a metropolização como perspectiva de desenvolvimento regional

XIV SIMGeo
Simpósio de Geografia da UDESC
2º SEMINÁRIO NACIONAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
ÁREA TEMÁTICA: PLANEJAMENTO TERRITORIAL, PLANEJAMENTO LOCAL
E REGIONAL
A METROPOLIZAÇÃO COMO PERSPECTIVA DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL: UM DEBATE NECESSÁRIO
Reschilian, Paulo Romano1
Vieira, Ionice Gonçalves 2
Resumo
O processo de metropolização, especialmente nos países em desenvolvimento tem se
asseverado nas ultimas quatro décadas. Nesse contexto, tendo em vista o modelo de
desenvolvimento protagonizado no Brasil pela efetiva inserção do Estado na definição de
estratégias de desenvolvimento e inclusão, fundamentados na organização do território em
escala nacional, regional e urbana, observamos uma tendência ao surgimento de novas regiões
metropolitanas no país. Em 9 de janeiro de 2012, foi aprovada por meio da lei complementar
estadual 1166, a criação da RM Vale do Paraíba e Litoral Norte, SP. A avaliação do processo
histórico de ocupação e organização do território regional, dos planos realizados e da
implantação de políticas públicas, há pelo menos quatro décadas, sugerem pensar que a
questão se coloca mais para a lógica do modelo de desenvolvimento do que para soluções que
possam ser originadas pelos arranjos da engenharia institucional ou de políticas públicas.
Palavras-chave: macrometrópole, metrópole, regionalização, planejamento regional, Vale do
Paraíba.
Abstract
The process of metropolization, especially in developing countries, has been stated in the last
four decades. In this context, in view of the development model adopted in Brazil for the
effective integration of the State in defining development strategies and inclusion, based on
the organization of the territory at a national, regional end urban scale, we observes a trend to
the emergence of new metropolitan areas in the country. On January 9, 2012, was approved a
complementary State Law, n 1166, that established RM Vale do Paraiba and Litoral Norte,
SP. The evaluation of the historical process of occupation and regional territorial
organization, plans already made and the implementation of public policies for at least four
decades, suggest that the issue is more to the logic of the development model than solutions
that can be originated by institutional arrangements engineering or public policy.
Keywords: mega metropolises, metropolitan, regionalization, regional planning, Vale do
Paraíba.
1
Doutor em Arquitetura e Urbanismo: Estruturas Ambientais Urbanas _FAUUSP, professor na Faculdade de
Engenharias, Arquitetura e Urbanismo e coordenador/pesquisador do Programa de Doutorado em Planejamento
Urbano e Regional da Universidade do Vale do Paraíba, SP; professor de Planejamento Urbano e Regional da
Universidade de Taubaté, SP. E-mail: [email protected]
2
Mestranda em Planejamento Urbano e Regional da Universidade do Vale do Paraíba, SP e-mail.
[email protected]
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Introdução
O processo de metropolização, especialmente nos países em desenvolvimento tem
se asseverado nas ultimas quatro décadas. A despeito da tendência da urbanização
contemporânea ser marcada pelas inflexões da dinâmica da economia mundial que
reconfigura novos cenários de reorganização da base produtiva, e, ao mesmo tempo indicar
níveis de concentração de atividades elevados, as expressões do planejamento regional tem
encontrado perspectivas em diversos países como China, França, Índia, Itália, México e o
Brasil, entre outros.
Estudos realizados pelo CEDEPLAR - Centro de Desenvolvimento e
Planejamento Regional, da Universidade Federal de Minas Gerais, bem como pelo IPEA –
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e do Observatório das Metrópoles, IPPUR,
Universidade Federal do Rio de Janeiro demonstram a dinâmica, limites e perspectivas da
natureza dos arranjos metropolitanos contemporâneos, colocando-se em questão o processo de
institucionalização de regiões metropolitanas no Brasil.
Além disso, segundo Ribeiro (2011),
“Nos países que têm mais dinamismo, as metrópoles são as cabeças, o
território desse dinamismo, contrariamente do que se acreditou no
passado não muito longínquo: que a revolução tecnológica,
comunicações e transporte iriam inevitavelmente levar a uma
obsolescência das metrópoles.” (RIBEIRO, 2011, p.29)
Nesse contexto, tendo em vista o modelo de desenvolvimento protagonizado no
Brasil pela efetiva inserção do Estado na definição de estratégias de desenvolvimento e
inclusão, fundamentados na organização do território em escala nacional, regional e urbana,
observamos uma tendência ao surgimento de novas regiões metropolitanas no país. Tal
circunstância também é verificável quando ocorre o lançamento do PAC – Programa de
Aceleração do Crescimento, em 2007, sendo uma de suas prioridades o investimento em
infra-estrutura, em áreas como saneamento, habitação, transporte, energia e recursos hídricos,
entre outros.
