condutas vedadas aos agentes publicos-2014

ESTADO DE ALAGOAS
PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO
CENTRO DE ESTUDOS
DAS CONDUTAS VEDADAS AOS
AGENTES PÚBLICOS EM
CAMPANHAS ELEITORAIS
ELEIÇÕES 2014
Alagoas /2014
PGE/AL
Procuradoria-Geral do Estado de Alagoas
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APRESENTAÇÃO
O objetivo da presente NOTA TÉCNICA SOBRE CONDUTA ELEITORAL
é o de orientar a ação dos “agentes públicos” durante o período eleitoral do ano de
2014, visando inibir quaisquer práticas tendentes a influenciar na igualdade de
oportunidades entre os candidatos e na vontade do eleitor.
O texto foi concebido com base na legislação eleitoral, especialmente a Lei nº
9.504, de 30 de setembro de 1997, bem como na Resolução 23.404, de 27 de fevereiro de
2014, do Tribunal Superior Eleitoral, que dispõe sobre a propaganda eleitoral e as
condutas ilícitas em campanha eleitoral nas eleições de 2014.
A
presente nota, portanto, visa prestar auxilio aos agentes públicos, nas suas
tomadas de decisões, durante o período eleitoral de 2014. Sendo assim, é de
fundamental importância deixar evidente a definição ampla, fixada pela Lei nº 9.504,
de 1997, de agente público: “Reputa-se agente público, para os efeitos desse artigo,
quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação,
designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato,
cargo, emprego ou função nos órgãos ou entidades da Administração pública direta,
indireta, ou fundacional”.1
Cumpre advertir que as questões aqui tratadas não afastam a necessidade de
análise pontual para situações específicas que porventura venham a se impor. Assim,
ante casos concretos que proporcionem dúvidas, deve o agente público se abster da
prática do ato e formular consulta à Procuradoria-Geral do Estado de Alagoas, a
quem compete, por imposição constitucional, a consultoria jurídica do Estadomembro. (ver art. 132 da Constituição Federal e art. 151 e art. 152 da Constituição do
Estado de Alagoas)
A
Lei n.º 9.504, de 1997, impõe aos agentes públicos a proibição de
determinadas condutas em período anterior às eleições e, também, algumas, no
período posterior ao pleito. Tais condutas encontram-se elencadas nos artigos 73, 74, 75
e 77 do mencionado instrumento normativo. Cumpre observar que as condutas
mencionadas caracterizam atos de improbidade administrativa, a que se refere o art.
11, Inciso I, da Lei nº 8.429, de 2 de julho de 1992, e sujeitam-se às disposições deste
diploma legal, em especial as cominações do art. 12, Inciso III, ex vi do art. 73, § 7º, da
Lei nº 9.504, de 1997: ”§ 7º As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos
de improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429, de 2
1
Art. 50, § 1º, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
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de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial às
cominações do art. 12, inciso III”.
O objetivo da lei eleitoral (Lei nº 9.504, de 1997) é preservar a igualdade de
oportunidades entre os candidatos e coibir o abuso do poder político ou de autoridade,
a fim de salvaguardar a lisura e a normalidade do pleito eleitoral, evitando, assim, o
uso indevido da máquina pública, em respeito aos princípios da impessoalidade, da
moralidade, da finalidade e da legalidade. É o que se colhe do seu art. 73 ao dispor que
são “(...) proibidas condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre os
candidatos nos pleitos eleitorais”.
Conforme
se pode verificar, o período eleitoral impõe aos agentes públicos
uma prudência especial na prática dos seus atos de gestão, para que não se traduzam
em qualquer preferência eleitoral. Segundo M. SEABRA FAGUNDES, “administrar é
aplicar a lei de ofício”.2 Pois bem, no período que envolve as eleições, a observância à
legalidade deve ser redobrada e tratada com especial cuidado. Vale aqui a lição de
CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, “(...) o necessário – parece-nos − é
encarecer que na administração os bens e os interesses não se acham entregues à livre
disposição da vontade do administrador. Antes, para este, coloca-se a obrigação, o
dever de curá-los nos termos da finalidade a que estão adstritos. É a ordem legal que
dispõe sobre ela”.3
Não se pode confundir interesse público (interesse público primário) com um
eventual interesse da administração, vista como aparato administrativo (interesse
público secundário). O interesse público constitui a síntese dos interesses da
coletividade, emanados dos princípios e regras constantes no Ordenamento Jurídico,
de onde decorrem os valores prevalentes relativos à mesma coletividade. O interesse
da Administração, dizendo respeito ao corpo administrativo, aquele que dirige a
Administração, pode ser descoincidente com o interesse público. Não é incomum essa
situação. Toda vez que ocorre é evidente que a opção há de ser pelo interesse público.
Não se desconhece que todo agente público, por se inserir na cidadania, tem interesse
político e preferências ideológicas. Mas deve exercer seus atos políticos com total
respeito à legislação eleitoral.
Tendo
em vista uma compreensão principiológica do Direito, convém
evidenciar que é fundamental o respeito à intenção ou teleologia das normas contidas
na lei. Ainda que a conduta do agente público não esteja claramente enquadrada ou
tipificada nas vedações legais, mas se verifique que criará desigualdade entre os
candidatos, ele deve pautar-se pelos princípios constitucionais e abster-se da prática
do ato.
O Controle dos Administrativos pelo Poder Judiciário, 7ª edição, editora Forense, Rio de Janeiro, 2005,
p. 3.
2
3
Curso de Direito Administrativo, 26ª edição, Malheiros editores, São Paulo, 2009, p. 74.
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A legislação das eleições busca proteger a igualdade de oportunidades entre os
candidatos no pleito eleitoral. Desse modo, para a tipificação de uma conduta proibida
é inexigível a demonstração de potencialidade lesiva para o pleito, porquanto esta é
presumida pela própria lei. (A configuração das condutas vedadas prescritas no art. 73
da Lei nº 9.504/97 se dá com a mera prática de atos, desde que esses se subsumam às
hipóteses ali elencadas, porque tais condutas, por presunção legal, são tendentes a
afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos no pleito eleitoral, sendo
desnecessário comprovar-lhes a potencialidade lesiva. TSE, Respe nº 45.060, de
26.9.2013, Relatora Ministra LAURITA HILÁRIO VAZ).
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CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
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→ Base normativa: art. 37, § 1º, da Constituição Federal e art. 51 da Resolução
do TSE nº 23.404, de 2014.
A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos
órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de
orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens
que caracterizem promoção pessoal de autoridade ou servidores públicos.
A regra é de eficácia permanente e, em face da peremptoriedade do seu comando, não
há exceções. Busca impedir que a publicidade pública torne-se um instrumento de
promoção para as autoridades ou demais agentes públicos. Trata-se de medida
moralizadora. A publicidade de atos e programas, serviços e campanhas dos órgãos
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social. Dela não
poderão constar nomes, símbolos, imagens, tendo em vista a promoção de autoridades
ou servidor público.4
"Publicidade de atos governamentais. Princípio da impessoalidade. (...) O caput e o
parágrafo 1º do art. 37 da CF impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a
publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a que pertençam.
O rigor do dispositivo constitucional que assegura o princípio da impessoalidade
vincula a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é
incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que
caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos. A possibilidade de
vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular
do cargo público mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter
educativo, informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo
constituinte dos oitenta." (STF-RE 191.668, Rel. Min. MENEZES DIREITO, julgamento
em 15-4-2008, Primeira Turma, DJE de 30-5-2008.)
"Publicidade de caráter autopromocional do Governador e de seus correligionários,
contendo nomes, símbolos e imagens, realizada às custas do erário. Não observância
do disposto na segunda parte do preceito constitucional contido no art. 37, § 1º." (STFRE 217.025-AgR, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, julgamento em 18-4-2000, Segunda
Turma, DJ de 5-6-1998.)
Conforme decisão do Tribunal Superior Eleitoral: “PROPAGANDA ELEITORAL TÊMPORA – Descabe confundir propaganda eleitoral com a publicidade institucional
prevista no artigo 37, § 12 , da Constituição Federal. A maior valia decorrente da
PINTO FERREIRA, Comentários à Constituição Brasileira, 2º volume, editora Saraiva, São Paulo, 1990,
p. 395.
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administração exercida, da permanência no cargo, em que pese à potencial caminhada
no sentido da reeleição, longe fica de respaldar atos que, em condenável desvio de
conduta, impliquem o desequilíbrio de futura disputa, como é exemplo escamoteada
propaganda eleitoral fora do lapso temporal revelado no artigo 36 da Lei nº 9.504/97”.
(REPRESENTAÇÃO N° 752 - CLASSE 303 - DISTRITO FEDERAL, de 1.12.2005, Relator
Ministro Marco Aurélio).
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CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
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→ Dispositivo legal: art. 73, inciso VI, alíneas ‘b’ e ‘c’, da Lei nº 9.504, de 1997,
e art. 50, inciso VI, alíneas ‘b’ e ‘c’, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as
seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre
candidatos nos pleitos eleitorais:
VI - nos três meses que antecedem o pleito:
b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham
concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos,
programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais,
estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração
indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim
reconhecida pela Justiça Eleitoral;
A partir de 5 de julho até a realização das eleições, a publicidade estará totalmente
proibida para órgãos e entidades da Administração direta e indireta, exceto: a)
propaganda de produtos e serviços de entidades da Administração indireta dedicadas
à exploração de atividade econômica em regime de competição com a iniciativa
privada; b) ocorrência de necessidade pública grave e urgente, assim reconhecida pelo
Tribunal Regional Eleitoral – TRE. Todavia, as exceções devem ser cuidadosamente
observadas dentro dos seus limites e conforme a sua finalidade. Propaganda
institucional é aquela que divulga ato, programa, obra, serviço e campanhas do
governo ou órgão público, autorizada por agente público e paga pelos cofres públicos.
