imoocac13 –11 a 17 de junho de 2013 João Pedro Cardoso Martins

imoocac13 –11 a 17 de junho de 2013
João Pedro Cardoso Martins da Silva, nº UAb 1005690
Tópico 2 – A política das alterações climáticas.
Ficha de Leitura
1. Referência bibliográfica:
Wilson, G., et al. (2012). T869 Climate change: from science to lived experience. Module 1:
Introduction to climate change in the context of sustainable development. Textbook. United
kingdom: Open University, 182 p. (Colab. de Paula Bacelar Nicolau).
2. Ideia principal:
O texto apresentado introduz-nos para a política das alterações climáticas e como esta problemática
chegou à agenda política, bem como os acontecimentos importantes e os conflitos principais que
determinaram as negociações internacionais. Os estados são os mais importantes, mas não os
únicos, agentes a nível internacional, onde a politica das alterações climáticas também é
influenciada por grupos de interesse organizados, institutos baseados na ciência e organizações
nacionais e internacionais. As considerações económicas tornaram-se fatores muito importantes e
os diferentes interesses dos atores económicos refletem os custos e benefícios esperados das
políticas globais de longo alcance para a redução dos gases de efeito de estufa. Os conflitos
principais no debate sobre as alterações climáticas entre grupos opostos, implica conhecer as linhas
principais de conflito e complexidade das alterações climáticas como um problema político global.
3. Ideias fundamentais:
Ao examinarmos a política das alterações climáticas num contexto internacional, iremos conhecer os
acontecimentos importantes – as grandes conferências climáticas, que têm sido cruciais em trazer a
problemática das alterações climáticas para a agenda internacional.
Serão introduzidos os diversos atores em diferentes escalas – local, nacional e internacional, que
são relevantes na política das alterações climáticas. Não só os estados e as unidades internas que
pertencem ao domínio do estado serão percebidos como atores importantes, mas também as
organizações internacionais, organizações não governamentais (ONG) e empresas transnacionais. A
importância crescente das ONG na política das alterações climáticas sugere uma visão sociológica
na política global. A este respeito, a visão tradicional do mundo político como o resultado de uma
comunidade internacional de estados tornou-se desatualizada, foi substituída por um modelo de
políticas transnacionais, onde os estados continuam muito relevantes como unidades políticas, mas
onde atores sociais como as ONG ou empresas transnacionais exercem pressão nos estados ou
noutros atores não-estado, onde estes atores privados seguem a sua política própria ou interesses
económicos, formando coligações com outros atores na política global.
A política das alterações climáticas não só contém um elevado grau de incerteza mas apresenta
problemas que a tornam difícil de obter cooperação. Existe um conflito entre o Norte e o Sul, no
entanto, será óbvio que outras linhas de conflito existem entre os países desenvolvidos ou entre
estes e os países que estão em rápido desenvolvimento, e que irão dificultar a obtenção de uma
solução eficaz.
4. Síntese:
A história da política internacional das alterações climáticas
Introdução
As ciências naturais consideraram a problemática das alterações climáticas como o principal tema
de interesse durante muitas décadas, mas esta problemática só foi politizada na agenda
internacional desde da década de 1980.
Primeiro que tudo, a proteção do clima global está entre as tarefas mais complexas enfrentadas
pela ‘governança global’ (exercício de poder local, regional, nacional ou global que tanto envolve o
estado, a sociedade civil e a economia). James Rosenau definiu a governança global como um
sistema de regras a todos os níveis da atividade humana – desde a família à organização
internacional – na qual a prossecução de objetivos através do exercício de controlo tem
repercussões transnacionais.
A governança global tem sido desde há muito, entendida primeiramente no domínio dos governos,
onde as instituições intergovernamentais (sistemas sociais baseados em normas e regras para a
preservação de valores básicos de uma sociedade) têm sido consideradas como o mais importante
instrumento para a resolução de problemas coletivos até à década de 1990.