Iniciativas como a realização, em 2008, do Seminário Internacional sobre o
Estudo da Dimensão Territorial do Planejamento realizado pelo Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão atestam o nível de preocupações com um novo cenário de
desenvolvimento alicerçado nos arranjos territoriais como aglutinadores das ações das
políticas públicas, das oportunidades de negócios e do equilíbrio regional em escala nacional.
Para tanto, produziram-se estudos, análises e prospecções para uma “nova regionalização do
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Brasil”, cujo cenário de conclusão de alcance de metas é o ano de 2027 (seguindo os planos
plurianuais qüinqüenais). Do ponto de vista conceitual parte do princípio de um Brasil
policêntrico e de regiões de polarização ou descentralização concentrada, fundamentadas,
entre outras, nos desdobramentos possíveis da Teoria do Lugar Central, desenvolvida por
Christäller (1966).
Os recorrentes e recentes estudos do IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada tem avaliado o quadro da metropolização no Brasil, e, dentre tais análises destaca-se
a compreensão na qual,
“... o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), no âmbito da Diretoria de
Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), desenvolve um projeto
intitulado Estratégias de Desenvolvimento Regional, Políticas Públicas Negociadas
e Novas Institucionalidades. Neste projeto parte-se do suposto de que o momento é
único para a reversão das desigualdades regionais por meio de um conjunto de ações
cujo eixo central é o adensamento das estruturas produtivas regionais.”
(CARLEIAL; CRUZ, 2012, p.9-10)
O contexto global, nacional, regional
A configuração das denominadas metrópoles mundiais ou cidades globais
demonstra a forma pela qual se materializam no território as expressões da economia mundial
na contemporaneidade, sejam elas dotadas de qualidade de vida, infra-estrutura urbana,
garantia de melhor acessibilidade e mobilidade, sejam elas em crescente processo de
precarização como se observa em países como a Índia e no continente africano.
A despeito da tendência crescente de urbanização em escala global, a perspectiva
da concentração populacional em centros ou áreas metropolitanas parece desenhar um cenário
mundial de incremento aos problemas ambientais urbanos nos países pobres ou em
desenvolvimento. A seqüência de imagens demonstra a evolução da população das
metrópoles no planeta de 1975 até 2010, com projeção estimada até 2025.
FIGURA 1 Distribuição das metrópoles no mundo 1975 - 2025
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Fonte: EMPLASA: Fórum Nacional de Entidades Metropolitanas, 2011
O processo de desenvolvimento metropolitano no Brasil não é recente. Ele ganhou
corpo institucional no Brasil, durante o governo militar (1964-1985) e teve ao longo do
tempo, períodos de inflexão, notadamente com a crise do planejamento no período de
afirmação da economia global, tentativa de atrofia dos estados nacionais derivada do consenso
de Washington, e do modelo de Estado derivado da Constituição Federal de 1988 que tornou
os municípios entes federativos com autonomia, porém sem capacidade de sustentação
econômico-financeira. A denominada tendência municipalista e a municipalização de
políticas públicas de caráter universal trouxeram ganhos e dificuldades para a integração e
gestão compartilhada em muitos casos, especialmente no processo de organização do
território por meio de planos diretores. Deve-se considerar que há experiências e estudos em
diversos países, inclusive no Brasil que contém inúmeras críticas não só aos critérios de
criação de regiões metropolitanas e quanto ao resultado de sua criação.
Ao lado do crescimento das cidades acima de 100 mil habitantes segue o
crescimento das “cidades milionárias” destacada por Santos. “As cidades milionárias, que
eram duas em 1960 (São Paulo e Rio de Janeiro) são cinco em 1970, dez em 1980 e doze em
1991” (SANTOS, 2005, p. 83), e o IBGE em 2009 destacou que elas eram um total de 25.
