(1964-1985): programas, planos e projetos

A REGIÃO CENTRO-OESTE SOB OS GOVERNOS MILITARES NO BRASIL
(1964-1985): programas, planos e projetos
Murillo Medeiros de Godoi1 (IC)* E- mail: [email protected], Dulce Portilho Maciel (PQ)
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Universidade Estadual de Goiás, Câmpus Anápolis de Ciências Sócio-Econômicas e Humanas
Resumo: As primeiras experiências de planejamento da economia no território brasileiro se deram
nas décadas de 1930 e 1940 no século XX, época em que se desenvolviam intensos debates quanto
à viabilidade do planejamento em economias de mercado, ao lado da apresentação de importantes
projetos desenvolvimentistas. A partir da segunda metade da década de 1950, no governo Juscelino
Kubitschek (1956-1961), com a implantação do Plano de Metas, propiciou a institucionalização do
planejamento econômico no Brasil, assim, privilegiando-se a escala regional, mediante a criação da
Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE. Portanto, desde da presente época, o
planejamento do território foi praticado pelo governo federal brasileiro, ininterruptamente, até meados
da década de 80.
Palavras-chave: Governos Militares. Região Centro-Oeste. Programas. Planos. Projetos.
Introdução
No Brasil, as primeiras experiências de planejamento da economia
ocorreram nas décadas de 30 e 40 do século XX, época em que se desenvolviam
intensos debates quanto à viabilidade do planejamento em economias de mercado,
ao lado da apresentação de importantes projetos desenvolvimentistas, nos moldes
dos que então se experimentavam em diferentes países e regiões da América
Latina.
Na segunda metade da década de 1950, a implantação do Plano de Metas
do governo Juscelino Kubitschek (1956-1961) propiciou a institucionalização do
planejamento econômico no Brasil, privilegiando-se a escala regional, mediante a
criação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE. Desde
então, o planejamento do território foi praticado pelo Estado central brasileiro,
ininterruptamente, até meados da década de 80.
A partir de 1964, conforme Oliveira (1987), o mecanismo de incentivos
fiscais, especialmente, constituiu-se em forma de financiamento da expansão do
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capitalismo monopolista no Brasil. E não foi por obra do acaso que esta “invenção” dos incentivos fiscais - iria ser estendida a outras regiões - à Amazônia Legal (nela
incluída grande parte da região Centro-Oeste), por exemplo. Na visão de Oliveira, a
SUDENE foi, neste sentido: "... um aviso prévio do Estado autoritário, da
exacerbação da fusão Estado-burguesia, da dissolução da ambiguidade Estadoburguesia, a tal ponto que se confunde um com o outro, e os limites do Estado e
sociedade civil parecem borrar-se completamente”. (OLIVEIRA, 1987, p.125).
Em março de 1967, conforme Maciel (2008), o então titular do recém-criado
Ministério do Interior – MINTER - General Afonso Augusto Albuquerque de Lima,
pronunciou uma conferência na Escola Superior de Guerra - ESG, acerca da
relevância da questão regional, no Brasil, e das medidas que vinham sendo tomadas
pelo governo, motivadas por esta compreensão, notadamente a criação das
superintendências regionais de desenvolvimento, todas vinculadas àquele ministério:
a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) - outubro de 1966 a
Superintendência do Desenvolvimento da Região Centro- Oeste (SUDECO) dezembro de 1967 - e a Superintendência do Desenvolvimento da Região Sul
(SUDESUL) - dezembro de 1967. Estas superintendências, assim como outras
instituídas pelos governos militares, seguiam o modelo organizacional da SUDENE
(constituída, como se sabe, pelo governo do Presidente Juscelino Kubitschek, em
dezembro de 1959).
Ao iniciar-se a década de 1970, o planejamento regional veio a ceder lugar
ao planejamento de polos de desenvolvimento, definidos a partir da identificação dos
potenciais de certas microrregiões, eleitas para exploração, mediante um programa
estratégico
de
âmbito
nacional.
Desde
então,
as
superintendências
de
desenvolvimento regional viram-se reduzidas à função de meros responsáveis pela
adaptação e acompanhamento local dos programas nacionais.