Os regimes internacionais (instituições intergovernamentais de cooperação criados especialmente
para responder à problemas específicos de uma determinada área) são parte integrante da
governança global, mas dificilmente serão considerados como um sinónimo pois ela abrange mais
do que isso. Os decisores políticos, o povo e as empresas privadas têm tomado consciência que,
após a ‘Cimeira da Terra’ no Rio de Janeiro em 1992, as atividades da comunidade internacional por
si só, não são suficientes para atingir melhorias significativas no estado do ambiente global.
O cíclo político é um modelo apropriado que pode ser usado para analisar a política das alterações
climáticas com os seguintes passos:
1) a fixação da agenda (indentificação do problema)
Uma questão é considerada como relevante, por exemplo, para a sociedade civil, os meios de
comunicação, os partidos políticos, ciência ou outras organizações. Assim que a questão entra
na agenda política, o seu verdadeiro significado e conteúdo tem que ser definidos através de
um discurso político ou público. Este processo complexo clarifica e determina um número de
perguntas relevantes: quem é responsável? Quais os impactos? Como as possíveis medidas irão
afetar o consumo, a economia ou o orçamento de estado? A ciência pode desempenhar um
papel importante na formulação da questão através do fornecimento de conhecimento e perícia.
No final da fixação da agenda, a natureza da questão tem que estar definida concretamente.
Um largo número de questões procuram o acesso à agenda política global, mas apenas alguns
serão reconhecidos como relevantes, assim, há uma forte competição entre os atores sociais
para colocar as suas questões específicas na agenda global;
2) a formulação da política (negociação e tomada de decisão )
Quando uma questão chega a esta etapa, a agenda já foi decidida e a definição do problema já
foi desenvolvida. Os atores que enfretam o problema têm o desafio de criar normas e regras
que contribuem para a sua resolução eficaz. Este processo tem lugar em negociações entre as
partes relevantes onde a decisão tem que ser negociada.
As assimetrias relativas às responsabilidades diferenciadas para um problema, as capacidades
desiguais ou os recursos disponíveis para uma resolução do problema entre os estados numa
área em questão, podem ser obstáculos para alcançar um entendimento. Além disso, a justiça
tornou-se uma questão proeminente no debate global sobre as alterações climáticas;
3) a implementação
A fase de implementação envolve a transferência dos compromissos acordados em ações
concretas pelos atores que concordaram com os resultados das negociações. Este processo
inclui o desenvolvimento de ferramentas que podem ser usadas na implementação das medidas
que foram acordadas. As opções escolhidas durante esta etapa serão avaliadas em termos de
custos e benefícios, gasto de tempo ou outras consequências decorrentes.
Os estados que ratificarem um acordo internacional têm que tomar medidas para a sua
implementação nacional, a fim de obedecer com os compromissos internacionais, embora o
sistema internacional carece de uma autoridade central que possa fazer cumprir as normas
internacionais;
4) a avaliação
Uma avaliação das políticas e monitorização contínua do processo, após as tomadas de decisão
e de implementação, é necessária para a sua implementação nacional e assegurar o seu
cumprimento. Se o resultado de uma política é avaliada como negativa ou se os objetivos não
foram atingidos, pode resultar na sua reforma que envolve a modificação de uma política ou, no
pior cenário, na substituição de toda a política, nestes caso, um novo ciclo político recomeça.
Da ciência para a política: Como a questão das alterações climáticas se tornaram politizadas
A questão das alterações climáticas tem sido ignorada pelos atores políticos por um longo período
de tempo, mas por volta da década de 1980, tem chamado cada vez mais a atenção de cientistas
da natureza, ambientalistas e meios de comunicação. A primeira conferência sobre alterações
climáticas foi iniciada pela Organização Meteorológica Mundial (WMO, em inglês) em 1979, a
questão foi apenas levemente reconhecida pelos políticos ou pelo público na altura.