Santos continua a destacar a importâncias dos números se comparados a outro momento,
“Esses números ganham maior significação se lembrarmos que, em 1872, a soma da
população das dez maiores cidades brasileiras não chegavam a um milhão de
habitantes, reunidos apena em
815 729... Esta é a nova realidade da
macrourbanização ou da metropolização”, (grifo nosso) (SANTOS, 2005 p. 83).
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Segundo o Observatório das Metrópoles, em um artigo “As Metrópoles no Censo
2010: novas tendências?” no Brasil atualmente ainda continua, tendência de crescimento
metropolitano, comparando os dados dos censos de 1991, 2000 e 2010, observam as 15
maiores metrópoles e,
“Desde 1991 as 15 metrópoles têm aumentado sua participação no total da população
brasileira. Neste ano as metrópoles representavam 34,9% da população do país. Esse
percentual aumentou para 36% em 2000 e 36,2% em 2010. Algumas metrópoles,
porém, tem perdido participação na população do país, como são os casos de São
Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre e Recife. No entanto, a maioria delas mantém sua
participação ou tem o percentual de participação alargado. Municípios com população
entre 100 mil e 500 mil habitantes e cidades municípios com população acima de 500
mil também aumentam sua participação no total da população brasileira. O primeiro
conjunto passa de 15%, em 1991, para 15,9% em 2010. Enquanto o segundo conjunto
passa de 5% para 5,6% nesse mesmo período” (Observatório das Metrópoles 2011, p.
6).
Observa-se também que embora as escalas metropolitanas sejam diferentes, e, em
diferentes países, a tendência de polarização das metrópoles e sua perspectiva de serem pólos
catalisadores e difusores da dinâmica econômica no contexto da globalização se mantém e até
indica crescimento.
Para Ribeiro (2011, p.31) “as regiões metropolitanas nos trazem ainda uma
questão muito mais geral, referente à incompatibilidade crescente entre a geografia do estado
nacional, tal como ele foi construído ao longo dos séculos, e a nova territorialidade da
economia.”
A questão do que se pode denominar de “geografia do capital” e que sugere
concepções e organizações de caráter regional e/ou metropolitano é analisada por Smith
(1988) ao afirmar que
[...] O capital herda um mundo geográfico [...] À medida que a paisagem fica sob o
domínio do capital (e se torna cada vez mais funcional para ele) [...], estes padrões
são agrupados em uma hierarquia cada vez mais sistemática de escalas espaciais.
“(apud VAINER, 2011, p.97)
Especialmente nas regiões metropolitanas e de aglomerados urbanos, bem como
em regiões onde há ocorrência ou tendência à conurbação e questões relativas ao ambiente, ao
transporte, a distribuição de equipamentos de saúde e educação, aos problemas ambientais e
recursos naturais, entre outros, será preciso pensar como poderão ser estabelecidas formas de
gestão que possam abranger a escala regional e até nacional, na medida em que, pelas próprias
diretrizes do Estatuto da Cidade e da criação de um Ministério das Cidades, percebe-se que
não há diretrizes de planejamento em escala nacional e regional, mas sim num conceito de
planejamento que entende a cidade como pólo catalisador dos problemas e perspectivas para
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as questões sócio-ambientais existentes, ainda que haja recomendações para que os
municípios se articulem no processo de construção dos planos diretores.
A redemocratização do país na década de 1980 e a conseqüente aprovação da
Constituição Brasileira de 1988 podem ser consideradas um marco referencial para os
desdobramentos que se verificam na contemporaneidade da problemática ambiental urbana e
regional e para a gestão do território.
A organização do Estado brasileiro ao configurar a existência de três entes
federativos – a união, os estado e o município, este último percebido como instância política e
de gestão na qual a dinâmica sócio-territorial é efetivada na compreensão de que “a cidade é o
país” ou “mora-se na cidade“, oportunizou, seja na perspectiva do planejamento e gestão, seja
na implantação do aparato jurídico-normativo, a ocorrência de conflitos de competência, tanto
na esfera legal quanto política, administrativa e de gestão. Ainda que nas diretrizes
constitucionais, na legislação ambiental e nos instrumentos de política urbana verifique-se a
premissa da integração, das ações intersetoriais, a compreensão e abrangência de escala, na
verificação das conseqüências e resultantes de inúmeras ações e práticas de gestão observamse descompassos, contradições, sobreposições, omissões e limites à implementação de
políticas e programas.
