POLÍTICAS HABITACIONAIS NO BRASIL PÓS BNH João Sette

Escola de Governo: Política habitacional
POLÍTICAS HABITACIONAIS NO BRASIL PÓS BNH
João Sette Whitaker Ferreira
Escola de Governo: Política habitacional
BREVE RESUMO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS ANTERIORES A 1986
Passagem para o Séc. XX: Predominância do modelo privado de aluguel
• Os cortiços: existiam no Brasil pelo menos
desde o século XIX, (Aluísio de Azevedo , “O
cortiço”, de 1890). São erradicados das áreas
nobres das cidades e novas construções
proibidas a partir de justificativas higienistas,
até meados do Séc. XX.
• As vilas operárias: “resposta” do capitalismo
industrial nascente no Brasil ao problema da
habitação. Foram construídas nas primeiras
décadas do Séc. XX em número irrisório,
diante do contingente crescente de
operários empregados pela indústria no país
(cf. Bonduki, “Origens da Habitação social no Brasil”, 2000)
Escola de Governo: Política habitacional
BREVE RESUMO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS ANTERIORES A 1986
De 1920 a 1950 – a transição para a casa própria
• Tendência à superação do modelo de aluguel: A transformação da moradia em
mercadoria, como necessidade histórica do capitalismo, no Brasil se dá por
meio da disseminação do ideário da casa própria.
• A casa própria é produzida e vendida no mercado formal, mas ao longo da
primeira metade do Séc. XX a habitação social passa a ser produzida pelo
Estado (a partir do período populista), também no modelo de acesso à
propriedade.
Lei do Inquilinato (1942)(: congela os preços e desestimula a produção de casa
para aluguel: intensifica as alternativas habitacionais informais
• IAP - Institutos de Aposentadoria e Pensão (a partir de 1933): atendia seus
associados, de setores majoritariamente de classe média.
• FCP - Fundação da Casa Popular (1946): primeiro órgão federal a financiar a
produção habitacional e infraestrutura urbana – atendimento majoritário a
setores médios subsidiados, o que inviabilizou a continuidade da existência da
fundação. (16.000 unidades em uma década)
(cf Villaça, F. “O que todo cidadão precisa saber sobre habitação”, 1986)
Escola de Governo: Política habitacional
A PRODUÇÃO DOS IAPS: GRANDE QUALIDADE CONSTRUTIVA, PORÉM
PRODUÇÃO POUCO SIGNIFICATIVA: 125 mil unidades entre 1937 e 1964
Conjunto Pedregulho
Rio de Janeiro, 1947
DHP-DF
Arq. A.C. Reidy
IAP São Paulo
R. Sta Cruz
Acervo JSWF
FARAH, Marta Ferreira Santos. Estado, Previdência Social e Habitação. Dissertação. São Paulo: FFLCH-USP, 1983.
IAP / Belo Horizonte
1950
Acervo Nabil Bonduki
Escola de Governo: Política habitacional
BNH
Contexto econômico e político do regime militar:
• Crescimento e pobreza: milagre econômico (desenvolvimentismo
autoritário)
• Extrema concentração da renda, intensa segregação urbana e crescimento
dos assentamentos informais e precários (loteamentos clandestinos e
irregulares, favelas, cortiços)
urbanização com baixos salários
• Política habitacional maciça para responder politicamente à pressão de
demanda: 4,2 milhões de unidades em 20 anos
• Porém, no contexto do patrimonialismo, política voltada sobretudo a:
- Satisfazer o arranque da indústria da construção – recorte privatista
- Sem subsídios, acaba beneficiando a população acima de 3 SM e não a
população mais pobre, que não para de aumentar;
Escola de Governo: Política habitacional
A AUTOCONSTRUÇÃO COMO PADRÃO HABITACIONAL
Séc. XX e Industrialização com baixos salários
Expansão horizontal da cidade informal:
- ocupação periférica onde está a terra barata não urbanizada
- loteamentos clandestinos e irregulares (após a Lei 6766-79)
