ESTADO E NEOLIBERALISMO NO BRASIL

ESTADO E NEOLIBERALISMO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO: implicações para as
políticas sociais
Maria Célia da Silva Porto
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Resumo: Neste texto são discutidas as dimensões históricas e sócioeconômicas predominantes na sociedade brasileira recente, em suas
relações com a conjuntura internacional marcada pelo processo de
reestruturação do capital, que condicionaram a emergência do ideário
neoliberal. Nessa direção, faz-se uma caracterização das
administrações vigentes a partir dos anos 90, capitaneadas
respectivamente pelos presidentes Collor, Cardoso e Lula, focalizando
as funções assumidas pelo Estado nas áreas econômica e social. Ao
final, conclui-se que esses governos contribuíram efetivamente no
processo de consolidação do neoliberalismo no Brasil, através,
sobretudo das estratégias concernentes à privatização do público e à
precarização das políticas sociais.
Palavras-chave: Estado. Neoliberalismo. Políticas Sociais.
Abstract: This paper discusses the historical dimension and socioeconomic prevailing in recent Brazilian society in its relations with the
international situation marked by the restructuring of capital that
conditioned the emergence of neoliberal ideas. In this direction, there
is a characterization of the current administration from the 90s,
captained respectively by Presidents Color, Cardoon and Lula,
focusing on the tasks undertaken by the State in economic and social
areas. In the end, it is concluded that these governments contributed
effectively in the process of consolidation of neoliberalism in Brazil
through, especially the strategies concerning the privatization of the
public and precariousness of social policies.
Keywords: State. Neoliberalism. Social Policies.
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Doutora. Universidade Federal de Alagoas. E-mail: [email protected]
1. INTRODUÇÃO
Este texto objetiva refletir sobre o processo de crise experienciado pelo modelo
intervencionista estatal, inaugurado no Brasil da década de 30 — o qual teve no Estado
Desenvolvimentista o seu centro impulsionador — e sua conseqüente substituição nos anos
80/90/2000 pelo padrão neoliberal que, em contrário, demanda, simultaneamente, uma
redução das funções estatais no campo econômico, seguida de uma redefinição na área
social.
Assim, a partir da contextualização desse processo transitório, são problematizadas as
suas determinidades, as quais foram iniciadas de forma abrangente no último ano do
governo Sarney, sendo prosseguidas de maneira crescente no contexto das gestões dos
presidentes Collor, Cardoso e Lula.
Dessa forma, no processo de desenvolvimento desta análise, admite-se o fato
inexorável de que a dinâmica dessas administrações impulsionou de maneira efetiva a
consolidação da estratégia político-econômica neoliberal na sociedade brasileira, cuja
expressão paradigmática deu-se, sobretudo, por meio do processo de privatização da esfera
pública. Quanto às implicações mais contundentes desse percurso de cariz regressivo,
salienta-se o processo de precarização das políticas sociais.
2. DESENVOLVIMENTO
Conforme Oliveira (2003), a partir dos anos 30, instaura-se no Brasil um novo modelo
de acumulação de cariz “qualitativa e quantitativamente distinto, que dependerá
substancialmente de uma realização parcial interna crescente”. (OLIVEIRA, 2003, p. 35).
Esse modelo consolida-se na sociedade brasileira em substituição ao esgotamento do antigo
padrão agrário-exportador, centralizado na produção e na exportação de matérias-primas,
caracterizando-se pela presença ativa do Estado na economia, além de possuir, no setor
industrial, o núcleo impulsionador do processo de acumulação.
No âmbito desse modelo de dimensão marcadamente intervencionista, coube ao
Estado efetivar determinados empreendimentos, tais como: a criação de um mercado de
trabalho e de uma legislação trabalhista que, entre outras ações, instituiu o salário mínimo; a
reestruturação de uma rede de bancos oficiais com vistas a resolver a questão relativa ao
financiamento do processo de acumulação; e a dinamização do setor produtor de bens de
capital (máquinas, equipamentos e instalações) e de insumos básicos.
