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I SEMINÁRIO INTERNACIONAL DE PESQUISA EM
POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Franca, 22 a 24 de setembro de 2014
UM ESTUDO SOBRE A RELAÇÃO ENTRE GESTÃO PÚBLICA ESCOLAR E
AS PRÁTICAS PEDAGÓGICAS DO PROFESSOR
Silvia Cristina Soggio Del Monte1
Resumo: Este artigo vem apresentara relação entre os modelos de gestão burocrático e
gerencial e a administração escolar, exaltando algumas dascaracterísticas que
podemosencontrar na direção e organização das escolas. É tambémnossa intenção
apresentar o PSO – Public Service Oriented, e as vantagens de se inserir seus conceitos
nas escolas brasileiras, de modo a envolvertodos os indivíduos no processo educacional
e torná-los parte integrante na formação dos menores em idade escolar.Visto que
podemos encontrar no ensino público no Brasil características da burocracia, assim
como o sistema de metas, que representa a influência da gestão gerencial na educação;
verifica-se a necessidade de se humanizar a relação ensino-aprendizagem por meio de
uma gestão participativa, que vislumbre os conceitos de accountability e equidade,
próprios do PSO.Para tanto, embasamo-nos em textos de teóricos da gestão pública,
formação de professores egestão participativa para traçar paralelos entre os temas.
Palavras-chave: Burocracia; Gestão Gerencial; PublicService Oriented; Gestão;
Participativa; Formação de Professores.
A STUDY ABOUT THE RELATION BETWEEN THE MANAGEMENT OF
PUBLIC SCHOOLS AND THE PEDAGOGICAL PRACTICES OF TEACHERS
Abstract:This paper presents the relation between the bureaucratic and management
approaches and the management of schools, highlighting some of the characteristics
which can be found in its organization and management. It is also our purpose to
present the PSO - Public Service Oriented approach and the advantages of inserting its
concepts into Brazilian schools, in order to envolve people into the process of teaching
school-age children. Once we can identify in Brazilian’s schools characteristics of
bureaucracy, as well as a system of targets, that represents the influence of management
approach into education; it is verified the necessity of humanizing the teaching-learning
relation trough a participative management, that includes the concepts of accountability
1
Mestranda em Análise e Planejamento de Políticas Públicas – Universidade “Júlio de Mesquita Filho” –
UNESP/FCHS – Campus Franca; Bacharel em tradução inglês/português pela PUC-SP; Licenciada em
Português/inglês pelo Uni-FACEF, e Especialista em Negócios Internacionais e Comércio Exterior pela
UNIP.
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and equity, which are specific of PSO. For that, we supported our research on texts from
theoreticians of public management, teacher training and participative management
approach in order to show a parallel among them.
Keywords: Bureaucracy; Management Approach; Public Service Oriented Approach;
Participative Management; Teacher Training.
INTRODUÇÃO
Desde o início da civilização moderna, tal qual a conhecemos hoje, os
seres humanos procuram encontrar um sistema social que se adeque às necessidades do
grupo em questão e tendem a sofrer alterações de modo a se readequar à realidade de
seus indivíduos.Prova disso é o modo como muitos dos governantes buscam maneirasde
atender às reivindicações de seus concidadãos e eleitores, já que os valores
democráticos estão presentes em muitos dos países ocidentais.
A educação também vem sendo objeto de discussões ao longo do
mesmo período, pois estudiosos como John Dewey, atentam para o fato de que uma
sociedade educada formal e universalmente, ou seja, na escola, é uma sociedade que
integra todos os seus indivíduos, para que todos possam compreender seus pares e
integrar-se ao sistema econômico e social de seus grupos.
Com a intenção de apresentar a relação entre educação e gestão
pública escolar, primeiramente iremos destacar algumas características dos modelos
burocrático e gerencial de administração pública e que estão arraigados na estrutura e
organização de nossas escolas. Posteriormente, apresentaremos o PSO – Public Service
Orientation, que traz conceitos como accoutability e equidade, e que, se implantados
nas instituições escolares brasileiras, pode melhorar a relação entre funcionários,
professores, pais e alunos.