Ressalta-se, que pela natureza dos marcos citados acima, há uma universalidade
de modelos ou parâmetros pensados para o território nacional que muitas vezes encontram
limites operacionais, políticos e de gestão quando colocados diante das especificidades ou
particularidades regionais e locais. Ressalta-se que as particularidades da cultura política
brasileira no que tange à implementação de políticas públicas cuja aplicabilidade depende da
possibilidade
de
se
firmarem
pactos
sócio-territoriais-ambientais,
encontram
nos
desequilíbrios regionais e locais limites e obstáculos muitas vezes de difícil superação quando
se buscam parâmetros e indicadores de desenvolvimento socioeconômico e ambiental pelos
órgãos governamentais. Tal contexto é verificável tanto nos municípios do eixo Rio de
Janeiro - São Paulo, quanto do litoral norte paulista decorrente da desigualdade
socioambiental existente que se revela na produção de assentamentos precários, na ocupação
de área de proteção ambiental ou imprópria para a ocupação, pela ausência de saneamento,
poluição de rios, das praias e do mar.
Deve-se considerar também a dimensão demográfica e populacional, uma vez que
há uma tendência de concentração nas regiões metropolitanas
Segundo Pochmann (2011),
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“quase metade da população reside nas chamadas regiões metropolitanas. Dois
terços dos brasileiros que moram em cidades, residem no espaço metropolitano,
sendo que esses espaços congregam apenas a 10% do total de municípios do país. A
cada ano, um milhão e cem mil novos brasileiros são incorporados nas regiões
metropolitanas. Somente estes números expressam a relevância da discussão das
regiões metropolitanas, seja do ponto de vista econômico, social e político”
(POCHMANN, 2011, p.21)
Segundo publicação do Ipea (2013) que analisa os 40 anos de Regiões
Metropolitanas no Brasil, analisando as 15 Regiões metropolitanas mais importantes do país
constatou-se que
“as principais RMs do país mostram um quadro de institucionalização frágil. ... se
se considerar que essas quinze RMs são as mais importantes e significativas do país,
surpreende a constatação de que 60% delas não se encontram ainda consolidadas, do
ponto de vista institucional, e que mais de um quarto destas RMs, na verdade, possui
sistemas de gestão não consolidados” (Ipea2013 p. 24).
A questão que se apresenta na contemporaneidade é de como o Estado tem
construído políticas e ações na tentativa de promover uma lógica de sustentabilidade urbana e
regional ao relacionar planejamento, aplicação de instrumentos urbanísticos, habitação e
infra-estrutura. Seja no plano federal quanto no estadual, em São Paulo, ainda se manifestam
as tendências de realizar empreendimentos habitacionais que suscitam perspectivas de
expansão horizontal e periférica.
A macrometrópole paulista e a constituição da metrópole
O Estado de São Paulo era constituído por três regiões metropolitanas até o ano de
2011, a saber, regiões metropolitanas de São Paulo, Campinas e Baixada Santista, criando-se
em 2012, a Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte.
Esse mosaico metropolitano pode ser observado como um processo que se
delineava, há pelo menos quatro décadas, quando da realização de planos e estudos regionais
realizados pela Secretaria de Economia e Planejamento na década de 1970. Pode-se destacar o
estudo Macro-Eixo Paulista (1975-1978) no qual se procurou analisar e apontar diretrizes de
planejamento e desenvolvimento para a região do Vale do Paraíba (incluindo-se litoral norte e
Serra da Mantiqueira) inserida no contexto da descentralização sugerida no II PND – Plano
Nacional de Desenvolvimento.
A denominação desse macro-eixo que identificava o eixo Rio de Janeiro - São
Paulo e o Vale do Paraíba nele inserido já indicava um caminho de organização do território
associado ao cenário metropolitano. Na década seguinte a realização do MAVALE (19881991) – Macrozoneamento do Vale do Paraíba, Litoral Norte e Serra da Mantiqueira –
realizado em parceria com o INPE – Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais e o CODIVAP
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– Consórcio Integrado de Desenvolvimento do Vale do Paraíba, Litoral Norte e Serra da
Mantiqueira procurou enunciar parâmetros de planejamento regional fundamentados num
conceito de zoneamento ecológico econômico.