- Transporte público sobre pneus (ônibus)
Evolução do salário mínimo e do PIB per capita Brasil 1940-1999
Fonte:DIEESE;IBGE/ Elaboração: DIEESE
A favela como expediente
de rebaixamento do valor
da força de trabalho
(Oliveira, 1976)
Foto Gal Oppido – Acervo LabHab-FAUUSP
BRASIL
Distribuição da renda (aprox. média histórica)
01% mais ricos
15% riquezas
10% mais ricos
70% riquezas
20% mais ricos
80% riquezas
40% mais ricos (60 Mi)
90% riquezas
60% mais pobres (120 mi)
10% riquezas
PADRÃO DA URBANIZAÇÃO DESIGUAL
São Paulo - Sistema viário e de transportes principal:
Concentração da infra-estrutura em apenas parte da cidade
Csaba Deák - Infurb/FAUUSP
Proporção de pessoas negras, pobres e indigentes por área de ponderação –
São Paulo, 2000 / áreas exclusivamente residenciais São Paulo 2000
% de Po b res
0.13 - 9 .6 9
9.69 - 1 9 .8 1
19 .8 1 - 3 0.88
30 .8 8 - 5 8.63
Mapas 1 e 2: Eduardo Rios e Juliana Riani: “Desigualdades Raciais nas Condições Habitacionais da População
Urbana” , cedido por Renato Emerson (IPPUR e UERJ). Mapa 3: Ferreira, 2003.
Município do Rio de Janeiro
Favelas e Loteamentos Irregulares/Clandestinos [2004]
há lugar para eles na cidade?
Fonte: Iplan RIO
RM Curitiba
Foto: João Whitaker - Acervo LabHab FAUUSP
Acervo LabHab FAUUSP
Foto: Gal Oppido – Acervo LabHab FAUUSP
Represa Billings, Região Metropolitana de São Paulo – Braço do Capivari
(cedido por Erminia Maricato)
Represa Billings, Região Metropolitana de São Paulo – Braço do Cocaia –
(cedido por Erminia Maricato)
O país das “duas” leis
Escola de Governo: Política habitacional
1986 - Crise do BNH sistema não resiste à crise inflacionária da década
de 80, se desintegra pelos próprios vícios de gestão e apresenta problemas
estruturais, tais quais:
• Falta de transparência e autoritarismo;
• Centralização da política;
• critérios clientelistas na distribuição de recurso/ausência de critérios sociais e
técnicos objetivos;
• desconhecimento da realidade urbana local (conjuntos a grandes distâncias
contrariaram o desenvolvimento urbano e alimentaram a especulação
fundiária);
• priorização absoluta do financiamento para novas moradias desprezando
programas diversificados;
• desprezo pela qualidade ambiental, urbanística e desempenho arquitetônico
dos projetos, excessivamente padronizados e de baixa qualidade;
• Má gestão dos conjuntos e Inadimplência generalizada
(Ermínia Maricato, “Habitação e Cidade”, Atual Editora, 1996)
Escola de Governo: Política habitacional
BNH
• Estabeleceu a desconexão da política habitacional da política urbana:
urbanismo só para os ricos, para os pobres, conjuntos habitacionais
distantes, desconectados (sem acessibilidade adequada) e sem
infraestrutura
Conjuntos-dormitórios
• Estabeleceu um padrão arquitetônico e urbanístico de baixíssima
qualidade para a habitação social no Brasil
Santa Etelvina – COHAB-SP – Acervo LabHab
BNH Bangu – Rio de Janeiro - RJ
Escola de Governo: Política habitacional
PÓS-BNH: O CONTEXTO DA REDEMOCRATIZAÇÃO
Constituição de 1988:
- Descentralização / municipalização: autonomia dos municípios na
condução das políticas territoriais e habitacionais (embora com repasses de
recursos limitados para as novas responsabilidades)
- artigos 182 e 183: função social da propriedade e instrumentos
urbanísticos para promover a reforma urbana (inclusive o Plano Diretor)
Seria regulamentado em 2001 no Estatuto da Cidade
- Contexto econômico de extrema concentração das riquezas e explosão das
favelas
Rio de Janeiro . .
Fortaleza . . . . . .
Belo Horizonte . .
Salvador . . . . . . .
Porto Alegre . . . .
Recife . . . . . . . . .
São Paulo . . . . . .
