GARAJAU, Narjara Incalado. ARTICULAÇÃO INTERSETORIAL

CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA
INSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA, PESQUISA E EXTENSÃO
MESTRADO EM GESTÃO SOCIAL, EDUCAÇÃO E
DESENVOLVIMENTO LOCAL
NARJARA INCALADO GARAJAU
ARTICULAÇÃO INTERSETORIAL: UMA ESTRATÉGIA DE GESTÃO
SOCIAL PARA O PROGRAMA COZINHA COMUNITÁRIA
Belo Horizonte
2013
NARJARA INCALADO GARAJAU
ARTICULAÇÃO INTERSETORIAL: UMA ESTRATÉGIA DE GESTÃO
SOCIAL PARA O PROGRAMA COZINHA COMUNITÁRIA
Dissertação apresentada ao Mestrado em
Gestão Social, Educação e Desenvolvimento
Local do Centro Universitário UNA, como
requisito parcial á obtenção do título de
Mestre.
Área de concentração: Inovações Sociais,
Educação e Desenvolvimento Local.
Linha de pesquisa: Processos político-sociais:
articulações
interinstitucionais
e
desenvolvimento local
Orientador/a:
Afonso.
Belo Horizonte
2013
Drª.
Maria
Lúcia
Miranda
FICHA CATALOGAÇÃO
G2012a GARAJAU, Narjara Incalado.
Articulação intersetorial: uma estratégia de Gestão social para o programa
cozinha comunitário. [Manuscrito] / Narjara Incalado Garajau.- 2013.
143f.enc.
Orientadora: Maria Lúcia Miranda Afonso.
Dissertação (mestrado) – Centro Universitário UNA, Programa de PósGraduação em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Local.
Bibliografia: f.115-119
1.Fome. 2. Política alimentar. 3. Politica social. I. Afonso, Maria Lúcia
Miranda. II. Centro universitário UNA. III. Titulo.
CDU: 364.442
Ficha catalográfica elaborada por Daniela Pereira da Silva – CRB6-3062
Dedico este trabalho às pessoas que são
acometidas pela fome, na utopia de que
ele possa, de alguma forma, contribuir
para a luta da erradicação da fome.
Às pessoas que trabalham e lutam por um
mundo onde todos possam viver com
dignidade, tendo o seu Direito Humano à
Alimentação Adequada respeitado.
A todos que se empenham a possibilitar
cidadania para todos, e não como
privilégio de alguns.
Para aqueles que idealizam uma
estratégia de gestão diferente do modelo
fragmentado e centralizador em busca de
um país mais justo e melhor.
AGRADECIMENTOS
Agradecer tem o significado de reconhecer e demonstrar gratidão a todos
àqueles que, diretamente ou indiretamente, contribuíram para a concretização deste
processo de minha formação. Para a elaboração deste trabalho, obtive o apoio de
muitas pessoas queridas. A todos vocês meus sinceros agradecimentos por estarem
presente nesta caminhada. Em especial agradeço:
Aos meus pais, Solange e Vitório, por acreditarem nos propósitos que eu
tinha para minha vida, me incentivando e apoiando nesta trajetória acadêmica,
vibrando e estando sempre presentes em cada conquista.
Ao meu esposo, Davidson, pela compreensão da correria cotidiana e a
falta de tempo para lhe dedicar, pelo companheirismo, por entender que era um
processo importante para mim, ou melhor, para nós!
Aos meus irmãos, Higor, Victor e Caroline, verdadeiros amigos e
parceiros que estão sempre presente em todas as etapas de minha vida. Às minhas
cunhadas, irmãs e amigas, Tatiany e Flávia, na socialização de ideais, nas
discussões da produção. Aos sobrinhos, Larissa, Bárbara, Frederico, por aceitarem
a minha falta de tempo para estar com vocês. Às famílias Incalado e Garajau, que
sempre me acompanharam, apostando em meu potencial. Aos Andrade, pela
compreensão da ausência neste período.
A todos os amigos que vibraram com o resultado da seleção do mestrado,
em especial para as incentivadoras Camélia Penna, Renata Lago, Marisnei
Dourado, Paulina Zambelli, Eliane Pimenta, Fabrícia Maciel e Edna Alves.
Aos colegas do mestrado, que muito contribuíram em minha formação
com as discussões, trabalhos apresentados e debates. Em especial, à parceira
Sther Cunha.
Aos professores do programa, pela qualidade do trabalho, das aulas que
foram tão úteis e esclarecedoras, em especial aos professores Dr. Cláudio
Magalhães e Dra. Áurea Tomazi, que participaram da banca de qualificação
contribuindo para o enriquecimento do projeto.
À equipe do Programa Cozinha Comunitária pela valorosa contribuição e
atenção dispensadas desde o início da exploração empírica para a realização da
pesquisa.
À equipe de pesquisa: Ândrea, Maria Emília, Maína, Vanessa, Laudenice,
Maria e Natália, acadêmicas do curso de Serviço social do Centro Universitário UNA,
que contribuíram com sua disposição e empenho para a realização da pesquisa. Aos
colaboradores da pesquisa Altivo e Higor que conduziram o processo com muita
disponibilidade.
Aos integrantes da banca examinadora, Drª Aurea Regina Tomazi e
Bruno Lazarotti pelo aceite, pelos comentários e sugestões apresentados que em
muito acrescentaram para o aprimoramento do trabalho.
Manifesto aqui, meu especial agradecimento para a Prof. Drª Maria Lúcia
Miranda Afonso, pela disponibilidade manifestada em orientar a construção deste
trabalho, pela preciosa contribuição na definição dos elementos do projeto, seus
oportunos direcionamentos, pela exigência de método e rigor científico, por toda
revisão crítica do texto, pelos profícuos esclarecimentos, opiniões, sugestões
Agradeço a confiança e o permanente estímulo que, por vezes, se tornaram
decisivos na elaboração dessa dissertação.
Reitero, aqui, meus agradecimentos aos Deuses que sempre estão
comigo, não me abandonando em nenhum momento de minha vida, e agradeço a
oportunidade de ter em meu caminho todas estas pessoas que direta, ou
indiretamente contribuíram para este trabalho.
COZINHA COMUNITÁRIA EM POESIA
Complementando a alimentação,
E melhorando as condições de vida
Temos orgulho de trabalhar
Na preparação da comida.
Pessoas em situação de
Vulnerabilidade social,
Todos os dias têm almoço,
Com alto valor nutricional.
A alimentação é preparada,
Com o arroz, o feijão
A carne e a salada.
Ainda temos a sobremesa
Para uma refeição balanceada.
Para ser beneficiário
Algumas dicas vamos dar;
Perto da cozinha
Você tem que morar,
A renda per capita de cento e quarenta
Não pode passar.
Desempregado, hipertenso,
Diabético ou cadeirante,
Em situação de desnutrição,
Nutrizes e gestantes.
Para continuar no projeto,
Tem que ter responsabilidade,
Participar das reuniões, pagar em dia,
Chegar no horário e trazer a identidade.
Não faltar ao fornecimento se avisar.
Agindo assim,
Seu direito ninguém vai tirar.
Um trabalho que emprega
A política pública de segurança alimentar
Que visa acima de tudo
Servir como um degrau
Para sua vida melhorar.
Autoras: Adilean, Marilene, Édna, Gleiciane e Erenice
(Equipe local da Cozinha Comunitária Nacional)
RESUMO
Tomada como fenômeno social e histórico na sociedade brasileira, a fome envolve
fatores complexos, que vão além da escassez de alimentos. Para projetar uma
possível superação, é necessário construir ações a partir da conexão entre as
diferentes políticas públicas e setores sociais. Constata-se que ações, propostas e
intervenções foram efetivadas, com enfoques e características diversas. Porém, é
necessário adotar novas abordagens de gestão dos programas sociais relacionados
à segurança alimentar. A intersetorialidade se anuncia como uma das formas de
operacionalização da gestão social que se apoia em uma articulação possível entre
os diversos atores sociais (sociedade, gestores, técnicos e usuários). Nesta
dissertação buscou-se analisar a gestão do Programa Cozinha Comunitária de
Contagem (MG), caracterizando seus aspectos relacionados à gestão tradicional ou
à gestão social como estratégia de efetivação da Política Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional. Pretendeu-se identificar as estratégias, recursos e fluxos
possíveis para uma articulação intersetorial da rede local com o programa Cozinha
Comunitária. Foi analisado se, e como, a atual estratégia de gestão do programa no
município tem contribuído para a efetivação dos objetivos relacionados ao Direito
Humano à Alimentação Adequada e à Política Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional. Procurou-se identificar as possibilidades de implantação da gestão social
por meio de estratégias de articulação intersetorial. Foram agregadas técnicas
diferenciadas de coleta de dados em uma abordagem qualitativa e quantitativa,
visando alcançar os objetivos propostos, assim como uma compreensão mais
acurada do objeto de investigação. Os resultados da pesquisa revelaram a
percepção que gestores e beneficiários têm sobre a estratégia de gestão,
observando-se a sua dificuldade em operacionalizar os mecanismos da
intersetorialidade, sendo as ações pautadas pelo viés setorializado. A
operacionalidade deste modelo de gestão via intersetorialidade requer o
envolvimento e o compromisso com ações propositivas e conjuntas, em busca de
resultados integrados para atingir compromissos em conjunto. A pesquisa deu
origem, ainda, a um produto técnico, integrado à dissertação, que se constituiu em
uma proposta de Cooperação Técnica entre o Núcleo de Estágio em Serviço Social,
do Centro Universitário UNA, e a Coordenadoria de Segurança Alimentar Nutricional
e Abastecimento de Contagem.
Palavras-chave: Fome. Gestão social. Intersetorialidade. Política Nacional de
Segurança Alimentar e Nutricional. Programa Cozinha Comunitária.
ABSTRACT
Taken as a social and historical phenomenon in Brazilian society, hunger involves
complex factors that go beyond food shortages. To overcome them, we need to
construct actions from the connection between the different public policies and social
sectors. It seems that proposed interventions have been developed with different
characteristics and approaches. But it is also necessary to adopt new approaches to
the management of social programs related to food safety. Intersectoriality advertises
itself as a form of operationalization of social management that relies on a possible
articulation between the different social actors (society, managers, technicians and
users) . This dissertation is proposed to analyze the management of the Community
Kitchen Program, located in the city of Contagem (MG), seeking to characterize
aspects related to traditional management and social management as a strategy for
achieving the goals of the National Policy on Food and Nutrition Security. It is
intended to identify strategies, resources and flows possible for an intersectoral local
network with the Community Kitchen program. And also it considers whether and
how the current management strategy of the program in the municipality contributes
to the realization of the objectives related to the Right to Adequate Food and the
National Policy on Food and Nutrition Security, in addition to identifying the
possibilities of implementing management social strategies by means of intersectoral
linkages. The research aggregated different techniques of data collection in a
qualitative and quantitative approach to achieve their objectives, as well as a more
accurate understanding of the research object. The data point out to the perception
of managers and beneficiaries regarding the management strategy, remarking their
difficulties in operationalizing the mechanisms of intersectorality, since they show a
bias toward sectorial actions. The management model via intersectoriality requires
involvement and commitment to purposeful and integrated actions in order to reach
their compromises. The research has led also to a technical product integrated into
the dissertation, which constitutes a proposal for technical cooperation between the
Center of Internship in Social Work, at the University Center UNA and the
Coordination of Food Security and Nutritional Supply of the city of Contagem.
Key words: Hunger. Social management. Intersectorality. National Policy on Food
and Nutritional Security. Community Kitchen Program.
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 Diagnóstico da fome. .......................................................................................... 21
FIGURA 2 O círculo vicioso da fome. .................................................................................. 23
FIGURA 3 Diferentes níveis de obrigação dos Estados ....................................................... 41
FIGURA 4 Implicações da gestão social para a efetivação do projeto societário ................. 49
FIGURA 5 Dimensões da intersetorialidade......................................................................... 58
FIGURA 6 Intersetorialidade: um modelo ideal .................................................................... 60
FIGURA 7 Pensando a construção da rede. ........................................................................ 61
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 Tempo que é cadastrado no Programa Cozinha Comunitária .......................... 86
GRÁFICO 2 Avaliação do programa Cozinha Comunitária .................................................. 89
GRÁFICO 3 Principal refeição do dia................................................................................... 91
GRÁFICO 4 Integrantes do núcleo familiar cadastrados no programa ................................. 94
GRÁFICO 5 Maior nível de escolaridade no grupo familiar .................................................. 95
GRÁFICO 6 Faixa etária dos membros do núcleo familiar ................................................... 96
GRÁFICO 7 Acesso a programas da prefeitura ................................................................... 99
GRÁFICO 8 Serviços públicos que acessa ........................................................................ 100
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BA – Banco de Alimentos
CFESS – Conselho Federal de Serviço Social
CMAUF – Centro Municipal de Agricultura Urbana e Familiar
COBAL – companhia Brasileira de Alimentos
CONSEA - Conselho Nacional de Segurança Alimentar
CRAS – Centro de Referência da Assistência social
CTSANS – Comitê Temático de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável
DHAA – Direito Humano à alimentação adequada
FAO – Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação
FBSAN - Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar e Nutricional
GTSANS – Grupo de Trabalho e de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
INAM – Instituto Nacional de Alimentação do Trabalhador
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social
MESA – Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate a fome
NESS – Núcleo de Estágio de Serviço Social
OMS – Organização Mundial de Saúde
ONU – Organização das Nações Unidas
PNAS – Política Nacional de Segurança Alimentar
SAN – Segurança Alimentar e Nutricional
SANS – Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável
SAPS – Serviço de Alimentação da Previdência Social
SIMSANS – Sistema Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável
SISAN – Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
SMDS – Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social
TCLE – Termo de Consentimento Livre e esclarecido
UAN – Unidade de alimentação e nutrição
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO..................................................................................................................... 15
1 INSEGURANÇA ALIMENTAR E A FOME COMO VIOLAÇÃO DE DIREITOS .................. 20
1.1 Caracterizando e compreendendo o fenômeno da fome ........................................... 21
1.2 O Direito Humano à Alimentação Adequada como direito fundamental ..................... 28
1.3 A intervenção do Estado no cenário da insegurança alimentar: a implementação da
Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional .................................................. 33
2 A GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL: A INTERSETORIALIDADE COMO ESTRATÉGIA DE
OPERACIONALIZAÇÃO DA GESTÃO SOCIAL NA CONSOLIDAÇÃO DA POLÍTICA
NACIONAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL ............................................ 43
2.1 As implicações da gestão social ................................................................................ 46
2.2 Reflexões sobre a intersetorialidade .......................................................................... 53
2.3 Intersetorialidade na Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional ........... 62
2.3.1 A previsão da intersetorialidade nas normativas da Política Nacional de
Segurança Alimentar e Nutricional .............................................................................. 63
2.3.2 O Programa Cozinha Comunitária e sua efetivação no município de Contagem 66
3 METODOLOGIA E PROCEDIMENTOS DE INVESTIGAÇÃO .......................................... 74
3.1 Cenário social da pesquisa e os atores envolvidos ................................................... 75
3.2 Técnicas e as fases da pesquisa ............................................................................... 76
3.2.1 Primeira fase da pesquisa: entrevistas com a coordenadora e as técnicas do
programa .................................................................................................................... 79
3.2.2 Segunda fase da pesquisa: entrevistas com gestores de outras políticas públicas
que mantêm relação com a segurança alimentar no município................................... 80
3.2.3 Terceira fase da pesquisa: aplicação dos formulários com os beneficiados do
programa Cozinha Comunitária .................................................................................. 81
4 ANÁLISE DOS DADOS .................................................................................................... 84
CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................... 107
REFERÊNCIAS ................................................................................................................. 114
ANEXOS............................................................................................................................ 119
PRODUTO TÉCNICO ........................................................................................................ 120
INTRODUÇÃO
A presente dissertação é resultado de uma pesquisa desenvolvida sobre
o tema das interrelações entre a gestão social, a intersetorialidade e a Política
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN), a partir da análise do
Programa Cozinha Comunitária no município de Contagem. A pesquisa deu origem,
ainda, a um produto técnico, integrado à dissertação e que se constitui em uma
proposta de Cooperação Técnica entre o Núcleo de Estágios em Serviço Social
(NESS), do Centro Universitário UNA, e a Prefeitura de Contagem, especificamente
a Coordenadoria de Segurança Alimentar Nutricional e Abastecimento de Contagem
(CSANA). Apresentar-se-á aspectos centrais da pesquisa, assim como seus
objetivos, metodologia e o produto técnico.
Considera-se como problema central, que as formas tradicionais de
gestão apresentam limites na operacionalização de programas e políticas,
comprometendo o atendimento às diferentes demandas sociais.
Como objetivo geral, a pesquisa propôs analisar a gestão social do
Programa Cozinha Comunitária de Contagem (MG), buscando caracterizar seus
aspectos relacionados à gestão tradicional ou à gestão democrática (social), como
estratégia de efetivação da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional,
com ênfase na articulação intersetorial e trabalho em rede. Para orientar o trabalho
de pesquisa, foram elencados os seguintes objetivos específicos: (1) Descrever e
analisar o programa Cozinha Comunitária em Contagem; (2) Compreender as
estratégias, recursos e fluxos na articulação intersetorial da rede local no Programa
Cozinha Comunitária, relacionando-os à gestão tradicional ou à gestão democrática;
(3) Analisar se e como a estratégia de gestão contribui para a efetivação dos
objetivos do programa e, (4) Elaborar uma proposta para o aprimoramento da gestão
social a partir de estratégias e ações intersetoriais.
É importante esclarecer a esse respeito que o Mestrado em Gestão
Social, Educação e Desenvolvimento Local do Centro Universitário UNA de Belo
Horizonte, é um mestrado profissional e interdisciplinar, exigindo que o trabalho final
do aluno inclua um produto técnico que, no nível da práxis, traga contribuições à
questão pesquisada. O presente trabalho se insere na linha de pesquisa: “Processos
políticos sociais, articulações institucionais e desenvolvimento local”.
16
Em uma sociedade desigual e excludente, a insegurança alimentar está
diretamente relacionada ao sistema social, fazendo parte do cotidiano de uma
parcela significativa da população brasileira em situação de vulnerabilidade social.
Portanto,
o
Direito
Humano
à
Alimentação
Adequada
(DHAA)
torna-se
responsabilidade do Estado, que deve desenvolver ações que garantam o acesso
aos alimentos para os que se encontram em situação de vulnerabilidade. A garantia
deste direito requer, ainda, a responsabilidade da sociedade civil em participar,
controlar e fiscalizar as ações e serviços prestados pelo Estado.
A PNSAN propõe assegurar o DHAA à população principalmente àquelas
em situação de vulnerabilidade e risco social. O DHAA consiste na garantia de
acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidades suficientes.
Integrado a esta política, existe ainda o Fome Zero, que compreende um conjunto de
programas, dentre eles, o programa Cozinha Comunitária. Este é um equipamento
público de alimentação e nutrição implantado em várias cidades do Brasil, com
vistas ao fornecimento de alimentação preparada, nutricionalmente balanceada e de
baixo custo para cidadãos em situação de insegurança alimentar.
O presente trabalho analisa a gestão do Programa Cozinha Comunitária,
com ênfase na articulação intersetorial e de trabalho em rede, argumentando que
essas estratégias podem contribuir para responder às demandas sociais de garantia
do DHAA e para a efetivação da Política Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional. Indaga-se sobre a efetividade dessas ações e em que medida elas estão
sendo impactadas pelo modelo de gestão do Programa Cozinha Comunitária.
Pretende-se caracterizar as estratégias de gestão (tradicional e social)
correlacionando-as com o programa Cozinha Comunitária; identificar as estratégias,
recursos e fluxos possíveis para uma articulação intersetorial da rede local com este
programa. E, ainda, analisar, se e como, a atual estratégia de gestão do programa
no município de Contagem contribui para a efetivação dos objetivos relacionados ao
DHAA e da PNSAN e identificar possibilidades de implantação da gestão social por
meio de estratégias de articulação intersetorial e de trabalho em rede.
Defende-se que a intersetorialidade se anuncia como uma forma de
operacionalizar a gestão social, que pode tornar eficazes (quanto aos resultados
pretendidos) e efetivas (que o funcionamento produza efeito real) as ações
direcionadas à segurança alimentar. Assim, a análise proposta pretende apontar
para a relação de um modelo de gestão social no programa Cozinha Comunitária em
17
que participem, numa perspectiva de superação a gestão tradicional, o poder
público, os gestores do programa, a sociedade civil e os beneficiários. A partir do
reconhecimento de que o Estado deve respeitar, proteger, promover e prover a
segurança alimentar, para garantir o DHAA a todos os que dele necessitam, as
estratégias de gestão tradicionais devem ser reavaliadas, uma vez que este tipo de
gestão, com tendências à centralização, e á fragmentação das ações tende a
comprometer a participação, a emancipação e o empoderamento dos cidadãos e o
acesso aos direitos sociais.
Para desenvolver o trabalho, foi realizada uma pesquisa empírica,
precedida de cuidadosa revisão bibliográfica e de uma pesquisa exploratória.
Recorreu-se, também, à Coordenadoria de Segurança Alimentar e Abastecimento
(CSANA), efetivando visitas institucionais visando à lisura do processo de pesquisa.
O campo de investigação empírica, delimitado para obter informações acerca do
problema central, foi o programa Cozinha Comunitária, do município de Contagem,
em Minas Gerais, incluindo os seus dois equipamentos – na região de Nova
Contagem e na região do Ressaca. A pesquisa incluiu métodos qualitativos e
quantitativos visando uma compreensão mais acurada do objeto de investigação.
Este delineamento de pesquisa, complementando dados quantitativos e qualitativos,
foi escolhido para maior fidedignidade e validação da pesquisa no processo de
analise dos dados.
A dissertação foi organizada em três capítulos. No primeiro, é feita uma
reflexão sobre a insegurança alimentar e a fome como violações de direitos. Em
torno da discussão quanto ao estado nutricional, que leva o sujeito a estar em
condições de insegurança alimentar, aponta-se o fenômeno da fome, que assume
aspectos distintos e acomete a população de diversas maneiras, fruto de um sistema
social desigual e excludente.
Oferece-se uma breve reconstrução histórica da segurança alimentar, que
culminou no reconhecimento do DHAA, e que resultou, no Brasil contemporâneo, na
PNSAN. Nesta política, destaca-se o princípio da intersetorialidade, que será
discutida e fundamentada no segundo capítulo. Considerando os princípios da
PNSAN, realizou-se, no primeiro capítulo, uma revisão da proposta de um de seus
principais programas, o Cozinha Comunitária. A partir daí, é feita uma reflexão sobre
o desafio, na prática, para a incorporação da intersetorialidade na efetivação de tais
programas em nível local.
18
Buscou-se apresentar, no segundo capítulo apontamentos quanto à
formação social e política brasileira, a fim de delimitar o processo de administração
pública para correlacionar os modelos organizacionais da administração pública
(gestão gerencial, burocrático) apresentado neste estudo como gestão tradicional,
para chegar à discussão sobre esta estratégia de gestão social. Propõem-se definir
os indicadores de uma estratégia de gestão social, interpretando conceitos de
referência na literatura sobre a temática no intuito de delimitar um referencial quanto
à sistematização que compreende este modelo de gestão.
A gestão social traz consigo abordagens e incorpora critérios para efetivála, como a descentralização, a participação, o controle social e a intersetorialidade.
Considera-se que, dentro desta lógica, a gestão tradicional deixaria de se referenciar
na administração pública tradicional e passaria a incorporar a intersetorialidade
como uma perspectiva inovadora para a política pública, estratégia para a condução
e operacionalização dos serviços, viabilizando uma nova relação entre o munícipe e
os gestores, considerando-se as peculiaridades e os problemas locais. Nessa linha
de discussão, abordar-se-á a intersetorialidade, apresentando-se conceitos,
argumentos e sistematização quanto ao que supõe ser o trabalho na lógica
intersetorial. Quanto à segurança alimentar, o componente determinante é a garantia
do direito humano à alimentação adequada, que necessita de estratégias de gestão
efetivas. Assim, a política de Segurança Alimentar e Nutricional tem, na
intersetorialidade, um princípio que qualifica e redimensiona as ações setoriais préexistentes.
No terceiro capítulo será apresentado o percurso metodológico da
pesquisa empírica, o cenário da pesquisa, os sujeitos envolvidos na coleta de dados
e as fases da pesquisa. As técnicas utilizadas foram entrevistas, guiadas por um
temário, com os gestores e técnicos, bem como formulários aplicados aos
beneficiários do programa Cozinha Comunitária.
No quarto capítulo, apresentar-se-á a análise dos dados, por meio de
gráficos e reprodução de informações aglutinadas a partir do conteúdo abordado. Os
resultados apontam para informações relevantes no aspecto do perfil dos
beneficiários, do acesso ao DHAA, da avaliação do programa, assim como, da
gestão, das relações entre os setores, das dimensões da gestão e das implicações
intersetoriais.
19
Argumentos enfatizando a mudança na estratégia de gestão faz-se
necessário para o enfrentamento do problema da fome, buscando identificar na
implementação da gestão social com ênfase na articulação intersetorial, estratégias
capazes de responder as demandas sociais numa perspectiva de garantir o DHAA e
efetivação da PSAN. Constata-se que, a implantação do Plano integrado de
Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável de Contagem pode apresentar uma
significativa mudança nos padrões da gestão tradicional para a gestão social.
A proposta de um mestrado profissional busca interagir formação teórica
e prática, visando aprimorar os conhecimentos e apontar soluções para questões
que promovam o desenvolvimento local, integrado e sustentável.
Assim, como produção técnica, apresentar-se-á uma proposta de
Cooperação
Técnica
entre
a
Prefeitura
de
Contagem
especificamente
a
Coordenadoria de Segurança Alimentar Nutricional e Abastecimento de Contagem
(CSANA) e o Núcleo de Estágio em Serviço Social do Centro Universitário UNA.
Para a universidade, que têm como parâmetro a indissociabilidade entre o
ensino, a pesquisa e a extensão, este projeto poderá ser direcionado como atividade
de extensão do Curso de Serviço Social.
Estima-se que o trabalho possa contribuir para o fortalecimento dos
instrumentos e meios de gestão social no combate à fome e na defesa do DHAA e
para a sua efetivação através da política pública, com participação dos cidadãos e
com ganhos efetivos para o desenvolvimento local, a qualidade de vida e o respeito
aos direitos humanos.
20
1 INSEGURANÇA ALIMENTAR E A FOME COMO VIOLAÇÃO DE DIREITOS
A fome – eis um problema tão velho quanto a própria vida. Para os homens, tão velho
quanto a humanidade.
Josué de Castro
Para fins deste estudo analisar-se-á a insegurança alimentar com enfoque
na fome como um fenômeno social e historicamente determinado, a partir da
compreensão que, o estado nutricional do cidadão muitas vezes está ligado ao seu
posicionamento na estrutura social. A situação de insegurança alimentar está
diretamente relacionada ao sistema social, no qual a desigualdade é notória. A
relação entre a pobreza, o estado de insegurança alimentar e a fome faz parte do
cotidiano de uma parcela significativa da população brasileira.
A falta de acesso aos bens e aos direitos sociais se faz determinante para
a condição de insegurança alimentar (VASCONCELOS, 2008). Esta assume
aspectos distintos e acomete a população de diversas maneiras, seja a partir do não
acesso a alimentos por falta de renda, seja pelo aumento da obesidade e das
doenças crônicas não transmissíveis, além da nutrição inadequada (ROCHA et al.,
2004).
Evidencia-se que o quadro de insegurança alimentar decorre da falta de
qualidade e de quantidade dos alimentos na alimentação diária e, segundo Burity et
al. (2010), esta pode manifestar-se de duas formas: insegurança alimentar relativa,
quando há o comprometimento da qualidade nutricional mesmo com a oferta de
quantidade
de
alimentos;
e
insegurança
alimentar
absoluta,
quando
há
indisponibilidade quantitativa e qualitativa de alimentos por períodos curtos ou
longos, muitas vezes levando ao estado de fome e desnutrição.
A fome, como enfoque deste estudo, é considerada a expressão mais
grave da insegurança alimentar absoluta. Sua forma crônica está associada aos
desequilíbrios estruturais da sociedade e, por sua vez, só será efetivamente
combatida por meio de políticas públicas estruturais, como já defendia Josué de
Castro (1984), na década de 1950.
21
1.1 Caracterizando e compreendendo o fenômeno da fome
Como humanos, sentimos fome, o desejo da alimentação, que sacia a
vontade de comer. Porém, o fenômeno que afeta milhares de pessoas não está
relacionado somente à vontade de alimentar-se, mas à falta de acesso à quantidade
e qualidade necessárias para nutrir o organismo. Tal fato é intrínseco à discussão
sobre a insegurança alimentar e, compreendê-lo teórica e estruturalmente, permitenos romper com as expressões do senso comum, que remetem a questão somente
à ausência de alimentos. A seguir, destacará o ciclo, os apontamentos e a
fundamentação na dinâmica social do fenômeno da fome com o diagnóstico
sugerido por Rocha (2004).
FIGURA 1 - Diagnóstico da fome
Fonte: ROCHA, et al. 2004, p. 45.
O diagnóstico apresentado por Rocha et al. (2004) explicita a correlação
direta entre a insegurança alimentar e a pobreza extrema, que pode acarretar ao
cidadão a desnutrição e, por conseguinte, a situação de fome. Estes indicadores não
são recentes. A questão alimentar esteve, por um longo período na história,
diretamente relacionada com os hábitos de vida do homem. Oscilavam, assim, as
interpretações acerca das causas da fome. Quando o padrão era ser nômade, o ser
humano deveria buscar alternativas para se apropriar da oferta natural para se
alimentar, estabelecendo uma relação direta com a natureza. A partir do
desenvolvimento e da incorporação de estratégias de cultivo na produção de
alimentos na cultura, foi possível ao homem se firmar em determinado território e
22
desenvolver habilidades para o manejo da terra. Observa-se, na análise da temática,
que a fome aparece também como consequência de infortúnios como guerras,
catástrofes naturais, secas e enchentes.
Entretanto, a fome, na contemporaneidade, diferencia-se do contexto
supracitado pelo processo civilizatório no domínio do homem pelo trato com a
natureza. Assim, não cabe uma análise reducionista que considera que a fome está
ligada à escassez de alimentos, atribuindo a ocorrência do fenômeno somente aos
fatores de ordem natural, até mesmo porque vivencia-se, na atualidade, um cenário
com abundância na oferta de alimentos. Faz-se necessária uma análise que englobe
os fatores políticos, socioeconômicos e culturais com a abordagem da fome como
fenômeno de insegurança alimentar, pois esta abundância é acessível para alguns,
conforme será visto adiante.
Conceitua-se fome como “um fenômeno quantitativo, que pode ser
definido como a incapacidade da alimentação diária fornecer um total calórico
correspondente ao gasto energético realizado pelo trabalho do organismo”
(ABRAMOVAY, 1991, p. 14). Ou seja, a fome é uma situação em que a pessoa
permanece, por um longo período, privada, quantitativa e qualitativamente, de
alimentos que lhe forneçam as calorias necessárias para a manutenção da saúde.
Pode-se distinguir três categorias de análise do fenômeno: a fome aguda,
a momentânea e a crônica. Na forma momentânea, o indivíduo necessita saciar sua
necessidade biológica de alimentar-se, enquanto a fome aguda associa-se ao
apetite, à urgência de ingerir alimentos. Já a fome crônica é atingida quando a
alimentação diária não fornece energia suficiente para compensar os gastos
energéticos no cotidiano. A fome crônica afeta diretamente a condição nutricional da
pessoa e, consequentemente, a sua condição de saúde, sua qualidade de vida e
sua disposição para as atividades cotidianas (VASCONCELOS, 2008, p. 35).
Na dinâmica societária são vários os indicadores e os fatores que se
entrelaçam e se correlacionam, compondo um círculo vicioso que acarreta o
fenômeno da fome, conforme apresentado a seguir.
23
FIGURA 2 - O círculo vicioso da fome
Fonte: Instituto Cidadania, 2001, p. 81.
Esquematicamente apresentados pelo Instituto Cidadania (2001), os
fatores que ocasionam a reprodução da fome na sociedade podem ser elencados
por dois eixos: um está relacionado à questão agrícola, no que tange à produção,
comercialização, políticas e apoios governamentais, acabando por diminuir a oferta
de alimentos. O outro compreende a relação de consumo associado à condição
monetarista de acesso, que interfere diretamente no consumo, assim como a
concentração de renda; a incompatibilidade dos preços atuais dos alimentos com o
baixo poder aquisitivo para compra; exclusão de uma parcela da população do
mercado de trabalho, desemprego.
Desse modo, considera-se que a fome está diretamente relacionada ao
sistema capitalista de produção, que é um sistema econômico no qual o acesso aos
bens de consumo é efetivado pela comercialização e o atendimento a grande parte
das necessidades dos cidadãos, incluindo a alimentação, é operacionalizado por
meio de relações de troca por dinheiro/moeda. Nesse sentido, o quadro de fome
enfrentado atualmente tem relação direita com o acesso à renda:
24
O grau de carência alimentar depende essencialmente do déficit de renda
registrado por uma família ou indivíduo, variando, portanto, bastante, em
função da renda disponível vis-à-vis o patamar básico de uma dada pauta
de alimentos. Graus agudos de carência de alimentar podem ser sinônimos
de fome [...] (LAVINAS, 2004, p. 84).
Compreendendo por esta ótica, considera-se que a fome passa a
acometer mais pessoas a partir da instauração do sistema capitalista por ter sua
vinculação ao conflito capital versus trabalho. Trata-se de um período na história em
que o capitalismo concorrencial sucede ao capitalismo monopolista, recolocando o
sistema totalizante das contradições da ordem burguesa com seus traços de
exploração, alienação e desigualdade com objetivo de obter lucros1.
Surge assim, a partir da contradição entre o capital e o trabalho, a
questão social e suas diversas manifestações, decorrente da forma desigual como a
sociedade está organizada. É oportuno conceituar a questão social para
compreender os elementos que fundamentam a relação do fenômeno da fome com
as expressões geradas por este sistema, que resultam em problemas políticos,
sociais e econômicos engendrados na sociedade capitalista. A questão social diz
respeito às expressões de desigualdades sociais que perduram na sociedade
capitalista e que necessitam da intermediação do Estado. Ela encontra-se situada
entre as disputas da classe dominante e da classe trabalhadora, acerca de
concepções e propostas para a condução das políticas econômicas e sociais:
[...] a questão social, hoje, coloca-se basicamente a partir da produção e
distribuição de riquezas. Traduz-se pela erosão dos sistemas de proteção
