POLÍTICAS HABITACIONAIS NO BRASIL PÓS BNH João Sette
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Escola de Governo: Política habitacional POLÍTICAS HABITACIONAIS NO BRASIL PÓS BNH João Sette Whitaker Ferreira Escola de Governo: Política habitacional BREVE RESUMO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS ANTERIORES A 1986 Passagem para o Séc. XX: Predominância do modelo privado de aluguel • Os cortiços: existiam no Brasil pelo menos desde o século XIX, (Aluísio de Azevedo , “O cortiço”, de 1890). São erradicados das áreas nobres das cidades e novas construções proibidas a partir de justificativas higienistas, até meados do Séc. XX. • As vilas operárias: “resposta” do capitalismo industrial nascente no Brasil ao problema da habitação. Foram construídas nas primeiras décadas do Séc. XX em número irrisório, diante do contingente crescente de operários empregados pela indústria no país (cf. Bonduki, “Origens da Habitação social no Brasil”, 2000) Escola de Governo: Política habitacional BREVE RESUMO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS ANTERIORES A 1986 De 1920 a 1950 – a transição para a casa própria • Tendência à superação do modelo de aluguel: A transformação da moradia em mercadoria, como necessidade histórica do capitalismo, no Brasil se dá por meio da disseminação do ideário da casa própria. • A casa própria é produzida e vendida no mercado formal, mas ao longo da primeira metade do Séc. XX a habitação social passa a ser produzida pelo Estado (a partir do período populista), também no modelo de acesso à propriedade. Lei do Inquilinato (1942)(: congela os preços e desestimula a produção de casa para aluguel: intensifica as alternativas habitacionais informais • IAP - Institutos de Aposentadoria e Pensão (a partir de 1933): atendia seus associados, de setores majoritariamente de classe média. • FCP - Fundação da Casa Popular (1946): primeiro órgão federal a financiar a produção habitacional e infraestrutura urbana – atendimento majoritário a setores médios subsidiados, o que inviabilizou a continuidade da existência da fundação. (16.000 unidades em uma década) (cf Villaça, F. “O que todo cidadão precisa saber sobre habitação”, 1986) Escola de Governo: Política habitacional A PRODUÇÃO DOS IAPS: GRANDE QUALIDADE CONSTRUTIVA, PORÉM PRODUÇÃO POUCO SIGNIFICATIVA: 125 mil unidades entre 1937 e 1964 Conjunto Pedregulho Rio de Janeiro, 1947 DHP-DF Arq. A.C. Reidy IAP São Paulo R. Sta Cruz Acervo JSWF FARAH, Marta Ferreira Santos. Estado, Previdência Social e Habitação. Dissertação. São Paulo: FFLCH-USP, 1983. IAP / Belo Horizonte 1950 Acervo Nabil Bonduki Escola de Governo: Política habitacional BNH Contexto econômico e político do regime militar: • Crescimento e pobreza: milagre econômico (desenvolvimentismo autoritário) • Extrema concentração da renda, intensa segregação urbana e crescimento dos assentamentos informais e precários (loteamentos clandestinos e irregulares, favelas, cortiços) urbanização com baixos salários • Política habitacional maciça para responder politicamente à pressão de demanda: 4,2 milhões de unidades em 20 anos • Porém, no contexto do patrimonialismo, política voltada sobretudo a: - Satisfazer o arranque da indústria da construção – recorte privatista - Sem subsídios, acaba beneficiando a população acima de 3 SM e não a população mais pobre, que não para de aumentar; Escola de Governo: Política habitacional A AUTOCONSTRUÇÃO