Em contraste, uma série de conferências globais tiveram lugar em meados e finais da década de
1980 que abordou a destruição da camada de ozono na atmosfera superior, a biodiversidade, a
desertificação e as alterações climáticas como novos desafios globais. O físico sueco Svante
Arrhenius postulou uma conexão entre a atividade humana e os efeitos de estufa observados no
aquecimento global. Ele demonstrou que a queima de combustíveis fósseis liberta dióxido de
carbono (CO2) e que este mecanismo é responsável pelo aquecimento global da atmosfera.
Demorou quase um século para que estas descobertas fossem tomadas mais seriamente pelos
cientístas e os decisores políticos.
Vários fatores explicam porque a mobilização política nas alterações climáticas começou
precisamente em meados da década de 1980: desastres ambientais como acidentes de petroleiros,
efeitos prejudiciais dos produtos químicos na saúde humana ou explosões de grandes fábricas
químicas, contribuíram para o desenvolvimento de uma consciência ambiental em muitos países. A
inquietação crescente sobre a destruição do ozono estratosférico como consequência da produção e
utilização de aerosóis, vaporizadores do grupo de produtos químicos chamados de
clorofluorcarbonetos (CFC) e outras substâncias, levaram a um debate global sobre a necessidade
de novos regimes ambientais globais. A consciência pela proteção ambiental foi estimulada por uma
série de condições meteorológicas extremas nos finais da década de 1980, especialmente nos
Estados Unidos da América, que foram interpretados pelos cientistas e ambientalistas como
possíveis prenúncios de alterações climáticas e a cobertura massiva dos meios de comunicação,
aumentou a pressão política para iniciarem ações concretas em resposta.
Todos estes eventos contribuiram para trazer a questão para dentro da agenda política e a pressão
para lidar com a ameaça crescente das alterações climáticas, mesmo que tenha havido discussão
internacional sobres as causas e consequências do aquecimento global, o conhecimento sobre a sua
influência na humanidade estava incompleta nessa altura. Como consequência, o Programa das
Nações Unidas para o Meio Ambiente (UNEP, em inglês) e a WMO criaram o Painel
Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC, em inglês). Embora o IPCC contribui para
coordenar os resultados da investigação nas alterações climáticas, o tópico por si só, não foi
considerado prioritário na agenda política, onde o objetivo central é a avaliação dos impactos e
consequências das alterações climáticas e produzir perícia relevante para realçar o entendimento
dos decisores políticos.
O IPCC foi reconhecido como o corpo central no conhecimento científico sobre as alterações
climáticas, porém, tem sido também alvo constante de ataques por parte de diversos grupos e
governos individuais, desafiando os seus resultados. Apresentou o seu primeiro relatório de
avaliação em 1990 na segunda Conferência Mundial do Clima em Genebra, onde os seus
participantes concordaram num recurso para o início de negociações internacionais sobre as
alterações climáticas.
A criação do regime internacional para as alterações climáticas: a Cimeira da Terra no Rio de
Janeiro
A atenção pública internacional para uma questão política não leva automaticamente a uma ação
política por parte do governo. Os causadores dos problemas ambientais normalmente têm interesse
em manter as suas práticas num cenário de negócio como de costume. Em contraste, os atores que
são afetados desfavoravelmente pelo problema, ou que desenvolveram uma consciênca ambiental,
concentram-se no desenvolvimento e propagação de soluções. Estes são os atores preocupados.
Outros, os chamados ajudantes, têm interesse em apoiar o processo da resolução do probema para
atingirem um máximo benefício para si mesmo.