Do ponto de vista de Carlos Vainer e Frederico Araújo (1992), o Programa de
Integração Nacional (PIN), instituído pelo governo federai em 1970, foi “exemplo
modelar” desse novo padrão de gestão territorial: "...de um lado, a região é reduzida
a um conjunto de microlocalizações onde se estabelecem os polos; de outro lado,
ela é expandida até se confundir com todas as outras regiões e se dissolver no
espaço nacional.” (1992, p. 27)
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Dos numerosos programas implantados a partir do início dos anos 1970, nas
diversas regiões brasileiras, alguns adquiriram grande relevância para a futura
configuração socioeconômica e espacial da região Centro-Oeste; entre eles: o
Programa de Desenvolvimento do Centro-Oeste (PRODOESTE), o Programa de
Polos Agropecuários e Agrominerais da Amazônia (POLAMAZÔNIA), O Programa de
Desenvolvimento do Cerrado (POLOCENTRO), o Programa de Desenvolvimento
Integrado da Bacia Araguaia-Tocantins (PRODIAT), o Programa Especial de
Desenvolvimento do Estado de Mato Grosso (PROMAT), o Programa Especial de
Desenvolvimento do Estado do Mato Grosso do Sul (PROSUL), o Programa
Especial
de
Desenvolvimento
da
Região
Geoeconômica
de
Brasília
(POLOBRASÍLIA) e outros.
Material e Métodos
O presente estudo compreende diversos expedientes de pesquisa, sendo
dois deles os de maior relevância:
a) estudo de obras produzidas no meio
acadêmico brasileiro, acerca da temática em foco (pesquisa bibliográfica); b)
levantamento, aquisição e análise de documentos originais, produzidos por órgãos
do governo federal e publicados por órgãos oficiais de imprensa. Trata-se, pois, de
uma pesquisa com fontes impressas, primárias e secundárias.
Resultados e Discussão
Durante o desenvolvimento da pesquisa, estudamos textos que tratam das
seguintes temáticas: conceitos de planejamento; planejamento estatal no Brasil;
programas, planos e projetos – orientações seguidas na concepção, implantação e
desenvolvimento das ações, bem como os impactos que produziram no território
brasileiro e na sua sociedade. Em tais textos, detivemo-nos, principalmente, em
suas partes concernentes aos programas, planos e projetos implantados durante os
governos militares no Brasil – 1964-1985 -, extraindo deles, sempre que possível, as
partes referentes à região Centro-Oeste.
Dedicamo-nos especialmente ao estudo de duas coletâneas, uma
organizada por Betty Mindlin e outra por Anita Kon, ambas constantes da Bibliografia
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ao final deste relatório.
Na “Apresentação” à obra organizada por Betty Mindlin, esta estudiosa
analisa
a experiência
do
Brasil no
campo
do
planejamento
econômico,
compreendendo vários planos desenvolvidos no país, entre eles o caso de
planejamento regional, com a criação da SUDENE, procurando mostrar seus
objetivos e avaliar seus resultados. Apresenta o conceito de planejamento como
sendo um modelo teórico para a ação, o qual busca organizar racionalmente o
sistema econômico, a partir de certas hipóteses sobre a realidade. Dessa
perspectiva, o planejamento da economia, nos países em desenvolvimento, tem em
vista atingir variados objetivos econômicos e sociais.
Na obra organizada por de Anita Kon, a “Apresentação”, de sua autoria,
examina a experiência brasileira de planejamento econômico, na esfera federal da
administração pública. Enfocando o período que se seguiu a 1970, trata das
concepções contidas nos diferentes planos e dos receptivos resultados obtidos. Ao
tratar do planejamento regional, a organizadora analisa, principalmente, as
experiências pertinentes às regiões Nordeste e Norte (Amazônia).
Celso Lafer, em seu trabalho inserido na coletânea de Betty Mindlin, trata do
“Programa de Metas” (ou “Plano”, como ficou mais conhecido). Conforme este autor,
o Plano foi concebido antes mesmo de ser inaugurado o governo Juscelino
Kubitschek (1956-1961). Segundo ele, o Plano constituiu-se em notável avanço,
quanto à noção de uma coordenação racional da ação do Estado, no sentido de
estimular setores inteiros da economia, mas com grande ênfase nos chamados
“pontos de estrangulamento”, detectados em relação às infraestruturas.
Na época da elaboração do Programa, as limitações quanto à capacidade
brasileira de importar já se constituíam em preocupação essencial da equipe de
planejadores,
reunida,
principalmente,
no
âmbito
do
Banco
Nacional
de
Desenvolvimento Econômico – BNDE, atual BNDES - e do Conselho de
Desenvolvimento da Presidência da República.
A construção de Brasília, ao contrário do que se poderia pensar, não fazia
parte da concepção original do Plano de Metas. Dele constava, entretanto, a
expansão da rede rodoviária, a fim de assim se promover a interiorização do
processo de desenvolvimento. O setor de educação recebeu atenção nesse Plano,
embora apenas no que diz respeito à formação de pessoal técnico, destinado a
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operar as indústrias básicas e outros setores de infraestrutura.