Nesse sentido, são sumariamente estabelecidas, pela instituição estatal, todas as
condições materiais em favor da expansão do novo modelo de acumulação industrial. No
interior desse contexto, tem-se o Estado operando, segundo Oliveira (1999), “como um
capital financeiro geral, e, na maior parte dos casos, como capital estatal produtivo”
(OLIVEIRA, 1999, p. 67).
Por intermédio da consolidação desse modelo, a ação estatal passa a assumir um
formato de dimensões renovadas, na medida em que, para muito além de meramente
ocupar-se da garantia dos componentes estruturais concernentes à reprodução do sistema
produtor de mercadorias, passa também a instituir, por meio dos fundos públicos, as
condições absolutamente necessárias à deflagração do processo de acumulação de capital.
Dessa forma, o Estado, nesse novo contexto, transmuta-se da sua função clássica de
Estado gendarme, típica da contextualidade liberal, à função moderna de Estado interventor.
Nesta última manifestação, caracteriza-se essencialmente por fundar as bases da nova
sociedade brasileira capitalista industrializada.
A esse padrão intervencionista estatal, Fiori apud Soares (2001), denomina de Estado
Desenvolvimentista, cuja dimensão peculiar dá-se fundamentalmente por sustentar-se “no
tripé
Estado-capital
estrangeiro-capital
nacional,
com
surtos
de
crescimento
e
desenvolvimento que possibilitavam os movimentos de ‘fuga para frente’ onde se
acomodavam os diversos interesses dominantes”. (FIORI apud SOARES, 2001, p. 153, grifo
do autor).
Entretanto, ocorre que esse Estado Desenvolvimentista, fundado na substituição de
importações e orientado para um crescimento do mercado interno e dos núcleos urbanos,
além de se pautar na defesa do capital nacional em relação ao estrangeiro, entra
irreversivelmente em colapso nos anos 80, tendo em vista a crise financeira deflagrada em
decorrência do aumento progressivo das dívidas interna e externa.
Nesse contexto conjuntural demasiadamente crítico, destaca-se, de maneira paradoxal,
a vigência da democracia política deflagrada em 1985 com a eleição do presidente civil
Tancredo Neves (sendo substituído por José Sarney após a sua morte) existindo uma
expressiva mobilização popular protagonizada pelos movimentos sociais e centrais sindicais
que, entre outras conquistas, registram suas demandas na Constituição federal promulgada
em 1988. Assim, após 20 anos de regime autocrático burguês, o Estado brasileiro vai se
deparar com a crise dos anos 80 (a denominada “década perdida”) em uma conjuntura
democrática, sem dispor, todavia dos recursos econômico-políticos necessários à
implementação das medidas concernentes ao ajuste neoliberal, plenamente em vigor na
maioria dos países latino-americanos.
À explicação dessa situação particular, vivenciada pelo Estado brasileiro, Soares
(2001) ressalta o fato relativo à posição assumida pelo país na década de 80, o qual
representava o caso mais avançado de industrialização da América Latina. Assim, segundo
a autora, tendo em vista esse relevante status adquirido pela economia brasileira, “não era
possível um ajuste ‘passivo’ à nova ordem econômica mundial, na medida em que não
possuía complementaridades decisivas com qualquer bloco comercial regional” (SOARES,
2001, p. 153).
Essa condição relativamente asséptica da economia brasileira em relação ao
neoliberalismo, não consegue se sustentar, por um período mais extenso, ocorrendo, de
maneira retardatária, no limiar dos anos 90, segundo Soares (2001), “o retorno à ortodoxia,
acompanhado da ‘onda’ neoliberal” (SOARES, 2001, p. 154).