Conforme o TSE “a divulgação do nome e da imagem do beneficiário não é requisito
indispensável para a configuração da conduta vedada”. A vedação nos três meses que
antecedem o pleito “possui caráter objetivo, dirigindo-se a toda e qualquer publicidade
institucional” (TSE, AgR-Respe nº. 9998978-81.2008.6.13.0000/MG, Rel. Ministro ALDIR
PASSARINHO JUNIOR, 31.03.2011).
“EMENTA - REPRESENTAÇÃO. EVENTO. MUNICÍPIO. CONVITES. MENÇÃO.
APOIO. GOVERNO ESTADUAL. CONTRAPARTIDA. SHOW ARTÍSTICO.
CONTRATAÇÃO. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL INDIRETA. CONDUTA
VEDADA. ART. 73, VI, B, DA LEI Nº 9.504/97. INFRINGÊNCIA. MULTA. DISSENSO
JURISPRUDENCIAL. NÃO-CONFIGURAÇÃO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA.
IMPOSSIBILIDADE. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA.
1. A exceção estabelecida no art. 73, § 3º, da Lei nº 9.504/97 expressamente preceitua
que as condutas explicitadas se aplicam aos agentes públicos das esferas
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administrativas cujos cargos estejam em disputa. 2. A norma do art. 73, VI, b, da Lei nº
9.504/97 veda toda e qualquer publicidade institucional nos três meses anteriores à
eleição, ainda que realizada de forma indireta, excetuando-se apenas a propaganda de
produtos e serviços que tenham concorrência no mercado e os casos de grave e urgente
necessidade pública reconhecida pela Justiça Eleitoral, o que visa evitar sejam
favorecidas aquelas autoridades ou servidores públicos que estejam em campanha
eleitoral, provocando uma injustificada desigualdade entre os candidatos e
comprometeria a lisura do pleito. 3. A mencionada regra proibitiva não admite
publicidade institucional, ainda que realizada sem ofensa ao art. 37, § 1º, da
Constituição Federal, ou seja, mesmo que tenha exclusivo caráter educativo,
informativo ou de orientação social. Recurso especial parcialmente conhecido, mas
improvido.” (TSE - RESPE nº 21171 - Goiânia/GO )5
“Para que se configure a conduta vedada no art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/97, basta a
veiculação da propaganda institucional nos três meses anteriores ao pleito,
independentemente de a autorização ter sido concedida ou não nesse período”.
(RESPE 25096 MG, Relator: Ministro LUIZ CARLOS LOPES MADEIRA, 9.8.2005)
“AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROPAGANDA
INSTITUCIONAL. PERÍODO VEDADO. ART. 73, VI, b, LEI N° 9.504/97. MULTA.
INTUITO ELEITOREIRO. DESNECESSIDADE. DESPROVIMENTO.
1. A Corte Regional constatou a ocorrência de veiculação de publicidade institucional
em período vedado, o que afeta, por presunção legal, a igualdade de oportunidades
entre os candidatos nos pleitos eleitorais. É desnecessária a verificação de intuito
eleitoreiro. 2. Não se evidencia a divergência jurisprudencial, ante a ausência de
similitude fática entre as hipóteses confrontadas. 3. Agravo regimental desprovido”.
(AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO N° 719-90.
2011.6.00.0000 - CLASSE 6— INOCÊNCIA - MATO GROSSO DO SUL, Relator:
Ministro MARCELO RIBEIRO, 4.8.2011).
c) fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão, fora do horário
eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, tratar-se de
matéria urgente, relevante e característica das funções de governo;
A partir de 5 de julho de 2014 ficam terminantemente proibidos pronunciamentos dos
agentes públicos em rádio ou televisão, fora do horário eleitoral. A conduta é vedada
não só àquele que detém cargo eletivo ou é candidato; destina-se a todo e qualquer
agente público. Duas observações se impõem quanto à vedação em pauta: a) a primeira
é que a vedação fica restrita aos agentes públicos da circunscrição eleitoral onde haja
eleição; e b) a segunda diz respeito à possibilidade de pronunciamentos acerca de
questões urgentes relevantes e que estejam dentro das características da função de
governo, submetendo-se, contudo, previamente a questão à apreciação da Justiça
Eleitoral de sua circunscrição, a qual deliberará sobre a possibilidade da veiculação da
matéria. O objetivo da regra é não ampliar a visibilidade dos agentes públicos do
5
DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 06/08/2004, Página 163
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governo, a partir do momento em que toda e qualquer propaganda deve ser realizada
no horário eleitoral gratuito, para não afetar a igualdade entre os candidatos.
Ver art. 36-B da Lei nº 9.504, de 1997:
“Art. 36-B. Será considerada propaganda eleitoral antecipada a convocação, por parte
do Presidente da República, dos Presidentes da Câmara dos Deputados, do Senado
Federal e do Supremo Tribunal Federal, de redes de radiodifusão para divulgação de
atos que denotem propaganda política ou ataques a partidos políticos e seus filiados ou
instituições. (Incluído pela Lei nº 12.891, de 2013)
“Parágrafo único. Nos casos permitidos de convocação das redes de radiodifusão, é
vedada a utilização de símbolos ou imagens, exceto aqueles previstos no § 1o do art. 13
da Constituição Federal. (Incluído pela Lei nº 12.891, de 2013)
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CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
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→ Dispositivo legal: art. 73, inciso VII, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50,
inciso VII, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as
seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre
candidatos nos pleitos eleitorais:
VII - realizar, em ano de eleição, antes do prazo fixado no inciso anterior,
despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou
municipais, ou das respectivas entidades da Administração indireta, que
excedam a média dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito
ou do último ano imediatamente anterior à eleição.
Em ano de eleição, o montante de gastos com publicidade pelos órgãos e entidades da
Administração Pública estadual não poderá superar: − a média das despesas com
publicidade realizadas no triênio 2011−2013; ou − a média das despesas com
publicidade realizadas em 2013. Assim, (art. 73, VI, “b”, e VII), − no ano de eleição, a
despesa com publicidade não poderá superar a média dos três anos anteriores ou a de
2013. Fica proibido, portanto, no ano das eleições, realizar despesas com publicidade
que superem a média dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do
último ano imediatamente anterior às eleições, não importando em que esfera esteja
sendo realizada a eleição, prevalecendo o que for menor. Assim, descabe a escolha,
pelo agente público, do limitador que servirá como parâmetro para os fins do art. 73,
VII, da Lei nº 9504, de 1997. Deve prevalecer, sempre, aquele que for menor, seja a
média dos gastos com publicidade nos três últimos anos que antecedem o pleito ou os
gastos com publicidade no último ano imediatamente anterior à eleição. A média a que
alude a Lei é obtida levando-se em conta as despesas anteriores − não desaprovadas
oficialmente – em relação ao lapso de tempo, no ano eleitoral, em que a permissão é
dada. Ou seja, não pode o agente, em um único semestre, investir em publicidade o
valor correspondente ao que empregou licitamente em um ano, mas sim unicamente o
valor correspondente, em média, ao que gastou em seis meses, achado em operação
que tome por referência os três anos passados e o ano anterior ao ano eleitoral.
“EMENTA - PROPAGANDA INSTITUCIONAL. GASTOS. LIMITES. ARTIGO 73,
INCISO VII, DA LEI Nº 9.504, DE 1997. MULTA.
Decisão regional que fixou como valor máximo a ser gasto no primeiro semestre do
ano eleitoral a quantia referente à metade da média anual dos três anos anteriores.
Proporcionalidade não prevista em lei. Impossibilidade de se aumentarem restrições
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estabelecidas na norma legal. 1. A distribuição de publicidade institucional efetuada
nos meses permitidos em ano eleitoral deve ser feita no interesse e conveniência da
administração pública, desde que observada, como valor máximo, a média de gastos
nos três anos anteriores ou do ano imediatamente anterior à eleição. Agravo de
instrumento provido. Recurso especial conhecido e provido para tornar insubsistente a
multa aplicada.” (TSE-AG- 2506 - São José dos Campos/SP)6
“Propaganda institucional. Gastos. Limites. Art. 73, inciso VII, da Lei n° 9.504, de 1997.
Multa. Decisão regional que fixou como valor máximo a ser gasto no primeiro semestre
do ano eleitoral a quantia referente à metade da média anual dos três anos anteriores.
Proporcionalidade não prevista em lei. Impossibilidade de se aumentarem restrições
estabelecidas na norma legal.
1. A distribuição de publicidade institucional efetuada nos meses permitidos em ano
eleitoral deve ser feita no interesse e conveniência da administração pública, desde que
observada, como valor máximo, a média de gastos nos três anos anteriores ou do ano
imediatamente anterior à eleição.
Agravo de instrumento provido. Recurso especial conhecido e provido para tornar
insubsistente a multa aplicada.” (AGRAVO DE INSTRUMENTO N° 2.506 - CLASSE 2a
- SÃO PAULO 127a Zona - São José dos Campos, Relator: Ministro FERNANDO
NEVES, 12 de dezembro de 2000.).
“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. GASTOS
COM PUBLICIDADE ACIMA DA MÉDIA SEMESTRAL DOS ÚLTIMOS TRÊS ANOS.
PROPORCIONALIDADE NÃO PREVISTA NA NORMA DO ART. 73, VII, DA LEI Nº
9.504/97. IMPOSSIBILIDADE DE INTERPRETAÇÃO AMPLIATIVA. AGRAVO
DESPROVIDO.