Apresentados os modelos de gestão pública, tencionamos verificar seu
lugar na gestão existente nas escolas públicas brasileiras - mais especificamente nas
escolas públicas estaduais paulistas traçar um paralelo entre os diferentes modelos de
gestão e o papel do diretor escolar perante seus subordinados e os efeitos que esse
gestor tem na prática pedagógica dos professores.
1. GESTÃO BUROCRÁTICA, GERENCIALE PSO – PUBLIC SERVICE ORIENTED
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Assim como muitos países ocidentais, o Brasil, desde a primeira
metade do século passado, vem adotando modelos de gestão pública que propõem o
crescimento e a organização do Estado, de forma a conter os desvios e igualar o
atendimento à população. A burocracia e o gerencialismo foram uns dos mais
empregados no ocidente, pois o primeiro visava garantir a ordem e a hierarquia dentro
das repartições públicas; enquanto que o segundo buscava trazer ao serviço público a
qualidade de atendimento, com a implantação de metas aos funcionários, por exemplo.
1.1 Gestão Burocrática
A organização burocrática da administração pública foi implantada
para solucionar problemas como o patrimonialismo e o clientelismo no setor público, e
o agraciamento como retribuição de auxílios financeiros. Verificou-se que um sistema
organizado de forma que cada funcionário exercesse um tipo de função pré-ordenada e
estabelecida, seria garantia de que não existiriam atritos entre eles, e assim, seria
possível existir maior cooperação dentro do setor, conforme afirma Pereira (2004). A
essa organização foi dado o nome de Organização Burocrática, pois como Pereira
(2004, s/n)explica:
Uma organização ou burocracia é um sistema social racional, ou um sistema
social em que a divisão de trabalho é racionalmente realizada tendo em vista
os fins visados. O gênero próximo é o fato de a organização ser um tipo de
sistema social, de conjunto de indivíduos que mantêm entre si relações
sociais. A diferença específica é o fato de ser racional a divisão do trabalho
existente dentro desse sistema social.
Pensando que esse era o melhor método de se obter os resultados
esperados, já que todos os esforços estão voltados para um trabalho racionalizado entre
os indivíduos que trabalham nesse setor. Porém, a burocracia apresentou um excesso de
normas legais racionalmente definidas, que estabeleceram um formalismo excessivo.
Esse último expressa-se, segundo Pereira (2004), no fato de a autoridade derivar de um
sistema de normas racionais, escritas, exaustivas, e que definem com precisão as
relações de mando e subordinação, distribuindo atividades a serem realizadas de forma
sistemática, sempre com vistas para os fins almejados. Outra característica intrínseca à
burocracia é seu caráter hierárquico, ou seja, uma organização fortemente baseada no
mando e subordinação mútua de autoridades mediante supervisão das inferiores pelos
superiores, afirma o autor.
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Notando que o sistema burocrático não atendia mais sozinho às
demandas da sociedade moderna, buscaram novos métodos de gestão que se
adequassem aos desafios da sociedade do século XX.
Para tentar responder às demandas por um atendimento do setor
público de melhor qualidade, a administração pública brasileira implantou o conceito de
gestão gerencial.
1.2 Gestão Gerencial
Quatro fatores contribuíram para a crise do Estado contemporâneo,
afirma Abrucio (1997). O primeiro foram as crises econômicas mundiais do petróleo em
1973 e 79; o segundo foi a crise fiscal que se instaurou no ocidente; o terceiro fator foi a
crença de que os governos estavam inaptos para gerirem seus países e resolverem seus
problemas; e o quarto foi a globalização e os avanços tecnológicos que transformaram a
lógica do setor produtivo e afetaram, também, o Estado. Consequentemente, segundo o
autor, as organizações burocráticas foram afetadas, e seuspressupostos tiveram que ser
revistos.
A busca pela qualidade de atendimento gerou a necessidade de
implantar-se outras medidas que a prezassem. As características do modelo gerencial de
administração do setor público vieram de encontro com essa demanda social, pois suas
prerrogativas eram, como afirma Abrucio (1997, p. 7):
as de avaliação de desempenho, novas formas de controlar o orçamento e
serviços públicos direcionados às preferências dos “consumidores”, métodos
típicos do managerialism, são hoje parâmetros fundamentais a partir dos
quais diversos países, de acordo com as condições locais, modificam as
antigas estruturas administrativas.
