento a edição ou não da lei faltante. Trata-se da corrente nãoconcretista, que defende a impossibilidade de o STF concretizar
provisoriamente a norma faltante, estabelecendo um regramento mínimo que
supra o condicionamento ao exercício do direito, que vigorará enquanto a lei
não for editada. O STF, por muitas décadas, pautou-se por essa corrente. 26
De outro lado, temos a corrente concretista, hoje adotada pelo STF,
que defende a possibilidade de a Corte Suprema estabelecer o regramento
mínimo para a viabilização do exercício do direito até então condicionado à
confecção legislativa. Veja-se:
“MANDADO DE INJUNÇÃO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5º, INCISO
LXXI). DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS (CF, ART. 37,
INCISO VII). EVOLUÇÃO DO TEMA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL (STF). (...) EM OBSERVÂNCIA AOS DITAMES DA
SEGURANÇA JURÍDICA E À EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL NA
INTERPRETAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA SOBRE O DIREITO DE GREVE
DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS, FIXAÇÃO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA)
DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE SOBRE A MATÉRIA.
MANDADO DE INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO
DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989. 1. SINAIS DE EVOLUÇÃO DA
25
26
contemplando as realidades desses municípios." (ADI 3.682, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 95-2007, Plenário, DJ de 6-9-2007.)
A Lei nº 1.079/50, que dispõe sobre os crimes de responsabilidade do Presidente da República, prevê:
“Art. 12. São crimes contra o cumprimento das decisões judiciárias:(...) 2 - Recusar o cumprimento das
decisões do Poder Judiciário no que depender do exercício das funções do Poder Executivo;”
"Não sendo possível, pela via do controle abstrato, obrigar o ente público a tomar providências
legislativas necessárias para prover omissão declarada inconstitucional – na espécie, o
encaminhamento de projeto de lei de revisão geral anual dos vencimentos dos servidores públicos –,
com mais razão não poderia fazê-lo o Poder Judiciário, por via oblíqua, no controle concreto de
constitucionalidade, deferindo pedido de indenização para recompor perdas salariais em face da
inflação." (RE 485.087-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 21-11-2006, Primeira Turma, DJ de 712-2006.)
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GARANTIA FUNDAMENTAL DO MANDADO DE INJUNÇÃO NA
JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). (…) Apesar dos
avanços proporcionados por essa construção jurisprudencial inicial, o STF
flexibilizou a interpretação constitucional primeiramente fixada para
conferir uma compreensão mais abrangente à garantia fundamental do
mandado de injunção. A partir de uma série de precedentes, o Tribunal
passou a admitir soluções "normativas" para a decisão judicial como
alternativa legítima de tornar a proteção judicial efetiva (CF, art. 5o,
XXXV). (…) A mora legislativa em questão já foi, por diversas vezes,
declarada na ordem constitucional brasileira. Por esse motivo, a
permanência dessa situação de ausência de regulamentação do direito
de greve dos servidores públicos civis passa a invocar, para si, os riscos de
consolidação de uma típica omissão judicial. 3.5. Na experiência do
direito comparado (em especial, na Alemanha e na Itália), admite-se
que o Poder Judiciário adote medidas normativas como alternativa
legítima de superação de omissões inconstitucionais, sem que a
proteção judicial efetiva a direitos fundamentais se configure como
ofensa ao modelo de separação de poderes (CF, art. 2o). (…)
Evidentemente, não se outorgaria ao legislador qualquer poder
discricionário quanto à edição, ou não, da lei disciplinadora do direito de
greve. O legislador poderia adotar um modelo mais ou menos rígido,
mais ou menos restritivo do direito de greve no âmbito do serviço público,
mas não poderia deixar de reconhecer direito previamente definido pelo
texto da Constituição. Considerada a evolução jurisprudencial do tema
perante o STF, em sede do mandado de injunção, não se pode atribuir
amplamente ao legislador a última palavra acerca da concessão, ou
não, do direito de greve dos servidores públicos civis, sob pena de se
esvaziar direito fundamental positivado. (…)” (STF. Pleno. MI 708 / DF. DJe
30/10/2008).
Resta, portanto, claro, que somente cabe a ação direta de
inconstitucionalidade por omissão quando há expressa determinação
constitucional de que o poder público deverá emitir um comando normativo e
o mesmo não o emite, permanecendo omisso, inoperante.