Celso Martone assina outro artigo integrante da coletânea mencionada,
organizada por Betty Mindlin. Conforme ele, o regime inaugurado em abril de 1964
começou a atuar em clima de estagnação econômica e de aceleração inflacionária,
o que justificava preocupações quanto à necessidade da correção de rumo da
política econômica a ser implantada. O Plano de Ação Econômica do Governo
(PAEG), da gestão do General Castelo Branco (1964-67), compreendeu o nível da
política econômica e seus instrumentos básicos, como a política monetária e a
inflação: “O PAEG optou por um combate progressivo ou gradual à inflação... a
manutenção da participação do trabalho (cerca de 65% em 1960) no produto, a
custo de fatores, meta que seria cumprida por meio de uma adequada política
salarial”. Ademais, o PAEG objetivava “atenuar as desigualdades regionais de
renda, mediante a concessão prioritária de investimentos às regiões Norte e
Nordeste”. Mediante este Plano, buscava-se, por outro lado, incentivar as
exportações (via política cambial) e os investimentos estrangeiros.
Fernando Henrique Cardoso, em seu texto incluído na coletânea de Betty
Mindlin, entende que são questões políticas que marcam as condições de êxito e os
limites do planejamento, em situações históricas concretas. Do seu ponto de vista,
os planejadores, como categoria social, pouco podem contribuir para o
equacionamento adequado dos problemas de uma dada sociedade. Este
equacionamento dependerá, sempre, das forças sociais subjacentes ao processo de
planejamento e da dinâmica política mais ampla que circunscreve as condições nas
quais se dá o planejamento.
Os autores Amaury Patrick Gremaud e Julio Manuel Pires, em seu texto
presente na coletânea organizada por Anita Kon, informam-nos que desde o final da
década de 50, no Brasil, instituiu- se a tradição de, a cada início de governo,
apresentar-se um programa de ação. No período JK, tivemos o Plano de Metas; no
governo de João Goulart, o Plano Trienal; no governo de Castelo Branco, o Plano de
Ação Econômica do Governo PAEG); no período de Costa e Silva, o Plano
Estratégico de Desenvolvimento (PED).
Os autores citados por último afirmam que a chamada Era dos PNDs –
Planos Nacionais de Desenvolvimento, entre 1972 e 1985 - dos governos militares,
compreendendo o I PND (governo Garrastazu Médici – 1972-1974), o II PND
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(governo Ernesto Geisel – 1975-1979) e o III PND (governo João Batista Figueiredo
– 1980-1985) assim como o I PND da nova República (governo José Sarney),
tiveram fundamento legal nos Atos Complementares n. 43 e n. 76, do ano de 1969,
no qual foi previamente estabelecido que cada novo governo devia apresentar, logo
no seu primeiro ano, um plano de desenvolvimento pertinente aos anos seguintes de
seu governo e ao primeiro ano de seu sucessor. Em 1970, no governo do General
Médici, elaborou-se um documento intitulado Metas e Bases para a Ação do
Governo, que no ano seguinte foi complementado pelo I Plano Nacional de
Desenvolvimento (I PND).
O Metas e Bases para a Ação do Governo constituiu-se em um documento
de sentido prático e mais voltado para execução. Assim, define os objetivos
nacionais e as metas estratégicas de cada setor, estabelecendo suas prioridades.
No I PND (1972-1974), são repetidas as mesmas linhas básicas de ação do governo
já contidas em Metas e Bases para a Ação do Governo. O Plano procede a um
diagnóstico bastante superficial do contexto internacional e das implicações para a
economia brasileira, referindo-se, genericamente, à revolução tecnológica, então em
curso, e à necessidade de adaptação da economia nacional aos novos padrões
tecnológicos.
No que tange ao II PND (1975-1979), Gremaud e Pires são de opinião que
este é um documento indispensável, já que consagra a forma pela qual o governo
federal enfrentaria a crise mundial desencadeada pelo primeiro choque do petróleo,
assim chamado. A estratégia de enfrentamento por parte do governo teve seu
símbolo no II PND.
Quanto ao III PND (1980-1985), Gremaud e Pires são de opinião que este
plano foi formulado em uma determinada conjuntura, na qual os desajustes da
economia eram salientados, de modo especial, pela crise no setor energético, pelas
pressões da dívida externa, pelas pressões inflacionarias de origens externas e
internas e, além do mais, por um nível crescente no número de despregados. O III
PND restringiu-se, basicamente, a metas qualitativas. E em 1982, com a
exacerbação da situação da dívida externa do país, ocorre o cancelamento das
metas estabelecidas no plano.