Dentre as mudanças efetuadas nas estruturas administrativas do
Estado, afirma Abrucio (1997) está a redução do papel do Estado, dentro de um
processo de modernização do setor público, com conceitos como a busca contínua da
qualidade, da descentralização e da avaliação dos serviços públicos pelos
consumidores/cidadãos.
Desse modo, novamente, buscou-se um novo modelo de gestão
pública que agregue os conceitos de organização da burocracia e de qualidade do
modelo gerencial, e apresente novas propostas de gestão que atendam às reivindicações
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da sociedade. A proposta encontrada foi, então, apresentar o conceito de PSO – Public
Service Oriented – que acrescenta os conceitos de accountability e equidade à gestão
pública.
1.3 Public Service Oriented
No PSO, salienta Abrucio (1997), a esfera pública é vista como um
local de aprendizagem social, o local de participação dos cidadãos, pois eles aprendem
através do debate político e resgatam ideais dentro desse conceito mais amplo, que se
utiliza da transparência como forma de tentar se blindar contra o clientelismo e o
corporativismo.
No que tange a administração pública, deve haver cooperação entre os
diversos setores governamentais, de modo a obter um melhor resultado global na oferta
de serviços, ou seja, conjugação entre accountability– responsabilidade coletiva - e
justiça/equidade para se criar uma nova cultura cívica, que congregue políticos,
funcionários e cidadãos.
Nesse contexto, o administrador público deve possuir flexibilidade e
versatilidade, principalmente se fizer parte dos médio e alto escalão burocráticos. A
esses requisitos, Abrucio (1997) acrescenta que, o indivíduo que estiver ocupando um
cargo administrativo de gestor deve agregar habilidades de administrador, ao trabalhar
com os regulamentos rotineiros; de produtor, ao buscar o aumento da produtividade
com qualidade; de inovador, sendo capaz de encontrar novas respostas e modernizar o
fluxo de decisões; e de integrador, quando é capaz de congregar seu grupo e atuar em
conjunto na busca de um objetivo.
2. GESTÃO ESCOLAR E OS DESAFIOS DE UMA ADMINISTRAÇÃO
PARTICIPATIVA
A escola, como qualquer outra instituição, precisa ter em seu quadro
de funcionários um gestor que possa responder por ela. Portanto, faz-se mister explanar
o significado do termo “gerir”. O conceito compreende uma gama de habilidades que
incluem planejar, organizar, dirigir, comunicar, motivar e controlar os integrantes da
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organização de forma a atingir seus objetivos, pois o papel de gestor exige preparo,
conhecimento e habilidade para atuar, inclusive, em situações adversas.
Relações sociais podem influenciar o resultado das propostas a serem
implementadas na escola, uma vez que podem alavancar ou estagnar a conclusão dos
objetivos propostos pela administração da instituição e/ou dos demais grupos dentro do
ambiente escolar, como afirma Souza (2014).Mas como fazer para que todos os
membros que constituem a instituição escolar contribuam conjuntamente, dispostos a
seguir e alcançar os mesmos objetivos? Bastos e Almeida (2014, p. 2), afirmam que:
um novo posicionamento da escola como instituição de ensino
sistematizadopara as novas gerações e, portanto, elemento central das
atenções da sociedade, decorredo reconhecimento de que a educação
constitui valor estratégico para odesenvolvimento social e, por consequência,
para a qualidade de vida das pessoas.
No contexto de gestão escolar democrática ou participativa, é
importante ressaltar que o meio para assegurá-la é implatar a participação,
possibilitando, como afirma Libâneo (2010), o envolvimento de todos os integrantes da
escola no processo de tomada de decisão e no funcionamento da organização escolar. O
conceito de participação perpassa, segundo os autores, o conceito da autonomia, que
infere ao respeito às diferentes opiniões e ações que convergem para a construção
conjunta de objetivos e processos no ambiente de trabalho.