1. A norma estabelece como conduta vedada a realização, antes de três meses do pleito,
“de despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais,
ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos
gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente
anterior à eleição”. 2. A pretensão de fazer prevalecer o entendimento de que o
parâmetro a ser utilizado quanto aos gastos com publicidade institucional no ano
eleitoral deve ser proporcional à média de gastos nos semestres anteriores ao ano do
pleito implica interpretação ampliativa da norma, o que não é permitido ao
intérprete, em especial quando acarreta a restrição de direitos. 3. No caso em tela,
ainda que se considerasse tal critério de proporcionalidade, o valor gasto a mais foi de
11,61% do limite semestral, adotado pela Corte Regional. 4. Tal circunstância revela
que a cassação dos registros não seria proporcional à prática da suposta conduta
vedada. 5. Agravo a que se nega provimento. “(Recurso Ordinário 180081.2010.6.01.0000, Rio Branco/AC, rel. Min. DIAS TOFFOLI, julgado em 25.3.2014,
publicado no DJe/TSE 079 em 30.4.2014, pág.37)
6
- DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 27/04/2001, Página 234.
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CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
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→ Dispositivo legal: art. 77 da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 53 da Resolução do
TSE nº 23.404, de 2014.
Art. 77. É proibido a qualquer candidato comparecer, nos 3 (três) meses
que precedem o pleito, a inaugurações de obras públicas.
É proibido a qualquer candidato comparecer, a partir de 5 de julho de 2014, a
inaugurações de obras públicas. O dispositivo trata, exclusivamente, sobre a proibição
dos candidatos na participação da inauguração de obras públicas, nos três meses que
antecedem o pleito. Desse modo, a partir do dia 5 de julho de 2014, é vedada a
qualquer candidato a participação de inaugurações de obras públicas. É importante
salientar que o dispositivo veda a participação de candidatos em inaugurações nos três
meses que antecedem as eleições, mas não veda as inaugurações em si. A legislação
visa a evitar que o ato de inauguração seja utilizado em favor de qualquer candidato,
transformando-se em palanque político. A inauguração de obra não deve ser
caracterizada como festividade, mesmo que esteja incorporada ao calendário
tradicional de festividades culturais e turísticas. Mesmo sem discursar ou subir em
palanque, a simples presença física do candidato em inauguração de obra financiada
com recursos públicos implica vedação estabelecida na lei eleitoral. É proibida,
também, a participação de representantes, assessores, emissários ou mandatários do
candidato nos atos de inauguração.
“EMENTA - REPRESENTAÇÃO - PARTICIPAÇÃO EM INAUGURAÇÃO DE OBRA
PÚBLICA - ART. 77 DA LEI Nº 9.504/97.
1. A mera presença de candidato a cargo do Poder Executivo na inauguração de escola
atrai a aplicação do art. 77 da Lei nº 9.504/97, sendo irrelevante não ter realizado
explicitamente atos de campanha. 2. Recurso conhecido e provido.” (TSE - RESPE - nº
19743 - Pereira Barreto/SP)7
“EMENTA - REPRESENTAÇÃO. PREFEITO. CANDIDATO À REELEIÇÃO.
PARTICIPAÇÃO. INAUGURAÇÃO. GUARNIÇÃO DO CORPO DE BOMBEIROS.
ART. 77 DA LEI N° 9.504/97. CONDUTA VEDADA.
1. A proibição de participação de candidatos a cargos do Poder Executivo em
inaugurações de obras públicas tem por fim impedir que eventos patrocinados pelos
cofres públicos sejam desvirtuados e utilizados em prol das campanhas eleitorais. 2. É
irrelevante, para a caracterização da conduta, se o candidato compareceu como mero
7
DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 13/12/2002, Página 212.
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espectador ou se teve posição de destaque na solenidade. Recurso conhecido e provido.”
(TSE - RESPE - nº 19404 - São Jerônimo/RS)8
Por fim, é vedado a qualquer participante fazer discurso em ato de inauguração de
obra, louvando o trabalho do candidato ou do seu partido ou coligação.
8
DJ - Diário de Justiça, Data 01/02/2002, Página 249.
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CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
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→ Dispositivo legal: art. 75 da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 52 da Resolução do
TSE nº 23.404, de 2014.
Art. 75. Nos três meses que antecederem as eleições, na realização de
inaugurações é vedada a contratação de shows artísticos pagos com
recursos públicos.
O dispositivo legal não deixa dúvida que nos três meses anteriores às eleições não é
permitida a inauguração de obra pública com a realização de show artístico pago pelos
cofres públicos. A doutrina e a jurisprudência têm firmado o seguinte entendimento
acerca da questão: como não há nenhuma espécie de ressalva legal, mesmo aquelas
repartições do Poder Público que não estão envolvidas nas eleições estão proibidas de
pagar shows artísticos com recursos públicos. Assim, como exemplo, na campanha para
eleições de governadores fica vedado às prefeituras contratar shows artísticos no
período de três meses que antecede a data da eleição, mesmo não havendo campanha
eleitoral municipal e vice-versa. Assim, é proibida, a partir de 5 de julho de 2014, a
contratação de shows artísticos para inauguração de obras.
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A -
CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
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→ Dispositivo legal: art. 57-C, § 1º da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 21, § 1º da
Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
Art. 57-C. Na internet, é vedada a veiculação de qualquer tipo de
propaganda eleitoral paga.
§ 1° É vedada, ainda que gratuitamente, a veiculação de propaganda
eleitoral na internet, em sítios:.
O dispositivo legal veda a veiculação de propaganda eleitoral na internet, ainda que
gratuita, em sítios oficiais ou hospedados por órgãos ou entidades da Administração
pública direta ou indireta da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos
Municípios.
“Propaganda eleitoral irregular. Internet. Sítio oficial.
1. A utilização de página mantida por órgão da administração pública do município,
como meio de acesso, por intermédio de Iink, a sítio que promove candidato, configura
violação ao art. 57-C, § 1 1, II, da Lei n° 9.504197. 2. O fato de constar da página oficial
somente o Iink do sítio pessoal do candidato, e não a propaganda em si, não afasta o
caráter ilícito de sua conduta, uma vez que a página oficial foi utilizada como meio
facilitador de divulgação de propaganda eleitoral em favor do representado. Agravo
regimental não provido.” (AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL
ELEITORAL N° 8381-19. 2010.6.26.0000 - CLASSE 32— SÃO PAULO - SÃO PAULO,
Relator: Ministro ARNALDO VERSIANI, 21.6.2011).
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CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
USO DE BENS OU SERVIÇOS PÚBLICOS
→ Dispositivo legal: art. 73, inciso I, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, inciso I,
da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as
seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre
candidatos nos pleitos eleitorais:
I - ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou
coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à Administração direta
ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e
dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária;
A vedação é genérica e alcança todas as esferas da Administração, estejam ou não em
processo de eleição. A proibição concerne à cessão de bem móvel ou imóvel em prol de
candidatura própria ou de outrem, seja qual for a esfera administrativa. Quanto aos
bens a que se refere esse dispositivo, entenda-se, por extensão, também a cessão ou o
uso dos bens que não pertençam à Administração, mas que esta os possui na qualidade
de depositária ou locatária. Conforme decisão do TSE, Acórdão nº 21.120, de 17.6.2003,
“(...) a vedação a que se refere o inciso I do art. 73 da Lei nº 9.504/1997 não diz, apenas,
com as coisas moveis ou imóveis, como veículos, casas e repartições públicas. A
interdição está relacionada ao uso e à cessão de todos os bens patrimoniais
indisponíveis ou disponíveis – bens do patrimônio administrativo –, os quais, pelo
estabelecimento da dominialidade pública, estão submetidos à relação de
Administração – direta e indireta, da União, Estados, Distrito Federal, Territórios e
Municípios (...)”. Assim, é proibida a cessão e o uso de bens móveis ou imóveis em
benefício de candidato, partido político ou coligação, ressalvada para realização de
convenção partidária. Note-se, conforme visto, que a vedação é imposta a todos os
entes da Federação, não havendo distinção entre eleições municipais, estaduais ou
federais. Em síntese, é vedada a realização de reuniões políticas em escolas públicas e
auditórios de órgãos públicos, e o deslocamento, com veículo oficial, até o local da
reunião política. Se o imóvel é normalmente cedido à comunidade, mediante
solicitação formal e pagamento de taxas, também o poderá ser aos candidatos, desde
que observados requisitos legais e que o espaço seja disponibilizado em condições de
igualdade para todos os candidatos (TSE – REspe 24.865 e EDAI 5.135).
“EMENTA - RECURSO ESPECIAL. REPRESENTAÇÃO. OBJETIVO. CASSAÇÃO.
REGISTRO. CANDIDATO. ALEGAÇÃO. UTILIZAÇÃO. BEM PÚBLICO. UNIÃO.
ADMINISTRAÇÃO. EXÉRCITO. REALIZAÇÃO. SHOWMÍCIO. CONDUTA
VEDADA. ART. 73, I, DA LEI Nº 9.504/97. IMPROCEDÊNCIA.
16 | P á g i n a
1) O local da realização do evento em questão é área de uso compartilhado com a
comunidade, onde, inclusive, ocorreu a festa do Peão de Boiadeiro, não caracterizando,
a sua cessão, nenhum favorecimento por agente público ou instituição a determinado
candidato, em desfavor dos demais. 2) Registre-se, ainda, que referido espaço poderia
ter sido utilizado por qualquer candidato, observadas as formalidades de praxe, o que,
em si, já retira da cessão o caráter de privilégio e desequilíbrio de forças entre os
partícipes do certame eleitoral. 3) Recurso provido para o fim de se julgar
improcedente a representação. (TSE-RESPE - nº 24865 - Osasco/SP)9
É igualmente vedada a propaganda eleitoral de qualquer natureza (Lei Federal nº
9.504/97, art. 37), veiculada nos bens sujeitos à cessão ou permissão do Poder Público e
aos bens de uso comum (postes de iluminação pública, sinalizadores de tráfego,
viadutos, passarelas, pontes, paradas de ônibus e outros equipamentos urbanos), seja
através de pichação, inscrição a tinta, fixação de placas, estandartes, faixas ou
assemelhados. É proibida, ainda, a colocação de propaganda eleitoral em árvores e
jardins localizados em áreas públicas, mesmo que não lhes cause danos. “Usar e ceder
bens públicos em favor de alguma candidatura é libera-lo para ser convertido em meio,
instrumento ou apoio para o partido ou candidatura, beneficiando-o irregularmente.”10
Em consequência, é expressamente proibido veicular todo tipo de propaganda, de
qualquer natureza, por meio de bens públicos, que segundo CELSO ANTÔNIO
BANDEIRA DE MELLO, “são todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas de
Direito Público, isto é, União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas
Autarquias e Fundações de Direito Público, bem como os que, embora não
pertencentes a tais pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público.”11
9
RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume 15, Tomo 4, Página 396.