O grupo dos causadores têm sido dominado pelos Estados Unidos da América (EUA), que têm a
maior produção global de carvão e a segunda maior de petróleo e gás. Um grupo semelhante pode
ser encontrado na Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) que têm a maior
produção de petróleo e não têm interesse em reduzir as emissões com o receio de uma diminuição
de procura. Os interesses da Rússia e anterior estados do Pacto de Varsóvia também se comparam
a estes dois blocos. A Aliança dos Pequenos Estados Insulares (AOSIS, em inglês) é um exemplo de
países preocupados, com o receio de uma possível subida do nível das águas do mar resultante do
aquecimento global possa pôr em perigo a sua existência. A AOSIS foi acompanhada por alguns
países europeus, especialmente os Países Baixos e a Dinamarca (afetados pelas alterações
climáticas na subida do nível das águas), quiseram liderar o caminho nesta área. Os ajudantes são
acima de tudo os países europeus como a Alemanha. Outros países como o Japão, o G77 (países
em vias de desenvolvimento cujo número já ultrapassou o designado) e a china são um tanto
indecisos e não têm uma posição definida neste momento.
Um processo de negociação internacional foi iniciado em 1990 para estabelecer uma estrutura para
uma convenção vinculativa nas emissões e iniciar a convenção para a sua assinatura na Cimeira da
Terra no Rio de janeiro em 1992. Se tomarmos em consideração o conjunto de interesses diversos,
não será surpreendente que um acordo pareça difícil de obter.
A linha principal de conflito existia entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento,
enquanto os primeiros argumentavam para a necessidade de uma convenção compreensiva, os
segundos opunham-se, pois culpavam os países industrializados como os principais causadores de
emissões de gases de efeito de estufa e realçavam a sua responsabilidade histórica nos problemas
climáticos. Eles também recusaram a intenção dos países industrializados para que reduzissem
também as suas emissões porque viram isso como um perigo para o seu desenvolvimento
socioeconómico, mesmo com a suspeita que poderia ser um ardil para reprimir o progresso dos
países em desenvolvimento, como consequência, estes países procuraram obter pelo menos, uma
transferência de tecnologia ou fundos para garantir o seu progresso na matéria. A OPEP em
particular foi crítica sobre a refução das emissões, preocupados pela redução da procura pela
importação de energia nos países industrializados. A AOSIS, entretanto, receava pela sobrevivência
dos seus territórios e votou pela vinculação de metas de redução mas a sua influência foi
demasiado fraca e não tiveram real impacto no resultado das negociações.
Foi incerto por um tempo considerável se as negociações levariam a um desenlace concreto que
pudesse levar a um acordo na Cimeira da Terra, no fim, um documento foi produzido umas
semanas antes da cimeira começar. A Cimeira da Terra em 1992 não foi apenas uma conferência
sobre o clima, sendo o seu tema principal o ‘Meio Ambiente e Desenvolvimento’, juntamente com as
alterações climáticas, a biodiversidade, a desertificação e florestas, foram também discutidos. Uma
inovação foi o convite para a participação de grupos da sociedade civil, como grupos
ambientalistasmas também representantes da indústria e grupos de pressão (lobistas), em que
todos tentaram influenciar o desenlace da conferência. Não obstante todos os desafios e interesses
divergentes a UN Framework Concention Climate Change (UNFCCC) foi assinada.
Um elemento chave da convenção foi o compromisso dos países industrializados em implementar
políticas e medidas que demonstram que irão tomar a liderança na modificação das tendências a
longo prazo das emissões antropogenéticas, consistente com o objetivo da convenção, o que é um
compromisso relativamente fraco pois inclui apenas uma declaração de intenções. A convenção não
contém qualquer compromisso vinculativo, principalmente porque os EUA oposeram-se claramente
na definição das metas de redução, por outro lado, a União Europeia e a AOSIS argumentaram por
metas vinculativas, os países em desenvolvimento também suportaram esta ideia mas apenas se
pudessem estar libertos de obrigações. Outro importante ponto foi o princípio de responsabilidades
comuns mas diferenciadas, expresso no artigo 3.º do acordo, enquanto todos os signatários
aceitaram as suas responsabilidades, salientaram que estas responsabilidades devem ser vistas no
contexto das suas capacidades individuais para combater as alterações climáticas.