COMO PADRÃO HABITACIONAL Séc. XX e Industrialização com baixos salários Expansão horizontal da cidade informal: - ocupação periférica onde está a terra barata não urbanizada - loteamentos clandestinos e irregulares (após a Lei 6766-79) - Transporte público sobre pneus (ônibus) Evolução do salário mínimo e do PIB per capita Brasil 1940-1999 Fonte:DIEESE;IBGE/ Elaboração: DIEESE A favela como expediente de rebaixamento do valor da força de trabalho (Oliveira, 1976) Foto Gal Oppido – Acervo LabHab-FAUUSP BRASIL Distribuição da renda (aprox. média histórica) 01% mais ricos 15% riquezas 10% mais ricos 70% riquezas 20% mais ricos 80% riquezas 40% mais ricos (60 Mi) 90% riquezas 60% mais pobres (120 mi) 10% riquezas PADRÃO DA URBANIZAÇÃO DESIGUAL São Paulo - Sistema viário e de transportes principal: Concentração da infra-estrutura em apenas parte da cidade Csaba Deák - Infurb/FAUUSP Proporção de pessoas negras, pobres e indigentes por área de ponderação – São Paulo, 2000 / áreas exclusivamente residenciais São Paulo 2000 % de Po b res 0.13 - 9 .6 9 9.69 - 1 9 .8 1 19 .8 1 - 3 0.88 30 .8 8 - 5 8.63 Mapas 1 e 2: Eduardo Rios e Juliana Riani: “Desigualdades Raciais nas Condições Habitacionais da População Urbana” , cedido por Renato Emerson (IPPUR e UERJ). Mapa 3: Ferreira, 2003. Município do Rio de Janeiro Favelas e Loteamentos Irregulares/Clandestinos [2004] há lugar para eles na cidade? Fonte: Iplan RIO RM Curitiba Foto: João Whitaker - Acervo LabHab FAUUSP Acervo LabHab FAUUSP Foto: Gal Oppido – Acervo LabHab FAUUSP Represa Billings, Região Metropolitana de São Paulo – Braço do Capivari (cedido por Erminia Maricato) Represa Billings, Região Metropolitana de São Paulo – Braço do Cocaia – (cedido por Erminia Maricato) O país das “duas” leis Escola de Governo: Política habitacional 1986 - Crise do BNH sistema não resiste à crise inflacionária da década de 80, se desintegra pelos próprios vícios de gestão e apresenta problemas estruturais, tais quais: • Falta de transparência e autoritarismo; • Centralização da política; • critérios clientelistas na distribuição de recurso/ausência de critérios sociais e técnicos objetivos; • desconhecimento da realidade urbana local (conjuntos a grandes distâncias contrariaram o desenvolvimento urbano e alimentaram a especulação fundiária); • priorização absoluta do financiamento para novas moradias desprezando programas diversificados; • desprezo pela qualidade ambiental, urbanística e desempenho arquitetônico dos projetos, excessivamente padronizados e de baixa qualidade; • Má gestão dos conjuntos e Inadimplência generalizada (Ermínia Maricato, “Habitação e Cidade”, Atual Editora, 1996) Escola de Governo: Política habitacional BNH • Estabeleceu a desconexão da política habitacional da política urbana: urbanismo só para os ricos, para os pobres, conjuntos habitacionais distantes, desconectados (sem acessibilidade adequada) e sem infraestrutura Conjuntos-dormitórios • Estabeleceu um padrão arquitetônico e urbanístico de baixíssima qualidade para a habitação social no Brasil Santa Etelvina – COHAB-SP – Acervo LabHab BNH Bangu – Rio de Janeiro - RJ Escola de Governo: Política habitacional PÓS-BNH: O CONTEXTO DA REDEMOCRATIZAÇÃO Constituição de 1988: - Descentralização / municipalização: autonomia dos municípios na condução das políticas territoriais e habitacionais (embora com repasses de recursos limitados para as novas responsabilidades) - artigos 