Anita Kon, organizadora da segunda coletânea, é também autora de um de
seus artigos, neste caso, sobre o Plano Cruzado – 1985-1989. Segundo ela, este
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plano tomou como base a noção de que a inflação brasileira era inercial. Assim,
prescrevia, para seu combate, medidas ditas heterodoxas. A implantação do plano,
em um primeiro estágio, apresentou significativas alterações na economia nacional
e, por consequência, na vida população. Essas significativas alterações podem ser
vistas, principalmente, na estabilidade dos preços. Em razão disto, o Plano obteve,
de imediato, o apoio popular.
Ao fim das eleições de 1985, o governo federal anunciou algumas medidas
de ajuste na economia, as quais vieram a ser chamadas de Plano Cruzado 2. Este
tinha como princípio o alinhamento de preços de determinados produtos consumidos
especialmente pela classe média e aumento dos respectivos impostos, tudo isso
visando além da desaceleração do crescimento, diminuir a evasão de divisas. Os
aumentos desses preços tenderam a desviar os gastos para outros produtos e não
para a poupança, reativando assim a inflação. O sucesso obtido no primeiro
momento do Plano Cruzado superou as expectativas de seus idealizadores, mas,
um ano após seu lançamento, a economia brasileira encontrava- se, mais uma vez,
numa situação crítica, manifestada na diminuição da taxa de crescimento
econômico, aumento do índice de desemprego e retorno da inflação.
O insucesso do Plano Cruzado se deveu ao fato de que se baseava apenas
na oferta, e assim, a inflação foi tratada como sendo simplesmente inercial; quando,
efetivamente, ela incorporava também outros componentes.
Antonio Carlos de Morais, assina outro artigo presente na coletânea
organizada por Anita Kon. Ele informa que no ano de 1989, a população brasileira
vivia um momento muito especial, após duros anos sem poder exercer o direito de
votar em um candidato a presidência de seu próprio país. O Plano Brasil Novo, do
governo Fernando Collor de Mello – 1990-1992 - representou um marco de
passagem da era do protecionismo econômico, para uma etapa caracterizada pelo
resgate das ideias liberais e pelo esforço de abertura e desregulamentação da
economia.
Antônio Corrêa de Lacerda, que também assina artigo da coletânea de Anita
Kon, relata que quando Fernando Collor de Mello sofreu o processo de
impeachment, assumiu o a chefia do governo o então vice- presidente, Itamar
Franco, e este ao assumir, nomeou Fernando Henrique Cardoso (FHC), inicialmente,
para a pasta do Ministério das Relações Exteriores e, depois, para o Ministério da
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Economia de seu governo.
Foi nesse cargo que FHC pôde implementar seu plano econômico de
estabilidade, conhecido como “Plano Real”. O Programa de Estabilização
Econômica, ou Plano Real, foi entendido e implementado da seguinte maneira:
estabelecimento do equilíbrio das contas do governo, objetivando assim eliminar a
principal causa da inflação; criação de um padrão estável de valor, a URV; emissão
desse padrão de valor como uma nova moeda nacional de poder aquisitivo estável o Real. O Plano Real é apontado, segundo Lacerda, como a melhor experiência de
estabilidade da economia brasileira. No entanto, a sua sustentabilidade e
principalmente a retomada do crescimento econômico depende de reformas mais
profundas, de âmbito estrutural, envolvendo as áreas fiscal-tributária, patrimonial,
financeira e administrativa.
Considerações Finais
A análise de textos, realizada durante a pesquisa, ensejou-nos oportunidade
para a análise crítica do planejamento do desenvolvimento regional, em busca da
compreensão acerca dos mecanismos de sua implementação. Com isto,
percebemos que os governos militares produziram instituições, como a SUDECO, a
SUDAM e outras, para que promovessem o desenvolvimento do sistema econômico
capitalista, em todas as regiões do Brasil.
Em especifico, quanto à região Centro-Oeste, percebemos o quanto o
governo federal, no período 1964-1985, agiu de forma opressora, desprezando os
anseios e as necessidades mais inadiáveis das populações regionais. Suas políticas
produziram uma crescente concentração de renda no país e, quanto à região
Centro-Oeste, além do mais, graves impactos ecológicos, decorrentes da execução
de projetos agroindustriais e agrominerais.
Agradecimentos
Agradeço ao CNPq, a oportunidade que a mim foi dado para a realização dessa pesquisa e
por minha inserção neste meio, através do financiamento da bolsa, que me possibilitou experimentar
novas ferramentas para construção do conhecimento científico, acadêmico e profissional.
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Agradeço também a Universidade Estadual de Goiás, e de modo especial a Prof. Dra. Dulce
Portilho Maciel, minha orientadora nesse projeto, que acreditou em meu potencial como pesquisador.
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