Os estudos recentes inclusive já apontam para a possibilidade de constituição de
RUG’s Regiões Urbanas Globais, nas quais a recém-criada RM Vale, assenta-se no eixo
macro-metropolitano (Rio de Janeiro - São Paulo)
Nesse cenário, a concepção da gestão territorial empreendida pelo atual governo
de São Paulo (2011-2014) é expressa nas palavras do então secretário do Desenvolvimento
Metropolitano Edson Aparecido ao dizer:
“podemos caracterizar aquela que poderia ser a maior megalópole da América do sul
se considerarmos um vértice na cidade de Santos, outro na cidade de Campinas, um
terceiro na cidade de Juiz de Fora em Minas Gerais, e finalmente Campos, no Rio de
Janeiro. Este quadrilátero representa 1% do território nacional e nele é gerado cerca
de 35% do PIB do país com uma renda per capita bem superior à da média do país.
Portanto, são essas regiões que nos apresentam os grandes desafios de planejamento,
de investimento e de articulação.” (APARECIDO, E. 2011, p. 64)
Observa-se na imagem apresentada na audiência pública para a apresentação do
estudo sobre a criação da RM Vale a lógica da inserção do território regional no plano escalar
global.
FIGURA 2 Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte e a Localização Estratégica no Território
Nacional
Fonte: Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte – EMPLASA – Audiência Pública – São José
dos Campos – 23 / setembro / 2011
A concepção na esfera do Estado é a institucionalização de regiões metropolitanas
e de outros arranjos regionais entendendo no modelo de desenvolvimento proposto uma
diretriz de regionalização como referencial para a formulação das políticas públicas,
associado ao processo orçamentário no estado. Além disso, o discurso da Secretaria de
Desenvolvimento Metropolitano tem enfatizado que tais arranjos e institucionalizações podem
garantir a efetivação de instrumentos de planejamento necessários ao desenvolvimento.
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As imagens seguintes ilustram a tendência enunciada seja nos documentos seja
nas apresentações públicas realizadas na esfera da secretaria e do governo estadual por meio
de seus organismos. As figuras 3 e 4 revelam, respectivamente, por meio da exposição de uma
logística no plano do Estado, a perspectiva de organização do território e seus
desdobramentos e impactos sobre o território especialmente no litoral norte, quando se somam
os investimentos estratégicos do pré-sal e gasoduto, bem como ampliação do porto de São
Sebastião e a duplicação de trecho da Rodovia dos Tamoios que liga o Vale do Paraíba ao
litoral norte do Estado de São Paulo.
FIGURA 3 Macrometrópole: Infra-estrutura Viária e Aeroportuária
Fonte. Secretaria do Desenvolvimento Metropolitano, 2012
FIGURA 4 A Macrometrópole Paulista
Fonte:http://www.emplasa.sp.gov.br/emplasa/2012
Nesse novo cenário, o Estado de São Paulo constitui-se de unidades regionais
metropolitanas ou aglomerados urbanos, que congregam 179 municípios e sua área
corresponde a 20,6% do território paulista. É uma região, denominada macrometrópole
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paulista que gera mais de 27% do PIB nacional – ou quase 84% do PIB paulista. Abriga cerca
de 31 milhões de pessoas, ou seja, cerca de, 74% da população paulista. Configura-se pelas
regiões metropolitanas da Baixada Santista, de Campinas, de São Paulo e do Vale do Paraíba
e do Litoral Norte – considerado pela Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano “um eixo
fundamental de integração de São Paulo com o Rio de Janeiro”.
A Região Metropolitana: contexto e perspectivas
Derivada de um debate iniciado, de maneira propositiva, há pelo menos uma
década, com a apresentação do projeto de lei complementar 12/2001, a criação da RM do
Vale do Paraíba e Litoral Norte foi aprovada por meio da lei complementar estadual 1166, de
9 de janeiro de 2012.
Porém, a avaliação do processo histórico de ocupação e organização do território
regional, dos planos realizados e da implantação de políticas públicas, há pelo menos quatro
décadas, sugerem pensar que a questão se coloca mais para a lógica do modelo de
desenvolvimento do que para soluções que possam ser originadas pelos arranjos da
engenharia institucional.
Dessa forma, entendemos a necessidade de debater, difundir e produzir
conhecimentos relativos à temática em questão. E nesse contexto caberão algumas reflexões:
se o Estado tem papel efetivo no ordenamento territorial no Brasil, por que não conseguimos
diminuir os desequilíbrios regionais? Por que a perspectivas de regionalização e planejamento
regional emerge no país depois de algumas décadas? De que forma a criação de Regiões
Metropolitanas poderão de fato alavancar desenvolvimento sustentável e superar as
desigualdades socioambientais? De que forma o processo de participação da sociedade será de
fato contemplado nesse processo?