182 e 183: função social da propriedade e instrumentos urbanísticos para promover a reforma urbana (inclusive o Plano Diretor) Seria regulamentado em 2001 no Estatuto da Cidade - Contexto econômico de extrema concentração das riquezas e explosão das favelas Rio de Janeiro . . Fortaleza . . . . . . Belo Horizonte . . Salvador . . . . . . . Porto Alegre . . . . Recife . . . . . . . . . São Paulo . . . . . . ~20% ~28% ~20% ~33% ~20% ~40% ~12% (LABHAB, 1999) (SEPLAN, 1994) (LABHAB, 1999) (Souza, 1990) (LABHAB, 1999) (IBGE, 1991) (SEHAB-SP, 2004) 70% da população favelada nas 09 Regiões Metropolitanas (Fund. João Pinheiro, 2008) Escola de Governo: Política habitacional PÓS-BNH: QUAL O QUADRO DA QUESTÃO HABITACIONAL Dinâmica da produção habitacional brasileira até 2006 100% 7,6 mercado privado 10,9 80% 20,5 60% 18,4 92% do déficit habitacional 40% 12,9 84% 16,8 20% 13,0 0% até 1 s.m. mais de 3 a 5 s.m. mais de 20 s.m. Elaborado e cedido por Ermínia Maricato, 2007 mais de 1 a 2 s.m. mais de 5 a 10 s.m. mais de 2 a 3 s.m. mais de 10 a 20 s.m. Escola de Governo: Política habitacional DÉCADA DE 1990 – AVANÇOS NA POLÍTICA URBANA COM REBATIMENTO NA POLÍTICA HABITACIONAL Muitos municípios começam a aplicar os instrumentos do artigo 182 da Constituição, como por exemplo: • Recife-PE, Zonas de Especial Interesse Social - ZEIS e Plano de Regularização das ZEIS – Prezeis, em 1987. • Belo Horizonte, programa de regularização de Favelas, o Profavela, em 1983. • Porto Alegre: IPTU Progressivo NOVAS MODALIDADES DE POLÍTICA HABITACIONAL Políticas de urbanização de favelas (em contraponto à erradicação): • Década de 1990: Rio de Janeiro (Favela-bairro), São Paulo (Programa Guarapiranga), Salvador (Alagados), Santo André-SP, Diadema-SP, entre outros. Programas de mutirões autogeridos Nível federal: financiamentos (e não subsídios) do Programa Habitar Brasil-BID (geralmente para urbanização de favelas) Escola de Governo: Política habitacional Mutirões autogeridos: nova qualidade arquitetônica (rompendo com o padrão BNH), projetos participativos, processos participativos de gestão dos recursos e organização comunitária - Porém pouca quantidade COPROMO, Osasco-SP Usina (Assessoria Técnica), 1996 COPROMO, Osasco-SP Usina (Assessoria Técnica), 1996 Escola de Governo: Política habitacional Assentamento MST Dom Helder câmara – Jandira, SP Usina-CTA, 2007 Escola de Governo: Política habitacional ESTATUTO DA CIDADE – 2001 Regulamentação definitiva dos instrumentos urbanísticos, 13 anos depois da Constituição de 1988: • Zonas Especiais de Interesse Social: regras de urbanização para provisão de HIS em áreas predefinidas • IPTU progressivo no tempo • edificação ou utilização compulsórias do solo urbano não edificado ou de imóveis não utilizados. • Direito de preempção • Concessão de uso especial para fins de moradia – CUEM e de direito real de uso CDRU • Usucapião especial de imóvel urbano O QUE MUDOU no contexto urbano e da moradia (desde 1988)? DÉFICIT HABITACIONAL QUANTITATIVO URBANO (em número de domicílios, segundo Fundação João Pinheiro) 1995 (com base censo 1990) 3.357.584 2005 (com base no censo 2000) 4.140.088 2008 (com base PNAD 2007) 4.629.832 PERIODIZAÇÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL 100% 90% 80% EVOLUÇÃO DA POPULAÇÃO URBANA NO BRASIL 70% 60% População Urbana População Rural 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1900 1920 1940 1950 1960 1930 Produção