Analise Doutrinário e Jurisprudencial da Gestão Ambiental

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS
CURSO DE DIREITO
ANÁLISE DOUTRINÁRIO E JURISPRUDENCIAL DA
GESTÃO AMBIENTAL PORTUÁRIA
FERNANDO CÉZAR XAVIER
Itajaí (SC), Novembro de 2009.
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS
CURSO DE DIREITO
ANÁLISE DOUTRINÁRIO E JURISPRUDENCIAL DA
GESTÃO AMBIENTAL PORTUÁRIA
FERNANDO CÉZAR XAVIER
Monografia submetida à Universidade
do Vale do Itajaí – UNIVALI, como
requisito parcial à obtenção do grau de
Bacharel em Direito.
Orientador: Professora Msc. Maria Cláudia da Silva Antunes de Souza
Itajaí (SC), Novembro de 2009.
AGRADEÇO
A Deus, por ter me concedido a “vida”, e estar
sempre comigo nas minhas caminhadas e
conquistas ao longo destes anos;
Aos meus Pais (Paulo C. Xavier e Alaíde Maria
Xavier) que sempre torceram pelas minhas
conquistas e sempre apoiaram a minha dedicação
pelo estudo, e em especial pela realização do
presente trabalho;
A minha irmã Anna L. Xavier que também sempre
torceu pelas minhas realizações, sempre me
acolhendo com palavras de incentivo e carinho;
A minha namorada Gislayne L. C. da Luz pelas
palavras de apoio, e pela paciência e
compreensão neste momento de realização e
conquista.
A minha orientadora, Profª Msc. Maria Cláudia da
Silva Antunes de Souza pelo apoio para a
elaboração deste trabalho.
DEDICO
A uma pessoa lutadora, persistente, e acima de
tudo companheira em todos os sentidos;
Pessoa que eu admiro pela sua coragem,
capacidade, e determinação;
Pessoa que com o passar dos dias me motiva
cada vez mais, e procuro assim me espelhar;
Pessoa que durante nove meses cuidou de mim,
com muito carinho, zelo, atenção, esforço, e muito
amor;
Pessoa que sempre acompanhou a minha
trajetória como estudante sempre me
incentivando, e mesmo cansada me fez grandes
companhias durante longas madrugadas;
Pessoa que rezo todos os dias para que Deus a
abençoe e que dure por muitos e muitos anos ao
meu lado;
Pessoa, na qual sou eternamente grato
Assim com muito amor, respeito, entre outras
expressões de carinho;
Dedico este trabalho a você...
MÂE (ALAIDE MARIA XAVIER)
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo
aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Itajaí (SC), 20 de Novembro de 2009.
Fernando Cézar Xavier
Graduando
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale
do Itajaí – UNIVALI, elaborada pelo graduando Fernando Cézar Xavier, sob o
título Análise Doutrinário e Jurisprudencial da Gestão Ambiental Portuária, foi
submetida em 20/11/09 à banca examinadora composta pelos seguintes
professores: Mestra Maria Claúdia da Silva Antunes de Souza – Orientador e
Presidente da Banca, e Mestra Maria Fernanda do Amaral Pereira G. Girardi,
Coordenação da Monografia aprovada com a nota 10 (dez).
Itajaí – SC, 20 de novembro de 2009.
Professora Mestra Maria Claudia Da Silva Antunes de Souza
Orientadora e Presidente da Banca
Professora Mestra Maria Fernanda do Amaral Pereira G. Girardi
Coordenação da Monografia
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS
a.C
ACP
APPA
Art.
AIA
CC
CNUMAD
CONAMA
CPC
CRFB
DJ
EIA
IAP
IBAMA
ISO
ONG
PCA
PDZ
PGA
PND
PNGC
PNMA
PRAD
Rel.
RIMA
SISNAMA
RAS
STF
SGA
TAC
TRF
Antes de Cristo
Ação Civil Pública
Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina
Artigo
Avaliação de Impacto Ambiental
Código Civil
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente
Conselho Nacional de Meio Ambiente
Código de Processo Civil
Constituição da República Federativa do Brasil
Diário da Justiça
Estudo de Impacto Ambiental
Instituto Ambiental do Paraná
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
International Organization for Standartization
Organização Não Governamental
Plano de Controle Ambiental
Plano de Desenvolvimento e Zoneamento
Programa de Gestão Ambiental
Plano Nacional de Desenvolvimento
Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
Política Nacional do Meio Ambiente
Plano de Recuperação de Áreas Degradadas
Relator
Relatório de Impacto Ambiental
Sistema Nacional do Meio Ambiente
Relatório Ambiental Simplificado
Supremo Tribunal Federal
Sistema de Gestão Ambiental
Termo de Ajuste de Conduta
Tribunal Regional Federal
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que o Autor considera estratégicas à
compreensão do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.
Ambiente
Ambiente indica o lugar ou a área onde habitam seres vivos. Assim na palavra
“ambiente” está também inserido o conceito de meio1.
Direito Ambiental
É a ciência jurídica que estuda, analisa e discute as questões e os problemas
ambientais e sua relação com o ser humano, tendo por finalidade a proteção do
meio ambiente e a melhoria das condições de vida no planeta2.
Gestão Ambiental
É conseqüência natural da evolução do pensamento da humanidade em relação à
utilização dos recursos naturais de um modo mais sábio, onde se deve retirar
apenas o que pode ser reposto ou caso isto não seja possível, deve-se, no
mínimo, recuperar a degradação ambiental causada3.
Meio Ambiente
Meio Ambiente é o lugar onde habitam os seres vivos. É o habitat dos seres vivos.
Esse habitat (meio físico) interage com os seres vivos (meio biótico), formando
um conjunto harmonioso de condições essenciais para a existência da vida como
um todo4.
Meio Ambiente Artificial
É compreendido pelas edificações, construções realizadas pelo seres humanos,
podendo ser de âmbito particular (prédios, casas, entre outros), ou de âmbito
1
ANTUNES, Paulo Bessa de. Dano Ambiental: uma abordagem conceitual. Rio de Janeiro: Lúmen
Júris, 2002, p. 25.
2
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p.23.
3
SEIFFERT, Mari Elizabete Bernardini. ISO 14001 sistemas de gestão ambiental: implantação
objetiva e econômica. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p.23.
4
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 24
público composto pelas ruas, avenidas, praças, parques e demais elementos,
disposto pelo poder público5.
Meio Ambiente Cultural
O meio cultural, é aquele integrado pelo patrimônio histórico, artístico,
arqueológico, paisagístico, turístico, que embora artificial, em regra, difere do
artificial (que também é cultural)6.
Meio Ambiente Natural
O meio ambiente natural, ou também denominado como físico representa o
conjunto formado pelos recursos naturais, ou seja, é constituído pela atmosfera,
pelos elementos da biosfera, pelas águas, pelo solo, subsolo, pela fauna e flora;
no qual está concentrado o fenômeno da homeostase, que consiste no equilíbrio
de caráter dinâmico entre os seres vivos e o meio, no qual se encontram
inseridos7.
Meio Ambiente do Trabalho
É “espaço-meio” de desenvolvimento da atividade laboral, como o local hígido,
sem periculosidade, com harmonia para o desenvolvimento da produção e
respeito à dignidade da pessoa humana, logo, é a qualidade do ambiente em que
o trabalhador encontra-se inserido para exercer atividade profissional8.
Princípios
Mandamentos basilares de um ordenamento jurídico. São fundamentos de regras,
isto é, são normas que estão na base ou constituem a ratio de regras jurídicas9.
5
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2000,
p. 21.
6
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, p. 21.
7
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 8. ed. São Paulo:
Saraiva, 2007, p. 22.
8
LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Direito ambiental: responsabilidade civil e proteção ao meio
ambiente. São Paulo: RT. 2008, p. 41.
9
NETO, Costa. Proteção jurídica do meio ambiente. Belo Horizonte: Del Rey. 2003. p. 33.
Princípio da Cooperação
O princípio da cooperação tem por escopo a atuação conjunta do Estado e
Sociedade, na escolha de prioridades e nos processos decisórios. Ele está na
base dos instrumentos normativos criados com objetivos de aumento da
informação e ampliação da participação nos processos de decisões de cunho
meramente político ambiental, bem como de estabilidade no relacionamento entre
liberdade individual e necessidade social10.
Princípios do Direito Ambiental
Construções teóricas que visam a melhor orientar a formação do direito
ambiental, procurando denotar-lhe uma certa lógica de desenvolvimento, uma
base comum presente nos instrumentos normativos11.
Princípio da Informação
Sem o acesso à informação, ficaria inviabilizada, por exemplo, a participação da
comunidade nas audiências públicas referentes à discussão dos estudos prévios
de impacto ambiental, reduzindo a dimensão participativa a um aspecto
meramente formal12.
Princípio da Participação
É o agir em conjunto que contempla dois elementos fundamentais: a informação e
a educação. A participação é relevante para que o cidadão seja informado acerca
das suas responsabilidades para com o meio ambiente13.
Princípio do Poluidor-Pagador
O princípio do poluidor- pagador é aquele que impõe ao poluidor o dever de arcar
com as despesas de prevenção, reparação e repressão da poluição, ou seja,
estabelece que o causador da poluição e da degradação dos recursos naturais
deve ser o responsável principal pelas conseqüências de sua ação (ou
omissão)14.
Princípio da Precaução
10
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico, p. 161.
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 1997,
p.155.
12
NETO, Costa. Proteção jurídica do meio ambiente, p. 76.
13
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 45.
11
Visa à durabilidade da sadia qualidade de vida das gerações humanas e à
continuidade da natureza existente no planeta15.
Princípio da Prevenção
Implica um mecanismo antecipatório do modo de desenvolvimento da atividade
econômica, mitigando e avaliando os aspectos ambientais negativos16.
14
LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Direito ambiental: responsabilidade civil e proteção ao meio
ambiente, p.156.
15
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 12. ed . São Paulo: Malheiros,
2004, p. 53.
16
LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2.ed.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 50-51.
SUMÁRIO
RESUMO ........................................................................................... XI
INTRODUÇÃO .................................................................................. 01
CAPÍTULO 1 ..................................................................................... 03
A EVOLUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL NO BRASIL FRENTE AOS
INTERESSES ECONÔMICOS..............................................................................03
1.1 A EVOLUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL NO BRASIL................................03
1.2 CONCEITO DE MEIO AMBIENTE..................................................................13
1.3 DIREITO AMBIENTAL....................................................................................20
1.4 CONCEITO DE DIREITO AMBIENTAL..........................................................25
1.5 OS PRINCÍPIOS NO DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO..........................27
1.5.1 PRINCÍPIO DO POLUIDOR - PAGADOR...................................................29
1.5.2 PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO.....................................................................31
1.5.3 PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO.....................................................................36
1.5.4 PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO.................................................................37
1.5.5 PRINCÍPIO DA INFORMAÇÃO...................................................................40
1.5.6 PRINCÍPIO DA COOPERAÇÃO..................................................................45
1.6 BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE AS METAS DO DIREITO
AMBIENTAL.........................................................................................................46
1.6.1 DIREITO A SADIA QUALIDADE DE VIDA.................................................46
1.6.2 DIREITO AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL................................49
1.6.3 DIREITO A INFORMAÇÃO E A EDUCAÇÃO AMBIENTAL.......................50
CAPÍTULO 2
GESTÃO AMBIENTAL E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL .................. 54
2.1 CONCEITO DE GESTÃO AMBIENTAL.........................................................54
2.2 ASPECTO HISTÓRICO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL...........58
2.3 A GESTÃO AMBIENTAL NOS PORTOS......................................................63
2.3.1 PROGRAMA DE GESTÃO AMBIENTAL (PGA) E SISTEMA DE GESTÃO
AMBIENTAL.........................................................................................................63
2.4 OS PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DA GESTÃO AMBIENTAL
PORTUÁRIA.........................................................................................................66
2.4.1 LICENCIAMENTO AMBIENTAL.................................................................66
2.4.1.1 COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL....................67
2.4.1.2 NATUREZA JURÍDICA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL.................69
2.4.1.3 ETAPAS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL........................................69
2.4.1.4 LICENÇA PRÉVIA (LP)............................................................................70
2.4.1.5 LICENÇA DE INSTALAÇÃO (LI).............................................................71
2.4.1.6 LICENÇA DE OPERAÇÃO (LO)..............................................................71
2.5 AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL (AIA)............................................72
2.6 ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA)....................................73
2.7 RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL (RIMA).........................................74
2.8 PLANO DE CONTROLE AMBIENTAL (PCA)................................................74
2.9 PLANO DE RECUPERAÇÃO DE ÁREAS DEGRADADAS (PRAD).............75
2.10 RELATÓRIO AMBIENTAL SIMPLIFICADO (RAS)......................................76
2.11 TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA (TAC).................................................76
2.12 PLANO DE CONTINGÊNCIAS.....................................................................78
2.13 AGENDA AMBIENTAL PORTUÁRIA...........................................................79
2.14 GERENCIAMENTO DE RESÍDUOS.............................................................80
2.15 AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PORTUÁRIO..................................81
2.16 A RELAÇÃO ENTRE PORTOS E O MEIO AMBIENTE...............................86
2.17 OS IMPACTOS AMBIENTAIS CAUSADOS PELA ATIVIDADE
PORTUÁRIA..........................................................................................................87
2.18 OS IMPACTOS DA ATIVIDADE PORTUÁRIA NA ZONA COSTEIRA........90
2.19 PLANO DE DESENVOLVIMENTO E ZONEAMENTO (PDZ).......................91
CAPÍTULO 3 ..................................................................................... 93
ANÁLISE JURISPRUDENCIAL DA GESTÃO AMBIENTAL PORTUÁRIA.........93
3.1 ANÁLISE JURISPRUDENCIAL DE CASOS ENVOLVENDO PORTOS E
MEIO AMBIENTE..................................................................................................93
3.2 REVITALIZAÇÃO DE ÁREAS PORTUÁRIAS................................................99
3.3 APLICABILIDADE DO SISTEMA DE GESTÃO AMBIENTAL NOS PORTOS
EUROPEUS...............................................................................................................
...101
3.3.1 Introdução ao Sistema de Gestão Ambiental nos Portos Europeus, em
especial Espanha...............................................................................................101
3.3.2 MEIO AMBIENTE PORTUÁRIO EUROPEU............................................ .102
3.3.3 SISTEMA DE GESTÃO AMBIENTAL NOS PORTOS...............................103
3.4 A GESTÃO AMBIENTAL APLICADA NO PORTO DE CARTAGENA........104
3.5 A GESTÃO AMBIENTAL APLICADA NO PORTO DE GIJÓN....................105
CONSIDERAÇÕES FINAIS..............................................................109
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS..........................................112
ANEXOS...........................................................................................114
RESUMO
A presente monografia tem por finalidade examinar aspectos
doutrinários e jurisprudenciais da gestão ambiental portuária, bem como a
demonstração da aplicação da gestão ambiental em portos europeus.
No primeiro capítulo foi examinado, a evolução do direito
ambiental no Brasil frente aos interesses econômicos, para tanto, far-se-á
necessário abordar os seguintes temas: a sucinta evolução do direito ambiental
no Brasil; o conceito de Meio Ambiente; o Direito Ambiental; o conceito de Direito
Ambiental; alguns princípios pertinentes em matéria ambiental, como exemplo, o
do poluidor-pagador; da prevenção; da precaução; da participação; da informação
e da cooperação; Faz-se necessário também expor breves considerações acerca
das metas do Direito Ambiental, destacando: o direito a sadia qualidade de vida; o
direito ao desenvolvimento sustentável e o direito a informação e educação
ambiental.
No segundo capítulo foi analisado a gestão ambiental e o
desenvolvimento sustentável, abordando os seguintes elementos: o conceito de
gestão ambiental; aspecto histórico do desenvolvimento sustentável; a gestão
ambiental nos portos; o programa de gestão ambiental e o sistema de gestão
ambiental nos portos; os instrumentos da gestão ambiental portuária, sendo eles:
licenciamento ambiental; avaliação de impacto ambiental (AIA); estudo de impacto
ambiental (EIA); o relatório de impacto ambiental (RIMA); plano de controle
ambiental (PAC); plano de recuperação de áreas degradadas (PRAD); relatório
ambiental simplificado (RAS); termo de ajuste de conduta (TAC); plano de
contingências; agenda ambiental portuária; gerenciamento de resíduos; auditoria
ambiental no setor; a relação entre portos e meio ambiente; os impactos
ambientais causados pela atividade portuária; os impactos da atividade portuária
na zona costeira e por último o plano de desenvolvimento e zoneamento do porto.
No último capítulo examinou-se decisões jurisprudenciais
pronunciadas por Tribunais Federais devido ao não cumprimento da legislação
xv
ambiental prevista no País, bem como far-se-á uma demonstração quanto a
aplicabilidade
da
gestão
ambiental
nos
complexos
portuários
europeus
destacando a valorização destes diante da política ambiental adota para
desenvolver tal atividade, buscando a competitividade, porém, destacando a
qualidade de vida como fator essencial e prezado pela política ambiental em
outras legislações.
INTRODUÇÃO
A presente Monografia tem como objeto A análise
doutrinário e jurisprudencial da gestão ambiental portuária.
O presente estudo tem como Objetivo Institucional
produzir uma monografia para a obtenção do Título de Bacharel em Direito,
pela Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, campus Itajaí. Como Objetivo
Geral pesquisar sobre a atual Gestào Ambiental Portuária. Os Objetivos
Específicos: a) Descrever a evolução do Direito Ambiental no Brasil frente aos
interesses econômicos; b) Conhecer a Gestão Ambiental e noções de
Desenvolvimento Sustentável; c) Analisar a atual Gestão Ambiental Portuária
no Brasil e em alguns Portos Europeus;
O interesse pelo tema deu-se em razão da sua
atualidade, bem como importância no setor portuário e a vivência do autor por
se encontrar trabalhando no referido setor.
Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as
Técnicas do Referente 17 , da Categoria 18 , do Conceito Operacional 19 e da
Pesquisa Bibliográfica20.
Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na
Fase de Investigação foi utilizado o Método Indutivo, na Fase de Tratamento de
17
“[...] explicitação prévia do(s) motivo(s), do(s) objetivo(s) e do produto desejado, delimitando
o alcance temático e de abordagem para a atividade intelectual, especialmente para uma
pesquisa.” PASOLD, Cesar Luiz. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa
jurídica. p. 62.
18
“[...] palavra ou expressão estratégica à elaboração e/ou à expressão de uma idéia.”
PASOLD, Cesar Luiz. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa jurídica. p.
31.
19
“[...] uma definição para uma palavra ou expressão, com o desejo de que tal definição seja
aceita para os efeitos das idéias que expomos [...]”. PASOLD, Cesar Luiz. Prática da
Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa jurídica. p. 45.
20
“Técnica de investigação em livros, repertórios jurisprudenciais e coletâneas legais.
PASOLD, Cesar Luiz. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa jurídica. p.
239.
1
Dados o Método Cartesiano, e, o Relatório dos Resultados expresso na
presente Monografia é composto na base lógica Indutiva21.
Para a presente monografia foi levantada a seguinte
hipótese:
a) É importante a aplicação do Sistema de Gestão
Ambiental para os Complexos Portuários, assim, como vêm ocorrendo com
diversos Portos Europeus, em destaque neste trabalho para o os complexos
portuários de Cartagena e Gijón, ambos na Espanha.
Para
uma
melhor
compreensão
desta
hipótese
pertinentes ao Sistema de Gestão Ambiental nos Complexos Portuários o
presente trabalho monográfico foi dividido em três capítulos.
Para tanto, principia–se, no Capítulo 1, tratando da
evolução do direito ambiental no Brasil frente aos interesses econômicos, para
tanto, fez-se necessário abordar os seguintes temas: a sucinta evolução do
direito ambiental no Brasil; o conceito de Meio Ambiente; o Direito Ambiental; o
conceito de Direito Ambiental; alguns princípios pertinentes em matéria
ambiental, como exemplo, o do poluidor-pagador; da prevenção; da precaução;
da participação; da informação e da cooperação; Fez-se necessário também
expor breves considerações acerca das metas do Direito Ambiental,
destacando: o direito a sadia qualidade de vida; o direito ao desenvolvimento
sustentável e o direito a informação e educação ambiental.
No Capítulo 2, tratando de gestão ambiental e o
desenvolvimento sustentável como elementos essenciais para implementação
no setor portuário faz-se necessário abordar os seguintes elementos: o
conceito
de
gestão
ambiental;aspecto
histórico
do
desenvolvimento
sustentável; a gestão ambiental nos portos; o programa de gestão ambiental e
o sistema de gestão ambiental nos portos; os instrumentos da gestão ambiental
portuária; a relação entre portos e meio ambiente; os impactos ambientais
21
Sobre os Métodos e Técnicas nas diversas Fases da Pesquisa Científica, vide PASOLD,
2
causados pela atividade portuária; os impactos da atividade portuária na zona
costeira e por último o plano de desenvolvimento e zoneamento do porto.
No Capítulo 3, tratando de aspectos de aplicabilidade da
gestão ambiental analisa-se decisões jurisprudenciais aplicadas pelo não
cumprimento da legislação ambiental prevista no País, bem como far-se-á uma
demonstração da gestão ambiental aplicada nos complexos portuários
europeus, e a valorização destes diante da política ambiental adotada para
desenvolver tal atividade, buscando a competitividade, porém, destacando a
qualidade de vida como fator essencial e prezado pela política ambiental em
outras legislações.
O presente trabalho Relatório de Pesquisa se encerra
com as Considerações Finais, nas quais são apresentados pontos conclusivos
destacados, apresentando uma breve síntese do tema abordado, e
demonstrando-se a hipótese básica da presente pesquisa, de modo a verficar
se a mesma restou ou não confirmada.
Cesar Luiz. Prática da Pesquisa Jurídica. cit. p. 99-125.
3
CAPITULO 1
A EVOLUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL NO BRASIL FRENTE
AOS INTERESSES ECONÔMICOS.
1.1 A EVOLUÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL NO BRASIL
De acordo com o contexto histórico a preocupação com
as questões ambientais certamente não surgiram da vontade do homem em
preservar o
Meio Ambiente,
conservacionista
a
pois
preocupação
ainda
que
sem uma consciência
primeira
era
de
ordem
econômica,
favorecendo certamente para a elaboração das primeiras leis de preservação
ambiental em território nacional.
Durante o período de descoberta das terras, hoje
denominada Brasil vigoravam em Portugal as Ordenações Afonsinas,
considerado como sendo o primeiro Código Legal Europeu, e cujo trabalho de
compilação teve a sua conclusão, mais precisamente no ano de 1446. Tal
diploma apresenta-se dividido em cinco livros dentre os quais um condizente
com o Repovoamento Florestal, e que versava sobre a situação das florestas
portuguesas daquele período22.
Portanto, entende-se que na fase colonial sempre houve
uma preocupação real com a proteção no tocante às riquezas florestais, no
intuito de conservá-las de qualquer degradação.
A evolução da proteção à cerca do meio ambiente
brasileiro, encontra-se, divididas em período, sendo que o seu início começa
com o próprio descobrimento (1500), prolongando-se até a chegada da Família
Real no ano de 1808. Durante a vigência deste período havia algumas normas
22
WAINER, Ann Helen. Legislação ambiental brasileira: subsídios para a história do direito
ambiental. Rio de Janeiro: Revista Forense, 1999, p.05.
4
isoladas de proteção aos recursos naturais, que com o decorrer do tempo já se
encontrava escasso a exemplo do próprio Pau-Brasil23.
Magalhães24, observa que:
No período colonial e durante o Império (1500/1889), a
legislação aplicada ao Brasil pela Corte Portuguesa e pela
Monarquia não teve a preocupação da conservação, pois as
cartas régias, alvarás e atos similares visavam defender
apenas os interesses econômicos do governo, como foi o caso
do Pau – Brasil.
Ainda discorre Magalhães25 quanto às questões florestais
da época colonial:
A pressão sobre as florestas era grande em razão do alto
consumo de madeira como combustível e outras utilidades.
Isto vinha provocando escassez e fazendo os preços subirem
verticalmente. Por essa razão, os países europeus passaram
a editar medidas protetoras.Constata-se, que diante das
pressões, e da prática clandestina de contrabando de PauBrasil nesta fase, eis por que das autoridades responderem,
de pronto, com medidas protetoras, e de caráter severo de
proteção à flora, porém, nos primeiros anos de vigência das
Ordenações Afonsinas houve a necessidade de substituição
desta legislação por outra, passando a vigorar as Ordenações
Manuelinas, cuja compilação terminou somente no ano de
1514. Essa nova legislação veio por repetir a legislação
anterior distinta apenas pelo fato de incorporar em seu
contexto as leis extravagantes editadas após a compilação da
Ordenação anterior.
E ainda complementa26:
Diante da necessidade de instituir um Governo-Geral, cujo
objetivo era a centralização do poder em nome da Coroa
23
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p.15.
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil. São Paulo: Editora
Oliveira Mendes, 1998. p. 24.
25
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p.25.
26
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p. 26.
24
5
Portuguesa, surge em 1548 um novo sistema, a fim de
combater o contrabando de Pau-Brasil existente, além da
criação de mecanismos mais eficazes para conter os
crescentes ataques ingleses e franceses na Amazônia e
Maranhão respectivamente. Surgiram, então, regimentos,
ordenações avulsas, cartas régias, alvarás e provisões, como
medida para adaptar as Ordenações do Reino a realidade da
Colônia.
Com o decorrer da história surge à última das
Ordenações, esta intitulada Ordenação Filipinas que visava eliminar a forte
influência do direito canônico no direito civil português, reformulando e
compilando toda a legislação portuguesa vigente27.
Durante a vigência das Ordenações Filipinas surge o
Regimento sobre o Pau-Brasil, que continha vários tipos penais de natureza
ecológica, cuja finalidade maior era a proibição do corte da madeira.
Ao comentar sobre a proteção ambiental brasileira
daquela fase, sob a égide do Regimento Pau-Brasil, Wainer28 faz as seguintes
considerações:
A primeira legislação condizente com a proteção ambiental
brasileira, editada em 12 de dezembro de 1605, identificada
como Regimento referente ao Pau-Brasil, tinha por finalidade
proibir o corte da madeira, salvo as hipóteses em que
houvesse expressado licença do rei para a prática do ato ou
então do provedor-mor da fazenda pertencente à capitania, e
somente seria concedida após investigação rigorosa da
necessidade do corte da madeira.
Sobre o assunto se manifesta Lemos29:
27
WAINER, Ann Helen. Legislação ambiental brasileira: subsídios para a história do direito
ambiental, p. 14.
28
WAINER, Ann Helen. Legislação ambiental brasileira: subsídios para a história do direito
ambiental, p. 14.
29
LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Direito ambiental: responsabilidade civil e proteção ao meio
ambiente, p.43.
6
Pelo que se percebe, tais regras não tinham uma aplicação
prática. Aí vemos que é antigo o problema da falta de
efetividade das normas. Isso tendo em vista que,
especialmente em termos de legislação ambiental, é de suma
importância não só a criação de normas protetivas, como a
sua efetiva aplicação que, no mais das vezes, depende de
fiscalização.
Neste plano também discorre Magalhães 30 acerca do
assunto:
Em 1605 tivemos o Regimento do Pau – Brasil, como a
primeira lei de proteção florestal do Brasil. De fato, esse
regimento exigia expressa autorização real para o corte do
pau-brasil, além de impor outras limitações à exploração
dessa árvore. A partir daí, a legislação de proteção florestal
teve grande desenvolvimento, demonstrando a preocupação
das autoridades com o crescente desmatamento da colônia.
Há assim, uma infinidade de regimentos, alvarás e outras
formas de legislação determinando medidas de proteção
florestal.
Além da instituição da primeira lei protecionista florestal
brasileira, ou seja, o Regimento acerca do Pau-Brasil, surgiu também em 1799
o primeiro Regimento de Cortes de Madeiras composto por rigorosas normas
como sustenta Magalhães31, “Em 1799, surgiu nosso primeiro Regimento de
Cortes de Madeiras. Esse diploma estabelecia rigorosas regras para a
derrubada de árvores, além de outras restrições ali previstas”.
Evidentemente, que com a chegada de D. João VI ao
País, este modificou a administração da Colônia, sendo que muitas medidas
protecionistas foram expedidas e implementadas, dentre muitas Sirvinskas 32
menciona:
Com a vinda da ‘Família Real’ (1808), a proteção ao meio
ambiente intensificou-se, mediante a promessa da libertação
do escravo que denunciasse o contrabando de Pau-Brasil.
Nessa ocasião várias providências foram tomadas para a
proteção das florestas.
30
31
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p.27-28.
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p.28.
7
Portanto,
observa-se
que
o
período
colonial
foi
extremamente rico, no tocante às providências meramente protecionistas, onde
foram deixadas legislações ambientais abundantes, e consideravelmente
avançadas para sua época.
Sob o domínio da fase imperial, as questões ambientais
sofreram algumas transformações relevantes para a história.
Durante a fase imperial problemas importantes surgiram,
e pouco foi decidido a respeito. Mesmo assim, decisões foram tomadas quanto
à problemática ambiental existente.
Neste
sentido
é
importante
trazer
à
baila
as
considerações de Magalhães33, no tocante ao assunto:
Evidente que em tal situação política muitos problemas
importantes foram relegados ou pouco cuidados. No entanto, a
devastação de nossas florestas corria célere. A ampliação das
áreas plantadas e a necessidade de rendas pelo Tesouro
funcionavam como estímulo aos desmatamentos e comércio
de madeiras, principalmente do Pau-Brasil. Mesmo assim,
ainda tivemos algumas decisões interessantes nesse período.
Ainda leciona Magalhães34 “A Lei de 20 de Outubro de
1823, por exemplo, revigorava as Ordenações, Leis, Regimentos, Alvarás e
outros instrumentos legais que não tivessem sido revogados”.
Com a Independência do Brasil, em 07 de setembro de
1822, havia a necessidade da edição de uma Constituição mais rigorosa, esta
promulgada em 1824, na qual já se previa normas de proteção às florestas, e
posteriormente em 1830 foi editado o Código Criminal, onde previa que o corte
ilegal de árvores e a proteção cultural eram considerados crimes. Décadas
32
33
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p. 17.
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p. 32-33.