Quanto às principais razões da adesão do Brasil ao projeto neoliberal, têm destaques
o agravamento da crise econômica, desencadeada entre os anos de 1989/1990, e o
esgotamento do modelo intervencionista estatal, inaugurado na década de 30. Dessa forma,
efetivamente, segundo Tavares & Melin (1998),
o Brasil foi o último dos países latino-americanos, já no começo da década de 1990,
a entrar nesse circuito de submissão às políticas de liberalização financeira e
comercial e de desregulamentação cambial com o objetivo de atrair recursos
externos, a qualquer custo, inserindo-se de forma subordinada no novo quadro
financeiro mundial (TAVARES & MELIN, 1998, p. 51).
O momento crucial da absoluta falência do Estado Desenvolvimentista que, de
maneira
imperativa,
condiciona-o
a
posicionar-se favoravelmente em
relação
ao
neoliberalismo, vai materializar-se particularmente no último ano da gestão do presidente
José Sarney, onde ocorrem a completa erosão da autoridade governamental e a
hiperinflação. A conjunção desses fenômenos resultou num processo caracterizado por uma
profunda instabilidade política, exigindo, por sua vez, uma mudança radical da perspectiva
político-econômica e social até então adotada.
No plano ideológico, todavia, a ascensão da programática neoliberal no Brasil remonta
ao Consenso de Washington, ocorrido em 1989 na capital dos EUA, em que, no bojo das
discussões travadas, se concretizou a efetiva ratificação da proposta neoliberal que o
governo norte-americano recomendava como pré-condição à concessão de ajuda financeira
externa. Para Teixeira (1998), o conjunto das deliberações aprovadas no Consenso de
Washington pode ser condensado em dois aspectos fundamentais: “redução do tamanho do
Estado e abertura da economia” (TEIXEIRA, 1998, p. 225).
Diante desse panorama neoliberal de dimensões mundiais, o governo Collor se
estrutura no cenário “democrático brasileiro” em conformidade à sua estratégia políticoeconômica, definida previamente no documento de campanha intitulado Diretrizes de Ação
do Governo Fernando Collor de Mello, em que ressalta centralmente a intenção de
estabelecer uma nova relação entre o Estado e a iniciativa privada com vistas ao processo
de modernização da esfera estatal. Posteriormente, por meio do documento denominado
Brasil: Um Projeto de Reconstrução Nacional propõe, conforme Boschetti-Ferreira (1993),
entre outras medidas neoliberais, “uma ampla Reforma Administrativa, o Programa Federal
de Desregulamentação e o Programa Nacional de Desestatização” (BOSCHETTIFERREIRA, 1993, p. 48), cujo ponto comum era o processo de privatização do Estado.
Em perfeita sintonia aos princípios neoliberais em vigência, o eixo central de condução
da política econômica implementada pelo governo Collor era o combate à inflação,
adquirindo efetiva materialidade no contexto mais amplo do chamado “Plano de
Estabilização”. Estreitamente vinculada a essa proposta, somaram-se outras, com
dimensões equivalentes, as quais passaram a integrar o projeto neoliberal brasileiro.
Dentre essas propostas, destacam-se: a desregulamentação da economia, que visava
à abolição da regulação do Estado, simultaneamente, sobre a economia e sobre a relação
capital-trabalho, perspectivando a plena liberdade dos mercados; a sumária retirada do
Estado como agente produtivo, derivando daí as propostas de privatização das empresas
estatais e de “Estado mínimo”, esta última direcionada no sentido da compreensão da esfera
estatal respaldada num compromisso que se pautava na implementação de apenas algumas
funções elementares, a exemplo da educação básica e da saúde pública, além da criação
e/ou manutenção de uma infraestrutura essencial ao desenvolvimento econômico; e a
liberalização do comércio exterior, em seu propósito de tornar a economia brasileira ao
mesmo tempo internacionalizada e moderna, por meio do estímulo às importações.
Contudo, a implementação dessas diretrizes, genuinamente neoliberais, culminou na
realidade com o aprofundamento da recessão, a qual atingiu o conjunto da sociedade
brasileira de maneira assaz diferenciada, na medida em que penalizou, sobretudo, os
setores mais fragilizados do ponto de vista político e econômico. Quanto aos seus efeitos,
tem-se que eles repercutiram densamente no recrudescimento da inflação, no aumento do
desemprego e na precarização das políticas sociais.