rentista Higienismo IAP’s – FCP Origens da habitação social 1970 1980 1964 BNH Consolidação da política de habitação 1990 2000 1986 Experiências alternativas 2000 MCidades Nova PNH Diagrama elaborado e cedido por Nabil Bonduki Escola de Governo: Política habitacional CONTEXTO do GOVERNO LULA - 2002 • A exceção vira regra – informalidade • A “cara” das cidades brasileiras é do contraste social e da segregação Foto Tuca Vieira CONTEXTO do GOVERNO LULA – 2002 AVANÇOS NA INSTITUCIONALIZAÇÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL • Criação do Ministério das Cidades • Conselhos Federal, Estaduais e Municipais de habitação de Interesse Social • Sistema e Fundo Nacionais de Habitação Social (fundos estaduais e municipais) • Obrigatoriedade de Plano Local de Habitação de Interesse Social para acessar recursos do Fundo Nacional de Habitação Social • Conferências municipais, estaduais e federal das cidades (movimentos sociais) • Em 2008 - Elaboração do Plano Nacional de Habitação Social - PLANHAB • Horizonte temporal de 04 quadriênios: até 2023 • Modelo de financiamento e subsídios • Engloba política urbana e fundiária • Promove um desenho institucional da política habitacional paras as diferentes esferas de governo • Propõe a estruturação da cadeia produtiva da construção civil Capacidade Financeira Famílias com renda líquida abaixo da linha de G 1 financiamento - RM SP/RJ: até R$ 800 / Outras RMs: R$ 700 Necessidade (em milhões de domicílios) Fontes de Recursos 12,9 FNHIS Demais situações: até R$ 600 Famílias que acessam financiamento habitacional, G 2 mas requerem subsídio de complemento e equilíbrio RM SP/RJ: de R$ 800 a 1.600 / Outras RMs: de R$ 700 a 1.400 / Demais situações: de R$ 600 a 1.200 Famílias que podem acessar financiamento G 3 habitacional, com subsídio de equilíbrio RM SP/RJ: de R$ 1.600 a 2.000 / Outras RMs: de R$ 1.600 a 2.000 / Demais situações: de R$ 1.600 a 2.000 FGTS e FNHIS 11,6 Financiamento com subsídio de complemento e equilíbrio 4,8 FGTS Financiamento com subsídio de equilíbrio G4 Famílias com capacidade de assumirem o financiamento habitacional – de R$ 2.000 a 4.000 3,7 FGTS G5 Famílias com capacidade de acesso a um imóvel por meio de financiamento de mercado – acima de R$ 4.000 1,9 SBPE e mercado livre Fonte: Consórcio PlanHab/SNH-MCidades Produtos prioritários para atendimento em escala, por tipologia de município Municípios com 20 a 100 mil hab. Municípios até 20 mil hab. FGH IJK Lote + assistência técnica ● ● Lote + Material (32m²) + assistência tecnica ● ● Regiões Metropolitanas, Capitais e Municípios com + de 100 mil hab. ABD Produto Habitacional ● Material (32m²) + Assessoria Técnica Unidade Pronta (autogestão / empreiteira)* Unidade em Área Consolidada e/ou central Casa (40 m²) C ● ● ● ● ● ● ● ● Apartamento (51 m²) ● ● Retrofit ● ● Vazios Urbanos ● ● Fonte: Consórcio PlanHab/SNH-MCidades E Escola de Governo: Política habitacional O MODELO DE PROVISÃO HABITACIONAL EM LARGA ESCALA MAS... “Realpolitik”, demandas conjunturais... Cenário de crescimento econômico e de novas demandas habitacionais além do déficit histórico , crescimento das cidades médias e da demanda de renda média pressionam por uma solução rápida e de grande visibilidade política Como responder? Equação possível para o desafio da CELERIDADE + QUANTIDADE mantendo as exigências de QUALIDADE ? SOLUÇÃO: POLÍTICAS DE PRODUÇÃO MACIÇA APOIADAS NO SETOR PRIVADO DA CONSTRUÇÃO