social, pela vulnerabilidade das relações sociais e pelo questionamento da
intervenção estatal [...] a questão social diz respeito aos vínculos históricos
que amalgamam cada sociedade e as tensões e contradições levam à sua
ruptura (WANDERLEY, 2000, p. 07).
Este problema de ordem social é expresso claramente no sistema
vigente. Para Iamamoto (apud CFESS, 2012, p. 47), “a questão social é
indissociável da forma de organização da sociedade capitalista, que promove o
desenvolvimento das forças produtivas do trabalho [...]”. Ela está relacionada às
expressões das desigualdades sociais engendradas na sociedade capitalista
madura, impensáveis sem a ação do Estado. Considera-se que a questão social é
histórica e estrutural, fruto da relação capital e trabalho, que tem como consequência
1
Para uma análise mais apurada, indica-se Netto (2001).
25
a desigualdade social entre as classes, e que vem a ser foco da intermediação do
Estado por meio de políticas e programas sociais dirigidos aos direitos de cidadania
dos seres sociais.
A questão social sintetiza o conjunto de resultantes estruturais e
conjunturais oriundo das desigualdades sociais produzidas pelo regime políticoeconômico. Para o enfrentamento das manifestações dela, faz-se necessária a
formulação de políticas sociais destinadas à garantia das necessidades humanas
básicas para a sobrevivência. Evidencia-se que o problema da fome, como
expressão da questão social, está relacionado à falta de renda, reflexo deste
sistema excludente e desigual, que gera a condição de pobreza. Pode-se
correlacionar que a fome, sendo síntese de múltiplas determinações, evidencia-se
na situação de pobreza tanto quanto é a causadora desta. Esta condição que marca
o cenário nacional, sendo que, para Lavinas e Garcia (2004), a fome no Brasil
resulta da insuficiência aguda de renda nas camadas mais desfavorecidas da
população, expostas a um quadro de insegurança econômica bastante instável.
Definir o conceito de pobreza faz-se primordial para elucidar qual a
característica daqueles que são acometidos por este fenômeno. A pobreza pode ser
avaliada como uma situação excludente da sociedade devido ao não acesso aos
recursos básicos de manutenção das condições de vida, sendo uma expressão da
questão social.
Corroborando com Silva (2000), existem diversas apresentações teóricas
quanto à explicação sobre pobreza, analisada por diversos olhares e percepções
teóricas. Esta autora destaca quatro abordagens que são distintas entre si:
As abordagens culturalistas, cujas causas da pobreza são identificadas
em fatores internos aos indivíduos, expressos pelo desenvolvimento de
padrões valorativos, a partir dos quais os pobres são identificados; as
abordagens estruturais, que apontam as determinações de ordem
estrutural como causas determinantes da pobreza; as abordagens
liberais/neoliberais que apontam como causa explicativa da pobreza o
próprio indivíduo, ressaltando as deficiências pessoais: ignorância,
preguiça, infortúnio, fraqueza, etc. e, finalmente, a abordagem que situa a
pobreza enquanto um fenômeno multidimensional e relativo (SILVA,
2000, p. 13, grifo nosso).
Cada uma dessas concepções assume uma estratégia para analisar a
gênese da pobreza de acordo com uma acepção teórica. Contrapondo com as
demais, a aproximação adotada neste estudo situa-se no campo do marxismo, no
26
qual são encontrados os fundamentos para explicação do fenômeno da pobreza no
sistema capitalista, partindo de suas determinações estruturais. Apesar de Marx não
ter abordado diretamente a questão da fome, a sua perspectiva nos permite
considerá-la inerente ao sistema de produção capitalista, no qual a desigualdade e a
exploração são características para a sua manutenção. Para o pensador alemão, o
sistema capitalista desvirtua o ser, compromete a garantia das necessidades
essenciais a partir do momento em que ele se torna refém do sistema e, para ter
acesso, deve render-se ao consumo para a satisfação pessoal.
Para as determinações estruturais, aqueles acometidos pela pobreza têm
um desigual acesso ao mercado de trabalho, mantêm um padrão de renda instável e
um comprometimento da instrução. Estes fatores impedem a sua promoção social.
Outras indicações fortalecem a apreensão quanto à tipificação da
pobreza, explicação esta que pode recorrer a duas noções: “insuficiência dos níveis
de vida e desigualdade na distribuição de recursos, originando a concepção de
pobreza absoluta e pobreza relativa” (SILVA, 2000, p. 24).
Estas fundamentações permitem identificar o alcance ou não das
necessidades mínimas de sobrevivência, em termos monetários. Na conjugação
destes, a pobreza pode ser associada à condição que restringe liberdades
individuais, acesso aos direitos e priva o desenvolvimento de capacidades e
potencialidades.
A concepção de pobreza relativa é oriunda da compreensão da
desigualdade de acesso à renda e ao modo de vida produzido na sociedade. Nesse
contexto, o indivíduo pode ser considerado pobre por estar abaixo de uma
determinada escala de renda ou por dispor de rendas inferiores ao limite que
representa a renda média ou mediana de uma população (EUZEBY 1991 apud
SILVA, 2000, p. 25). O que orienta essa noção é a de que a pobreza varia no tempo
e no espaço em função da evolução socioeconômica e cultural.
De acordo ROCHA et al. (2004), a pobreza absoluta está vinculada às
questões de sobrevivência física; portanto, ao não atendimento das necessidades
vinculadas ao mínimo vital. Para estes autores, a desigualdade de rendimento está
intrinsecamente ligada à persistência da pobreza absoluta. Portanto, a pobreza
absoluta é a condição a qual as famílias e/ou sujeitos não conseguem ter acesso a
meios básicos de subsistência, passando por privações que acarretam à
insegurança alimentar e à fome.
27
Em 2004, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), através
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, especialmente voltada para a
questão da insegurança alimentar, apontou que, em 2003, cerca de 72 milhões de
brasileiros – aproximadamente 40% da população – viviam com algum grau de
insegurança alimentar. Destes, 14 milhões, ou seja, 7,7% da população vivem em
estado de insegurança alimentar grave, o que vale considerar a possibilidade de se
ter famílias inteiras que passam fome ou convivem, de forma rotineira, com o medo
da fome.
Quando a fome atinge grande contingente populacional, pode ocasionar
impactos na sociedade, tais como: a mortalidade infantil, o baixo rendimento escolar,
a queda no rendimento do trabalho, o alto impacto sobre a saúde da população.
Esse
problema
deve
ser
enfrentado
por
ações
políticas
voltadas
para
desenvolvimento, com a reorganização da sociedade e a superação das
desigualdades:
Cada homem, mulher e criança tem o direito inalienável de estar livre da
fome e da desnutrição a fim de manter e desenvolver plenamente suas
faculdades físicas e mentais. A sociedade hoje já dispõe de recursos
suficientes, capacidade organizacional e de tecnologia, portanto, a
competência para alcançar esse objetivo. Assim, a erradicação da fome é
um objetivo comum de todos os países da comunidade internacional,
especialmente dos países desenvolvidos e outros em posição de ajudar
(FAO, Relatório da Conferência Mundial da Alimentação, 1974).
O cidadão traz consigo o direito inalienável de ter acesso à alimentação,
visto que os efeitos da fome comprometem o indivíduo e a dinâmica social de várias
maneiras. Correlaciona-se que a pobreza, neste contexto, está vinculada às
questões de sobrevivência e que a falta de acesso à alimentação deve ser entendida
como violação dos direitos humanos.
O enfrentamento do fenômeno da fome engloba diversas estratégias de
ações, dentre as quais estão: o aumento da disponibilidade de renda da população e
a intervenção do Estado por meio de programas que garantam o acesso à
alimentação. Não mais se trata de combater a fome por razões filantrópicas ou
humanitárias. Trata-se do reconhecimento do Direito Humano à Alimentação
Adequada (DHAA) como parte do conjunto de direitos humanos, historicamente
reconhecidos e constituídos, que devem ser respeitados, promovidos, protegidos e
defendidos pelo Estado e pela sociedade. A fome e a insegurança alimentar não são
28
apenas calamidades ou situações de falta de humanitarismo, são violações de
direitos.
1.2 O Direito Humano à Alimentação Adequada como direito fundamental
O problema fundamental em relação aos direitos do homem, hoje, não é tanto o de
justificá-los, mas o de protegê-los.
Bobbio
A história aponta para uma sociedade que tem um legado de lutas contra
as mais diversas formas de intolerância, preconceito, exploração, violência,
discriminação, opressão e crueldade. Estabelece-se uma ampla distância entre os
povos até serem reconhecidos como sujeitos de deveres e direitos. Nesse cenário,
injustiças, conflitos e negação de direitos essenciais são perpetuados, como é o
caso da fome.
Tendo como referência o marco conceitual da positivação dos direitos,
pretende-se traçar breve argumentação acerca do que se convencionou apresentar
como “gerações dos direitos fundamentais”, compreendendo direitos econômicos,
civis, políticos, sociais, culturais, coletivos e difusos. Esses direitos emergem de
construções gradativas e paulatinas no percurso da humanidade e precisam ser
analisados a partir do momento histórico em que fora legitimado. Ressalta-se que os
direitos foram conquistados por meio de lutas e reivindicações da classe
trabalhadora e outros grupos que se viam em condição de exploração, alienação ou
exclusão social ao longo da história.
Os direitos do homem são direitos históricos, que emergem gradualmente
das lutas que o homem trava por sua própria emancipação e das
transformações das condições de vida que essas lutas reproduzem [...]
enquanto direitos históricos, eles são mutáveis, ou seja, suscetíveis de
transformação e de ampliação (BOBBIO, 1992, p. 36).
Comentando a teoria da geração dos direitos, sustentada por diversos
autores no campo jurídico, Bobbio (1992) sintetiza que os direitos de primeira
geração, considerados direitos políticos, foram conquistados em meio às revoluções
burguesas dos séculos XVII e XVIII, em que se objetivava garantir os direitos de
liberdade em resposta aos excessos praticados pela monarquia absoluta.
29
Com o avanço das lutas por direitos, a segunda geração incluiria os
direitos sociais, econômicos e culturais, sendo que o Estado deve garanti-los e
promovê-los na sociedade.
Posteriormente, o conceito de “gerações” incluiu a terceira e a quarta
gerações que referem-se, respectivamente, aos direitos coletivos, relacionados ao
meio ambiente e à biodiversidade, e aos direitos difusos, ligados à comunicação e à
democratização das informações. Os direitos relativos à questão tecnológica e
virtual comporiam os direitos de quinta geração. Estes apontam para a garantia de
direitos fundamentais que se constituem por regras e princípios positivados
constitucionalmente, dos quais possuem ordenamento jurídico que normativa a vida
em sociedade em um mundo de permanente mudança político e social.
Bobbio (1992) critica a visão linear da teoria das gerações de direitos e
discute como, nas diferentes sociedades, os direitos sempre surgiram das
necessidades contidas em cada período e da luta empreendida para conseguir
efetivá-los através de leis, e isto não seria diferente com os direitos humanos. Assim,
a história da emergência dos direitos, em cada sociedade, guarda as suas
especificidades.
A concepção de direitos humanos transformou-se ao longo da história e a
conquista destes sempre foi um processo político, envolvendo os mais diversos
setores da sociedade. Quando um direito passa a ser historicamente compreendido
como essencial para a proteção da dignidade do ser humano, ele deve ser garantido
por lei, pelo Estado e pela sociedade. Deve ser assegurado no conjunto de leis que
regulam a relação entre o Estado e os cidadãos, sendo consagrado como um direito
de cidadania (AFONSO, 2011; MEDEIROS, 2006).
Os direitos humanos são estendidos a todos os seres, pautando-se na
noção de dignidade humana, sendo iguais para todos. Cabe ressaltar que, já em
1948, por meio da Declaração Universal dos Direitos Humanos, houve o
reconhecimento da dignidade inerente à pessoa humana e de seus direitos
fundamentais inalienáveis, conforme destaca o artigo que inclui a alimentação:
Artigo 25º – Todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de
assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação,
vestuário, habitação, cuidados médicos e serviços sociais indispensáveis e
direito a segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez,
velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em
30
circunstâncias fora de seu controle (DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS
DIREITOS HUMANOS, 1948, grifo nosso).
Reconhecidos como direitos intrínsecos ao ser humano, estes direitos da
Declaração de 1948 visam proteger a sua dignidade independente do território em
que esteja possibilitando o exercício da condição de cidadão. Historicamente no
Brasil, o acesso à alimentação para aqueles que necessitavam foi alvo de ações
caritativas, filantrópicas e assistencialistas, ou seja, não foram conduzidas como
responsabilidade do Estado e sim como ações paralelas a suas atribuições. Pedro
Demo (2005) sistematiza sua análise deste processo, conforme descrito a seguir:
Política social não é ajuda, piedade ou voluntariado. Mas o processo social,
por meio do qual o necessitado gesta consciência política de sua
necessidade, e, em consequência emerge como sujeito seu próprio destino,
aparecendo como condição essencial de enfrentamento da desigualdade
sua própria atuação organizada. Política social emancipatória é aquela que
se funda na cidadania organizada dos interessados. Ou seja, não trabalha
com objetos manipulados, mas com sujeitos co-participantes e co-decisores
(DEMO, 2005, p. 25-26)
Nossos apontamentos para análise do sistema de proteção social sob
responsabilidade do Estado nos direcionam para a compreensão da mudança de
estratégia das políticas sociais brasileiras a partir da Constituição Federal de 1988,
fruto das reformas da década de 1980 e 1990, que até então caracterizava as
políticas como controle sobre a sociedade, restando aos assistidos ações
fragmentadas e descontínuas, com caráter de caridade e não de direito. Esta
mudança gera impactos na formatação das políticas quanto à compreensão dos
beneficiários e das estratégias de acesso aos benefícios. Considera-se de acordo
com SCHIEFER (2004), que os direitos de cidadania como aqueles garantidos pela
Constituição Federal e demais ordenamentos jurídicos que regulam a relação entre
os cidadãos e o Estado. Já os direitos humanos ganham materialidade com os
direitos de cidadania conquistados, mas também introduzem uma perspectiva mais
ampla: um horizonte político, ético, filosófico para a compreensão e construção
histórica do que é a dignidade humana.
Considera-se
que
o
processo
de
democratização
do
Brasil,
especificamente a Constituição Federal de 1988, marcou um momento de
fortalecimento da cidadania e dos direitos humanos por meio do direcionamento
efetivado nas políticas sociais relacionadas à proteção social. O homem, como ser
31
social mantém-se como cidadão à medida que partilha com os outros membros os
mesmos direitos e deveres existentes na sociedade.
A cidadania constitui-se como atributo de todos os membros de uma
sociedade, pois ela estabelece uma medida efetiva de igualdade. Para Covre (1995),
o exercício da cidadania pode ser uma estratégia para a construção de uma
sociedade melhor, assegurando o direito de reivindicar direitos. A cidadania é o
próprio direito à vida em seu pleno sentido. Trata-se de direitos que precisam ser
construídos coletivamente não só em termos do atendimento às necessidades
básicas, mas do acesso a todos os níveis de existência.
Só existe cidadania se houver a prática da reivindicação, da apropriação de
espaços, da luta para fazer valer os direitos do cidadão. O exercício da
cidadania é algo possível, mas depende do enfrentamento político adotado
por quem tem pouco poder (COVRE, 1995, p. 10).
De acordo com Demo (2000) pensar a cidadania é pensar que os
indivíduos, grupos ou movimentos sociais não devam se posicionar como simples
beneficiários e reprodutores de modelos tutelares ou assistencialistas, mas como
“capazes de, individual ou coletivamente, fazerem e fazer-se oportunidade, ou de
emanciparem-se” (DEMO, 2000, p. 23).
Para Jaccoud (2005), a cidadania, expandida tanto em termos políticos
como em termos sociais, permitiu a construção de um novo paradigma para a
organização da proteção social: os direitos sociais.
A construção dos direitos sociais para Jaccoud (2005) é a base da
cidadania social, reporta-se a uma estratégia de enfrentar a temática da
desigualdade, central no debate político das sociedades modernas, permitindo
ampliar a aderência entre direitos e obrigações, implícitos a este pertencimento por
intermédio da garantia de acesso a um conjunto de bens e serviços considerados
essenciais.
O marco da discussão quanto à cidadania faz-se pela possibilidade de
participação do cidadão de reivindicar que seus direitos sejam efetivados. Evelina
Dagnino introduz a discussão da emergência de uma “nova cidadania”, nas últimas
décadas do século XX e ressalta:
32
Afirmar a cidadania como estratégia significa enfatizar o seu caráter de
construção histórica, definida, portanto por interesses concretos e práticas
concretas de luta e pela sua contínua transformação. Significa dizer que não
há uma essência única imanente ao conceito de cidadania, que o seu
conteúdo e seu significado não são universais, não estão definidos e
delimitados previamente, mas respondem à dinâmica dos conflitos reais,
tais como vividos pela sociedade num determinado momento histórico
(DAGNINO, 2004, p.107).
No quesito da segurança alimentar, as lutas e mobilizações sociais por
garantia de direitos nesta temática foram marcantes para ampliar a discussão e
fortalecer o combate à fome. Assim, normativas são instituídas para legitimar a
concretização do DHAA, como preconiza a Lei Orgânica de Segurança Alimentar e
Nutricional (LOSAN) e tantas outras legislações internacionais. A LOSAN estabelece
que:
A alimentação adequada é um direito fundamental do ser humano, inerente
à dignidade da pessoa humana e indispensável à realização dos direitos
consagrados na Constituição Federal, devendo o poder público adotar as
políticas e ações que se façam necessárias para promover e garantir a
segurança alimentar e nutricional da população (BRASIL, 2006, artigo
segundo).
Em setembro de 2000 foi aprovada a Declaração do Milênio das Nações
Unidas, assinada por 191 países, dentre eles o Brasil. Esta Declaração estabelece
os “Objetivos de desenvolvimento do milênio”, que deveriam ser alcançados até o
ano de 2015. Observa-se que o primeiro deles é “erradicar a pobreza extrema e a
fome”. Em seguida, estão os objetivos de: assegurar educação básica para todos;
promover a igualdade entre os sexos e a autonomia da mulher; reduzir a mortalidade
infantil; melhorar a saúde materna; combater as epidemias e doenças; garantir a
sustentabilidade
ambiental;
e
estabelecer
parcerias
mundiais
para
o
desenvolvimento.
No Brasil, é recente a evolução dos conceitos de Segurança Alimentar e
Nutricional (SAN) e do DHAA como garantia de direitos e de efetivação da
cidadania. Resulta de um movimento histórico e um dos seus marcos foi a
aprovação, em fevereiro de 2010, da proposta de Ementa Constitucional nº 64/2010,
incluindo, no Artigo sexto, a alimentação entre os direitos sociais:
São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à
33
maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta
Constituição (Brasil, 2010, grifo nosso).
O direito à alimentação é um direito básico do ser humano, pois, não
havendo acesso a uma alimentação adequada, tanto do ponto de vista da
quantidade quanto da qualidade, tampouco existe o direito à vida, ficando a
cidadania sem as suas garantias básicas. Assim, o poder público deve adotar as
políticas e ações necessárias para promover e garantir a segurança alimentar e
nutricional da população brasileira.
Para a garantia dos direitos no que tange a alimentação, deve-se
preconizar que a fome será combatida com políticas públicas permanentes e de
grande alcance, através das quais o Estado garanta o acesso ao DHAA. É
necessária a articulação de políticas que garantam o acesso à segurança alimentar
dentro da PNSAN. Resguardar os direitos daqueles que vivem em condição de
pobreza é um desafio que todos devem enfrentar se almejar criar sociedades mais
inclusivas, prósperas e justas.
Sublinha-se que um direito tão básico que se mescla ao próprio direito de
sobrevivência só foi formalmente incorporado ao texto constitucional mais de vinte
anos após sua promulgação. A seguir, é feita uma síntese desse percurso histórico.
1.3 A intervenção do Estado no cenário da insegurança alimentar: a
implementação da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
É possível localizar, na história mundial e no Brasil, uma série de eventos
correlacionados com a questão da fome. Neste item, abordar-se-á o posicionamento
do Estado em diferentes períodos históricos no intuito de compreender como o
conceito contemporâneo da segurança alimentar foi paulatinamente adquirindo a
expressão que tem na atualidade. Para fins desta sistematização, somente serão
mencionados aspectos e intervenções de repercussão mundial e aqueles
relacionados ao setor público de âmbito federal.
Neste percurso histórico quanto à evolução do conceito de segurança
alimentar, utilizar-se-á dos estudos de ARANHA et al.(2010) e BURITY et al. (2010),
além de informações expressas em cartilhas do próprio MDS, para fundamentar
nossas considerações. Este núcleo agrega alguns elementos relacionados aos
34
aspectos nacionais e internacionais que fundamentam o conceito utilizado na
contemporaneidade.
O conceito de segurança alimentar é originário da Europa a partir da
Primeira Guerra Mundial (1914-1918). Neste período, o enfoque estava na
capacidade de cada país em produzir sua própria alimentação, garantindo a sua
manutenção e evitando tornar-se vulnerável a possíveis embargos devido a razões
políticas ou militares.
No Brasil, em 1932, Josué de Castro realizou o inquérito sobre “As
condições de vida das classes operárias do Recife”. A relevância deste trabalho foi
que, pela primeira vez, foram estabelecidas relações diretas entre a produtividade do
trabalhador e a sua alimentação. Relacionou também as condições de vida, o tipo de
moradia e o salário, denunciando o flagelo dos trabalhadores e a fome. Esse
diagnóstico contribuiu, dentre outros fatores, para se instituir, em 1936, o salário
mínimo, que, mesmo não sendo uma política de alimentação, representou um
impacto na alimentação dos trabalhadores.
Em 1939, o Ministério do Trabalho criou o Serviço Central de
Alimentação, vinculado ao Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Industriários,
que desenvolvia ações centradas na alimentação/educação. No ano seguinte, em
1940, esta Central foi substituída pelo Serviço de Alimentação da Previdência Social,
tendo como objetivo principal a melhoria da alimentação do trabalhador, visando sua
resistência para o desempenho no trabalho. Na década de 40, prevalecia a
compreensão de que a população acometida pelo fenômeno da fome era apenas
aquela atingida por fatores de ordem natural:
No Brasil da década de 1940, havia a ideia generalizada de que a
população se alimentava bem, éramos um país com grandes áreas a
explorar e uma população pouco densa. Admitia-se a ocorrência da fome
apenas em períodos e em áreas atingidas por problemas climáticos, como
as secas periódicas do Nordeste (ARANHA et al., 2010, p.18).
Deste modo, o Estado limitava-se a desenvolver ações e programas de
caráter assistencialistas2, repassando a ideia de que a seca era a responsável pelo
2
O assistencialismo implica em ações como benesse e supõe uma relação de ajuda que faz do
usuário um dependente de doações. O assistencialismo “é estratégia de manutenção das
desigualdades sociais” sendo que “a assistência corresponde a um direito humano” (DEMO, 1994, p.
31).
35
quadro da fome e do subdesenvolvimento das regiões acometidas por este
problema climático.
No Brasil, ações voltadas diretamente para a segurança alimentar
remontam à década de 1940 no âmbito do Ministério do Trabalho, com a criação, em
1939, do Serviço Central de Alimentação no Instituto de Aposentadoria e Pensão
dos Industriários (IAPI), que foi substituído pelo Serviço de Alimentação da
Previdência Social (SAPS), a partir do Decreto-Lei no 2.478/1940, que instituiu os
primeiros restaurantes populares entre os anos de 1940 e 1967. O intuito era
melhorar a alimentação do trabalhador, fornecendo alimentação adequada e barata.
Por meio desta lei, tornou-se obrigatório às empresas o fornecimento de refeições e
a instalação de refeitórios. Afinal, a partir de uma boa refeição, melhorando o estado
nutricional dos operários, a capacidade de produção seria melhor.
Em 1945 foi criada a Comissão Nacional de Alimentação e, em 1946, foi
publicado o livro de Josué de Castro, intitulado Geografia da fome. A partir da
Segunda Guerra (1939-1945), a questão da segurança alimentar adquiriu uma
perspectiva internacional com a criação da Organização das Nações Unidas (ONU)
e da Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação (FAO),
ambas fundadas em 1945. Passa-se, então, a tratar a insuficiência de
disponibilidade de alimentos através das iniciativas de assistência alimentar aos
países pobres utilizando-se do excedente de produção dos países ricos. Deve-se
mencionar a relevância da Declaração Universal dos Direitos Humanos, adotada e
proclamada pela ONU em 1948, considerando o reconhecimento da dignidade
inerente a todos os membros da família humana e de seus direitos iguais e
inalienáveis que devem ser protegidos pelo Estado de Direito:
Sob a perspectiva dos Direitos Humanos Internacionais, a fome e a pobreza
são tratadas como uma violação dos direitos humanos. Nesse sentido, são
definidos objetivos metas e prazos de diminuição das taxas de pobreza no
mundo e de superação do fenômeno da fome (ARANHA et al., 2010, p. 47).
No âmbito da correlação entre educação e segurança alimentar, tem-se
em 1955 a criação da companha para merenda escolar, que paulatinamente amplia
sua contribuição para a garantia do DHAA.
36
Destaca-se que, em 1962, foi criada a Companhia Brasileira de Alimentos
(COBAL) para participar diretamente da execução dos planos e programas de
abastecimento elaborados pelo Governo.
Entretanto, conforme analisam BURITY et al.(2010), o aumento de
produção que ocorreu na década de 1960, e teve continuidade em 1980, não
beneficiou a população, pois permanecia vinculado aos interesses industriais e
capitalistas. Neste período, fica evidente que a insegurança alimentar devia-se à
falta de garantia de acesso físico e econômico aos alimentos em decorrência da
exclusão social.
Na década de 1970, argumentava-se que a insegurança alimentar
decorria da produção insuficiente de alimentos nos países pobres. Neste contexto,
foi lançada uma experiência social chamada “Revolução Verde”, que contribuiu para
o aumento da produção de alimentos associada ao uso de novas variedades
genéticas dependentes de insumos químicos. Essa produção, porém, não atingiu o
contingente populacional que sofria fome e nem lhe garantiu o acesso aos
alimentos. Nesse mesmo período, foi realizada a Conferência Mundial de
Alimentação, em meio à crise mundial de produção de alimentos, chegando-se à
conclusão de que a garantia da segurança alimentar teria que acontecer por meio de
políticas de armazenamento estratégico e de oferta de alimentos, associadas ao
aumento de sua produção. Portanto, não era suficiente produzir alimentos, mas
urgia garantir a regularidade do abastecimento.
Ainda naquela década, registra-se a criação, em 1972, do Instituto
Nacional de Alimentação do Trabalhador (INAN); em 1973, do Programa Nacional
de Alimentação e Nutrição; em 1976, do Programa de Alimentação do Trabalhador;
e, em 1979, do programa Nacional de Merenda Escolar. Mencionar estes fatos nos
permite compreender como foi paulatina e gradativa a evolução dos programas no
trato da questão da insegurança alimentar.
A partir de 1980, a produtividade permaneceu com ganhos contínuos e
gerando excedentes de produção, o que resultou na queda dos preços de
determinados alimentos. Contudo, “estes excedentes alimentares passaram a ser
colocados no mercado sob a forma de alimentos industrializados, sem que houvesse
a eliminação da fome” (BURITY et al., 2010, p. 12). Neste período, fica evidente que
a causa de insegurança alimentar era a falta de garantia de acesso físico e
econômico aos alimentos em decorrência da exclusão social. A pobreza persistia e,
37
portanto, não havia recursos financeiros para a aquisição de alimentos. “Assim, o
conceito de segurança alimentar passou a ser relacionado com a garantia de acesso
físico e econômico de todos – e de forma permanente – a quantidades suficientes de
alimentos” (BURITY et al., 2010, p. 12).
Um marco para a discussão da segurança alimentar no Brasil ocorreu no
ano de 1985, quando o documento “Segurança Alimentar – proposta de uma política
contra a fome”, do Ministério da Agricultura, recomendou a criação do Conselho
Nacional de Segurança Alimentar.
Na I Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição, ocorrida em 1986,
foi elaborado um novo conceito de segurança alimentar, tendo a participação da
sociedade civil, conceito este que reafirmou a noção de segurança alimentar do
ponto de vista nutricional e do ponto de vista dos direitos, ultrapassando a referência
individual para reafirmar a natureza social e política do fenômeno:
a garantia, a todos, de condições de acesso a alimentos básicos de
qualidade, em quantidade suficiente, de modo permanente e sem
comprometer o acesso a outras necessidades básicas, com base em
práticas alimentares que possibilitem a saudável reprodução do organismo
humano, contribuindo, assim, para uma existência digna (I CONFERÊNCIA
NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO, 1986 apud BURITY et al.,
2010, p 12).
O processo de democratização do Brasil, ainda na década de 1980, abriuse para a mobilização popular pelas causas sociais, permitindo que os espaços de
participação e debates sobre o tema da fome e desnutrição fossem se estruturando.
Em 1988, foi promulgada a nova Constituição Federal, que tem como pilar a
dignidade da pessoa humana, os direitos fundamentais e a cidadania. Como
resultado da pressão política interna, bem como da pressão dos organismos
internacionais, amplia-se a discussão sobre segurança alimentar a partir da segunda
metade da década de 80, incorporando a ideia da necessária intervenção do Estado
para garantir o DHAA. Neste período, a iniciativa do Ministério da Agricultura
reduzia-se ainda à avaliação do estado nutricional dos indivíduos, principalmente no
que se referia à desnutrição infantil. Apenas mais tarde é que seria colocada uma
perspectiva mais ampla incluindo dimensões sociais e políticas.
Assim, no início da década de 1990, tem-se um novo olhar para a questão
da segurança alimentar, passando-se a incorporar a noção de acesso a alimentos
38
seguros, isto é, com qualidade nutricional, biológica, sanitária e tecnológica. Fruto da
discussão que se inicia, mundialmente, sobre o desenvolvimento sustentável (a
produção deve ser efetivada de forma sustentável, equilibrada e culturalmente
aceitável), destaca-se o compromisso com a população, agregando o aspecto
sanitário e nutricional ao conceito de segurança alimentar e nutricional. Essa visão
foi consolidada nas declarações da Conferência Internacional de Nutrição, realizada
em Roma, em 1992, pela FAO e pela Organização Mundial da Saúde (OMS)
(BURITY et al., 2010, p. 12).
No Brasil, a discussão sobre segurança alimentar amplia-se, incorporando
a necessária intervenção do Estado, devendo este criar condições para ofertar à
população bens e serviços que o mercado não ofertará a todos. A iniciativa do
Ministério da Agricultura era incipiente e remota, reduzindo-se à avaliação do estado
nutricional dos indivíduos, principalmente no que se referia à desnutrição infantil.
Contudo, essa medida teve sua utilidade para chegar aos avanços obtidos no início
do século XXI, destaca-se:
A proposta de um Sistema e de uma Política Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional teve origem em dois eventos ocorridos em meados
da década de 1980, um mais técnico e outro político. Primeiro, a elaboração
do documento: Segurança Alimentar – proposta de uma política de combate
à fome no âmbito do Ministério da Agricultura, em 1985, que deu mais
ênfase às dimensões social e econômica. Segundo, a mobilização da
sociedade civil, que levou à realização da I Conferência Nacional de
Alimentação e Nutrição (CNAN), em 1986, cujas proposições levaram, entre
outras, à introdução do qualificativo nutricional à noção de segurança
alimentar (BURITY et al., 2010, p. 17).
Apesar de tais avanços nas concepções sobre segurança alimentar, as
ações desenvolvidas até a década de 1990 caracterizavam-se, conforme Aranha
(2010), pela fragmentação, descontinuidade e seletividade dos programas.
A organização não governamental Instituto da Cidadania lançou, em
1991, o documento que seria base para um programa de segurança alimentar e
nutricional e que serviu à proposta da Política Nacional de Segurança Alimentar
(PNSA). Uma intervenção eficaz, nessa época, foi a publicação do Mapa da Fome
no Brasil,3 em 1993, pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA). Por
3
“A metodologia utilizada para elaborar o Mapa da Fome foi extraída dos estudos sobre pobreza e
que consistia em levantar o custo, por região, de uma cesta básica de alimentos necessária para
satisfazer as necessidades nutricionais das famílias para identificar quantas famílias tinham renda
que permitia adquirir essa cesta básica. As pessoas que viviam em famílias com uma renda igual ou
39
conseguinte vai concorrer que, em 1993, seja estabelecido o Conselho Nacional de
Segurança Alimentar (CONSEA)4.
Faz-se
necessário
destacar
a
mobilização
da
população
no
enfrentamento da fome, em 1993, ganha dimensão nacional a “Ação da Cidadania
contra a Fome, a Miséria e pela Vida”, movimento liderado por Herbert de Souza,
com repercussão nacional.
No ano de 1994, em julho, ocorreu a I Conferência Nacional de
Segurança Alimentar, impulsionada pela mobilização social de alguns setores, em
âmbito nacional. Houve a elaboração de um documento brasileiro dirigido à Cúpula
Mundial da Alimentação por uma comissão tripartite (governo, sociedade civil e
iniciativa privada) e uma participação significativa da delegação brasileira na Cúpula.
Em Roma, em 1996, houve o reconhecimento da necessidade da mobilização social
pela segurança alimentar e nutricional no Brasil.
De fato, a mobilização da população brasileira contribuiu para a criação
do Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar e Nutricional (FBSAN), no ano de 1998,
constituindo
uma
rede
nacional
que
congregava
organizações
sociais,
pesquisadores e técnicos governamentais, com ramificações na forma de fóruns
estaduais.
Como resultado de toda a mobilização política no âmbito da sociedade
civil, do Estado e das influências internacionais, a Política Nacional de Alimentação e
Nutrição foi instituída através da portaria nº. 710 de junho de 1999, contendo as
diretrizes programáticas que tiveram como princípio norteador o DHAA e a
Segurança Alimentar e Nutricional.
O FBSAN ampliou-se, agregando várias entidades afiliadas e tendo
desempenhado papel destacado na recriação do CONSEA (2003), bem como na
composição da agenda do Conselho e na articulação com outras redes que mantêm
interfaces com a SAN como: reforma agrária, economia solidária, agroecologia,
povos indígenas, populações tradicionais etc. A partir deste ano foi criado um o
Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome (MESA),
inferior ao valor da cesta básica de alimentos eram então incluídas no grupo das que passavam fome.
Assim, a fome podia ser medida com base na falta de renda para comprar os alimentos necessários a
uma alimentação adequada. Com essa concepção se chegou ao número de 32 milhões de pessoas
que não tinham renda para garantir a sua alimentação nos níveis recomendados” (ARANHA et al.,
2010, p. 34).
4
Destaca-se que o CONSEA foi criado em 1993, foi extinto em 1994 e recriado em 2003.
40
responsável pela condução do então Programa Fome Zero, com o objetivo de
enfrentar a fome no país.
Em 2003, é criado o Programa Fome Zero, sendo elaborado e dirigido
pelo MESA, direcionado como uma estratégia de governo alterando a postura que
até então predominava na perspectiva de um Estado mínimo na garantia da
segurança alimentar via mercado. Sua organização visa à articulação de vários
ministérios no intuito de desenvolver ações estruturais e emergenciais para erradicar
a fome. Os eixos que o fundamentam são pautados no acesso aos alimentos;
fortalecimento da agricultura familiar; geração de renda, e a articulação, mobilização
e controle social. Deste modo, o Fome Zero pode ser conceituado como:
uma estratégia impulsionada pelo governo federal para assegurar o direito
humano à alimentação adequada às pessoas com dificuldades de acesso
aos alimentos. Tal estratégia se insere na promoção da segurança alimentar
e nutricional buscando a inclusão social e a conquista da cidadania da
população mais vulnerável à fome. [...] possibilita uma ação planejada e
articulada com melhores possibilidades de assegurar o acesso à