O papel do diretor, nesse contexto, vai além da mobilização das
pessoas para a realização eficaz das atividades. De acordo com Libâneo (2010), ser
diretor implica em definir o rumo educativo, a tomada de posição ante objetivos
escolares sociais e políticos em uma sociedade concreta e fazer cumprir a função social
de mediação entre os objetivos políticos e pedagógicos.
3. GESTÃO PARTICIPATIVA E AS PRÁTICAS PEDAGÓGICAS DO PROFESSOR
Os princípios da gestão democrático-participativa, de acordo com
libâneo (2010), são a autonomia da escola e da comunidade participatica; a relação
orgânica entre direção e membros da equipe escolar; envolvimento da sociedade nos
processos escolares; planejamento de atividades e formação continuada para o
desenvolvimento pessoal e profissional dos integrantes da equipe; avaliação
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compartilhada; relações humanas produtivas e criativas, dentre outras, porém, sempre
em busca de objetivos comuns.
Para Ferreira (2014, p. 83), descentralizar a gestão escolar implica em:
superar ascondições que tolhem a ação dos sujeitos, possibilitando-lhes
autonomia eparticipação. É esta uma dificuldade, porque as escolas, muitas
vezes,emaranham-se tão-somente no cumprimento de aspectos
burocráticos,evidência da regulação característica de um Estado cada vez
mais mínimo,relegando a segundo plano os sujeitos, suas ações e desejos.
Ao possibilitar que o professor liberte-se das amarras da tradição
burocrática e invista em sua capacidade de produzir conhecimento e repassá-lo aos seus
alunos, a diretoria da escola estará fazendo com que o educador encontre seu lugar na
sociedade e uma razão a mais para desejar melhorar suas práticas pedagógicas. Pois,
segundo Ferreira (2014, p. 92):
O que faz a importância do trabalho na vida humana não ésomente o fato de
ser a maneira de interferir na natureza, gerando onecessário para sua
existência. Inclui também a possibilidade de, através dotrabalho, o ser
humano se autoproduzir, tornar-se cada vez mais humano,entender-se e
ampliar suas possibilidades de vida cidadã.
Cidadania implica não somente nos direitos de um indivíduo, mas no
cumprimento de seus deveres para com a sociedade em que vive e sua participação na
vida pública e política de sua comunidade. Portanto, Ferreira (2014) ao discorrer sobre o
trabalho dos professores, afirma que eles se autoproduzem como sujeitos enquanto
interagem com seus alunos buscando a efetiva condição social do projeto educativo: a
educação para todos com qualidade e visando a emancipação, entendida como sendo a
“capacidade que cada sujeito possui de, mediante suas relações sócio históricas, poder
dispor para sua vida e trabalho, tendo condições de escolher, inserindo-se,
paulatinamente, como cidadão, em seu meio e em sua cultura (FERREIRA, 2014, p.
95).”
O ato de educar exige do indivíduo que se propõe a empreender tal
tarefa, a nãosó observar, mas confrontar as particularidades entre os sujeitos em torno
da escola. E é de desafio do professor educar na heterogeneidade dos sujeitos,
transformando-os em cidadãos capazes de atuarem competentemente nas diversas
esferas da atividade humana.
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É importante, portanto,tomar a escola como contexto de ação e
formaçãodos professores, e considerar o professor um agente importantede todo o
processo de mudança educacional, levando em conta o currículocomo espaço de
intervenção. Com isso, o trabalho do professor em um contexto de gestão participativa
será o de contribuir para o objetivo prioritário da instituição, que é o processo de
ensino-aprendizagem, afirma Libâneo (2010).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao nos propormos a discorrer sobre a gestão pública escolar e o
trabalho do professor, iniciamos nosso caminho explanandosobre os diferentes modelos
de gestão que há no mundo atualmente: o modelo burocrático, o gerencial e o PSO –
Public Service Oriented. Averiguamos suas características, funções e históricos, em
busca de constatar qual deles poderia vir a ser o modelo ideal para ser utilizado nas
escolas que são administradas de forma participativa.
Ao final de nosso estudo, apesar de não ser nossa intenção esgotar o
estudo sobre a relação entre os modelos de gestão pública na escola e sua influência nas
práticas pedagógicas do professor, pudemos mensurar a importância de cada um desses
modelos de gestão pública dentro da instituição escolar, pois não há um único modelo
que possa abarcar e solucionar todos os desafios, necessidades e atribuições de uma
escola.