8
depois surge, em 1850, a lei nº 601, onde previa sanções de natureza
administrativas
e
penais para
quem derrubasse matas e
realizasse
queimadas.35
Quanto ao assunto, é oportuno trazer as considerações
36
de Magalhães :
Na fase imperial, não poderíamos deixar de registrar um fato
de grande importância para o País. Foi à promulgação da Lei
n. 601, de 18 de setembro de 1850. Foi a nossa primeira lei de
terras e que trouxe importantes avanços em matéria
ambiental. A nova legislação veio por ordem no território
nacional, disciplinando a sua ocupação.
Neste norte, Wainer37 discorre sobre o assunto:
A Lei n. 601, conhecida como a “Lei das Terras”, obrigava o
registro de todas as terras ocupadas e impedia a aquisição de
terras devolutas, a não ser por compra. Em seu artigo
segundo, punia o dano pela derrubada de matas e queimadas,
responsabilizando o infrator civilmente, com o pagamento de
multa de “cem mil reis” e, penalmente, com a prisão que
poderia variar de dois a seis meses.
Com a entrada em vigor da lei n. 601, de 18 de setembro
de 1850, essa favoreceu para a formação de pequenas propriedades antes não
existentes, assim a propriedade da terra deixou de ser privilégio, passando a
ser vista como mercadoria.
A lei n. 601 foi regulamentada pelo Decreto n. 1.318 de 1854,
tal decreto ratificou por completo a referida lei, e
subseqüentemente implantou no País alguns avanços
condizentes com a proteção ambiental, assim como, instituiu
princípios quanto à responsabilidade por danos provocados ao
meio ambiente, criando sanções de natureza administrativas,
34
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p. 33.
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p. 17.
36
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p. 35.
37
WAINER, Ann Helen. Legislação ambiental brasileira: subsídios para a história do direito
ambiental, p.49.
35
9
penais e civis para aqueles que provocassem danos ao meio
ambiente.
Cabe ressaltar que a apuração do dano,
independia da comprovação da culpa do causador desse
dano, logo a responsabilidade era considerada objetiva38.
Assim, conclui-se a fase imperial e dá-se início a
República, onde a proteção ambiental alcançou grande avanço.
Após a implantação da Fase Republicana no País, isto é
do princípio até os dias atuais, constata-se três períodos distintos, e bem
delimitados quanto ao Direito Ambiental, sendo oportuno trazer a cisão sob o
prisma de Magalhães39:
O primeiro, entre os anos de 1889 a 1981, corresponde à
evolução dos direitos concernentes ao meio ambiente; Na
seqüência, aparece o segundo período entre os anos de 1981
a 1988, condizentes com a consolidação deste direito; e por
fim,o terceiro período, cujo surgimento ocorre com a
promulgação da Constituição da República Federativa do
Brasil, do ano de 1988, e que perdura até os dias atuais reza
sobre o aperfeiçoamento do Direito Ambiental.
No decorrer do primeiro período, o Direito Ambiental
evoluiu constantemente, de forma que as legislações ambientais sofreram
mudanças significativas, pois num primeiro momento demonstravam apenas a
preocupação com a defesa das florestas, e com o tempo, essa legislação foi
aos poucos amadurecendo, de modo que não só o aspecto econômico das
florestas era tratado, mas também aspectos de natureza ecológica.
As primeiras formulações legislativas disciplinadoras do
Meio Ambiente serão encontradas na legislação portuguesa que aqui vigorou
até o advento do Código Civil, em 1916.
38
39
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p.36.
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p.39.
10
Foi, neste período que foram instituídos órgãos de
fiscalização, controle e defesa do meio ambiente, com destaque para o Serviço
Florestal Brasileiro, que mais tarde seria extinto e passaria a dar origem ao
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente, e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA40.
Sobre o assunto Sirvinskas41 comenta:
Também se protegia o Meio Ambiente na República, com o
advento do Código Civil de 1916. A partir daí criaram-se o
Código Florestal, o Código de Águas e o Código de Caça,
dentre inúmeras outras legislações infraconstitucionais
disciplinando regras para a proteção do meio ambiente.
Passado a promulgação do Código Civil, em 1916, nas
décadas seguintes começam a surgir legislações esparsas que irão tutelar o
Meio Ambiente no Brasil.
Além das legislações esparsas havia as Constituições de
1934, 1937, 1946 e 1967, de modo que essas cartas não exibiam disposições
específicas sobre a questão ambiental, tratando do tema de maneira diluída.
Na primeira fase republicana, na década de 1970, surge
o I e II Plano Nacional de Desenvolvimento, trazendo em seu bojo medidas de
caráter ambiental e tratando-as de maneira ampla. Com o fim da primeira fase
republicana, surge o III Plano Nacional de Desenvolvimento, considerado
marco decisivo para a consolidação do Direito Ambiental, estabelecendo uma
política ambiental sob a égide nacional.
Com a consolidação do Direito Ambiental Brasileiro,
iniciava a segunda fase, e isto se torna evidente, após a promulgação da Lei nº
6.938, de 31 de Agosto de 1981, que definiu quais seriam as diretrizes para a
proteção ao meio ambiente no Brasil, implantando a Política Nacional do Meio
40
41
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p.43.
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p.17.
11
Ambiente, instituindo o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA e
criando o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, órgãos de
extrema importância para uma efetiva política de proteção e preservação do
Meio Ambiente42.
Além de princípios, e objetivos de política ambiental a Lei
nº 6.938/81, apresentou outras mudanças importantes para o Direito Ambiental,
como a promulgação da Lei nº 7.347, de 24 de Julho de 1985 que definia a
criação de um instrumento processual indispensável para fazer valer o direito a
um ambiente sadio, ou seja, a Ação Civil Pública.
Neste sentido, é oportuno trazer o entendimento de
Sirvinskas43:
A Lei n. 7.347, de 24 de Julho de 1985, regulamentou o
dispositivo constitucional previsto no art. 129, III, da CRFB/88,
criando a Ação Civil Pública de responsabilidade por danos
causados ao meio ambiente, e defesa de outros interesses
difusos, coletivos, possibilitando que a agressão ao meio
ambiente não ficasse sem respaldo jurídico.
No mesmo norte, Magalhães44 comenta:
Apesar desses importantes avanços ocorridos no início do
segundo período da fase republicana, o Direito Ambiental
ressentia-se de algo mais eficaz para evitar compulsoriamente
a agressão ambiental. A política administrativa, somente, não
era suficiente. Faltava o instrumento processual indispensável
para fazer valer o direito a um ambiente sadio. Faltava uma
ação específica capaz de impedir qualquer atividade
prejudicial à coletividade causada pelos danos ecológicos. Em
resumo faltava o acesso à via judicial. Essa conquista foi
obtida com a promulgação da Lei n. 7.347/85.
42
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p. 52.
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p.319.
44
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p. 53.
43
12
Ainda, sobre o assunto Magalhães45 complementa:
Essa Lei criou uma ação específica para defender o meio
ambiente, a Ação Civil Pública, e concedeu legitimidade ao
Ministério Público, à União, aos Estados, aos Municípios, às
autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de
economia mista ou associações que estejam vinculadas à
proteção do meio ambiente, para ingressarem em juízo em
defesa da preservação ambiental.
Desta maneira, o Direito Ambiental estava preparado
para avançar para a terceira e última fase.
Quanto à terceira fase do Direito Ambiental Magalhães46
comenta:
Superadas as fases de evolução e consolidação, o Direito
Ambiental, a partir da Constituição de 05 de outubro de 1988,
entrou num período de aperfeiçoamento, vindo a merecer um
tratamento especial no texto constitucional disposto no Art.
225, capítulo VI, do título VIII que reza sobre o meio ambiente.
Neste mesmo norte, é oportuno trazer as considerações
de Lemos47:
A Constituição Federal de 1988 representa um marco na
legislação
ambiental
brasileira,
delimitando
áreas
consideradas como patrimônio nacional e dedicando um
capítulo inteiro à proteção ambiental (art. 225), estabelecendo
o direito ao ambiente sadio como um direito fundamental do
individuo.
A Constituição da República Federativa do Brasil, de
1988, estabelece que a coletividade é detentora do direito a um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, uma vez que é um bem de fundamental
importância para uma qualidade de vida adequada, impondo ao Poder Público
45
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p. 53.
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p. 53.
47
LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Direito ambiental: responsabilidade civil e proteção ao meio
ambiente, p. 47.
46
13
e a sociedade a preservação e a defesa do mesmo em benefício das atuais e
futuras gerações.
1.2 CONCEITO DE MEIO AMBIENTE
Deve-se
considerar que
desde
os
primórdios
da
existência humana, o Meio Ambiente sempre foi, e ainda é, elemento de
extrema importância para manter a vida na Terra. A fixação dos grupos
humanos permitiu o aparecimento de inovações e da própria agricultura, que
significaram a capacidade das sociedades humanas modificarem e controlarem
a natureza, logo, constata-se que o homem ao se relacionar com o meio, no
qual se encontra inserido acaba se adaptando ao mesmo.
A interação do homem com o meio é fruto da
necessidade de sobrevivência da espécie humana na Terra, pois desde os
mais longínquos tempos que o homem sem agredir a natureza retira dos
diversos recursos naturais meios para garantir a sua sobrevivência.
Sob o assunto Sirvinskas48 comenta:
O homem primitivo não agredia a natureza de maneira
indiscriminada. Apenas procurava extrair do meio aquilo que
era necessário ao seu sustento. Suas necessidades básicas
eram poucas.
Assim a exploração dos recursos naturais e a destruição
e degradação do meio ambiente acarretou na necessidade de se repensar a
forma pela qual o ser humano vem explorando o meio no qual está inserido.
A consciência ecológica quanto à exploração dos
recursos naturais, está intimamente ligada à preservação do meio ambiente,
passando a ser discutida mundialmente.
48
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p.19.
14
Ao comentar a consciência para a preservação do meio
ambiente, Sirvinskas49 faz as seguintes considerações:
A evolução do homem foi longa até atingir uma consciência
plena e completa da necessidade da preservação do meio
ambiente (fase holística). Não por causa das ameaças que
vem sofrendo nosso planeta, mas também pela necessidade
de preservar os recursos naturais para as futuras gerações.
Com o aumento das ações humanas na exploração dos
recursos naturais, e conseqüentemente o aumento dos impactos ambientais
buscando o domínio da natureza por intermédio de tecnologias, porém, sem
nenhuma preocupação quanto à proteção e preservação do meio ambiente e
dos recursos naturais degradados é que a sociedade mundial, no final dos
anos sessenta, se volta pela defesa da redução destes impactos.
Sob o assunto, é oportuno trazer a lição de Sirvinskas50:
Os impactos ambientais decorrentes da poluição e
degradação dos recursos naturais surgem da disposição de
lixos químicos, domésticos, industriais, hospitalares, pelas
queimadas, pelo desmatamento indiscriminado entre outras.
Neste mesmo norte Da Silva 51 , sustenta quanto aos
processos de degradação do meio ambiente:
A ação predatória do meio ambiente natural manifesta-se de
várias maneiras, quer destruindo os elementos que o
compõem, como a derrubada das matas, quer contaminandoos com substâncias que lhe alterem a qualidade, impedindo
seu uso normal, como se dá com a poluição do ar, das águas,
do solo e da paisagem. Atmosfera (ar, clima), hidrosfera (rios,
lagos e oceanos) e litosfera (solo) são três órbitas
entrelaçadas que mantêm a vida orgânica. A contaminação de
uma compromete também a pureza das outras, diretas ou
indiretamente. Disso decorre a necessidade de uma visão
49
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p.19.
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p.19.
51
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, p. 28.
50
15
global dessa interação ar, água e solo, para dar-se um
tratamento jurídico abrangentemente sistemático à proteção
do meio ambiente natural.
A ação predatória sobre o meio ambiente nos leva a
perceber que protegê-lo, é proteger também os interesses humanos, motivo
pelo qual se passou a tutelar juridicamente o meio em que vivemos, e a
conceituá-lo.
O conceito de meio ambiente como definição legal, surgiu
pela primeira vez na Política Nacional sobre o Meio Ambiente, (Lei n. 6.938, de
31 de agosto de 1981)52.
Tal dispositivo define o Meio Ambiente como:
Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
(...)
I – o conjunto de condições, leis, influências e interações de
ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a
vida em todas as suas formas.
(...)
Inclui-se ainda neste conceito jurídico sobre meio
ambiente tudo aquilo que seja essencial à sadia qualidade de vida do homem,
conforme expresso no art. 225, da Constituição da República Federativa do
Brasil de 198853. Reza o referido dispositivo:
(...)
Art.
225
–
Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
52
Política
Nacional
sobre
o
Meio
Ambiente.
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 18 de Maio de 2009.
53
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm> Acesso em: 18 de Maio de
2009.
16
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo
para as presentes e futuras gerações.
Apesar da Carta Magna não apresentar em seu bojo
nenhuma definição sobre meio ambiente, pode-se, a partir deste dispositivo
entendê-lo como fundamental para o alcance da “sadia qualidade de vida”, do
homem, logo é visto como um bem jurídico que deve ser tutelado.
O bem a ser tutelado, certamente é o bem ambiental que
visa à proteção dos elementos da biosfera, da fauna, da flora, da atmosfera,
das águas interiores, superficiais e subterrâneas, o mar territorial, o solo,
subsolo.
Portanto, o art. 225, da Carta Magna tutela o bem
ambiental, com ressalva para as expressões “meio ambiente equilibrado” e
“sadia qualidade de vida”, pois são fundamentais para a garantia da dignidade
da pessoa humana.
Sobre meio ambiente, é oportuno trazer a lição de
Sirvinskas54:
O termo meio ambiente é criticado pela doutrina, pois meio é
aquilo que está no centro de alguma coisa. Ambiente indica o
lugar ou a área onde habitam seres vivos. Assim na palavra
“ambiente” está também inserido o conceito de meio. Cuida-se
de um vício de linguagem conhecido por pleonasmo 55 ,
consistente na repetição de palavras ou de idéias com o
mesmo sentido simplesmente para dar ênfase.
54
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p.24.
Pleonasmo: “redundância” de termos no âmbito das palavras, mas de emprego legítimo em
certos casos, pois confere maior vigor ao que está sendo expresso (p. ex: ele via tudo com os
seus próprios olhos)”. (HOUAISS. Dicionário Houaiss da língua portuguesa. Rio de Janeiro:
Objetiva, 2001.)
55
17
Lemos56, ao falar sobre o significado de meio ambiente
aponta que:
A expressão “meio ambiente” não se mostra mais adequada,
por estar gramaticalmente incorreta, encerrando um
pleonasmo, já que “meio” e “ambiente” são expressões
sinônimas, o fato é que foi utilizada pela própria Constituição
Federal e já se encontra consagrada nos dias atuais pela
doutrina, jurisprudência e legislação.
O meio ambiente é, portanto o lugar onde habitam e com
o qual interagem, ou ainda como leciona Sirvinskas57:
[...] Meio Ambiente é o lugar onde habitam os seres vivos. É o
habitat dos seres vivos. Esse habitat (meio físico) interage
com os seres vivos (meio biótico), formando um conjunto
harmonioso de condições essenciais para a existência da vida
como um todo.
Desta maneira, o meio ambiente, enquanto habitat de
todos os seres vivos é também considerado o meio onde vive e interagem
todos os seres humanos, pois este pertence à natureza.
Diante das inúmeras transformações ocasionadas pelo
homem perante o nosso planeta, não se pode levar em consideração, ao
conceituar o meio ambiente, somente o seu aspecto natural, pois há outros
elementos que devem ser apreciados, sendo eles os artificiais e os culturais
inseridos na natureza pelo homem. O meio ambiente ao incluir os elementos
naturais, artificiais e culturais proporciona a todos os seres condições
indispensáveis para a mantença da vida.
Assim, Da Silva58 sabiamente conceitua o meio ambiente
como “A interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que
propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas”.
56
LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Direito ambiental: responsabilidade civil e proteção ao meio
ambiente, p. 27.
57
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p.24.
58
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, p. 20.
18
Da Silva 59 ainda complementa os seus ensinamentos
afirmando que:
O conceito de meio ambiente há de ser, pois, globalizante,
abrangente de toda a natureza original e artificial, bem como
os bens culturais correlatos, compreendendo, portanto, o solo,
água, o ar, a flora, as belezas naturais, o patrimônio histórico,
artístico, turístico, paisagístico e arqueológico.
Lemos60, comenta acerca do assunto:
Não existe uma única classificação possível para os bens que
compõem o meio ambiente. Normalmente, divide-se o meio
ambiente em: meio ambiente natural; meio ambiente artificial;
meio ambiente cultural e meio ambiente laboral. Todos esses
elementos se relacionam, de forma que a degradação de um
deles importa em conseqüências aos demais. O uso racional
dos recursos naturais e artificiais, bem como do patrimônio
cultural, é de importância vital para a preservação do meio
ambiente.
É possível assim, verificar que não existe uma única
classificação possível para os bens que compõem o meio ambiente, podendo
existir uma subdivisão ou podendo ser classificado a partir de determinadas
características peculiares, logo, o meio ambiente pode ser natural composto
pelo conjunto de recursos existentes na natureza; artificial representado pelos
elementos inseridos pelo homem no meio ambiente natural; cultural,
representado por sua vez pelas produções artísticas e manifestações, ou a elas
voltadas e ainda o meio ambiente do trabalho composto pelas condições
necessárias ao desempenho das tarefas do cotidiano humano.
Por ambiente natural Fiorillo61 conceitua como:
O meio ambiente natural, ou também denominado como físico
representa o conjunto formado pelos recursos naturais, ou
seja, é constituído pela atmosfera, pelos elementos da
59
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, p. 20.
LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Direito ambiental: responsabilidade civil e proteção ao meio
ambiente, p.28.
61
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 22.
60
19
biosfera, pelas águas, pelo solo, subsolo, pela fauna e flora;
no qual está concentrado o fenômeno da homeostase, que
consiste no equilíbrio de caráter dinâmico entre os seres vivos
e o meio, no qual se encontram inseridos.
Por meio ambiente artificial Da Silva62 comenta:
É compreendido pelas edificações, construções realizadas
pelo seres humanos, podendo ser de âmbito particular
(prédios, casas, entre outros), ou de âmbito público composto
pelas ruas, avenidas, praças, parques e demais elementos,
disposto pelo poder público.
Por meio ambiente cultural Da Silva63 leciona:
O meio cultural, é aquele integrado pelo patrimônio histórico,
artístico, arqueológico, paisagístico, turístico, que embora
artificial, em regra, difere do artificial (que também é cultural).
No que concerne ao meio ambiente do trabalho Lemos64
leciona:
Consiste no “espaço-meio” de desenvolvimento da atividade
laboral, como o local hígido, sem periculosidade, com
harmonia para o desenvolvimento da produção e respeito à
dignidade da pessoa humana, logo, é a qualidade do ambiente
em que o trabalhador encontra-se inserido para exercer
atividade profissional.
Neste momento, é oportuno trazer a lição de Fiorillo 65
quanto ao meio ambiente do trabalho:
Constitui o meio ambiente do trabalho o local onde as pessoas
desempenham suas atividades laborais, sejam remuneradas
ou não, cujo equilíbrio está baseado na salubridade do meio e
na ausência de agentes que comprometam a incolumidade
físico-psíquica dos trabalhadores, independentemente da
condição que ostentem (homens ou mulheres, maiores ou
62
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, p. 21.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, p. 21.
64
LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Direito ambiental: responsabilidade civil e proteção ao meio
ambiente, p. 41.
65
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 24.
63
20
menores de idade, celetistas, servidores públicos, autônomos
etc.) Caracteriza-se pelo complexo de bens imóveis e móveis
de uma empresa ou sociedade, objeto de direitos subjetivos
privados e invioláveis da saúde e da integridade física dos
trabalhadores que a freqüentam.
Diante do exposto, pode-se concluir que modernamente
a concepção sobre a definição de meio ambiente não se encontra limitada tão
somente, nos recursos existentes na natureza, bem como a sua biodiversidade,
mas sim alcança uma amplitude ainda maior, englobando as atividades
exercidas pelo homem, e que de certo modo influenciam no meio ambiente
natural ao qual esses se encontram inseridos.
1.3 DIREITO AMBIENTAL
Conforme
exposto
anteriormente,
a
interação
e
interferência do homem com o meio ambiente ocorre desde os tempos mais
longínquos, de tal forma que o meio ambiente é considerado como elemento
mantenedor da vida humana na Terra.
Os homens primitivos atuavam no meio ambiente natural,
porém, sem agredir a natureza, retirando dela alimentos para garantia da sua
sobrevivência. Logo, esta interação e interferência do homem, tinha por
finalidade apenas garantir a preservação e perpetuação da sua espécie, uma
vez que a quantidade de bens extraídos dos recursos naturais não serviam de
ameaça para o meio ambiente.
Diante do aspecto evolutivo do homem, observa-se, que
houve um aprimoramento quanto a sua forma de existência, de tal forma que
este não dependia mais da natureza apenas para a obtenção de seus
alimentos, mas sim passou a explorar distintos recursos naturais como forma
de sobrevivência. Todavia, com a evolução humana, surge nas sociedades
mais remotas à preocupação quanto à conservação dos recursos naturais, haja
vista o aumento da exploração destes recursos naturais, principalmente no
tocante a exploração das florestas.
21
Essa evolução também representou uma mudança na
relação sociedade-natureza, pois as sociedades estabelecem uma relação com
a natureza em função da idéia que têm a respeito dela. Isso significa que, em
cada período histórico, há uma idéia de natureza e que é um dos fundamentos
da cultura dessa sociedade.
Magalhães66 traz a seguinte lição quanto à preocupação
com os recursos naturais:
[...] O imperador hindu Asoka, em 242 A.C, promulgou decreto
de proteção aos animais terrestres, peixes e florestas. O Gran
Senhor Mongol, Klubi Kan, citado por Marco Pólo, probia a
caça durante o período de reprodução das aves e dos
mamíferos. Na África existem verdadeiros santuários da fauna,
criados há séculos pelos reis locais. A floresta de Bialowieza,
na Polônia, é a mais antiga reserva de fauna do mundo.
Fica claro, ao analisar os aspectos históricos das
civilizações antigas, a preocupação destas quanto à preservação e
conservação das florestas, como exemplo as civilizações grega e romana.
Neste momento, é oportuno trazer as considerações de
Magalhães67 quanto às civilizações:
No século IV AC, na Grécia, Platão lembrava o papel
preponderante das florestas como reguladoras do ciclo da
água e defensoras dos solos contra erosão. Em Roma, Cícero
considerava inimigos do Estado os que abatiam as florestas
da Macedônia. A famosa Lei das XII Tábuas (450 A.C), por
exemplo, já continha disposições para prevenir a devastação
das florestas.
Com o fim do Império Romano, e o surgimento da Idade
Média, nos Países Europeus a preocupação com a preservação e conservação
66
67
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p. 02.
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil, p. 02.
22
dos recursos naturais. Neste período denominou a tradição judaica-cristã,
segundo a qual o homem teria sido criado à imagem e semelhança de Deus,
havendo uma separação entre o espírito e a matéria, homem e natureza, logo,
essa separação proporcionou à concepção de que o homem era o centro do
universo e, assim, considerado como o único ser capaz de dominar a natureza.
Com o início da Idade Moderna surgia no mundo novas
formas de pensamento, fundamentadas nas idéias dos pensadores iluministas
do século XVII, com destaque para Galileu Galilei (1564 – 1642); Descartes
(1596 – 1650); Copérnico etc., que contrapunham às crenças religiosas da
Idade Média (pensamento judaico-cristã), predominante, acreditando que o
conhecimento do mundo e da natureza era produto da razão, da inteligência e
de experiências científicas, pondo fim à relação homem e natureza.
Diante da modernidade, e em decorrência o avanço em
todas as áreas do conhecimento, surge uma nova explosão de inovações
convencionada Revolução Industrial, introduzindo significativos avanços
tecnológicos no meio de produção e alterando a relação do homem diante da
natureza, bem como da exploração dos recursos naturais reduzindo-os a
objetos, e que posteriormente seriam postos no mercado para o consumo.
O consumo desenfreado de bens de capitais, nesta
sociedade moderna acarretou em uma crescente degradação do meio
ambiente, de maneira que a partir da década de 60, surge o movimento
ambientalista, em prol da preservação e proteção, principalmente do meio
ambiente natural, uma vez que a destruição da natureza passou a ser
encarada como problema social, e assim passando a pressionar o governo
almejando medidas efetivas e legais para a proteção e preservação dos
recursos naturais.
Na década seguinte em decorrência de tais pressões, foi
realizada em Junho de 1972, na cidade de Estocolmo, capital da Suécia, a
23
Primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente68, onde as
questões de caráter sócio – ambiental como o uso da energia nuclear, o
desmatamento em grande escala, bem como o uso intensivo de combustíveis
fósseis foram discutidas, não somente pelos representantes do referido
movimento, mas também diante a presença do Estado, entre outros.
No Brasil, na cidade do Rio de Janeiro, de 03 a 14 de
Junho de 1992, aconteceu a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento - CNUMAD (ECO 92)69, considerada um marco
divisor no ambientalismo mundial, e cujo objetivo principal fora implementar
medidas para conter a degradação do meio ambiente natural, em âmbito
nacional e mundial.
A respeito da Conferência das Nações Unidas sobre o
Meio Ambiente, Soares apud Lemos70, comenta “Funcionou como marco na
forma de desenvolvimento da política internacional dos Estados no que diz
respeito ao meio ambiente”.
Com a ECO – 92, grandes princípios normativos foram
traçados e posteriormente adotados. Também, foi criado a Convenção-Quadro
sobre Mudança do Clima. Tal convenção posteriormente daria origem ao
Protocolo de Quioto. Nesta ocasião, foram firmados a Declaração do Rio; a
Agenda 21; a Convenção sobre a Diversidade Biológica e por fim a Declaração
de Princípios sobre as Florestas71.
A Convenção – Quadro passou a vigorar em março de
1994, sendo ratificada pelos 182 países participantes, dentre eles o Brasil, cujo
68
I
Conferência
de
Estocolmo:
Disponível
em:
<http://
www.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=580> Acesso
em: 18 de Maio de 2009.
69
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - ECO 92,.
Disponível
em:
<http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=573
>. Acesso em: 18 de maio de 2009.
70
LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Direito ambiental: responsabilidade civil e proteção ao meio
ambiente, 2008, p. 69.
71
LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Direito ambiental: responsabilidade civil e proteção ao meio
ambiente, 2008, p.69-72.
24
objetivo era fixar normas para redução do lançamento de dióxido de carbono
na atmosfera, bem como de todos os gases causadores de efeito estufa.
Entretanto, se impôs um prazo para que este objetivo seja alcançado72.
Passado três anos da existência da Convenção-Quadro,
foi realizada em Quioto, no Japão, em Dezembro de 1997, conferência
chegando ao consenso de se adotar um Protocolo 73 . Tal conferência foi
identificada por este mesmo nome (Quioto), cuja finalidade era equalizar a
emissão de gases tóxicos causadores da poluição da atmosfera, em especial
aqueles que atingem diretamente a camada de ozônio, e em decorrência disto
ocasiona o denominado efeito estufa. Na ocasião, os países industrializados se
comprometeram em reduzir suas emissões combinadas de gases de efeito
estufa em 5,2% até o ano de 2012.
Outra principal reunião visando à aplicação de medidas
de proteção ao meio ambiente foi a Conferência das Nações Unidas sobre o
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, também conhecida como Rio +
1074. Tal conferência foi realizada, no final do mês de agosto de 2002, em
Joanesburgo, na África do Sul, retornando aos princípios e acordos adotados
na Conferência de Estocolmo e na Rio – 92, com destaque para a Agenda 2175.
Constata-se que, muitos dos países que assumiram o
compromisso firmado com o Protocolo de Quioto, dentre eles o Brasil que já
estão adotando medidas e projetos, a fim de por em prática o desenvolvimento
sustentável, bem como a redução da emissão de gases poluentes
responsáveis pelo fenômeno conhecido como efeito estufa.
72
LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Direito ambiental: responsabilidade civil e proteção ao meio
ambiente, 2008, p.74.
73
Protocolo
de
Quioto:
-.
Disponível
em:
<http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=141&idConteudo=74
67> Acesso em: 18 de maio de 2009.
74
Rio
+
10:
Disponível
em:
http://
<www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/Riomaisdez/index.php.34.html>
Acesso em: 18 de maio de 2009.
75
Agenda
21:
Disponível
em
<http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=573
>. Acesso em: 18 de maio de 2009.
25
No entanto, há ainda fortes resistências sobre a
aplicação destas medidas, principalmente pelos países industrializados a
exemplo dos Estados Unidos da América que não assinaram o referido
protocolo por não aceitar intervenções externas em sua soberania, bem como
política econômica.
Ainda há muito para ser discutido e feito em prol do meio
ambiente internacional, a fim de se alcançar uma realidade condizente quanto
à proteção do meio ambiente que tanto se defende.
Quanto ao Brasil, têm-se primeiramente procurado
aplicar com rigor os mecanismos normativos previstos nas legislações
pertinentes sobre o assunto, e na seqüência enfatizar a aplicabilidade quanto à
conscientização sobre o meio ambiente implementando na sociedade uma
política educacional a respeito da realidade sobre o meio ambiente brasileiro,
bem como a realização de projetos, visando garantir a preservação ambiental,
o desenvolvimento sustentável é fundamental para a existência de um meio
ambiente equilibrado para a atual e futura geração.
1.4 CONCEITO DE DIREITO AMBIENTAL
É dever da sociedade e do Estado proteger o meio
ambiente, e este, deve editar normas visando garantir a proteção e
conservação dos recursos naturais, bem como fiscalizar e atuar de maneira
punitiva contra aqueles que venham a cometer atos danificando o meio
ambiente.
Trata-se de uma disciplina considerada relativamente
nova no Direito Brasileiro, sendo que a necessidade de implantação de normas
condizentes com a problemática ambiental, fez surgir em nosso ordenamento
jurídico um novo ramo voltado especificamente para o estudo das matérias
26
relativas ao meio ambiente, desta forma passou a ser reconhecida como Direito
Ambiental.
Este
novo
ramo
é
considerado
como
autônomo
constituído de normas reguladoras das diversas atividades do ser humano
especificamente nas suas ações em face do meio ambiente, de princípios
gerais do direito que se encontram voltados à proteção e preservação da
qualidade ambiental, haja vista que nosso ambiente se encontra ameaçado, e o
Direito deve vir ao seu encontro, no sentido de ajudá-lo, para isso sistemas de
prevenção, reparação devem ser adaptados a uma melhor defesa contra as
diversas formas de agressão que o meio pode vir a sofrer por parte da
sociedade moderna.