alimentação, a expansão da produção e o consumo de alimentos saudáveis,
a geração de ocupação e renda, a melhoria na escolarização, nas
condições de saúde, no acesso ao abastecimento de água, tudo sob a ótica
dos direitos de cidadania (BRASIL. Fome Zero. Disponível
em:<http://www.fomezero.gov.br>. Acesso em: 20 out. 2012)
Em janeiro de 2004, institui-se o Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS), integrando as ações do Ministério de Assistência Social, do
Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome e da
Secretaria-Executiva do Programa Bolsa Família. A II Conferência Nacional de SAN,
realizada em Olinda (PE), em 2004, ampliou o conceito de Segurança Alimentar e
Nutricional:
Segurança Alimentar e Nutricional consiste na realização do direito de todos
ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade
suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais,
tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem
a diversidade cultural e que seja ambiental, cultural, econômica e
socialmente sustentável (BURITY et al., 2010, p.13).
Conforme destacaram Burity et al. (2010), todo esse arcabouço
(programas e legislações) serviu para a consolidação da Política de Segurança
Alimentar e Nutricional, pois, no contexto nacional, fazia-se necessário um novo
redirecionamento no trato da insegurança alimentar. É justamente nesse momento
41
que se coloca a necessidade de se estruturar a intervenção do Estado na área da
SAN através de mudanças de gestão. A amplitude e a complexidade do problema da
fome colocava a necessidade da ação integrada das diversas políticas públicas e
diversos atores da sociedade civil.
A PNSAN se coloca como uma ação permanente, devendo ser
independente de governos específicos, constituindo-se como uma política de
Estado, sendo que este passa a assumir a responsabilidade pelo combate à fome no
país. Estados e municípios, sob a autoridade do Governo Federal, e cobrados pela
mobilização da sociedade civil, são chamados a se posicionar perante a
problemática da insegurança alimentar no Brasil.
Decorrem daí várias iniciativas, planos e ações, em nível local, no intuito
de explicitar e redefinir o papel do Estado, da sociedade civil e do mercado na
garantia da segurança alimentar. Também foram instituídos mecanismos de
exigibilidade, reconhecendo a alimentação adequada com um direito do cidadão. A
tabela a seguir, apresentada em Burity et al. (2010), explicita o parecer da ONU
quanto à obrigação dos estados referente ás suas implicações perante à discussão
da segurança alimentar.
FIGURA 3 - Diferentes níveis de obrigação dos Estados
Fonte: BURITY. et al.. 2010, p. 54.
Em 2006, o governo aprova e institui a Lei Orgânica de Segurança
Alimentar e Nutricional, estabelecendo as definições, princípios, diretrizes, objetivos
e composição do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN).
42
Este preconiza que, por meio do poder público, da participação da sociedade civil,
serão formulados e implementados políticas, planos, programas e ações com vistas
a assegurar o direito humano à alimentação adequada.
O DHAA é uma responsabilidade e obrigação do Estado (como regulador
e provedor de ações que contemplem o bem estar da população e a garantia de
direitos), bem como responsabilidade da sociedade civil (que deve controlar e
fiscalizar as ações e serviços prestados). A PNSAN deve se pautar pelos princípios
do DHAA ao elaborar e implementar os seus programas e projetos em âmbito
nacional, regional e municipal.
A PNSAN se consolidou e ganhou expressão na sociedade no ano de
2007, quando foi realizada a III Conferência Nacional de Segurança Alimentar, com
o tema “Por um desenvolvimento sustentável com soberania e segurança alimentar
nutricional”, evento este que visava fortalecer e legitimar a PNSAN no Brasil Os
resultados se fizeram notar quando, em 2010, foi aprovada a Ementa Constitucional
que inclui, no Artigo sexto, a alimentação entre os direitos sociais da Constituição
Federal. O CAISAN (Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional) é
o principal agente de condução do planejamento, gestão e execução da PNSAN. Foi
aprovado o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, para o período de
2012 a 2015, que tem como foco a consolidação da intersetorialidade e da
participação social na implementação da segurança alimentar em todo território
nacional.
A sistematização ressaltou o processo de desenvolvimento da PNSAN,
evidenciando que foi um processo gradativo e paulatino no que se refere à mudança
de concepção e, sobretudo, da proposta de garantia do direito humano à
alimentação adequada. Porém, a análise das ações da PNSAN exige um olhar sobre
a estratégia de gestão. O combate à fome não se efetiva por meio de programas
isolados e setoriais. É necessário integrar ações capazes de gerar mudanças
estruturais, tornar fundamental a implementação de uma nova gestão pública
visando à erradicação da pobreza, à defesa da cidadania e à promoção do
desenvolvimento sustentável, destaca-se assim, a necessidade de implementar
ações intersetoriais.
43
2 A GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL: A INTERSETORIALIDADE COMO
ESTRATÉGIA DE OPERACIONALIZAÇÃO DA GESTÃO SOCIAL NA
CONSOLIDAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL
Buscar-se-á, nesta seção, definir o que compõe a estratégia de gestão
social, a operacionalização deste sistema de gestão por meio da intersetorialidade e
a inserção deste modelo para a efetivação da Política de Segurança Alimentar e
Nutricional. Para tal, faz-se necessário apresentar apontamentos quanto à formação
social e política brasileira, a fim de delimitar o processo para chegar à discussão
sobre esta estratégia de gestão social. Utilizar-se-á de Maia (2005), Carvalho (2007)
e Tenório (1998) para compreender os critérios de gestão adotados no Brasil que
influenciam a gestão pública até os dias atuais, além expressar as impressões
quanto ao termo gestão tradicional.
A formação social e política do Brasil acompanhou as mudanças sociais
por meio do processo de colonização, pressões políticas, sociais e econômicas,
sendo que os modelos de gestão pública seguiram tendências externas adaptando
ao contexto nacional na efetivação das políticas públicas.
Considera-se que as políticas públicas são um conjunto de ações do
governo que integram a administração pública. Representam a elaboração e
implantação das formas do exercício do poder político, tendo como foco delimitar as
diretrizes de ação do poder público entre a sociedade por meios de leis e programas
variando conforme a orientação política. Não pretende-se aprofundar sobre este
ponto, mas não há como não ressaltar que no Brasil vários modelos influenciaram
diretamente as estratégias de gestão no sistema politico.
A administração pública no Brasil tem seu inicio a partir da Independência
do país. Embrionariamente, institui-se o Estado nacional, instaurando-se o
patrimonialismo (1822-1929), que apresenta como principal característica a não
distinção entre o público e o privado, a apropriação de bens como terras, títulos,
desenvolvendo-se trocas sob a lógica do favorecimento pessoal em uma relação de
subalternidade para com a população. Este aspecto de gestão deixou um legado
para as gerações futuras, o clientelismo e o nepotismo, que vigorou (e vigora) na
administração pública.
44
Note-se que as mudanças para outros tipos de gestão foram gradativas,
perpassando pela gestão burocrática (1930-1979), que direcionava a ação do
Estado para o desenvolvimento em um modelo intervencionista, com foco na
manutenção da ordem social, pautado não pelo interesse social mas pelos
interesses das classes dominantes, e na administração da justiça de forma
centralizadora. Ressalta-se que, nos períodos de ditadura militar, o Estado foi ainda
repressor e autoritário.
Maia (2005) apresenta o processo posterior como pós-burocrático (19801989) que, a partir do conflito de interesse de projetos societários distintos em
disputa, trouxe à tona a mobilização das classes sociais, grupos diversos em busca
da afirmação dos direitos. Contudo, a soberania do Estado instituiu, a partir de
influência econômica externa, o modelo de gestão neoliberal, tendo como padrão o
Estado mínimo, a falta de investimento na área social, programas sociais
compensatórios e implicando no recuo das conquistas, lutas e mobilizações
sustentadas nas décadas de 1970 e de 1980, para a efetivação dos direitos e da
democratização.
O modelo gerencial, em 1990, vigora a partir do contexto institucional
neoliberal voltado para atender às demandas do mercado, mais marcante que no
período anterior. O uso das práticas de gestão tem como referência a administração
do setor privado, organização estruturada em setores, estrutura piramidal,
diferenciação entre os planejadores e os executores, centralizados em estruturas
verticais. Mas, ao mesmo tempo, os direitos e as políticas sociais passam a ocupar
lugar na agenda devido à regulamentação jurídico legal que foram instituídas,
principalmente a Constituição Federal de 1988.
A conjuntura política apontava para outro cenário rompendo com o regime
ditatorial em que novos elementos estavam sendo incorporados, assim como
surgiam os ideais universalistas, a demanda por garantia de direitos, uma nova
interpretação de cidadania, e o clamor pela expansão da cobertura das políticas
sociais no que diz respeito a bens e serviços. As formas de gestão tradicionais,
sobretudo o modelo gerencial em voga na década de 1990, passaram a encontrar
sérias limitações quanto à oferta de serviços e à sua execução.
A partir dos anos 1980, instituiu-se um período de ampla reformulação
com impactos na gestão pública e no direcionamento das políticas sociais. O
processo de democratização do Brasil, a partir da promulgação da Constituição
45
Cidadã de 1988, passa a exigir o reordenamento da gestão das políticas públicas, a
fim de maximizar a capacidade dos serviços para garantir os direitos sociais.
A reforma do Estado, aprovada em 1995, introduz no sistema de gestão
os princípios da descentralização político administrativa e a participação da
sociedade civil das instâncias de gestão. Instituem-se legislações reguladoras das
políticas sociais, que forçam estas mudanças da operacionalização. A sociedade
civil conquista o direito de exercer a participação nos espaços políticos e a deliberar
procedimentos a partir da criação dos conselhos e comissões de gestão, exercendo
assim, o controle social sobre as políticas públicas.
Esta reconfiguração das relações entre o Estado e a sociedade, no
enfrentamento dos problemas complexos da dinâmica social, demandavam do
estado brasileiro a construção de um novo paradigma de gestão. Para Carvalho
(2007) “o problema político central no Brasil é construir um país que combine três
coisas: liberdade, participação e justiça social”.
Tornava-se necessário um reordenamento da gestão, alterando os
princípios de gerir do Estado, fortalecendo aspectos inseridos na Constituição
Federal de 1988 relacionados à garantia de direitos, ao controle social e à
descentralização político administrativa.
A Constituição reafirma a autonomia do governo municipal. Como afirma
Junqueira (1999, p. 20), o poder municipal no Brasil
tem como competência organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local. O
exercício dessas competências tem relação direta com a garantia dos
direitos sociais aos cidadãos (JUNQUEIRA, 1999, p. 20).
As exigências sobre a administração municipal confrontaram os limites
das formas tradicionais de gestão nas políticas públicas do estado democrático, isto
devido à falta de integralidade das ações, à ausência da participação popular, à
forma de gestão centralizada, verticalizada, setorializada e sem proposta de
articulação de rede de serviços. A esse propósito, é importante ressaltar:
As estruturas setorializadas tendem a tratar o cidadão e os problemas de
forma fragmentada, com serviços executados solitariamente, embora as
ações se dirijam à mesma criança, à mesma família, ao mesmo trabalhador
e ocorra no mesmo espaço territorial e meio-ambiente. Conduzem a uma
46
atuação desarticuladada e obstaculizam mesmo os projetos de gestões
democráticas e inovadoras (JUNQUEIRA, 1999, p. 58).
A reforma do Estado contribuiu para ampliar a discussão para a
efetivação de um novo modelo de gestão pública mais próxima dos cidadãos a partir
de uma reestruturação das relações institucionais. Uma nova vertente se instaura
enfatizando um processo mais próximo da população, pautado em um projeto
societário que repense o modelo de desenvolvimento do Brasil a partir da
legitimação da participação, da descentralização, do desenvolvimento econômico e
social. A esta vertente denomina-se “gestão social”.
Na sociedade brasileira, desigual e excludente, faziam-se necessárias
práticas emancipatórias, visando uma nova estratégia de administrar, ou seja, de se
construir e conduzir a política. A gestão social emerge neste cenário como uma
construção recente, que poderá introduzir uma nova ótica de análise para o social,
que compreende a gestão para atender as demandas sociais. Traz consigo algumas
abordagens e incorpora algumas estratégias, como a descentralização, a
participação, o controle social e a intersetorialidade a partir de uma nova ótima de
gestão.
Assim, na reconfiguração da relação entre Estado e sociedade, faz-se
necessário incorporar novas metodologias de gestão que dêem conta de atender as
demandas por uma sociedade mais justa e menos excludente. Na atualidade, a
administração pública requer novos arranjos que sejam mais coerentes com a
demanda, devido às expressões da questão social, que têm incorporado novos
contornos e acentuado os problemas sociais, tornando-os mais complexos, tais
como: a expansão da pobreza, a permanência do fenômeno da fome, o
subemprego, a exploração, a desigualdade, dentre tantos outros. Incorpora-se,
nesta discussão, o conceito de gestão social alinhada à gestão das ações públicas.
2.1 As implicações da gestão social
Sistematizar-se-á a concepção da gestão social a partir da correlação de
diversos autores que abordam a temática a fim de apresentar os aspectos em
comum que definem esta estratégia de gestão. A análise desta temática é uma
construção recente, e poderá introduzir na sociedade brasileira uma nova ótica de
47
intervenção para o social, apontando que o processo de administrar deve incorporar
as demandas e as necessidades dos cidadãos e, principalmente, a sua participação.
Na contemporaneidade, esta estratégia se constitui como uma tendência
para a gestão contemporânea e encontra-se, ainda, em construção, sendo alvo de
diversas interpretações. Algumas das principais referências conceituais absorvidas
neste estudo estão nas abordagens de Cançado (2011), Carvalho (2007), Maia
(2005), Junqueira (1999), Bronzo (2007) que em seus estudos abordam a gestão
social. Analisando as suas definições, sugere-se que a evolução da gestão social
passa a apresentar, como novas estratégias, o diálogo e a participação,
reconhecendo-os como formas inovadoras no modo de gerir problemas de ordem
social.
Na perspectiva de Carvalho (1999), Tenório (2008), Silva (2010), Barros e
Castro (2011) a gestão social se opõe à gestão tradicional pelo processo dialógico,
pela participação social, que contempla esta maneira de administrar. O conceito, ora
incorporado na análise da gestão social, se fundamenta com a descrição de Maia
(2005), que o define como:
[...] um conjunto de processos sociais com potencial viabilizador do
desenvolvimento societário emancipatório e transformador. É fundada nos
valores, práticas e formação da democracia e da cidadania, em vista do
enfrentamento às expressões da questão social, da garantia dos direitos
humanos universais e da afirmação dos interesses e espaços públicos
como padrões de uma nova civilidade (MAIA, 2005, p. 78 ).
Esta estratégia de gestão social inclui processos sociais com potencial
para o desenvolvimento societário emancipatório e transformador, com vistas ao
enfrentamento das expressões da questão social como a desigualdade social e o
grande contingente populacional que se encontra em situação de vulnerabilidade
social no Brasil. A práxis da gestão social se concretiza a partir de processos que
compreendem a ordem individual e coletiva, implicando em repercussões possíveis
de instituir um novo projeto societário.
Segundo Maia (2005), a viabilização da gestão social é necessária ao
movimento de construção e articulação entre os projetos individuais, coletivos e
societários. Não basta compreender que esta estratégia relaciona-se somente à
ordem da administração, na mudança da operacionalização, mas deve-se
considerar que este processo implica diretamente na apropriação de valores de
48
mudança a partir do projeto individual de cada cidadão. O projeto individual firma-se
a partir dos interesses, motivações, visão de mundo e, consequentemente, da
implicação do sujeito em projetos de ordem social, o que resultará em ações
coletivas.
Assim, os projetos coletivos são espaços para o fomento e construção de
projetos individuais e sua efetivação dá-se na dinâmica das relações sociais
projetadas em espaços de disputa e confronto.
Compreender a gestão social por sua gênese possibilita entender que o
movimento dá-se a partir de implicações pessoais, em que o sujeito não renuncia
aos seus valores pessoais, mas reforçando que ele está na centralidade das
relações sociais, contribuindo a partir de sua implicação pessoal, na coletividade,
que age também em função do social. O somatório destas ações coletivas constituise em um projeto societário que visa à transformação social. Maia (2005) esboçou,
por meio da análise do desenvolvimento societário, a concepção da gestão social,
que se revela na dialeticidade da construção dos projetos individuais, coletivos e
societário.
Busca-se sistematizar as “implicações da gestão social” a partir da
sintetização de MAIA (2005), destacando que, para a efetivação deste modelo de
administrar, requer-se um envolvimento pessoal dos cidadãos na busca de
execução dos processos, que são fundados em princípios pessoais e coletivos.
Estas implicações tratam da organicidade esperada para que se consiga efetivar a
gestão, um conjunto de processos sociais com potencial viabilizador do
desenvolvimento societário, emancipatório e transformador, que será sempre
executada, avaliada e monitorada por seres sociais a partir da apropriação
individual.
O intuito de tal sistematização é expressar as implicações da gestão
social no contexto societário, compreendendo que esta se torna uma estratégia de
que rompe com os modelos, até então, executados na gestão da política no contexto
nacional.
49
FIGURA 4 - Implicações da gestão social para a efetivação do projeto societário
Fonte: elaboração própria, a partir de reelaboração de Maia, 2005.
A sistematização proposta no esquema representa as implicações para
efetivação da gestão social, notória a representação de um movimento contínuo e
necessário, da relação contínua do ser social com a realidade que está inserida.
Destaca-se, a partir desta análise, que, para compreender a lógica de gestão é
necessário analisar os requisitos para alcançar sua efetivação.
Considera-se, como base para a transformação societária, o próprio ser,
pois todas as mudanças propostas na dinâmica das relações sociais, incluindo a
administração, dependem de implicação de ordem individual. A caracterização
adotada neste estudo aponta para o ser social que é singular, por sua unicidade, por
seus projetos individuais, sua consciência na busca de satisfazer seus projetos
expressos na dimensão subjetiva e ao mesmo tempo coletivo, pelos seus vínculos e
constituição social.
Deste modo, para a efetivação e execução deste modelo de gestão social
é necessária a implicação dos sujeitos envolvidos no processo.
50
O ser social, enquanto ser dotado de consciência, age decidindo sempre
entre alternativas possíveis, portanto, todo ato social surge uma decisão
5
entre alternativas, baseadas em escolhas axiológicas, sobre posições
6
teológicas futuras (RAMOS, 2002, p. 83).
O ser coletivo se faz por meio de suas projeções coletivas, pela
integração, produto das relações sociais, da tomada de interesses na ordem social.
A orientação coletiva é construída para realizar objetivos concretos que corroboram
com ideais e processos sociais. De acordo com Ramos (2002) “a necessidade, a
consciência, e a vontade são elementos que contribuem para viabilizar a projeção, a
construção coletiva. Assim, considerar o ser (na interconexão do ser social e
coletivo) como base desta orientação para a mudança de gestão implica em um
avanço no âmbito da singularidade, que direciona para a ação coletiva. Esta
projeção é complexa, por sofrer influências de ordem econômica, política e cultural.
Segundo Ramos (2002), a ruptura com os entraves para mudança de postura do ser
só é possível na medida em que a consciência política avance e seja internalizada.
Para esta autora, a vontade constitui-se como um aspecto capaz de impulsionar e
materializar ações e os processos sociais. Supõe que estes processos podem
contribuir na dinâmica social por possibilitar tomada de consciência para o
desenvolvimento.
O direcionamento para uma nova estratégia de gestão implica em
consciência política, atitude para mudança, elaboração de projeções coletivas que
irão rebater no âmbito social mais amplo. Por conseguinte, esses processos têm
potencial
viabilizador
para
o
desenvolvimento
societário,
emancipatório
e
transformador. Ressalta-se que a gestão não se baseia na projeção coletiva do
somatório dos projetos individuais, mas deve ser gestado de forma coletiva,
englobando a dimensão do projeto coletivo, formulando, assim, um novo padrão da
gestão da prestação de serviços que trará impactos para a sociedade.
Estes impactos envolvem um novo projeto societário, uma nova
5
Axiológica: o ramo da filosofia que estuda os valores. Etimologicamente, significa „teoria do valor‟.
Fonte:
http://ep1.com.br/site/wp-content/uploads/2012/01/Nicola-Abbagnano-Dicion%C3%A1rio-deFilosofia-parte-I.pdf. Acesso em 09 de setembro de 2013.
6
Teológicas:
estudo
sobre
as
divindades.
Fonte
http://ep1.com.br/site/wpcontent/uploads/2012/01/Nicola-Abbagnano-Dicion%C3%A1rio-de-Filosofia-parte-I.pdf. Acesso em 09 de
setembro de 2013.
51
centralidade para as relações sociais, pautado na dialética das transformações,
trazendo o sujeito como participante do processo e não mais como mero assistido
por ações que são projetadas para o cidadão e não com o cidadão. Maia (2005, p.
82) descreve que, a “dialeticidade entre emancipação e transformação coloca-se
como núcleo do processo da gestão social, indicando, ao mesmo tempo, os sujeitos
centrais desse movimento, que são a sociedade e a humanidade”.
Afirma-se com coerência e total discernimento que a efetivação da gestão
social, com implicações pessoais que trarão repercussões para os processos
sociais, não é algo que irá acorrer de maneira natural e espontânea, com a
implicação dos diversos atores que compõem a trama social. Para se efetivar tal
questão faz-se necessário recorrer a estratégias para o envolvimento destes
sujeitos, bem como é necessário, também, tratar da emancipação dos cidadãos.
Maia (2005, p. 82) afirma que, “emancipação, transformação, cidadania e
democracia constituem-se em pilares ético-políticos da gestão social, indicando, com
isso, sua direção e implementação”.
Ao se projetar os processos sociais, com vistas a efetivar a gestão social,
estabelece-se a possibilidade de uma nova ordem em busca de um novo projeto
societário, por pautar em valores como diálogo, transformação social, participação,
descentralização.
Para Carvalho (1999), a gestão social “é, em realidade, a gestão das
demandas e necessidades dos cidadãos. A política social, os programas sociais, os
projetos são canais e respostas a estas necessidades e demandas”. Efetiva-se
como um processo a ser construído com a participação de diversos sujeitos. “Nesta
visão, o Estado é visto como articulador necessário e insubstituível, mas não como
promotor primordial e exclusivo do desenvolvimento” (SILVEIRA, 2010, p 46). Além
disso, como ressalta Maia (2005, p. 2):
Compreendemos que a gestão social é construção social e histórica,
constitutiva da tensão entre os projetos societários de desenvolvimento em
disputa no contexto atual. Assim, a gestão social é concebida e viabilizada
na totalidade do movimento contraditório dos projetos societários – por nós
concebidos como desenvolvimento do capital e desenvolvimento da
cidadania. Essas duas referências de desenvolvimento apontam para
distintas perspectivas de gestão social, que se constroem também neste
movimento contraditório (MAIA, 2005, p. 2).
52
Destaca-se que, nesta estratégia de gestão, o Estado não perde sua
centralidade tampouco sua responsabilidade na garantia da oferta de serviços de
direito do cidadão. O que altera é o modo como se processa esta responsabilidade,
a operacionalidade e a resolutividade para com os problemas sociais dos cidadãos.
No modelo de gestão gerencial e/ou tradicional, observa-se à falta de integralidade
das ações, à ausência da participação popular no monitoramento e avaliação da
política pública, bem como na forma de gestão verticalizada, setorializada,
desarticulada e centralizada nos gestores (e não na população).
Para Bronzo (2007) esse novo modelo de gestão, flexível e adaptativo,
apresenta um caráter estratégico ao buscar assegurar que as políticas e programas
respondam de forma adequada aos problemas, o que demanda novos conteúdos e
novas ferramentas de gestão. Ou seja, a operacionalização do modelo de gestão
social traz consigo a utilização de procedimentos, ferramentas e abordagens como a
descentralização, o controle social, participação, e a intersetorialidade.
No Brasil, a idealização de ações pautadas nestes procedimentos
somente foi possível a partir da democratização nacional e da instituição da
Constituição Federal de 1988.
O processo de descentralização fortaleceu a partir da democratização no
Brasil com vistas à transformação político-administrativa no intuito de redistribuir
poder da ação estatal. Resulta na transferência de poder no que tange: o planejar, o
gerir, o executar, o monitorar e o avaliar. Destaca-se a reestruturação do aparelho
administrativo, em que estados e municípios adquiriram uma autonomia maior.
A Constituição Federal de 1988 reafirma esta autonomia municipal e
aponta para a municipalização da gestão de políticas sociais até então centralizadas
no governo federal e/ou nos governos estaduais. Com a descentralização,
proporciona-se a abertura de espaços, ficando mais próximo da população e
possibilitando o exercício do controle social.
O controle social está diretamente relacionado com a participação do
cidadão. É instituída, em um momento do sistema político brasileiro de
fortalecimento da democracia, a Constituição Federal de 1988, que preconiza
legalmente o direito do cidadão de intervir, opinar na administração pública,
exercendo o papel de fiscalizador das ações do Estado. Reconhece a população
excluída como sujeito de direitos, e o Estado como garantidor desses, que são
positivados pela Constituição Federal de 1988. Permite que os cidadãos participem
53
da formulação das políticas públicas e fiscalizem de forma a monitorar a aplicação
dos recursos públicos. O exercício da democracia está para além da escolha dos
representantes, está no acompanhar o processo de gestão. Atualmente, efetiva-se
este processo e, por meio dos conselhos gestores, são espaços públicos de
composição plural e paritária entre o Estado e a sociedade civil, oportuniza uma
nova relação entre a rede se serviços e as práticas com a esfera governamental.
Deste modo, a partir da compreensão dos diversos autores pesquisados,
buscou-se fundamentação em Maia (2005), Bronzo (2007) e Cançado (2010) para
delimitar a compreensão da gestão social como um conjunto de processos sociais
com potencial viabilizador para um novo desenvolvimento societário emancipatório e
transformador. É uma estratégia fundada nos valores, práticas e formação da
democracia e da cidadania, da garantia dos direitos humanos universais e da
afirmação dos interesses e espaços públicos como padrões de uma nova civilidade
voltados para as demandas e necessidades dos cidadãos, e é metodologicamente
flexível e adaptativo. Utiliza-se, também, de procedimentos, ferramentas e
abordagens, como a descentralização, o controle social, participação, e a
intersetorialidade.
Tem-se
na
intersetorialidade
uma
ferramenta
de
operacionalização deste modelo de gestão.
Tais referências foram fundamentais para chegars a esta argumentação
quanto a esta estratégia de gestão. A seguir, tratará especificamente da
intersetorialidade devido as suas especificidades para a análise da temática.
2.2 Reflexões sobre a intersetorialidade
As mudanças na estratégia de gestão tornam-se pré-requisito para o
desenvolvimento, pois propor resolutividade para o enfrentamento das expressões
da questão social é um desafio para as políticas sociais. Como descrito no item
anterior, a gestão social traz consigo abordagens e incorpora algumas estratégias,
como a descentralização, a participação, o controle social e a intersetorialidade.
Neste
item,
serão
apresentados
conceitos
e
argumentos
a
respeito
da
intersetorialidade.
Buscando fundamentar em parâmetros das ciências sociais, realizar-se-á
aqui
uma
comparação
da
concepção
de
intersetorialidade
com
a
interdisciplinaridade. O enfoque interdisciplinar estabelece uma estratégia para
54
aplicar este pensamento na operacionalização da gestão social, que requer
envolvimento do ser social, participação, diálogo, comunicação, transparência,
dentre outros elementos. O que se pretende, a partir desta discussão preliminar, é
ressaltar os fundamentos e romper com a visão setorializada, fragmentada,
hierarquizada, oriunda de concepções de gestão tradicionais. Para Inojosa (2001), a
interdisciplinaridade, no campo das políticas públicas, será denominada de
intersetorialidade, que é “a articulação de saberes e experiências com vistas ao
planejamento, para a realização e avaliação de políticas, programas e projetos, com
o objetivo de alcançar resultados sinérgicos em situações complexas” (INOJOSA,
2011, p. 105).
Articular saberes requer uma “readequação” dos serviços ofertados pela
gestão pública, além de uma readequação na caracterização e envolvimento dos
sujeitos no processo de operacionalização das atividades de gestão. Percebe-se
que a estrutura posta nos modelos tradicionais, os planos e as ações, passam por
uma padronização pautada em decisões e definições das necessidades coletivas
formuladas a partir da perceptiva de técnicos e especialistas. Incluir a
intersetorialidade como eixo de operacionalização da gestão social no campo das
políticas públicas é um desafio, pois historicamente a administração pública não foi
organizada por esta referência.
Referenciar a interdisciplinaridade no bojo da política pública não significa
acabar com as estruturas setorializadas, e sim obter meios para articulá-las em
busca de resultados sinérgicos, visando à integração dos componentes específicos
para a construção de um conhecimento comum. Portanto, mantém-se a
especificidade de cada setor com o objetivo de torná-los interativos e articulados
entre si na busca de resolutividade para problemas complexos na ordem social.
A interdisciplinaridade e a intersetorialidade são, também, características
importantes dos programas de apoio sócio-familiar, que devem articular
diferentes políticas sociais básicas – em especial a saúde, a assistência
7
social e a educação – e manter estreita parceria com o SGD, sem prejuízo
do envolvimento de políticas como habitação, trabalho, esporte, lazer e
cultura, dentre outras (BRASIL, 2006, p. 39)
Para Burlandy (2004) a intersetorialidade compõe os diferentes setores
que constroem, de forma conjunta e pactuada, um projeto integrado destinado a
7
Sistema de Garantia de Direitos.
55
alcançar objetivos mais amplos. Esse planejamento inclui a identificação de
determinantes, envolvimento dos sujeitos implicados no processo e a formulação de
intervenções estratégicas que transcendam as ações setoriais e impactuem
diferentes dimensões do problema em um processo técnico e político.
A composição de um trabalho de maneira transversal exige, de acordo
com Bronzo (2007), recursos estruturados em torno de dois eixos: o primeiro referese ao conhecimento, à capacidade de análise e formulação de estratégias; o
segundo, à capacidade relacional, à integração das políticas e programas setoriais,
aos setores do governo, da sociedade civil e do mercado, destacando-se como um
novo arranjo institucional e organizacional necessário, principalmente em programas
de âmbito municipal, devido à proximidade com o público a ser assistido e à
necessidade de se obter informações quanto às demandas dos cidadãos. “A gestão
transversal permite conferir uma visibilidade horizontal à organização sem que se
perca a qualidade técnica e a especialização” (BRONZO, 2007, p. 15).
Desde modo, o trabalho intersetorial supõe não apenas o diálogo ou o
trabalho simultâneo entre os atores envolvidos, e sim a busca por resultados
integrados (INOJOSA, 2001, grifo nosso), dando ênfase a uma nova estratégia de
gestão da administração pública. Nesse aspecto, a relação entre a participação, a
descentralização, o controle social, e a própria intersetorialidade, têm possibilidades
de efetivação:
A qualidade de vida demanda uma visão integrada dos problemas sociais. A
gestão intersetorial surge como uma nova possibilidade para resolver esses
problemas que incidem sobre uma população que ocupa determinado
território. Essa é uma perspectiva importante porque aponta uma visão
integrada dos problemas sociais e de suas soluções. Com isso busca-se
otimizar os recursos escassos procurando soluções integradas, pois a
complexidade da realidade social exige um olhar que não se esgota no
âmbito de uma única política social (JUNQUEIRA, 1999, p. 27).
A partir desta lógica de gestão voltada para o social, a gestão tradicional
perderia espaço e a atuação do governo passaria a ter como referência a
transformação da sociedade. A intersetorialidade apresenta-se como uma
perspectiva inovadora na política pública para a condução e operacionalização dos
serviços ofertados, e para a reorganização da gestão, viabilizando uma nova relação
entre o munícipe e os gestores, considerando-se as peculiaridades locais e o
envolvimento dos seres sociais que compõem as tramas dessas relações, trazendo
56
sua singularidade e subjetividade, implicados como sujeitos no processo de gestão.
E a partir da efetivação dos processos sociais, pode-se almejar a condução de um
novo projeto societário.
Observa-se que, intrínsecos ao campo da intersetorialidade há princípios
básicos, a se destacar: senso de responsabilidade, de compartilhamento, parceria,
envolvimento, articulação, cooperativismo, interface, conexão, participação, diálogo,
trabalho em rede, integração, dentre outros.
A intersetorialidade envolve ações integradas de distintos setores no
atendimento à população cujas necessidades são pensadas a partir de sua
realidade concreta, de modo a colocar em pauta as peculiaridades de suas
condições de vida (INOJOSA; JUNQUEIRA; KOMATSU, 1997; REDE UNIDA, 2000).
A intenção é investir no caráter democrático para a construção da
intersetorialidade, que não pode ser compreendida como uma estratégia automática,
natural nem espontânea nas políticas públicas. Retomando a análise da FIG. 5,
sugere-se que é necessário ter uma implicação pessoal e coletiva para contribuir
com um novo projeto coletivo que contemple um método integrado de resolução dos
problemas complexos sociais. Implementar estratégias de ação intersetorial requer
um amplo esforço pessoal e das diversas áreas para atuar de forma integrada, no
intuito de consolidar um novo modo de direcionar ações para a resolução das
expressões da questão social.
Esses esforços da incorporação da intersetorialidade na gestão pública
requerem a mudança da dimensão ideológica de um novo projeto societário, de uma
nova estratégia de gestão. Requerem mudanças nas práticas institucionais na
formulação de ações e na resolutividade dos problemas sociais.
A estratégia intersetorial, com a efetivação de trabalhos simultâneos para
obtenção de resultados integrados, remete-nos ao trabalho em rede, com a
interconexão dos atores envolvidos.
Uma vez perfazendo a ação intersetorial, as redes de base local e/ou
regional, reclamam por valorização e qualificação na interconexão de
agentes, serviços, organizações governamentais e não governamentais,
movimentos sociais e comunidades. Intervir em rede, na atualidade, requer
que se estabeleçam, entre as diversas instituições de defesa de direitos e
prestadoras de serviços, vínculos horizontais de interdependência e de
complementaridade (COMERLATT, 2007, p. 269).
57
Pertinente é destacar que, neste contexto, as redes não consistem em
pontos de contato somente, mas em conexões possíveis a partir das demandas
apresentadas, considerando sua interdependência e complementaridade. Esta
análise aponta para uma visão integrada dos problemas sociais e a necessidade de
articulação para suas soluções. A este respeito, considera-se que não basta
encaminhar, orientar, direcionar para a rede de serviços, é necessário conhecê-la
para desenvolver um planejamento possível de ações entre os diversos setores.
Referente a este conceito, Afonso (2005) considera que este conceito:
traz a noção de entrelaçamento de atores e ações, uma malha, onde há
pontos de sustentação e espaços ainda por construir, e por isso mesmo,
uma estrutura em movimento, conforme as diferentes ações vão
desfazendo e refazendo o tecido inicial. É um conceito cunhado para captar