Analisar o contexto regional que configura os vetores da região é pensar que sua
organização territorial está intimamente ligada historicamente à organização da cadeia
produtiva e aos vetores de ocupação e desenvolvimento propiciados no meio físico, seja ele
natural (bacias hidrográficas, faixa litorânea e relevo), seja ele transformado pela construção
dos eixos rodoviários, de investimentos estatais e privados estratégicos e a conseqüente
configuração do território e dos assentamentos humanos, A região litorânea ao norte do estado
de São Paulo, situada, paralelamente, ao eixo das duas maiores metrópoles brasileiras,
constitui particular situação, uma vez, que os vetores de crescimento demográfico e
econômico e seus desdobramentos causados ao ambiente aproximam e particularizam
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municípios por meio dos problemas urbanos e ambientais ao longo de pelo menos quatro
décadas. Outro elemento importante é a política de investimentos públicos e privados que
contribui para a configuração de disparidades regionais e a concentração de investimentos de
capital e formação de pólos catalisadores do crescimento populacional, com conseqüentes
problemas habitacionais urbanos e ambientais.
No dia 4 de novembro de 2011, o governador do Estado de São Paulo, Geraldo
Alckmin, encaminhou à Assembléia Legislativa o projeto de Lei que dispunha sobre a criação
da Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte. O recente processo que
dinamizou esse projeto insere-se na perspectiva política de São Paulo e outros estados
brasileiros de institucionalizar regiões metropolitanas segundo conceitos e formatos que lhes
permitem a Constituição Federal por meio das constituições estaduais. Nessa esfera estadual
estão sendo reestruturadas ou reorganizadas as regiões metropolitanas de Campinas, Santos e
São Paulo com o propósito anunciado de promover-se uma forma de gestão compartilhada do
Estado frente à problemática dos arranjos sócioespaciais resultantes do processo de
ordenamento do território e das possibilidades de gerar, ao menos no discurso, políticas de
integração regional e intermunicipal atinentes a tal condição de metropolização. Observou-se,
seja nas audiências públicas realizadas, seja na veiculação da mídia, que parecia haver grande
consenso, apesar das preocupações manifestas, de que esse é um caminho necessário para
alavancar o desenvolvimento regional e que o aparato jurídico-institucional proposto dará
sustentação e configurará o modelo de gestão e planejamento pretendido para alcançar tal
objetivo.
FIGURA 5 Capa da Revista Vale Paraibano de maio de 2012.
Fonte: http://www.valeparaibano.com.br/acervo-digital
No dia 9 de janeiro de 2012 foi aprovada a Lei Complementar 1166, criando a
Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte.
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A problemática regional, a questão da escala e a tendência de tratamento
uniformizado ainda presente nas diretrizes de planejamento contemporâneo ao indicar
perspectivas do zoneamento em escala regional prevendo seu desdobramento na escala
municipal sugere algumas dificuldades na implementação de políticas de uso e ocupação do
solo. Tal contexto se verifica, fundamentalmente quando se analisa a dinâmica sócioespacial
da qual resulta a produção do habitat, que diante do padrão de organização do território no
Brasil. Isso porque, a questão da habitação social e de política fundiária, de tão complexa
solução revela-se uma questão de difícil solução, uma vez que a dinâmica da produção da
habitação insere-se na organização da esfera produtiva e da estrutura urbana e viária
estabelecida para dinamizar o funcionamento do sistema de relações produtivas.
A organização da RM aprovada prevê conforme se verifica na a criação de subregiões por meio das quais se dará a gestão regional. Vale destacar, que o critério utilizado
para criar as sub-regiões foi o estabelecido pelas “regiões de governo” no âmbito do Estado de
São Paulo”, o que não leva em consideração “certo grau de homogeneidade geoeconômica e
organização polarizada” (PERROUX, 1949; BOUDEVILLE, 1969)
FIGURA 6 Divisão sub-regional da RM Vale
Fonte: Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano, 2012.
Considera-se ainda que o litoral norte paulista seja uma região estratégica no
modelo de desenvolvimento preconizado na esfera do governo de estado e do governo federal
o que implica em níveis e escalas de decisão e de ação que não se compatibilizam
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necessariamente com as diretrizes de planejamento e gestão seja na esfera regional, seja na
esfera local, municipal.