ADRIANO SOARES DA SILVA, Teoria da Inelegibilidade e o Direito Processual Eleitoral, editora Del
Rey, Belo Horizonte, 1998, p. 497.
10
11
Curso de Direito Administrativo, op. cit, p. 903.
17 | P á g i n a
B -
CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
USO DE BENS OU SERVIÇOS PÚBLICOS
→ Dispositivo legal: art. 73, inciso I, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, inciso
II, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as
seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre
candidatos nos pleitos eleitorais:
II - usar materiais ou serviços, custeados pelos Governos ou Casas
Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e
normas dos órgãos que integram;
O dispositivo parte da ideia de que muitos agentes públicos detêm cotas de uso de
materiais e/ou serviços no âmbito de suas respectivas repartições. É o que acontece,
exemplificativamente, com cotas de correspondência e reprografia. Os agentes que
detêm prerrogativas para uso de materiais e/ou serviços custeados pelo governo não
poderão destiná-las em beneficio da candidatura própria, de outrem ou de partido ou
coligação, extrapolando os limites e volumes previstos nos regimentos internos e
normas dos órgãos que integram, sob pena de restar caracterizado o abuso de poder
político ou econômico, causa determinante de inelegibilidade. Para a ocorrência de
violação ao art. 73, II, da Lei no 9.504/97, é necessário que o serviço seja custeado pelo
Erário. A vedação abrange a utilização, em favor de qualquer candidato, coligação ou
partido político, de materiais ou serviços que sejam pagos pela Administração Pública,
e é voltada aos três Poderes.
“EMENTA - RECURSO ESPECIAL RECEBIDO COMO RECURSO ORDINÁRIO.
PROPAGANDA ELEITORAL. PARLAMENTAR. UTILIZAÇÃO DE SERVIÇOS.
ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. ABUSO DE AUTORIDADE. DECLARAÇÃO DE
INELEGIBILIDADE.
1. Configura abuso de autoridade a utilização, por parlamentar, para fins de campanha
eleitoral, de correspondência postada, ainda que nos limites da quota autorizada por
ato da Assembleia Legislativa, mas cujo conteúdo extrapola o exercício das
prerrogativas parlamentares. 2. A prática de conduta incompatível com a Lei nº
9.504/97, artigo 73, II, e com a Lei Complementar 64/90, enseja a declaração de
inelegibilidade para as eleições a se realizarem nos três anos subsequentes àquela em
que se verificou o fato. Recurso parcialmente provido.” (TSE - RESPE - nº 16067 vitória/ES)12
12
DJ - Diário de Justiça, Data 14/08/2000, Página 126.
18 | P á g i n a
Além disso, é proibido o uso dos equipamentos de propriedade do Poder Público em
benefício de candidato, coligação ou partido político, tais como telefones fixos ou
celulares, computadores, aparelhos de fax e conta de e-mail institucional. Por exemplo,
não pode o agente fazer uso do telefone do órgão público ou do e-mail institucional
para convocar ou informar sobre reunião de cunho político.
19 | P á g i n a
B -
CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
USO DE BENS OU SERVIÇOS PÚBLICOS
→ Dispositivo legal: art. 73, inciso IV, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, inciso
IV, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as
seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre
candidatos nos pleitos eleitorais:
IV - fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido
político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de
caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder Público;
É preciso muito cuidado para o entendimento do dispositivo, a fim de que seja possível
separar o que é proibido, e o que não é. Muitas vezes uma ação adequada
normativamente pode possibilitar um sentido de campanha eleitoral, o que é proibido.
Dependendo do momento, do local e da forma em que se esteja desenvolvendo uma
ação de caráter social, tanto na distribuição de materiais (cesta básica, material escolar,
unidades habitacionais) ou na prestação de serviços à comunidade (lazer), deve ela
estar dissociada completamente da promoção de candidato ou partido ou coligação,
pois a lei proíbe. Da extensa quantidade de bens e serviço de caráter social que o Poder
Público distribui gratuitamente, tais como: merendas escolares; cestas básicas; livros
didáticos; medicamentos etc., é preciso deixar claro que a vedação não incide sobre a
distribuição de bens desta natureza, que é realizada de modo regular e periódica (por
força de programas, por exemplo). O que é vedado é o uso político e promocional
desses bens e serviços como veículo para distorcer a vontade popular, afetando a
liberdade do voto. Assim, a vedação não visa deixar ao desamparo as pessoas que
necessitam de políticas públicas, mas orientar que a prática dessas atuações do Poder
Público deve ser isenta e sem clientelismo político, tão somente em benefício das
pessoas necessitadas.
Exemplo: O “uso de programa habitacional em favor de candidato, por agente público,
em período eleitoral, com distribuição gratuita de lotes com claro intuito de beneficiar
candidato que está apoiando” (TSE - RESPE nº 25.890, de 29.6.2006, rel. Min. JOSÉ
DELGADO).13
Desse modo, os programas sociais custeados ou subvencionados pelo Poder Público,
tais como a distribuição de cestas básicas, livros didáticos e auxílios financeiros, não
13
RESPE - nº 25890 - Bom Jesus/GO. DJ - Diário de justiça, Data 31/08/2006, Página 126.
20 | P á g i n a
podem ser utilizados com a finalidade de beneficiar candidato, coligação ou partido
político. A vedação não proíbe a continuidade dos programas sociais, mas sim a
indevida utilização deles para ganho político. Tal restrição deve observar, ainda, os
ditames do § 10 do art. 73 da Lei Federal nº 9.504/97. Dessa forma, é proibido que, por
exemplo, durante a entrega de cestas básicas, seja anunciado ou informado que
determinado candidato é o responsável pelo seu fornecimento à população, por meio
de discursos, “santinhos” ou faixas. “Não raro vemos candidatos merendas escolares,
ou remédios, ou agasalhos, todos custeados ou subvencionados pelo Poder Público,
servindo de meio para corromper a vontade do povo mais humilde, subtraindo dele a
liberdade do voto”.14
→
Obs.: Segundo o TSE, “não se exige a interrupção de programas nem se inibe a
sua instituição. O que se interdita é a utilização em favor de candidato, partido
político ou coligação (...)”. (Acórdão nº 21.320, de 9.11.2004, rel. Min. LUIZ CARLOS
MADEIRA). Assim, não há que se falar em suspensão ou interrupção de programas,
projetos e ações durante o ano eleitoral, mas nestes não deve haver, rigorosamente,
propaganda em favor de candidato, partido político ou coligação.
→Obs.:
A propaganda política realizada no âmbito (âmbito é maior que mera
dependência física das repartições) da Administração Pública por seus agentes deve
ser evitada e mesmo desestimulada, pois fere os princípios constitucionais da
impessoalidade, moralidade e eficiência. Por isso, é recomendável evitar-se a
utilização, por servidores públicos, de camisetas, faixas ou quaisquer outras vestes,
adereços e materiais que envolvam propaganda ou atividade político-partidária nos
órgãos e entidades da Administração direta ou indireta do Estado, em especial por
aqueles servidores cujas funções exijam relacionamento habitual com o público.
ADRIANO SOARES DA SILVA, Teoria da Inelegibilidade e o Direito Processual Eleitoral, op. cit., p.
499.
14
21 | P á g i n a
B -
CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
USO DE BENS OU SERVIÇOS PÚBLICOS
→ Dispositivo legal: art. 73, inciso I e § 2º, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50,
Inciso I e § 2º da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes
condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos
nos pleitos eleitorais:
I - ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou
coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à Administração direta
ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e
dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária;
§ 2º A vedação do inciso I do caput não se aplica ao uso, em campanha, de
transporte oficial pelo Presidente da República, obedecido o disposto no
art. 76, nem ao uso, em campanha, pelos candidatos à reeleição de
Presidente e Vice-Presidente da República, Governador e ViceGovernador de Estado e do Distrito Federal, Prefeito e Vice-Prefeito, de
suas residências oficiais para realização de contatos, encontros e reuniões
pertinentes à própria campanha, desde que não tenham caráter de ato
público.
Cuidam os dispositivos da utilização de veículos oficiais ou a serviço do Governo em
eventos eleitorais. É preciso muito cuidado para o entendimento do dispositivo, para
que seja possível separar o que é proibido e o que não é.
22 | P á g i n a
C -
CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
SERVIDORES PÚBLICOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
→ Dispositivo legal: art. 73, inciso III, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, inciso
III, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as
seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre
candidatos nos pleitos eleitorais:
III - ceder servidor público ou empregado da Administração direta ou
indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de
seus serviços, para comitês de campanha eleitoral de candidato, partido
político ou coligação, durante o horário de expediente normal, salvo se o
servidor ou empregado estiver licenciado;
Em hipótese nenhuma é permitida a cessão de funcionário público ou empregado da
Administração para comitês de campanha eleitoral, candidato, partido político ou
coligação. Ao servidor público não está vedada a participação em campanha política,
desde que cumpra seu expediente e desenvolva sua participação fora do horário de
serviço. Na hipótese de o servidor exercer cargo de projeção, sua atuação na campanha
eleitoral poderá configurar abuso de poder público e, por essa razão, deverá licenciarse – ou exonerar-se, caso se trate de provimento cargo em comissão – durante o
processo eleitoral. O servidor de férias ou de licença pode participar de eventos
políticos (de campanha). A restrição existe apenas em relação aos servidores que estão
em atividade, impedidos de fazer campanha no horário do expediente. É permitida ao
servidor público estadual a participação em eventos de campanhas eleitorais de
qualquer candidato – o que se constitui em direito de todo e qualquer cidadão – desde
que tal participação ocorra fora do horário de trabalho e do ambiente funcional.