O Direito Ambiental ao ser aplicado perante a sociedade
visa garantir uma qualidade de vida para a atual geração, como para as futuras
gerações que estão por vir, mas para que ocorra a garantia da qualidade de
vida destas gerações, faz-se necessário garantir primeiramente a qualidade
ambiental, é neste sentido que o Direito Ambiental deve agir.
Tal direito é considerado como difuso por tutelar o direito
de todos, e não apenas de um determinado grupo de pessoas visando à
proteção geral do meio ambiente em prol de toda a coletividade, de modo a
proporcionar uma vida saudável, e ao mesmo tempo sustentável para todos
que compõem a sociedade.
Sirvinskas76, conceitua Direito Ambiental como:
É a ciência jurídica que estuda, analisa e discute as questões
e os problemas ambientais e sua relação com o ser humano,
tendo por finalidade a proteção do meio ambiente e a melhoria
das condições de vida no planeta.
Para Derani77, o Direito Ambiental pode ser visto como:
76
77
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p.23.
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico, p.79.
27
Um sistema normativo que se propõe a tratar da proteção do
meio ambiente, inclusive coordenando aquelas normas que
protegiam isoladamente recursos ambientais como a água, a
fauna e a flora por meio da edição de normas gerais que
dispõem sobre direitos e princípios.
O Direito Ambiental é um dos ramos do Direito Público,
visando garantir a proteção da biodiversidade que se encontra inserida no meio
ambiente, bem como a conservação dos diversos recursos naturais a fim de
gerar vidas com qualidade, saudável diante de um meio ambiente equilibrado.
O Direito Ambiental pode ser visto como sistematizador,
articulado com a legislação, doutrina, jurisprudência todas concernentes aos
elementos que integram o ambiente. Assim pode-se dizer que o direito
ambiental é um direito portador de uma mensagem, um direito do futuro
buscando um relacionamento harmonioso entre o homem e a natureza.
1.5 OS PRINCÍPIOS NO DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
O Direito Ambiental Brasileiro, considerado como ciência
autônoma, caracteriza-se pelo fato de possuir seu próprio regime jurídico, de
modo que para constituir seus conceitos acaba extraindo-os dos diversos
ramos do Direito, e adaptando-os ao Direito Ambiental.
Assim sendo, o direito ambiental utiliza como alicerce
para a formação de seus conceitos, de princípios, considerados como fontes
normativas do direito.
Canotilho, apud Costa Neto78 expõe o seu entendimento
por princípio como “mandamentos basilares de um ordenamento jurídico. São
fundamentos de regras, isto é, são normas que estão na base ou constituem a
ratio de regras jurídicas”.
78
NETO, Costa. Proteção jurídica do meio ambiente, p. 33.
28
Ainda sob os ensinamentos do renomado professor,
Canotilho79, este ainda afirma quanto aos princípios:
São normas que exigem a realização de algo, da melhor forma
possível, de acordo com as possibilidades fáticas e jurídicas.
Os princípios não proíbem, permitem ou exigem algo em
termos de “tudo ou nada”, impõem a otimização de um direito
ou de um bem jurídico, tendo em conta a reserva do possível,
fática ou jurídica.
Os princípios para o Direito Ambiental têm por objetivo
estabelecer uma proteção de toda a espécie de vida no planeta, de forma a
propiciar uma qualidade de vida satisfatória para a atual e futura geração.
Para Derani80, os princípios do direito ambiental são:
Construções teóricas que visam a melhor orientar a formação
do direito ambiental, procurando denotar-lhe uma certa lógica
de desenvolvimento, uma base comum presente nos
instrumentos normativos.
Diversos autores lecionam acerca dos princípios, dando
maior ou menor importância a eles. Observa-se também que, alguns destes
princípios, estão expressos de maneira direta no ordenamento jurídico
brasileiro, contudo, ainda há alguns princípios que possuem fundamentos
baseados em declarações internacionais.
A seguir, faremos uma análise mais detalhada de alguns
princípios, dentre inúmeros existentes em matéria de natureza ambiental. Tais
princípios apresentam maior relevância para o presente estudo, bem como são
de total importância para os demais contextos a serem abordados em momento
oportuno no presente trabalho.
79
80
NETO, Costa. Proteção jurídica do meio ambiente, p. 33.
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico, p.155.
29
1.5.1 PRINCÍPIO DO POLUIDOR – PAGADOR
O princípio do poluidor-pagador apresenta como visão
que todo aquele que exerce uma atividade, e esta venha a ocasionar
degradação ao meio ambiente, deve arcar com o ônus decorrente dessa
atividade exercida, responsabilizando-se pelos custos referentes à exploração
dos recursos naturais, como também pelos custos destinados à prevenção e
reparação dos danos provocados ao meio ambiente.
O princípio do poluidor – pagador encontra-se disposto
normativamente no Art. 4º, VII, da lei n. 6.938/8181, que reza sobre a Política
Nacional do Meio Ambiente. Vejamos o que preceitua o referido dispositivo:
Art. 4º A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
(...)
VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de
recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da
contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins
econômicos.
(...)
Cabe ressaltar que o fundamento do princípio do poluidor
– pagador, adveio do princípio dezesseis da Declaração do Rio/92 82 , que
prevê:
Tendo em vista que o poluidor deve, em princípio, arcar com o
custo decorrente da poluição, as autoridades nacionais devem
procurar promover a internacionalização dos custos
ambientais e o uso de instrumentos econômicos, levando na
81
Política
Nacional
do
Meio
Ambiente.
Disponível
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm> Acesso em: 18 de Maio de 2009.
em:
30
devida conta o interesse público, sem distorcer o comércio e
os investimentos internacionais.
Observa-se com tal princípio que, o poluidor deverá arcar
com o prejuízo causado ao meio ambiente, logo, a responsabilidade pelo dano
provocado deve ser aplicada da forma mais ampla possível, no sentido de
compensar o dano provocado.
O princípio dezesseis da referida Declaração, deixa bem
claro, ainda que implicitamente da necessidade de constar na legislação,
instrumentos condizentes com a responsabilidade do poluidor, diante dos
danos provocados ao meio ambiente, no sentido de se prevenir contra
eventuais degradações, bem como estando caracterizado o dano, compensálo.
Diante do exposto, entende-se que o poluidor ao praticar
uma conduta contrária ao disposto na legislação, fica obrigado a recuperar e/ou
indenizar os danos causados, pois ao degradar o meio ambiente este acaba
por prejudicar a coletividade, e o direito de todos de usufruir um ambiente
saudável.
Sobre o assunto, Machado83 se manifesta dizendo que:
O poluidor que usa gratuitamente o meio ambiente para nele
lançar os poluentes invade a propriedade pessoal de todos os
outros que não poluem, confiscando o direito de propriedade
alheia.
Benjamin, apud Lemos84 define o princípio do poluidor –
pagador como:
82
Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992: Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=576
>Acesso em: 18 de maio de 2009.
83
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p. 53.
31
O princípio do poluidor- pagador é aquele que impõe ao
poluidor o dever de arcar com as despesas de prevenção,
reparação e repressão da poluição. Ou seja, estabelece que o
causador da poluição e da degradação dos recursos naturais
deve ser o responsável principal pelas conseqüências de sua
ação (ou omissão).
Ainda, comenta Benjamin:
Tal princípio tem como maior objetivo que as chamadas
externalidades ambientais, ou seja, os custos das medidas de
proteção ao meio ambiente repercutam nos custos finais de
produtos e serviços cuja produção esteja na origem da
atividade
poluidora.
Trata-se
da
necessidade
de
“internalização total dos custos da poluição.
A nossa Carta Magna, mais precisamente no Art. 225, §
3º, prevê que:
As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas
a sanções penais e administrativas, independentemente da
obrigação de reparar os danos causados85.
Por tal princípio, entende-se que cabe imputar ao
degradador o custo social da deterioração gerada pela atividade, sendo que o
objetivo principal é a internalização das externalidades ambientais, ou seja, dos
custos de prevenção dos danos, podendo tais externalidades serem aplicadas
somente no custos finais de produtos e serviços, cuja produção seja
considerada poluente.
84
LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Direito ambiental: responsabilidade civil e proteção ao meio
ambiente. p.156.
32
1.5.2 PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO
O princípio da prevenção é aquele adotado no sentido de
antecipar-se aos processos de degradação ambiental, mediante a adoção de
políticas condizentes com o gerenciamento, e de proteção dos recursos
naturais.
Existindo elementos suficientes para confirmar que
determinada atividade pode colocar o meio ambiente em risco, ou vir a gerar
danos ao mesmo, permite a aplicabilidade de tal princípio.
Assim, faz-se necessário um conhecimento prévio dos
riscos que determinada atividade pode vir a gerar, em relação ao meio
ambiente, de forma a evitar que transformações prejudiciais entrem em ação,
impedindo-as desde a sua origem.
Neste sentido, Machado86 leciona que:
Sem informação organizada e sem pesquisa não há
prevenção, assim, para agir em prol do meio ambiente, no
sentido de protegê-lo de possíveis danos, faz-se necessário
que se tenha primeiramente um conhecimento do que
realmente se quer prevenir.
O princípio da prevenção deve ser aplicado diante dos
exames de licenças de atividades que possam afetar o meio ambiente, bem
como para nas hipóteses em que sejam exigidos estudos de impactos
ambientais.
Neste mesmo norte, Antunes apud Leite87 prevê que “A
prevenção se aplica a impactos ambientais já conhecidos, informando tanto o
estudo de impacto e os licenciamentos ambientais”.
85
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm> Acesso em 20 de Maio de
2009.
86
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p. 74.
33
Ainda sobre o assunto, é oportuno trazer as lições de
Leite88 acerca da matéria:
Um exemplo típico da atuação preventiva é o instrumento do
Estudo Prévio do Impacto Ambiental, que tem como objetivo
evitar a implementação de projeto de desenvolvimento
tecnicamente inviável do ponto de vista ecológico. Desta
forma, a prevenção, necessariamente, implica um mecanismo
antecipatório do modo de desenvolvimento da atividade
econômica, mitigando e avaliando os aspectos ambientais
negativos.
A rigor, o direito ambiental objetiva sempre atuar de
maneira preventiva, a fim de evitar que possíveis danos ocorram e por sua vez
venham a afetar o meio ambiente em questão, somente, nos casos em que a
prevenção não lograr êxito, é que dar-se-á espaço para a aplicabilidade de
medidas punitivas, no sentido de dar respaldo pela prevenção não alcançada
em primeiro momento. O princípio da prevenção visa impedir a ocorrência de
danos ao meio ambiente, impondo medidas acautelatórias antes da
implantação de determinados empreendimentos e/ou atividades consideradas
efetivas ou potencialmente poluidoras.
O princípio da prevenção decorre do princípio oito da
Declaração do Rio/9289, que leciona:
A fim de conseguir-se um desenvolvimento sustentado e uma
qualidade de vida mais elevada para todos os povos, os
Estados devem reduzir e eliminar os modos de produção e de
consumo não viáveis e promover políticas demográficas
apropriadas.
87
LEITE SAMPAIO, José Adércio, WOLD, Chris, NARDY, Afrânio José Fonseca. Princípios de
Direito Ambiental. Belo Horizonte: Del Rey. 2003. p. 71.
88
LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial, p.
50-51.
89
Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992. Disponível em :
<http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=576
> Acesso em 20 de Maio de 2009.
34
Do ponto de vista normativo, a lei referente à Política
Nacional do Meio Ambiente, (Lei n. 6.938/81)90, prevê em seu art. 2º, incisos IV
e IX que:
(...)
Art. 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo
a preservação, melhoria e recuperação da qualidade
ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País,
condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos
interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade
da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
(...)
IV - a proteção dos ecossistemas, com a preservação das
áreas representativas,
IX - a proteção de áreas ameaçadas de degradação.
Logo, com a aplicação do referido dispositivo legal
compreende-se momento oportuno para aplicação do princípio da prevenção.
Sob o referido dispositivo, Machado91 comenta “Não seria
possível proteger sem aplicar medidas de prevenção”.
A consciência ecológica é elemento fundamental para
que o princípio da prevenção seja realmente aplicado, de modo a evitar que
danos ambientais ocorram. Para isso, faz-se necessário o desenvolvimento da
política de educação ambiental perante a sociedade.
Todavia, cabe ressaltar que a nossa realidade ainda não
contempla tal consciência, cabendo assim a aplicação de instrumentos que
90
Política
Nacional
do
Meio
Ambiente.
Disponível
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm> Acesso em: 20 de Maio de 2009.
91
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p. 74.
em:
35
visam garantir que a precaução seja de certa forma garantida diante da
ocorrência de danos ambientais.
Sobre o assunto Fiorillo92 retrata que:
A nossa realidade ainda não contempla aludida consciência
ecológica, de modo que outros instrumentos tornam-se
relevantes na realização do princípio da prevenção. Para
tanto, observamos instrumentos como o estudo prévio de
impacto ambiental (EIA/RIMA), o manejo ecológico, o
tombamento, as liminares, as sanções administrativas etc.
Ainda sobre o referido princípio, este se encontra
presente na esfera do Judiciário, e por meio de mecanismos de tutela visa à
aplicabilidade do princípio, de forma a garantir que eventos de natureza danosa
sejam interrompidos, e não causem maiores danos a sociedade, bem como
também se faz presente no meio administrativo visando também garantias
quanto à prevenção e cuidados com o meio ambiente.
Quanto ao Poder Judiciário, Fiorillo93 comenta:
O princípio da prevenção encontra-se presente na ótica do
Poder Judiciário. Com efeito, a aplicação da jurisdição
coletiva, contempla mecanismos de tutela mais adequados
aos direitos difusos, objetivando impedir a continuidade do
evento danoso, bem como a possibilidade de ajuizamento de
ações que apenas visem uma atuação preventiva, a fim de
evitar o início de uma degradação (através de liminares, de
tutela antecipada), a aplicação do real e efetivo acesso à
justiça e o princípio da igualdade real, estabelecendo
tratamento paritário entre os litigantes, são instrumentos
utilizados com vistas a salvaguardar o meio ambiente e a
qualidade de vida.
Quanto à esfera Administrativa, Fiorrilo
94
pertinentes considerações:
92
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 40.
93
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 40.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 40.
94
traz as
36
Sob o prisma da Administração, encontramos a aplicabilidade
do princípio da prevenção por intermédio de licenças, das
sanções administrativas, da fiscalização e das autorizações,
entre outros tantos atos do Poder Público, determinantes da
sua função ambiental de tutela do meio ambiente.
Por tal princípio, entende-se que independente de qual
esfera o mesmo se encontra sendo aplicado, deve sempre prevalecer acima de
tudo à preocupação em adotar a aplicabilidade da prevenção contra a prática
de crimes ambientais, pois assim o direito de salvaguardar o meio ambiente em
questão, bem como a garantia da sadia qualidade vida estará aos poucos
sendo garantida.
1.5.3 PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO
O princípio da precaução em matéria ambiental tem por
finalidade orientar o desenvolvimento e a aplicação do direito nos casos de
incerteza científica.
Aplica-se o tal princípio quando a informação que se
possui em relação à atividade, é considerada como insuficiente para afirmar se
há realmente riscos ao meio ambiente diante de tal exercício. Apenas o que se
pode afirmar é que existem indicações de que ao exercer a atividade, seus
efeitos podem acarretar prejuízos ao meio ambiente, devido à potencialidade
ser considerada como sendo perigosa.
Contata-se que, para ocorrer à aplicabilidade do princípio
da precaução, deve-se levar em conta a idéia de antecipação, demonstrando a
necessidade de medidas ambientais eficazes, a fim de que o dano não ocorra.
37
Este princípio está interligado com o princípio n. 15 da
Declaração do Rio (ECO/92)95 que preceitua:
De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da
precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de
acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de
danos sérios e irreversíveis, a ausência de absoluta certeza
científica não deve ser utilizada como razão para postergar
medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a
degradação ambiental.
Derani 96 , ao comentar sobre o princípio da precaução
afirma que “É uma “precaução contra o risco”, que objetiva prevenir uma
suspeição de perigo ou garantir uma suficiente margem de segurança da linha
de perigo”.
Ainda, comenta Derani97:
Com o princípio da precaução deve-se evitar perigos
ambientais e procurar uma qualidade ambiental favorável. (um
ambiente o máximo possível livre de perigos), visando à
consecução de fins de proteção ambiental básico.
Para Machado 98 , o princípio da precaução tem por
escopo:
A implementação do princípio da precaução não tem por
finalidade imobilizar as atividades humanas. Não se trata da
precaução que tudo impede ou em que em tudo vê catástrofes
ou males. O princípio da precaução visa à durabilidade da
sadia qualidade de vida das gerações humanas e à
continuidade da natureza existente no planeta.
95
Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992. Disponível em:
http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=576>
Acesso em: 21 de Maio de 2009.
96
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico, p.166.
97
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico, p.166.
98
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p. 57.
38
Conclui-se que com a aplicação do princípio da
precaução o direito ambiental brasileiro passa a agir com rigor, prudência,
visando evitar que degradações, de caráter irreversível venham a comprometer
o meio ambiente. Assim, com a aplicação eficaz deste princípio o direito
ambiental alcança o seu objetivo máximo que é garantir um meio sadio para as
futuras gerações.
1.5.4 PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO
A participação principio do Direito Ambiental tem por
finalidade garantir a ação em conjunto entre o Estado e a Sociedade na defesa
e fiscalização da preservação do Meio Ambiente.
Tal princípio garante a integração da comunidade nos
processos de definição, implantação e execução de políticas públicas ligadas à
proteção ambiental.
Ao
tratar
da
integração
comunitária
em
matéria
ambiental, Costa Neto99 comenta:
A integração comunitária nessas tomadas de decisão constitui
corolário da idéia de um fortalecimento da democracia
participativa. A democracia de participação consiste na ativa
interação do povo-cidadão no processo de formação e
desenvolvimento das atividades primaciais do Estado,
adensando-as de legitimação.
A participação da coletividade em matéria ambiental está
prevista na CRFB/88 , contida no Art. 225 que reza:
100
(...)
Art.
225
–
Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
99
NETO, Costa. Proteção jurídica do meio ambiente, p. 39.
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm> Acesso em 27 de Maio de
2009.
100
39
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo
para as presentes e futuras gerações.
Fiorillo
101
,comenta sobre o disposto no preceito
constitucional dizendo que “Não se trata de um aconselhamento, mas sim de um
dever imposto à sociedade, porquanto o meio ambiente é um bem de natureza difusa”.
Sobre o Princípio da participação, Fiorillo
102
faz as
seguintes considerações:
É o agir em conjunto que contempla dois elementos
fundamentais: a informação e a educação. A participação é
relevante para que o cidadão seja informado acerca das suas
responsabilidades para com o meio ambiente.
Ainda sobre a participação, a Declaração do Rio de
Janeiro, referente à Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, de 1992, em seu princípio nº 10 prevê103:
Princípio 10 - A melhor maneira de tratar questões ambientais
é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os
cidadãos interessados [...]
O princípio da participação através da cooperação entre
Estado e Sociedade, no sentido de preservar o Meio Ambiente realiza através
da participação de diferentes grupos sociais a formulação, bem como a
execução de Políticas Ambientais. Isto vale para o três níveis da Administração
Pública, Federal, Estadual e Municipal.
De acordo com os ensinamentos de Reis
104
, a
participação da coletividade em matéria ambiental pode ocorrer por meio de:
101
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 45.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 45.
103
Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=576
> Acesso em: 27 de Maio de 2009.
102
40
Participação na elaboração de leis; nas políticas públicas,
através de audiências públicas, no controle jurisdicional,
através de medidas judiciais como exemplo a ação civil
pública; mandado de segurança coletivo; mandado de
injunção e ação popular.
Machado 105 destaca a importância das ONG’s para as
reivindicações ambientais observando:
Os indivíduos isolados, por mais competente que sejam, não
conseguem ser ouvidos facilmente pelos governos e pelas
empresas. Os partidos políticos e os parlamentos não podem
ser considerados os únicos canais de reivindicações
ambientais.
E ainda comenta:
As ONG’s não têm por fim o enfraquecimento da democracia
representativa. As ONG’S não são, e não devem ser
concorrentes dos Poderes Executivo e Legislativo, mas
intervêm de forma complementar, contribuindo para instaurar o
Estado Ecológico de Direito. Há matérias que interessam ao
Meio Ambiente que devem permanecer reservadas para o
Poder Legislativo106 .
Sobre o assunto Leite107 faz as seguintes considerações:
Em matéria ambiental, as ONG’s têm assumido uma
responsabilidade ímpar, tanto no plano de aperfeiçoamento
acadêmico e legislativo quanto nas frentes de luta. Os estudos
e inventários dos recursos naturais que fazem as denúncias
de descasos e degradação ambientais, as propostas
alternativas a políticas públicas e o encorajamento da
militância ambientalista estão entre as suas principais virtudes.
104
REIS, Jair Teixeira dos, Resumo de direito ambiental. 1ª Ed. São Paulo: Impetus. 2009. p.
93.
105
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p.92.
106
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p.92.
107
LEITE SAMPAIO, José Adércio, WOLD, Chris, NARDY, Afrânio José Fonseca. Princípios
de Direito Ambiental, p. 82.
41
Conclui-se que o Princípio da Participação é fundamental
para o Direito Ambiental, pois os cidadãos devem participar dos procedimentos
e das decisões ambientais devido ao compromisso que todos devem ter para
com a defesa e proteção do meio ambiente.
1.5.5 PRINCÍPIO DA INFORMAÇÃO
O Princípio da Informação tem por finalidade garantir a
publicidade dos atos administrativos dispostos pelo Estado, visando garantir a
eliminação de segredos públicos.
O próprio Poder Público deve propiciar à sociedade o
acesso às informações relativas às políticas públicas condizentes com o meio
ambiente, bem como e dever do Estado informar a comunidade sobre a
existência de atividades nocivas, de modo a evitar a ocorrência de danos.
O princípio 10, da Declaração do Rio de Janeiro,
referente à Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, de 1992 explicita o dever do Estado em tornar as
informações ambientais acessíveis a todos os indivíduos.
Prevê o referido princípio108:
[...] No nível nacional, cada indivíduo deve ter acesso
adequado a informações relativas ao meio ambiente de que
disponham as autoridades públicas, inclusive informações
sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades,
bem como a oportunidade de participar em processos de
tomada de decisões. Os Estados devem facilitar e estimular a
conscientização e a participação pública, colocando as
informações à disposição de todos. Deve ser propiciado
acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos,
108
Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=576
> Acesso em: 28 de Maio de 2009.
42
inclusive no que diz respeito à compensação e reparação de
danos.
Sobre o direito de informação ambiental prevê a Carta
Magna109, em seu art. 225, § 1º, IV e VI, a publicidade do estudo prévio de
impacto ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública
para a preservação do meio ambiente. Vejamos o que dispõem o Art. IN
VERBIS:
Art.
225
–
Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo
para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao
Poder Público:
(...)
IV- exigir, na forma da lei, para a instalação de obra ou
atividade
potencialmente
causadora
de
significativa
degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade;
(...)
VI- promover a educação ambiental em todos os níveis de
ensino e a conscientização pública para a preservação do
meio ambiente;
O princípio da informação também está contido na Lei
Federal 6.938, de 31 de agosto de 1981, que reza sobre a Política Nacional do
Meio Ambiente110. Preceitua o Art. 4º, V, da mencionada lei:
109
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm> Acesso em: 28 de Maio de
2009.
110
Política
Nacional
do
Meio
Ambiente.
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm> Acesso em: 28 de Maio de 2009.
43
(...)
Art. 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
V- à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à
divulgação de dados e informações ambientais e a formação
de uma consciência pública sobre a necessidade de
preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
Dispõem também o Art; 9º, incisos VII , X e XI da
presente lei111:
Art. 9º- São Instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente:
(...)
VII- o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
(...)
X- a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a
ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Renováveis – IBAMA;
(...)
XI- a garantia da prestação de informações relativas ao Meio
Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando
inexistentes;
Ainda há outros dispositivos na referida lei mencionando
a respeito da informação das matérias de cunho ambiental. O Art. 10, § 1º da
respectiva lei112 determina a publicação, em Diário Oficial do Estado e em outro
jornal regional ou local de grande circulação, dos pedidos de licenciamento de
obras ou atividades efetivas ou potencialmente poluidoras. Vejamos o referido
dispositivo na íntegra.
111
Política
Nacional
do
Meio
Ambiente.
Disponível
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm> Acesso em 28 de Maio de 2009.
em:
44
(...)
Art. 10 –
§ 1º Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a
respectiva concessão serão publicados no jornal oficial do
Estado, bem como em um periódico regional ou local de
grande circulação.
O princípio da informação também está contido nas
resoluções do CONAMA, em especial as de nº 001/1986 que reza sobre
definições, as responsabilidades, os critérios básicos e as diretrizes gerais para
uso e implementação da Avaliação de Impacto Ambiental como um dos
instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, bem como a CONAMA nº
009/1987 que dispõem sobre a audiência pública.
Estabelece o Art. 9º, parágrafo único, da Resolução nº
001/1986 do CONAMA113:
Art. 9º
Parágrafo único - O RIMA deve ser apresentado de forma
objetiva e adequada a sua compreensão. As informações
devem ser traduzidas em linguagem acessível, ilustradas por
mapas, cartas, quadros, gráficos e demais técnicas de
comunicação visual, de modo que se possam entender as
vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as
conseqüências ambientais de sua implementação.
Quanto à importância do direito a informação Costa
Neto114 entende que:
112
Política
Nacional
do
Meio
Ambiente.
Disponível
em:<
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm> Acesso em 28 de Maio de 2009.
113
Resolução
nº
001/1986
do
CONAMA.
Disponível
em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=23> Acesso em 01 de Junho de
2009.
45
[..] Sem o acesso à informação, ficaria inviabilizada, por
exemplo, a participação da comunidade nas audiências
públicas referentes à discussão dos estudos prévios de
impacto ambiental, reduzindo a dimensão participativa a um
aspecto meramente formal.
Ainda leciona Costa Neto115:
Impossibilitado restaria, também, o manejo do instrumento da
ação popular ambiental, através do qual o cidadão exercita o
direito de buscar em Juízo a prevenção/correção de um dano
ao meio ambiente.
Sem o conhecimento dos assuntos relativos ao meio
ambiente, incogitável será de igual sorte, a realização das
metas ligadas à educação ambiental e à conscientização
pública para a preservação do meio ambiente, nos termos
cogitados pela Carta Magna, com fulcro no Art. 225, § 1º, VI.
Conclui-se que o Princípio da Informação é fundamental
para o Direito Ambiental, pois diante da sua natureza coletiva faz-se necessário
a sua aplicação para que possa contribuir de maneira efetiva e consciente nos
processos decisórios que venham gerar efeitos sobre a natureza.
1.5.6 PRINCÍPIO DA COOPERAÇÃO
O princípio da cooperação é mais um princípio
importante para o Direito Ambiental. Tal princípio encontra-se disposto no Art.
225 da Carta Magna, de 1988 que reza sobre a cooperação do Estado e da
sociedade ao tratar dos problemas de cunho ambiental.
Mukai 116 , leciona em seus ensinamentos quanto ao
referido princípio:
No Brasil, esse princípio vem contemplado genericamente no
Art. 225 da Constituição Federal, quando ali se prescreve que
se impõem ao Poder Público e à coletividade o dever de
114
NETO, Costa. Proteção jurídica do meio ambiente, p. 76.
NETO, Costa. Proteção jurídica do meio ambiente, p. 76.
116
MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado. 6. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro:
Forense Universitaria, 2007. p. 40
115
46
defender o meio ambiente e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações.
O princípio da cooperação tem por escopo a atuação
conjunta do Estado e da Sociedade, visando à ampliação nas decisões de
caráter ambiental.
Neste mesmo norte Derani
117
comenta a cerca deste
princípio:
O princípio da cooperação tem por escopo a atuação conjunta
do Estado e Sociedade, na escolha de prioridades e nos
processos decisórios. Ele está na base dos instrumentos
normativos criados com objetivos de aumento da informação e
ampliação da participação nos processos de decisões de
cunho meramente político ambiental, bem como de
estabilidade no relacionamento entre liberdade individual e
necessidade social.
O princípio da cooperação está intimamente relacionado
com o ato de capacitar a sociedade, pois com a capacitação dos cidadãos
estes podem cooperar com o Estado na busca pela preservação do meio
ambiente, bem como garantir os ensinamentos do Direito Ambiental.
A cooperação para a preservação ambiental tem como
fundamento o desenvolvimento sustentável, visando garantir tal preservação
para as presentes e futuras gerações.
Como se observa no disposto acima, a cooperação entre
Estado e Sociedade é fundamental para que ocorra a preservação ambiental,
mas faz-se necessário que os cidadãos sejam todos capacitados com
informações de cunho ambiental visando garantir a preservação do meio para
as gerações do presente, bem como para aquelas que ainda estão por vir.
117
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico, p. 161.
47
1.6
BREVE CONSIDERAÇÕES SOBRE AS METAS DO DIREITO
AMBIENTAL
O Direito Ambiental Brasileiro prevê metas que são
fundamentais para a garantia da preservação do meio ambiente para as
presentes e futuras gerações destaca-se: o direito a sadia qualidade de vida; o
direito sustentável e o direito a informação e educação ambiental. O presente
trabalho irá expor breves considerações acerca destes direitos, a fim de
orientação para os demais temas a serem abordados.
1.6.1 DIREITO À SADIA QUALIDADE DE VIDA.
A sadia qualidade de vida de uma sociedade reflete na
escolhas e prioridades que o homem utiliza para alcançar um futuro
sustentável.
A necessidade de informações e de conhecimento é
fundamental para compreender melhor as conseqüências dos atos humanos,
haja vista que a base do futuro sustentável encontra-se nas aspirações e nas
escolhas individuais.
O Direito à Sadia Qualidade de Vida encontra-se
presente na Declaração de Estocolmo de 1972118, que adveio da realização da
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente elencando através do
princípio nº 1 da referida declaração que:
O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e
ao desfrute de condições de vida adequadas em um meio
ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida
digna e gozar de bem-estar, tendo a solene obrigação de
proteger e melhorar o meio ambiente para as gerações
presentes e futuras.
118
Declaração de Estocolmo de 1972 (Conferência da ONU). Disponível em:<
http://www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc.> Acesso em: 01 de
Junho de 2009.