Importante observar que a dinâmica de crescimento populacional no Vale do
Paraíba Paulista e da região de São José dos Campos nas ultimas quatro décadas apresenta
crescimento significativo o que implica em taxas de urbanização elevadas e problemas de
desigualdade sócioespacial que se asseveram a cada dia.
O quadro comparativo organizado com os dados das séries históricas obtidas junto
ao Censo na ultima década, permite observar os níveis de crescimento populacional seja da
mesorregião do Vale do Paraíba (13,5%) quanto da microrregião de São José dos Campos
(14,6%), acima da média brasileira (12,3%) e do Estado de São Paulo (11,3%). A situação
torna-se preocupante quando se observa inicialmente o município de São José dos Campos
com 16,3% de crescimento populacional nos últimos 10 anos e mais ainda quando se analisa o
crescimento dos municípios de São Sebastião e Caraguatatuba, com 27,2%, e, 27,8%,
respectivamente.
TABELA 1 Dados populacionais: quadro comparativo
1970
1980
1991
2000
2010
Brasil
93.134.846
119.011.052
146.825.475
169.799.170
190.732.694
Região Sudeste
39.850.764
51.737.148
62.740.401
72.412.411
80.353.724
Estado de São Paulo
Mesorregião do Vale do
Paraíba Paulista - SP
Microrregião de São José
dos Campos - SP
17.770.975
25.042.074
31.588.925
37.032.403
41.252.160
-
-
1.651.594
1.992.110
2.262.723
-
-
1.025.495
1.233.050
1.413.034
15.073
33.802
52.878
78.921
100.899
148.332
287.513
442.370
539.313
627.544
12.016
18.997
33.890
58.038
73.833
Caraguatatuba – SP
São José dos Campos – SP
São Sebastião – SP
Fonte IBGE: Censo 2010
Quando se analisa o crescimento populacional comparando os parâmetros acima,
mas tomando-se como referência o período 1980-2010, o contexto é de crescimento
significativo, pois, enquanto no Brasil o crescimento foi em torno de 60% e na região sudeste
55,3%, no município de São Jose dos Campos foi de 118%, e, nos municípios de São
Sebastião e Caraguatatuba verifica-se que triplicou a população.
Além disso, considerando-se critérios populacionais a RM Vale se destaca, a
partir de sua criação ao situar-se na décima primeira posição do ranking metropolitano
nacional como ilustra a tabela 2.
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Simpósio de Geografia da UDESC
TABELA 2 Brasil – Regiões Metropolitanas, Regiões Integradas de Desenvolvimento e aglomerações Urbanas.
Evolução da População Residente: 2000-2010
Fonte: EMPLASA. Regiões Metropolitanas do Brasil, 2011.
Outro elemento importante a considerar a despeito dos estudos realizados no
âmbito da EMPLASA, de que se configura um policentrismo regional, as disparidades dos
níveis de desenvolvimento e dinâmica e econômica bem como o Produto Interno Bruto de
cada município, sugere análises mais profundas.
FIGURA 7 Produto Interno Bruto das sedes das sub-regiões da RM Vale
Fonte: Revista Vale Paraibano, maio de 2012.
Desafios, limites e perspectivas
A tendência do cenário global, na perspectiva da metropolização e urbanização
tem encontrado, também no Brasil, um contexto de recente aumento da criação de RMs, cuja
hipótese associa-se a uma percepção de que o Estado (no nível federal e estadual no caso de
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São Paulo) identifica nos arranjos territoriais novas possibilidades de desenvolvimento e a
uma geografia do capital em sua lógica mundial.
Segundo dados do IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, quase
metade da população brasileira (87,3 milhões de habitantes) mora em 8,6% dos municípios do
país, os quais integram as 48 regiões metropolitanas existentes hoje no Brasil. No entanto,
verifica-se que não existe uma normatização sobre quais os critérios para a criação de uma
região metropolitana. Isto porque, a Constituição Federal de 1988 delegou aos Estados a
prerrogativa de criar Regiões Metropolitanas, que a institua, por meio de decreto, indicando
quais municípios a integram
Cabe destacar como Klink (2010) que a “engenharia institucional” não se torna
suficiente para resolver questões relativas ao arranjo metropolitano e lograr o êxito esperado
como suporte do desenvolvimento regional.