Embora não expressa no texto da lei, a proibição deve ser estendida aos serviços
terceirizados. Assim, o servidor público, durante o horário de expediente, está proibido
de participar de atividade político-partidária, como comparecer ao comitê eleitoral de
qualquer candidato, ir a comícios ou participar de campanha eleitoral. Entretanto, se
estiver de licença, férias, ou fora de seu horário de expediente, poderá exercer
plenamente sua cidadania e participar de ato político-partidário, não devendo
beneficiar-se da função ou do cargo que exerce.
23 | P á g i n a
C -
CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
SERVIDORES PÚBLICOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
→ Dispositivo legal: art. 73, incisos V e VIII, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50,
inciso V, alíneas ‘a’, ‘b’, ‘c’, ‘d’ e ‘e”, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as
seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre
candidatos nos pleitos eleitorais:
V - nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa
causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou
impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou
exonerar servidor público, na circunscrição do pleito, nos três meses que
o antecedem e até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno
direito, ressalvadas:
a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou
dispensa de funções de confiança;
b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público,
dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da
República;
c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o
início daquele prazo;
d) a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao
funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e
expressa autorização do Chefe do Poder Executivo;
e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de
agentes penitenciários;
Durante o período vai de 5 de julho de 2014 até a posse dos eleitos, ficam proibidos
quaisquer atos de nomeação, contratação ou outra forma de admissão ou demissão
sem justa causa, bem como o cancelamento de vantagens (pecuniárias ou funcionais)
concedias regularmente. As demissões ou dispensas precedidas do devido processo
legal poderão ser realizadas normalmente. Por “circunscrição do pleito” entenda-se o
âmbito do ente federado em que o cargo de Chefe do Poder Executivo estará em
disputa.
“EMENTA - CONSULTA. RECEBIMENTO. PETIÇÃO. ART. 73, V, LEI Nº 9.504/97.
DISPOSIÇÕES. APLICAÇÃO. CIRCUNSCRIÇÃO DO PLEITO. CONCURSO
24 | P á g i n a
PÚBLICO. REALIZAÇÃO. PERÍODO ELEITORAL. POSSIBILIDADE. NOMEAÇÃO.
PROIBIÇÃO. RESSALVAS LEGAIS.
1. As disposições contidas no art. 73, V, Lei nº 9.504/97 somente são aplicáveis à
circunscrição do pleito. 2. Essa norma não proíbe a realização de concurso público,
mas, sim, a ocorrência de nomeações, contratações e outras movimentações funcionais
desde os três meses que antecedem as eleições até a posse dos eleitos, sob pena de
nulidade de pleno direito. 3. A restrição imposta pela Lei nº 9.504/97 refere-se à
nomeação de servidor, ato da administração de investidura do cidadão no cargo
público, não se levando em conta a posse, ato subsequente à nomeação e que diz
respeito à aceitação expressa pelo nomeado das atribuições, deveres e
responsabilidades inerentes ao cargo. 4. A data limite para a posse de novos servidores
da administração pública ocorrerá no prazo de trinta dias contados da publicação do
ato de provimento, nos termos do art. 13, § 1º, Lei nº 8.112/90, desde que o concurso
tenha sido homologado até três meses antes do pleito conforme ressalva da alínea c do
inciso V do art. 73 da Lei das Eleições. 5. A lei admite a nomeação em concursos
públicos e a consequente posse dos aprovados, dentro do prazo vedado por lei,
considerando-se a ressalva apontada. Caso isso não ocorra, a nomeação e consequente
posse dos aprovados somente poderão acontecer após a posse dos eleitos. 6. Pode
acontecer que a nomeação dos aprovados ocorra muito próxima ao início do período
vedado pela Lei Eleitoral, e a posse poderá perfeitamente ocorrer durante esse período.
7. Consoante exceções enumeradas no inciso V, art. 73, as proibições da Lei nº 9.504/97
não atingem as nomeações ou exonerações de cargos em comissão e designação ou
dispensa de funções de confiança; as nomeações para cargos do Poder Judiciário, do
Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência
da República; as nomeações ou contratações necessárias à instalação ou ao
funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa
autorização do chefe do Poder Executivo e as transferências ou remoções ex officio de
militares, de policiais civis e de agentes penitenciários.” (TSE - CTA - CONSULTA nº
1065 - Brasília/DF)15
“EMENTA - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - CONTRADIÇÃO - INEXISTÊNCIA.
1. A contratação e demissão de servidores temporários constitui, em regra, ato lícito
permitido ao administrador público, mas que a lei eleitoral torna proibido, nos três
meses que antecedem a eleição até a posse dos eleitos, a fim de evitar qualquer
tentativa de manipulação de eleitores. 2. A contratação temporária, prevista no art. 37,
IX, da Constituição Federal, possui regime próprio que difere do provimento de cargos
efetivos e de empregos públicos mediante concurso e não se confunde, ainda, com a
nomeação ou exoneração de cargos em comissão ressalvadas no art. 73, V, da Lei nº
9.504/97, não estando inserida, portanto, na alínea a desse dispositivo. 3. Para
configuração da conduta vedada pelo art. 73 da Lei das Eleições, não há necessidade de
se perquirir sobre a existência ou não da possibilidade de desequilíbrio do pleito, o que
é exigido no caso de abuso de poder. 4. As condutas vedadas no art. 73 da Lei nº
9.504/97 podem vir a caracterizar, ainda, o abuso do poder político, a ser apurado na
forma do art. 22 da Lei Complementar nº 64/90, devendo ser levadas em conta as
circunstâncias, como o número de vezes e o modo em que praticadas e a quantidade de
15
DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 12/07/2004, Página 02.
25 | P á g i n a
eleitores atingidos, para se verificar se os fatos têm potencialidade para repercutir no
resultado da eleição. 5. O uso da máquina administrativa, não em benefício da
população, mas em prol de determinada candidatura, reveste-se de patente
ilegalidade, caracterizando abuso do poder político, na medida em que compromete a
legitimidade e normalidade da eleição. 6. Embargos rejeitados.” (TSE - ERESPE nº
21167 - Vitória/Es)16
“CONDUTA VEDADA A AGENTE PÚBLICO EM CAMPANHA ELEITORAL. ART.
73, INCISO V, ALÍNEA "D", DA LEI Nº 9.504/97.
1. Contratação temporária, pela Administração Pública, de professores e demais
profissionais da área da educação, motoristas, faxineiros e merendeiras, no período
vedado pela lei eleitoral. 2. No caso da alínea d do inciso V da Lei nº 9.504/97, só escapa
da ilicitude a contratação de pessoal necessária ao funcionamento inadiável de serviços
públicos essenciais. 3. Em sentido amplo, todo serviço público é essencial ao interesse
da coletividade. Já em sentido estrito, essencial é o serviço público emergencial, assim
entendido aquele umbilicalmente vinculado à ¿sobrevivência, saúde ou segurança da
população" . 4. A ressalva da alínea d do inciso V do art. 73 da Lei nº 9.504/97 só pode
ser coerentemente entendida a partir de uma visão estrita da essencialidade do serviço
público. Do contrário, restaria inócua a finalidade da lei eleitoral ao vedar certas
condutas aos agentes públicos, tendentes a afetar a igualdade de competição no pleito.
Daqui resulta não ser a educação um serviço público essencial. Sua eventual
descontinuidade, em dado momento, embora acarrete evidentes prejuízos à sociedade,
é de ser oportunamente recomposta. Isso por inexistência de dano irreparável à
"sobrevivência, saúde ou segurança da população". 5. Modo de ver as coisas que não
faz tábula rasa dos deveres constitucionalmente impostos ao Estado quanto ao
desempenho da atividade educacional como um direito de todos. Não cabe, a pretexto
do cumprimento da obrigação constitucional de prestação "do serviço", autorizar
contratação exatamente no período crítico do processo eleitoral. A impossibilidade de
efetuar contratação de pessoa em quadra eleitoral não obsta o poder público de ofertar,
como constitucionalmente fixado, o serviço da educação. (Recurso Especial Eleitoral, nº
27.563, Relator Ministro CARLOS AYRES BRITTO, 12.12.2006)
16
DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 12/09/2003, Página 122.
26 | P á g i n a
C -
CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
SERVIDORES PÚBLICOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
→ Dispositivo legal: art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50,
inciso VIII, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
VIII - fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos
servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder
aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo
estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos eleitos.
Considerando o prazo referido no art. 7º, § 1º, da Lei 9.504/97 (180 dias antes das
eleições), a revisão geral por índice superior ao da inflação estará proibida a partir de 8
de abril de 2014 até a posse dos eleitos. A revisão geral de remuneração deve ser
entendida como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e
que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de
revalorização profissional de carreiras específicas.
A redação do art. 50, VIII, da Resolução TSE nº 23.404, de 2014, estabelece: “ fazer, na
circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que
exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a
partir de 8 de abril de 2014 até a posse dos eleitos”.
“Revisão geral de remuneração de servidores públicos. Circunscrição do pleito. Art. 73,
inciso VIII, da Lei no 9.504/97. Perda do poder aquisitivo. Recomposição. Projeto de lei.
Encaminhamento. Aprovação.