48
A Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento119, realizada em 1992, também prevê em seu princípio nº 1
quanto à sadia qualidade de vida, dispondo que:
Os seres humanos estão no centro das preocupações com o
desenvolvimento sustentável. Têm direito a uma vida saudável
e produtiva, em harmonia com a natureza.
Os
instrumentos
supramencionados
demonstram
a
grande importância em relação o equilíbrio ecológico que é fator essencial para
a obtenção de uma sadia qualidade de vida.
Por
Sirvinskas
120
meio
ambiente
ecologicamente
equilibrado,
traz as seguintes considerações:
Essa qualidade de vida está relacionada com a atividade
contínua e ininterrupta das funções essenciais do meio
ambiente. Abrange nela o ar, a água, o solo e tudo aquilo que
é fundamental para a sobrevivência do homem na Terra. Tais
recursos devem ser adequados para as presentes e futuras
gerações.
Ao referir-se a sadia qualidade de vida, Machado121 tese
as seguintes considerações alegando que “A sadia qualidade de vida só pode ser
conseguida e mantida se o meio ambiente estiver ecologicamente equilibrado”.
O mesmo doutrinador122 ainda leciona quanto ao assunto
afirmando que “Ter uma sadia qualidade de vida é ter um meio ambiente não
poluído”.
O Direito à saúde passa a ser analisado em uma nova
óptica, à medida que passa a tratar da manutenção das diversas condições
ambientais que são fundamentais para a mantença da vida humana.
119
Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992. Disponível em:<
http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=576>
Acesso em: 01 de Junho de 2009.
120
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p.113
121
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p.112.
122
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p.112.
49
Neste sentido, Machado123 dispõem que:
Leva-se em conta o estado dos elementos da Natureza –
água, solo, ar, flora, fauna e paisagem – para aquilatar se
esses elementos estão em estado de sanidade e se de seu
uso advém saúde ou doenças e incômodos para os seres
humanos.
Conclui-se que, a sadia qualidade de vida depende não
só das escolhas e prioridades realizadas pelo homem para alcançar o futuro
sustentável, mas também pelo equilíbrio do meio ambiente, logo deve existir
uma harmonia entre esses elementos.
1.6.2 DIREITO AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL.
A concepção de desenvolvimento sustentável é remota,
de modo que a presença do homem na terra fez com que de forma inescusável
ocorresse a interação deste com o meio ambiente, porém com o
desenvolvimento ocorrido, principalmente no período da Revolução Industrial,
deu-se início a alarmante exploração desses recursos naturais.
Existe,
porém
a
necessidade
de
obter-se
um
desenvolvimento que seja sustentável, para que assim possa ser resguardada
a sobrevida na terra, e para isso faz-se necessário à intervenção direta dos
Estados para que através de políticas públicas possam intervir na proteção
ambiental.
Ao tratar do desenvolvimento sustentável, de forma
jurídica, deve-se considerar que este enquanto elemento do direito ambiental
deve ser aplicado, a fim de garantir a conservação dos recursos naturais.
123
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p.113.
50
Derani 124 , ao tratar do surgimento do desenvolvimento
sustentável comenta que “Procurando ajustar prática econômica com o uso
equilibrado dos recursos naturais, adota o direito a idéia de desenvolvimento
sustentável”.
O desenvolvimento sustentável tem por objetivo garantir
que as bases vitais da produção e reprodução do homem sejam garantidas,
bem como as atividades por este desenvolvida.
Sobre o assunto Derani125 dispõem:
O direito do desenvolvimento sustentável teria a preocupação
primeira de garantir a manutenção das bases vitais da
produção e reprodução do homem e de suas atividades,
garantindo igualmente uma relação satisfatória entre os
homens e destes com seu meio ambiente.
O direito do desenvolvimento sustentável tem por escopo
garantir por meio de normas a qualidade existencial dos cidadãos, a fim de
satisfazer as necessidades básicas da geração presente sem comprometer a
capacidade das gerações futuras para satisfação das suas necessidades, e
assim garantir uma vida melhor a todos de forma igualitária.
Conclui-se que, o desenvolvimento econômico para a
sociedade há de ser “sustentável”, visando garantir uma união pacífica entre
homem e natureza, de forma saudável, e ecologicamente equilibrada
propiciando ao homem de hoje e ao de amanhã, uma sadia qualidade de vida
nos ditames do desenvolvimento sustentável.
1.6.3 DIREITO A INFORMAÇÃO E EDUCAÇÃO AMBIENTAL.
A informação ambiental é considerada fator de grande
relevância para o Direito Ambiental, pois é dela que surge a conscientização
quanto à preservação do meio ambiente.
124
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico, p.172.
51
Sobre o assunto Machado
126
, possui o seguinte
entendimento:
A informação serve para o processo de educação de cada
pessoa e da comunidade. Mas a informação visa, também, a
dar chance à pessoa informada de tomar posição ou
pronunciar-se sobre a matéria informada.
Assim, constata-se que a informação ambiental está
intimamente relacionada à educação ambiental, e esta se encontra efetivada
por intermédio daquela ocasionando uma interdependência entre tais
elementos.
A Constituição Federal, em seu Art. 225, § 1º, VI trata da
educação ambiental. Vejamos o que dispõem o Art. IN VERBIS:
Art. 225
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao
Poder Público:
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de
ensino e a conscientização pública para a preservação do
meio ambiente;
(...)
É possível constatar que a Constituição Federal ao tratar
da educação ambiental, e seus níveis de ensino preconiza a questão da:
promoção da educação ambiental e promoção da conscientização pública.
Machado 127 possui o seguinte entendimento quanto ao
tema “Promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino é inserir a
transmissão
dos
conhecimentos
sobre
o
meio
ambiente
escolarizado”.
125
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico, p.173.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p.78.
127
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro,.p.131.
126
no
ensino
52
Ainda sobre o assunto o mesmo complementa dizendo
“A noção de níveis de ensino é fornecida pela legislação infraconstitucional:
educação básica (educação infantil, ensino fundamental e médio); educação
superior”.
Sobre os níveis de ensino, no qual será promovida a
pertinente educação ambiental Sirvinskas128, ainda complementa com outros
níveis afirmando que “A Educação Ambiental será promovida também pela
educação especial; profissional e educação de jovens e adultos”.
Com o advento do Art. 225, da Carta Magna buscou-se
prestigiar a consciência ecológica do povo enquanto titular do direito ao meio
ambiente. Porém, tal consciência somente pode ser alcançada por meio da
informação.
Toda informação de cunho ambiental, e que esteja em
poder do Estado, deve ser repassada a sociedade civil.
Machado129 leciona quanto ao assunto:
As informações ambientais recebidas pelos órgãos públicos
devem ser transmitidas à sociedade civil, excetuando-se as
matérias que envolvam comprovadamente segredo industrial
ou do Estado.
E ainda complementa expondo que “A informação
ambiental deve ser transmitida sistematicamente, e não só nos chamados acidentes
ambientais”130.
É com o acesso a informação que a matéria pode ser
analisadas, discutidas, bem como havendo necessidade buscar tutela na
esfera da Administração Pública e/ou do Poder Judiciário.
Sobre o assunto Machado131 comenta:
128
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p.5.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p. 80.
130
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p. 80.
131
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p. 80.
129
53
A informação ambiental deve ser transmitida de forma a
possibilitar tempo suficiente aos informados para analisarem a
matéria e poderem agir diante da Administração Pública e do
Poder Judiciário, pois a não-informação de questões
pertinentes ao meio ambiente por parte do Estado merece ser
considerada crime.
Conclui-se que, o direito de informação é fundamental
para a sociedade, bem como para a promoção da consciência ecológica
visando garantias quanto à educação ambiental. Desta forma, haverá uma
contribuição da sociedade, bem como do Poder Público em prol da proteção e
defesa do meio ambiente.
Procurou-se discorrer neste primeiro capitulo a respeito
da evolução histórica do Direito Ambiental, no Brasil e no Mundo, do conceito
de Meio Ambiente e de Direito Ambiental, e dos princípios adotados pelo
Direito Brasileiro, e das metas condizentes com o Meio Ambiente Brasileiro.
Isto se fez necessário, uma vez que os próximos capítulos estarão interligados
com os assuntos expostos inicialmente.
54
CAPITULO 2
GESTÃO AMBIENTAL E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL.
2.1 CONCEITO DE GESTÃO AMBIENTAL.
É possível constatar que o homem sempre interagiu com
o meio ambiente, a fim de nele poder economicamente buscar subsídios para a
sua mantença. Porém, cabe ressaltar que nem sempre o ser homem agiu com
responsabilidade quanto às questões de cunho ambiental, de modo que o
mesmo teve que enfrentar as conseqüências nefastas condizentes com a sua
atuação perante o meio, no qual se encontrava inserido.
Diante de tal contexto, e pela necessidade de se
organizar as diversas formas de relação do homem com o meio ambiente, no
sentido de torná-la mais condizentes com a realidade é que se fez necessário
adotar um modelo de gestão, a qual se denominou gestão ambiental.
A gestão ambiental foi de certo modo aplicada buscando
maior controle sobre questões pertinentes ao meio ambiente físico, no sentido
de garantir o uso do respectivo meio, porém, com o mínimo de abuso. Tal
controle visava manter as comunidades biológicas em benefício do ser
humano.
Barbieri132 apud Acot, comenta quanto ao assunto:
[...] As primeiras manifestações de gestão ambiental foram
estimuladas pelo esgotamento de recursos, como o caso de
escassez de madeira para a construção de moradias,
fortificações, móveis, instrumentos e combustível, cuja
exploração havia se tornado intensa desde a era medieval.
Ainda sob o assunto Barbieri133 comenta:
55
[...] As ações para combater a poluição só começaram
efetivamente a partir da Revolução Industrial, embora desde a
Antiguidade diversas experiências haviam sido tentadas para
remover o lixo urbano que infestava as ruas das cidades,
prejudicando a saúde de seus habitantes. Na segunda metade
do século XIX, começa também um intenso debate entre
membros da comunidade científica e artística para delimitar
áreas do ambiente natural a serem protegidas das ações
humanas, para criar santuários onde a vida selvagem pudesse
ser preservada.
Neste mesmo norte, surge o conceito de gestão
ambiental, tendo como finalidade ordenar as atividades humanas para que
estas originem o menor impacto possível sobre o meio.
Seiffert134, posiciona-se da seguinte forma no que tange
ao conceito de gestão ambiental:
[...] É conseqüência natural da evolução do pensamento da
humanidade em relação à utilização dos recursos naturais de
um modo mais sábio, onde se deve retirar apenas o que pode
ser reposto ou caso isto não seja possível, deve-se, no
mínimo, recuperar a degradação ambiental causada.
Para Tachizawa 135 , o conceito de gestão ambiental é
visto como:
[...] A forma de se contribuir para os problemas de natureza
ambiental impondo respeito ao meio ambiente. Esta encontrase motivada por uma ética ecológica, no sentido de
preocupação com o bem estar das futura gerações.
132
BARBIERI, José Carlos. Gestão Ambiental Empresarial: conceitos, modelos e
instrumentos. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 25
133
BARBIERI, José Carlos. Gestão Ambiental Empresarial: conceitos, modelos e
instrumentos. 2007. p. 25.
134
SEIFFERT, Mari Elizabete Bernardini. ISO 14001 sistemas de gestão ambiental:
implantação objetiva e econômica, p.23
135
ANDRADE, Rui Otávio Bernardes de TACHIZAWA, Takeshy; DE CARVALHO, Ana
Barreiros. Gestão Ambiental: enfoque estratégico aplicado ao desenvolvimento sustentável.
São Paulo: Makron Books, 2000. p. 13.
56
Na concepção de Kraemer136, a gestão ambiental pode
ser entendida como ela mesmo destaca “Um aspecto funcional da gestão, que
desenvolve e implanta as políticas e estratégias ambientais”.
Ainda quanto ao assunto, Santos137 apresenta o seguinte
entendimento:
[..] A gestão ambiental envolve o diagnóstico, planejamento e
gerenciamento. O diagnóstico representa a identificação das
potencialidades e problemas que ocorrem em determinado
sistema. O planejamento ambiental é um processo que busca
identificar e hierarquizar alternativas de uso dos recursos
naturais, privilegiando o potencial em detrimento da demanda,
a qualidade de vida do ser humano, sob o enfoque da
felicidade, a participação da comunidade e a premissa de
desenvolvimento sustentável.
Fica claro, ao analisar o conceito de gestão ambiental
que a sua finalidade é garantir o menor impacto ao meio ambiente diante da
atuação humana, porém, ressalta-se que o conceito de gestão é bastante
amplo permitindo que outros elementos possam ser integrados em seu
significado, no sentido de garantir melhor qualidade ao meio ambiente.
Quanto ao assunto, é oportuno trazer as considerações
de Seiffert138:
A gestão ambiental integra em seu significado:
A política ambiental: que é o conjunto consistente de princípios
doutrinários que conformam as aspirações sociais e/ou
governamentais no que concerne à regulamentação ou
modificação no uso, controle, proteção e conservação do
ambiente;
136
KRAEMER, Maria Elisabeth Pereira. Gestão ambiental: enfoque no desenvolvimento
sustentável. Itajaí: Univali, 2004.p. 20.
137
SANTOS, Rozely Ferreira. Conservação e Gestão de Recursos naturais. Campinas:
Unicamp, 1998
138
SEIFFERT, Maria Elizabete Bernardini. ISO 14001 sistemas de gestão ambiental:
implantação objetiva e econômica, 2007. p. 24.
57
O planejamento ambiental: que é o estudo prospectivo que
visa à adequação do uso, controle e proteção do ambiente às
aspirações sociais e/ou governamentais expressas formal ou
informalmente através de uma política ambiental, através de
coordenação, compatibilização, articulação e implantação de
projetos de intervenções estruturais e não estruturais;
O gerenciamento ambiental: que é o conjunto de ações
destinado a regular o uso, controle, proteção e conservação do
meio ambiente, e a avaliar a conformidade da situação
corrente com os princípios doutrinários estabelecidos pela
política ambiental.
Kraemer139 apud Meyer, dispõem que a gestão ambiental
é apresentada da seguinte forma:
• Objeto de manter o meio ambiente saudável (na medida do
possível), para atender as necessidades humanas atuais, sem
comprometer o atendimento das necessidades das gerações
futuras;
• Meio de atuar sobre as modificações causadas no meio
ambiente pelo uso e/ou descarte dos bens e detritos gerados
pelas atividades humanas, a partir de um plano de ação
viáveis técnica e economicamente, com prioridades
perfeitamente definidas;
• Instrumentos de monitoramentos, controles, imposições,
subsídios, divulgação, obras e ações mitigadoras, além de
treinamento e conscientização;
• Base de atuação de diagnósticos (cenários) ambientais da
área de atuação, a partir de estudos e pesquisas dirigidos em
busca de soluções para os problemas que forem assim
detectados.
139
MEYER, M. M. Gestão ambiental no setor mineral: um estudo de caso. Dissertação
(Mestrado em Engenharia da Produção) – Universidade Federal de Santa Catarina,
Florianópolis,2000. In GESTÃO AMBIENTAL: Um enfoque no desenvolvimento sustentável
- Maria Elisabeth Pereira Kraemer, Itajaí: Univali, 2004.p. 20.
58
Desta maneira, entende-se que a gestão ambiental é um
elemento de extrema importância, pois é deste modelo de gestão imposto que
questões pertinentes como avaliação e controle da degradação futura, bem
como questões de planejamento serão garantidas e sucessivamente
implementadas na sociedade, uma vez que o objetivo da política de gestão
ambiental é garantir que o meio ambiente está sendo protegido de qualquer
forma de degradação interveniente do homem, e que por sua vez pode vir a
comprometer a vida das gerações futuras.
2.2 ASPECTO HISTÓRICO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL.
Ao
analisar
o
desenvolvimento
sustentável
faz-se
necessário entender o motivo pelo qual o mesmo passou a existir, bem como o
contexto social no qual estava inserido, uma vez que o crescimento econômico
era um dos fatores determinantes para o desenvolvimento dos países, podendo
em contrapartida ocasionar a destruição dos bens e dos recursos naturais
mediante atuação humana.
Sobre o assunto Seiffert140 discorre:
[...] A preocupação com o esgotamento dos recursos naturais
surgiu com a percepção, após a Revolução Industrial, de que
a capacidade do ser humano de alterar o meio ambiente
aumentou significativamente, levando a conseqüências
positivas e negativas e evidenciando uma interdependência
entre a economia e o meio ambiente.
A
alarmante
exploração
dos
recursos
naturais
ocasionada pela presença do homem na terra, fez com que houvesse a
necessidade de se obter um desenvolvimento sustentável, visando acima de
tudo resguardar os elementos presentes no meio, de forma a garantir a
proteção ambiental.
140
SEIFFERT, Mari Elizabete Bernardini. ISO 14001 sistemas de gestão ambiental:
implantação objetiva e econômica, 2007. p. 17.
59
Somente, após a década de 70 o homem passou a ter
consciência quanto aos problemas ambientais ocasionados em virtude da
interferência por ele ocasionada, passando então a agir de forma sustentável
nas relações ambientais.
Neste sentido, Seiffert141 discorre quanto ao assunto:
[...] Após a década de 70, o homem passou a tomar
consciência do fato de que as raízes dos problemas
ambientais deveriam ser buscadas nas modalidades de
desenvolvimento econômico e de que não seria possível
confrontá-los sem uma reflexão sobre o padrão de
desenvolvimento adotado. Isso levou a humanidade a
repensar a sua forma de desenvolvimento, essencialmente
calcada na degradação ambiental, e fez surgir uma
abordagem de desenvolvimento sob uma nova ótica,
conciliatória com a preservação ambiental, surgindo assim o
desenvolvimento sustentável.
O
Desenvolvimento
Sustentável
foi
inicialmente
formalizado com a realização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente, realizada em Estocolmo, no ano de 1972 que buscava objetivamente
uma nova relação entre meio ambiente e desenvolvimento.
Ao comentar sobre a Conferência das Nações Unidas
sobre o Meio Ambiente, Barbieri142 faz as seguintes considerações:
[...] Com a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente, realizada em Estocolmo em 1972, surge à busca de
uma nova relação entre o meio ambiente e desenvolvimento.
Essa Conferência foi marcada pelo antagonismo entre dois
blocos: os países desenvolvidos, preocupados com a poluição
e o esgotamento de recursos estratégicos e os demais países,
141
SEIFFERT, Mari Elizabete Bernardini. ISO 14001 sistemas de gestão ambiental:
implantação objetiva e econômica, 2007. p. 15.
142
BARBIERI, José Carlos. Gestão Ambiental Empresarial: conceitos, modelos e
instrumentos. 2007. p. 35.
60
que defendiam o direito de usarem seus recursos para crescer
e assim terem acesso aos padrões de bem estar alcançados
pelas populações dos países ricos.
Ainda discorre Barbieri143, sobre o assunto:
[...] Apesar dessas divergências, a Conferência conseguiu
avanços positivos, dentre eles, a aprovação da Declaração
sobre o Ambiente Humano, um plano de ação constituído de
110 recomendações e o início de um envolvimento mais
intenso da ONU nas questões ambientais de caráter global.
Desta forma, a Conferência de Estocolmo contribuiu de
maneira importante para gerar um novo entendimento a acerca dos problemas
ambientais, bem como a forma na qual a sociedade estava provendo a sua
subsistência. Assim, as relações entre meio ambiente e desenvolvimento
passaram
a
fazer
parte
de
todos
os
acordos
ambientais
tratados
posteriormente.
Diante deste contexto, as matérias de cunho ambiental
dependiam de maiores avanços, pois ainda se fazia necessário que novas
medidas a respeito do meio ambiente e desenvolvimento fossem elaboradas.
Assim, em 1983 a Assembléia Geral das Nações Unidas
criou a Comissão Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento, buscando
disseminar o desenvolvimento sustentável, sendo que somente em 1987 a
comissão sobre a presidência de Gro Harlem Brundtland, ex- primeira ministra
da Noruega, materializa um dos mais importantes documentos intitulado ‘Our
Common Future – Nosso Futuro Comum’, conhecido como relatório
Brundtland,
responsável
pelas
primeiras
concepções
a
respeito
de
desenvolvimento sustentável.
143
BARBIERI, José Carlos. Gestão Ambiental Empresarial: conceitos, modelos e
instrumentos. 2007. p. 35.
61
Quanto ao assunto, é pertinente trazer as considerações
de Costa Neto144:
[...] A disseminação da expressão desenvolvimento
sustentável remonta ao “Relatório Brundtland”, elaborado por
uma Comissão presidida pela ex-primeira Ministra da Noruega
(World Commission on Environment and Development),
instalalada por iniciativa da Assembléia das Nações Unidas,
em 1983.
Segundo a comissão Brundtland o desenvolvimento
sustentável é o desenvolvimento que satisfaça as necessidades da geração
presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras para satisfação
de suas próprias necessidades.
Para Seiffert 145 , o relatório da comissão Brundtland
representa “O equilíbrio entre o crescimento econômico e a preservação
ambiental , que até o momento vêm apresentando interesses e objetivos
conflitantes”.
O referido Relatório, expressa que o papel da Educação
Ambiental é formar atitudes positivas em relação à natureza, a partir de uma
postura crítica da realidade e de medidas concretas que podem alterar os
rumos da degradação ambiental.
A partir do surgimento do conceito de desenvolvimento
sustentável, novos discursos cada vez mais articulados passaram a existir, no
sentido de alcançar maior conservação do meio ambiente, e garantir que as
vidas das gerações que ainda estão por vir não sejam comprometidas.
Em 1992, a Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD) - ECO 92, realizada no Rio de
Janeiro, de 3 a 14 de junho, reunindo delegações nacionais de 175 países ,
incluindo chefes de estado e ministros buscavam negociar estratégias de ação
144
COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. Proteção jurídica do meio ambiente. Belo
Horizonte: Del Rey, p. 57.
145
SEIFFERT, Mari Elizabete Bernardini. ISO 14001 sistemas de gestão ambiental:
implantação objetiva e econômica, p. 16.
62
conjunta, sendo que na pauta de discussão foram tratados temas de grande
relevância como: o meio ambiente e desenvolvimento, convenção internacional
sobre as mudanças climáticas, convenção sobre biodiversidade e agenda 21
considerados importantes quanto aos problemas socioambientais globais.
Foi durante a realização da ECO – 92, que o conceito de
desenvolvimento
sustentável
foi
novamente
abordado,
e
se
tornou
definitivamente um princípio, cuja meta era conseguir um equilíbrio justo entre
as necessidades econômicas, sociais e de proteção ambiental das presentes e
das futuras gerações, bem como firmar as bases para uma associação mundial
entre
os
países
desenvolvidos
e
aqueles
que
se
encontram
em
desenvolvimento.
Sobre o assunto Seiffert146 discorre:
[...] Com a Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento (ECO – 92), cujo objetivo era
discutir temas ambientais globais e sugerir soluções
potenciais, dois importantes resultados dela decorreram, o
primeiro foi a Agenda 21 e o segundo as normas da série ISO
14000. Ambos são instrumentos valiosíssimos para a gestão
ambiental.
E ainda complementa147:
[...] Enquanto que a Agenda 21 permite uma atuação em nível
macro, através do estabelecimento de diretrizes gerais, para
processos de gestão em nível federal, estadual e municipal, as
normas da série ISO 14000 apresentam uma importante
função dentro de um contexto micro, em nível organizacional.
A importância das normas da série ISO 14000, e
particularmente da ISO 14001, reside no fato de que
estabelecem uma base comum para a gestão ambiental eficaz
146
SEIFFERT, Mari Elizabete Bernardini. ISO 14001 sistemas de gestão ambiental:
implantação objetiva e econômica, 2007. p.16.
147
SEIFFERT, Mari Elizabete Bernardini. ISO 14001 sistemas de gestão ambiental:
implantação objetiva e econômica, 2007. p.16.
63
no mundo inteiro, sendo aplicável a organizações com os mais
variados perfis.
Desta maneira, entende-se que o sentido adotado pelo
desenvolvimento sustentável desde o seu princípio deve perdurar até os dias
atuais, de forma a resguardar os elementos presentes no meio e
conseqüentemente garantir o direito a sadia qualidade de vida tanto das
presentes civilizações, bem como daquelas que ainda estão por vir.
2.3 A GESTÃO AMBIENTAL NOS PORTOS.
A seguir serão tratados alguns pontos de extrema
relevância para a gestão ambiental no setor portuário como: programa de
gestão ambiental (PGA); sistema de gestão ambiental (SGA); instrumentos da
gestão ambiental portuária; relação entre portos e meio ambiente; os impactos
ambientais causados pela atividade portuária; os impactos da atividade
portuária na zona costeira.
2.3.1
PROGRAMA DE GESTÃO AMBIENTAL (PGA) E SISTEMA DE
GESTÃO AMBIENTAL (SGA) NOS PORTOS.
Ao tratar da gestão ambiental no setor portuário uma das
principais ações a serem desenvolvidas, no sentido de alcançar um ambiente
de qualidade é a do desenvolvimento do Programa de Gestão Ambiental,
sustentado por um Sistema de Gestão Ambiental.
O
Programa
de
Gestão
Ambiental
encontra-se
fundamentado na aplicação das seguintes fases: avaliação; estruturação; plano
estratégico e programa de gestão ambiental.
Quanto ao assunto é pertinente trazer as considerações
148
de Porto:
148
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. São Paulo: Aduaneiras, 2001. p. 76
64
A elaboração de um Programa de Gestão Ambiental se
desdobra em quatro fases distintas e complementares:
avaliação; estruturação; plano estratégico e programa de
gestão ambiental:
Avaliação: consiste numa análise ampla de todos os aspectos
relacionados à questão ambiental no porto organizado. Requer
uma discussão dos conceitos e princípios ambientais
aplicados à atividade portuária.
Estruturação: trata-se da criação de uma estrutura
organizacional que forneça sustentação para um Programa de
Gestão Ambiental. Diz respeito à implantação de um núcleo
organizacional dentro da instituição para a execução do
Programa.
Plano Estratégico: compreende a definição do caminho mais
favorável e econômico para se atingir o máximo de
atendimento às demandas ambientais.
Programa de Gestão Ambiental: Estabelecem-se as etapas a
serem cumpridas a partir de um estágio inicial para se chegar
a um ponto desejado. Esta é a fase efetiva de implantação dos
instrumentos de gestão.
Diante da aplicação do Programa de Gestão Ambiental,
bem como das suas distintas fases, há um favorecimento podendo assim
alcançar um ambiente de qualidade, e condizente com a Política Ambiental.
Quanto ao Sistema de Gestão Ambiental (SGA) entendese que é aquele adotado, no sentido de atender os requisitos correlacionados
com a prevenção e minimização de impactos ambientais, bem como nas
etapas de controle das fontes de poluição ou agressão aos sítios portuários.
Todo sistema portuário necessita de elementos de
gestão para atendimento das questões voltadas para o meio ambiente.
Sobre o assunto Porto149 tese os seguintes comentários:
149
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.96.
65
Tratando-se de Gestão Ambiental em Porto Organizado faz-se
necessário que cada porto seja dotado de um Sistema de
Gestão Ambiental, visando atender os requisitos de prevenção
e minimização de impactos ambientais e controle das fontes
de poluição ou agressão aos sítios portuários, presentes nas
etapas de planejamento, projeto, construção e operação de
infra-estrutura e atividade portuárias e sua expansão.
O Sistema de Gestão Ambiental aplicado nos portos tem
por objetivo efetuar um tratamento ambiental das diversas atividades realizadas
pelo setor portuário. Tal sistema deve ser aplicado com rigor, visando à
sistematização, coordenação e integração das atividades desenvolvidas no
âmbito portuário.
Merece relevo, os dizeres de Porto150 quanto as funções
a serem cumpridas diante de um SGA:
•
Definição das principais questões (agentes e processos
poluentes) ambientais de ocorrência na área de influência
direta do porto, caracterizando as fontes efetivas e potenciais
de alteração da qualidade ambiental;
•
Sistematização de Procedimentos de Gerenciamento
Ambiental, por meio de ações pontuais e periódicas e
atividades permanentes de controle e monitoramento das
fontes de intervenção danosa ao meio ambiente, bem como de
planos de ação emergencial;
•
Atendimento e suporte à legislação ambiental vigente,
bem como a elaboração de nova e adequada regulação;
•
Redução de riscos, perdas e de impactos negativos;
prevenção de acidentes e aumento de segurança nos sítios
portuários;
•
Alocação de recursos para atender os acidentes
ambientais, ações emergenciais e perdas;
•
Redução de gastos com recuperação ambiental;
•
Provisão de serviço de relações públicas para
atendimento à demanda de informações sobre questões
ambientais e à expectativa das comunidades do entorno
afetadas pelas atividades portuárias e afins;
150
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.96.
66
•
Contribuição à preservação da qualidade ambiental e ao
desenvolvimento sustentável, alterando os processos
produtivos portuários inadequados;
Diante do exposto, considera-se oportuno e pertinente à
aplicação do Programa de Gestão Ambiental, bem como do Sistema de Gestão
Ambiental (SGA) no meio portuário, no sentido de inserir definitivamente
elementos fiscalizadores das questões ambientais que possam garantir um
bom desempenho da atividade, porém, sem comprometimento do meio
ambiente.
2.4
OS
PRINCIPAIS
INSTRUMENTOS
DA
GESTÃO
AMBIENTAL
PORTUÁRIA.
A seguir serão apresentados alguns instrumentos de
gestão ambiental portuária considerados fundamentais para garantir a
qualidade ambiental em conformidade com a legislação ambiental.
2.4.1 LICENCIAMENTO AMBIENTAL.
A licença ambiental é um importante instrumento da
Política Nacional do Meio Ambiente exigido para a implantação de atividades
causadoras de impactos ambientais. Por meio dele busca a Administração
Pública exercer o necessário controle sobre as ações humanas em relação ao
meio ambiente, visando à preservação do equilíbrio ecológico.
A Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente –
CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997, em seu Art. 1º, inciso I,
descreve quanto ao licenciamento ambiental. Vejamos o artigo IN VERBIS:
Art. 1º
I – Licenciamento Ambiental é um procedimento administrativo
pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização,
instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e
67
atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob
qualquer forma, possam causar degradação ambiental,
considerando as disposições legais e regulamentares e as
normas técnicas aplicáveis ao caso.