Embora não haja um prazo estabelecido para a propositura da
ação, é evidente que deve ter havido transcurso de prazo razoável e suficiente
para que o poder público pudesse ter procedido à edição da norma exigida
constitucionalmente.
IX 10. 6. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental:
A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF,
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está prevista no artigo 102, §1º, da Constituição Federal, contudo, tal previsão
delimita uma norma constitucional de eficácia limitada, na medida em que faz
expressa referência a uma lei integradora, dependendo dessa legislação para
sua apreciação pelo STF.
Conforme ensina Elival da Silva Ramos, “ com efeito, a expressão na
forma da lei, empregada pelo Constituinte ao final do dispositivo,
classicamente, serve para identificar a presença de norma de eficácia
limitada.”
Após a edição da Lei nº 9.882/99, que regulou a forma de
apreciação da ADPF pelo STF, a norma constitucional passou a ter eficácia
plena, possibilitando assim a sua imediata aplicabilidade.
Ao definir o objeto da ADPF, o legislador constituinte não
especificou objetivamente quais seriam os preceitos fundamentais alcançados
pelo instituto.
Elival da Silva Ramos leciona que:
“por conseguinte, são preceitos fundamentais, igualmente, os que
estruturam a federação, como por exemplo, os que tratam da
repartição de competências entre os entes federados; os que disciplinam
os mecanismos de participação política, por meio do voto, direto,
secreto, universal e periódico, ou por meio de outros direitos políticos; os
que consubstanciam a organização dos Poderes, assegurando-lhes a
independência ou deferindo-lhes competências próprias; e, enfim, os
que albergam os direitos e garantias fundamentais. Grosso modo, são
essas, também, as matérias-sede dos princípios cujo menoscabo é
autorizador da intervenção federal, como se pode verificar do confronto
com o disposto no art. 34, inciso VII, da Constituição.”27
Assim, difícil é a delimitação da abrangência do termo preceito,
identificando-o como regra ou como princípio.
Segundo a Professora Maria Garcia, “Preceito que significa
mandamento, ordenação, regra, norma de conduta, e que é também
fundamento, ou seja, ‘base ou razão em que se firmam as coisas ou em que se
justificam as ações’, na acepção mais comum, algo coordenado ao sistema
constitucional, embora não expresso na constituição”.
Já o Professor José Afonso da Silva, quando analisa o dispositivo
27
“Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental: Análises à Luz da Lei nº. 9882/99”, Coord.
André Ramos Tavares e Walter Claudius Rothenburg, Ed. Atlas, pag. 124.
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constitucional sob comento, conclui: “ ‘Preceitos fundamentais’ não é
expressão sinônima de ‘princípios fundamentais’. É mais ampla, abrange a
estes e todas as prescrições que dão sentido básico ao regime constitucional,
como são, por exemplo, as que apontam para a autonomia dos Estados, do
Distrito Federal e especialmente as designativas de direitos e garantias
fundamentais (tít. II).
São duas as hipóteses de cabimento:
1) Quando tiver por objeto evitar ou reparar lesão a preceito
fundamental, resultante de ato do Poder Público. Perceba-se que, neste caso,
não se exige que o ato seja normativo, podendo assim ser um ato de efeitos
concretos ; e
2) Quando for relevante o fundamento da controvérsia
constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal,
incluídos os anteriores à Constituição.
A lei é expressa, prevendo, assim, que as leis e atos anteriores à
Constituição também podem ser objeto da ADPF.
É expressamente vedada a possibilidade de se utilizar a ADPF
quando houver qualquer outro meio capaz de sanar a lesividade. Trata-se do
princípio da subsidiariedade inerente à ADPF.
Os legitimados para a ADPF são os mesmos da Ação Direta de
Inconstitucionalidade.
A arguição poderá ser autônoma (em processo objetivo) ou
incidental (quando proveniente de um processo subjetivo). Na primeira, o
legitimado do art. 103 propõe, autonomamente, a ADPF; na segunda, deverá o
interessado, no curso do processo, provocar um dos legitimados para que
proponha a ADPF.
É admitida a concessão de liminar, desde que por decisão da
maioria absoluta dos membros do STF.
A decisão que julga a ADPF produz efeitos vinculantes aos demais
órgãos do poder publico, ex tunc e erga omnes. A decisão que julga a ADPF é
irrecorrível e não pode ser objeto de ação rescisória.
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