1. O ato de revisão geral de remuneração dos servidores públicos, a que se refere o art.
73, inciso VIII, da Lei no 9.504/97, tem natureza legislativa, em face da exigência
contida no texto constitucional. 2. O encaminhamento de projeto de lei de revisão geral
de remuneração de servidores públicos que exceda à mera recomposição da perda do
poder aquisitivo sofre expressa limitação do art. 73, inciso VIII, da Lei no 9.504/97, na
circunscrição do pleito, não podendo ocorrer a partir do dia 9 de abril de 2002 até a
posse dos eleitos, conforme dispõe a Resolução-TSE no 20.890, de 9.10.2001. 3. A
aprovação do projeto de lei que tiver sido encaminhado antes do período vedado pela
Lei Eleitoral não se encontra obstada, desde que se restrinja à mera recomposição do
poder aquisitivo no ano eleitoral. 4. A revisão geral de remuneração deve ser entendida
como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e que não
tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização
profissional de carreiras específicas. (TSE, Consulta nº 782, Relator Ministro
FERNANDO NEVES, 7.2.2003)
27 | P á g i n a
“Revisão geral de remuneração de servidores públicos. Circunscrição do pleito. Art. 73,
inciso VIII, da Lei no 9.504/97. Perda do poder aquisitivo. Recomposição. Projeto de lei.
Encaminhamento. Aprovação.
1. O ato de revisão geral de remuneração dos servidores públicos, a que se refere o art.
73, inciso VIII, da Lei no 9.504/97, tem natureza legislativa, em face da exigência
contida no texto constitucional. 2. O encaminhamento de projeto de lei de revisão geral
de remuneração de servidores públicos que exceda à mera recomposição da perda do
poder aquisitivo sofre expressa limitação do art. 73, inciso VIII, da Lei no 9.504/97, na
circunscrição do pleito, não podendo ocorrer a partir do dia 9 de abril de 2002 até a
posse dos eleitos, conforme dispõe a Resolução-TSE no 20.890, de 9.10.2001. 3. A
aprovação do projeto de lei que tiver sido encaminhado antes do período vedado pela
Lei Eleitoral não se encontra obstada, desde que se restrinja à mera recomposição do
poder aquisitivo no ano eleitoral. 4. A revisão geral de remuneração deve ser entendida
como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e que não
tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização
profissional de carreiras específicas. (TSE, Consulta nº 772, Relator Ministro
FERNANDO NEVES, 12.8.2002).
“A aprovação, pela via legislativa, de proposta de reestruturação de carreira de
servidores não se confunde com revisão geral de remuneração e, portanto, não
encontra obstáculo na proibição contida no art. 73, inciso VIII, da Lei n° 9.504, de 1997.”
(RESOLUÇÃO N° 21.054, Relator: Ministro FERNANDO NEVES, 2.4.2002)
“Consulta. Eleição 2004. Revisão geral da remuneração servidor público. Possibilidade
desde que não exceda a recomposição da perda do poder aquisitivo (inciso VIII do art.
73 da Lei n2 9.504/97).” (RESOLUÇÃO N2 21.812, Relator: Ministro LUIZ CARLOS
MADEIRA, 8.6.2004)
28 | P á g i n a
D -
CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
UTILIZAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS
→ Dispositivo legal: art. 73, inciso VI, alínea ‘a’, da Lei nº 9.504, de 1997, e art.
50, inciso VI, alínea ‘a’, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as
seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre
candidatos nos pleitos eleitorais:
VI - nos três meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e
Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de
pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação
formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e
com cronograma prefixado, e os destinados a atender a situações de
emergência e de calamidade pública;
Segundo o art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal), “(...) entende-se por transferência voluntária a entrega de
recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação,
auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal
ou os destinados ao Sistema Único de Saúde”. Segundo LAURO BARRETO, “a norma
restritiva não se aplica às transferências de cunho obrigatório – ou seja, aquelas que,
por força de dispositivo constitucional e de legislação infraconstitucional, a União é
obrigada a repassar aos Estados e Municípios e que os Estados são obrigados a
transferir para os Municípios.”17
Exceções: a) repasses de recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente
para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado; b)
repasses de recursos destinados a atender a situações de emergência e de calamidade
pública. Tem-se discutido se a vedação apenas abrange a transferência de recursos,
ficando permitidos, portanto, todos os demais atos de formalização do ajuste, inclusive
a assinatura de convênios. Por isso, deve-se ter cautela no entendimento do dispositivo.
O repasse de transferência voluntária é lícito, não viola a lei eleitoral caso exista uma
obrigação preexistente, ou seja, formalizada, em convênio ou outro instrumento
jurídico qualquer, assinado fora do período de três meses, e nesta obrigação haja um
cronograma fixando a data dos repasses dos recursos para a continuidade da obra.
Existindo obrigação preexistente, em convênio ou outro instrumento jurídico qualquer,
Condutas Vedadas aos Agentes Públicos pela “Lei das Eleições” & Suas Implicações Processuais, op.
cit., p. 87.
17
29 | P á g i n a
sem o início físico da obra, não se pode efetuar o repasse, pois o que a lei permite é
apenas a continuidade de obra já em andamento, em atenção ao princípio da
continuidade do serviço público.
Em síntese, a regra geral é a vedação de transferência voluntária de recursos, nos três
meses anteriores ao pleito. Excepcionalmente, a lei autoriza a transferência voluntária
de recursos em dois casos: (i) quando destinados a cumprir obrigação assumida em
convênio ou outro instrumento jurídico, com cronograma fixando previamente as
datas dos repasses, assinado antes do dia 5.7.2014, para a execução de obra ou serviço
cuja execução física já se tenha iniciado também antes do mesmo dia 5.7.2014; (ii) em
situações de emergência ou calamidade pública, sem nenhuma limitação de tempo.
O dispositivo deve ser entendido em consonância com o § 10 do art. 73, introduzido
pela Lei nº 11.300, de 2006, que dispõe: “§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica
proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da
Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de
emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária
no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o
acompanhamento de sua execução financeira e administrativa". A norma dispõe que a
distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios é lícita, não viola a lei eleitoral caso
exista programa social preeexistente, autorizado em lei e já em execução orçamentária
no exercício anterior, ou seja, fora do exercício do ano em que se realizará a eleição,
visto que a vedação se inicia no primeiro dia do mês de janeiro. Segundo JOEL J.
CÂNDIDO, "para o programa social já estar em execução orçamentária no exercício
anterior ao ano da eleição, ele deve ter sido aprovado no exercício anterior ao da sua
execução. É um ano antes que se aprova a dotação orçamentária para o exercício
seguinte, composto do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e dos
orçamentos anuais".18
Aplicando-se a regra para as eleições estaduais de 2014, o programa deve estar em
execução orçamentária no exercício anterior, ou seja, em 2013 e, por conseguinte, deve
ter sido aprovado no ano anterior ao ano de sua execução, ou seja, dois anos antes do
pleito.
E assim ocorre porque no âmbito da exceção contempla-se apenas a distribuição para
evitar o sobrestamento de programa social em vigor, situação que poderia traduzir-se
em prejuízo ao interesse público ou mesmo atentar contra o princípio da continuidade
do serviço público.
Deve ainda ser observado se a distribuição decorre efetivamente de programa social e
se este foi expressamente autorizado por lei. Mesmo na hipótese de convênios já
celebrados e em andamento, devem estar atrelados a programa de natureza social, caso
contrário, não podem ser enquadrados na exceção legal.
Os programas sociais a que faz menção a lei são aqueles realizados por todas as esferas
da Administração Pública, de caráter eventual ou de duração continuada, conforme
previsto na Constituição Federal, art. 165, § 1º. Resta claro que todas as condutas
vedadas pela Lei nº 9.504/97 são exemplos de formas de abuso de poder político ou uso
indevido da máquina administrativa, sob censura constitucional, passível de toldar a
normalidade e legitimidade das eleições, nos termos do art. 14, § 9º e § 10, da
Constituição Federal.
18
Direito Eleitoral Brasileiro, Edipro, São Paulo, 2006, p. 574.
30 | P á g i n a
Assim, conforme a Resolução−TSE nº 23.404, de 2014, para estas eleições, a partir da
data de 5 de julho de 2014, estão vedadas as transferências voluntárias de recursos
entre os entes federados, ressalvadas as exceções legais. A conduta proibida pela
legislação eleitoral aplica-se também aos Estados-membros. Ela atinge apenas as
transferências voluntárias, excluindo-se desse conceito, por força do art. 25 da Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 − Lei de Responsabilidade Fiscal −, as
transferências determinadas constitucionalmente e as destinadas à Saúde.
Na hipótese de convênios celebrados por entes públicos, são três as situações a ser
analisadas: 1. convênios celebrados antes dos três meses anteriores à data do pleito
eleitoral e que preveem o repasse de verbas somente poderão ter a transferência
concretizada se forem destinados à execução de obra ou de serviço em andamento e
com cronograma pré-fixado; 2. convênios cuja execução de obra ou serviço não esteja
em andamento e com cronograma prefixado, ainda que celebrados antes dos três meses
anteriores ao pleito eleitoral, não poderão receber transferência de verbas. Nesse
sentido, destaca-se que a mera realização de processo licitatório no período citado não
configura a situação que autoriza o repasse de verbas previstas em convênio. A obra ou
serviço deve estar fisicamente iniciado e com cronograma prefixado; e 3. convênios
celebrados no período de três meses anteriores ao pleito eleitoral terão transferências
de verbas vedadas.
É vedada, ainda, a transferência voluntária de verbas para outros objetos que não
sejam obras ou serviços, como o repasse para custear festas municipais. Dessa forma,
somente podem ser efetuadas transferências voluntárias decorrentes de convênios
celebrados para obras ou serviços em andamento físico e com cronograma prefixado.
O TSE entende que a exceção de transferência voluntária de recursos para obras e
serviços em andamento se refere àqueles já fisicamente iniciados (Cf. Consulta nº 1.062,
rel. Min. Carlos Velloso; e Acórdão nº 25.324, de 7.2.2006, rel. Min. Gilmar Mendes).
“EMENTA
CONSULTA.
ELEIÇÕES
2004.