Quanto ao licenciamento, no tocante a atividade e/ou
empreendimentos no meio portuário, estes encontram-se relacionados no
anexo 1 da resolução supracitada, com destaque para marinas e portos.
Deve-se considerar também que qualquer obra nova
realizada dentro da área portuária deve ser licenciada, no sentido de estar em
conformidade com a legislação ambiental.
2.4.1.1 COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL.
Esta matéria encontra respaldo jurídico na Constituição
Federal de 1988, na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, e na
Resolução nº 237/97 do CONAMA.
Inúmeros são os questionamentos quanto aos critérios
para a concessão do licenciamento ambiental pelo instituto da competência,
surgindo diversas posições doutrinárias e jurisprudenciais quanto ao assunto.
Neste norte é pertinente trazer as considerações de
Freitas
151
sobre o assunto:
Atualmente uma das questões mais controversas no Direito
Ambiental é a devida delimitação da competência dos órgãos
componentes dos SISNAMA (IBAMA, Órgãos Estaduais e
Órgãos Municipais) quando da expedição de licença
ambiental. Inúmeros questionamentos surgem, sem a devida
solução por parte da doutrina e jurisprudência, que tratam do
assunto de forma não pacífica.
151
FREITAS, Mariana Almeida Passos de. Competência Administrativa na Expedição de
Licença Ambiental. In: Almeida, Gabriel Gino; SERAFINI, Leonardo Zagonel (org.) Direito
68
Quanto
à
competência
para
a
concessão
do
licenciamento ambiental a Resolução CONAMA nº 237 prevê a concessão pelo
IBAMA, para atividades ou empreendimentos com significativo impacto
ambiental regional ou nacional, bem como prevê tal concessão por órgãos
ambientais na esfera estadual ou municipal.
Quanto ao assunto Porto152 comenta:
O licenciamento ambiental na esfera estadual será feito
tomando-se em conta o exame técnico procedido pelos órgãos
ambientais dos Municípios de localização do empreendimento
ou atividade.
Quanto ao licenciamento em esfera Municipal Porto 153
tese as seguintes considerações:
O licenciamento será responsabilidade dos órgãos ambientais
municipais quando os impactos forem locais, dentro do
município, e não incorrer nos casos, cuja competência é
exclusiva do Estado, ou por delegação do Estado, por
instrumento legal ou convênio.
A Constituição Federal de 1988, dispõem no artigo 23
que é de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, entre outros, a proteção aos bens de valor histórico, artístico e
cultural, assim como proteger o meio ambiente, combater a poluição e
preservar florestas, fauna e flora. Já o parágrafo único deste mesmo dispositivo
prevê que leis complementares fixarão normas para a cooperação entre União
e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
Política e Meio Ambiente: 25 anos da Lei Federal nº 6.938/1981.Vol. VII. Curitiba: OAB/PR,
2006, p. 357.
152
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.132.
69
2.4.1.2 NATUREZA JURÍDICA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL.
O licenciamento ambiental é considerado como um
instrumento de caráter preventivo de tutela do meio ambiente, logo, não pode
ser encarado como um ato administrativo simples, mas sim uma série de atos
administrativos que ao serem realizados configuram como procedimento
administrativo.
Neste sentido Fiorillo
154
, considera o licenciamento
ambiental como:
Complexo de etapas que compõem o procedimento
administrativo, o qual objetiva a concessão de licença
ambiental. Dessa forma, não é possível identificar
isoladamente a licença ambiental, porquanto esta é uma das
fases do procedimento.
A Resolução CONAMA nº 237/97, não só definiu em
seus dispositivos o conceito de licenciamento ambiental, exposto em linhas
pretéritas, mas também definiu a licença ambiental, em seu Art. 1º, II, como ato
administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as
condições, restrições, e medidas de controle ambiental que deverão ser
obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar,
instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos
recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou
aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
2.4.1.3 ETAPAS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL.
O licenciamento ambiental é composto de três tipos de
licença, conforme exposto no art. 10 da Resolução 237/97. São eles: outorga
da licença prévia (LP);outorga da licença de instalação (LI) e a outorga da
153
154
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.132.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. p.90.
70
licença de operação (LO). Vejamos o que dispõem cada uma das seguintes
licenças:
2.4.1.4 LICENÇA PRÉVIA (LP).
É
o
documento
que
deve
ser
solicitado
pelo
empreendedor ao órgão ambiental competente na fase preliminar do
planejamento da atividade ou empreendimento, conforme disposto no art. 8º, I,
da Resolução 237/97 do CONAMA, bem como da aprovação da sua
localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os
requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de
implementação.
Sua emissão ocorre após a aprovação do Estudo de
Impacto Ambiental e seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental.
A licença prévia tem por finalidade estabelecer ao
empreendedor condições para que o seu projeto seja realizado, porém, sem
nenhum percalço por parte do órgão fiscalizador.
Neste sentido Cunha155 traz as seguintes considerações
a cerca da finalidade da licença prévia:
A finalidade da LP é estabelecer condições tais que o
empreendedor possa prosseguir com a elaboração de seu
projeto. Corresponde a um comprometimento por parte do
empreendedor de que suas atividades serão realizadas
observando os pré-requisitos estabelecidos pelo órgão de
meio ambiente.
Cabe ainda mencionar que a licença prévia apresenta
prazo de validade não superior a cinco anos, conforme disposto no art.18 da
referida Resolução, bem como deverá ser estabelecido mediante cronograma
155
CUNHA, Sandra Baptista da. Avaliação e perícia ambiental, 2º ed, Rio de Janeiro:
Bertrand Brasil, 2000. p.99.
71
de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empreendimento
ou atividade.
2.4.1.5 LICENÇA DE INSTALAÇÃO (LI).
A licença de instalação é o documento que deve ser
solicitada antes da implantação do empreendimento.
Fiorillo156, aborda a temática da seguinte forma:
A licença de instalação, obrigatoriamente precedida pela
licença prévia, é aquela que “autoriza a instalação do
empreendimento ou atividade de acordo com as
especificações constantes dos planos, programas e projetos
aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e
demais condicionantes, da qual constituem motivo
determinante”, conforme preceitua o art. 8º, II, da Resolução
CONAMA nº 237/97.
A concessão da licença de instalação implica no
compromisso do interessado em manter o projeto final compatível com as
condições do seu deferimento, bem como comunicar eventuais alterações.
Quanto ao prazo, dispõem o art. 18, II, da resolução que
deverá ser no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de instalação do
empreendimento ou atividade, não superior a seis anos.
2.4.1.6 LICENÇA DE OPERAÇÃO (LO).
A licença de operação, é aquela que autoriza a
“operação da atividade ou empreendimento”, após a realização de vistoria e da
confirmação
do
funcionamento
dos
sistemas
de
controle
ambiental
especificados nas fases anteriores do licenciamento ambiental.
Neste norte, Fiorillo157 leciona quanto ao assunto:
156
157
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. p.94.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. p.95.
72
A licença de operação, também chamada de licença de
funcionamento, sucede a de instalação e tem por finalidade
autorizar a “operação da atividade ou empreendimento, após a
verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças
anteriores, com as medidas de controle ambiental e
condicionantes determinados para a operação”, conforme
dispõem o art. 8º, III, da Resolução CONAMA 237/97.
O prazo para a licença de operação deverá considerar os
planos de controle ambiental e será respeitado o tempo mínimo de quatro
anos, e o tempo máximo de 10 anos, conforme disposto no art. 18, III, da
Resolução CONAMA nº237/97.
Aduz ainda o § 3º, inciso III, do art.18 da Resolução
CONAMA 237/97 que na renovação da Licença de Operação (LO) de uma
atividade ou empreendimento, o órgão ambiental competente poderá, mediante
decisão motivada, aumentar ou diminuir o seu prazo de validade, após
avaliação do desempenho ambiental da atividade ou empreendimento no
período de vigência anterior, respeitados os limites estabelecidos no inciso III.
Conclui-se que toda atividade econômica que cause
significativo impacto ao meio ambiente ou utilize recursos ambientais, deve ser
submetida ao licenciamento ambiental independente de outras autorizações
impostas por lei, como forma de cumprimento da legislação pertinente.
2.5 AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL (AIA).
A avaliação de impacto ambiental (AIA) é um instrumento
estratégico da política nacional do meio ambiente para a aplicação da gestão
ambiental.
Cabe ao Estado, enquanto figurar como elemento
politicamente organizado, exigir como forma de ação preventiva a avaliação de
impacto ambiental para cumprimento da Política Nacional do Meio Ambiente.
73
Em suma, Cunha 158 define a Avaliação de Impacto
Ambiental como:
É um instrumento de política ambiental formado por um
conjunto de procedimentos capaz de assegurar, desde o início
do processo, que se faça um exame sistemático dos impactos
ambientais de uma ação proposta (projeto, programa, plano,
política) e de suas alternativas, que os resultados sejam
apresentados de forma adequada ao público e aos
responsáveis pela tomada de decisão, e por eles devidamente
considerados.
Conclui-se
que
a
avaliação
tem
como
objeto
a
degradação, ou seja, a modificação adversa dos elementos que compõem o
meio ambiente.
2.6 ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA).
O EIA é um dos instrumentos da Política Nacional do
Meio Ambiente, e considerado como meio para a realização da Avaliação de
Impactos Ambientais, conforme disposto no art. 9º, III, da Lei 6.938, de 31 de
agosto de 1981.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, § 1º, IV
dispõem também quanto ao EIA, afirmando que incumbe ao Poder Público
para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, exigir, na forma da lei, para a instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação ao meio ambiente,
estudo prévio de impacto ambiental, à qual se dará publicidade.
O Estudo de Impacto Ambiental antecede a fase de
licenciamento, logo, faz-se necessário aplicá-lo antes da execução do projeto
ou atividade que possa ocasionar danos ao meio ambiente.
Critérios norteadores do EIA foram outorgados ao
CONAMA, visando o licenciamento, logo, o art. 2º da Resolução CONAMA
158
CUNHA, Sandra Baptista da. Avaliação e perícia ambiental. p. 81
74
001/86 prevê situações que dependem da elaboração do Estudo de Impacto
Ambiental (EIA) e respectivo Relatório (RIMA), ambos sujeitos à aprovação do
órgão competente, para posterior licenciamento de instalação e por
conseguinte operação da atividade potencialmente poluidora ou que possa vir a
provocar alguma degradação ao meio ambiente, mencionando no inciso III, os
Portos.
2.7 RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL (RIMA).
O RIMA é o documento do processo de avaliação de
impactos ambientais, devendo ser o conteúdo compreensível para o público,
bem como a este disponibilizado.
Fiorillo 159 , comenta quanto a compreensão do RIMA
dizendo que “A existência de um relatório de impacto ambiental tem por
finalidade tornar compreensível para o público o conteúdo do EIA, porquanto
deve ser elaborado sob critérios técnicos”.
Quanto à acessibilidade do RIMA, o mesmo menciona
que: “Em respeito ao princípio da informação ambiental, o RIMA deve ser claro
e
acessível,
retratando
fielmente
o
conteúdo
do
estudo,
de
modo
compreensível e menos técnico”.
Portanto, o RIMA deve ser aplicado, no sentido de tornar
compreensível as questões ambientais, destacando a informação como
elemento essencial para a valorização da presente atividade.
2.8 PLANO DE CONTROLE AMBIENTAL (PCA).
O plano de controle ambiental foi introduzido para a
concessão de licença de instalação referente a atividades voltadas para a
extração mineral, porém, alguns órgãos de meio ambiente têm exigido o PCA
159
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. p.95
75
também para outras atividades dentre elas àquelas condizentes com o setor
portuário.
Tal plano é considerado um importante instrumento para
a gestão ambiental, devendo conter projetos executivos que os sustentem
voltados para a minimização dos impactos ambientais avaliados através do
EIA/RIMA e condicionantes para a obtenção da Licença Prévia.
Quando o órgão ambiental verifica que a atividade ou
empreendimento realizado não é causador de degradação do meio ambiente,
pode-se, através de estudos ambientais, aplicar o Plano de Controle Ambiental
(PCA).
2.9 PLANO DE RECUPERAÇÃO DE ÁREAS DEGRADADAS (PRAD).
O PRAD é considerado como o plano adequado para as
atividades existentes, cuja finalidade é estancar as agressões, bem como
recuperar áreas ambientais degradadas.
O plano de recuperação de áreas degradadas pode ser
solicitado quando da regularização de obras não licenciadas, agregado ao
Plano de Controle Ambiental, para a emissão de licença de instalação ou
licença de operação.
Sobre o tema Porto160 destaca:
Sempre que por razão de alguma atividade portuária,
expansão de suas instalações ou acidentes, ocorra à
degradação de recursos naturais, deve ser elaborado e
executado um plano de recuperação dessa área. Isto pode
dizer respeito a áreas de manguezais danificadas, praias
poluídas por óleo, água poluída, ou áreas na região do
retroporto (depósito de lixo ou resíduos, vegetação natural
degradada ou extinta, extração ou depósito de materiais
contrutivos).
76
Conclui-se que o Plano de Recuperação de Áreas
Degradadas é outro instrumento da gestão ambiental utilizado pelo setor
portuário para controle ambiental.
2.10 RELATÓRIO AMBIENTAL SIMPLIFICADO (RAS).
O RAS é composto por estudos relativos aos aspectos
ambientais concernentes à localização, instalação, operação e ampliação de
uma atividade ou empreendimento, apresentados como essenciais para a
concessão da Licença Prévia, contendo informações relativas ao diagnóstico
ambiental da região de inserção do empreendimento, bem como a sua
caracterização, identificação dos possíveis impactos ambientais e das medidas
de controle.
2.11 TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA (TAC).
Os empreendimentos ou atividades em não conformidade
com relação ao licenciamento ambiental têm sua habilitação condicionada a
celebração de um Termo de Ajuste de Conduta (TAC).
O TAC é um instrumento normatizado oriundo da Medida
Provisória nº 2.163-41, de 23 de agosto de 2001, que acrescentou dispositivo
pertinente na lei nº 9.605/98, denominada de lei dos crimes ambientais, e que
reza quanto às sanções penais e administrativas derivadas de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente.
Dispõem o referido dispositivo acrescentado pela MP161
2.163-41/01
:
Art. 79-A. Para o cumprimento do disposto nesta Lei, os
órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, responsáveis
160
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.153
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9605.htm> Acesso em: 10 de
Outubro de 2009.
161
77
pela execução de programas e projetos e pelo controle e
fiscalização dos estabelecimentos e das atividades suscetíveis
de degradarem a qualidade ambiental, ficam autorizados a
celebrar, com força de título executivo extrajudicial, termo de
compromisso com pessoas físicas ou jurídicas responsáveis
pela construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos
ambientais,
considerados
efetiva
ou
potencialmente
poluidores.
A regularização se dá por intermédio de um compromisso
celebrado entre o órgão ambiental licenciador e o empreendedor, onde este irá
realizar as correções necessárias de suas atividades para atender as
exigências impostas por aquele.
Cabe ainda mencionar que uma vez assinado o TAC, o
órgão licenciador emitirá a LO estabelecendo as condicionantes de sua
validade e os prazos correspondentes à promoção, pelo empreendedor, das
necessárias correções de suas atividades para atender as exigências impostas
pela legislação, através do IBAMA, bem como por outras autoridades
ambientais competentes.
Quanto ao prazo de vigência do respectivo compromisso
firmado mediante a realização do TAC, tal prazo pode variar entre o mínimo de
90 (noventa) dias e o máximo de 3 (três) anos, com possibilidade de
prorrogação por igual período, conforme disposto no Art. 79-A, § 1º, II da lei
supracitada.
Prevê ainda o inciso IV, do referido dispositivo que o TAC
irá incluir as multas que poderão ser aplicadas à pessoa física ou jurídica
compromissada e os casos de rescisão, em decorrência do não cumprimento
das obrigações nele pactuadas.
É importante ressaltar que considera-se rescindido de
pleno direito o termo de compromisso, quando houver descumprimento de
qualquer de suas cláusulas, ressalvado as hipóteses de caso fortuito ou de
força maior, conforme o disposto no § 5º da mencionada lei.
78
2.12 PLANO DE CONTIGÊNCIAS.
O Plano de Contingências pode ser considerado como
um instrumento que irá fornecer informações condizentes em situações
consideradas
emergenciais,
independente
da
localização,
visando
à
minimização das conseqüências que possam vir a afetar o setor portuário.
Quanto ao Plano de Contingências é oportuno trazer as
considerações de Porto162:
O plano de contingências é o instrumento que determina os
procedimentos operacionais e fornece todas as informações
necessárias para a atuação em caso de emergências, em
terra e na água, visando à minimização das conseqüências de
possíveis contingências que possam afetar cada atividade
portuária.
E ainda complementa163:
As contingências principais a serem consideradas incluem
incêndios e explosões; derramamentos e vazamentos (de
líquidos ou gases); emissão de vapores tóxicos; salvamento e
retirada de pessoas atingidas e feridos; evacuação de pessoal
da área portuária e de áreas de risco próximas; resgate de
equipamentos. Trata-se de ações voltadas para acidentes e
emergências, e não simplesmente ação preventiva ou ação de
manutenção rotineira.
O plano de contingências deve ser específico para cada
área portuária, devendo ser estabelecido em função das características de
localização do terminal portuário e o meio ambiente ao qual se encontra
inserido, bem como da área de urbanização circundante, é até mesmo pela
modalidade de carga a ser operada no terminal.
162
163
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.145.
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.145.
79
É importante ressaltar que o plano de contingências deve
apresentar um sistema de informação e comunicação com clareza, de modo a
facilitar na sua execução e interpretação.
2.13 AGENDA AMBIENTAL PORTUÁRIA.
A agenda ambiental portuária é um instrumento que tem
por finalidade estabelecer um compromisso com o subsetor portuário, bem
como com os parâmetros ambientais impostos pela legislação em vigor quanto
à matéria ambiental.
Tal instrumento é considerado como um plano de ação
imediata do governo, a ser aplicado pelo setor considerado de extrema
importância para a economia do país, logo, a atividade portuária deve estar
alinhada aos parâmetros impostos, no tocante a matéria ambiental.
Neste sentido é oportuno trazer as considerações de
164
Porto
quanto à agenda ambiental portuária:
A agenda ambiental portuária surge da necessidade de se
estabelecer um compromisso do subsetor portuário com os
novos parâmetros ambientais vigentes no País. A sua
elaboração e aprovação constituíram-se um marco na
formulação de um sistema portuário mais preocupado com
suas externalidades e mais responsável perante a sociedade,
de quem herdou a demanda ambiental.
É da aplicação ações do subsetor, como o controle
ambiental da atividade portuária entre outras, que pode-se garantir os objetivos
da agenda ambiental portuária.
Quanto às ações específicas do setor portuário Porto165
destaca:
•
164
Controle ambiental da atividade portuária;
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.109.
80
• Inserir a atividade portuária no âmbito do gerenciamento
costeiro;
• Implantar unidades de gerenciamento ambiental nos
portos;
• Implementar setores de gerenciamento ambiental nas
instalações portuárias foras dos portos;
• Regulamentar os procedimentos da operação portuária
adequando-os aos padrões vigentes;
• Capacitar recursos humanos para a gestão ambiental
portuária;
Conclui-se que a agenda ambiental portuária é outro fator
de grande importância para a atividade em questão, pois mediante a sua
aplicação inúmeros elementos já mencionados neste trabalho estarão sendo
garantidos.
2.14 GERENCIAMENTO DE RESÍDUOS.
O gerenciamento de resíduos tem por escopo o controle,
coleta, tratamento e disposição final de resíduos das atividades portuárias
oriundas em terra, quanto em embarcações.
De acordo com o Art. 5º, da lei 9.966 de 28 de abril de
2000, todo porto organizado, instalação portuária e plataforma, bem como suas
instalações de apoio, disporá obrigatoriamente de instalações ou meio
adequados para o recebimento e tratamento dos diversos tipos de resíduos e
para o combate da poluição, observadas as normas e critérios estabelecidos
pelo órgão ambiental competente.
Portanto, todo porto organizado deverá gerenciar os
diversos resíduos por ele produzido, ou até mesmo aqueles provenientes de
embarcações.
165
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.107.
81
2.15 AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PORTUÁRIO.
A
auditoria
pode
ser considerada um importante
instrumento da gestão ambiental portuária, uma vez que este instrumento
permite avaliar a eficiência dos planos e programas no controle da poluição
ambiental diante da realização de tal atividade.
Atualmente, a prevenção contra os possíveis danos ao
meio ambiente tem se tornado fator importante, haja vista que os custos das
ações para recuperação de danos provocados ao meio ambiente são
considerados altíssimos, logo, a auditoria passa a ser considerada instrumento
de grande valia no meio em questão.
Por auditoria, Romero166 apresenta o seguinte conceito:
Auditoria Ambiental é um processo sistemático e formal de
verificação, por uma parte auditora, se a conduta ambiental
e/ou desempenho ambiental de uma entidade auditada
atendem a um conjunto de critérios especificados.
Já a Resolução CONAMA167 nº 306/2002 define em seu
anexo a auditoria como:
Auditoria ambiental é o processo sistemático e documentado
de verificação, executado para obter e avaliar, de forma
objetiva, evidências que determinem se as atividades, eventos,
sistemas de gestão e condições ambientais especificados ou
as informações relacionadas a estes estão em conformidade
com os critérios de auditoria estabelecidos nesta Resolução, e
para comunicar os resultados desse processo.
166
ROMERO, Marcelo de Andrade. Curso de Gestão Ambiental. São Paulo: Manole, 2004. p.
811
167
Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=306> Acesso em
10 de Outubro de 2009.
82
A realização das auditorias ambientais, conforme o
disposto na Resolução supramencionada tem por finalidade avaliar os sistemas
de gestão e controle ambiental nas instalações portuárias, no sentido de dar
cumprimento aos preceitos legais vigentes no País.
Neste mesmo norte a Resolução CONAMA nº 306/2002,
no seu art. 1º destaca:
Estabelecer os requisitos mínimos e o termo de referência
para a realização de auditorias ambientais, objetivando avaliar
os sistemas de gestão e controle ambiental nos portos
organizados e instalações portuárias, plataformas e suas
instalações de apoio e refinarias, tendo em vista o
cumprimento da legislação vigente e do licenciamento
ambiental.
Desta maneira, fica evidente que na atividade portuária
brasileira, a auditoria ambiental deriva da obrigação legal, seguindo os ditames
elencados na lei 9.966/2000168, com destaque para o art. 9º, que prevê que as
entidades exploradoras de portos organizados e instalações portuárias e os
proprietários ou operadores de plataformas e suas instalações de apoio
deverão realizar auditorias ambientais bienais, independentes, com o objetivo
de avaliar os sistemas de gestão e controle ambiental em suas unidades.
Cabe ressaltar que o sistema de gestão considerado
como objeto de análise na auditoria, é uma das formas de se classificar a
auditoria em matéria ambiental.
As
auditorias
ambientais
apresentam
diversas
classificações, dentre elas, destaca-se a auditoria em detrimento aos critérios
que serão utilizados como padrão de comparação.
168
Disponível em: <http://www. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9966.htm> Acesso
em: 10 de Outubro de 2009.
83
Quanto às classificações é pertinente trazer a baila os
ensinamentos de Romero169:
Auditoria de Conformidade Legal Ambiental: os critérios da
auditoria são os requisitos da legislação ambiental vigente.
Auditoria de Desempenho Ambiental: são verificados
indicadores de desempenho, a serem comparados com
padrões, geralmente setores, ou com metas definidas. Incluise nessa classificação a auditoria de passivo ambiental, que
representa de alguma forma um mau desempenho.
Auditoria de Sistema de Gestão Ambiental: avalia o
cumprimento das normas, critérios e procedimentos de gestão
ambiental estabelecidos pela própria organização auditada.
Toda auditoria deve ser realizada baseada no escopo
que tem por finalidade avaliar os objetivos da parte interessada, que toma a
iniciativa da auditoria e a contrata, logo, todo escopo vem incluso de alguns
elementos essenciais para a realização da auditoria.
Quanto aos elementos a serem incluídos no escopo
170
Romero
destaca:
•
•
•
A identificação da organização ou unidade auditada;
A localização geográfica;
O período histórico a ser auditado;
•
O objeto da auditoria – atividades, produtos e/ou
serviços;
•
Temas ambientais específicos, como resíduos, efluentes,
atendimento a emergência etc.
A própria Resolução CONAMA nº 236/2000, prevê em
seu art. 3º que “as auditorias ambientais devem ser independentes e realizadas
de acordo com escopo, metodologias e procedimentos sistemáticos e
documentados”.
169
170
ROMERO, Marcelo de Andrade. Curso de Gestão Ambiental. P. 812.
ROMERO, Marcelo de Andrade. Curso de Gestão Ambiental. p. 826.
84
Todo esse processo tem uma só finalidade que é a de
assegurar que a atividade portuária, bem como as suas condições podem vir a
atender acidentes ambientais, e que as operações desenvolvidas pelo setor se
encontram em detrimento da legislação aplicável.
Define o art. 4º da própria Resolução que as auditorias
ambientais devem envolver análise das evidências objetivas que permitam
determinar se a instalação do empreendedor auditado atende aos critérios
estabelecidos nesta resolução, na legislação vigente e no licenciamento
ambiental.
Estando o auditado em conformidade com as normas
impostas pela legislação aplicável, a este é concedido à certificação
considerada como requisito de classificação, em consonância com o objetivo
da auditoria.
Quanto à auditoria de certificação Romero171 leciona:
A auditoria ambiental de certificação tem por objetivo produzir
uma declaração ou certificado atestando que os critérios de
auditoria são cumpridos pela organização auditada. O principal
exemplo são as auditorias previstas no sistema de certificação
ISO 14001, cuja credibilidade está baseada num sistema
internacional de credenciamento de organismos certificadores
e de auditores.
Sobre
a
ISO
(International
Organization
For
Standartization), cabe ressaltar que a sua principal meta é desenvolver normas
voltadas para o setor de produção, comercialização, bem como de
comunicação, com base em acordos técnicos internacionais.
No que tange ao assunto, D’isep
comenta;
171
ROMERO, Marcelo de Andrade. Curso de Gestão Ambiental. p.813.
172
objetivamente
85
A ISO tem por finalidade desenvolver normas de “fabricação,
comércio e comunicações, mediante acordos técnicos
internacionais, respaldados na ciência, tecnologia e
experiência. E, ao fazê-lo, busca patrocinar maior facilidade
nas relações internacionais no que tange a produtos e
serviços, assim como promover a cooperação intelectual,
científica e tecnológica, satisfazendo os setores industriais e
seus clientes.
E ainda discorre173:
A padronização obtida pela normalização é um instrumento
decisivo de comunicação, pois efetiva o princípio da
informação ao criar uma nova linguagem que possibilita aos
consumidores e aos parceiros comerciais o acesso à política e
o desempenho ambiental de uma organização.
Neste mesmo norte, e com alguns complementos
Romero174 destaca:
Por causa das pressões sociais, comerciais e das lições
aprendidas na década de 1980, a International Organization
for Standartization (ISO) anunciou, no Rio de Janeiro, em
1992, a decisão de desenvolver uma série de normas sobre
gestão ambiental. Essa série viria a ser a ISO 14000, que
inclui normas com diretrizes para sistemas de gestão
ambiental e auditorias. Foi uma evolução importante, porque
as normas não se concentravam em padrões técnicos
específicos e características desejáveis de produtos, mas sim
em como a empresa se organiza para tratar da gestão
ambiental de suas atividades, produtos e serviços , sendo
então criada uma estrutura para certificação dos sistemas de
gestão ambiental, por meio de auditorias.
Resgatando, todos os elementos mencionados em linhas
pretéritas entende-se que a atividade portuária, embora vislumbre a
172
D’ISEP, Clarissa Ferreira Macedo. Direito ambiental econômico e a iso 14000: análise
jurídica do modelo de gestão ambiental e certificação iso 14001. 2º Ed, São Paulo: RT, 2009. p.
189
173
D’ISEP, Clarissa Ferreira Macedo. Direito ambiental econômico e a iso 14000: análise
jurídica do modelo de gestão ambiental e certificação iso 14001, p. 189
174
ROMERO, Marcelo de Andrade. Curso de Gestão Ambiental. p.813.
86
lucratividade, bem como a competitividade pelo melhor serviço prestado, deve
acima de tudo estar em pleno cumprimento da legislação ambiental em vigor,
pois assim em decorrência de tal ato a sadia qualidade de vida entre ouros
elementos do Direito Ambiental estarão sendo garantidos.
2.16 A RELAÇÃO ENTRE OS PORTOS E O MEIO AMBIENTE.
A relação entre os portos e o meio ambiente é
considerada determinante para estabelecer quais fatores podem vir a interferir
no meio ambiente, e causar danos em sua estrutura.
A acelerada degradação dos recursos naturais é
considerada fator essencial nesta relação, podendo comprometer a qualidade
de vida das atuais e futuras gerações.
Este
fato,
considerado
indiscutível,
passa
a
ser
considerado premissa para o desenvolvimento das ações da sociedade, que
tem buscado meios para compatibilizar o desenvolvimento com a manutenção
da qualidade ambiental.
É nesse contexto, que os setores responsáveis pelas
instalações portuárias e pelo transporte hidroviário têm sido fiscalizado pelos
órgãos oficiais, bem como pela própria sociedade, no sentido de verificar e
modificar as suas práticas para atenuar ou extinguir os impactos advindos
desta atividade.
Merece relevo, as considerações de Porto 175 quanto à
questão ambiental no atividade portuária:
A principal preocupação quanto à questão ambiental nos
portos é com os elementos poluentes e com a poluição nesses
ambientes. Nem toda atividade portuária que trabalha com
elementos poluentes produz poluição. Pode-se dizer que uma
175
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p. 76
87
atividade sustentável sob esse aspecto atua sem agredir o
meio ambiente ou o faz raramente e acidentalmente.
Ainda sobre o assunto Porto176 complementa:
A intervenção no meio ambiente, na sua natureza e extensão,
pela atividade portuária, é outra área de atuação, dentro de
um conceito mais amplo, que engloba a alteração ou
modificação com perda da qualidade dos recursos naturais em
função da instalação de uma ou mais unidades portuárias,
independente de tipo.
Ademais,
cabe
mencionar
que
a
implantação,
manutenção e operação dos portos entre outras atividades portuárias, bem
como o meio ambiente, em especial, os ecossistemas costeiros e marinhos
adjacentes que sofrem impactos diretos, são fundamentais para estabelecer
uma harmonia entre os elementos desta relação, no sentido de evitar maiores
danos ao meio ambiente.