~20%
~28%
~20%
~33%
~20%
~40%
~12%
(LABHAB, 1999)
(SEPLAN, 1994)
(LABHAB, 1999)
(Souza, 1990)
(LABHAB, 1999)
(IBGE, 1991)
(SEHAB-SP, 2004)
70% da população favelada nas 09 Regiões Metropolitanas
(Fund. João Pinheiro, 2008)
Escola de Governo: Política habitacional
PÓS-BNH: QUAL O QUADRO DA QUESTÃO HABITACIONAL
Dinâmica da produção habitacional brasileira até 2006
100%
7,6
mercado privado
10,9
80%
20,5
60%
18,4
92%
do déficit
habitacional
40%
12,9
84%
16,8
20%
13,0
0%
até 1 s.m.
mais de 3 a 5 s.m.
mais de 20 s.m.
Elaborado e cedido por Ermínia Maricato, 2007
mais de 1 a 2 s.m.
mais de 5 a 10 s.m.
mais de 2 a 3 s.m.
mais de 10 a 20 s.m.
Escola de Governo: Política habitacional
DÉCADA DE 1990 – AVANÇOS NA POLÍTICA URBANA COM
REBATIMENTO NA POLÍTICA HABITACIONAL
Muitos municípios começam a aplicar os instrumentos do artigo 182 da
Constituição, como por exemplo:
• Recife-PE, Zonas de Especial Interesse Social - ZEIS e Plano de
Regularização das ZEIS – Prezeis, em 1987.
• Belo Horizonte, programa de regularização de Favelas, o Profavela, em
1983.
• Porto Alegre: IPTU Progressivo
NOVAS MODALIDADES DE POLÍTICA HABITACIONAL
Políticas de urbanização de favelas (em contraponto à erradicação):
• Década de 1990: Rio de Janeiro (Favela-bairro), São Paulo (Programa Guarapiranga),
Salvador (Alagados), Santo André-SP, Diadema-SP, entre outros.
Programas de mutirões autogeridos
Nível federal: financiamentos (e não subsídios) do Programa Habitar Brasil-BID
(geralmente para urbanização de favelas)
Escola de Governo: Política habitacional
Mutirões autogeridos: nova qualidade arquitetônica (rompendo com o
padrão BNH), projetos participativos, processos participativos de gestão
dos recursos e organização comunitária - Porém pouca quantidade
COPROMO, Osasco-SP
Usina (Assessoria Técnica), 1996
COPROMO, Osasco-SP
Usina (Assessoria Técnica), 1996
Escola de Governo: Política habitacional
Assentamento MST
Dom Helder câmara –
Jandira, SP
Usina-CTA, 2007
Escola de Governo: Política habitacional
ESTATUTO DA CIDADE – 2001
Regulamentação definitiva dos instrumentos urbanísticos, 13 anos depois da
Constituição de 1988:
• Zonas Especiais de Interesse Social: regras de urbanização para provisão de HIS em
áreas predefinidas
• IPTU progressivo no tempo
• edificação ou utilização compulsórias do solo urbano não edificado ou de imóveis
não utilizados.
• Direito de preempção
• Concessão de uso especial para fins de moradia – CUEM e de direito real de uso CDRU
• Usucapião especial de imóvel urbano
O QUE MUDOU no contexto urbano e da moradia (desde 1988)?