No que diz respeito às relações do governo Collor com as políticas sociais, essa
administração deu continuidade, de maneira progressiva, ao desmonte dessa área, então
iniciado no final do governo Sarney, em absoluta coerência com o ideário neoliberal
ativamente em vigor. Nessa perspectiva, ocorreu o completo descumprimento das
deliberações sociais consagradas na Constituição federal de 1988, sendo contraditoriamente
proposta uma Reforma Constitucional com indicações clarividentes de uma postura
neoliberal que se caracterizava por proporcionar a anulação das garantias sociais
contempladas.
Não obstante a completa falência das medidas sociais e econômicas de cariz
neoliberal fartamente agilizadas pela gestão do presidente Collor — na medida em que não
impulsionou o desenvolvimento econômico do país nem tampouco produziu um bem-estar
social à maioria da população —, não ocorreu uma rejeição radical por parte do governo que
o substituiu no período pós-impeachment. Nessa direção, o presidente Itamar Franco passou
a implementar uma política econômica fundamentada no Plano Real que, de maneira
abrangente, apoiava-se nas diretrizes recomendadas pela ortodoxia neoliberal.
Após o breve interregno do presidente Itamar Franco, que teve a duração de dois
anos (1992-1994), assume como presidente da República o seu ministro da Fazenda, o
sociólogo Fernando Henrique Cardoso que, devidamente penitenciado do seu passado
esquerdista e, também, estando preparado intelectualmente para administrar o país, opta
por endossar as políticas neoliberais dos dois presidentes que o antecederam. Nesse
sentido, propõe-se essencialmente a implementar as seguintes medidas de cariz continuista:
“acabar com a inflação, privatizar, reformar a Constituição para flexibilizar as relações entre
o Estado e a sociedade, assim como as relações entre capital e trabalho” (TEIXEIRA, 1998,
p. 225).
Dessa maneira, a partir da implementação da política monetária necessária à
viabilização do Plano Real, a política econômica do presidente FHC fundamentou-se na
articulação entre o aumento acelerado das importações e a absorção de recursos externos.
Nesse âmbito, a âncora cambial — que tinha por objetivo o controle das cotações do dólar
— foi o eixo da política de estabilização, associada a uma política de juros elevados e à
compressão da massa salarial.
Pautado nessas medidas, o Plano Real estendeu-se até meados de 1996,
institucionalizando a nova moeda (o real), em uma economia plenamente desindexada (de
baixa inflação).
Um outro ponto relevante da política econômica do presidente Cardoso foi o ajuste
fiscal, que incutiu a falsa idéia de que o principal problema do país se reduzia ao déficit
público, requerendo, por sua vez, a implementação de medidas relativas ao equilíbrio
orçamentário. Dessa forma, sob o pretexto de atingir o equilíbrio orçamentário, o presidente
Cardoso promoveu a privatização das empresas estatais (de energia, de telefonia, entre
outras), além de viabilizar a aprovação das reformas previdenciária e administrativa.
Contudo, apesar da utilização desses recursos, notadamente antidemocráticos, o déficit
público permaneceu elevado.
Os desdobramentos da política econômica patrocinada por FHC, em seu obsessivo
propósito de contenção, a qualquer custo do déficit público, tiveram implicações desastrosas
sobre as políticas sociais, na medida em que resultaram na redução drástica dos fundos
públicos destinados ao financiamento dos serviços sociais direcionados aos segmentos mais
pobres.