IMPOSSIBILIDADE
DE
TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS ENTRE ENTES FEDERADOS PARA EXECUÇÃO
DE OBRA OU SERVIÇO QUE NÃO ESTEJA EM ANDAMENTO NOS TRÊS MESES
QUE ANTECEDEM O PLEITO. INCIDÊNCIA DA VEDAÇÃO DO ART. 73, VI, a, DA
LEI Nº 9.504/97. DECISÃO REFERENDADA PELA CORTE.” (TSE - CTA CONSULTA nº 1062 - Brasília/DF).19
“EMENTA - ART. 73, VI, A, DA LEI Nº 9.504/97. CONVÊNIO CELEBRADO COM O
GOVERNO DO ESTADO PARA A PAVIMENTAÇÃO DE RUAS E CONSTRUÇÃO
DE CASAS POPULARES.
Transferência voluntária de recursos no período vedado, destinados à execução de
obra fisicamente iniciada nos três meses que antecedem o pleito. Resolução-TSE nº
21.878, de 2004. À União e aos Estados é vedada a transferência voluntária de recursos
até que ocorram as eleições municipais, ainda que resultantes de convênio ou outra
obrigação preexistente, quando não se destinem à execução de obras ou serviços já
19
DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 16/09/2004, Página 76.
31 | P á g i n a
iniciados fisicamente. Recursos Especiais desprovidos. (TSE - RESPE nº 25324 Vassouras/RJ)20
“EMENTA - AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ELEIÇÕES
MUNICIPAIS. AIJE. ABUSO DE PODER. CONDUTA VEDADA. TRANSFERÊNCIA
DE RECURSOS. PERÍODO ELEITORAL. IMPROCEDÊNCIA. REEXAME DE PROVAS.
IMPOSSIBILIDADE.
- A transferência de recursos dos Estados aos Municípios pode ser realizada dentro dos
três meses que antecedem o pleito, desde que tais recursos sejam destinados à execução
de obra ou serviço em andamento ou para atender situações de emergência ou
calamidade pública (art. 73, VI, a, da Lei das Eleições). - No caso dos autos, foi
celebrado convênio entre a Prefeitura de Medina e o Departamento de Estradas de
Rodagem do Estado de Minas Gerais para pavimentação de ruas, cujas obras
preliminares, a cargo da prefeitura, foram iniciadas em junho de 2004, conforme
expressamente consignado no acórdão regional. - Modificar as conclusões da Corte a
quo demanda o revolvimento do acervo fático-probatório, o que não se admite em sede
de recurso especial.- Fundamentos da decisão agravada que não foram devidamente
infirmados. - Agravo regimental a que se nega provimento.” (TSE - AAG - AGRAVO
REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO nº 8324 - Medina/MG)21
O TSE veda a possibilidade de se liberar recursos para os Municípios que não mais se
encontram em situação de emergência ou estado de calamidade, mesmo que ainda
necessitem de apoio para mitigar os danos decorrentes dos eventos adversos que
deram causa à situação de emergência ou estado de calamidade (Resolução nº 21.908,
de 31.8.2004, rel. Min. PEÇANHA MARTINS).
→
Obs.: a) No que tange à transferência voluntária de recursos, a regra geral é a
vedação, nos três meses anteriores ao pleito, ou seja, devem ser suspensas, a partir de
5.7.2014, todas as transferências de recursos e de bens móveis e imóveis.
Excepcionalmente, a lei autoriza a transferência voluntária de recursos em dois
casos: (i) quando destinados a cumprir obrigação assumida em convênio ou outro
instrumento jurídico, com cronograma fixando previamente as datas dos repasses,
assinado antes do dia 5.7.2014, para execução de obra ou de serviço cuja execução
física já tenha se iniciado também antes do mesmo dia 5.7.2014; (ii) em situações de
emergência ou calamidade pública, sem nenhuma limitação de tempo.
b) No que se refere à distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, a regra
geral é a vedação a partir do primeiro dia do ano das eleições, ou seja, a partir de 1º
de janeiro de 2014. Excepcionalmente, a lei autoriza a transferência voluntária de
recursos em dois casos: (i) se a distribuição for decorrente de programa de natureza
social autorizado em lei e em execução orçamentária no exercício anterior ao ano da
eleição (2013), com aprovação no exercício anterior ao da sua execução (2012), ou seja,
dois anos antes da eleição; (ii) em situações de emergência ou calamidade pública,
sem nenhuma limitação de tempo.
20
DJ - Diário de Justiça, Data 17/02/2006, Página 126.
21
DJ - Diário da justiça, Data 03/04/2008, Página 10.
32 | P á g i n a
→
Obs.: Da inclusão dessas atividades, programas e projetos na lei orçamentária,
não decorre a existência de obrigação formal preexistente para execução de obra ou
serviço em andamento e com cronograma prefixado. A previsão na lei orçamentária
apenas viabiliza o comprometimento obrigacional. Não autoriza, isoladamente, a
realização de despesas ou transferência de recursos.
33 | P á g i n a
D -
CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
UTILIZAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS
→ Dispositivo legal: art. 73, § 10, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, § 9º, da
Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as
seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre
candidatos nos pleitos eleitorais:
§ 10. No ano que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita
de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto
nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de
programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no
exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o
acompanhamento de sua execução financeira e administrativa (inserido
pela Lei n.º 11.300, de 12/5/2006).
A Lei n.º 11.300, de 10.5.2006, acrescentou o § 10 ao art. 73 da Lei 9.507/97, estatuindo
que “no ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens,
valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de
calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados
em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério
Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e
administrativa.” O novo dispositivo, acrescentado ao art. 73 da Lei Eleitoral, é muito
mais amplo do que a restrição da alínea ‘a’ do inciso VI, razão pela qual o
Administrador tem de ter toda a cautela possível para não incorrer na vedação legal. O
novo § 10 da Lei 9.507/97 veda expressamente que a Administração Pública efetue
repasse de recursos voluntários no ano das eleições, não havendo, em tese, exclusão na
vedação para repasse às pessoas privadas. Se as obras ou os serviços ainda não tiverem
sido iniciados, não é possível nenhum tipo de repasse de recursos no período préeleitoral. A regra não faz distinção entre as modalidades de utilização gratuita dos
bens públicos. Destarte, tem-se que é vedada a sua disponibilização gratuita, seja
através de cessão de uso, permissão de uso ou outra modalidade prevista na legislação.
Ao estenderem-se pelo “ano em que se realizar eleição”, as vedações vigoram,
inclusive, após a realização das eleições, pois o seu comando abrange todo o ano das
eleições. Assim, três condutas proibidas: 1. distribuição gratuita de bens; 2. distribuição
gratuita de valores; e 3. concessão de benefícios. Excetuam-se três hipóteses: 1. estado
de calamidade pública; 2. estado de emergência; e 3. programas sociais autorizados em
lei e já em execução orçamentária no exercício anterior (§ 10).
34 | P á g i n a
“EMENTA - AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONDUTA
VEDADA. DISTRIBUIÇÃO DE BENEFÍCIOS SOCIAIS EM PERÍODO VEDADO. ART.
73, § 10, DA LEI 9.504/97. PROGRAMAS SOCIAIS NÃO CRIADOS POR LEI.
1. A instituição de programa social mediante decreto não atende à ressalva prevista no
art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97. 2. A mera previsão na lei orçamentária anual dos
recursos destinados a esses programas não tem o condão de legitimar sua criação. 3.
Agravo regimental não provido.” (TSE - AgR-AI - nº 116967 - Magé/RJ)22
“EMENTA - CONDUTA VEDADA. DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BENS,
VALORES OU BENEFÍCIOS.
1. À falta de previsão em lei específica e de execução orçamentária no ano anterior, a
distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, em ano eleitoral, consistente em
programa de empréstimo de animais, para fins de utilização e reprodução, caracteriza
a conduta vedada do art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97. 2. A pena de cassação de registro
ou diploma só deve ser imposta em caso de gravidade da conduta. Recurso ordinário
provido, em parte, para aplicar a pena de multa ao responsável e aos beneficiários.”
(TSE - RO - Recurso Ordinário nº 149655 - Maceió/AL)23
“EMENTA - DÍVIDA ATIVA DO MUNICÍPIO - BENEFÍCIOS FISCAIS - ANO DAS
ELEIÇÕES. A norma do § 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/1997 é obstáculo a ter-se, no
ano das eleições, o implemento de benefício fiscal referente à dívida ativa do Município
bem como o encaminhamento à Câmara de Vereadores de projeto de lei, no aludido
período, objetivando a previsão normativa voltada a favorecer inadimplentes.” (TSE Cta - Consulta nº 153169 - Brasília/DF)24
“EMENTA - DOAÇÃO DE BENS - PODER PÚBLICO. A teor do § 10 do artigo 73 da
Lei nº 9.504/1997, é proibida a doação de bens em época de eleições, não cabendo
distinção quando envolvidos perecíveis. (Pet - Petição nº 100080 - Brasília/DF )25
“EMENTA - AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. CONDUTA VEDADA.
DISTRIBUIÇÃO DE BENS, VALORES E BENEFÍCIOS EM PERÍODO VEDADO.
RESSALVA DO ART. 73, § 10, DA LEI Nº 9.504/97. AUTORIZAÇÃO EM LEI E
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NO EXERCÍCIO ANTERIOR. REQUISITOS. MULTA.
RAZOABILIDADE. AGRAVOS PARCIALMENTE PROVIDOS.
1. A instituição de programa social mediante decreto, ou por meio de lei, mas sem
execução orçamentária no ano anterior ao ano eleitoral não atende à ressalva prevista
no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97. 2. Para a configuração da conduta vedada do art. 73,
§ 10, da Lei nº 9.504/97 não é preciso demonstrar caráter eleitoreiro ou promoção
pessoal do agente público, bastando a prática do ato ilícito. Precedente. 3. Em atenção
ao princípio da proporcionalidade e da razoabilidade, deve ser reduzido o quantum da
22
DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 17/08/2011, Página 75.
23
DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 37, Data 24/2/2012, Página 42/43.
24
DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 207, Data 28/10/2011, Página 81.