DÉFICIT HABITACIONAL QUANTITATIVO URBANO
(em número de domicílios, segundo Fundação João Pinheiro)
1995 (com base censo 1990)
3.357.584
2005 (com base no censo 2000)
4.140.088
2008 (com base PNAD 2007)
4.629.832
PERIODIZAÇÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL
100%
90%
80%
EVOLUÇÃO DA
POPULAÇÃO
URBANA NO BRASIL
70%
60%
População Urbana
População Rural
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1900
1920
1940
1950
1960
1930
Produção
rentista
Higienismo
IAP’s – FCP
Origens da
habitação
social
1970
1980
1964
BNH
Consolidação da
política de
habitação
1990
2000
1986
Experiências alternativas
2000
MCidades
Nova PNH
Diagrama elaborado e cedido por Nabil Bonduki
Escola de Governo: Política habitacional
CONTEXTO do GOVERNO LULA - 2002
• A exceção vira regra – informalidade
• A “cara” das cidades brasileiras é do contraste social e da segregação
Foto Tuca Vieira
CONTEXTO do GOVERNO LULA – 2002
AVANÇOS NA INSTITUCIONALIZAÇÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL
• Criação do Ministério das Cidades
• Conselhos Federal, Estaduais e Municipais de habitação de Interesse Social
• Sistema e Fundo Nacionais de Habitação Social (fundos estaduais e
municipais)
• Obrigatoriedade de Plano Local de Habitação de Interesse Social para acessar
recursos do Fundo Nacional de Habitação Social
• Conferências municipais, estaduais e federal das cidades (movimentos sociais)
• Em 2008 - Elaboração do Plano Nacional de Habitação Social - PLANHAB
• Horizonte temporal de 04 quadriênios: até 2023
• Modelo de financiamento e subsídios
• Engloba política urbana e fundiária
• Promove um desenho institucional da política habitacional paras as
diferentes esferas de governo
• Propõe a estruturação da cadeia produtiva da construção civil
Capacidade Financeira
Famílias com renda líquida abaixo da linha de
G 1 financiamento - RM SP/RJ: até R$ 800 / Outras RMs: R$ 700
Necessidade
(em milhões de
domicílios)
Fontes de
Recursos
12,9
FNHIS
Demais situações: até R$ 600
Famílias que acessam financiamento habitacional,
G 2 mas requerem subsídio de complemento e equilíbrio
RM SP/RJ: de R$ 800 a 1.600 / Outras RMs: de R$ 700 a 1.400 /
Demais situações: de R$ 600 a 1.200
Famílias que podem acessar financiamento
G 3 habitacional, com subsídio de equilíbrio
RM SP/RJ: de R$ 1.600 a 2.000 / Outras RMs: de R$ 1.600 a
2.000 / Demais situações: de R$ 1.600 a 2.000
FGTS e FNHIS
11,6
Financiamento
com subsídio de
complemento e
equilíbrio
4,8
FGTS
Financiamento
com subsídio de
equilíbrio
G4
Famílias com capacidade de assumirem o
financiamento habitacional – de R$ 2.000 a 4.000
3,7
FGTS
G5
Famílias com capacidade de acesso a um imóvel por
meio de financiamento de mercado – acima de R$ 4.000
1,9
SBPE e mercado
livre
Fonte: Consórcio PlanHab/SNH-MCidades
Produtos prioritários para atendimento em escala,
por tipologia de município
Municípios
com 20 a
100 mil
hab.
Municípios
até 20 mil
hab.
FGH
IJK
Lote + assistência técnica
●
●
Lote + Material (32m²) + assistência tecnica
●
●
Regiões Metropolitanas,
Capitais e Municípios com
+ de 100 mil hab.
ABD
Produto Habitacional
●
Material (32m²) + Assessoria Técnica
Unidade Pronta (autogestão / empreiteira)*
Unidade em Área
Consolidada e/ou central
Casa (40 m²)
C
●
●
●
●
●
●
●
●
Apartamento (51 m²)
●
●
Retrofit
●
●
Vazios Urbanos
●
●
Fonte: Consórcio PlanHab/SNH-MCidades
E
Escola de Governo: Política habitacional
O MODELO DE PROVISÃO HABITACIONAL EM LARGA ESCALA
MAS... “Realpolitik”, demandas conjunturais... Cenário de crescimento econômico e de novas
demandas habitacionais além do déficit histórico , crescimento das cidades médias e da
demanda de renda média
pressionam por uma solução rápida e de grande visibilidade
política
Como responder? Equação possível para o desafio da CELERIDADE + QUANTIDADE mantendo as
exigências de QUALIDADE ?
SOLUÇÃO: POLÍTICAS DE PRODUÇÃO MACIÇA APOIADAS NO SETOR PRIVADO DA CONSTRUÇÃO
Uma realidade dos países de industrialização tardia
China
México
• Entre 2006 e 2009: mudanças na política de crédito imobiliário
Mais de 6 bilhões de Reais no mercado de crédito imobiliário.