2.17
OS
IMPACTOS
AMBIENTAIS
CAUSADOS
PELA
ATIVIDADE
PORTUÁRIA.
Os impactos ambientais gerados em decorrência da
atividade portuária têm sua origem nas atividades de construção, reforma ou
ampliação dos portos, funcionamento e manutenção de suas instalações, bem
como nos serviços e sistemas de transporte hidroviário.
Esses impactos acabam afetando a água, o solo, o ar, as
plantas, os animais dos ecossistemas costeiros, marinhos e terrestres e o
próprio ser humano. Cabe ainda destacar que quanto maior for à obra de
instalação e mais intensa as atividades de carga e descarga do porto maiores
serão os impactos provocados ao meio ambiente.
Sobre o assunto Koff177 traz algumas considerações:
176
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p. 77.
KOFF, Adélia Maria Nehme Simão e: Curso de Educação Ambiental: uma introdução à
gestão ambiental portuária. Rio de Janeiro, Zit Editora, 2003. p. 93
177
88
Uma instalação portuária ocupa, geralmente, uma grande
área, especialmente se são previstas
áreas de
armazenamento e instalação de industrias. Uma obra desse
porte implica sempre em um considerável impacto sobre a
paisagem natural, que sofre modificações consideráveis.
Ressaltam-se ainda outras formas de poluição existente
próximo aos portos, são aquelas decorrentes da população que por sua vez
acabam depositando nos rios, baías entre outros os rejeitos por eles gerados,
bem como a poluição gerada pelas indústrias, contribuindo assim para o
aumento da degradação ambiental.
Neste sentido, é pertinente trazer as considerações de
Koff178:
Os portos se localizam próximos à foz dos rios ou em baías e
enseadas, que recebem através dos próprios rios e córregos
os rejeitos gerados por uma população que mal possui
esgotos domésticos e tratamento de lixo. Descargas de
indústrias, poluição por óleo e seus derivados, agrotóxicos,
mineração, turismo, ocupação desordenada do solo,
desmatamento, obras na costa e aterros. Tudo isso contribui
para a poluição no entorno do porto, tanto em terra como nas
águas.
Assim, os impactos gerados pela estrutura de um porto
podem ultrapassar os limites da área portuária,
Ao funcionamento e à manutenção das instalações
portuárias estão associadas uma série de impactos ambientais. Sob os
impactos Porto179 destaca os mais importantes:
Modificações na dinâmica da zona costeira, com a
presença de erosões, assoreamentos, e alterações na linha de
costa e modificação ou supressão da paisagem natural;
178
KOFF, Adélia Maria Nehme Simão e: Curso de Educação Ambiental: uma introdução à
gestão ambiental portuária. 2003, p.94.
179
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p. 77.
89
Movimentação e disposição de material terroso por
dragagem e aterro;
Alterações na biota, com risco de supressão de
manguezais e outros ecossistemas costeiros;
Contaminação da água, do ar, do solo, do subsolo e do
lençol freático por perda ou fuga de carga poluente ou
substância de outra origem com poder de contaminação;
Poluição do solo, água e ar por lançamento de efluentes
líquidos e gasosos;
Absorção de grande faixa costeira para o uso exclusivo
portuário com exclusão de outras atividades de subsistência,
artesanais como a pesca etc.;
Geração de resíduos sólidos provenientes das
instalações do porto e industrias vinculadas;
Introdução de organismos estranhos ao meio ambiente
portuário encontrados nas águas de lastro ou pelo transporte
de cargas ou passageiros contaminados;
Poluição e contaminação por lançamento de esgotos e
outros dejetos;
Interferência no conforto ambiental tal como perda da
quietude, do isolamento e características da paisagem;
A
interrupção
dos
padrões
de
trânsito
e
congestionamento, aumentando o perigo para os pedestres,
devido aos caminhões pesados que transportam materiais até
as instalações portuárias;
A geração de ruídos e poeira ocasionada pela operação
de carga e descarga de mercadorias a granel, como cereais,
minerais, sais industriais e outros;
Os efeitos sobre a saúde da população, tanto no tocante
às doenças infecto-contagiosas, devido à presença de grandes
contingentes de pessoas de diferentes regiões na área
portuária, como em função da degradação da qualidade
ambiental do entorno;
É pertinente ainda trazer algumas considerações quanto
ao transporte de cargas por via hidroviária. Tal modalidade de transporte é
considerada uma alternativa bastante interessante do ponto de vista
econômico, sendo freqüentemente utilizado.
Porém, é importante mencionar que esta modalidade de
transporte sob o ponto de vista ambiental não traduz os mesmos interesses ora
90
mencionados em caráter econômico, uma vez que por meio desta alternativa
de transportes inúmeros e sérios impactos ambientais podem ser gerados.
Neste sentido, Koff180 traz algumas considerações acerca
do assunto:
[..] O transporte hidroviário pode causar sérios danos impactos
ambientais, como degradação da qualidade das águas pelo
derrame de poluentes (óleos, graxas tóxicas e água de lastro
contaminada) das embarcações no meio aquático.
Desta maneira, constata-se que inúmeros são os
impactos ambientais ocasionados pela atividade portuária,....
2.18 OS IMPACTOS DA ATIVIDADE PORTUÁRIA NA ZONA COSTEIRA.
A maioria dos portos brasileiros encontram-se localizados
na zona costeira do País. Em decorrência da atividade portuária, os
ecossistemas costeiros, bem como os marinhos adjacentes acabam por sofrer
com os impactos ambientais.
Quanto aos impactos ambientais, Koff
181
traz as
seguintes considerações:
O estudo desses impactos deve ser precedido de uma análise
global, com destaque para a zona costeira que compreende a
área continental, as áreas litorâneas e uma considerada
extensão do meio ambiente marinho.
Toda zona costeira deve passar por um processo de
gerenciamento, de forma contínua e dinâmica quanto às questões voltadas
para o planejamento e manejo dos sistemas e recursos presentes no meio.
180
KOFF, Adélia Maria Nehme Simão e: Curso de Educação Ambiental: uma introdução à
gestão ambiental portuária. 2003, p.94.
181
KOFF, Adélia Maria Nehme Simão e: Curso de Educação Ambiental: uma introdução à
gestão ambiental portuária. 2003, p. 87.
91
A preocupação com o gerenciamento surge a partir do
momento em que com o objetivo de possibilitar a realização deste, bem como
da integração tanto em áreas costeiras (ecossistemas costeiros), e os sistemas
de bacias hidrográficas, e águas marinhas, por bem institui-se o Plano Nacional
de Gerenciamento Costeiro (PNGC), este regulado por meio da lei nº 7.661, de
16 de maio de 1988.
Quanto à finalidade do referido plano Porto182 destaca:
O PNGC tem como fundamento o controle e a manutenção da
qualidade ambiental, versando sobre aspectos de
urbanização, ocupação e uso do solo, do subsolo e das águas,
parcelamento do solo, sistema viário de transportes; sistema
de produção e transmissão e distribuição de energia,
habitação e saneamento básico; turismo; recreação e lazer;
patrimônio natural; histórico; étnico; cultural e paisagístico.
Direcionando as questões discutidas neste tópico para a
atividade portuária, observa-se que esta atividade é composta por inúmeros
elementos formando um complexo aparelho portuário,cuja finalidade é
movimentar o porto em si, bem como as áreas agregadas ao porto e que
envolvem todo o seu entorno.
Em breves linhas Porto 183 destaca a importância do
aparelho portuário para os agentes costeiros mencionando:
Ententendo-se que o porto contitui-se de um aparelho
portuário, localizado na chamada área do porto, num sítio
portuário, este mais abrangente e de áreas agregadas,
envolvendo o entorno, tem-se a noção do espaço a ser motivo
de uso ordenado pelos agentes costeiros.
Como foi demonstrado o plano de gerenciamento
costeiro é de fundamental importância para a prevenção contra possíveis
impactos sofridos pelo meio ambiente. E assim sendo, garantir a aplicação do
referido plano, bem como garantir que o meio ambiente está sendo preservado.
182
183
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.139.
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.139.
92
2.19 PLANO DE DESENVOLVIMENTO E ZONEAMENTO DO PORTO (PDZ).
O plano de desenvolvimento e zoneamento do porto tem
por objetivo estabelecer diretrizes a serem seguidas no setor portuário.
O PDZ possui elementos essenciais, e que devem ser
aplicados na atividade em questão, no sentido de melhorar questões
correlacionadas sobre o meio ambiente.
Nas lições de Porto 184 , este menciona os seguintes
elementos básico para aplicação do PDZ são eles:
Definir
espacialmente a atividade, planejamento o
provimento, destinação e ocupação de áreas para o uso
portuário e não portuário (conforme faculta a lei 8.630 – Lei
dos Portos), de natureza comum e para uso dedicado;
Estabelecer os níveis e discriminar as atividades a serem
executadas no porto.
Destarte, uma vez aplicado tais elementos na atividade
portuária, os requisitos ambientais estarão sendo em contrapartida garantidos.
Resgatando todos os elementos apresentados até o
presente momento, entende-se que todos serão de fundamental importância
para o último capítulo, que versará a respeito da análise jurisprudencial quanto
as questões ambientais, estas decorrentes da atividade portuária, bem como
alguns paralelos com a estrutura portuária internacional, com destaque para os
Portos da Europa, no sentido de demonstrar o quanto é importante aplicar um
sistema de gestão ambiental neste tipo de atividade.
93
CAPITULO 3
ANÁLISE JURISPRUDENCIAL DA GESTÃO AMBIENTAL
PORTUÁRIA.
3.1 ANÁLISE JURISPRUDENCIAL DE CASOS ENVOLVENDO PORTOS E
MEIO AMBIENTE.
Depois de estudar os importantes instrumentos da gestão
ambiental, e também tantos outros elementos considerados fundamentais e
indispensáveis para o efetivo entendimento quanto ao tema ora abordado é
oportuno trazer a luz outras considerações acerca da implementação da gestão
ambiental na atividade portuária.
A
gestão
ambiental
portuária,
conforme
exposto
anteriormente faz-se necessário para estabelecer um compromisso imediato e
expressivo do setor portuário com os novos parâmetros ambientais vigentes no
País, logo, constata-se que a falta de um sistema de gestão ambiental nesta
atividade, acarreta em prejuízos para o setor, bem como o descaso em
estabelecer um compromisso com o meio ambiente.
Ainda faz-se necessário mencionar que a inexistência ou
ineficácia de setores voltados para a gestão ambiental portuária, é considerada
como fator prejudicial para questões direcionadas para a defesa do meio
ambiente, uma vez que a gestão ambiental tem como fator principal
estabelecer um sistema de fiscalização, e monitoramento de elementos
voltados para o meio, visando garantir que o controle ambiental seja
continuamente aplicado, bem como que as normas condizentes com a matéria
sejam aplicadas.
Resgatando as etapas do licenciamento ambiental
observa-se que a gestão ambiental também está presente na realização de
novos empreendimentos, onde a licença prévia (LP); licença de implantação
(LI) e licença de operação (LO) precisam ser concedidas pelos órgãos
184
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p. 102.
94
competentes ao(s) responsável(s) pela atividade, no sentido de garantir a
aplicabilidade da norma pertinente.
Ainda no tocante, a gestão ambiental faz-se necessário
também à apresentação do Estudo de Impacto Ambiental (EIA), e o Relatório
de Impacto Ambiental (RIMA), ambos instrumentos da Política Nacional do
Meio Ambiente, como forma de promover a avaliação de questões que venham
a interferir no meio ambiente em decorrência da exploração da atividade.
Para os setores que já se encontram em atividade são
exigidos o Plano de Controle Ambiental (PCA), onde eventuais desajustes, bem
como as medidas planejadas devem ser relatadas com o intuito de sanar os
problemas condizentes com o Meio Ambiente. O EIA/RIMA também é outro
elemento que pode ser requisitado para os setores já em atividade,
principalmente nos casos de expansão.
Em decorrência dos assuntos tratados no presente
trabalho, faz-se necessário neste momento a análise jurisprudencial de fatos
importantes para a matéria ora tratada, no sentido de complementar os
ensinamentos expostos em linhas pretéritas, logo, serão destacados pontos
considerados relevantes e que merecem ser comentados como forma de
demonstrar a importância da aplicação do sistema de gestão ambiental como
forma de garantir a aplicabilidade da norma e seus efeitos no mundo jurídico.
Pronuncia o Egrégio Tribunal Federal, da 4º Região, sob
o crivo do Relator Roger Raupp Rios:
Ementa: AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÀO POPULAR –
DANOS
AO
MEIO
AMBIENTE
–
–
MORALIDADE
ADMINISTRATIVA
–
ERÁRIO
EMISSÁO
LICENCIAMENTO
–
IRREGULARIDADE.
DE
RECURSO
PROVIDO PARCIALMENTE. “ Autor ajuiza ação popular
contra agravados requerendo a decretação de nulidade por
lesivos
ao
meio
ambiente,
bem
como
à
moralidade
95
administrativa e ao erário. Violação às normas de preservação
ambiental devido ao repasse do licenciamento ambiental das
dragagens no Porto de Paranaguá. (TRF, 3 TURMA, Rel. Juiz
Federal Roger Raupp Rios, data da decisão: 19/11/2008.)185
O autor Valdir Luiz Rossini ingressou com Ação
Popular 186 (nº 2008.70.08.000239-1) contra a Administração do Porto de
Paranaguá e Antonina (APPA) apresentando irregularidades no processo de
dragagem.
Por se encontrar o processo em fase recursal 187 o
agravante requer a liminar pedindo pela decretação de nulidade alegando que
lesivos contra o meio ambiente; ao erário surgiram diante do repasse do: (1)
licenciamento ambiental das dragagens do Porto de Paranaguá ao IAP, (2) que
as licenças prévia e de operação foram emitidas irregularmente pelo IAP.
No tocante ao licenciamento ambiental, e com base nas
razões apresentadas na fase liminar, permanecia a dúvida quanto ao
cumprimento pelo IAP do deferimento da licença ambiental de operação.
O autor sustentou em síntese, risco de dano patrimonial
ao erário pela possibilidade, a qualquer momento, de contratação direta de
obra de dragagem com supedâneo em licenças ambientais irregulares, bem
como com grave risco de dano ambiental e à segurança da navegação
abarcando desde a fragilidade dos ecossistemas atingidos pela obra até o
perigo de graves acidentes navais, tais como o derramamento de derivados do
petróleo provocando impacto ambiental arrasador.
Na fase recursal, foi interposto Agravo de Instrumento
quanto à decisão de primeiro grau, mencionando que o litígio tratado se
baseava sobre os procedimentos adotados pela Administração para viabilizar
dragagem do canal do Porto de Paranaguá, envolvendo nesta atividade o
IBAMA, o IAP e a APPA.
185
PORTO ALEGRE – TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL – Agravo de Instrumento n.
2008.04.00.032251-8/PR, Rel. Juiz Roger Raupp Rios, 19/11/2008.
186
Ação Popular 2008.70.08.000239-1– Rel. Juiz Federal João Pedro Gebran Neto.
96
Avançando em suas considerações destacou quanto a
importância do princípio da prevenção, bem como da precaução afirmando
primeiramente que este reclama cuidado e prudência diante de danos incertos,
decorrentes de atividade cujos resultados fazem pairar dúvida quanto a
lesividade ao ambiente, já quanto aquele mencionou que o mesmo requer
danos previsíveis e passíveis de conhecimento prévio certo e seguro sejam
evitados, por meio da adoção de medidas cabíveis.
Ressaltando quanto as omissões e aspectos técnicos
não apresentadas pela Administração, o relator destacou à importância pela
concessão da liminar recursal requerida pelo Agravo de Instrumento, sendo tal
concessão de forma parcial.
Finalizando as suas considerações apresenta a
manifestação do MPF no Tribunal em face do pedido de antecipação dos
efeitos da tutela, pelo agravante destacando pontos anteriormente
mencionados.
No acórdão supracitado o Egrégio Tribunal decidiu que:
Defiro parcialmente a antecipação dos efeitos da tutela
recursal, para o fim de determinar a suspensão do
procedimento licitatório discutido, até que a Administração
apresente reposta objetiva quanto as omissões e aos aspectos
técnicos inadequados aventados pelo autor popular [...].
Nesta decisão, foi caracterizada a irregularidade da
APPA quanto a realização da dragagem do Canal do Porto de Paranaguá
pondo em risco o meio ambiente, a segurança da navegação, bem como ao
erário diante da incompetência do IAP para a realização de licenciamento, da
delegação ilegal de competência do IBAMA para o IAP para o mencionado
procedimento, e defeitos no licenciamento realizado concorrendo para o
prejuízo dos elementos acima mencionados.
É de grande importância demonstrar que a antecipação
parcial dos efeitos da requerida tutela recursal teve por finalidade compatibilizar
a proteção ao ambiente e a continuidade das atividades necessárias ao
187
TRF- 4ª REGIÃO – Acórdão: Agravo de Instrumento 2008.04.00.032251- Rel. Roger Raupp
97
desenvolvimento econômico, por meio da suspensão temporária das atividades
relacionadas ao procedimento licitatório (dragagem), sem, a paralização da
atividade administrativa até o julgamento da ação popular, logo, a
administração (APPA) deve apresentar respostas objetivas quanto à omissões
supracitadas.
Neste diapasão ganhou relevo o princípio da precaução e
da prevenção, este aplicado para danos considerado irreversíveis e aquele
impondo cuidado e prudência diante de danos incertos, decorrentes de
atividade cujos resultados fazem pairar dúvida quanto a lesividade ao
ambiente.
Ilustra a seguir o julgado do Egrégio Tribunal Regional
Federal da 1 Região quanto a matéria ambiental:
EMENTA:CONSTITUCIONAL.
PROCESSUAL
CIVIL,
ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
INSTALAÇÃO DE TERMINAL GRANELEIRO NO PORTO DE
SANTARÉM(PA). LICENCIAMENTO AMBIENTAL CONDICIONADO
À REALIZAÇÃO DE ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL.
COMPETÊNCIA
GERENCIAL-EXECUTIVA,
COMUM
E
CONCORRENTE DA UNIÃO FEDERAL E DO ESTADO DO PARÁ A
EXIGIR O EIA/RIMA DA EMPRESA EMPREENDEDORA.
FISCALIZAÇÃO CONJUNTA DOS AGENTES DO PODER DE
POLÍCIA
AMBIENTAL
DAS
ENTIDADES
FEDERADAS
COMPETENTES. PODER NORMATIVO DO CONAMA E DE
POLÍCIA ADMINISTRATIVA DO IBAMA. INVIABILIDADE DE
ESTUDO PÓSTUMO DE IMPACTO AMBIENTAL, NA ESPÉCIE,
ANTE A IRREVERSIBILIDADE DOS DANOS AO MEIO AMBIENTE.
PRINCÍPIOS DA PRECAUÇÃO E DA PREVENÇAO, NA
INSTRUMENTALIDADE DA TUTELA PROCESSUAL-CAUTELAR
DO MEIO AMBIENTE. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO
FEDERAL, DO ESTADO DO PARÁ E DO IBAMA, POR
FLAGRANTE OMISSÃO EM DEFESA DO MEIO AMBIENTE
ECOLOGICAMENTE
EQUILIBRADO.
SENTENÇA
CONFIRMATÓRIA DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA INIBITÓRIA DO
RISCO AMBIENTAL, AVALIZADA POR ACÓRDÃO DO TRIBUNAL
REVISOR (CPC, ART. 512), JÁ TRANSITADO EM JULGADO,
DESDE OS IDOS DE 2003. EFEITO SOMENTE DEVOLUTIVO DAS
APELAÇÕES
INTERPOSTAS,
PARA
EFETIVIDADE
DA
ANTECIPAÇÃO DA TUTELA MANDAMENTAL, DEFERIDA NOS
AUTOS, VISANDO PROTEGER O MEIO AMBIENTE SADIO E
Rios.- Data da decisão: 19/11/2008.
98
EQUILIBRADO
188
GERAÇÕES .
PARA
AS
PRESENTES
E
FUTURAS
No acórdão supracitado o Egrégio Tribunal Regional
Federal acolheu a seguinte decisão:
I- A Turma, preliminarmente, por maioria, rejeitou a questão de
ordem suscitada pelo Ministério Público Federal e, à
unanimidade, negou provimento às apelações da União
Federal e da empresa CARGIL AGRÍCOLA S/A, e,
II- Por maioria, negou provimento a remessas oficiais, tidas por
interposta, e,
III- Ainda, por maioria, deu parcial provimento à apelação do
Estado do Pará, declarando, à unanimidade, prejudicados o
agravo regimental e o pedido de reconsideração, constantes
dos autos.
A turma, por maioria rejeitou a questão de ordem
suscitada pelo Ministério Público Federal, uma vez que já existia acórdão
transitado em julgado, confirmando a antecipação de tutela para impedir à
realização de qualquer obra no porto graneleiro sem a realização de EIA/RIMA,
logo tal sentença proferida jamais poderia ser rejeitada a ponto de estabelecer
prazo para a realização do mencionado EIA/RIMA.
Nesta esteira, decidiu o Egrégio Tribunal Federal que se a
sentença recorrida condenou, indevidamente, o Estado do Pará a realizar o
EIA/RIMA, na espécie dos autos, há de submeter-se à remessa oficial, tida por
interposta, a fim de que o Tribunal revisor possa adequá-la aos comandos de
seu acórdão mandamental, já transitado em julgado, nos idos de 2003, no qual
ordenou-se à empresa CARGIL AGRÍCOLA S/A a realização do estudo prévio
de impacto ambiental, como condição para o licenciamento das obras do
terminal graneleiro no porto de Santarém(PA), no que restou, afrontosamente,
descumprido pela referida empresa.
Ainda neste diapasão e por maioria, deu parcial
provimento à apelação do Estado do Pará, declarada de forma unânime, bem
188
PARÁ – TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL – Ação Civil Pública n. 2000.39.02.000141-0/PA
– Rel. Des. Federal Souza Prudente, Data da Decisão: 23/04/2007.
99
como declarou quanto ao agravo regimental e o pedido de reconsideração dos
autos prejudicados, uma vez que a empresa anteriormente não deu
cumprimento quanto às questões pertinentes ao EIA/RIMA.
Desta forma e com base na analise jurisprudencial
observa-se que problemas de cunho ambiental em portos já começam a
ganhar relevo no mundo jurídico, logo, faz-se necessário que o respaldo quanto
as questões ambientais venham da aplicabilidade da norma, e da legislação
em vigor pelos operadores do direito, bem como daqueles ligados diretamente
ou indiretamente com matéria ambiental.
3.2 REVITALIZAÇÃO DE ÁREAS PORTUÁRIAS
É possível observar que boa parte dos portos brasileiros
se encontram localizados dentro de grandes sítios urbanos, apresentando
cidades ao redor dos terminais.
Os portos foram construídos para atender a uma
realidade do início do século, logo a realidade naquela época era
completamente outra da qual nos deparamos hoje.
Quanto ao assunto Porto189 comenta:
Uma parte dos portos convencionais brasileiros, construídos
atendendo um perfil de navegação e cargas do início do
século, está hoje estrangulada dentro de sítios urbanos pelas
cidades que deles se alimentaram para crescer e que os
sufocam. Esses aparelhos, face à mudança do perfil do
transporte de carga marítima, encontram-se defasados
tecnologicamente, acentuando o problema do descompasso
entre o porto e sua função comercial e de desenvolvimento.
Perderam espaço e capacidade produtiva.
189
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.154.
100
Os
terminais
portuários
da
atualidade
estão
se
proliferando, nestes terminais é possível constatar que navios com maiores
capacidades encontram-se atracados, que a operação de carga em veículo,
bem como unidades são maiores e mais ágeis, de forma que a atividades têm
buscado maior competitividade, bem como lucratividade.
Neste contexto, Porto190 leciona:
O trânsito portuário requer hoje economia de escala. São
navios cada vez maiores, operando mais carga por veículo ou
unidade de transporte. Em terra, os terminais se proliferaram,
tornando a atividade intensiva em capital e excludente de
mão-de-obra.
Observa-se que muitos terminais definitivamente optaram
a favor do mercado e desta forma literalmente abandonaram as suas antigas
instalações, vindo então a atuar em locais com maiores capacidades quanto à
profundeza do cais, nos acessos marítimos, entre outros elementos
considerados fundamentais para a realidade portuária do momento.
Neste mesmo sentido Porto 191 também traz algumas
considerações quanto ao tema:
Para não serem totalmente excluídos do mercado de cargas
portuárias como pontos de escala, muitos portos literalmente
abandonaram suas áreas de origem, mudando-se para outros
locais, onde ergueram novas instalações com profundidades
maiores junto ao cais e nos acessos marítimos, abundantes
retroáreas e extensas edificações de atracação.
E ainda complementa dizendo que “Aqueles que assim
não procederam, hoje mantêm uma movimentação apenas residual no
mercado”.
Quanto ao processo de revitalização desses aparelhos
portuários iniciou-se primeiramente nos portos fora do País e somente aos
poucos vêm ganhando destaque nos Portos Brasileiros que como forma de
190
191
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.154.
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.154.
101
agregar ao valor econômico, bem como financeiro da atividade buscaram nos
portos internacionais a melhor maneira para o crescimento na atividade, vindo
então a instalar nas proximidades do terminal restaurantes, marinas, museus
entre outros atrativos para a sociedade.
Quanto à moderna revitalização dos terminais portuários
Porto192 comenta:
Hoje, muitas dessas áreas possuem restaurantes, marinas,
teatros, cinemas, museus náuticos, mirantes, santuários
ecológicos, parques de diversão, hotéis e estações de
passageiros modernas. A renda gerada nesses espaços
urbanos recuperados possibilita a aplicação de recursos em
sua manutenção e conservação.
Diante deste processo de revitalização pode-se concluir
que tal processo acaba favorecendo para as questões ambientais, uma vez
que existe todo um planejamento, bem como todos os instrumentos
mencionados anteriormente são aplicados como forma de garantir que o
vínculo entre Porto-Cidade seja garantido.
3.3 APLICABILIDADE DO SISTEMA DE GESTÃO AMBIENTAL EM ALGUNS
PORTOS EUROPEUS.
A seguir será demonstrada a aplicabilidade do sistema
de gestão ambiental nos Portos Europeus como ferramenta para proteção ao
meio ambiente.
3.3.1 INTRODUÇÃO AO SISTEMA DE GESTÃO AMBIENTAL NOS PORTOS
EUROPEUS, EM ESPECIAL ESPANHA.
Os estabelecimentos portuários europeus apresentam
um controle de meio ambiente considerado de grande importância para a
192
PORTO, Marcos Maia. Portos e meio ambiente. p.154.
102
atividade portuária, logo, faz-se necessário implantar um adequado sistema de
proteção ao meio ambiente. 193.
Diante da aplicabilidade deste controle do meio ambiente,
os portos europeus visam garantir a redução das situações de risco e acidentes
no interior dos terminais portuários, bem como por outro lado melhorar a
qualidade de vida dos habitantes que vivem nas cidades portuárias, e
principalmente nos bairros que circundam as instalações portuárias194.
Entre as principais medidas adotadas pelos portos
europeus destacam-se as identificações de risco, adoção de medidas
preventivas, a aplicação de um sistema de controle operacional e a aplicação
de planos de emergência195.
Os portos europeus encontram-se desenvolvendo planos
de gestão ambiental como ferramenta adequada para estabelecer uma política
de proteção ao meio ambiente no meio portuário196.
3.3.2 MEIO AMBIENTE PORTUÁRIO EUROPEU.
Os portos europeus diante da consciência quanto às
questões voltadas para o meio ambiente, da infraestrutura e dos impactos que
a atividade pode provocar ao meio se comprometem de forma responsável a
proteger o mesmo dando cumprimento aos requisitos da legislação e
regulamentação ambiental promovendo o desenvolvimento e revisando a
política do meio ambiente das autoridades portuárias, dando ensejo ao sistema
de gestão ambiental mediante o uso de tecnologia limpa e boas práticas
193
Disponível em:<
http://www.puertos.es/es/sistema_portuario/medio_ambiente/sistemas_gestion_ambiental/index
.html> Acesso em: 21de Outubro de 2009.
194
Disponível em:<
http://www.puertos.es/es/sistema_portuario/medio_ambiente/sistemas_gestion_ambiental/index
.html> Acesso em: 21de Outubro de 2009.
195
Disponível em:<
http://www.puertos.es/es/sistema_portuario/medio_ambiente/sistemas_gestion_ambiental/index
.html> Acesso em: 21de Outubro de 2009.
103
permitindo alcançar os seus objetivos; conscientizar as autoridades portuárias
mediante programas de sensibilização e formações ao meio ambiente
impulsionando estratégias de prevenção da contaminação aos aspectos
ambientais causados pelas operações e atividades portuárias; estudando e
fomentando todas as medidas procedentes para minimizar os impactos
gerados por outros agentes197.
3.3.3 SISTEMA DE GESTÃO AMBIENTAL NOS PORTOS.
A gestão ao meio ambiente, e a implantação de sistemas
de gestão ambiental, é um dos objetivos dos Portos Europeus que por
intermédio das autoridades portuárias européias têm implantado um sistema de
gestão ao meio ambiente em determinados serviços198.
O sistema de gestão nos portos europeus exige um
enfoque integrado baseado em um adequado conhecimento quanto às
atividades comerciais e industriais que possuem lugar nas instalações
portuárias. Desta maneira, os entes públicos dos portos do Estado, têm
desenvolvido um sistema de indicadores ambientais portuários como
ferramenta chave para os sistemas de gestão ambiental nos portos comerciais
de âmbito nacional, bem como referência para o âmbito internacional199.
Os
principais
portos
europeus
apresentam
como
objetivos, implementar as políticas ambientais, conforme orientação dos
renomados organismos internacionais que versam sobre o assunto, com
destaque para a ESPO (European Sea Ports Organization); Organismo Público
196
Disponível em:<
http://www.puertos.es/es/sistema_portuario/medio_ambiente/sistemas_gestion_ambiental/index
.html> Acesso em: 21de Outubro de 2009.
197
Meio
Ambiente
Portuário:
Disponível
em
<
http://www.puertos.es/es/sistema_portuario/presentacion.html> Acesso em: 26 de Outubro de
2009.