a flexibilidade, a conexão e a descentralização das ações na sociedade
(AFONSO, 2005).
Esta abordagem nos leva a perceber o trabalho em rede como
fundamental para a efetivação da intersetorialidade. Contudo não basta argumentar
que o trabalho em rede é a base, deve-se compreender como é a dinamicidade
deste processo. Para Bourguignon (2001) a rede “pode ser o resultado do processo
de agregação de várias organizações afins em torno de um interesse em comum”. A
sistematização a seguir permite compreender as etapas para a concretização da
intersetorialidade via trabalho em rede.
Devido à amplitude de ações compreendidas em cada etapa, será
adotado, para cada uma, o termo “dimensão”, ou seja, concretizando as ações das
três
primeiras
dimensões
tem-se
a
possibilidade
de
operacionalizar
a
intersetorialidade.
Este é um conceito que necessita ser sistematizado, para que,
didaticamente, consiga expressar as dimensões que englobam sua execução.
Envolve em sua estratégia de operacionalização ações que vão além da análse de
rede para conduzir a dinamicidade no processo a relação dialética e envolvimento. A
partir de uma perspectiva de envolvimento e participação, pode ser aplicada em
vários âmbitos e setores das políticas públicas.
A seguir, apresentar-se-á, o que se convencionou analisar como
dimensões da intersetorialidade, no proposito de sua efetivação.
58
FIGURA 5 - Dimensões da intersetorialidade
Fonte: elaboração própria.
A opção foi por desmembrar as implicações da intersetorialidade, que nos
remete a análise da rede como precursora da efetivação deste processo. Ressaltase que, a aplicabilidade da intersetorialidade tende a ter uma dinâmica própria de
acordo com o perfil dos sujeitos
e das situações que serão efetivadas. Porém, executar por estas três
dimensões faz-se crucial para o desenvolvimento intersetorial.
Conforme
descrição,
a
intersetorialidade
necessita
de
diálogo,
envolvimento, interface, conexão, participação, e isso supõe articulação em rede.
Uma estratégia primordial dá-se por meio do diagnóstico ou mapeamento da rede
por permitir que se desenvolva o conhecimento transversal dos possíveis envolvidos
no processo para a implementação da intersetorialidade. Esta etapa compõe a
primeira dimensão de uma possível articulação intersetorial. Ou seja, é um nível
básico de funcionamento com indicações das referências e contra referências que
59
servem de base para um possível planejamento integrado e articulado. Este nível de
articulação permite o conhecimento dos envolvidos, a proximidade com os seres
sociais que pactuam do mesmo processo social para que possam contribuir na
resolução da questão posta para intervenção.
Na segunda dimensão, a partir do conhecimento desenvolvido na
primeira, deve se estabelecer contatos e estreitar relações visando buscar suporte
para projetar ações comuns; definir possibilidades de intervenções, dialogar, pactuar
funções e diretrizes. Trata-se de construir estratégias para eventuais ações comuns
de acordo com a demanda expressa.
Na terceira dimensão, a objetividade na execução deve se fazer presente,
posto que, traçadas as duas dimensões anteriores (o mapeamento e a articulação),
é possível executar e planejar o papel de cada um dos envolvidos e gerar decisões
coletivas, planejamento integrados e atividades continuadas com os atores
envolvidos no desenvolvimento da ação em si, na busca da efetivação de ações
integradas.
Para a efetivação desta estratégia de ação, é pertinente obter
conhecimentos e informações quanto à rede de serviços disponíveis (podendo ser
serviços públicos, não governamentais, oriundos de associações, movimentos
sociais, e até mesmo o mercado). O conhecimento da rede é apontado como um
dos primeiros princípios para se efetivar a intersetorialidade, pois por meio de um
diagnóstico é possível delimitar quem são os envolvidos na busca de soluções
integradas.
Podemos considerar a intersetorialidade como um modelo de gestão de
políticas públicas que se baseia basicamente na contratualização de
relações entre diferentes setores, onde responsabilidades, metas e recursos
são compartilhados, compatibilizando uma relação de respeito à autonomia
de cada setor, mas também de interdependência (SANTOS, 2011, p. 26).
Ressalta-se que, de acordo com o território, com a implicação dos sujeitos
envolvidos, a intersetorialidade pode ser efetivada de maneira diferenciada, ou seja,
com critérios de funcionalidade inclusivos ou amplos. Na figura a seguir, Santos
(2011) aponta estrategicamente as modalidades de intersetorialidade que se
expressam nos exemplos analisados.
60
FIGURA 6 - Intersetorialidade: um modelo ideal
Fonte: Santos, 2011, p. 39.
Esta tabela elaborada por Santos (2011) de um modelo ideal de
intersetorialidade indica a probabilidade de os fatores que aumentam ou diminuem
as possibilidades de uma gestão ser mais ou menos cooperativa, e mais ou menos
inclusiva. Os mecanismos delimitados para análise foram a inclusividade e a
integração. Quanto à dinâmica da execução desta proposta, a autora aponta
quesitos para se efetivar a integração:
Espaços institucionalizados de negociação e decisão entre os atores
envolvidos (como reuniões periódicas, fóruns e conferências). Mecanismos
de comunicação informal entre os setores. Integração nos Sistemas de
Informação dos setores envolvidos. Comitês e/ou equipe intersetoriais
permanentes; Planejamento conjunto das ações intersetoriais criando uma
agenda comum; responsabilidades e metas compartilhadas; Conhecimento
das normativas que orientem a ação conjunta e integrada proposta pelo
programa, por parte dos atores envolvidos; Organização territorial e/ou por
temática, não setorial de atendimento; Horizontalização das relações;
Periodicidade no contato entre os atores dos diferentes setores; Atuação do
núcleo de coordenação frente a problemas encontrados pelos setores na
implementação do Programa (SANTOS, 2011, p. 33)
Quanto à inclusividade:
Descentralização dos processos e atividades; Possibilidade de
participar do planejamento do programa; Possibilidade de fazer parte do
conselho do Programa; Fontes alternativas de informação; Proximidade com
outros atores da rede intersetorial; Ter opiniões igualmente consideradas
para a construção das estratégias de ação; Ter um conselho participativo
e informado (SANTOS, 2011, p. 33, grifo nosso).
61
Definido estes aspectos, torna-se relevante percebe-se que a gestão
intersetorial pode ter operacionalização diferenciada de acordo com a relação entre
as ações que compõe estes dois eixos, podendo ser uma gestão fechada, plena,
inclusiva, ou seja, o que irá então defini-la é a efetividade de ações desenvolvidas. A
materialização de ações intersetoriais, com envolvimento da rede de serviços, atores
responsáveis, se concretiza seguindo alguns itens que são fundamentais, a
sistematização de Afonso et al. (2011) aponta os sete indicadores para a efetivação,
conforme figura a seguir:
FIGURA 7 - Pensando a construção da rede
Fonte: Afonso et al., 2011.
Intervir em um processo que está historicamente posto na dinâmica da
administração pública brasileira é desafiador. Requer conhecimento das demandas
e dos sujeitos envolvidos. Busca-se, nesse processo, a emancipação do sujeito que,
por circunstâncias diversas, necessita ter seus direitos garantidos. Para o
enfrentamento de problemas complexos, como é o caso da insegurança alimentar e
do fenômeno da fome, a intersetorialidade se anuncia como estratégia de gestão
viável. Deve se apoiar na articulação possível, dentro da especificidade de cada
contexto social e histórico, entre os diversos atores sociais (gestores, técnicos e
beneficiados), promovendo o desenvolvimento local por meio do trabalho seguindo
as dimensões da execução das atividades em rede.
62
A PNSAN incorpora a intersetorialidade como estratégia de gestão desta
política, compactuando que a intervenção no âmbito da insegurança alimentar deve
ser efetivada por diversos atores, conforme apresentar-se-á no item a seguir.
2.3 Intersetorialidade na Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
Abordar-se-á a gestão social e a intersetorialidade como estratégias de
organização e direcionamento da prestação de serviços na efetivação da Política de
Segurança Alimentar e Nutricional que, aliás, já incorpora em suas diretrizes a
execução de ações intersetoriais. No contexto social excludente e desigual, um
conjunto de políticas públicas direcionadas ao combate à fome faz-se necessário.
Por política pública, compreende-se a estratégia política cuja principal
característica é a ação pública para a garantia dos direitos que se materializam por
meio da execução de serviços operacionalizados por políticas, programas e projetos,
visando o bem-estar social.
Pode-se destacar que as políticas públicas podem ser conduzidas pela
forma de organizar a gestão para o enfrentamento das expressões da questão
social, no intuito de garantir o direito do cidadão. De acordo com Lopes et al. (2008)
a criação e execução das políticas públicas permite analisar a participação de dois
atores: os estatais, oriundos do governo ou do Estado, e os privados, oriundos da
sociedade civil. Assim, as políticas públicas são definidas no Poder Legislativo, o
que insere os parlamentares (vereadores e deputados) nesse processo. As
propostas partem do Poder Executivo, e é esse poder que efetivamente as colocam
em prática. No contexto deste trabalho, destacará à representação do Estado, no
que refere à Política Pública de Segurança Alimentar.
Ressalta-se que a segurança alimentar, enquanto política pública, insere
a discussão da fome na agenda governamental, intensificando-se, em 2003, com os
planos e ações de combate a este problema social, e, a partir de 2006, com a
instituição da Política de Segurança Alimentar e Nutricional, tendo como objetivo
geral desta política a promoção da soberania, a segurança alimentar e nutricional, e
assegurar o direito humano à alimentação adequada em todo território nacional.
O texto da PNSAN propõe assegurar à população em situação de
vulnerabilidade e risco social o direito humano à alimentação adequada, que
consiste na garantia de acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em
63
quantidades
suficientes.
Esta
política
preconiza
a
adoção
de
câmaras
governamentais intersetoriais de segurança alimentar e nutricional estaduais,
municipais e do Distrito Federal das respectivas políticas e planos de segurança
alimentar e nutricional.
Para a concretização deste plano, várias normativas são instituídas para
legitimar a pretensão desta, assim como destacar seus objetivos e finalidades.
Apresentar-se-á indicadores de algumas normativas que compõem o arcabouço
jurídico que menciona a intersetorialidade como operacionalização de um novo
modelo de gestão em consonância com a PNSAN.
2.3.1 A previsão da intersetorialidade nas normativas da Política Nacional de
Segurança Alimentar e Nutricional
Evidencia-se que o processo de gestão com indicadores para a efetivação
de ações intersetoriais, apresenta-se com estratégias em nível macro e microssocial.
No âmbito macro destaca-se um viés de gestão amplo, com articulações
interministeriais, ou entre governos e diversos setores, no nível microssocial
apresentação o resultado integrado e sinérgico na resolução de complexos sociais.
Trata-se então, de uma estratégia que apresenta possibilidades diversas de
articulação para atuar nos mais diversos complexos sociais, dentre estes, a
erradicação do problema da fome no país.
Referente ao marco legal, ás normativas nacionais tem-se a lei 11.346, de
15 de setembro de 2006, Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional, que
cria o SISAN com vistas à assegurar o direito humano à alimentação adequada e dá
outras providências. Consiste em um sistema público de gestão com elementos da
intersetorialidade e da participação popular. Consta no Artigo nono, que o SISAN
tem como base a promoção da intersetorialidade das políticas, programas e ações
governamentais e não governamentais.
O decreto nº 6273, de novembro de 2007, criou a Câmara Interministerial
de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN) com o propósito de articular os
ministérios no que tange a discussão da PNSAN.
Já o decreto nº 7.272, de 24 de agosto de 2010, regulamenta a Lei no
11.346, com vistas a assegurar o direito humano à alimentação adequada, institui a
PNSAN, estabelece os parâmetros para a elaboração do Plano Nacional de
64
Segurança Alimentar e Nutricional. No Artigo sétimo, os órgãos, entidades e
instâncias integrantes do SISAN terão as seguintes atribuições, no que concerne à
gestão do Sistema e da PNSAN,
instituição e coordenação de fóruns tripartites para a interlocução e
pactuação, com representantes das câmaras governamentais intersetoriais
de segurança alimentar e nutricional estaduais, municipais e do Distrito
Federal, das respectivas políticas e planos de segurança alimentar e
nutricional (BRASIL, 2010).
Quanto à operacionalização da Política, destaca-se a legislação que
preconiza no art. 18 aspectos que evidenciam a questão territorial e intersetorial
conforme apresenta-se a seguir :
incorporar estratégias territoriais e intersetoriais e visões articuladas
das demandas das populações, com atenção para as especificidades dos
diversos grupos populacionais em situação de vulnerabilidade e de
insegurança alimentar e nutricional, respeitando a diversidade social,
cultural, ambiental, étnico-racial e a equidade de gênero (BRASIL, 2010 –
decreto 7272, grifo nosso).
A PNSAN propõe, a partir de sua construção histórica, ser um sistema
aberto e intersetorial. A pactuação intersetorial será um instrumento de
planejamento. Isso pode ser entendido como uma inovação, contudo, somente o
marco normativo não legitima a estratégia de funcionamento da gestão social assim
como a operacionalização da intersetorialidade.
os diferentes setores constroem de forma conjunta e pactuada um projeto
integrado destinado a alcançar objetivos mais amplos, como a SAN. Esse
planejamento inclui a identificação de determinantes-chave das situações
de insegurança alimentar e a formulação de intervenções estratégicas que
transcendem as ações setoriais e impactam diferentes dimensões do
problema (BURLANDY, 2004, p.11)
Na segurança alimentar, o componente determinante é a garantia do
direito humano à alimentação adequada. Assim, Burlandy (2004) afirma que, “uma
política de SAN tem na intersetorialidade um princípio central que qualifica e
redimensiona as ações setoriais pré-existentes”.
Convém mencionar a Ementa Constitucional nº 64/2010, trata na
65
perspectiva intersetorial destacando que são direitos sociais a educação, a saúde, a
alimentação. Também o são o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a
previdência social, a proteção a maternidade, a assistência aos desamparados. Para
a efetivação destes direitos, pressupõe-se que sejam desenvolvidos a partir da
perspectiva intersetorial.
As referências do marco normativo de Minas Gerais apontam para a
instituição da Lei Estadual nº 15.982/2006 que cria o Sistema Estadual de
Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável, composto pelo CONSEA, pela
Coordenadoria Geral da Política de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável e
pelos Conselhos Municipais de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável. O
Artigo quarto, estabelece que “a Política Estadual de Segurança Alimentar e
Nutricional Sustentável será implementada mediante plano integrado e intersetorial
de ações governamentais e da sociedade”.
O decreto estadual nº 45562, de 18 de março de 2011, cria o Comitê
Temático de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável (CTSANS), com sistema
similar da CAISAN, visando ter componentes para articular, acompanhar e a avaliar
o Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional, apoiando em ações
intersetoriais.
As referências do município de Contagem apontam para a Lei nº 4276,
que cria o Sistema Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável
(SIMSANS), que estabelece critérios de gestão participativa visando legitimar a
segurança alimentar no município por meio da articulação permanente com os
diversos setores que compõe a rede. Tal legislação prevê a instituição do comitê
intersetorial para fornecer estratégias de garantia do DHAA.
A gestão da segurança alimentar se organiza a partir do funcionamento
do COMSAN; do Conselho Gestor das Cozinhas Comunitárias; do CMAUF; Grupo
de trabalho de SAN; Comitê Gestor da CSANA; conferência Municipal de SAN.
O decreto municipal nº 1860, de 30 de maio de 2012, institui o Comitê
Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável com a finalidade de
promover a articulação e a integração dos órgãos e entidades da administração
pública municipal afetos à área de segurança alimentar e nutricional, com as
seguintes competências:
66
I - fomentar, no Município, o debate sobre a segurança alimentar e a
questão nutricional, bem como criar ações articuladas entre o poder público,
a sociedade civil organizada e os grupos socialmente vulneráveis, visando
ao desenvolvimento de múltiplas ações integradas para a garantia do Direito
Humano à Alimentação Adequada;
II - promover canais para o exercício de atuação integrada dos órgãos
públicos municipais que interagem com o tema de Segurança
Alimentar e Nutricional Sustentável, visando à transversalização das ações
no desenvolvimento das políticas públicas municipais correlatas;
III - coordenar a execução da Política e do Plano Municipal Integrado de
Segurança Alimentar e Nutricional (2012-2017) (CONTAGEM, 2012, grifo
nosso).
Este comitê foi decretado a partir da representação das seguintes
secretarias: Desenvolvimento Social; Saúde; Educação e Cultura; Defesa Social;
Direitos e Cidadania; Adjunta de Limpeza Urbana; Desenvolvimento Urbano;
Governo; Administração Planejamento; Meio Ambiente; Trabalho e Geração de
Renda.
O conteúdo das normativas apresentadas permite verificar que as
orientações quanto à efetivação da intersetorialidade não se restringem somente à
câmara interministerial. Estendem também para o Estado, assim como para o
município, a responsabilidade da promoção da intersetorialidade e da sinergia das
ações na garantia do DHAA. Porém, as normativas apresentam, de forma ampla e
genérica, que devem efetivar a intersetorialidade, não apontando meios e
estratégias para demais detalhamentos.
Apresentar-se-á, a partir do próximo item, a aproximação desta estratégia
de gestão com um dos programas desenvolvidos na PNSAN, o programa Cozinha
Comunitária.
2.3.2 O Programa Cozinha Comunitária e sua efetivação no município de
Contagem
O Brasil possui uma ampla extensão territorial, com estimativa de 192,4
milhões de habitantes, o que o torna um dos países mais populosos do mundo, com
ampla
diversidade
regional.
Esta
população
tem
também
características
heterogêneas, tanto por razões culturais quanto econômicas. O quadro da fome é
uma das facetas mais perversas da exclusão social no Brasil e está atrelada à falta
de emprego, renda, habitação, lançando milhares de brasileiros em uma condição
indigna de sobrevivência.
67
Consolida-se, nesse cenário, a ação de vários programas inseridos na
Política Nacional de Segurança Alimentar dentre estes o programa Cozinha
Comunitária, sendo idealizado para ser um equipamento que busca garantir a
alimentação adequada aos que dela necessitam. De acordo com a cartilha do
Ministério de Desenvolvimento Social (MDS):
O Projeto de Incentivo à Instalação de Cozinhas Comunitárias faz parte do
conjunto de ações voltadas para garantir o direito humano à alimentação
adequada, combatendo a insegurança alimentar que atinge parcela
considerável da população do país (MDS, 2008, p. 4).
A
criação
deste
programa
contempla,
em
sua
constituição,
a
implementação de uma rede de proteção, e se propõe a garantir o direito humano à
alimentação adequada, nas localidades com altos índices de vulnerabilidade.
A criação de Cozinhas Comunitárias visa implementar uma rede de
proteção alimentar, em locais onde existam segmentos mais vulneráveis à
fome, como famílias pobres, trabalhadores formais e informais de baixa
renda, desempregados, estudantes, idosos, possibilitando-lhes o acesso a
refeições balanceadas e de qualidade oriundas de processos seguros
(MSD, 2008, p. 5).
Para a sua efetivação, há uma contrapartida entre União e municípios, a
título de cooperação. A União delimita, nacionalmente, as condicionalidades e
contrapartidas que o município deve oferecer para que seja enviado o recurso para a
gestão do programa. O Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome é
responsável por divulgar o edital para que os municípios possam concorrer e se
habilitar para receber a verba para adequar as instalações, equipamentos e
maquinários para executar o programa.
Compete às prefeituras participarem do processo e concorrer para
receber o orçamento da União, tendo verbas para investir em equipamentos, local,
manutenção. Depois deste processo inicial, a contrapartida da prefeitura para
execução do programa, remete a todo o custo com a operacionalização os insumos,
mão de obra, o funcionamento.
O programa se caracteriza como uma Unidade de Alimentação e Nutrição
(UAN) que deverá ter uma produção mínima de duzentas refeições por dia, em
funcionamento pelo menos cinco dias da semana. A equipe, preconizada pelo
68
Ministério do Desenvolvimento Social, envolve a contratação de: um nutricionista;
dois cozinheiros e três auxiliares de cozinha, que poderá ser composta por membros
da própria comunidade que tenham interesse e afinidade com o trabalho. A
coordenação das atividades deve contar com apoio de um nutricionista, que deve
fornecer orientações sobre planejamento, preparo e balanceamento de refeições,
técnicas de aproveitamento de alimentos.
Logo, compete ao município ofertar o serviço, delimitar a área de
vulnerabilidade em que este equipamento será locado, assim como a contratação da
equipe técnica, a manutenção do programa e o fornecimento dos alimentos.
Um dos municípios que executa esta ação em parceira com o MDS é a
cidade de Contagem. Localizada na região metropolitana de Belo Horizonte, a 21
quilômetros da capital mineira, faz limite com Esmeraldas, Ibirité, Betim, Ribeirão das
Neves e a própria capital, seu território chega a 195 km 2. Foi emancipado como
município de Minas em 1911. De acordo com dados do IBGE8 a população foi
estimada em 603.422 habitantes.
O desenvolvimento desta cidade possui uma historia peculiar ligado ao
desenvolvimento industrial, mas ao mesmo tempo de reprodução dos índices de
desigualdade social. No processo de desenvolvimento, destacam-se os centros
industriais, a criação da Cidade Industrial Juventino Dias em 1941, a criação do
Centro Industrial de Contagem CINCO). Em 1970, constata-se que é uma cidade em
constante evolução e desenvolvimento. A grande extensão territorial e a ocupação
desordenada formaram cenários díspares no município, além da desigualdade social
e exclusão.
Em 1974 inicia-se o funcionamento da CEAM (atual Centrais de
Abastecimento de Minas Gerais S/A - CeasaMinas) uma empresa de economia
mista, vinculada ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Minas),
responsável por oferecer suporte ao comércio de hortigranjeiros e principal centro de
distribuição do estado.
Miranda e Avelar (2011) apontam que, o debate sobre a segurança
alimentar e nutricional, no poder público municipal, era ausente até o ano de 2005.
Elas também apontam a estratégia adotada para a implementação das primeiras
ações na segurança alimentar.
8
IBGE. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1>. Acesso em 15 ago
2012.
69
Partindo do diagnóstico de que o tema ainda é novo e não havia registro de
experiências anteriores, tampouco orçamento destinado a qualquer ação,
buscou-se realizar movimentos complementares entre a procura de
estratégias internas na administração pública (municipal e federal) e a
mobilização da sociedade civil que, por sua vez, desenvolvia ações, mesmo
que de forma isolada, em prol da segurança alimentar da população
(AVELAR; MIRANDA, 2011, p. 65).
A história da segurança alimentar e nutricional aponta que, no ano de
2005, diretrizes, legislações e experiências já estavam no cenário nacional, que
referenciam a elaboração da PNSAN nos três níveis de governo. As primeiras
estratégias em Contagem remetem à organização do Conselho Municipal de
Segurança Alimentar que, de acordo com Avelar e Miranda (2011), constituiu-se em
um processo dinâmico e participativo, compondo uma equipe com representantes do
poder público e da sociedade civil, que trabalhou durante oito meses, resultando na
criação e posse do Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional
(COMSAN) e do Fundo Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional (FUMSAN).
Obtiveram apoio do governo federal que, por sua vez, estimulou os municípios,
através de editais públicos, a buscarem recursos junto ao MDS para estruturarem
programas de SAN em seus territórios.
O marco legal foi a partir de 2009, com a regulamentação da Lei
4276/2009, que institui o Sistema Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional
Sustentável (SIMSANS), com o objetivo de criar condições para formulação da
Política e do Plano Municipais para a área de Segurança Alimentar Nutricional
Sustentável, com diretrizes, metas, recursos e instrumentos de avaliação e
monitoramento, compostos de ações e programas integrados envolvendo diferentes
setores de governo e da sociedade, na busca pelo DHAA para todos, em
consonância com as oito metas do milênio. Ressalta-se que a criação do SIMSAN
foi uma conquista para o município, no reconhecimento da questão da insegurança
alimentar como política pública.
Destaca-se que o principal objetivo do SIMSANS é integrar as ações de
governo e da sociedade civil para garantir o DHAA a toda população do município e
fazer de Contagem uma cidade sem fome, mais justa e saudável (MIRANDA, 2011,
p. 69). Em termos de gestão, destaca-se que a política de SANS está localizada na
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social. No artigo 14º define-se que, a
PMSANS, em desenvolvimento “é coordenada pela Secretaria Municipal de
70
Desenvolvimento Social, através da Coordenadoria de Segurança Alimentar
Nutricional e Abastecimento e está estruturada em programas, projetos e ações”.
A política municipal de SANS está refletida nas peças orçamentárias (PPA,
9
LDO e LOA), sistematizada em três programas, com metas e orçamento
estabelecidos, anualmente. No âmbito do planejamento estratégico do
governo, a SAN se tornou um Programa Municipal de Segurança Alimentar
e Nutricional coordenado por uma Câmara Intersetorial de Políticas Sociais.
Essa Câmara é composta pelas Secretarias Municipais de Desenvolvimento
Social, Educação e Cultura, Saúde, Direito e Cidadania. (AVELAR;
MIRANDA, 2011, p. 67).
Segundo Avelar e Miranda (2011), os avanços desta política tiveram
relação com a metodologia utilizada, fundada no planejamento, na gestão
participativa e na intersetorialidade. Para as autoras, a percepção da abordagem
intersetorial se deu logo no início dessa experiência, a partir da constatação de que
o tema era desconhecido no município e de que as forças em potencial se
encontravam dispersas em diversos setores do governo e da sociedade civil.
Buscou-se integrar as ações de SANS com a Assistência Social e o Programa Bolsa
Família por serem políticas complementares, pois as ações da SAN são voltadas
prioritariamente para o mesmo público. Em Contagem, o SANS é estruturado a partir
de três eixos:
- o eixo promoção e educação alimentar nutricional articula o
fornecimento de alimentação nutricionalmente balanceada, realiza ações de
educação alimentar, divulga materiais informativos e realiza acompanhamento das
famílias beneficiadas, tem como referência o programa Cozinha Comunitária.
- o eixo abastecimento e complementação alimentar articula-se às ações
do Banco de Alimentos (BA) e o acompanhamento das instituições da rede de
proteção social, rede de doadores, apoio à rede metropolitana, arrecadação e
distribuição
gratuita
de
alimentos,
apoio
aos
programas de
produção
e
comercialização direta da agricultura familiar e do Plantão Social.
- o eixo fomento à produção e comercialização de alimentos saudáveis
articula as ações da agricultura urbana e familiar, por meio do Centro Municipal de
Agricultura Urbana e Familiar, visando à formação de multiplicadores, à organização
de grupos produtivos urbanos (comunitários em espaços públicos e privados) em
9
PPA – Plano Plurianual
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual.
71
quintais e pequenos espaços bem como dando assessoria técnica para os
agricultores familiares.
Dentre os equipamentos de SANS (Banco de Alimentos, Ponto da Roça,
Centro Municipal de Agricultura Urbana e Familiar, dentre outros), utilizar-se-á como
foco de análise o Cozinha Comunitária, que compreende duas unidades instaladas
em regiões com índice de vulnerabilidade, beneficiam as famílias em situação de
insegurança alimentar.
Especificamente em Contagem, este programa é executado em duas
regiões (Nova Contagem e Região Nacional),10 com o objetivo de garantir o
fornecimento de alimentação preparada, balanceada e a baixo custo para famílias
e/ou pessoas em situação de insegurança alimentar.
Em consonância com as diretrizes nacionais do programa, o público alvo
são pessoas e/ou famílias em situação de vulnerabilidade social cadastradas para
esse atendimento e a população em situação de rua atendida pelo Centro de
Referência da Assistência Social/Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social. A
gestão do equipamento garante o fornecimento de almoço nas duas unidades do
programa, cinco dias da semana. Em Nova Contagem é ofertado também o jantar. A
contrapartida dos beneficiários é o pagamento de dois reais por mês, para quem
apenas almoça, e de três reais por mês para quem almoça e janta. São exigências:
1. Renda per capita abaixo de R$ 120,00;
2. Pessoas em situação de desemprego;
3. Desnutrição (situação de baixo ou excesso de peso);
4. Situações de doenças (necessidade de dieta especial);
5. Pessoas com deficiência e em situação de rua. (CONTAGEM. Cozinha
Comunitária. Disponível em:
<http://www.contagem.mg.gov.br/?guia=221332>.Acesso em: 07 jan. 2012)
Este programa é uma estratégia da PNSAN, desenvolvido como política
social de combate à fome, fundamentado na lógica do DHAA. Porém, há de se
ressaltar que é um programa que poderia ser implementado por meio de estratégias
intersetoriais para que não se limite à oferta das refeições diárias.
Para Avelar e Miranda (2011), a política de SANS está sendo construída
como um sistema aberto e intersetorial. Para as autoras, isso pode ser entendido
como uma inovação, mas também como uma desvantagem, sob o ponto de vista da
10
Os bairros de Nova Contagem e da Região do Nacional são regiões que abrangem vários bairros,
com ocupação por moradia popular e/ou ocupação irregular.
72
ação concreta devido a herança de gestão que valoriza as ações setorializadas.
Atuar nas questões de insegurança alimentar é um problema complexo e
requer uma análise intersetorial e a disposição dos diferentes setores de governo
para agir de forma integrada e intervir de forma eficaz na resolução desses
problemas. Nesse sentido, considera-se, conforme aponta Inojosa (2011, p. 105)
que a noção de intersetorialidade deve pautar-se na “articulação dos diversos
saberes e experiências com vistas ao planejamento, implementação e avaliação de
políticas, programas e projetos, com o objetivo de alcançar resultados sinérgicos em
situações complexas”, como é o caso da insegurança alimentar.
No processo de legitimação do SANS no município, um grupo de trabalho
para discutir e analisar a segurança alimentar foi instituído – nomeadamente, o
Grupo de Trabalho de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável (GTSANS).
Este grupo criou o Plano Integrado de Segurança Alimentar e Nutricional, em prol da
concretização do DHAA, pois as diversas secretarias municipais desenvolvem ações
relacionadas à SANS, sendo necessário, então, um direcionamento para a
efetivação de ações integradas. A Lei 4276/2009, em vigor, estabelece que a gestão
seja participativa, aponta para a instituição de um comitê intersetorial, com o objetivo
de articular os diferentes setores governamentais.
Este Plano foi lançado em 31 de maio de 2012 com o objetivo de
consolidar a SANS por meio de políticas articuladas e integradas para promover o
DHAA, além de ampliar o conhecimento do poder público e da sociedade civil
quanto aos direitos e aos deveres do Estado; de promover a atuação articulada,
fortalecer a participação popular e o controle social das políticas de SANS; fortalecer
os instrumentos e os meios de gestão intersetorial.
Torna-se um avanço a legitimação deste Plano ao traçar as diretrizes da
operacionalização da política de segurança alimentar, devido a proposta inovadora
em articular a gestão. Sua matriz operacional apresenta as prioridades pactuadas
entre o grupo de trabalho contendo ações, atividades, delegando os responsáveis e
os prazos a serem executados. Esse documento tem a pretensão de ser um
instrumento concreto para a efetivação da intersetorialidade, tendo em seus
resultados a possibilidade de uma nova proposição para a gestão das políticas
públicas. A partir do referencial teórico apresentado, foi desenvolvida a pesquisa
sobre o Programa Cozinha Comunitária em Contagem, com ênfase na gestão social
73
e
intersetorialidade.
Em
seguida,
metodológicos e resultados da pesquisa.
serão
apresentados
os
procedimentos
74
3 METODOLOGIA E PROCEDIMENTOS DE INVESTIGAÇÃO
Neste item serão discriminados os aspectos que compuseram pesquisa
de campo, o percurso para a realização desta foi precedido de pesquisa bibliográfica
e pesquisa exploratória no intuito de obter informações e dados para a investigação
do tema abordado.
Após a construção do projeto e o processo de qualificação, este foi revisto
a partir da contribuição dos avaliadores e submetido à Plataforma Brasil, tendo sido
apreciado e aprovado pelo Comitê de Ética do Centro Universitário UNA,
considerando os benefícios da pesquisa e a relevância do trabalho. Quanto aos
riscos, foram reconhecidos como “mínimos”, tendo em vista que os sujeitos
responderiam de livre e espontânea vontade, a um formulário composto de 16
questões e que a entrevista semiestruturada seria realizada exclusivamente pela
mestranda, após anuência e assinatura do TCLE dos sujeitos (Anexo II).
A partir da definição do tema, problema, objetivos e hipóteses, estes
foram substanciais à pesquisa bibliográfica, buscando o acesso a fontes primárias e
secundárias, visando o levantamento de dados e conceitos, utilizando livros,
legislações, decretos, artigos científicos e cartilhas do Ministério do Desenvolvimento
Social e do Combate à Fome.
A fase exploratória precedeu a pesquisa empírica, buscando obter
informações e dados para a construção do projeto. Recorreu-se à Coordenadoria de
Segurança Alimentar e Abastecimento, que é responsável pela implementação de
planos, programas e projetos nesta área no município de Contagem. Várias visitas
institucionais foram efetivadas, contatos estabelecidos, visando à lisura do processo.
Após a apresentação do projeto de pesquisa à coordenadoria, esta prontamente
autorizou a realização do trabalho, assinando o Termo de Autorização para a
Pesquisa no Programa Cozinha Comunitária. (Anexo II).
O processo de investigação incluiu métodos qualitativos e quantitativos,
considerando que:
método é o conjunto de atividades sistemáticas e racionais que, com maior
segurança e economia, permite alcançar o objetivo – conhecimentos válidos
e verdadeiros, traçando o caminho a ser seguido, detectando erros e
auxiliando as decisões do cientista (MARCONI; LAKATOS, 2007, p. 83).
75
Uma pesquisa qualitativa e quantitativa nos remete a uma forma de se
obter entendimentos mais acurados dos objetos de investigação, optou-se por esta
metodologia tendo como parâmetro a área de estudo que é por demais complexa. O
delineamento integrado dessas metodologias aponta para uma maior fidedignidade
e validação da pesquisa no processo de investigação.
Os dados qualitativos foram obtidos a partir dos resultados das
entrevistas, com sujeitos que durante a fase exploratória foram reconhecidos como
informantes relevantes, uma vez que estavam envolvidos com o programa Cozinha
Comunitária. Por meio das entrevistas, buscou-se compreender e analisar a
percepção dos entrevistados sobre o problema investigado.
Quanto à abordagem quantitativa, efetivou-se a partir da aplicação dos
formulários, utilizando critérios estatísticos para a delimitação da amostragem e a
análise das informações levantadas.
3.1 Cenário social da pesquisa e os atores envolvidos
Considera-se como cenário da pesquisa o campo de investigação
empírica
delimitado
para
obter
informações
acerca
do
problema
central,
considerando-o como um local em que se desenvolvem ações da trama social e
política. Elegeu-se o programa Cozinha Comunitária do município de Contagem, em
Minas Gerais, como foco de investigação. Estão em funcionamento dois
equipamentos (na região de Nova Contagem e na região do Ressaca) que atendem,
cada um, cerca de duzentas pessoas, dentre adultos, crianças e idosos, conforme
informação obtida na fase exploratória da pesquisa. Delimitou-se, então, o universo
representativo em que foram aplicadas as técnicas selecionadas para a coleta das
informações.
Tem-se envolvidos com a execução do programa sujeitos diferenciados
em funções diversificadas, que estão relacionados com a execução do trabalho, que
possuem proximidade e familiaridade com as categorias que convencionou-se
abordar, destaca-se:

a coordenadora do programa Cozinha Comunitária;

gestores do município de Contagem;

uma nutricionista (técnica responsável do programa);
76

uma assistente social (técnica referência do programa).

beneficiários do programa (a amostragem será detalhada a seguir).
No envolvimento destes na pesquisa, técnicas para coleta de dados
diferenciadas foram executadas para melhor obtenção dos dados. Faz-se, agora,
necessário delimitar os métodos que foram aplicados para a compreensão do
percurso pautado neste trabalho.
3.2 Técnicas e as fases da pesquisa
Nesta pesquisa foram agregadas técnicas diferenciadas de coleta de
dados em uma abordagem qualitativa e quantitativa, visando alcançar os objetivos
propostos na investigação. A entrevista apresenta-se como estratégia de coleta de
informações a partir da delimitação de um eixo norteador que se constrói a partir do
resultado que se pretende alcançar.
Definidas as unidades de análise optou-se por direcionar as questões das
entrevistas por meio de um temário. Esta técnica se efetiva na elaboração de temas
coerentes com o objeto de estudo, que serão apresentados aos entrevistados,
utilizando-se da formulação de um temário, é possível deixar livre a expressão, não
restringindo a questões formuladas pelo entrevistador. Deste modo, tende-se a
apresentar significação para o entrevistado, partindo do princípio que, das
descrições apresentadas, as respostas detêm sentido para o emissor delas.
Basear em um temário implica em deixar o entrevistado “livre” para
apresentar suas considerações a partir da temática proposta e permite que o mesmo
expresse suas considerações a cerca da questão apresentada, considerando a
plena liberdade de expressão ao abordar o assunto proposto. Esta técnica
proporciona o estabelecimento um nível de comunicação que não afronte o
entrevistado, reduzindo o que Bourdieu (2007) apresenta como violência simbólica.
Permite expandir a possibilidade das questões fazerem sentindo para o entrevistado,
em que este poderá expressar suas considerações a partir da temática proposta,
sendo
possível
o
entrevistado
apresentar
suas
inquietudes,
opiniões
e
considerações pertinentes ao tema.
O temário apresenta-se para o entrevistado como uma provocação para
que o mesmo expresse suas considerações. Espera-se, contudo, que o pesquisador
obtenha autenticidade nas respostas, pois o emissor irá manifestar e relatar sua
77
percepção, seu conhecimento e sua análise quanto à temática abordada. As
questões assim apresentadas possibilita evitar o desconforto de uma questão
fechada, em que o entrevistado poderá ter dificuldades em formular uma resposta
que julgue adequada ao conteúdo da mesma.
O resultado desta técnica implica obter respostas a partir da relação do
entrevistado com o conteúdo abordado, pois este se apropria do discurso para
responder aos assuntos a partir de um lugar, de uma relação com o tema,
respeitando sua subjetividade nas considerações e impressões apontadas.
A finalidade desta estratégia é trazer para o destinatário do processo de
entrevista questões que tenham significados reais, que não sejam limitadas às
impressões do pesquisador, como é o caso de entrevistas com questões fechadas.
A sistematização do conteúdo busca caracterizar a realidade, transferi-las a temas a
serem abordados a partir dos significados e da percepção repassadas aos
entrevistados.
Esta técnica permite obter respostas quanto à temática investigada,
deixando ao entrevistado a livre exposição de suas impressões, relatado-as
espontaneamente. A gravação é fundamental para capturar todas as considerações
transmitidas, para, posteriormente, serem transcritas e analisadas.
Outra técnica apontada na realização deste estudo foi o método “Bola de
Neve”, tradução do inglês Snowball Sampling11, o pesquisador delimita um grupo de
envolvidos na pesquisa (grupo de primeira ordem) e estes indicarão o próximo grupo
de indivíduos a fazerem parte da pesquisa (grupo de segunda ordem) e assim por
diante. Esta fase da pesquisa termina quando não forem indicados novos envolvidos
(até o grupo de terceira ordem).
A opção em eleger esta metodologia para compor este trabalho partiu da
compreensão da orientadora e da orientanda de que os gestores e técnicos que
atuam no programa Cozinha Comunitária deveriam delimitar quem são os atores
que poderiam ser envolvidos no processo de gestão intersetorial neste equipamento
por fazerem interlocução com o programa, uma vez que a intersetorialidade é um
ponto central nesta investigação.
11
Essa é uma técnica de pesquisa utilizada para indicadores de amostragem, os critérios são
definidos a partir dos participantes iniciais que irão indicar novos participantes que por sua vez
indicam outros participantes e assim sucessivamente, até que seja alcançado o objetivo proposto o
que é considerado o “ponto de saturação” que é quando o pesquisador considera que obteve o
resultado esperado, pela repetição das informações.
78
Ressalta-se que as questões para a entrevista forão pautadas no temário,
estratégia que permite ao entrevistado a livre expressão quanto às questões
apontadas, sendo que o entrevistador pode manter um direcionamento durante a
abordagem com o entrevistado.
Neste estudo, a análise pautou-se por meio da técnica da análise de
conteúdo. Bardin (2011), referência nesse método, considera o mesmo como
conjunto de técnicas de análise das comunicações. O objeto da análise de conteúdo
é a fala, as expressões obtidas em uma entrevista, “o material principal da análise
de conteúdo: os significados” (BARDIN, 2011, p. 50).
Os significados são obtidos por meio das expressões descritas a partir
das temáticas utilizadas, “fazer uma análise temática consiste em descobrir os
núcleos de sentido que compõe a comunicação e cuja presença, ou frequência de
aparição, pode significar alguma coisa para o objetivo analítico” (BARDIN, 2011, p.
135).
Utilizou-se de formulários semiestruturados visando obter impressões dos
beneficiários quanto ao programa Cozinha Comunitária. A sua elaboração exigiu um
esforço para contemplar um conjunto relevante de indicadores para análise. Na
pesquisa de cunho quantitativo, para a representação do universo utiliza-se de
amostragem,
pautando
em
conceitos
estatísticos
para
indicar
o
número
representativo para a realização da técnica de coleta de dados. Definida a
amostragem, considera-se pertinente estabelecer a margem de erro amostral e o
nível de confiança que significa identificar a variação dos resultados e a
probabilidade de repetição dos resultados obtidos.
Convencionou-se denominar de fases da pesquisa, as etapas da coleta
de dados em campo. Ressalta-se que as entrevistas foram agendadas previamente
com os gestores e técnicos, assim como pactuadas as datas para aplicação do
formulário aos beneficiários com o total apoio da equipe do programa. Apontadas as
técnicas utilizadas, apresentar-se-á as fases da pesquisa, e sua execução.
79
3.2.1 Primeira fase da pesquisa: entrevistas com a coordenadora e as técnicas
do programa
Foram realizadas entrevistas a partir do temário com a coordenadora e
duas técnicas. Direcionou-se dez itens que compuseram o temário, conforme
exposto a seguir:

análise do programa dentro da política nacional de segurança alimentar;

o fundamento social e político do programa Cozinha Comunitária;

percepção do programa como ação estrutural ou emergencial;

efetividade das ações no combate à fome e à superação da pobreza;

percepção do lugar ocupado pelo beneficiário no programa;

sentido percebido sobre o processo emancipador e de empoderamento
das famílias via ações no programa Cozinha Comunitária;

estratégias atuais de gestão do programa, com seus entraves e
possibilidades;

percepção das possibilidades de gestão social do programa; atividades
intersetoriais e de trabalho em rede;

percepção de parcerias possíveis e necessárias que podem e devem ser
construídas para ampliar a gestão social do programa;

sugestões de melhoramentos de gestão e ações intersetoriais.
É pertinente esclarecer que o temário não se constitui em um conjunto
fechado de questões (como um questionário ou formulário), mas organiza os temas
que devem ser abordados com os entrevistados, seguindo um ritmo e uma estrutura
que vão sendo construídos na relação com os entrevistados. Assim, um item do
temário pode dar espaço para várias questões, dependendo da disponibilidade do
entrevistado e de suas possíveis contribuições para a temática investigada,
respeitando a singularidade do entrevistado. Da mesma maneira, dependendo do
conhecimento do entrevistado, ele (a) conduzirá a entrevista com maior autonomia.
A existência do temário, no projeto de pesquisa, resguarda um fio lógico que o
pesquisador poderá utilizar para a análise dos dados. Assim, o temário situa-se
entre um questionário semi-estruturado e uma entrevista aberta em profundidade.
Esta técnica proporcionou que as entrevistadas apresentassem suas
considerações a partir da temática, expressando suas considerações acerca de
80
cada questão. Proporcionou um nível de comunicação que lhes permitiu expressar
suas inquietudes, opiniões, considerações pertinentes ao tema apresentado.
A livre exposição das impressões proporcionou a obtenção de respostas
que partiram da relação do entrevistado com o conteúdo abordado. Estas foram
fundamentais para a análise do objeto deste estudo, pois o discurso apresentado
emerge a partir de um lugar, da experiência, da visão e conhecimentos que estas
detêm dos eixos que compuseram a temática. Estas foram as razões pelas quais o
temário foi escolhido como instrumento para a entrevista na presente pesquisa.
3.2.2 Segunda fase da pesquisa: entrevistas com gestores de outras políticas
públicas que mantêm relação com a segurança alimentar no município
Realizada a primeira fase da pesquisa, as três entrevistadas apontam que
todas as secretarias que compõem o Plano Integrado de Segurança Alimentar
Nutricional e Sustentável, que tem como objetivo consolidar a segurança alimentar e
nutricional sustentável no município por meio de políticas públicas articuladas e
integradas devem ser comprometidos neste processo.
As secretarias são: Desenvolvimento Social; Saúde; Educação e Cultura;
Defesa Social; Direitos e Cidadania; Adjunta de Limpeza Urbana; Desenvolvimento
Urbano; Governo; Administração Planejamento; Meio Ambiente; Trabalho e Geração
de Renda.
Nesta etapa, foi utilizada a técnica “bola de neve” que direcionaram os
demais envolvidos para a entrevista. Considerou-se que, uma vez sendo citados na
primeira fase em que se efetivou as entrevistas, a segunda fase da pesquisa
empírica seria entrevistar os gestores das secretarias sem uma ordem definida, já
que todos foram mencionados. Pretendeu-se, assim, com esta estratégia, possibilitar
a análise da intersetorialidade, uma vez que os entrevistados indicaram quais os
setores e/ou programas poderiam compor uma rede de trabalho na questão da
segurança alimentar. A partir desta indicação, novas entrevistas foram realizadas
com os gestores que compõem a estrutura administrativa da Prefeitura de
Contagem. Finalizou-se esta segunda etapa com saldo de três entrevistas, já que
apontava para a saturação dos dados, pois, unanimemente, os entrevistados
apresentaram que todas as secretarias que compõem o Plano Integrado de
Segurança Alimentar Nutricional e Sustentável devem se articular e estarem
81
integradas neste processo e percepção semelhante ao trabalho desenvolvido pelo
programa.
Ressalta-se que esta estratégia permite ao entrevistado a livre expressão
quanto às questões apontadas. O temário aplicado é apresentado abaixo:

o fundamento social e político do programa Cozinha Comunitária;

percepção do programa como ação estrutural ou emergencial;

percepção das possibilidades de gestão social do programa; atividades
intersetoriais e de trabalho em rede;

percepção de parcerias possíveis e necessárias que podem e devem ser
construídas para ampliar a gestão social do

sugestões de melhoramentos de gestão e ações intersetoriais.
As respostas partiram da relação do entrevistado com o conteúdo
abordado e foram fundamentais para a análise do objeto deste estudo. O temário foi
escolhido como instrumento por deixar a entrevista mais aberta às impressões que o
entrevistado desejar relatar.
3.2.3 Terceira fase da pesquisa: aplicação dos formulários com os
beneficiados do programa Cozinha Comunitária
A técnica de coleta de dados, composta por aplicação de formulário como
processo da abordagem quantitativa, requer que a amostragem seja definida por
meios estatísticos. O número de formulários a serem aplicados deve ser calculado
conforme a definição do nível de confiança dos dados e de erro amostral
Considerando-se possíveis implicações éticas e técnicas, optou-se por
trabalhar apenas com usuários com faixa etária entre 18 e 65 anos. Dentre os
cadastrados á época da pesquisa exploratória haveria a média de 230 beneficiários
neste perfil. Almejando um nível de confiança nos dados coletados de 90% e um
erro amostral de 5%, a amostra foi calculada em 128, isto é, formulários aplicados.
Para a aplicação dos formulários foi fundamental a parceira do Centro
Universitário UNA, por meio do Núcleo de Estágio em Serviço Social (NESS). Foram
selecionadas oito estudantes do curso de Serviço Social, a partir do quarto período,
formando duas equipes, para colaborar na aplicação dos formulários nos
equipamentos em bairros e regiões distintas (Nacional e Nova Contagem). Ressaltase que os acadêmicos receberam treinamento dado pela pesquisadora em três
82
encontros, que foram tratados os objetivos do projeto, os temas de análise e a
relevância social da pesquisa, a abordagem com os entrevistados, apresentação,
leitura e assinatura do TCLE, apresentação do formulário e a realização de um préteste. Efetivou-se a divisão das equipes de pesquisa para cada um dos
equipamentos, que fora realizada em três dias consecutivos. A pesquisadora
coordenou todo o processo de aplicação dos formulários, garantindo a sua
qualidade, legitimidade e lisura do processo.
No dia anterior à aplicação do formulário, os beneficiários cadastrados
receberam, por parte da equipe do programa, um comunicado convocando-os a
participar da pesquisa (ANEXO IV) e muitos compareceram em resposta à
convocação. Entretanto, durante a pesquisa, para atingir o total da amostra, houve
abordagem das pesquisadoras com beneficiários na Cozinha Comunitária. Com este
procedimento, foi possível atingir a da amostra.
A partir do aceite em participar da pesquisa, os usuários foram
direcionados a uma sala que fora reservada para a pesquisa, em que o pesquisador
apresentou o TCLE e aplicou o formulário. Considera-se pertinente ressaltar que
ambas as Cozinhas disponibilizaram salas para acomodar pesquisadores e
entrevistados. Em cada dia da pesquisa, a pesquisadora recolheu e arquivou os
formulários aplicados para garantir o sigilo e a segurança das informações. O
formulário foi construído a partir dos eixos norteadores:

condições socioeconômicas (número de pessoas no domicílio, idade e
grau de instrução, escolaridade, renda, bens disponíveis no domicílio);

familiares que são cadastrados no programa;

condições de habitacionais;

acesso aos serviços da rede social do município (educação, saúde,
assistência social);

período esteve em condições de insegurança alimentar (fome);

tempo (desde quando) de acesso ao programa Cozinha Comunitária;

avaliação que faz do programa;

percepção das atividades que poderiam compor o programa;

percepção do lugar ocupado pelo beneficiário no programa;