As 50 ratificações, necessárias para a entrada em vigor da convenção, foram facilmente atingidas
um ano após a cimeira. A Cimeira da Terra ganhou largo interesse do público e grande atenção dos
meios de comunicação.
O reenforço das alterações climáticas: o Protocolo de Quioto
O processo de negociação das alterações climáticas que se seguiu à Cimeira da Terra foi difícil, a
perceção dos custos de redução das emissões foram grandes obstáculos para acordos maiores e
mais profundos, a maioria dos países industrializados tiveram receio das desvantagens competitivas
para as suas economias internas. Nos EUA, a resistência interna foi grande contra os compromissos
ambientais internacionais, uma iniciativa de uma taxa energética em 1994 falhou pela intensa
pressão dos grupos industriais. Até a União Europeia teve as suas dificuldades em seguir com as
propostas ambientais como a taxa de carbono, que estava na agenda desde de 1990 mas rejeitada
pelo Reino Unido em 1993 e com pouco apoio dos restantes membros europeus. Outro aspeto foi o
ceticismo científico sobre as alterações climáticas, que emergiram pela primeira vez após a Cimeira
da Terra, para além disso, o interesse da comunicação social e do público sobre as alterações
climáticas diminuiu.
Apesar destas iniciativas falhadas e dos problemas na agenda internacional, a evolução aprovada na
Conferência das Partes (COP, em inglês) de Berlim em 1995, determinou algumas resoluções como
o financiamento do regime a ser assegurado e sob o controlo do Fundo Global para o Meio
Ambiente (GEF, em inglês), uma organização financeira independente no auxílio aos países em
desenvolvimento, mas tornou óbvio, no entanto, que a maioria dos países industrializados da
Organização para a Cooperação e Desenvovlimento Económico (OCDE – organização económica
internacional fundada em 1961 para promover o comércio mundial, progresso económico, políticas
de cooperação e economia de mercado) não puderam cumprir as metas não-vinculativas
indiretamente aceites na Cimeira da Terra. Praticamente nenhum dos signatários foi capaz de
reduzir as suas emissões para o ano 2000 aos níveis de 1990. A maioria dos países, por esse
motivo, pronunciaram que as metas estavam inadequadas e mal concebidas, enquanto que os EUA
e a OPEP continuavam a opor-se a objetivos vinculativos e os países em desenvolvimento
recusavam qualquer compromisso, especialmente aos países industrializados, foram considerados
sob a obrigação de apoiar e contribuir esses objetivos. Esta decisão, intitulada de Mandato de
Berlim, especificou que os compromissos para os países industrializados deveriam ser revistos,
enquanto novos compromissos não seriam aplicados aos países em desenvolvimento.
A segunda Conferência das Partes em Genebra foi também inflenciada pelo segundo relatório de
avaliação do IPCC, que aprovou os resultados científicos do primeiro relatório. A administração dos
EUA mostrou a sua disposição para cooperar com as metas vinculativas mas votou por soluções
flexíveis e baseadas no mercado, enquanto a União Europeia concordou com a abordagem dos EUA
para compromissos específicos, a OPEP, a Rússia e a Austrália oposurem-se às metas vinculativas
de redução das emissões. No final, uma declaração ministerial foi aprovada.
A conferência de Quioto em 1997 foi a mior conferência ambiental desde a Cimeira da Terra de
1992 e ganhou forte atenção por parte dos meios de comunicação, do público, da indústria e de
ONG ambientalistas, quase 10.000 pessoas participaram na conferência. Três grupos ativos e dois
passivos determinaram as negociações em Quioto, as partes ativas que promoveram o
desenvolvimento de soluções concretas foram a União Europeia, os EUA e o Japão, enquanto o G77
(agora com 122 membros, incluíndo a China) e a AOSIS realçaram os compromissos do Mandato de
Berlim mas nenhum participou ativamente na conferência ou tentou trabalhar para um consenso.