198
Disponível em:<
http://www.puertos.es/es/sistema_portuario/medio_ambiente/sistemas_gestion_ambiental/index
.html> Acesso em: 21de Outubro de 2009.
104
Del Estado (OPPE), bem como dar cumprimento a tratados internacionais
impostos
pela
comunidade
européia
quanto
as
questões
de
cunho
ambiental200.
3.4 A GESTÃO AMBIENTAL APLICADA NO PORTO DE CARTAGENA.
O porto de Cartagena, na Espanha é considerado um
grande porto em termos de política ambiental, pois a autoridade portuária de
Cartagena tem como compromisso desenvolver política direcionada ao meio
ambiente·.
Um dos objetivos do Porto de Cartagena quanto à gestão
ambiental está na incorporação das considerações ambientais em todos os
processos operacionais desenvolvidas no respectivo porto, bem como pela
própria Autoridade Portuária de Cartagena201.
A política de gestão ambiental do Porto de Cartagena
prevê aplicabilidade nas áreas condizentes com a administração, gestão e
controle de serviços e infraestrutura do Porto, de acordo com as leis vigentes
no Sistema Portuário Espanhol de titularidade do Estado202.
O Porto de Cartagena realiza diversas ações em prol do
meio ambiente, e uma das ações realizadas seria quanto ao controle da
qualidade das águas do Porto, envolvendo a Autoridade Portuária do
respectivo porto, bem como outros órgãos comprometidos com a atividade
portuária da região203.
199
Disponível em:<
http://www.puertos.es/es/sistema_portuario/medio_ambiente/sistemas_gestion_ambiental/index
.html> Acesso em: 21de Outubro de 2009.
200
Disponível em:<
http://www.puertos.es/es/sistema_portuario/medio_ambiente/sistemas_gestion_ambiental/index
.html> Acesso em: 21de Outubro de 2009.
201
Disponível em:< http://www.apc.es/general/apc08.asp?leng> Acesso em 20 Outubro 2009.
202
Disponível em:< http://www.apc.es/general/apc08.asp?leng> Acesso em 20 Outubro 2009.
203
Disponível em:< http://www.apc.es/general/apc08.asp?leng> Acesso em 20 Outubro 2009.
105
A seguir segue um gráfico sinóptico demonstrando em
números a quantidade de resíduos retirados das águas do Porto de Cartagena
no período entre os anos de 2003 a 2007204.
Esta, dentre outras ações ligadas à gestão do meio
ambiente tornam o Porto de Cartagena um dos principais portos do complexo
portuário da Espanha, pois visando a qualidade do serviço prestado o referido
porto adota políticas ambientais que certamente estará favorecendo o setor,
bem como acaba demonstrando que o complexo portuário se encontra em
cumprimento com a legislação vigente no País205.
3.5 A GESTÃO AMBIENTAL APLICADA NO PORTO DE GIJÓN.
O Porto de Gijón geograficamente está localizado no
noroeste peninsular, conforme ilustração a seguir206.
204
Disponível em:< http://www.apc.es/general/apc08.asp?leng> Acesso em 20 Outubro 2009.
Disponível em:< http://www.apc.es/general/apc08.asp?leng> Acesso em 20 Outubro 2009.
206
Disponível em:< http://www.puertogijon.es/index.asp?MP=2&MS=113&MN=2> Acesso em
20 de Outubro de 2009.
205
106
Seu principal objetivo enquanto complexo portuário
Espanhol é por meio das suas atividades desenvolver economicamente e
industrialmente a região, na qual se encontra localizado, uma vez que a
competitividade empresarial depende cada vez mais de portos eficazes, bem
integrados e que permitam o desenvolvimento da economia no contexto da
globalização207.
Desta
maneira
o
Porto
de
Gijón
atualmente
é
considerado líder nacional em atividades envolvendo o complexo portuário
apresentando um moderno sistema de planificação e gestão estratégica se
destacando cada vez mais no Sistema Portuário Espanhol208.
Para atingir este patamar, e se destacar entre os demais
complexos portuários espanhóis o Porto de Gijón implantou no ano de 2004, a
Autoridade Portuária de Gijón, como mecanismo para fomentar o trabalho
conjunto, das empresas membros da comunidade portuária em benefício da
estratégia do Porto de Gijón209.
A Autoridade Portuária de Gijón atualmente se encontra
dividida em Presidência, Direção Geral, Subdireção Geral, Diretores e
207
Disponível em:< http://www.puertogijon.es/index.asp?MP=2&MS=113&MN=2> Acesso em
20 de Outubro de 2009.
208
Disponível em:< http://www.puertogijon.es/index.asp?MP=2&MS=113&MN=2> Acesso em
20 de Outubro de 2009.
209
Disponível em:< http://www.puertogijon.es/index.asp?MP=2&MS=113&MN=2> Acesso em
20 de Outubro de 2009.
107
Unidades de Organização, de modo que assuntos como conservação do meio
ambiente entre outros são tratados por meio da Subdireção Geral, bem como
são tratados os referidos assuntos pela direção de conservação e direção de
meio ambiente210.
Abaixo segue quadro demonstrativo quanto a divisão da
Autoridade Portuária de Gijón211.
Quanto ao Sistema de Gestão Ambiental implantado pelo
Porto de Gijón, este tem por finalidade desenvolver e melhorar o
comportamento ambiental da Autoridade Portuária, tratando em linhas gerais
de assuntos como212:
210
Disponível em:< http://www.puertogijon.es/index.asp?MP=2&MS=113&MN=2> Acesso em
20 de Outubro de 2009.
211
Disponível em:< http://www.puertogijon.es/index.asp?MP=2&MS=113&MN=2> Acesso em
20 de Outubro de 2009.
212
Disponível em:< http://www.puertogijon.es/index.asp?MP=2&MS=113&MN=2> Acesso em
20 de Outubro de 2009.
108
1- Controle da Qualidade do Ar e Ruídos;
2- Controle da Qualidade das Águas;
3- Controle da Qualidade dos Solos;
4- Gestão de Resíduos;
5- Desenvolvimento Sustentável;
6- Gestão Sustentável do Espaço Portuário;
7- Educação Ambiental;
Desta maneira conclui-se que a aplicabilidade do
Sistema de Gestão Ambiental em Portos Europeus é considerado elemento
chave para proteção do Meio Ambiente, bem como para o desenvolvimento da
atividade gerando maior lucratividade para complexo portuário em si, e também
para a região, na qual o mesmo se encontra inserido.
109
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho teve como objetivo investigar, à luz
da legislação, da doutrina e da jurisprudência ambiental nacional, a Gestão
Ambiental no complexo portuário.
O interesse pelo tema abordado deu-se em razão da sua
atualidade no contexto portuário, bem como a importância para o cumprimento
da legislação ambiental vigente no País.
Para compreensão do referido trabalho o mesmo foi
dividido em três capítulos.
O primeiro tratou de abordar quanto a evolução do direito
ambiental no Brasil frente aos interesses econômicos, para tanto, fez-se
necessário abordar os seguintes temas: a sucinta evolução do direito ambiental
no Brasil; o conceito de Meio Ambiente; o Direito Ambiental; o conceito de
Direito Ambiental; alguns princípios pertinentes em matéria ambiental, como
exemplo, o do poluidor-pagador; da prevenção; da precaução; da participação;
da informação e da cooperação; Fez-se necessário também expor breves
considerações acerca das metas do Direito Ambiental, destacando: o direito a
sadia qualidade de vida; o direito ao desenvolvimento sustentável e o direito a
informação e educação ambiental, tendo como objeto a demonstração do
processo de evolução quanto a matéria ambiental e a importância das metas
do direito ambiental para alcançar a sonhada qualidade de vida.
O segundo capítulo tratou-se da gestão ambiental e o
desenvolvimento sustentável, sendo necessária a abordagem de todos os
instrumentos da gestão ambiental, no sentido de demonstrar a importância da
110
atividade estar colocando em prática tal sistema de gestão e ao mesmo tempo
contribuindo para a qualidade ambiental.
Para tanto, o conceito de gestão ambiental, aspecto
histórico do desenvolvimento sustentável; a gestão ambiental nos portos; o
programa de gestão ambiental e o sistema de gestão ambiental nos portos; os
instrumentos da gestão ambiental portuária; a relação entre portos e meio
ambiente; os impactos ambientais causados pela atividade portuária; os
impactos da atividade portuária na zona costeira e por último o plano de
desenvolvimento e zoneamento do porto são temas que certamente compõem
o cenário portuário e que merecem relevo ao tratar da Gestão Ambiental.
O terceiro e último capítulo foi abordado decisões
jurisprudenciais, demonstrando a efetiva relação entre Porto e Meio Ambiente.
Tendo a atividade portuária apresentar os instrumentos necessários para a
realização da atividade.
Ainda abordou o capítulo quanto a aplicação do Sistema
de Gestão Ambiental em Portos Europeus, com destaque para o Porto de
Cartagena e o Porto de Gijón que se encontram aplicando o Gestão Ambiental
buscando a valorização do setor, a competitividade, porém, destacando a
qualidade de vida como fator essencial e prezada pela legislação européia.
Por fim, retoma-se a única hipótese da pesquisa:
a) É importante a aplicação do Sistema de Gestão
Ambiental para os Complexos Portuários, assim, como vêm ocorrendo com
diversos Portos Europeus, em destaque neste trabalho para o os complexos
portuários de Cartagena e Gijón, ambos na Espanha.
Tal assertiva restou confirmada, pois em análise a
aplicação do pertinente Sistema de Gestão Ambiental nos Complexos
Portuários da Europa, destacando os supracitados Portos de Cartagena e
111
Gijón, respectivamente, pode-se observar que os mesmos se encontram em
destaque em relação aos Portos que não adotam tal política de gestão.
Os portos europeus visam garantir a redução das
situações de risco e acidentes no interior dos terminais portuários, bem como
por outro lado melhorar a qualidade de vida dos habitantes que vivem nas
cidades portuárias, e principalmente nos bairros que circundam as instalações
portuárias ao aplicar a Política de Gestão Ambiental.
A consciência quanto às questões voltadas para o meio
ambiente, a infraestrutura e os impactos que a atividade pode provocar ao meio
são elementos que faz com que os portos europeus se comprometam de forma
responsável pela proteção do meio ambiente, dando assim cumprimento aos
requisitos da legislação e regulamentação ambiental.
Diante da aplicação do Sistema de Gestão Ambiental o
Porto de Gijón é considerado líder nacional em atividades envolvendo o
complexo portuário apresentando um moderno sistema de planificação e
gestão estratégica se destacando cada vez mais no Sistema Portuário
Espanhol.
A existência de um conselho dividido em Presidência,
Direção Geral, Subdireção Geral, Diretores e Unidades de Organização, de
modo que assuntos como conservação do meio ambiente entre outros são
tratados por meio da Subdireção Geral, bem como são tratados os referidos
assuntos pela direção de conservação e direção de meio ambiente demonstra
a eficácia do complexo diante da Política de Gestão Ambiental.
112
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS
Almeida, Gabriel Gino de; SERAFINI, Leonardo Zagonel (org.) Direito Política
e Meio Ambiente: 25 anos da Lei Federal nº 6.938/1981.Vol. VII. Curitiba:
OAB/PR, 2006.
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114
ANEXOS
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 2008.04.00.032251-8 (TRF 4ª REGIÃO)
Originário: AÇÃO POPULAR Nº 2008.70.08.000239-1 (PR)
Data de autuação: 08/09/2008
Relator: Juiz Federal JOÃO PEDRO GEBRAN NETO - 3ª TURMA
Órgão Julgador: 3ª TURMA
Órgão Atual: GAB. Juiz Federal JOÃO PEDRO GEBRAN NETO
Localizador: AIACP
Assuntos:
1. Concorrência
2. Revogação/Concessão de Licença Ambiental
VALDIR LUIZ ROSSONI, autor de ação popular ajuizada contra os agravados,
requer a decretação de nulidade, por lesivos ao ambiente, à moralidade
administrativa e ao erário, dos seguintes atos: (1) ato administrativo "repasse
do licenciamento ambiental das dragagens no Porto de Paranaguá ao IAP" Ofício nº 317/2006/DILIQ/IBAMA"; (2) licenças ambientais LP nº 11.415, AA nº
13.952 e LO nº 12.631, emitidas irregularmente pelo IAP; (3) ato administrativo
"pedido preliminar de dragagem" - Of. nº 758/2007 - APA; (4) ato administrativo
"deferimento ao pedido preliminar de dragagem" - Of. n 1.153/2007/CPPR/MB;
(5) edital de Concorrência Internacional nº 07/2007 - APPA.
Aforada a ação popular, foram proferidas duas decisões, abaixo transcritas e
ora agravadas.
Eis o teor da primeira:
Postergou-se a decisão da medida liminar à apresentação de documentos
indispensáveis
à
prova
dos
fatos
debatidos
na
ação.
Esses documentos foram apresentados pela APPA e pelo IAP às fls.
1448/1646 (anexos do edital de concorrência) e fls. 1649/2344 (processo de
licenciamento ambiental), respectivamente.
À vista dos citados documentos, o autor apresentou dois pareceres técnicos
preliminares (fls. 2483/2498 e 2467/2475), sobre os quais a APPA manifestouse às fls. 2512/2518.
Decido:
115
a) Interesse de agir
A APPA afirmou que permanece responsável pela dragagem de manutenção
do Canal da Galheta, enquanto a UNIÃO assumiu a dragagem de
aprofundamento (fl. 2517).
Não está claro de que forma dar-se-á essa cooperação entre os governos, mas
a APPA declarou pretender valer-se da licença ambiental e da autorização da
Capitania dos Portos já existentes a fim de desincumbir-se da sua missão.
Com isso, persiste o interesse do autor na tutela jurisdicional.
b) Licenciamento ambiental
Conforme as razões apresentadas quando do início da análise da liminar (item
"a" do mérito, fls. 1423/1429), permanecia a dúvida sobre o cumprimento pelo
IAP, ao deferir a licença ambiental de operação (fls. 241/243), dos critérios
técnicos estabelecidos no Parecer Técnico n° 008/20 06 do IBAMA (fls.
161/171), a teor do Ofício n° 317/2006-DILIQ/IBAMA, de 29.05.2006 (fls.
186/187).
Verifico que a Licença de Operação indica, no "Detalhamento dos Requisitos
de Licenciamento", o "Ofício n° 317/2006-DILIQ/IBAM A" e o "Parecer Técnico
n° 008/2006-COAIR/CGLIC/DILIQ/IBAMA".O extenso prog rama de dragagem
analisado apresenta uma enormidade de dados técnicos relativos aos impactos
de diveras ordens pela execução dessa atividade, com variadas tabelas, dados
estatísticos e coordenadas. O mesmo se aplica ao "Plano de controle
ambiental"
e
os
múltiplos
"Levantamentos
Batimétricos".
Some-se a isso, a petição do IBAMA de fls. 2360/2367, defendendo a
competência do IAP para o licenciamento.
c) Segurança da navegação
Quanto ao traçado do canal na Área Alfa, o Anexo 17 do Edital de
Concorrência, que contém o Projeto Básico, mais precisamente às fls.
1461/1462 e 1487, corrobora a impressão originada a partir do Projeto de
Dragagem apresentado pela APPA ao IAP e à Capitania dos Portos a fim de
obter as respectivas licenças, de que contemplaria a correção do traçado,
116
recuperando a forma retilínea, a teor das razões expostas na decisão de fls.
1423/1429.
Os pareceres técnicos apresentados pelo autor, apesar de muito bem
fundamentados, constituem prova unilateral e devem ser avaliados com
reserva.
Apenas uma prova técnica imparcial e multidisciplinar fornecerá os elementos
necessários à convicção das questões de fato debatidas, em especial quanto à
preservação do meio ambiente e à segurança da navegação.
Fortes interesses políticos permeiam esta ação popular, que versa sobre
atividade econômica bastante importante para o Estado do Paraná e,
certamente, a mais relevante para a comunidade de Paranaguá. Assim, é
preciso bastante segurança do magistrado sobre a situação de fato, para que
não sejam provocados danos ainda maiores do que aqueles que o autor alega
estarem sujeitos pela continuidade da dragagem na forma pretendida pela
APPA.
Ante o exposto, ausente a verossimilhança das alegações, indefiro a medida
liminar.
Intimem-se, inclusive o MPF, e citem-se todos os réus para responderem no
prazo comum de 20 (vinte) dias (Lei n° 4.717/1965, art. 7°, IV).
O processo já contém 10 volumes, por isso a juntada de novos documentos
será decidida após as contestações.
Paranaguá, 15 de agosto de 2008.
Eis a segunda:
O autor apresenta petição tecendo considerações sobre as alegações dos réus
e formula pedidos.
Decido:
Os argumentos lançados pelo autor visavam dar suporte à decisão a ser
prolatada pelo Juízo.
No entanto, como já foi proferida decisão liminar nos autos resta prejudicada a
apreciação
da
petição
do
autor
popular
neste
ponto.
117
No que tange ao aditamento do pedido de provas este será analisado no
momento oportuno.
Em relação ao pedido de inclusão do Diretor de Licenciamento Ambiental do
IBAMA não vislumbro a necessidade uma vez que o próprio órgão ambiental já
integra o pólo passivo.
Assim, indefiro o pedido constante no item "e" da petição do autor e postergo a
análise da prova requerida.
Intime-se e cumpra-se a parte final da decisão de fls. 2534/2535.
Paranaguá, 22 de agosto de 2008.
Quanto ao perigo da demora, a justificar a forma instrumental do agravo, a
agravante sustenta, em síntese, risco de dano patrimonial ao erário pela
possibilidade, a qualquer momento, de contratação direta de obra de dragagem
com supedâneo em licenças ambientais irregulares, bem como grave risco de
dano ambiental e à segurança da navegação (abarcando desde a fragilidade
dos ecossistemas atingidos pela obra até o perigo de graves acidentes navais,
tais como o derramamento de derivados de petróleo com impacto ambiental
arrasador).
Quanto à verossimilhança do direito invocado, aduz uma série de argumentos e
passagens processuais, das quais, em síntese, destaco: (1) que as licenças
foram emitidas ao arrepio da lei e da boa técnica; (2) que o IAP não atendeu
aos requisitos estabelecidos pelo Parecer Técnico nº 008/2005-DILIC/IBAMA
(fls. 161/171), pois omisso em vários aspectos (listados às fls. 11 e 12 deste
agravo); (3) que o edital CI 007/2007 (fls. 521/552) extrapola as condicionantes
da LO nº 12.631-IAP (fls. 241-243), ao incluir derrocagem de rochas de modo
incoerente com o escopo de dragagem de manutenção e ao ignorar
necessidade de licenciamento específico para a engorda da praia de Matinhos;
(4) que a APPA não teve acesso aos documentos relativos ao licenciamento da
dragagem de aprofundamento; (5) a ausência de impugnação pontual das
teses sustentadas pelo autor popular; (6) que o anexo 17 do edital, juntado pela
APPA na ação popular, visando à apresentação do traçado retilíneo do canal
na área Alfa, omite o trecho onde se localiza a inflexão projetada, gerando
convicção inidônea na prolação da decisão agravada; (7) que inexiste previsão
de correção do canal da Galheta ao seu formato reto original.
118
Recebidos os autos, foi determinada a oitiva do Ministério Público Federal de
imediato, ante a natureza e a dimensão do litígio. Após a oferta de parecer, foi
a seguir determinada à intimação dos agravados, para contra-razões.
Antes do cumprimento deste último despacho, em atenção à manifestação do
agente ministerial, é necessário apreciar o pedido de antecipação da tutela
recursal.
A seguir, intimadas as partes desta decisão e oportunizada a apresentação das
contra-razões, os autos serão novamente encaminhados ao MPF, para parecer
final.
É o sucinto relatório.
Decido.
O exame dos autos, reproduzidos em 10 volumes apensos ao presente agravo
de instrumento, dá a dimensão do litígio subjacente a este recurso.
Trata-se, como referido no relatório desta decisão, de discussão sobre o
procedimento adotado pela Administração para viabilizar dragagem do canal do
Porto de Paranaguá. Nesta atividade, envolveram-se o IBAMA, o IAP e a
APPA. A presente ação popular aponta vícios de forma (incompetência do IAP
para a realização do licenciamento ambiental, bem como delegação ilegal de
competência do IBAMA para o IAP, visando à feitura de tal procedimento) e de
fundo (defeitos no licenciamento realizado, pondo em risco o ambiente e a
segurança da navegação), tudo concorrendo para prejuízo ao erário.
A decisão recorrida salientou, corretamente, a tensão presente em litígios como
este: diante da necessidade da dragagem, tanto o ambiente e a segurança da
navegação quanto o desenvolvimento econômico da região têm a perder com a
continuidade da conduta administrativa ou sua suspensão.
No direito ambiental, pontificam os princípios da prevenção e da precaução,
cujo conteúdo informa a atividade dos Poderes Públicos e da sociedade. Este o
prisma pelo qual os órgãos judiciários devem atuar, independente de disputas
políticas ou pessoais, sejam estas entre membros do Executivo, do Legislativo
ou até envolvendo servidores e peritos.
O princípio da prevenção requer que danos previsíveis e passíveis de
conhecimento prévio certo e seguro sejam evitados, por meio da adoção das
medidas cabíveis. Já o princípio da precaução reclama cuidado e prudência
119
diante de danos incertos, decorrentes de atividade cujos resultados fazem
pairar dúvida quanto à lesividade ao ambiente.
Como disse Cristiane Derani ("Direito ambiental econômico", São Paulo: Max
Limonad, 1997, p. 167), "precaução é cuidado. O princípio da precaução está
ligado aos conceitos de afastamento de perigo e segurança das gerações
futuras, como também de sustentabilidade ambiental das atividades humanas.
Este princípio é a tradução da busca da proteção da existência humana, seja
pela proteção de seu ambiente como pelo asseguramento da integridade da
vida humana. A partir desta premissa, deve-se também considerar não só o
risco eminente de uma determinada atividade, como também os riscos futuros
decorrentes de empreendimentos humanos, os quais nossa compreensão e o
atual estágio de desenvolvimento da ciência jamais conseguem captar em toda
densidade.
No caso em exame, constata-se que o Parecer Técnico nº 008/2006DILIC/IBAMA, de 22 de fevereiro de 2006, estabelece os critérios cuja
observância é necessária para a proteção do ambiente, objetivando a feitura do
licenciamento ambiental por intermédio do IAP, conforme atesta o documento à
fl. 2397. Sem discutir a delegação de competência do IBAMA para o IAP
quanto à atividade de licenciamento, o que dos autos constou, desde o início,
foi a ausência de elementos que demonstrassem o atendimento de tais critérios
no licenciamento realizado pelo IAP. Tanto que o juízo monocrático considerou
imprescindível a presença do processo administrativo ambiental do IAP e
determinou sua juntada (fl. 1423/1429).
Diante disso, o autor popular, por meio de seu assistente técnico, apontou,
objetivamente, a inobservância de dados relevantes em tal processo
administrativo ambiental, elementos esses exigidos pelo citado parecer técnico
(fl.s 11 e 12 do agravo).
Qual foi a resposta da Administração, instada pelo Juízo recorrido, diante da
listagem destes tópicos? A leitura das fls. 2512-2518 (último volume apenso)
nada responde sobre a apreciação técnica e, especialmente, as omissões
arroladas quanto à matéria de fundo. Ela se limita a criticar a manifestação do
assistente técnico por meio de investidas pessoais contra a lisura e a
capacitação profissional do assistente técnico, sem, em nenhum momento,
refutar a omissão presente no licenciamento ambiental havido pelo IAP. Não se
trata, aqui, de emitir qualquer juízo quanto aos juízos contrários ao
120
profissionalismo e ao caráter do assistente técnico. O que importa é avaliar,
objetivamente, se a Administração cumpre o dever de esclarecer minimamente
em juízo, ainda que de forma sucinta e em momento de cognição sumária, se
atendeu aos princípios que ordenam a proteção ao ambiente.
A propósito, são estas as omissões suscitadas, diante das quais a
Administração nada refutou, muito menos indicou onde contemplados estes
tópicos:
Do mesmo modo, resta a questão da correção dos estudos e da obediência
aos requisitos citados no Parecer Técnico n° 008/20 06 do IBAMA. O que, a
priori, em homenagem ao princípío da razoabilidade, e pela dimensão da sua
complexidade, dependeriam do concurso de peritos. No entanto, certos fatos
por decorrem exclusivamente de simples constatação de ausência, e mesmo
inexistência, podem desde já ser elencados. A saber:
1- Não existem batimetrias atualizadas das áreas a serem dragadas, uma vez
que as batimetrias encaminhadas em anexo ao pedido preliminar de dragagem
- Oficio n° 758j2007-APPA (fls. 200), datam do inic io do ano de 2006, como
pode ser observado das fotocópias dos carimbos das suas respectivas
plotagens (de acordo com o laudo técnico);
2- Não existem batimetrias das áreas de despejo externo, de acordo com a
lístagem do material fomecído pela CPPR (de acordo com o laudo técníco), em
atendimento a decisão interlocutória emanada desse Juízo no MS n°
2008.70.08.000170-2;
3- Não foram encontrados estudos referentes ao índice de empolamento dos
sedimentos a serem dragados;
4- Não foram encontrados estudos de estabilidade dos taludes, nem tão pouco
a definição geométrica dos mesmos;
5-Não existe um valor atualizado das profundidades atuais para ser comparado
com as pretendidas após as dragagens, por simples inteligência decorrente do
primeiro subitem;
6- Não existem estudos hidrodinâmicos relacionados à área ACE20 (área de
despejo externo em Matinhos (fls. 1477), uma vez que os documentos
apresentados pelo lAP "Plano de Controle Ambiental - Estudo dos Impactos
121
causados pelo descarte de sedimento na ACE e pela Formação de Aterros
Hidraúlicos no Complexo Estuarino de Paranaguá" (fls..1727/1862), que tratam
deste estudo não fazem qualquer referência a esta área;
7- Não foi encontrada a demonstração do modelo matemático de circulação
hidrodinâmica empregado;
8- Não existem dados suficientes e tempestivos, para alimentar o citado
modelo de circulação hidrodinâmica, uma vez que os dados citados (fls.1821 e
1824/1825) se referem apenas a área interna do complexo estuarino, e, assim
mesmo, datam de 1994 e 1997;
9- Não existe menção a necessária implementação do plano de monitoramento
da dragagem;
10- Do mesmo modo, não existe menção a necessária implementação do plano
de execução das ações mitigadoras previstas.
11- Por fim, a questão ambiental, ainda que desconsiderando o fato de que a
LO n° 12.631-IAP (fls. 241/243), não teria validade por ter sido expedida por
órgão incompetente, falha quanto à ausência dos estudos necessários e
incompletos por não atender aos requisitos estabelecidos pelo IBAMA, também
a que apresentar o fato de que o edital da CI 007/2007 (fls. 521/552) extrapola
as condicionantes estabelecidas naquele alvará.
Veja-se:
Embora a citada LO não tenha explicitado o volume de dragagem autorizado, o
que por si só já seria imperdoável, o plano de controle ambiental - PCA (fis.2198), que em tese lhe teria prestado suporte, estabelecia um teto de
6.000.000 m3 que poderiam ser dragados, quando o edital prevê a remoção de
16.819.721 m3, de acordo como o estabelecido nos anexos 09 e 12 do edital
da CI 007 fls 544 e 547;
A licença em questão se presta apenas a uma obra de dragagem de
manutenção (fls. 241/243), portanto o edital jamais poderia prever obras de
derrocagem de rochas;
lnexiste licenciamento que preste arrimo à obra de engorda da praia de
Matinhos." (autos apensos, fl. 2463-4)
122
Em face destes tópicos, a manifestação administrativa limitou-se a aspectos
pessoais, questionando a capacidade científica e a integridade do assistente
técnico do autor popular.
Poder Judiciário, assim como a Administração, vinculados aos princípios da
prevenção e da precaução, não pode deixar progredir atividade potencialmente
tão agressiva ao ambiente sem que o órgão técnico administrativo, chamado a
prestar esclarecimentos, o faça de modo consistente e objetivo. A precaução
tem no seu conteúdo o dever de decidir com prudência, vale dizer, com o
cuidado exigível. A análise dos autos revela situação onde persistem dúvidas
sérias quanto à qualidade do licenciamento ambiental realizado, especialmente
em face da lacunosa resposta da Administração. Ignorar essa ausência,
especialmetne quanto às omissões apontadas pelo assistente técnico, seria
imprudente, colocando em risco o ambiente em desacordo com o dever de
precaução.
Diante disso, tenho que a liminar recursal requerida por este agravo de
instrumento deve ser parcialmente deferida.
Com efeito, não se trata de determinar a suspensão do procedimento licitatório
até julgamento final desta ação popular, mas até que a Administração
apresente resposta objetiva quanto às omissões e aos aspectos técnicos
inadequados aventados pelo autor popular, relacionados à proteção ao
ambiente, cabendo ao Juízo avaliar, de imediato ou se valendo de perito oficial,
a suficiência dos esclarecimentos prestados.
Trata-se de antecipação parcial dos efeitos da tutela recursal, objetivando
compatibilizar a proteção ao ambiente e a continuidade das atividades
necessárias ao desenvolvimento econômico, por meio da suspensão
temporária das atividades relacionadas ao procedimento licitatório, sem,
contudo, paralisar a atividade administrativa até o julgamento final da ação
popular, que pode consumir lapso temporal muito alongado.
Não se diga, nesse diapasão, que esta liminar recursal despreza a urgência e a
legitimidade da atividade administrativa. Ao contrário: presume-se que a
Administração
detenha
procedimento
ambiental
que
contempla
adequadamente todos os critérios estabelecidos no Parecer Técnico nº
08/2006, apesar de não tê-los explicitado ao longo destes autos e, muito
menos, na oportunidade própria e específica que o Juízo lhe propiciou.
123
Deste modo, não há como afastar a incidência do princípio da precaução, que
ordena prudência diante da ausência de esclarecimentos necessários sobre
tópicos relevantes, capazes de desencadear dano ambiental inegável e de
proporções imprevisíveis.
Este verdadeiro dever de prudência, veiculado pelo princípio da precaução, a
de ser observado tanto na esfera administrativa quanto na judicial, obriga a
suspensão do procedimento, na forma explicitada na fundamentação.
De fato, em situações como esta, somente estudos ambientais aprofundados
são suficientes para autorizar a atividade impactante ao ambiente, não
bastando comportamento processual onde a Administração quase nada
esclarece quanto aos aspectos técnicos envolvidos, como ocorreu nestes
autos.