Uma realidade dos países de industrialização tardia China México • Entre 2006 e 2009: mudanças na política de crédito imobiliário Mais de 6 bilhões de Reais no mercado de crédito imobiliário. Surgimento de um mercado no ‘’segmento econômico’’ • Crise econômica de 2009: necessidade de política anticíclica – fomento à construção civil • Necessidade de responder à nova pressão de demanda - passivo da urbanização desigual - População com capacidade de financiamento (“nova classe média”) • Abandona-se o PLANHAB, para a adoção do PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA MCMV abaixo de 50 mil MCMV Rural 70 bilhões até 2012 Fonte – SNH / Ministério das Cidades FLUXO PMCMV EMPRESAS MCIDADES CONSTRUTORA PREFEITURA INST. FINANCEIRA Parâmetros, metas, valores, especificações Analisa empreendimento acima de 1.500 UH Elabora projeto e apresenta à IF Aprova projeto Analisa se projeto enquadra nas diretrizes do PMCMV e contrata o empreendimento Inicia a construção Seleciona beneficiários Analisa enquadramento dos beneficiários Finaliza construção Entrega o empreendimento Executa Trabalho Social São DOIS programas: - um para baixa renda (Faixa 1 – 0 a 3 SM) - outro para renda média – de 3 a 10 SM MINHA CASA MINHA VIDA – BAIXA RENDA Aspectos positivos: política social de promoção pública FINANCIAMENTO FEDERAL COM SUBSIDIOS A FUNDO PERDIDO 70 bilhões de Reais até 2012 (SNH/Ministério das Cidades). produção em larga escala Problemas: - Falta de diversidade de tipologias e de implantação Urbanização precária Distanciamento das áreas urbanizadas Dimensionamento exagerado (limite de 300 UHs, mas possibilidade de contiguidade = cerca de 150 empreendimentos com mais de 1500 unidades) Qualidade arquitetônica e construtiva discutíveis Autonomia dos municípios – dificuldade de regulação e fiscalização, falta de compromisso local RESULTADOS Até janeiro de 2012: 1.005.128 de unidades contratadas 600 mil construídas e entregues 57% para a Faixa 1 43% para faixas 2 e 3 Até abril de 2013: 2,5 milhões de unidades contratadas 1,2 milhão de unidades entregues Fase2 30% para a Faixa 1 70% para as faixas 2 e 3 PAC Urbanização de favelas – Complexo do Alemão, RJ Jorge Mario Jauregui Arquitetura Algumas boas soluções PAC Urbanização de favelas – Vila da Barca, Belém-PA Luis Fernando Medeiros – CoOperativa de Arquitetura MG Rio Branco –AC Acervo LabQuapá-FAUUSP Palmas – TO Acervo LabQuapá Rio de Janeiro - RJ Manaus –AM Acervo LabQuapá-FAUUSP REPETIÇÃO DO “H” HERDADO DO BNH Mercado Econômico – Manaus-MA Acervo LabQUAPÀ Mercado Econômico – Campinas-SP Acervo LabQUAPÀ MCMV – Salvador-BA REPETIÇÃO DE TIPOLOGIAS Natal - RN Acervo LabQuapá-FAUUSP ESCALA EXAGERADA E FALTA DE INFRAESTRUTURA Paraná, Conjunto Bela Vista: 1.272 casas geminadas, de 35 m², e 1.440 apartamentos, de 42 m² Total 2700 unidades - 12 mil habitantes ESPAÇOS EXAGERADAMENTE REDUZIDOS É POSSÍVEL FAZER DIFERENTE? • O problema é em parte da lógica de estruturação do programa • Mas também é função dos (maus) arranjos políticoinstitucionais e das relações inadequadas entre poder público municipal e setor privado da construção “Produzir Casas ou construir Cidades?”, LabHab-FAUUSP/FUPAM, 2012 Projeto Peabiru Assessoria Técnica Peabiru Assessoria Técnica Hector Vigliecca Concurso CDHU Vivienda Social - 2010 Gustavo dos Santos C. Tenca e equipe Evandro Fiorin e equipe Carolina Afif Domingos e equipe Lilian Martins e equipe Augusto Aneas e equipe