Os EUA debateram a limitação de emissões mas apenas para 2012, bem como compromissos que
incluem redução de emissões para os países em desenvolvimento, forçou a ideia de uma
abordagem baseada no mercado como possível mecanismo de redução. Pelo contrário, a União
Europeia realçou metas fortes de reduções com o primeiro alvo subordinado a atingir em 2005. O
G77 recusou todos os compromissos. Devido o seu papel especial como anfitrião da conferência, o
Japão tinha forte interesse em completar as negociações em Quioto com sucesso, por isso, tentou
mediar os diferentes grupos. Apesar dos interesses e conceções divergentes sobre os
procedimentos, regras, objetivos e metas da conferência, o secretariado e o Presidente
conseguiram fundir as diferentes propostas num documento apropriado que formou a base para o
protocolo final.
Os resultados do Protocolo de Quioto que foram adotadas na terceira Conferência das Partes em
dezembro de 1997 e podem ser divididos em duas secções:
1) A mais importante secção é composta pelas metas de emissões que foram distribuídas
individualmente entre as Partes, no Anexo B do Protocolo, os países industrializados
concordaram em reduzir as emissões num total de cinco porcento nom período entre 2008 e
2012 com referência à 1990. Os EUA têm uma meta total de redução das emissões de oito
porcento, mas para atingir esta meta, foi permitido o uso de um sistema de repartição individual
de encargos, assim, a Alemanha, por exemplo, tem que reduzir as emissões em vinte e um
porcento, enquanto à países como a Grécia ou a Irlanda, foi permitido aumentarem as suas
emissões. À China, ao Brasil, à Índia e outros países em desenvolvimento, não foi exigido o
compromisso de qualquer redução. A maioria dos países do leste europeu como a Rússia e
Ucrânia, também foram excluídos dos compromissos vinculativos.
2) Enquanto cada país tem de tomar medidas internas para reduzir as emissões, o Protocolo de
Quioto também fornece três mecanismos de tranferência internacional:
i.
O primeiro mecanismo é o Comércio de Emissões que foi projetado para permitir os
países trocarem as suas licenças de emissão para atingir os seus objetivos;
ii.
O segundo é o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo que permite aos países
comprometidos em efetuar reduções de emissões em países em desenvolvimento e
compensá-los dos seus objetivos internos;
iii.
O terceiro é a Implementação Conjunta que torna possíveis os investimentos
transfronteiriços entre países.
O Protocolo de Quioto inclui muitas soluções de compromisso mas algumas decisões ficaram por
resolver. NGO criticaram o Protocolo, afirmando que as metas de redução especificadas não são
suficientes para prevenir o aquecimento global. Por outro lado, muitos grupos de interesses receiam
os custos elevados e os investimentos que emergiram da implementação do Protocolo.
Para um acordo pós-Quioto?
O Protocolo de Quioto teve que ser ratificado pelos estados membros antes que a sua prestação se
tornasse efetiva, o critério para a sua entrada em vigor exigia a maioria dupla. O número de
estados necessários foi atingido com a ratificação da Islândia em maio de 2003, o segundo critério
foi mais difícil de atingir por causa dos EUA que abandonaram o Protocolo por não ter sido
aprovado pelo senado. O Presidente da altura, G.W. Bush deixou claro que não iria ratificar Quioto
a menos que emendas fossem feitas, especialmente em relação ao envolvimento dos países em
desenvolvimento. Os EUA são responsáveis por 35 porcento das emissões globais de carbono e o
seu falhanço na ratificação foi um duro golpe. Mesmo assim, o Protocolo finalmente entrou em
vigor através da ratificação da Rússia em 2005. Desde o Protocolo de Quioto, nenhum outro acordo
importante foi obtido até à data que contribuísse para a prevenção das alterações climáticas,
porque o Protocolo expira em 2012 e muitos assuntos ficaram por decidir, mais negociações foram
necessárias para um acordo pós-Quioto.