Ocupando-se particularmente em investigar a condição da política social no âmbito
do primeiro mandato do presidente Cardoso, Netto (1999) destaca, em princípio, a direção
social adotada, a qual se materializou em notória contradição, simultaneamente, aos seus
antecedentes como intelectual marxista e às suas promessas de campanha pautadas no
ideário democrático. Nessa perspectiva, o autor salienta que, de maneira geral, o presidente
FHC “desde os seus primeiros anos no Planalto, presidiu um governo direcionado contra os
interesses e as aspirações da massa dos trabalhadores brasileiros”. (NETTO, 1999, p. 75,
grifo do autor).
Na gestão do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, iniciada em 2003, as deliberações
neoliberais são sumariamente prosseguidas, apesar das promessas mudancistas assumidas
por este governo. Dessa forma, segundo Braz (2004), tem-se com este governo um “Estado
absolutamente servil ao grande capital internacional” (BRAZ, 2004, p. 55).
3. CONCLUSÃO
Tendo
como
referência
as
digressões
analíticas
realizadas
no
âmbito
do
desenvolvimento deste texto, conclui-se que no contexto das administrações dos presidentes
Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva, deu-se efetiva continuidade ao
processo de “Reforma do Estado” iniciado no governo Collor, o qual se materializou na área
social pelo corte de gastos públicos. A drástica redução do orçamento estatal nesse setor
estratégico provocou profundas modificações no caráter público dos serviços sociais,
implicando a sua mercantilização, a qual foi assegurada por meio do privilégio da
racionalidade da eficiência restrita, unicamente, à relação custo/benefício das ações.
De outro lado, estes governos passaram a administrar a dramática “questão social”
brasileira por intermédio da agilização dos fundos sociais de emergência (FSE), os quais
foram institucionalizados em 1994. Valendo-se desse mecanismo institucional, esses
governos legitimaram a retirada do Estado da área social, inaugurando, ao mesmo tempo,
um processo de enfrentamento da pobreza desenvolvido predominantemente na esfera
estritamente microssocial, através das ações protagonizadas pelas organizações sociais.
Por fim, para encerrar de maneira minimamente coerente este texto que fez uma
abordagem
crítica
sobre
as
temáticas
da
história
brasileira
recente,
relativas,
simultaneamente, à crise do padrão intervencionista estatal, ocorrida no final dos anos 80, e
à ascensão do neoliberalismo, manifestada na década de 90 nos governos de Fernando
Collor e de Fernando H. Cardoso, sendo prosseguida na gestão do presidente Luiz Inácio
Lula da Silva, faz-se oportuno uma sinótica reflexão com vistas a realizar uma configuração
da resultante mais legítima da ofensiva neoliberal no país, a qual pode ser traduzida no
nefasto processo caracterizado pela privatização do público.
Nessa angulação, coloca-se em princípio que, segundo Oliveira (1999), a
privatização do público consiste, em efeito, uma ideologia ou uma “experiência subjetiva de
desnecessidade, aparente, do público” (OLIVEIRA, 1999, p. 57). No Brasil, essa ideologia
propaga-se, como vimos ao longo do desenvolvimento deste texto, sobretudo por meio da
crise do Estado e do mecanismo da dívida pública interna. Frente a esses processos de
crises, os apologistas neoliberais difundiram a acepção de que o Estado se constitui um
agente subordinado aos monopólios empresariais, apenas podendo ser compreendido como
uma extensão do privado. Ou seja, divulgaram a falsa idéia da superioridade do privado em
relação ao público, desqualificando, assim, o imprescindível papel assumido pelo Estado no
processo de desenvolvimento socioeconômico.
Ocorre, todavia, que o movimento real se explica inversamente. Conforme Oliveira, é
fundamentalmente a riqueza pública, em forma de fundo, que dá sustentação ao processo
de reprodução do capital privado. Esta sim, segundo o autor, constitui a interpretação
verdadeira e a forma moderna com que o Estado vem administrando as sucessivas crises do
capital, manifestadas desde a Grande Depressão de 1929.
Todavia, não obstante este fato inexorável, no plano da cotidianidade marcada pela
ação da programática neoliberal, assume dimensão de destaque, paradoxalmente, o
fenômeno pertinente à privatização do público.
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