Surgimento de um mercado no ‘’segmento econômico’’
• Crise econômica de 2009: necessidade de política anticíclica – fomento à
construção civil
• Necessidade de responder à nova pressão de demanda
- passivo da urbanização desigual
- População com capacidade de financiamento (“nova classe média”)
• Abandona-se o PLANHAB, para a adoção do
PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA
MCMV abaixo de 50 mil
MCMV Rural
70 bilhões até 2012
Fonte – SNH / Ministério das Cidades
FLUXO PMCMV EMPRESAS
MCIDADES
CONSTRUTORA
PREFEITURA
INST. FINANCEIRA
Parâmetros,
metas,
valores,
especificações
Analisa
empreendimento
acima de 1.500
UH
Elabora
projeto e
apresenta à IF
Aprova projeto
Analisa se projeto
enquadra nas diretrizes
do PMCMV e contrata o
empreendimento
Inicia a
construção
Seleciona
beneficiários
Analisa
enquadramento dos
beneficiários
Finaliza
construção
Entrega o empreendimento
Executa Trabalho Social
São DOIS programas:
- um para baixa renda (Faixa 1 – 0 a 3 SM)
- outro para renda média – de 3 a 10 SM
MINHA CASA MINHA VIDA – BAIXA RENDA
Aspectos positivos: política social de promoção pública
FINANCIAMENTO FEDERAL COM SUBSIDIOS A FUNDO PERDIDO
70 bilhões de Reais até 2012 (SNH/Ministério das Cidades).
produção em larga escala
Problemas:
-
Falta de diversidade de tipologias e de implantação
Urbanização precária
Distanciamento das áreas urbanizadas
Dimensionamento exagerado (limite de 300 UHs, mas possibilidade de contiguidade
= cerca de 150 empreendimentos com mais de 1500 unidades)
Qualidade arquitetônica e construtiva discutíveis
Autonomia dos municípios – dificuldade de regulação e fiscalização, falta de
compromisso local
RESULTADOS
Até janeiro de 2012:
1.005.128 de unidades contratadas
600 mil construídas e entregues
57% para a Faixa 1
43% para faixas 2 e 3
Até abril de 2013:
2,5 milhões de unidades contratadas
1,2 milhão de unidades entregues
Fase2
30% para a Faixa 1
70% para as faixas 2 e 3
PAC Urbanização de favelas – Complexo do Alemão, RJ
Jorge Mario Jauregui Arquitetura
Algumas boas soluções
PAC Urbanização de favelas – Vila da Barca, Belém-PA
Luis Fernando Medeiros – CoOperativa de Arquitetura
MG
Rio Branco –AC
Acervo LabQuapá-FAUUSP
Palmas – TO
Acervo LabQuapá
Rio de Janeiro - RJ
Manaus –AM
Acervo LabQuapá-FAUUSP
REPETIÇÃO DO “H” HERDADO DO BNH
Mercado Econômico – Manaus-MA Acervo LabQUAPÀ
Mercado Econômico – Campinas-SP Acervo LabQUAPÀ
MCMV – Salvador-BA
REPETIÇÃO DE TIPOLOGIAS
Natal - RN
Acervo LabQuapá-FAUUSP
ESCALA EXAGERADA E FALTA DE INFRAESTRUTURA
Paraná, Conjunto Bela Vista: 1.272 casas geminadas, de 35 m², e 1.440 apartamentos, de 42 m²
Total 2700 unidades - 12 mil habitantes
ESPAÇOS EXAGERADAMENTE REDUZIDOS
É POSSÍVEL FAZER DIFERENTE?
• O problema é em parte da lógica de estruturação do
programa
• Mas também é função dos (maus) arranjos políticoinstitucionais e das relações inadequadas entre poder
público municipal e setor privado da construção
“Produzir Casas ou construir Cidades?”, LabHab-FAUUSP/FUPAM, 2012
Projeto Peabiru Assessoria Técnica
Peabiru Assessoria Técnica
Hector Vigliecca
Concurso CDHU Vivienda Social - 2010
Gustavo dos Santos C. Tenca e equipe
Evandro Fiorin e equipe
Carolina Afif Domingos e equipe
Lilian Martins e equipe
Augusto Aneas e equipe