Os debates em torno da institucionalização de regiões metropolitanas no Brasil,
seja por meio de um Estatuto da Metrópole, seja pela identificação de uma autoridade
metropolitana ou novo ente federativo, tem na análise de Ravanelli (2011,) um contraponto.
“A idéia de um governo metropolitano ser uma forte estrutura administrativa, nunca
no mesmo nível dos demais entes da federação, não acresceria nada ao país. Temos
mecanismos suficientes para promover uma operação entre os três entes, seja ela de
forma mais pragmática como foi apontada aqui, mais pontual, na gestão de
determinados serviços, ou fosse ela mais robusta, por meio de um governo
metropolitano. Mas, reforço, não necessariamente um ente da federação. O problema
da região metropolitana é a falta de cooperação”. (RAVANELLI, P., 2011, p.70)
Nesse sentido, de acordo com a análise de Somek (2011),
“As regiões metropolitanas no Brasil ainda são tratadas de acordo com uma visão do
governo federal dos anos 70. Embora no governo Lula o PAC tenha sido
implantado, esta política não foi vinculada a uma política metropolitana. Uma
política de desenvolvimento econômico não está sendo formulada, ancorada no
território.” (SOMEK, 2011, p. 47)
Na reflexão de Maricato (2011) deve-se concentrar o enfoque das análises e das
ações, na percepção da ocorrência de uma crescente crise decorrente da segregação urbana e
ambiental, pois,
A relação legislação/mercado restrito/exclusão talvez se mostre mais evidente nas
regiões metropolitanas. É nas áreas rejeitadas pelo mercado imobiliário privado e
nas áreas públicas, situadas em regiões desvalorizadas, que a população trabalhadora
pobre vai se instalar: beira de córregos, encostas dos morros, terrenos sujeitos a
enchentes ou outros tipos de riscos, regiões poluídas, ou... áreas de proteção
ambiental (onde a vigência de legislação de proteção e ausência de fiscalização
definem a desvalorização). (MARICATO, 2011, p. 154)
Ressalta-se a necessidade de se refletir sobre aspectos de natureza política e
institucional tais como a ausência de mecanismos claramente definidos de gestão
metropolitana, diante de um cenário no qual se coloca a autonomia dos municípios como
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entes federativos e da cultura política brasileira que tende a consolidar um comportamento de
prefeitos e vereadores cuja tendência é pensar nos interesses específicos de seus municípios.
Maricato (2011) ao tratar da questão enuncia que
“O patrimonialismo, a privatização da esfera pública, o clientelismo e a política do
favor, além da herança escravocrata, do desprestígio do trabalho e da incorporação
de avanços sem o abandono das formas atrasadas, ainda estão na base da metrópole
brasileira que passa por transformações significativas – a partir das mudanças que
levaram o país a se tornar um player de importância internacional –, mas sem
modificar suas características de desigualdade profunda, como veremos adiante.”
(MARICATO, 2011, p.7-8).
É possível perceber que há muito o que se discutir ainda sobre os critérios de
definição de uma região metropolitana, o Estatuto das Metrópoles que tramita no Congresso
Nacional, PL nº 3460/04, é um destes instrumentos que poderá favorecer critérios mais
coerentes com a realidade atual do país pois, ele
“... estabelece diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções
públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas
instituídas pelos Estados, normas gerais sobre o plano de desenvolvimento urbano
integrado e outros instrumentos de governança interfederativa...”.
No entanto, ressalta-se que já há mecanismos de integração loco-regional no
Estatuto da Cidade cuja responsabilidade dos governos estaduais parece não ter sido
praticada. Além disse coloca-se como desafio exercitar a função pública de interesse comum e
a governança interfederativa num quando de paroquialismo político e patrimonialismo tão
estruturais na relação estado-sociedade no Brasil.
Nessa breve tentativa de situar a questão metropolitana, verifica-se a tendência de
se associar planejamento e desenvolvimento, medida recorrente na história da tentativa de se
minimizar desequilíbrios e desigualdades regionais, seja no Brasil seja em outros países, tanto
no ocidente quanto no oriente. E que resultados efetivos se obtiveram? Na maioria dos países
e casos, avanços temporários ou parciais. E quais situações levam e levaram à dificuldade de
se alcançar eficiência, eficácia e efetividade nessas tentativas?
O modelo protagonizado na esfera do estado de São Paulo, ao qual se poderia
nominar de “estado metropolitano” suscita debates e revisões no plano conceitual, político e
ideológico em seu modelo de desenvolvimento proposto.
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