Veja-se a parte ora grifada de precedente do Superior Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO
E
AMBIENTAL.
AÇÃO
DESASSOREAMENTO
DO
RIO
ITAJAÍ-AÇU.
COMPETÊNCIA DO IBAMA. INTERESSE NACIONAL.
CIVIL
PÚBLICA.
LICENCIAMENTO.
1. Existem atividades e obras que terão importância ao mesmo tempo para a
Nação e para os Estados e, nesse caso, pode até haver duplicidade de
licenciamento.
2. O confronto entre o direito ao desenvolvimento e os princípios do direito
ambiental deve receber solução em prol do último, haja vista a finalidade que
este tem de preservar a qualidade da vida humana na face da terra. O seu
objetivo central é proteger patrimônio pertencente às presentes e futuras
gerações.
3. Não merece relevo à discussão sobre ser o Rio Itajaí-Açu estadual ou
federal. A conservação do meio ambiente não se prende a situações
geográficas ou referências históricas, extrapolando os limites impostos pelo
homem. A natureza desconhece fronteiras políticas. Os bens ambientais são
transnacionais. A preocupação que motiva a presente causa não é unicamente
o rio, mas, principalmente, o mar territorial afetado. O impacto será
considerável sobre o ecossistema marinho, o qual receberá milhões de
toneladas de detritos.
124
4. Está diretamente afetada pelas obras de dragagem do Rio Itajaí-Açu toda a
zona costeira e o mar territorial, impondo-se a participação do IBAMA e a
necessidade de prévios EIA/RIMA. A atividade do órgão estadual, in casu, a
FATMA, é supletiva. Somente o estudo e o acompanhamento aprofundado da
questão, através dos órgãos ambientais públicos e privados, poderá aferir
quais os contornos do impacto causado pelas dragagens no rio, pelo depósito
dos detritos no mar, bem como, sobre as correntes marítimas, sobre a orla
litorânea, sobre os mangues, sobre as praias, e, enfim, sobre o homem que
vive e depende do rio, do mar e do mangue nessa região.
5.
Recursos
especiais
improvidos.
(REsp 588.022/SC, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA,
julgado
em
17/02/2004,
DJ
05/04/2004
p.
217)
Em outro precedente, versando situação análoga (enquanto no precedente
agora citado o perigo decorria da inexistência de estudo de impacto ambiental,
no caso ora em apreço o risco decorre da ausência de esclarecimento
relevante sobre o conteúdo do estudo ambiental realizado), o Superior Tribunal
de Justiça manteve a suspensão liminar, por vício de validade, de contrato de
obra pública:
DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. POSSIBILIDADE DE
ANTECIPAÇÃO DE TUTELA NO ÂMBITO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA O
FIM DE SE ANULAR CONTRATO DE OBRA PÚBLICA PARA CONSTRUÇÃO
DE HIDROVIA NA ILHA DO MARAJÓ.
1. Presente à relevância do direito tutelado, é perfeitamente adequada à
concessão de tutela antecipada no âmbito da ação civil pública.
2. A Lei Federal nº 9.494/97 (artigo 1º) deve ser interpretada de forma restritiva,
não cabendo sua aplicação em hipótese especialíssima, na qual resta
caracterizado o estado de necessidade e a exigência de preservação da vida
humana. No presente caso, o bem jurídico tutelado é o meio ambiente, um dos
bens jurídicos mais preciosos para toda a humanidade, tendo alcançado a
eminência de garantia constitucional.
3. A tutela antecipada concedida e mantida, para anular o contrato
administrativo, não vai de encontro aos interesses da Fazenda Pública, apenas
busca preservar o meio ambiente da ilha do Marajó, que é o bem jurídico em
125
questão.
4.
Agravo
regimental
a
que
se
nega
provimento.
(AgRg no Ag 427600/PA, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado
em 19/09/2002, DJ 07/10/2002 p. 200).
Não se está, portanto, adentrando no mérito das ciências que cuidam do
ambiente e a aplicação e a produção destes conhecimentos quanto à
dragagem do Porto de Paranaguá. O que o princípio da precaução ordena aos
Poderes Públicos é observar um modo de proceder na realização desta
atividade e um modo de decidir quando litígio judicial questiona a iniciativa
administrativa. A precaução estabelece o dever de prudência, que não se
confunde com a avaliação técnica da matéria ambiental que subjaz aos
estudos, termos de referência, pareceres técnicos e aos procedimentos
ambientais.
O homem prudente é atento, não apenas ao que acontece, mas ao que pode
acontecer; é atento, e presta atenção. Prudentia, observava Cícero, vem de
providere, que significa tanto prever como prover.
A prudência determina o que é necessário escolher e o que é necessário evitar.
Ora, o perigo pertence, na maioria dos casos, a esta última categoria; daí a
prudência, no sentido moderno do termo (a prudência como precaução).
Todavia, há riscos que é necessário correr, perigos que é preciso enfrentar; daí
a prudência, no sentido antigo (a prudência como "virtude do risco e da
decisão"). A primeira, longe de abolir a segunda, depende dela, e esta relação
entre prudência e precaução é conhecida no direito ambiental.
Este dever de prudência, requerido pelo princípio da precaução e verificado no
caso concreto pelo silêncio da Administração em face da necessidade de
esclarecimentos apontada pelo autor popular, fica reforçado pelo exame da
documentação acostada aos autos. É que, em outras oportunidades,
constatou-se a dificuldade de comunicação entre o IBAMA, o IAP e a APPA,
seja pelo desatendimento desta a compromissos e exigências ambientais
requeridas pelo IBAMA, seja pela realização de planos de controle ambiental
insuficientes e inadequados, versando, além da atividade de dragagem de
manutenção do canal da Galheta, proposta para ampliação de Cais,
regularização dos Portos de Paranaguá e Antonina (Informação Técnica
145/2005, fls. 2390/2392), bem como o Plano de Controle Ambiental,
apresentado pela APPA, para a regularização dos portos de Paranaguá e
Antonina (Parecer Técnico nº 103/2006, fls. 2402-2443).
126
Diga-se, a propósito, e repisando aquilo anteriormente examinado nesta
decisão, que faz parte do conteúdo do princípio da precaução o dever de a
Administração informar, de modo preciso e sem tergiversações, os elementos
considerados nos seus procedimentos ambientais. Este dever foi desatendido
pela manifestação da APPA, que não acrescentou nada de objetivo quando
requerida pelo Poder Judiciário a esclarecer as omissões apontadas pelo autor
popular.
A dúvida, entretanto, aproveita em favor da proteção ao ambiente" (José
Rubens Nestas circunstâncias, ademais, "fica a parte interessada encarregada
de demonstrar com alta probabilidade, que o seu empreendimento não é
potencialmente produtor de riscos ambientais. Morato Leite, Heline Sivini
Ferreira e Jailson José de Melo, "Licenciamento ambiental e estudo prévio de
impacto ambiental de grandes hidrelétricas e hidrovias: da preservação à
precaução e as tendências da jurisprudência", in Direito, Água e Vida, org.
Antonio Herman Benjamin, vol. 1, Instituto O Direito por um Planeta Verde, p.
633).
No mesmo sentido, Ana Gouveia Freitas Martins (O princípio da precaução no
direito do ambiente, Lisboa: Associação Acadêmica da Faculdade de Direito de
Lisboa, 2002) aponta a incidência do princípio da precaução sempre que,
apesar da inexistência de provas científicas conclusivas, seja plausível a
suspeita de que certa atividade envolve risco de danos ambientais, ainda que
se desconheça concretamente a probabilidade de sua ocorrência ou
magnitude.
Corolário disso é que, como afirma Álvaro Luiz Valery Mirra ('Direito Ambiental:
o princípio da precaução e sua aplicação judicial', in José Rubens Morato Leite,
Inovações em Direito Ambiental, Florianópolis: Fundação José Arthur Boiteux,
2000), na esfera judicial, opera-se inversão do ônus probatório, devendo
aquele que promove a atividade demonstrar que a atividade questionada não é
efetiva ou potencialmente degradadora do ambiente (tudo conforme artigo e
citações de Denise Hammerschmidt, 'O risco na sociedade contemporânea e o
princípio da precaução no direito ambiental', Revista dos Tribunais, nº 808,
2003).
Transcrevo, para finalizar, excerto da manifestação do Ministério Público
Federal neste Tribunal em face do pedido de antecipação dos efeitos da tutela
recursal:
127
"A lide versa sobre obras de manutenção do canal no Porto de Paranaguá, PR.
Há que observar o julgador que se acham imbricados aspectos”:
a) ambiental (a dragagem interfere diretamente em bioma natural com
repercussões não apenas locais, más interestaduais ante a influência de marés
e correntes marítimas);
b) patrimonial público (custos ao erário e interesse nacional no comércio
internacional);
c) financeiro (impactos sobre o comércio exterior tais como custos e seguros
das instalações portuários);
d) social (economia local baseada em atividades do porto); e
e) político (o vulto da obra pública);
Em breve histórico, a exordial da ação popular (fls. 2/69 do anexo; volume 1),
com base em documentos oficiais, informa que o "Canal da Galheta", na
entrada do Porto de Paranaguá, PR, foi aberto em 1972, com obra e
manutenção até 1990 aos cuidados da extinta "Companhia Brasileira de
Dragagem", subsidiária da também desaparecida PORTÓBRÁS.
Desde seu projeto inicial o canal apresentou problemas técnicos, que hoje se
traduzem em curvas indesejadas em trajeto que deveria ser reto. Em 1997, a
APPA (Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina), por meio da
concorrência internacional n° 14/1997, pretendeu am pliar as condições
operacionais do complexo portuário, obra de que não se ,teriam informações
técnicas se realizadas a contento. Em 1999, a APPA propôs outro certame
licitatório para nova dragagem, a durar 5 anos, visando à manutenção da obra
anterior, sendo contratada para ambos os trabalhos a empresa "Bandeirantes
Dragagens e Construções Ltda".
Devido a dificuldades entre os contratantes (inexecução), os serviços e o
contrato foram suspensos desde 2004., Aponta o agravante com base em
relatório de encarregado marítimo, erro na escolha do local de descarte do
material dragado, o que poderia ter causado inclusive acidente com o navio
“Maersk Naples" em julho de 2006.
A APPA, ademais, perdeu o prazo para renovação da licença ambiental, a
128
implicar necessidade de requerimento de nova Licença de Operação, ainda
'não providenciado. Mesmo sem licença, a APPA propôs a concorrência
internacional n° 001/2006 para realização de obras de manutenção do Canal
da Galheta (a tal respeito parecer técnico do autor popular sustenta a
necessidade de reformular o projeto, com menor custo e visando a solução
definitiva, e não necessidade permanente de dragagem), licitação frustrada
pois houve uma única proposta com orçamento maior do que o máximo
estabelecido para o certame.
Diante do impasse, a APPA tentou contratar diretamente a firma "SOMAR",
com dispensa de licitação, justificando tratar-se de obra emergencial, o que
tampouco foi efetivado por discordância da autoridade marítima quanto a ser
esse projeto o mais indicado ao Porto de Paranaguá; Em 2007, por fim, a
APPA lançou a concorrência internacional n° 7/2007, que se' ressente das
mesmas graves eivas, pois:
a) não há EIA/RIMA (sem estudo ambiental próprio, foram libradas as obras,
em autorização ambiental sem quaisquer requisitos e formalidades próprias da
legislação de regência);
b) não há estudo técnico específico atualizado quanto à qualidade/necessidade
da obra a ser realizada (mantido o projeto de 2004); e
c) não há concordância e análise específica da autoridade marítima acerca de
ser este o mais indicado projeto para o Porto.
Aponta o agravante, ainda, que as obras que a APPA pretende realizar:
a) obtiveram irregular licença ambiental;
b) não contam com manifestação técnica da autoridade marítima quanto à
segurança de navegação;
c) prevêem dragagem de volume de areia muito maior que o necessário, com
custos maiores e injustificados ao erário;
d) prevêem local de descarte da areia com alto impacto ambiental, de vez que
sujeito a correntes marítimas que irão ou assorear novamente o porto ou Área
de Preservação Ambiental permanente nacional, ou ainda a costa de outro
Estado-membro da Federação. Com tal aná1ise, o contrato internacional n°
7/2007 malfere a Lei n° 8.666/93, artigos 24, incis o V (por aceitar propostas
alterativas); 40 (por prevista draga com capacidade superior à necessária,
excluindo concorrentes); 3°, §1°, inciso I (por não tratar com isonomia a todos
129
interessados); e a própria Constituição Federal, em seus artigos 37, inciso XXI
(quebra da isonomia administrativa) e 216 e 225 (tutela ambiental); a impor,
nos termos do artigo 4°, inciso IIl, alíneas b e c da Lei n° 4. 717/65, a anulação
do edital e da concorrência internacional n° 7/2007 -APPA.
Cediço que há necessidade de dragagem para solucionar os problemas atuais.
do porto; não obstante, não há consenso quanto ao tipo de trabalho adequado
e urgência em se efetivar o projeto da APPA, de modo açodado e sem estudos
técnicos, e com dispensa de licitação, afirmando o autor popular que essa
proposta encontra-se em total desacordo com diretrizes internacionais de
funcionamento portuário e com os procedimentos administrativos de
licenciamento ambiental.
A par de inconsistências formais de ordem ambiental e técnica apresentadas
pelas autoridades marítimas ao projeto da APPA, o que por si só indica não se
deva realizar, foram também apontadas inconsistências materiais pelo perito do
autor popular.
No que tange à análise material, compulsando os autos, basicamente vêem-se
duas perícias técnicas para orientar o julgamento a ser feito, a saber:
1ª) a perícia da APPA (fls. 200/250 do anexo; volume I), base da contratação
emergencial;
2ª) o parecer técnico preliminar do perito contratado pelo autor popular (fls.
2467/2475 do anexo, volume X), que indica total descompasso técnico da
obra/serviços pretendidos, com risco iminente de destruição ambiental ante a
inexistência do devido estudo de impacto ambiental (ElA/RIMA) e custos
desnecessários ao erário, tratando-se de medida paliativa e temporária para
problema a ser enfrentado de modo definitivo; há, no dizer dessa perícia, falta
de razoabilidade técnica na pretensão da APPA, com custos excessivos,
desnecessários e injustificados pois não solucionarão o problema, além de
acarretar degradação ambiental.
Dada a frontal divergência entre os laudos periciais das partes, cumpre ao
julgador ponderar que em sede de tutela ambiental, bem como em se tratando
de vultosa verba pública, há que aplicar os princípios da precaução e da
razoabilidade. Não se há de permitir que obras de vulto (dragagem de
toneladas de areia de fundo de canal ao custo de 108 milhões de reais) sejam
realizadas com dispensa de licitação e do devido estudo de EIA/RIMA, sem a
130
devida aprovação técnica pelas autoridades responsáveis pela segurança da
navegação e sem a devida participação da comunidade local (interessada em
soluções definitivas ao porto que lhe dá sustento).
Analisado o projeto sob viés financeiro, e observadas as características do
transporte naval, afirma o autor na perícia contratada não terem sido
respeitadas áreas de sobrelargura, necessárias à segurança da navegação de
navios-padrão (PANAMAX) pelo canal.
Ora, a quem interessa via e porto inseguros? A falta de margens de segurança,
a criação/manutenção de curvas no canal, a diminuição excessiva das bordas
laterais são fatores a elevar custos com seguras internacionais de cargas,
onerando as mercadorias que venham a ser ali desembarcadas.
Pelo que se depreende das perícias, na área naval a própria licitação (ou
impossibilidade de sua realização) dependem da intenção pessoal/política de
quem a desenvolve. Isso porque as exigências técnicas como tamanho de
draga, capacidade de dragagem e equipamentos necessários, etc, são
capazes de ampliar ou, no caso restringir a habilitação a poucos concorrentes
internacionais (não há, nas condições propostas, empresas nacionais que o
atendam), reduzido-se a competitividade e dando prazo a desvirtuamento do
instituto.
Assim, há de se questionar a quem interessa contratação açodada com base
em projeto refutado pela Marinha em 2006 e reapresentado em 2007?
As obras aprovadas e pretendidas pela APPA, objeto da concorrência
internacional n° 7/2007 com ominoso silêncio de par te da UNIÃO, IBAMA,
Capitania dos Portos e IAP, não se revestem de economicidade, lógica e
razoabilidade, por aparentemente criarem solução onerosa e meramente
paliativa para problema que deva ter solução definitiva.
Quanto ao perigo na demora, observe-se que a APPA está prestes a contratar
quem, quando e como quiser para realizar obra sem estudos técnicos
apropriados, sem EIA/RIMA, sem análise de segurança marítima e sem
licitação específica para contratos da monta de 108 milhões de Reais.
Por fim, tendo em vista que: a) prova inequívoca e verossimilhança do direito
não podem ser neste momento analisados de modo absoluto, haja vista
atinentes ao próprio mérito da tutela jurisdicional colimada, nos termos da
escorreita a lição de Teori Albino Zavascki;
131
b) demonstra-se quantum satis açodada a dispensa de licitação para execução
do projeto da APPA;
c) precaução e razoabilidade são vetores a balizar a decisão acerca de obra da
monta e importância em liça;
opina o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL deva ser por Vossa Excelência
concedida antecipação de tutela, pois o empreendimento deve ser objeto de
estudos, projetos e autorizações ambientais e marítimas mais consentâneos
com a lei, as características técnicas e às seqüelas de ordem ambiental, e não
mostrarem-se dubitativos como até este momento.
Ante o exposto:
Defiro parcialmente a antecipação dos efeitos da tutela recursal, para o fim de
determinar a suspensão do procedimento licitatório discutido, até que a
Administração apresente resposta objetiva quanto às omissões e aos aspectos
técnicos inadequados aventados pelo autor popular, possibilitando ao Juízo
monocrático a reapreciação do pedido liminar veiculado na origem.
Intimem-se as partes e o agente ministerial, dando-se ciência deste provimento
liminar e para contra-razões.
Decorrido o prazo para a resposta dos agravados, ao Ministério Público
Federal para parecer.
132
Processo: AC 2000.39.02.000141-0/PA; APELAÇÃO CIVEL
Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE
Órgão Julgador: SEXTA TURMA, DO TRF 1ª REGIÂO
Publicação:18/10/2007 DJ p.61
Data da Decisão: 23/04/2007
EMENTA:CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INSTALAÇÃO DE TERMINAL GRANELEIRO NO PORTO DE
SANTARÉM(PA). LICENCIAMENTO AMBIENTAL CONDICIONADO À REALIZAÇÃO DE
ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL. COMPETÊNCIA GERENCIAL-EXECUTIVA,
COMUM E CONCORRENTE DA UNIÃO FEDERAL E DO ESTADO DO PARÁ A EXIGIR O
EIA/RIMA DA EMPRESA EMPREENDEDORA. FISCALIZAÇÃO CONJUNTA DOS AGENTES
DO PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL DAS ENTIDADES FEDERADAS COMPETENTES.
PODER NORMATIVO DO CONAMA E DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA DO IBAMA.
INVIABILIDADE DE ESTUDO PÓSTUMO DE IMPACTO AMBIENTAL, NA ESPÉCIE, ANTE A
IRREVERSIBILIDADE DOS DANOS AO MEIO AMBIENTE. PRINCÍPIOS DA PRECAUÇÃO E
DA PREVENÇAO, NA INSTRUMENTALIDADE DA TUTELA PROCESSUAL-CAUTELAR DO
MEIO AMBIENTE. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO FEDERAL, DO ESTADO DO PARÁ E
DO IBAMA, POR FLAGRANTE OMISSÃO EM DEFESA DO MEIO AMBIENTE
ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO. SENTENÇA CONFIRMATÓRIA DE ANTECIPAÇÃO DE
TUTELA INIBITÓRIA DO RISCO AMBIENTAL, AVALIZADA POR ACÓRDÃO DO TRIBUNAL
REVISOR (CPC, ART. 512), JÁ TRANSITADO EM JULGADO, DESDE OS IDOS DE 2003.
EFEITO SOMENTE DEVOLUTIVO DAS APELAÇÕES INTERPOSTAS, PARA EFETIVIDADE
DA ANTECIPAÇÃO DA TUTELA MANDAMENTAL, DEFERIDA NOS AUTOS, VISANDO
PROTEGER O MEIO AMBIENTE SADIO E EQUILIBRADO PARA AS PRESENTES E
FUTURAS GERAÇÕES.
I - Na ótica vigilante da Suprema Corte, "a incolumidade do meio ambiente não
pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de
motivações de índole meramente econômica, ainda mais se tiver presente que
a atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está
subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a "defesa do
meio ambiente" (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das
noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente
artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral (...). O princípio do
desenvolvimento sustentável, além de impregnado de caráter eminentemente
constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais
assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obtenção do justo
equilíbrio entre as exigências da economia e as da ecologia, subordinada, no
entanto, a invocação desse postulado, quando ocorrente situação de conflito
entre valores constitucionais relevantes, a uma condição inafastável, cuja
observância não comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos
mais significativos direitos fundamentais: o direito à preservação do meio
ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser
133
resguardado em favor das presentes e futuras gerações" (ADI-MC nº 3540/DF Rel. Min. Celso de Mello - DJU de 03/02/2006).
Nesta visão de uma sociedade sustentável e global, baseada no respeito pela
natureza, nos direitos humanos universais, na justiça econômica e numa
cultura de paz, com responsabilidades pela grande comunidade da vida, numa
perspectiva intergeneracional, promulgou-se a Carta Ambiental da França
(02.03.2005), estabelecendo que “o futuro e a própria existência da
humanidade são indissociáveis de seu meio natural e, por isso, o meio
ambiente é considerado um patrimônio comum dos seres humanos, devendo
sua preservação ser buscada, sob o mesmo título que os demais interesses
fundamentais da nação, pois a diversidade biológica, o desenvolvimento da
pessoa humana e o progresso das sociedades estão sendo afetados por certas
modalidades de produção e consumo e pela exploração excessiva dos
recursos naturais, a se exigir das autoridades públicas a aplicação do princípio
da precaução nos limites de suas atribuições, em busca de um
desenvolvimento durável”.
II - A tutela constitucional, que impõe ao Poder Público e a toda coletividade o
dever de defender e preservar, para as presentes e futuras gerações, o meio
ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida,
como direito difuso e fundamental, feito bem de uso comum do povo (CF, art.
225, caput), já instrumentaliza, em seus comandos normativos, o princípio da
precaução (quando houver dúvida sobre o potencial deletério de uma
determinada ação sobre o ambiente, toma-se a decisão mais conservadora,
evitando-se a ação) e a conseqüente prevenção (pois uma vez que se possa
prever que uma certa atividade possa ser danosa, ela deve ser evitada) ,
exigindo-se, assim, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente,
estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade (CF, art. 225, §
1º, IV).
III - Se a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, no Brasil (Lei nº 6.938, de
31.08.81) inseriu como objetivos essenciais dessa política pública "a
compatibilização do desenvolvimento econômico e social com a preservação
da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico" e "a preservação e
restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e
disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio
ecológico propício à vida" (art. 4º, incisos I e VI), a configurar, no plano fático, o
verdadeiro desenvolvimento sustentável, deve ser mantida a suspensão do
134
Alvará de Autorização nº 024/99, que possibilitava a realização de obras no
Porto de Santarém (PA), bem assim a expedição de qualquer outro Alvará que
viabilize outras obras, potencialmente causadoras de degradação do meio
ambiente, em face da instalação do referido Porto, visível escoador de soja
transgênica, na região amazônica, assim exposta ao desmatamento
irresponsável e à disfarçada colonização alienígena, até que se realize, às
expensas da empresa responsável pelo empreendimento, por competente
equipe multidisciplinar, o Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA),
observando-se a regulamentação das Resoluções nºs 001/86 e 237/97CONAMA, na dimensão do interesse difuso a ser, ali, protegido.Vencido,
parcialmente, no ponto, o Relator.
IV - O poder de polícia ambiental, exercido pelo IBAMA, tem a finalidade de
executar a política de preservação, conservação e uso sustentável dos
recursos naturais, visando o planejamento e fiscalização do uso dos recursos
ambientais, bem assim, a proteção dos ecossistemas, com a preservação de
áreas representativas e proteção de áreas ameaçadas de degradação
(alteração adversa das características do meio ambiente), como, assim,
determinam as Leis nº 4.771/65, art, 14, alíneas “a” e “b”, e lei nº 6.938/81, art,
2º, incisos III, IV, VII, IX, e 4º, inciso I, buscando, sempre, a compatibilização do
desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio
ambiente e do equilíbrio ecológico.
V - Versando a controvérsia, como no caso, em torno de suposta emissão
irregular de autorização e/ou licença ambiental, expedida, tão-somente, pelo
órgão ambiental estadual (SECTAM/PA), deve o IBAMA integrar a relação
processual, na condição de responsável pela ação fiscalizadora decorrente de
lei, a fim de coibir abusos e danos ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, por eventuais beneficiários de licenças emitidas sem a sua
participação, na condição de órgão executor da política nacional do meio
ambiente, pois é da competência gerencial-executiva e comum da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proteger as obras e outros bens
de valor histórico, artístico e cultural, as paisagens naturais notáveis, os sítios
arqueológicos e o meio ambiente e, ainda, preservar as florestas, a fauna e a
flora (CF, art. 23, incisos III, VI e VII).
VI - Se a discussão travada nos autos, resulta na colidência de interesses entre
o empreendimento questionado e órgãos da União Federal, notadamente em
se
tratando
de
temas
ambientais,
envolvendo
área
territorial
constitucionalmente classificada como patrimônio nacional, afigura-se
135
manifesta a sua legitimidade passiva ad causam, ante o objeto da ação,
consistente na preservação do patrimônio nacional, competindo-lhe, por si e
por intermédio dos respectivos órgãos federais regularmente estabelecidos,
promover a sua defesa, em face da tutela cautelar constitucionalmente prevista
no art. 225, § 1º, V e respectivo § 3º, da Constituição Federal, na linha autoaplicável de imposição ao poder público e à coletividade o dever de defender e
preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, como bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, para as presentes e
futuras gerações (CF, art. 225, caput). Preliminar rejeitada, no ponto.
VII - Se as obras de instalação do terminal graneleiro do porto de Santarém
(PA), estão dentro dos limites ecológicos da Floresta Amazônica,
constitucionalmente classificada como patrimônio nacional (CF, art. 225, § 4º),
cuja utilização subordina-se às disposições legais de regência, hão de observar
sempre, as condições que assegurem a preservação do meio ambiente,
afigurando-se insuficiente, na espécie, a existência de licenciamento ambiental
somente estadual e/ou municipal, posto que, em casos assim, o bem a ser
tutelado é o meio ambiente ecologicamente equilibrado, em dimensão difusa e
planetária, que não dispensa o inafastável estudo prévio de impacto ambiental,
sob a fiscalização federal do IBAMA, conforme determinam, em casos que tais,
os arts. 23, incisos III, VI, VII, e 225, § 1º, IV, da Constituição Federal, o art. 10
da Lei nº 6.938/81 e as Resoluções nº 001/86 e 237/97-CONAMA, bem assim,
a norma expressa do art. 4º, § 1º, da Lei nº 8.630/93, no caso em exame.
VIII - Se nos termos cogentes da Carta Política Federal, o estudo de impacto
ambiental há de ser prévio e não póstumo, como assim determinara a sentença
recorrida, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, após o seu trânsito em
julgado, não se deveria admitir a continuidade do terminal graneleiro, no Porto
de Santarém(PA), em manifesta afronta ao Acórdão do TRF/1ª Região, já
transitado em julgado, há mais de 4 (quatro) anos, suspendendo o Alvará de
Autorização nº 024/99 para a realização das obras no referido terminal
portuário, bem assim, quaisquer outros alvarás, nesse sentido, sem a
realização de estudo prévio de impacto ambiental, através de competente
equipe multidisciplinar, de acordo com a Resolução nº 237/97 - CONAMA.
Vencido, no ponto, o Relator.
IX - Se a sentença recorrida condenou, indevidamente, o Estado do Pará a
realizar o EIA/RIMA, na espécie dos autos, há de submeter-se à remessa
oficial, tida por interposta, a fim de que o Tribunal revisor possa adequá-la aos
comandos de seu acórdão mandamental, já transitado em julgado, nos idos de
136
2003, no qual ordenou-se à empresa CARGIL AGRÍCOLA S/A a realização do
estudo prévio de impacto ambiental, como condição para o licenciamento das
obras do terminal graneleiro no porto de Santarém(PA), no que restou,
afrontosamente, descumprido pela referida empresa.
X - Se o Acórdão do TRF/1ª Região, já transitado em julgado, desde o ano de
2003, confirmou a antecipação de tutela, deferida pelo juízo singular, no
sentido de impedir a realização de qualquer obra, no aludido porto graneleiro
de Santarém(PA), sem a realização do estudo prévio de impacto ambiental
(EIA/RIMA), não poderia, jamais, a sentença recorrida inibi-lo, em sua eficácia
mandamental e plena, ordenando, agora, a realização daquele estudo, em
termos póstumos, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, após o seu trânsito
em julgado, recebendo-se as apelações contra ela interpostas, em ambos os
efeitos devolutivo e suspensivo, em frontal violação à norma do art. 520, inciso
VII, do CPC, que, no caso em tela, somente admite a apelação em seu efeito
devolutivo, visando garantir a eficácia imediata da tutela de urgência, como no
caso em exame, já deferida há anos atrás, em defesa do meio ambiente
ecologicamente equilibrado, para as presentes e futuras gerações. Rejeitou-se,
contudo, a questão de ordem, suscitada pelo Representante do Ministério
Público Federal, no ponto, restando vencido o Relator.
XI - Apelação da União Federal e da empresa CARGIL AGRÍCOLA S/A, bem
assim, a remessa oficial, tida por interposta, desprovidas. Apelação do Estado
do Pará, parcialmente provida. Agravo Regimental e pedido de reconsideração
prejudicados.
VOTO:
I- A Turma, preliminarmente, por maioria, rejeitou a questão de ordem
suscitada pelo Ministério Público Federal e, à unanimidade, negou provimento
às apelações da União Federal e da empresa CARGIL AGRÍCOLA S/A, e,
II- Por maioria, negou provimento a remessas oficiais, tidas por interposta, e,
III- Ainda, por maioria, deu parcial provimento à apelação do Estado do Pará,
declarando, à unanimidade, prejudicados o agravo regimental e o pedido de
reconsideração, constantes dos autos.