percepção do processo emancipador e de empoderamento das famílias
via ações no programa Cozinha Comunitária.
83
Obteve-se
como
resultado
desta
etapa
128
formulários
válidos
preenchidos, atingindo a amostragem prevista . Aplicar o formulário aos beneficiários
permitiu que obtive-se impressões daqueles que utilizam o programa, as
características e perfil destes, assim como ouvi-los quanto aos serviços sociais que
utilizam. Intercalar questões fechadas e abertas proporcionou um nível de
comunicação que permitiu que os entrevistados expressassem suas opiniões e
sugestões. O resultado foi fundamental para a correlação com as demais fases da
pesquisa.
84
4 ANÁLISE DOS DADOS
Após o tratamento dos dados coletados foi possível formatar um relatório
composto por gráficos, transcrições das entrevistas e observações elencadas pelos
beneficiários na aplicação dos formulários. Apresentar-se-á as principais impressões
que correlacionam com as unidades de análise e a pertinência destes para analisar
os objetivos propostos neste estudo, intercalando de forma clara e objetiva as
informações obtidas nas técnicas de pesquisa utilizadas.
A adoção do município por implementar ações em consonância com a
Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional apontam para o ano de 2005,
em que legislações e programas estavam sendo implementados no cenário
nacional, conforme descrito no primeiro capítulo. As primeiras estratégias em
Contagem remetem à organização do Conselho Municipal de Segurança Alimentar,
posteriormente aos demais programas dentre eles o Cozinha Comunitária.
[...] o incentivo à Instalação de Cozinhas Comunitárias faz parte do conjunto
de ações voltadas para garantir o direito humano à alimentação adequada,
combatendo a insegurança alimentar que atinge parcela considerável da
população do País (MDS, 2008, p. 4).
O equipamento da região de Nova Contagem foi implantado em 27 de
abril de 2007. Já na região do Nacional, a Prefeitura inaugurou em instalações
próprias em 26 de abril de 2011, a escolha para implantação deste serviço foi por
meio do Orçamento Participativo12. Ambos equipamentos são resultado de um
convênio firmado entre o MDS e a Prefeitura.13 Para a execução deste programa há
parcerias e convênios entre a União e os municípios que se habilitam para receber o
recurso. Quanto à atribuição de cada ente, as três entrevistadas descreveram o
mesmo processo quanto à competência do município e da união na implantação e
execução do programa:
12
Orçamento Participativo no Município de Contagem foi previsto a partir de 2005 na Lei Orgânica no
Plano Plurianual, que prevê a promoção da participação da população na administração por meio da
escolha na aplicação de alguns recursos. Esta estratégia esta prevista na Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO).
13
PORTAL DA PREFEITURA DE CONTAGEM. Acesso em: 07 jul. 2012. Disponível em:
<http://www.contagem.mg.gov.br/?materia=272937>.
85
No caso de Contagem, o município é o gestor direto do programa, a união
participa, ou participou por que agente não tem visita do MDS, no
andamento do programa, o ministério entra com o recurso, só quando
fizemos a requisição para concorrer. Equipamentos, pessoal, local,
manutenção, é por conta do município. Todo o custo e execução é o
município. A união incentiva a criação, a implantação, acompanha só até aí.
Quando digo união, entenda MDS, e a partir da construção da CAISAM a
ideia é construir a PNSAN entre os ministérios - saúde, educação, ministério
das cidades, e os outros (ENTREVISTADA 3, 2012).
No contexto brasileiro, o DHAA tornou-se princípio da Lei nº 11.346/2006,
denominada Lei Orgânica de Segurança Alimentar (LOSAN). Em consonância com
as diretrizes nacionais do programa, o público alvo do Cozinha Comunitária é
formado por pessoas e/ou famílias em situação de vulnerabilidade social. A
contrapartida dos beneficiários é o pagamento de dois reais por mês, para quem
apenas almoça, e de três reais por mês para quem almoça e janta, no caso de Nova
Contagem. Deste modo, a PNSAN propõe-se a assegurar o DHAA à população,
garantindo o acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em
quantidades suficientes. De acordo com o MDS a instalação de Cozinhas
Comunitárias em localidades com alto índice de vulnerabilidade visa garantir este
direito, a partir do fornecimento de refeições preparadas considerando a qualidade e
a quantidade suficiente para adultos e crianças e/ou a especificidade nutricional
apresentada, como é o caso dos diabéticos e hipertensos.
A delimitação amostral para a aplicação dos formulários foi abordar os
cadastrados com faixa etária entre 18 e 65 anos e dentre os 128 beneficiários que
responderam a pesquisa, 92 eram mulheres e 36 eram homens. Examinar esta
questão nos permite enfatizar a presença das mulheres que, tradicionalmente em
nossa cultura, assumem a responsabilidade do trato com a família. Para Sliprandi
(2004) as mulheres geralmente são protagonistas de programas da ordem alimentar.
Visto que as políticas de segurança alimentar podem reduzir a vulnerabilidade à
insegurança alimentar, bem como a incerteza que estas vivem pela responsabilidade
de obter e/ou preparar a comida.
De acordo com (SLIPRANDI, 2004 apud FILED, 1999) as mulheres fazem
da alimentação dos filhos uma prioridade; é preciso apoiar as mulheres para
assegurar a manutenção da família. Não se trata de defender que este cuidado seja
prerrogativa somente feminina, mas evidencia-se que historicamente a mulher, nas
mais diversas faixas etárias, assume esta função social. A idade predominante de
86
nossasdas
entrevistadas foi entre (25 a 64 anos) e o nível de escolaridade
fundamental incompleto.
O propósito do programa Cozinha Comunitária é fornecer alimentação
preparada para as famílias. Neste quesito pode-se proporcionar uma disponibilidade
de tempo maior para que as mesmas busquem outros meios de contribuir para a
melhora da qualidade de vida das famílias, seja realizando cursos, participando de
oficinas, inserindo-se no mercado de trabalho e, para isso, é necessária uma
articulação da rede para envolvê-las em atividades diversas que poderão ser
direcionadas dentre as diversas políticas, programas e setores.
O programa pode acompanhar o cidadão e/ou seu núcleo familiar por um
período, oportunizando que os cadastrados se fortaleçam e se organizem em busca
de melhoria da qualidade de vida. Nesses anos de funcionamento, este
equipamento já atendeu a várias pessoas que foram cadastradas e assistidas, mas
o período de desligamento é inerente à proposta do programa para manter uma
rotatividade entre os assistidos. O gráfico a seguir expressa esse indicador de
rotatividade no programa.
GRÁFICO 1 - Tempo que é cadastrado no Programa Cozinha Comunitária
Fonte: Dados da pesquisa. Articulação intersetorial: uma estratégia de gestão social para o programa
Cozinha Comunitária, 2013.
Analisar o tempo de cadastrado, permanência no programa permite
perceber se o programa está cumprindo sua função social, tendo rotatividade,
beneficiando e permitindo o acesso de outros cidadãos, participando do processo de
emancipação, proporcionando o desligamento quando os indicadores de ingresso no
programa forem suprimidos. Permite analisar o funcionamento e a gestão,
87
evidenciando o período que beneficiários estão permanecendo cadastrados.
Ressalta-se que aqueles que estão há mais de um ano têm, em média, de dois a
cinco anos em Nova Contagem. Quanto aos dados coletados com os beneficiários
cadastrados por um período superior a um ano, possibilita-se a obter informações do
programa por aqueles que detêm o conhecimento e uma vivência por um período
maior, podendo fazer uma avaliação do serviço com maior propriedade.
Técnicas e gestora relatam que a família, quando é inserida no programa,
assina um termo de compromisso e, neste documento, consta a responsabilidade do
poder público de assisti-la por um ano: “a gente avalia a cada ano para ver se ela
pode
sair
do
programa
ou
se
precisa
continuar,
algumas
continuam”
(ENTREVISTADA 1, 2012). A proposta em manter o assistido por um ano objetiva
contribuir por um período que a pessoa e/ou família encontra-se em situação de
insegurança alimentar até que ocorra uma mudança relevante que a mesma possa
ser desligada. Esta rotatividade oportuniza que mais pessoas consigam acessar o
programa, pois há uma previsão de fornecimento das refeições diárias que não deve
ser ultrapassado. Pondera-se que o aprofundamento da gestão financeiroorçamentária não é foco de análise deste estudo, e sim os meios e instrumentos de
execução do programa.
É consensual na resposta das entrevistas que existe o desligamento por
parte dos cadastrados, devido à alteração do contexto que originou a inclusão no
programa. Neste trecho da entrevista emerge a seguinte descrição: “algumas
famílias pedem para sair, porque melhoraram as condições: arrumou emprego, por
não precisar mais, para dar lugar para outras pessoas” (ENTREVISTADA 1, 2012).
No que tange aos fundamentos sociais e políticos do programa a partir da
percepção das entrevistadas, estas consideraram que, no âmbito social, percebe-se
a melhoria dos hábitos alimentares, por proporcionar qualidade de vida, garantir
acesso alimentos para aqueles que não têm condições de obter por conta própria.
Destacam que a estratégia do programa possui também, um viés emergencial por
atender uma necessidade imediata e assistencial devido à prestação de serviços
que garanta o acesso aos direitos sociais. Estes indicadores podem contribuir para a
promoção da cidadania e legitimação dos direitos sociais. Percebe-se que, no
contexto das políticas públicas, há um fundamento político em direção ao
compromisso do Estado em sua obrigação de prover alimentos para aqueles em
situação de vulnerabilidade social. Para a Entrevistada 1 (2012), “o fundamento
88
social está na melhoria da qualidade de vida, e político pela opção da gestão em
garantir que isso aconteça”.
Assim, torna-se prerrogativa do Estado desenvolver ações que garantam
o acesso aos alimentos para aqueles que se encontram em situação de
vulnerabilidade, a partir do princípio de que este deve reconhecer, respeitar,
proteger, promover e prover a segurança alimentar, garantindo o DHAA a todos os
que dele necessitam. No item 16 do formulário aplicado aos beneficiários, foi
abordado se o programa garante o DHAA e foi expressiva a afirmação de 118
usuários ao dizerem que sim. O reconhecimento do direito à alimentação é resultado
de um processo que foi paulatinamente incorporado na doutrina jurídica e nos
moldes de alguns programas que ganharam expressão no Brasil a partir do século
XXI.
A gente consegue enxergar famílias que saíram de situações de
desnutrição, situações econômicas que a Cozinha Comunitária pode
contribuir neste aspecto. As famílias ganham muito, porque através do
acompanhamento das famílias, a gente percebe famílias que tinham
crianças com baixo peso, e que hoje já estão no peso ideal para a idade.
Temos muitos relatos de famílias que mudaram o padrão de alimentação
depois do programa, tem uma economia na questão da alimentação que
podem investir em outra área (ENTREVISTADA 2, 2012. grifo nosso).
Em programas como o Cozinha Comunitária, que possibilitam o acesso
ao DHAA, é perceptível o compromisso na participação do empoderamento e
emancipação da família, conforme aponta a entrevistada 2, afirmando a mudança
que ocorre nos indicadores de insegurança alimentar. As respostas das
entrevistadas quanto ao tempo de permanência têm como premissa a melhoria da
condição que originou seu ingresso no programa, possibilitando condições de
empoderamento dos usuários. Bronzo (2007) afirma que, embora as pessoas
empoderem a si mesmas, governos e outros atores desempenham um papel vital
nesse processo. Os resultados das ações podem ser de diferentes tipos e
magnitudes, mas todos espelham uma mesma ordem de questões relativas ao
aumento do protagonismo, da autonomia, do senso de dignidade e das capacidades.
Ressalta-se que este programa é um dos agentes para este processo de
mudança, pois um problema complexo como a insegurança alimentar e/ou
fenômeno da fome não deve ser analisado como atribuição e competência de
apenas um agente neste contexto. Caindo nas armadilhas de uma análise desse
89
tipo, reforçaria-se os moldes de gestão tradicional, na qual cada setor deveria
assumir a responsabilidade de suas competências. O modelo de gestão social se
opõe ao modelo tradicional pelo processo dialógico e pela participação social que
contempla esta maneira de administrar, possibilitando o envolvimento de demais
setores visando o enfrentamento das questões sociais, o que se destacará quanto
ao envolvimento dos diversos setores no programa.
Os programas direcionados à prestação de serviços à população devem
ser executados visando à qualidade e ao compromisso com os assistidos, além do
compromisso societário, com diretrizes para a efetivação dos direitos sociais. Com
base nos formulários aplicados, considera-se que o programa Cozinha Comunitária
obteve uma avaliação expressiva, conforme apresentado no gráfico a seguir.
GRÁFICO 2 - Avaliação do programa Cozinha Comunitária
Fonte: Dados da pesquisa. Articulação intersetorial: uma estratégia de gestão social para o programa
Cozinha Comunitária, 2013.
Considera-se esta avaliação positiva quanto análise do programa, que
pode ser caracterizada pela estratégia de operacionalização das ações adotadas.
Os alimentos são fornecidos durante os cinco dias úteis da semana (segunda à
sexta), exceto em feriados, sendo o horário de entrega da alimentação fidedigno
com o estabelecido nas normas de funcionamento. Os beneficiários avaliaram bem o
tratamento por parte da equipe que executa as atividades no programa, assim como
a qualidade e a quantidade da comida fornecida.
Outro item que foi destacado pelos usuários que contribui para a boa
avaliação é a presença de um responsável técnico nutricionista, critério este que
90
para os beneficiários proporciona o padrão alimentar com as calorias exigidas para
manter um bom estado nutricional.
Considerou-se pertinente avaliar a compreensão das representantes do
programa, referente ao entendimento que elas detinham quanto à percepção dos
beneficiários sobre o programa, ou seja, como elas acreditam que os usuários
percebem a Cozinha Comunitária. Assim, estas pontuaram:
Nas reuniões eles falam como o programa é bom e como mudou a vida
deles. Os depoimentos da mudança dos hábitos alimentares,[...] meu filho
não comia isso e agora está comendo (ENTREVISTADA 1, 2012)
Eles avaliam que o programa é bom, pois serve como um refúgio, em uma
situação de emergência, quando esta passando por dificuldade, fome. Às
vezes famílias que tem muitas crianças, são famílias muito extensas.
ENTREVISTADA 2, 2012., grifo nosso).
Os
demais
gestores
entrevistados
(assistência,
saúde,
CRAS)
identificaram os benefícios da Cozinha Comunitária para a comunidade, apontando
até mesmo que deveriam ser levadas as ações para demais localidades no
município. Todos afirmam que o equipamento traz uma importante contribuição
social para a população assistida, que dá suporte as demais atividades de saúde e
assistência.
No item a seguir, constatou-se que os entrevistados acreditam que o
programa tem uma relevante contribuição social no combate à insegurança
alimentar e à fome. Esta evidência torna-se clara ao contrapor a informação que, a
grande maioria dos beneficiários afirma que a principal refeição do dia é fornecida
pelo programa.
91
GRÁFICO 3 - Principal refeição do dia
Fonte: Dados da pesquisa. Articulação intersetorial: uma estratégia de gestão social para o programa
Cozinha Comunitária, 2013.
Sinaliza-se que as famílias ao acessarem o programa como a principal
fonte de realização da alimentação diária, implica num possível o reconhecimento do
Estado em promover e prover o DHAA. Porém, este dado também nos leva a
indagar como a questão da insegurança alimentar é tratada por outros setores da
rede, pois em uma situação como a apresentada não deve ser competência
somente de um serviço tratar das questões que correspondem à segurança
alimentar. De acordo com Burity et al. (2010):
praticamente todas as áreas de governo devem atuar na promoção da
alimentação saudável e adequada. Por exemplo, a saúde deve garantir
ações de orientações quanto ao aleitamento materno [...] a alimentação
escolar deve oferecer diariamente alimentos saudáveis.(BURITY et al.,
2010,p. 156)
É oportuno ressaltar que este gráfico agrega alguns elementos
relacionados à efetividade desta política, pois o estado nutricional está ligado ao
posicionamento na estrutura social atrelado à falta de emprego, renda, habitação,
dentre outros. As famílias, ao serem assistidas, têm garantido o mínimo do padrão
de alimentação para manter o seu estado nutricional, que é primordial para ter
condições dignas para acessar outras políticas, pois concebe-se que a alimentação
é fundamental para o equilíbrio orgânico tanto quanto para a efetivação da cidadania
e da dignidade humana.
92
A PNSAN, atrelada às estratégias do SIMSANS, objetiva criar condições
para formulação da política no âmbito municipal que visa assegurar, à população em
situação de vulnerabilidade e risco social, o DHAA, na estratégia de possibilitar o
acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidades suficientes.
Com relação à análise do programa perante a política nacional, a gestora e as
técnicas avaliam que é um programa necessário para garantir o direito das pessoas
em situação de vulnerabilidade social. Em destaque, dois relatos pertinentes:
O programa Cozinha Comunitária é um norte, um eixo, um pilar desta
política maior da Segurança Alimentar e nutricional. O carro chefe do
programa é o fornecimento da alimentação preparada direto ao
beneficiário.[...] A gente entende que a Cozinha Comunitária é um dos
equipamentos, é um instrumento que promove a segurança alimentar e o
DHAA (ENTREVISTADA 3, 2012, grifo nosso).
Foi um passo importante da prefeitura de Contagem a opção pelo Cozinha
Comunitária, pelo fato de poder escolher as famílias que iriam atender, na
seleção das famílias com maior vulnerabilidade social. Para o social, a
Cozinha Comunitária se encaixa para atender a população mais vulnerável.
Referente a política nacional é um avanço implantar este programa
(ENTREVISTADA 2, 2012).
Pertinente esclarecer que a entrevistada 2, ao declarar que o programa
Cozinha Comunitária pode escolher a quem atender, faz uma comparação com
outros programas do Programa Fome Zero. Por exemplo, o Restaurante Popular
tem, como critério de acesso às refeições, a contrapartida de um valor, ainda que a
preços populares. Nesse caso, qualquer cidadão pode utilizar o programa. Um
critério da gestão da Cozinha Comunitária em Contagem é a renda da família,
baseada no padrão nacional estabelecido pelo MDS de acesso ao Programa Bolsa
Família.14 De acordo com a entrevistada 2, “para o cadastro, a gente segue a renda
per capta do programa Bolsa Família, famílias com a RCP de até R$ 140,00.”
Diagnosticou-se que, dentre os 114 beneficiários, a renda familiar
declarada está entre a média de 200 reais e 622 reais, e somente catorze estão
acima de 622 reais. Assim, sem acesso a renda suficiente para prover sua
alimentação adequada às suas necessidades tende a contar com ações públicas
assim como o programa para ter acesso aos alimentos (e que hoje, para os
14
O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência direta de renda que beneficia,
em todo país, famílias em situação de pobreza.
93
cadastrados, significa a principal refeição do dia, conforme apontado na FIG 8). O
perfil das famílias é compatível com a proposta que o programa se propõe a atender,
famílias que passam por situação de “pobreza absoluta” (ROCHA, 2004), por não
conseguirem satisfazer as suas necessidades básicas, assim como a alimentação.
Os dados quanto às condições econômicas do núcleo familiar corroboram
com as indicações teóricas que, devido à falta de renda, os sujeitos comprometem o
seu padrão alimentar. Lavinas (2004) aponta que o grau de carência alimentar
depende essencialmente do déficit de renda, evidencia-se que o problema da fome
como questão social está relacionado a este fator. Indicadores apresentados no
Circulo da fome (FIG 2), apontado pelo Instituto Cidadania (2001) considera a renda,
salários baixos, como um dos indicadores para efetivar o fenômeno da fome.
O baixo indicador de renda e o número de pessoas no núcleo familiar têm
um impacto no padrão de vida das famílias. Um representativo número de
entrevistados afirma que seu núcleo familiar tem no fornecimento da alimentação do
programa a principal refeição, demonstra-se a importância das políticas na garantia
dos direitos para aqueles que não teriam fácil acesso via mercado. Assim, o
programa desempenha um papel relevante quanto à soberania alimentar dos
munícipes assistidos, que têm como um de seus fundamentos básicos o
reconhecimento e o cumprimento do direito à alimentação.
A soberania alimentar é o direito dos povos de decidir seu próprio sistema
alimentar e produtivo, pautado em alimentos saudáveis e culturalmente
adequados, produzidos de forma sustentável e ecológica, o que coloca
aqueles que produzem, distribuem e consomem alimentos no coração dos
sistemas e políticas alimentares, acima das exigências dos mercados e das
empresas, além de defender os interesses e incluir as futuras gerações
(MALI, 2007).
Dentre os beneficiários que participaram da pesquisa, 85 relataram a
existência de pessoas acometidas por algum problema de saúde e/ou doença, o que
pode intensificar a situação de pobreza e vulnerabilidade a que as famílias estão
submetidas, pois o mercado tende a excluir os sujeitos fora do padrão aceitável de
produtividade.
94
GRÁFICO 4 - Integrantes do núcleo familiar cadastrados no programa
Fonte: Dados da pesquisa. Articulação intersetorial: uma estratégia de gestão social para o programa
Cozinha Comunitária, 2013.
O exame deste item aponta para a configuração e perfil das famílias
assistidas. As famílias são numerosas, residem em território com índice de
vulnerabilidades social, grande maioria declaram viver em casa própria,, vinte em
casa cedida, catorze em casa alugada, seis em casa temporária de favor. O
diagnostico das técnicas e gestora complementam os dados mensurados quanto ao
perfil dos assistidos:
Desempregados, idosos, crianças. Diferencia pouco de uma Cozinha
Comunitária para outra. Em Nova Contagem as famílias são mais
numerosas e têm mais crianças. No Nacional, geralmente são mais idosos
que moram sozinhos, que não tem condições de preparar sua refeição.
Geralmente, o perfil são pessoas em situação de insegurança alimentar
(ENTREVISTADA 1, 2012, grifo nosso).
Pessoas em situação de desemprego, gestantes, nutrizes, doentes
graves e crônicos, desnutridos abaixo ou acima do peso chegam ao
programa por demanda espontânea ou encaminhados. Demanda
espontânea, famílias que procuram a Cozinha Comunitária e deixam o
nome para posteriormente fazer uma visita para avaliar o perfil da família.
Existem casos que são encaminhados pelo CRAS – que hoje é a grande
maioria (ENTREVISTADA 2, 2012, grifo nosso).
[...] são pessoas vulnerabilizadas, desempregadas, doentes que
necessitam de alimentação adequada e regular, outros alimentação
estritamente balanceada, famílias em situação de risco, muitos filhos
(ENTREVISTADA 3, 2012, grifo nosso).
95
Na narrativa das entrevistadas, percebe-se coerência quanto ao perfil dos
beneficiários, compondo indicadores de pessoas vulnerabilizadas pelo desemprego,
que consequentemente repercute em situações como desnutrição, sobrepeso e
doenças crônicas não transmissíveis. Reafirma-se conforme apontado por Silva
(2000), que, correlacionar que a fome é multidimensional e próxima da compreensão
da pobreza, tanto quanto é a causadora desta.
O padrão das famílias demanda por intervenções do Estado, assim como
da sociedade civil para que os direitos sociais sejam garantidos. A efetivação destes
direitos remetem a uma estratégia de enfrentar a desigualdade social e garantir a
cidadania por intermédio da execução de uma série de bens e serviços
considerados essenciais que devem ser ofertados, tais como a educação, saúde,
assistência e outros serviços.
Vive-se num ciclo vicioso em que as insuficiências de ontem trarão
reflexos para o amanhã, ou seja, destaca-se o perfil dos entrevistados, baixa renda e
escolaridade, que encontram-se em situação de insegurança alimentar, boa parte
adoecidos. Estes indicadores são determinantes para caracterizar que estes sujeitos
carecerão de uma intervenção do Estado para respeitar, promover, proteger e prover
os direitos sociais até que a pessoa tenha condição de manter a sua família.
Proporcionar condições de acesso às políticas de proteção social, assim
como saúde, educação e assistência, traduzem em um impacto social na melhoria
da qualidade de vida. Especificamente, a educação como propulsora para obter
condições de qualificar para inserir no mercado.
GRÁFICO 5 - Maior nível de escolaridade no grupo familiar
Fonte: Dados da pesquisa. Articulação intersetorial: uma estratégia de gestão social para o programa
Cozinha Comunitária, 2013.
96
Pode-se considerar que a situação de vulnerabilidade em que se
encontram tem reflexo pela baixa escolaridade e, consequentemente, pela pouca
qualificação profissional que possibilite inserção no mercado de trabalho formal. O
sistema econômico vigente reforça a competitividade na inserção no mundo do
trabalho em função grau de instrução. É admissível considerar que a condição
socioeconômica tem relação direta com a escolaridade, que compõe fator para
vivenciar situações de insegurança alimentar.
Apoiar no trabalho articulando com as famílias seria uma estratégia de
assisti-las no sentido da construção dos direitos sociais, pois há uma relação direta
da carência em uma área que interfere diretamente na outra. Correlacionando com o
tema de estudo, a falta de escolaridade pode influenciar diretamente aos maus
hábitos alimentares e ao não acesso ao mercado de trabalho para subsidiar sua
alimentação. A Constituição Federal de 1988 contempla a universalidade do ensino
fundamental, mas não é acessível a todos, o que deve ser acompanhado
diretamente pelos programas e serviços sociais.
GRÁFICO 6 - Faixa etária dos membros do núcleo familiar
Fonte: Dados da pesquisa. Articulação intersetorial: uma estratégia de gestão social para o programa
Cozinha Comunitária, 2013.
A representatividade etária permite ter uma percepção global do público
assistido no Cozinha Comunitária. Os indicadores apontam que todas as idades são
97
atendidas, compondo um índice maior de jovens e adultos. Este é um indicador que,
como a ênfase desta pesquisa está na analise da operacionalidade e da gestão, a
participação dos beneficiários assistidos poderia ser mais efetiva quanto à da gestão
do programa.
Existe a proposta de se fazer a gestão social por meio da
descentralização, da intersetorialidade, do controle social e da participação. Todas
as estratégias de operacionalização deste modelo, nos documentos e na fala dos
entrevistados, reafirmam a necessidade de envolver os cadastrados, fazendo com
que saiam da condição de assistidos para que sejam sujeitos no processo. Porém, a
avaliação da participação dos cadastrados por parte das entrevistadas retrata que a
adesão a estas atividades é baixa:
O lugar ocupado nos espaços que lhe competem são as reuniões e a
participação não é das melhores. Quando é distante, tem que viabilizar
transporte, senão, não comparece. A reunião tem que ser lá. A gente tenta
envolver nas atividades gerais da coordenadoria de segurança alimentar,
mas para ter participação tem que ser na comunidade (ENTREVISTADA
3,2012, grifo nosso).
Nós fazemos reuniões mensalmente nas duas Cozinhas Comunitárias.
Reuniões de beneficiários, onde eles participam e a gente chama alguém
para dar palestra - CRAS ou da Saúde (ENTREVISTADA 1, 2012, grifo
nosso).
Nós temos reuniões mensais com as famílias e eles tem espaço para
sugerir mudanças ou fazer reclamações. É um espaço que a gente abre
para conversar com eles. E também tem as reuniões temáticas que eles
escolhem o tema: já foi feito higiene de alimentos, manipulação, dengue;
época das chuvas, a defesa civil foi falar das chuvas em áreas de risco.
Eles escolhem o tema e nos providenciamos alguém para falar ou
mesmo a própria equipe(ENTREVISTADA 2, 2012, grifo nosso).
Quando somos convocados para as reuniões a gente procura participar
(ENTREVISTADA 4, 2012, grifo nosso).
As ações desenvolvidas, periodicamente tais como as reuniões, as
palestras e oficinas, abordando temáticas diversas, poderiam envolver a presença
dos
beneficiários,
na
garantia
da
participação
destes,
assim
como
dos
representantes dos serviços públicos e dos equipamentos da rede social. Quanto ao
quesito participação, que é um dos aspectos fundamentais na diretriz para a
operacionalização
da
intersetorialidade,
as
entrevistadas
relatam
que
os
98
beneficiários tendem a participar somente em ações na própria comunidade, não se
implicando no processo. Quanto aos demais setores, os mesmos aguardam
convocação para participar. Esta questão nos leva a perceber que o planejamento
integrado não se concretiza.
Ao ponderar-se que uma nova gestão é possível, esta requer outros
níveis de participação e implicações no processo. Na concepção dos entrevistados
(beneficiários, técnicos e gestores), participar da gestão está diretamente
relacionado a frequentar as reuniões que são realizadas. Sabe-se que este é um
meio de se estabelecer uma gestão participativa, mas para consolidar uma gestão
articulada e integrada, como propõe a gestão social, faz-se necessário integrar
novos instrumentos.
Indaga-se, porém, como se efetiva a comunicação entre estes, pois em
uma relação de trabalho e/ou atividades em rede, a comunicação e o diálogo devem
estar alinhados para alcançar êxito nos resultados almejados. Torna-se difícil avaliar
fenômenos participativos, pois, conforme se apontou nas implicações da gestão
social, primeiramente deverá haver um comprometimento de ordem pessoal neste
processo. O ser social age de acordo com as alternativas que considera coerente
com sua singularidade e seu envolvimento em ações coletivas. Para a efetivação e
execução deste modelo, depende diretamente da implicação dos sujeitos envolvidos
no processo. Deste modo, deve-se direcionar estratégias de mobilização,
participação e diálogo entre os envolvidos.
Considera-se que a práxis da gestão social se concretiza a partir de
processos tanto da ordem individual quanto da coletiva. Pessoal, por compreender a
ordem dos desejos, da singularidade de cada sujeito, da conquista em fazer parte,
de envolver-se em projetos na dinâmica societária. Coletivo, por corresponder aos
interesses de ordem social, envolver-se em tomada de decisões, vontades comuns,
institui, assim, uma estratégia de efetivar a gestão dos serviços sociais, em que as
pessoas dialogam, relacionam saberes, almejam objetivos e propõem projetos
comuns. Contudo, sabe-se que as motivações e os interesses são diferentes,
tornado difícil o envolvimento nesta ordem. A implicação individual remete aos
interesses do sujeito, e esta tomada de consciência que se aponta como uma das
possibilidades de estratégias para a resolução dos problemas sociais complexos
com o envolvimento na busca da resolução das questões sociais.
O sistema econômico vigente faz com que os cidadãos sejam assistidos
99
pelo Sistema Brasileiro de Proteção Social e estes possuem um perfil característico,
levando a acessarem uma série de serviços que lhes são de direito. Exemplificando,
tem-se a saúde e a educação, considerada por Jaccoud (2004) como um direito
incondicional de cidadania, acessível a todos os cidadãos, em caráter universal. Já a
assistência é destinada a quem dela necessitar, que são direcionadas as pessoas
em situação de vulnerabilidade. Tem-se, então, vários programas que são
desenvolvidos por estes eixos e que são acessadas concomitantemente por uma
série de pessoas.
Este é o perfil dos participantes da pesquisa, beneficiários do programa.
Eles acessam a uma série de serviços e baseado na gestão tradicional, cada qual
desenvolve suas atividades e prestam serviços sem correlacionar-se com os demais
setores e/ou áreas que prestam atendimento ao mesmo cidadão. Permanecendo
com este padrão de atuação, mantêm a reprodução de ações setorizadas e
centralizadas, reproduzindo o modelo tradicional de gestão.
GRÁFICO 7 - Acesso a programas da prefeitura
Fonte: Dados da pesquisa. Articulação intersetorial: uma estratégia de gestão social para o programa
Cozinha Comunitária, 2013.
Na fase exploratória do projeto da pesquisa, foram levantados os
programas e serviços públicos municipais nas comunidades que eram instaladas o
programa Cozinha Comunitária. Assim, as questões fechadas direcionavam quais os
serviços que a população poderia acessar a partir da realidade local.
Reitera-se que nossa análise compreende que os diversos setores devem
100
permanecer cada qual realizando e cumprindo com as suas atribuições. A questão
posta para interpretação é que os setores atendendo às famílias em comum
abandonam a interação que compete à política social, pois existe ainda um reforço
da competitividade entre estes, a falta de interação e ações fragmentadas.
No gráfico a seguir, apresentar-se-á a descrição dos serviços ofertados
pelos beneficiários do Cozinha Comunitária, serviços estes que foram considerados
a partir da pesquisa exploratória que precedeu a pesquisa empírica.
GRÁFICO 8 - Serviços públicos que acessa
Fonte: Dados da pesquisa. Articulação intersetorial: uma estratégia de gestão social para o programa
Cozinha Comunitária, 2013.
Retoma-se
a
consideração
que
os
beneficiários
fazem
parte,
simultaneamente, de uma série de programas e serviços ofertados que compõem o
Sistema Brasileiro de Proteção Social, que segundo Jaccoud (2004), compreende:
o conjunto de políticas e programas governamentais destinado à prestação
de bens e serviços e à transferência de renda, com o objetivo de cobertura
de riscos sociais, garantia de direitos sociais, equalização de oportunidades
e enfrentamento das condições de destituição e pobreza(JACCOUD, 2004,
p. 193).
Ainda, conforme a autora, este conjunto se faz abrangente de programas
especificamente sociais nas áreas da previdência e assistência, trabalho,
alimentação, saúde e educação, além de habitação e saneamento.
Observa-se que os programas tendem a atender o mesmo público e que
estes correm um sério risco da fragmentação da intervenção ou da sobreposição de
101
ações. Isto porque, sem uma articulação entre estas, o desenho das intervenções
podem ser semelhantes. A estratégia que se anuncia como uma saída para este
problema é a ação pautada na intersetorialidade, a partir da construção de
estratégias que irão envolver os serviços que atendem e/ou acompanham o mesmo
cidadão.
A cada setor compete uma responsabilidade na diretriz deste conjunto,
entretanto, o modelo tradicional, conduz a um processo de gestão setorizado e
fragmentado, em que cada setor atém suas atividades e as atribuições que acredita
que lhe é de competência. Observa-se a falta de integralidade das ações, a
ausência da participação popular no monitoramento e avaliação da política pública,
bem como na forma de gestão verticalizada, desarticulada e centralizada nos
gestores, e não na população.
Analisando a administração pública, esta requer novos arranjos, no que
tange a gestão, que seja coerente com as demandas da sociedade contemporânea,
que tem incorporado novos contornos e acentuado os problemas sociais, tais como:
a expansão da pobreza, a permanência do fenômeno da fome, o subemprego, a
exploração, a desigualdade, dentre outros.
Incorpora-se nesta discussão o conceito de gestão social alinhada à
gestão das ações públicas. Conforme apresenta Carvalho (1999), Tenório (2008),
Silva (2010), Barros e Castro (2011), a gestão social se opõe à gestão tradicional
pelo processo dialógico, pela participação social e inclui processos sociais com
potencial para o desenvolvimento societário emancipatório e transformador.
Para Bronzo (2007), os recursos devem ser estruturados em torno de dois
eixos: conhecimento, no que se refere à capacidade de análise e formulação de
estratégias; e a capacidade relacional, que requer a integração das políticas e
programas setoriais, os setores do governo, da sociedade civil e do mercado,
destacando-se como um novo arranjo institucional e organizacional necessário,
principalmente em programas de âmbito municipal. Na FIG 4 considerou-se os
elementos que devem ser implicados na gestão social, entendida, neste estudo,
como:

processos
sociais
com
potencial
viabilizador
do
desenvolvimento
societário emancipatório e transformador;

fundamento nos valores, práticas e formação da democracia, e da
cidadania, da garantia dos direitos humanos universais;
102

afirmação dos interesses e espaços públicos como padrões de uma nova
civilidade;

voltado para as demandas e necessidades dos cidadãos;

flexível e adaptativo.
A execução e a efetivação deste modelo dependem diretamente da
implicação dos sujeitos envolvidos no processo (gestores, técnicos, sociedade civil)
que estão associados às demandas em determinado contexto. Quando indagou-se
aos técnicos e gestores quanto à contribuição de outros setores para a realização do
trabalho integrado na gestão do programa, obtive-se as seguintes considerações:
Para as reuniões, é a equipe do Cozinha Comunitária que procura para
articular ações em conjunto. Normalmente, nós que procuramos. O que
acontece, somos procurados para fazer divulgação das oficinas do CRAS.
Colocam cartaz na Cozinha ou nas reuniões e eles falam o que vai
acontecer. Neste caso, o Cozinha Comunitária entra como espaço de
divulgação (ENTREVISTADA 1, 2012, grifo nosso).
Na maioria das vezes nós é que procuramos os setores para conduzir as
reuniões, depende do tema (ENTREVISTADA 2, 2012).
Na execução das atividades, eles contribuem nas palestras, nas atividades
que convidamos a participarem. O movimento é da Cozinha Comunitária em
convocar, convidar. Ainda não existe um trabalho integrado
(ENTREVISTADA 3, 2012).
Os técnicos e os gestores de uma maneira geral apontam para um
trabalho articulado a partir do momento que desenvolvem reuniões e divulgam ações
afins: “contribuímos quando somos acionados para realizar palestras e atividades
com os cadastrados no programa” (ENTREVISTADO 4, 2012).
A proposta de compreender, sistematizar e analisar a efetividade da
intersetorialidade, apresentada no segundo capítulo, pode-se considerar que as
percepções que compõem a análise dos técnicos e gestores estão vinculadaun s à
primeira dimensão da operacionalização das ações intersetoriais. Recapitulando as
dimensões propostas para a efetiva ação intersetorial:

a primeira dimensão requer o conhecimento da rede no espaço territorial
e o diagnóstico dos possíveis envolvidos em um processo compartilhado;

a segunda dimensão envolve a articulação com a rede, estabelecer
contato, diálogo, estreitar a comunicação e a parceiras com os envolvidos;
103

a terceira dimensão prevê decisões coletivas, estratégias de intervenção
pactuadas, planejamento e previsão de resultados em comum.
Correlacionando as impressões obtidas nas entrevistas e considerando a
articulação intersetorial no programa Cozinha Comunitária, percebe-se que as duas
primeiras dimensões se efetivam no direcionamento das atividades, conforme
declararam os entrevistados. Nota-se que conhecem a rede, o plano integrado de
segurança alimentar e deliberam quais são as secretarias que compõem o comitê
intersetorial. Os gestores e técnicos têm ciência dos envolvidos que podem ser
acionados para a resolução de problemas complexos, apresentam indicadores de
articulação da rede, mantêm o contato com os atores envolvidos, fornecem suporte
técnico, como citado pela entrevistada 1:
para as reuniões, a equipe do Cozinha Comunitária é que procura para
articular ações em conjunto. Procuramos os setores para conduzir as
reuniões. O movimento é do Cozinha Comunitária em convocar, convidar,
ainda não existe um trabalho integrado (ENTREVISTADA 1, 2012).
Contudo, a intersetorialidade se efetiva de maneira efetiva quando se
constata a aplicabilidade das três dimensões, ou seja, conhecer a rede e efetivar o
diagnóstico dos serviços ofertados, articular a rede e direcionar planejamento e
ações integradas, visando resultados comuns. Percebe-se que aspectos que
compõem a terceira dimensão não são realizados: as decisões coletivas, as
estratégias de intervenção e planejamento em comum e a implicação dos envolvidos
no processo. Neste aspecto, afirmam os gestores:
Não existe um projeto comum nem planejamento integrado nas atividades
com as famílias. Estamos caminhando para isso, mas não tem nada de
concreto. Tem famílias que o CRAS atende e liga para a assistente. social e
fala que esta família precisa de mais cuidado. Quanto à saúde, já fomos ao
posto de saúde e pedimos para encaminhar se souber de alguém em
insegurança alimentar (ENTREVISTADA 1, 2012).
Não tem um projeto em comum. Estamos tentando uma parceria com a
saúde, para identificar novas famílias com as agentes comunitárias de
saúde pelo contato direto que elas têm com famílias que a gente não
consegue alcançar. O único objetivo é esse, não tem discussão de casos,
das famílias acompanhadas em comum. Não tem projeto integrado. Com o
CRAS, tem uma certa parceira, pois muitas são famílias em comum, uma
estratégia de referência e contra referência e mais nada (ENTREVISTADA
2, 2012).
104
Frente ao exposto, é notória a concretização de um movimento preliminar
de atendimento que contempla a articulação da rede e a referencia em alguns
casos, como exemplificada a relação com o CRAS e a saúde. Porém, somente estes
aspectos não são indicadores da efetividade de um trabalho intersetorial.
Avalia-se que a operacionalidade da gestão social via intersetorialidade
requer um envolvimento e um compromisso pessoal em acreditar e valorizar que
resultados integrados são mais propositivos e que requer ações e planejamentos
pactuados. A partir deste entendimento as implicações com a gestão terão
repercussão com o coletivo, fazendo vigorar as conjuntas e integradas, que fazem
parte do processo intersetorial.
Em Contagem, uma alternativa existente é a proposta do Plano Integrado
de Segurança Alimentar Nutricional e Sustentável, que tem como objetivo
“consolidar a segurança alimentar e nutricional sustentável no município por meio de
políticas públicas articuladas e integradas que promovam o direito humano à
alimentação adequada” (CONTAGEM, 2012). Este Plano é resultado de um trabalho
do grupo de trabalho de segurança alimentar e nutricional, com envolvimento de
representantes de diversas áreas. Este documento é uma sistematização deste
grupo de trabalho por meio da análise da política de SANS. Ressalta-se o objetivo
de “fortalecer os instrumentos e os meios de gestão intersetorial e o monitoramento
do
Sistema
Municipal
de
Segurança
Alimentar
e
nutricional
sustentável”
(CONTAGEM, 2012). Dentre os resultados esperados com a efetivação deste plano,
as políticas e ações de SANS serão desenvolvidas pelas secretarias municipais de
maneira integrada.
Nós lançamos no dia 31/05/2012 o plano integrado de segurança alimentar
e nutricional sustentável de Contagem, que foi construído com a
participação de diversas secretarias, desenvolvimento social, saúde,
educação e cultura, meio ambiente e outras. A Cozinha Comunitária é um
dos equipamentos que lida com os mesmos públicos. A gente tem
trabalhado sistematicamente na integração destas políticas, como efetivar,
como operacionalizar, para conseguirmos estabelecer algumas parceiras.
Acho que com o plano vai ficar fácil a articulação e a responsabilização de
cada setor que pode ser envolvido neste trabalho, pois o combate à fome
não é problema só da segurança alimentar no município (ENTREVISTADA
3, 2012).
A intersetorialidade apresenta-se como uma perspectiva inovadora na
política pública na condução e operacionalização dos serviços ofertados, na
105
reorganização da gestão, viabilizando que ocorra uma nova relação entre o
munícipe e os gestores, considerando-se as peculiaridades locais. O intuito é manter
a especificidade de cada setor, mas direcionar as intervenções associando a
estratégias de gestão social, efetivando articulações intersetoriais a fim de torná-los
interativos e articulados busca de resolução para problemas complexos na ordem
social.
As estruturas setorializadas tendem a tratar o cidadão e os problemas de
forma fragmentada, com serviços executados solitariamente, embora as
ações se dirijam à mesma criança, à mesma família, ao mesmo trabalhador
e ocorra no mesmo espaço territorial e meio-ambiente. Conduzem a uma
atuação desarticuladada e obstaculizam mesmo os projetos de gestões
democráticas e inovadoras (JUNQUEIRA, 1999, p. 58).
Tratar o cidadão de forma fragmentada nos permite compreender que, no
padrão de administração tradicional, os serviços são executados de maneira isolada,
cada qual desempenhando a sua função e que estas, sendo direcionadas ao mesmo
sujeito, podem resultar em intervenções frágeis, sobrepondo-se as ações, e ainda
gerando dificuldade para aferir resultados e impactos com os beneficiários dos
serviços e programas.
Os serviços não devem somente relacionar entre si, mas integrar,
articular, planejar ações para alcançar objetivos comuns. Por meio desta estratégia,
consolidaria a efetividade dos trabalhos, ampliaria o conhecimento do poder público
dos problemas sociais, promoveria o acesso aos direitos e fortaleceria a sociedade
civil como sujeito do processo. E como seriam as ações frente às demandas da
população? Considera-se que, neste formato de gestão as prioridades não teriam o
enfoque totalmente setorial, mas seriam definidas a partir dos problemas em comum,
cujo direcionamento das intervenções deveria envolver ações integradas dos setores
envolvidos.
Especificamente no contexto da insegurança alimentar, correlacionando
com os dados coletados na pesquisa, a maioria das famílias assistidas tem na
alimentação
fornecida
pelo
programa
a
sua
principal
refeição
diária,
é
majoritariamente adulta com baixo nível de escolarização e qualificação profissional,
renda familiar predominante abaixo ou até um salário mínimo. Este perfil resulta para
estes estar em condições de vulnerabilidade social. Resultado desta combinação,
acessar vários programas e serviços ofertados como estratégia de sobrevivência e
106
para garantia da cidadania. Ou seja, os beneficiários fazem parte simultaneamente
de uma série de programas e serviços ofertados que não interagem, não relacionam
entre si. Os setores assumem o que acreditam ser de sua responsabilidade
conduzindo a reprodução de um o modelo tradicional de gestão.
Seria ideal uma gestão intersetorial, por que as mesmas famílias atendidas
por nos, são as mesmas atendidas pela saúde, educação e assistência.
Teria que ter mais compromisso dos setores envolvidos para dar certo
(ENTREVISTADA 02, 2012).
Para estes beneficiários não se trata apenas de fornecer a alimentação
diária, estes necessitariam ser direcionados a um trabalho intersetorial que
contemplasse um planejamento integrado, articulando os serviços na elaboração de
um diagnostico e na projeção de ações em comum. Contudo a busca da efetivação
da intersetorialidade não é algo que irá ocorrer de maneira natural, nem tão pouco
espontaneamente, para que se efetive, faz-se necessário:
 compromisso pessoal enquanto ser social;
 compromisso com projetos sociais;
 compromisso de gestão;
 formação continuada para aqueles envolvidos no serviço, visando
implicação pessoal no processo;
 integração das ações desenvolvidas pelos diversos serviços, por meio
da efetivação de um plano de ação;
 diálogo, comunicação e envolvimento;
 participação das famílias - beneficiários;
 compreensão das políticas como direito social;
 assimilação das implicações da gestão social;
 se efetivar as três dimensões do trabalho intersetorial.
Efetivando estas premissas no eixo da segurança alimentar, poderia
constituir e incorporar ao planejamento da Cozinha comunitária um trabalho
integrado com os demais serviços. Seria uma ação promissora para tornar este
programa uma “boa prática” se tornando referência para a condução ações para o
trato de outros problemas no investimento na promoção e na melhoria da qualidade
de vidas das famílias em condições de vulnerabilidade social visando seu
empoderamento e emancipação.
107
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A política de segurança alimentar que foi paulatinamente demarcada na
sociedade, apresenta-se ao século XXI com ações, programas e projetos a partir da
estratégia de combate a insegurança alimentar e a fome. Isto implica uma nova
maneira de proceder à administração pública dando enfoque nos direitos sociais de
uma ampla parcela brasileira que vive em situação de vulnerabilidade social.
A insegurança alimentar está diretamente relacionada ao sistema social,
que se apresenta excludente e desigual. A relação entre pobreza, o estado de
insegurança alimentar e a fome faz parte do cotidiano de uma parcela significativa
da população brasileira. O quadro de insegurança alimentar decorre de falta de
qualidade e de quantidade dos alimentos na alimentação diária, deste modo fazemse necessários programas assim como o Cozinha Comunitária, que tem como
propósito o fornecimento de alimentação preparada para pessoas em situação de
vulnerabilidade social.
Corrobora-se com a afirmativa que é papel do Estado respeitar, promover,
proteger e prover os direitos sociais dos brasileiros. A partir desta análise ressalta-se
que os direitos, devem ser “garantidos” e não “concedidos” pelo Estado. Dentre
estes, encontra-se o DHAA que é um direito básico do ser humano, pois, não
havendo acesso a uma alimentação adequada, tanto do ponto de vista da
quantidade quanto da qualidade, tampouco existe o direito à vida, ficando a
cidadania sem as suas garantias básicas.
Para que se efetivem estes parâmetros faz-se necessário haver uma
reconfiguração entre Estado e sociedade, incorporando métodos de gestão que
deem conta de atender as demandas por uma sociedade mais justa e menos
excludente. A administração pública requer novos arranjos que sejam mais
coerentes com a demanda, devido às expressões da questão social que tem
incorporado novos contornos e acentuando os problemas sociais, incorpora-se nesta
discussão o conceito de gestão social alinhada à gestão das ações públicas.
A estratégia de gestão social inclui processos com potencial para o
desenvolvimento societário emancipatório e transformador, pelas implicações de
ordem individual e coletiva que este modelo requer. Conforme aponta Carvalho
(1999), Tenório (2008), Silva (2010), Barros e Castro (2011), Bronzo (2007) a gestão
social, se opõe à gestão tradicional, pelo processo dialógico pela participação social
108
que contempla esta maneira de administrar, o modelo de gestão tradicional –
gerencial observa-se à falta de integralidade das ações, à ausência da participação
popular no monitoramento e avaliação da política pública bem como na forma de
gestão verticalizada, setorializada, desarticulada e centralizada nos gestores (e não
na população).
Para sua operacionalidade analisa-se pelo viés da intersetorialidade na
busca dos diferentes setores a construção pactuada um projeto integrado destinado
a alcançar objetivos mais amplos, resultados integrados. Envolve ações integradas
de distintos setores, no atendimento da população, cujas necessidades são
pensadas a partir de sua realidade concreta.
Por entender que a mudança na estratégia de gestão é necessária para
alcançar o enfrentamento do problema da fome, o objetivo deste trabalho foi analisar
a gestão do Programa Cozinha Comunitária de Contagem (MG), buscando
identificar na implementação da gestão social com ênfase na articulação intersetorial
e de trabalho em rede, estratégias capazes de responder as demandas sociais
numa perspectiva de garantia o direito humano a alimentação adequada e
efetivação da Política de Segurança Alimentar e Nutricional.
Percebe-se que, existe um direcionamento instituído por meio da
publicação do Plano Integrado de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável de
Contagem que preconiza as ações, as atividades e os responsáveis para a
execução da intersetorialidade nessa área. Este plano representa uma significativa
mudança nos padrões da gestão tradicional para a gestão social por envolver as
secretarias que compõem o comitê intersetorial no desenvolvimento da matriz
operacional deste plano.
Contudo, observa-se nos relatos dos gestores a dificuldade em
operacionalizar os mecanismos da intersetorialidade, ações ainda com viés
setorializado. A operacionalidade deste modelo de gestão via intersetorialidade
requer um envolvimento e compromisso em ações propositivas e conjuntas, em
busca de resultados integrados de atingir compromissos em conjunto.
As considerações quanto aos itens propostos para análise temário
destacam a compreensão que o Programa cozinha Comunitária atende as
normativas da política nacional de segurança alimentar, assim como o planejamento
municipal, sendo um programa de notória relevância, a partir da constatação que
grande parte dos entrevistados este programa é responsável pela principal refeição
109
fornecida no dia, dado apontado na figura 08 no capítulo da análise dos dados.
Percebe-se que há um fundamento social e político no programa pela
melhoria dos hábitos alimentares, por proporcionar qualidade de vida, garantir
acesso alimentos por aqueles que não têm condições de obter por conta própria, por
garantir o DHAA. Nota-se um compromisso na garantia de prover alimentos para
aqueles em situação de vulnerabilidade social.
O programa pode ser caracterizado por efetivar ações de caráter
emergencial, atendendo famílias em momento peculiar de sua vida, assim como
estrutural, aludindo à possibilidade de manter os padrões de qualidade de vida, via
oferta de alimentos, para que o sujeito consiga obter meios para atingir autonomia e
empoderamento. Como destacou-se que, embora as pessoas empoderem a si
mesmas, governos e outros atores desempenham um papel relevante nesse
processo. Os resultados podem ser de diferentes tipos e magnitudes, mas todos
espelham uma mesma ordem de questões relativas ao aumento do protagonismo,
da autonomia, do senso de dignidade e das capacidades.
Por meio das declarações dos beneficiários há efetividade nas ações,
confirmado também na entrevista com demais gestores que apontam que este
programa deveria ser implantado em outras regiões do município.
Considera-se este programa como um dos agentes para este processo de
mudança, contudo não aponta-se como atribuição e competência de apenas um
agente neste contexto, pois assim reforçaria os moldes de gestão tradicional, na
qual cada setor deveria assumir a responsabilidade de suas competências.
Quanto ao lugar ocupado pelo beneficiário no programa, este possui um
canal de participação, que são as reuniões. Mas nada correlacionado ao
direcionamento das atividades e/ou ações integradas com outros serviços ou
entidades de controle social das políticas públicas. Considera-se relevante salientar
que todos os entrevistados apontam para certo nível de articulação, de
conhecimento da rede. Na dinâmica das relações, argumentam que efetivam
encaminhamentos, participações esporádicas em reuniões, cooperação das
atividades
desenvolvidas,
porém,
a
partir
da
fundamentação
quanto
à
intersetorialidade, este tipo de direcionamento para prática de interação não
caracteriza a operacionalização da intersetorialidade. Os entraves apresentam-se
devido a não compreensão das dimensões que apontam para a estratégia
intersetorial, gerando assim dificuldades para exercê-la.
110
Quanto às possibilidades de gestão social no programa, atividades
intersetoriais e de trabalho em rede, percebe-se que existe uma predisposição para
que ocorram, realizando parcerias possíveis e necessárias, que podem e devem ser
construídas para ampliar a gestão social do programa, bem como no cumprimento
das ações propostas na matriz operacional do Plano Integrado de Segurança
Alimentar e Nutricional Sustentável.
Nas ações pautadas como intersetoriais pelos entrevistados, percebe-se
que se efetiva apenas as duas primeiras dimensões que fora apresentada na (FIG 5)
dado o teor dos argumentos quanto a ação direcionada. Ou seja, conhecem a rede,
relatam ter conhecimento dos possíveis envolvidos no processo, assumem ter
contatos e parcerias no desenvolvimento das atividades. Porém, convencionou-se a
partir da revisão bibliográfica, considerar que, para se efetivar a intersetorialidade
deve ter a efetividade das três dimensões, sendo a terceira, pautada por decisões
coletivas,
estratégias de intervenção comuns, assim como o planejamento e
devidas implicações dos envolvidos no processo, no intuito de alcançar resultados
integrados e sinérgicos.
O plano integrado de segurança alimentar delibera quais são as
secretarias que compõe o comitê intersetorial. Os gestores e técnicos têm ciência
dos envolvidos que podem ser acionados para a resolução de problemas
complexos, apresentam indicadores de articulação da rede, mantêm o contato com
os atores envolvidos, fornecem suporte técnico. Porém, para se efetivar a
intersetorialidade, ações pactuadas, planejamentos em comum, devem ser
executados, visando resultados integrados.
Direcionando o programa para este meio de acompanhamento das
famílias, poderia contribuir ainda mais para o empoderamento destas, pois são
famílias que têm, na alimentação fornecida pelo programa, a principal refeição diária.
São majoritariamente adultos com baixo nível de escolaridade, renda familiar
predominantemente abaixo ou até um salário mínimo. Resultado deste estudo
aponta que o acesso a vários programas e serviços ofertados se apresentam como
estratégia de sobrevivência e para garantia da cidadania.
Os beneficiários acessam simultaneamente uma série de programas e
serviços ofertados que não interagem, não relacionam entre si no sentido de
planejar, direcionar ações integradas. Se correlacionam a partir da intervenção que
evidenciou-se pontual ou em demandas mais emergentes. Os setores assumem o
111
que acreditam ser de sua responsabilidade conduzindo a reprodução de um o
modelo tradicional de gestão.
Deste modo, faz-se pertinente retomar a análise de nossa hipótese inicial,
que tecia a seguinte argumentação: a estratégia de gestão social do programa
Cozinha Comunitária, organizada segundo o paradigma da intersetorialidade e do
trabalho em rede (ou seja, a partir de ações integradas entre os setores do governo,
a sociedade civil e o mercado), favorece o empoderamento das famílias e o
desenvolvimento local.
Na pesquisa, encontrou-se um nível de eficácia do Programa Cozinha
Comunitária no que se refere à oferta de alimentos e ao conhecimento da rede.
Entretanto, a intersetorialidade não está desenvolvida nas dimensões das ações
integradas e continuadas. Pode-se verificar que os próprios gestores apontavam
para
essa
dificuldade
e
reconheciam
a
necessidade
de
incremento
da
intersetorialidade para uma maior adesão do programa às diretrizes do PNSAN.
Percebe-se, então, que a fragilidade ou até mesmo a ausência da intersetorialidade
é um fator de entrave para o desenvolvimento do Programa enquanto proposta
emancipadora e da efetivação do DHAA, tomando como fundamento não apenas
como o acesso ao alimento, mas como o acesso às informações e à participação.
Nesse paradigma, a intersetorialidade é um componente essencial para
que a gestão social alcance resultados efetivos a partir das demandas e situações
complexas, envolvidas na política pública. O desenvolvimento da intersetorialidade
poderia oferecer a possibilidade do programa Cozinha Comunitária de Contagem
tornar-se uma “boa prática”, isto é, uma prática que ofereça referências para outras
ações e programas de Políticas de Segurança Alimentar e Nutricional em meio
urbano. Reiterando-se que esta política não está limitada à oferta de alimentos.
Considerando a avaliação dos entrevistados resultados do Cozinha
Comunitária aponta seu potencial em contribuir com a transformação da realidade
onde os equipamentos são instalados quanto à situação da insegurança alimentar.
Contudo, para que o programa se torne uma “boa pratica”, é necessário
envolver na gestão ações que integrem a perspectiva intersetorial. Pois a
responsabilidade no combate à fome não é somente da PNSAN. Novos mecanismos
de parcerias com diversos equipamentos no município deveriam ser desenvolvidos,
evitando sobreposições das ações, ou seja, buscando efetivar o que é preconizado
no Plano Integrado de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável, destaca-se
112
para de fato ocorra, investimentos nas ações da matriz operacional do plano
integrado serão estratégicos para que os serviços aprimorarem o planejamento,
monitoramento e avaliação, irá contribuir significativamente para romper com a
execução de ações setorializadas.
A Cozinha comunitária apresenta-se como um programa que poderia se
tornar o eixo para a condução, pois já tem um território demarcado e um público
beneficiário e, sobretudo, por ser um programa que as pessoas frequentam
constantemente e por apontar melhoria na qualidade de vidas dos cadastrados.
A operacionalidade da gestão social via intersetorialidade requer um
envolvimento e um compromisso pessoal em acreditar e valorizar que resultados
integrados são mais propositivos e que requer ações e planejamentos pactuados. A
partir deste entendimento as implicações com a gestão terão repercussão com o
coletivo, fazendo vigorar ações conjuntas e integradas, que fazem parte do processo
intersetorial. Assim, as propostas que compõem a matriz operacional enfocam a
formação continuada sobre a temática de SANS, a realização de oficinas, palestras
e/ou cursos para famílias e usuários do programa Cozinha Comunitária e demais
programas, a realização de capacitações conjuntas de conselheiros, dentre outras
atividades para operacionalizar esta estratégia de gestão.
Investir nesta área é uma das alternativas para a mudança, pois a busca
da efetivação da intersetorialidade não é algo que irá ocorrer de maneira natural,
nem tão pouco espontaneamente, para que se efetive, faz-se necessário:
compromisso de gestão; formação continuada para aqueles envolvidos no serviço,
visando uma implicação pessoal no processo; integração das ações desenvolvidas
pelos diversos serviços, por meio da efetivação de um plano de ação; diálogo,
comunicação e envolvimento; participação das famílias - beneficiários; compreensão
das políticas como direito social, assimilação das implicações da Gestão Social.
O mestrado profissional fundamenta-se pela busca em correlacionar
formação teórica e prática, visando aprimorar os conhecimentos e apontar soluções
para a promoção do desenvolvimento local, integrado e sustentável.
Assim, como produção técnica deste trabalho, apresenta-se uma proposta
de Cooperação Técnica entre a Prefeitura de Contagem, mais especificamente a
Coordenadoria de Segurança Alimentar Nutricional e Abastecimento de Contagem
(CSANA) e o Núcleo de Estágio em Serviço Social do Centro Universitário UNA.
Esta Cooperação Técnica prevê a realização e acompanhamento das ações
113
preconizadas nos objetivos da Matriz Operacional do Plano Integrado de Segurança
Alimentar e Nutricional Sustentável de Contagem referente à operacionalização da
intersetorialidade e ao cumprimento de seus prazos e metas. Além disso, pode
contribuir para o fortalecimento da adesão do município ao SISAN.
Por fim, considera-se que esta estratégia anuncia-se como uma
possibilidade de se proporcionar meios para o empoderamento e a promoção dos
cidadãos, a partir de um trabalho integrado e articulado com outros serviços, para
que se garanta direitos, principalmente a qualificação profissional, a geração de
renda, a escolarização. Reverter o quadro da fome requer a efetivação de práticas
conjuntas entre os atores envolvidos (governo, sociedade civil) para concretizar essa
estratégia que se anuncia como uma possibilidade de ampliar os resultados
positivos dos trabalhos com as famílias.
Considera-se que o combate à fome não se efetiva por meio de
programas isolados e setoriais, é necessário integrar na gestão social ações
capazes
de
gerar
mudanças
estruturais,
deste
modo
é
fundamental
a
implementação da estratégia que compõe a intersetorialidade sendo esta uma
possibilidade de erradicação da fome, com base na defesa da cidadania e da
promoção do desenvolvimento. Os obstáculos são diversos, tanto na transferência
de poder no que tange: o planejar, o gerir, o executar, o monitorar e o avaliar quanto
na reestruturação da gestão.
114
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E/CN.4/2002/58/Add.1).
ANEXOS
PARECER CONSUBISTANCIAL DO CEP TERMO DE AUTORIZAÇÃO DA
PESQUISA NA COZINHA COMUNITÁRIA DE CONTAGEM
TCLE
PRODUTO TÉCNICO
CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA
INSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA, PESQUISA E EXTENSÃO
MESTRADO EM GESTÃO SOCIAL, EDUCAÇÃO E DESENVOLVIMENTO LOCAL
NARJARA INCALADO GARAJAU
ARTICULAÇÃO INTERSETORIAL: UMA ESTRATÉGIA DE GESTÃO SOCIAL
PARA O PROGRAMA COZINHA COMUNITÁRIA
Produto técnico apresentado ao Mestrado
em
Gestão
Social,
Educação
e
Desenvolvimento
Local
do
Centro
Universitário UNA, como requisito parcial
à obtenção do título de Mestre.
Área de concentração: Inovações Sociais,
Educação e Desenvolvimento Local.
Linha de pesquisa: Processos políticosociais: articulações interinstitucionais e
desenvolvimento local.
Orientadora: Drª. Maria Lúcia Miranda
Afonso.
Belo Horizonte
2013
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CFESS – Conselho Federal de Serviço Social
CSANA - Coordenadoria de Segurança Alimentar Nutricional e Abastecimento de
Contagem
CRAS – Centro de Referência da Assistência social
CTSANS – Comitê Temático de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável
CONSEA - Conselho Nacional de Segurança Alimentar
DHAA – Direito Humano à alimentação adequada
FAO - Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação
FBSAN - Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar e Nutricional
GTSANS) grupo de trabalho e de segurança alimentar e nutricional sustentável
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
INAM Instituto Nacional de Alimentação do Trabalhador ONU - Organização das
Nações Unidas
OMS – Organização Mundial de Saúde
PNAS - Política Nacional de Segurança Alimentar
SAPS - Serviço de Alimentação da Previdência Social
SAN - Segurança Alimentar e Nutricional
SANS SMDS – Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social
SIMSANS – Sistema Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social
MESA – Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate a fome
NESS – Núcleo de Estágio de Serviço Social
UAN – Unidade de alimentação e nutrição
(INAN) instituto Nacional de Alimentação do Trabalhador
PROPOSTA DE INTERVENÇÃO
Apresentação
A partir das pesquisas bibliográfica e empírica, o trabalho de conclusão do Mestrado
culminou na elaboração da dissertação que proporcionou subsídios para o produto
técnico relacionado à qualificação profissional, no intuito de atender as demandas
sociais a partir de um criterioso trabalho de pesquisa.
O mestrado profissional busca interagir formação teórica e prática, visando aprimorar
os
conhecimentos e
apontar
soluções para
questões que
promovam
o
desenvolvimento local, integrado e sustentável. Pretende-se, como produção
técnica, apresentar um projeto de intervenção nos moldes de uma Cooperação
Técnica das ações incorporadas nos objetivos da matriz operacional do Plano
Integrado de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável de Contagem,
consolidando um Termo de Cooperação Técnica entre a Prefeitura de Contagem
especificamente
a
Coordenadoria
de
Segurança
Alimentar
Nutricional
e
Abastecimento de Contagem (CSANA) e o Núcleo de Estágio em Serviço Social do
Centro Universitário UMA ( NESS).
A proposta ora apresentada pautou-se na análise da operacionalidade do Plano
Integrado de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável de Contagem instituído
em 31 de março de 2012 (ANEXO I)
O NESS é o espaço institucional na UNA responsável pelo estágio, pesquisa e
extensão em Serviço Social, tendo por objetivo elaborar, aprimorar, e desenvolver
projetos, assim como fortalecer parcerias internas e externas à IES. A coordenadoria
de Segurança Alimentar Nutricional e Abastecimento de Contagem é a responsável
pela direção e gestão do Plano Integrado, sendo a referência como órgão gestor
instituído pelo Município.
Esta cooperação técnica tem relevância para os envolvidos ao considerar-se que,
para a Prefeitura de Contagem, especificamente a CSANA, poderia ser mais um
agente a contribuir para a efetivação do Plano Integrado. Aponta, como desafio, a
superação de ações isoladas, paralelas, fragmentadas e residuais, o fortalecimento
da intersetorialidade, a consolidação da cultura de planejamento, monitoramento e
avaliação no âmbito da PNSAN bem como a participação qualificada da sociedade
civil.
Para a universidade, que têm como parâmetro a indissociabilidade entre o ensino, a
pesquisa e a extensão, esta cooperação técnica poderá ser direcionada como uma
atividade de extensão do Curso de Serviço Social. O Plano Nacional de Extensão
define as diretrizes para a extensão universitária, expressadas em quatro eixos,
sendo:
impacto
e
transformação;
interação
dialógica;
interdisciplinaridade;
indissociabilidade ensino – pesquisa – extensão. As atividades aqui propostas
estarão diretamente relacionadas a esses três eixos, inserindo-se como extensão
universitária.
Sendo projetada como uma atividade de extensão, poder-se-á contar com a
participação de acadêmicos extensionistas. Para o acadêmico é imprescindível sua
efetiva interação com as demandas sociais em seu processo de formação. Inserido
em atividades de extensão na universidade o acadêmico consolidará a busca de
resoluções exigidas e as inovações para atendimento as demandas sociais
O estabelecimento de cooperação entre as referidas partes tem em vista
acompanhar a coordenadoria de Segurança Alimentar Nutricional e Abastecimento
na execução das ações previstas na Matriz Operacional do Plano Integrado de
Segurança
Alimentar
e
Nutricional
Sustentável
de
Contagem
quanto
à
operacionalização da intersetorialidade. Serão delimitadas na metodologia de
trabalho as técnicas propostas.
Este plano segue abordando os percursos metodológicos tendo como enfoque a
avaliação proposta a partir do resultado da pesquisa do Mestrado em Gestão Social,
Educação e Desenvolvimento Local , com objetivo de analisar a gestão social, a
intersetorialidade e a Política de Segurança Alimentar e Nutricional em Contagem.
Sabe-se que, a intersetorialidade se anuncia como uma forma de operacionalizar a
gestão social, que pode tornar eficazes (quanto aos resultados pretendidos) e
efetivas (que o funcionamento produza efeito real) as ações direcionadas à
segurança alimentar. A PNSAN visa assegurar, à população em situação de
vulnerabilidade e risco social, o Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA),
que consiste na garantia de acesso regular e permanente a alimentos de qualidade,
em quantidades suficientes. Integrado a esta política o Fome Zero compreende um
conjunto de programas. Dentre eles está o programa Cozinha Comunitária, um
equipamento público de alimentação e nutrição implantado em várias cidades do
Brasil, com vistas ao fornecimento de alimentação preparada, nutricionalmente
balanceada e de baixo custo para cidadãos em situação de insegurança alimentar.
Este programa este envolvido na efetivação do Plano Integrado de segurança
alimentar nutricional sustentável de Contagem.
Buscou-se identificar as estratégias capazes de responder às demandas sociais
numa perspectiva de garantia do direito humano à alimentação adequada e
efetivação da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. Assim, a
pesquisa empírica tinha o viés de caracterizar as estratégias de gestão (tradicional e
social) correlacionando com o programa Cozinha Comunitária. Analisar, se e como,
a atual estratégia de gestão do programa no município de Contagem contribui para a
efetivação dos objetivos relacionados ao DHAA e da PNSAN e identificar
possibilidades de implantação da gestão social por meio de estratégias de
articulação intersetorial e de trabalho em rede.
A pesquisa incluiu métodos qualitativos e quantitativos que permitiu obter uma
compreensão mais acurada dos objetos de investigação. Quanto aos dados
qualitativos, os resultados foram obtidos a partir das entrevistas realizadas, com
gestores e técnicos, buscou-se compreender e analisar a percepção destes quanto
ao processo de gestão. Outra técnica realizada neste estudo foi o método “Bola de
Neve”, em que o pesquisador delimita um grupo de envolvidos na pesquisa e estes
indicarão o próximo grupo de indivíduos a fazerem parte dela. A opção por esta
metodologia dá-se pela compreensão de que gestores e técnicos envolvidos
diretamente no programa Cozinha Comunitária deveriam delimitar quem são os
atores que poderiam contribuir no processo de gestão intersetorial, considerando
que a intersetorialidade é o ponto central desta investigação.
A abordagem quantitativa efetivou-se a partir da aplicação dos formulários aos
beneficiários do programa. Ouvir os beneficiários, intercalar questões fechadas e
abertas permitiu que pudésse ampliar impressões coletadas nas entrevistas,
delimitar as características e perfil destes, além de proporcionar um nível de
comunicação que estes se expressassem.
A intersetorialidade envolve ações integradas de distintos setores, no atendimento
da população, cujas necessidades são pensadas a partir de sua realidade concreta.
Percebe-se que a publicação do Plano integrado de Segurança Alimentar e
Nutricional Sustentável de Contagem que preconiza as ações, as atividades e os
responsáveis para a execução. Documento este construído por meio do Grupo de
Trabalho que envolveu diversos atores (gestores, representantes das secretarias e
sociedade civil). Este Plano representa uma significativa mudança nos padrões da
gestão tradicional para a gestão social.
Observa-se como resultado da pesquisa que os gestores encontram dificuldade em
operacionalizar os mecanismos da intersetorialidade as ações direcionadas ao
Cozinha Comunitária tem o viés setorializado. A operacionalidade deste modelo de
gestão via intersetorialidade requer um envolvimento e compromisso em ações
propositivas e conjuntas, em busca de resultados integrados.
Constatou-se que, os entraves apresentam-se devido a não compreensão das
dimensões que apontam para a estratégia intersetorial, gerando assim dificuldades
para exercê-la. Efetivar ações como capacitações, realização de cursos e oficinas,
ampliar a articulação das políticas são estratégias integradas na matriz operacional
do plano integrado.
Justificativa
Esta proposta foi elaborada em conformidade com a Dissertação “Articulação
Intersetorial: uma estratégia de gestão social na política de segurança alimentar” e
prevê a realização de uma Cooperação Técnica quanto as ações preconizadas nos
objetivos da Matriz Operacional do Plano Integrado de Segurança Alimentar e
Nutricional
Sustentável
de
Contagem
referente
a
operacionalização
da
intersetorialidade, visando acompanhar o cumprimento de prazos e metas
estabelecidos na Matriz Operacional do Plano Integrado de Segurança Alimentar e
Nutricional Sustentável de Contagem, assim como para contribuir para o
fortalecimento da adesão do município ao SISAN.
Pondera-se que uma nova gestão é possível, assim como se fundamenta o plano
integrado, esta requer outros níveis de participação e implicações no processo.
Considera-se que, para efetivar a a gestão social, primeiramente deverá haver um
comprometimento de ordem pessoal neste processo. O Ser Social age de acordo
com as alternativas que considera coerente com sua singularidade e seu
envolvimento em ações coletivas. Para a efetivação e execução deste modelo
depende diretamente implicação dos sujeitos envolvidos no processo. Deste modo,
deve-se direcionar estratégias de mobilização, participação e diálogo entre os
envolvidos. A práxis da gestão social se concretiza a partir de processos tanto da
ordem individual como coletiva. Esta tomada de consciência que é apontada como
uma das estratégias para aplicar o direcionamento do Plano Integrado.
Constatou-se na pesquisa que, os programas tendem a atender o mesmo público e
que estes correm um sério risco da fragmentação da intervenção, ou da
sobreposição de ações. A estratégia que se anuncia como uma saída para este
problema, é a ação pautada na intersetorialidade. A partir da construção de
estratégias que irão envolver os serviços que atendem e/ou acompanham o mesmo
cidadão.
Objetivo geral
Implantar um projeto de cooperação técnica entre o NESS e a coordenadoria de
Segurança Alimentar Nutricional e Abastecimento, visando à operacionalização da
intersetorialidade na execução das ações previstas na Matriz Operacional do Plano
Integrado de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável de Contagem.
Objetivos específicos