25
DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 214, Data 11/11/2011, Página 54
35 | P á g i n a
multa aplicada. 4. Agravos regimentais parcialmente providos apenas para reduzir o
valor da multa de cem mil para dez mil UFIRs.” (TSE - AgR-REspe - Agravo
Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 36026 - Brumado/BA )26
Portanto, são excepcionados os repasses aos programas destinados a efetivar os
direitos sociais estabelecidos pela Constituição da República de 1988, desde que
especificados em lei e em execução orçamentária no exercício anterior. A regra visa
impedir no ano da eleição a criação de novos programas sociais promovidos pela
Administração pública.
“RECURSO ESPECIAL. CONDUTA VEDADA. ART. 73, IV e § 10, DA LEI N°
9.504197.
SENADOR.
DEPUTADO
ESTADUAL.
REPASSE.
RECURSOS
FINANCEIROS. SUBVENÇÃO SOCIAL. ENTIDADES PÜBLICAS E PRIVADAS.
FOMENTO. TURISMO. ESPORTE. CULTURA. CONTRATO ADMINISTRATIVO.
CONTRAPARTIDA. GRATUIDADE. DESCARACTERIZAÇÃO. DESPROVIMENTO.
PRELIMINARES
1. É cabível o recurso ordinário, nos termos do art. 121, § 40, III, da Constituição
Federal, quando seu julgamento puder resultar na declaração de inelegibilidade ou na
perda do diploma ou mandato obtido em eleições federais ou estaduais. 2. Segundo o
disposto no art. 77 da LC n° 75193, a Procuradoria Regional Eleitoral é parte legítima
para atuar perante os feitos de competência dos tribunais regionais eleitorais. 3. Na
linha dos precedentes desta Corte, o ajuizamento de investigação judicial eleitoral com
base nos mesmos fatos que embasaram a representação não prejudica o trâmite desta.
Trata-se de meios processuais autônomos e, no caso vertente, contêm acervos
probatórios distintos.
MÉRITO
4. A assinatura de convênios e o repasse de recursos financeiros a entidades públicas e
privadas para a realização de projetos na área da cultura, do esporte e do turismo não
se amoldam ao conceito de distribuição gratuita, previsto no art. 73, § 10, da Lei n°
9.5047/97, sobretudo quando os instrumentos preveem a adoção de contrapartidas por
parte das instituições. 5. Para caracterização da conduta tipificada no art. 73, IV, da Lei
das Eleições, é necessário que o ato administrativo, supostamente irregular, seja
praticado de forma a beneficiar partidos políticos ou candidatos. In casu, não ficou
comprovado que as assinaturas dos convênios tenham sido acompanhadas de pedidos
de votos, apresentação de propostas políticas ou referência a eleições vindouras, o que
afasta a incidência da norma. 6. Recurso especial conhecido como ordinário e
desprovido.” (RECURSO ESPECIAL ELEITORAL N° 2826-75.2010.6.24.0000 - CLASSE
32— FLORIANÓPOLIS - SANTA CATARINA, Relator: Ministro MARCELO RIBEIRO,
24.4.2012).
26
DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 84, Data 05/05/2011, Página 47
36 | P á g i n a
D -
CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
UTILIZAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS
→ Dispositivo legal: art. 73, § 11, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, § 10, da
Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as
seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre
candidatos nos pleitos eleitorais:
§ 11. Nos anos eleitorais, os programas sociais de que trata o § 10 não
poderão ser executados por entidade nominalmente vinculada a
candidato ou por esse mantida.
Em complemento ao parágrafo transcrito no item anterior, foi editada vedação que
impede o exercício e, por consequência, qualquer repasse de verba pública para
entidade mantida ou nominalmente vinculada a candidato participante do processo
eleitoral. A proibição é absoluta e não comporta exceções. Enquanto na situação
anterior eram estabelecidas medidas a fim de evitar que os programas sociais fossem
utilizados para influenciar o pleito eleitoral, neste caso tem-se a presunção absoluta de
que o desequilíbrio ocorreria. A restrição deve ser observada durante todo o ano da
eleição.
“EMENTA - CONSULTA - CASO CONCRETO - PERCEPÇÃO DE PARÂMETROS INTERPRETAÇÃO ESTRITA. PROGRAMAS SOCIAIS - REPASSE DE VALORES.
Tratando-se de repasse de valores previstos no orçamento do ano anterior ao das
eleições, configura-se a exceção prevista na parte final do § 10 do artigo 73 da Lei
9.504/1997, devendo ser observada a limitação do inciso que se segue, ou seja, o
programa não pode ser executado por entidade nominalmente vinculada a candidato
ou por esse mantida.” (TSE - Cta - Consulta nº 95139 - Brasília/DF)27
27
DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 04/08/2010, Página 145.
37 | P á g i n a
E – CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
SANÇÕES
→ Dispositivo legal: art. 73, §§, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º, c.c. o art. 78 da Lei nº 9.504, de
1997, e art. 50, § § 4º, 5º, 6º 7º e 8ª, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014.
§ 4º O descumprimento do disposto neste artigo acarretará a suspensão
imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os
responsáveis a multa no valor de cinco a cem mil UFIR.
§ 5o Nos casos de descumprimento do disposto nos incisos do caput e no
§ 10, sem prejuízo do disposto no § 4o, o candidato beneficiado, agente
público ou não, ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma.
§ 6º As multas de que trata este artigo serão duplicadas a cada
reincidência.
§ 7º As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos de
improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei nº
8.429, de 2 de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele
diploma legal, em especial às cominações do art. 12, inciso III.
§ 8º Aplicam-se as sanções do § 4º aos agentes públicos responsáveis
pelas condutas vedadas e aos partidos, coligações e candidatos que delas
se beneficiarem.
Conforme já mostrado, as condutas vedadas pelo art. 73 são aquelas que têm a
potencialidade de desequilibrar o pleito eleitoral infringindo a igualdade, em face da
utilização imprópria dos bens públicos, pelos agentes estatais. Por isso que a norma se
dirige ao agente público ao dizer que “são proibidas aos agentes públicos, servidores
ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre
candidatos nos pleitos eleitorais”. O elemento pessoal da norma é o agente público que
por meio de sua conduta beneficia algum candidato. Sendo assim, “tais condutas
podem ser da lavra do próprio candidato à reeleição, em seu próprio benefício, ou
mesmo de terceiro interessado, o qual se utiliza de seu vínculo com a Administração
para beneficiar o seu candidato predileto. Por isso, a sanção alcança quem age
ilicitamente, bem como o beneficiário da ilicitude, ainda que dela não tenha
conhecimento ou que não tenha colaborado para a sua consecução.”28
28
ADRIANO SOARES DA SILVA, Teoria da Inelegibilidade e o Direito Processual Eleitoral, op.
cit., p. 507.
38 | P á g i n a
Da leitura do texto legal (art. 73) verifica-se que o descumprimento acarretará a
suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os agentes
responsáveis a multa no valor de R$ 5.320,50 (cinco mil, trezentos e vinte reais e
cinquenta centavos) a R$ 106.410,00 (cento e seis mil, quatrocentos e dez reais), sem
prejuízo de outras sanções de caráter constitucional, administrativo ou disciplinar
fixadas pelas demais leis vigentes (Lei nº 9.504/97, art. 73, § 4º, c.c. o art. 78).
Nos casos de descumprimento dos incisos do caput e do estabelecido no § 9º, sem
prejuízo do disposto no § 4º deste artigo, o candidato beneficiado, agente público ou
não, ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma, ressalvadas outras sanções de
caráter constitucional, administrativo ou disciplinar fixadas pelas demais leis vigentes
(Lei nº 9.504/97, art. 73, § 5º, c.c. o art. 78).
As multas de que trata este artigo serão duplicadas a cada reincidência (Lei nº 9.504/97,
art. 73, § 6º).
As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos de improbidade
administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992,
e sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial às cominações do art.
12, inciso III (Lei nº 9.504/97, art. 73, § 7º).
Aplicam-se as sanções do § 4º deste artigo aos agentes públicos responsáveis pelas
condutas vedadas e aos partidos políticos, às coligações e aos candidatos que delas se
beneficiarem (Lei nº 9.504/97, art. 73, § 8º).
Ademais, sem prejuízo de outras sanções penais, civis, administrativas e eleitorais, o §
7º do art. 73 da Lei Federal nº 9.504/97 caracteriza a violação das condutas enumeradas
no mesmo artigo como atos de improbidade administrativa e, portanto, sujeita o
infrator às penalidades previstas na Lei nº 8.429/92.
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F –
CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
CALENDÁRIO ELEITORAL SIMPLIFICADO
1º de janeiro (início do ano da eleição):
→ fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte
da Administração Pública; e
→ ficam vedados os programas sociais executados por entidade nominalmente
vinculada a candidato ou por ele mantida.
5 de julho (três meses antes da eleição):
→ é vedada a transferência voluntária de recursos da União aos Estados e
Municípios, e dos Estados aos Municípios;
→ é vedada, na realização de inaugurações, a contratação de shows artísticos
pagos com recursos públicos; e
→ é vedado a qualquer candidato comparecer a inaugurações de obras
públicas.
5 de outubro:
→ dia das eleições – Primeiro Turno.
26 de outubro:
→ dia das eleições – Segundo Turno.
31 de dezembro:
→ final do ano de eleição.
Obs.: Esse calendário indica algumas das principais datas do cronograma eleitoral.
Não substitui a observância do restante da Nota Técnica e das demais vedações legais.
Para maior detalhamento deve ser consultada a Resolução TSE nº 23.390, de 2013.
Ademais, cumpre advertir que o calendário não afasta a necessidade de análise
pontual para situações específicas que porventura venham a se impor. Diante de
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casos concretos que proporcionem dúvidas, deve o agente público se abster da prática
do ato e formular consulta à Procuradoria-Geral do Estado de Alagoas, a quem
compete, por imposição constitucional, a consultoria jurídica do Estado-membro.
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