O modelo gerencial de administração pública apresenta-se na escola
em forma de indicadores de qualidade a serem alcançados por professores e avaliações,
como o Saresp– do governo do estado de São Paulo - e a Prova Brasil – do governo
federal, que procuram identificar a qualidade do ensino e da aprendizagem dos alunos.
Essas avaliações são métodos de mensurar e controlar o orçamento e serviços públicos
direcionados para atender às preferências de seus usuários, como Abrucio (1997)
afirma.
O modelo burocrático de gestão pública pode ser verificado no modo
como a escola se estrutura, pois existe uma hierarquização e divisão de trabalho bem
delineada na instituição escolar, onde o professor tem o papel de ministrar aulas, o
diretor e o coordenador pedagógico devem atuar como gestores administrativos e de
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vículo com os demais profissionais dentro do ambiente escolar, pois, como aponta
Pereira (2014), um sistema burocrático é um sistema social racional, ou um sistema
social em que a divisão de trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins
visados.
O PSO, por sua vez, tem como premissa o conceito de cidadão, de
accountability e de equidade é o modelo de gestão que menos aparece dentro das
escolas brasileiras, e que melhor se encaixaria no contexto de sujeitos dotados de
autonomia e participação social e política. Pois, como ressalta Abrucio (1997), a esfera
pública é vista como um local de aprendizagem social e o local de participação dos
cidadãos, a escola, é o espaço no qual as crianças aprendem a conviver em grupo e
respeitar características sociais do mesmo, adquirindo a habilidade de se integrar como
cidadão.
Como bem ressalta Libâneo (2010, p. 387), o diálogo e o
compartilhamento de significados entre pessoas da comunidade escolar possibilita à
escola como um todo adquirir experiência, acumular recursos cognitivos e operacionais,
construir competências coletivas. Esse modo de organizar a escola, através do diálogo e
compartilhamento, possibilita também maior envolvimento dos professores com sua
formação, porque podem discutir questões de seu trabalho com base em necessidades
reais, continua o autor.
As crianças e jovens não aprendem conhecimentos, habilidades,
atitudes e valores apenas em sala de aula, mas na vivência cotidiana com a família,
colegas e no ambiente escolar. Por esse motivo, Libâneo (2010) ressalta que muitos dos
aspectos de desenvolvimento moral e social dos alunos dependem da interiorização de
normas e princípios, aprendidos socialmente, em contextos de interação. Portanto,
professores precisam ter a sua disposição a legislação escolar, suas normas e
disposições administrativas, assim como infraestrutura, que envolvem desde o edifício
escolar até recursos financeiros.
O funcionamento da escola e, sobretudo, a qualidade da aprendizagem
dos alunos dependem, de acordo com Libâneo (2010), de boa direção e de formas
democráticas e eficazes de gestão do trabalho escolar. Uma escola bem organizada, diz
o autor, administra com eficiência seus recursos materiais e financeiros, assim como o
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trabalho de seu pessoal, e emprega processos e procedimentos de gestão, propiciando as
condições favoráveis às atividades de ensino e aprendizagem.
Ao valorizar o profissional, sua constante busca por aperfeiçoamento e
seu valor enquanto indivíduo que possui um conhecimento de mundo importante para a
formação dos alunos que estão sob sua custódia, os resultados obtidos pelas escolas nos
indicadores de qualidade e desempenho gerenciais tenderão a elevar-se, uma vez que
tais funcionários trabalharão mais motivados e mais comprometidos com as metas
designadas.
O trabalho do gestor também poderá ser beneficiado, se houver uma
distribuição de tarefas de forma participativa, na qual sejam partes integrantes os
funcionários administrativos, o corpo docente, os alunos e a sociedade. Com o intuito de
transformar a escola em um local de ensino-aprendizagem efetivo e agradável, buscando
a formação integral dos estudantes, tornando-os sujeitos críticos e atuantes na sociedade
e com a participação consciente de todos os sujeitos inseridos no contexto escolar.
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