Acompanhar e discutir com a CSANA as atividades que forem pactuadas para a
implementação de ações intersetoriais;

Colaborar com a CSANA para a identificação de fatores que podem contribuir
para o cumprimento de prazos e metas estabelecidos na Matriz Operacional do
Plano Integrado de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável de Contagem;

Compreender e analisar como são os canais de comunicação entre os setores
envolvidos na execução do Plano;

Propor
capacitações
sobre
os
fundamentos
da
gestão
social
e
da
intersetorialidade nas atividades designadas pela Coordenadoria de Segurança
Alimentar Nutricional e Abastecimento;

Sugerir atividades que serão desenvolvidas para a implementação de ações
intersetoriais;

Identificar os atores envolvidos, os meios e espaços de participação que se
articulam na gestão intersetorial;

Identificar a existência de empecilhos e os possíveis motivadores para a
operacionalização da intersetorialidade na efetivação do Plano;

Colaborar com a CSANA para a identificação de fatores que podem contribuir
para a adesão do município ao SISAN.

Desenvolver relatórios periódicos quanto à evolução do trabalho proposto
Público Alvo
Coordenadoria de Segurança Alimentar Nutricional e Abastecimento;
Componentes do comitê intersetorial de Segurança alimentar:
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social;
Secretaria Municipal de Saúde;
Secretaria Municipal de Educação e Cultura;
Secretaria Municipal de Defesa Social;
Secretaria Municipal de Direitos e Cidadania;
Secretaria Municipal de Adjunta de Limpeza Urbana;
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano;
Secretaria Municipal de Governo;
Secretaria Municipal de Administração Planejamento;
Secretaria Municipal de Meio Ambiente;
Secretaria Municipal de Trabalho e Geração de Renda;
Entidades Sociais;
Conselhos de Políticas públicas;
Grupo de Trabalho Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável
Comitê intersetorial;
Usuários de políticas públicas.
Metodologia
A característica de uma cooperação técnica tem no trabalho afinidades em comum
entre instituições parceiras, caracteriza-se pela transferência, correlação de
conhecimentos e realiza-se com base em metodologia própria a atividade.
Esta proposta prevê a implementação de atividades destinadas a implantar um
projeto de cooperação técnica visando a operacionalização da intersetorialidade na
execução das ações previstas na Matriz Operacional do Plano Integrado de
Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável de Contagem.
Metodologia - Etapas
Primeira Etapa
 Apresentar o produto técnico ao Centro Universitário UNA, especificamente
ao Núcleo de Estágio em Serviço Social, e promover a sua discussão no
intuito de construir um projeto de extensão da UNA.
 Apresentar e discutir a proposta da parceria técnica à Coordenadoria de
Segurança Alimentar Nutricional e Abastecimento do Município de Contagem;
Segunda Etapa
A partir da aprovação do projeto, apresentá-lo e discuti-lo com os assistentes sociais
em exercício profissional na Prefeitura de Contagem que serão os representantes
nas secretarias do projeto, assim como para demais envolvidos indicados pela
Coordenadoria Segurança Alimentar Nutricional e Abastecimento do Município de
Contagem.
 Discutir o projeto com os assistentes sociais que serão técnicos de referência
como supervisores de campos e parceiros nesta cooperação técnica,
acompanhando os acadêmicos (extensionistas) selecionados para o projeto.
 Reuniões com técnicos e estagiários para apresentar e discutir os eixos
norteadores do projeto.
Terceira Etapa
 Seleção dos acadêmicos do curso de Serviço Social do Centro Universitário
UNA para compor o projeto na modalidade de estagiários;
 Capacitação dos acadêmicos a partir da Dissertação intitulada Articulação
intersetorial: uma estratégia de gestão social na Política de Segurança
Alimentar e Nutricional Sustentável de Contagem;
 Realização de seminários e encontros com a abordagem das temáticas:
 Gestão Social;
 Intesetorialidade;
 Segurança Alimentar;
 Técnicas de observação para acompanhamento dos atividades;
 Técnicas de registro para acompanhamento dos atividades;
 Plano Integrado de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável de
Contagem , ênfase na Matriz Operacional;
 Identificação do cenário, dos territórios, dos atores envolvidos;
 Diagnostico das atividades a serem desenvolvidas;
 Elaboração de cronograma de acompanhamento
 Promoção da integração dos acadêmicos com os técnicos de
referência que serão os assistentes sociais supervisores de campos e
parceiros nesta cooperação técnica.
Quarta Etapa
Acompanhamento das atividades direcionadas pela Coordenadoria Segurança
Alimentar Nutricional e Abastecimento do Município de Contagem de acordo com
cada objetivo da Matriz Operacional do Plano Integrado de Segurança Alimentar e
Nutricional Sustentável de Contagem.
Esta etapa será desenvolvida a partir de uma metodologia participativa e integrada,
visando o acompanhamento das ações da Matriz Operacional visando contribuir e
cooperar tecnicamente para a efetivação do referido Plano.
Quinta Etapa
Reuniões periódicas para apresentação e discussão dos resultados dos objetivos
propostos nesta parceria:
 Núcleo de Estágio em Serviço Social;
 Coordenadoria de Segurança Alimentar Nutricional e Abastecimento do
Município de Contagem;

Assistentes sociais que desempenharão atribuição de técnicos de referência
enquanto supervisores de campos e parceiros nesta cooperação técnica;
 Acadêmicos (extensionistas) do curso de Serviço Social. Especificamente
com este segmento as reuniões serão quinzenais, no Centro Universitário
UNA
o apontar sugestões;
o apresentar indicadores para avaliação da cooperação técnica;
o elaboração de relatório de acompanhamento;
o capacitação sobre as temáticas
acompanhamento e assessoria.
envolvidas
no
processo
Sexta Etapa
Organização da equipe de trabalho;
Elaboração do cronograma de atividades do semestre;
Previsão de custos;
Metodologia – Objetivos
Objetivo Específico – 01
Ampliar o conhecimento do poder público e da sociedade civil sobre o
conceito de SANS como direito de todos e dever do Estado.
Ações
Atividades
Responsáveis
Prazos
Inclusão de informações Formação
sobre o conceito e as continuada
com
Secretarias de
Anual
Educação e
2012 –
de
práticas de SANS nos professores
e
Cultura;
2017
processos de formação demais profissionais Desenvolvimento
dos
servidores, da
conselheiros
conveniada.
e
rede
escolar
Social / CSANA
rede sobre a temática de
SANS.
Fonte: Plano Integrado de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável de Contagem – 2012/2017
Contrapartida do proponente
De acordo com o disposto nas ações do objetivo 01, será proposta a seguinte
contrapartida:
1) Contribuir com a atividade de capacitação sobre a temática de SANS.
Metodologia: Conduzir palestras, oficinas e rodas de conversa;
Elaborar material explicativo quanto a estrutura SANS;
Fomentar a discussão do trabalho intersetorial;
Desenvolver instrumental de avaliação quanto a efetividade
das atividades desenvolvidas.
Responsável UNA: Narjara Garajau
Participação: Acadêmicos do Curso de Serviço Social do Centro
Universitário UNA.
2) Manter articulação com a CSANA demandando acompanhamento da UNA
nos parâmetros que regem a cooperação técnica acompanhando as ações
previstas na Matriz operacional.
Metodologia: Acompanhar cronograma de ações;
Realizar visitar periódicas a CSANA
Acadêmicos extensionistas irão a campo para acompanhar as
ações
Responsável UNA: Narjara Garajau
Participação: Acadêmicos do Curso de Serviço Social do Centro
Universitário UNA.
Objetivo Específico – 02
Promover a atuação articulada e integrada entre os setores
governamentais para a priorização de SANS
Ações
Atividades
Responsáveis
Prazos
Articulação e ampliação Realização de oficinas, Secretaria de
Anual
das
ações
capacitação
de palestras e/ou cursos
Saúde;
2012 -
em para família e usuários
Educação e
2017
Segurança Alimentar e dos
nutricional,
desenvolvidas
diferentes
programas:
Cozinha Comunitária e
pelas Banco de Alimentos;
políticas do projeto Alimentando
Cultura;
Desenvolvime
nto Social /
CSANA
municipais com vistas á direitos; das atividades
formação de hábitos de com
vida
saudáveis
e
promoção da saúde.
os
idosos;
a comunidade
da
escolar;
dos grupos operativos
com
diabéticos
e
hipertensos; das ações
da política de saúde
mental.
Fonte: Plano Integrado de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável de Contagem – 2012/2017
Contrapartida do proponente
De acordo com o disposto nas ações do objetivo 02, será proposta a seguinte
contrapartida:
1) Contribuir na realização de oficinas e palestras sobre a temática de SANS
com os usuários do serviço.
Metodologia: Conduzir palestras, oficinas e rodas de conversa;
Elaborar material explicativo quanto a estrutura SANS;
Estimular participação e controle social.
Responsável UNA: Narjara Garajau
Participação: Acadêmicos do Curso de Serviço Social do Centro
Universitário UNA.
2) Contribuir na realização de oficinas e palestras sobre a temática de SANS
com os profissionais das áreas elencadas.
Metodologia: Conduzir palestras e rodas de conversa;
Elaborar material explicativo quanto a estrutura SANS;
Fomentar a discussão do trabalho intersetorial;
Estimular participação e controle social.
Responsável UNA: Narjara Garajau
Participação: Acadêmicos do Curso de Serviço Social do Centro
Universitário UNA.
3) Manter articulação com a CSANA demandando acompanhamento da UNA
nos parâmetros que regem a cooperação técnica acompanhando as ações
previstas na Matriz operacional.
Metodologia: Acompanhar cronograma de ações;
Realizar visitar periódicas a CSANA
Acadêmicos extensionistas irão a campo para acompanhar as
ações
Responsável UNA: Narjara Garajau
Participação: Acadêmicos do Curso de Serviço Social do Centro
Universitário UNA.
4) Manter articulação com Secretaria de Saúde; Educação e Cultura
Metodologia: Acompanhar cronograma de ações;
Realizar visitar periódicas a CSANA
Responsável UNA: Narjara Garajau
Participação: Acadêmicos do Curso de Serviço Social do Centro
Universitário UNA.
Objetivo Específico – 03
Fortalecer a participação popular e o controle social das políticas de SANS
Ações
Atividades
Responsáveis
Prazos
Articulação
entre
os Realização
diferentes
Conselhos capacitações
para aprimoramento do conjuntas
controle
social
de Conselhos
de
Alimentação
de Escolar
das conselheiros.
e
Anual
2012 -
de
2017
Segurança
políticas públicas.
Alimentar
Nutricional;
outros conselhos
de
políticas
públicas.
Instituição
de Realização
de
microrredes
locais reuniões
composta
pelos encontros regulares
diferentes atores sociais das
Secretaria de
e Desenvolvimento
Social / CSANA
Anual
2012 2017
microredes
com base nos territórios locais..
dos
Centros
de
Referência
de
Assistência
Social
(CRAS)
Fonte: Plano Integrado de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável de Contagem – 2012/2017
Contrapartida do proponente
De acordo com o disposto nas ações do objetivo 03, será proposta a seguinte
contrapartida:
1) Contribuir na realização de oficinas e palestras sobre a temática de SANS
com os Conselhos.
Metodologia: Conduzir palestras, oficinas e rodas de conversa;
Elaborar material explicativo quanto a estrutura SANS;
Estimular participação e controle social.
Responsável UNA: Narjara Garajau
Participação: Acadêmicos do Curso de Serviço Social do Centro
Universitário UNA.
2) Contribuir na realização de oficinas e palestras sobre a temática de SANS
com os profissionais das áreas elencadas.
Metodologia: Conduzir palestras e rodas de conversa;
Elaborar material explicativo quanto a estrutura SANS;
Fomentar a discussão do trabalho intersetorial;
Estimular participação e controle social.
Responsável UNA: Narjara Garajau
Participação: Acadêmicos do Curso de Serviço Social do Centro
Universitário UNA.
Recursos
Recursos - FISICOS
Responsável Centro Universitário UNA:
Sala para reunião quinzenal com estagiários;
Recursos - MATERIAIS
Responsável Centro Universitário UNA:
 Arquivo para arquivar documentação do Termo de Cooperação Técnica (
fichas cadastrais dos extensionistas, ficha de frequência, relatórios)
 Gravador
 Mesa
 Cadeiras
 Folhas de papel A4
 Canetas
 Cadernos de registro para observação
Recursos - HUMANOS
Responsável Centro Universitário UNA:
 01 profissional bacharel em Serviço Social exerce a função de preceptor
contratado pelo Centro Universitário UNA;
 12 estagiários do curso de Serviço Social do Centro Universitário UMA
Responsável Prefeitura Municipal de Contagem:
 Assistentes sociais que desempenharão atribuição de técnicos de referência
enquanto supervisores de campos e parceiros nesta cooperação técnica;
Recursos - FINANCEIROS
Responsável Centro Universitário UNA:
Como uma atividade que qualificaria como uma extensão universitária, o centro
universitário UNa disponibilizaria uma técnica responsável, assistente social,
preceptora no acompanhamento dos trabalhos.
Responsável Prefeitura Municipal de Contagem:
As despesas com os deslocamentos da equipe de trabalho
Referências
AFONSO, Maria Lucia Miranda. A importância da escola para a construção de uma
cultura de promoção e defesa dos Direitos Humanos. In: DESLANDES et al. Por
uma cultura dos Direitos Humanos na escola: princípios, meios e fins.Belo Horizonte;
Fino Traço, 2011.
ARANHA. Adriana (org). Fome Zero: Uma História Brasileira. Brasília, DF: Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Assessoria Fome Zero, v. 2, 2010.
p. 288.
MAIA, Marilene. Gestão Social: reconhecendo e construindo referências. In: Revista
Virtual Textos & Contextos, n 4, dez. 2005.
MAIA, Marilene. TESE DOUTORADO.Porto Alegre, 2005.
ANEXOS
Matriz Operacional do Plano Integrado de Segurança Alimentar e Nutricional
Sustentável de Contagem
Termo de cooperação técnica
Edital seleção
MODELO
TERMO COOPERAÇÃO TÉCNICA
TERMO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA QUE ENTRE SI
CELEBRAM O CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA, POR
INTERVENIÊNCIA DO NÚCLEO DE ESTÁGIO EM
SERVIÇO SOCIAL, A PREFEITURA MUNICIPAL DE
BELO HORIZONTE, POR INTERVENIÊNCIA DA
SECRETARIA MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO
SOCIAL E DA COORDENADORIA DE SEGURANÇA
ALIMENTAR E NUTRICIONAL E ABASTECIMENTO.
O CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA, representado pelo NÚCLEO DE ESTÁGIO EM
SERVIÇO SOCIAL, doravante denominado NESS, com sede na Rua Goitacazes, n.
1159, Bairro Barro Preto, na cidade de Belo Horizonte, Estado de Minas Gerais e a
PREFEITURA MUNICIPAL DE CONTAGEM, por meio da Secretaria Municipal de
Desenvolvimento e ao Coordenadoria de Segurança Alimentar e Nutricional e
Abastecimento, doravante denominado CSANA, com sede na Rua David Sarnof, nº
117, Bairro Eldorado, Contagem Estado de Minas Gerais, resolvem firmar o presente
TERMO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA, que será regido pelas cláusulas e condições
que seguem:
CLÁUSULA PRIMEIRA - DO OBJETO
O presente TERMO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA, que se realizará por meio deste
estabelecimento de vínculo de cooperação entre as partes, tem por objeto o Projeto
“Articulação Intersetorial: uma estratégia de gestão social na política de
segurança alimentar”. O estabelecimento de cooperação entre as referidas partes
tem em vista acompanhar a coordenadoria de Segurança Alimentar Nutricional e
Abastecimento na execução das ações previstas na Matriz Operacional do Plano
Integrado de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável de Contagem quanto à
operacionalização da intersetorialidade.
CLÁUSULA SEGUNDA - DO PROGRAMA DE TRABALHO
O Programa de Trabalho, elaborado em conformidade com o Projeto “Articulação
Intersetorial: uma estratégia de gestão social na política de segurança
alimentar” prevê a realização de cooperação técnica quanto a efetivação das ações
preconizadas nos objetivos da Matriz Operacional do Plano Integrado de Segurança
Alimentar e Nutricional Sustentável de Contagem quanto a operacionalização da
intersetorialidade, para contribuir para o fortalecimento da adesão do município ao
SISAN
Parágrafo Único - O Programa de Trabalho poderá ser ajustado de comum acordo
entre as partes, tendo como referência o Projeto “Articulação Intersetorial: uma
estratégia de gestão social na política de segurança alimentar”.
CLÁUSULA TERCEIRA - DAS RESPONSABILIDADES E OBRIGAÇÕES
São responsabilidades e obrigações, além dos outros compromissos assumidos
neste TERMO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA:
I – DO NESS – Núcleo de Estágio em Serviço Social
a) indicar assistente social integrante do NESS responsável pela execução das
atividades previstas no Projeto ““Articulação Intersetorial: uma estratégia de
gestão social na política de segurança alimentar” em conjunto com assistentes
sociais indicados pela SMAAS e pelo CMAS;
b) elaborar e executar, em conjunto com profissionais indicados pela Secretaria de
Desenvolvimento Social e CSANA, o Programa de Trabalho em conformidade com o
Projeto;
c) estabelecer, em conjunto com os profissionais indicados a metodologia de
trabalho e o cronograma das atividades;
d) responsabilizar-se pela elaboração do instrumental da cooperação técnica das
atividades a serem desenvolvidas;
e) zelar pelo cumprimento das atribuições do assistente social indicado como
responsável pela execução das atividades previstas no Projeto
II – DA SECRETARIA MUNICIPAL ADJUNTA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
a) indicar o(s) profissional(is) para compor(em) a execução das atividades propostas
no Projeto “Articulação Intersetorial: uma estratégia de gestão social na política
de segurança alimentar”
b) acompanhar, supervisionar e fiscalizar a execução deste TERMO DE
COOPERAÇÃO TÉCNICA, de acordo com o Programa de Trabalho aprovado em
conjunto com o NESS - Núcleo de Estágio em Serviço Social e a CSANA;
c) financiar, o custeio dos deslocamentos da equipe de trabalho aos espaços
institucionais de referência do público-alvo da pesquisa, para acompanhamento das
atividades direcionadas pela CSANA.
CLÁUSULA QUARTA – DOS RECURSOS FINANCEIROS
I – As despesas com os deslocamentos da equipe de trabalho necessários
ocorrerão à conta da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social.
II – A Cooperação Técnica com o NESS – Núcleo de Estágio em Serviço Social, do
Centro Universitário UNA, não implicará, para a Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Social.
nem para o CSANA, em despesas relativas aos recursos humanos do Projeto.
Parágrafo Primeiro – Os deslocamentos da equipe de trabalho para a realização
das atividades do projeto ocorrerão em transporte coletivo urbano.
Parágrafo Segundo – A implementação do Projeto não implicará em ônus
operacional para o Centro Universitário UNA.
CLAUSULA QUINTA – DOS RECURSOS HUMANOS
O profissional indicado pelo Núcleo de Estágio em Serviço Social - NESS será
cedido pelo Centro Universitário UNA, de acordo com a carga-horária prevista para
os trabalhos do referido Núcleo, para a realização Projeto em cooperação técnica.
Parágrafo Único – Caso as demandas do Projeto ultrapassem a carga-horária do
profissional do Centro Universitário UNA, destinado ao Núcleo de Estágio em
Serviço Social - NESS, poderão ocorrer alterações neste TERMO DE
COOPERAÇÃO TÉCNICA quanto às despesas com recursos humanos.
CLÁUSULA SEXTA – DA AVALIAÇÃO DE RESULTADOS
Parágrafo Único – A apresentação dos resultados será periódica e/ou
semestralmente de acordo com o cronograma apresentado no Projeto “Articulação
Intersetorial: uma estratégia de gestão social na política de segurança
alimentar”
CLÁUSULA SÉTIMA – DA VIGÊNCIA E DA PRORROGAÇÃO
O presente TERMO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA terá o prazo indeterminado com
vigência a partir da data de sua assinatura, podendo no seu vencimento ser
renovado, por entendimento entre as partes, sempre por Termo Aditivo, conforme
novo Programa de Trabalho.
CLÁUSULA OITAVA – DA RESCISÃO
O presente TERMO DE PARCERIA poderá ser rescindido por acordo entre as partes
ou administrativamente, independente das demais medidas cabíveis, na seguinte
situação:
I – se houver descumprimento, ainda que parcial, das Cláusulas deste TERMO DE
COOPERAÇÃO TÉCNICA, por quaisquer das partes.
CLÁUSULA NONA – DA MODIFICAÇÃO
Este TERMO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA poderá ser modificado em qualquer de
suas Cláusulas e condições, exceto quanto ao seu objeto, mediante Termo Aditivo,
de comum acordo entre os PARCEIROS, desde que tal interesse seja manifestado,
previamente, por uma das partes, por escrito.
CLÁUSULA DÉCIMA – DO FORO
Fica eleito o foro da cidade de Contagem- Minas Gerais para dirimir qualquer dúvida
ou solucionar questões que não possam ser resolvidas administrativamente,
renunciando as partes a qualquer outro, por mais privilegiado que seja.
E, por estarem assim, justas e acordadas, firmam as partes o presente TERMO DE
COOPERAÇÃO TÉCNICA em 3 (três) vias de igual teor e forma e para os mesmos
fins de direito, na presença das testemunhas abaixo qualificadas.
Contagem,
de ,
de 2013
______________________________________________________________
SECRETARIA MUNICIPAL DESENVOLVIMENTO SOCIAL
______________________________________________________________
COORDENADORIA DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL E
ABASTECIMENTO
______________________________________________________________
CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA
TESTEMUNHAS:
___________________________________
NOME:
ENDEREÇO:
CPF Nº
___________________________________
NOME:
ENDEREÇO:
CPF Nº
MODELO
SELEÇÃO PARA VAGAS EXTENSÃO EM SERVIÇO SOCIAL - 2013/01
Núcleo de Estágio Curricular Supervisionado em Serviço Social NESS, por meio deste edital, divulga novas vagas para Estágio obrigatório e informa dos
O
procedimentos de inscrição e seleção.
1. CALENDÁRIO
Seleção:
Á definir
2. VAGAS
Instituição
Local
Horário
Vagas ofertadas
Benefícios
Projeto “Articulação
Intersetorial:
uma
estratégia de gestão
social na política de
segurança alimentar”
Contagem
06 horas
12 vagas
XXX.
Centro
semanais.
Universitário
UNA
Área de atuação: Política Pública de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável
Conhecimentos: Trabalho em equipe; com ênfase em atividades multidisciplinar.
Gestão social e intersetorialidade
Norma padrão da língua portuguesa.
Pré requisito:
Acadêmicos de Serviço Social matriculado do 5º ao 6 º período.
Orientações para inscrição:
Os interessados devem participar das duas etapas do processo seletivo a realizar-se no Núcelo de
Estágio em Serviço Social.
Núcleo de Estágio em Serviço Social
Março/2013