Durante as conferências em Haia em 2000 e Bona em 2001, os conflitos políticos intensificaram-se
ao longo das principais linhas de conflito presistentes. Enquanto que a União Europeia divulgou
políticas e procedimentos mais fortes, os EUA, o Japão e a Rússia votaram por maior flexibilidade e
mais exceções às regras. A outra linha de conflito exirtiu entre os países em desenvolvimento e os
industrializados, focando principalmente na questão da participação em acordos destes últimos e
financiamento. Na oitava COP em Nova Deli, pouco progresso foi feito, enquanto o Canada
ratificava o Protocolo, os EUA e a OPEP procuraram um tática política de bloqueio. Na nona COP em
Milão em 2003, a atenção foi para a Rússia, que tinha dado sinais da possibilidade de ratificar o
Protocolo, também foi especificado como a redução das emissões através do afundamento de
carbono (um entidade que absorve mais carbono do que liberta) podia ser organizada e creditada.
A décima COP em Buenos Aires em 2004 foi um sucesso principalmente porque o Presidente russo
W. Putin assinou o Protocolo de Quioto, permitindo que ele entrasse em vigor dentro de 90 dias.
O primeiro encontro dos estados membros do Protocolo de Quioto foi chamado de Reunião das
Partes (MOP, em inglês) e aconteceu em Montreal em 2005, a tarefa principal da conferência foi
coordenar as próximas negociações para fortalecer e aprofundar os seus objetivos e mecanismos
acordados. Os EUA recusaram novamente a aplicação de objetivos vinculativos e propôs em vez
disso, acordos voluntários que cada país pudesse desenvolver sozinho, a União Europeia, pelo
contrário, tentou integrar os países em desenvolvimento ao oferecer-lhes ajuda financeira e
tecnológica em troca.
Por conseguinte, a atenção global foi focalizada na décima quinta COP em Copenhaga em 2009, o
propósito da conferência foi para conceber uma nova estrutura legal para as alterações climáticas.
Embora houvesse enorme pressão nos seus participantes mesmo antes da conferência começar, foi
claro que seria praticamente impossível chegar a um acordo e que mais negociações seriam
necessárias para atingir objetivos vinculativos. Uma das maiores tarefas foi a integração dos EUA no
processo negocial, apesar do Presidente Obama parecesse querer cooperar, ele tinha ainda
preocupações internas em consideração. Outro ator crucial foi a China como um poder económico
em ascenção, ao renovar a exigência de que os EUA deveriam ratificar Quioto e que outros países
industrializados deveriam visar os seus objetivos comprometidos. A União Europeia, pelo contrário,
havia indicado que iria comprometer-se a si mesma no objetivo unilateral de 20 a 30 porcento em
2020. Países em desenvolvimento como a Índia e o Brasil votaram por mais desenvolvimento de
Quioto sem serem comprometidos em reduzir as suas próprias emissões. A China em particular,
tomou a posição de liderança em salientar que nenhuma convenção deveria ser suportada com a
sobrecarga dos países em desenvolvimento. Por causa da conferência ter levantado grande
interesse internacional, inúmeros NGO, grupos de pressão, organizações e representantes de
diversas áreas da sociedade, tenteram influenciar o processo negocial.
Apesar desses esforços, cedo se tounou aparente que as gandes brechas entre os países em
desenvolvimento e os industrializados não seriam superadas. Grandes tensões e desconfianças
entre estes dois grupos puderam ser observados: A Europa e os EUA procuraram abordagens
baseadas no mercado e realçaram a responsabilidade dos países em desenvolvimento e recém
industrializados como a China. Um novo bloco emergiu com o Brasil, a África do Sul, Índia e China
(BASIC), que procuraram representar os interesses desses países face aos países industrializados.
Com todos estes conflitos e linhas divisórias, nenhum texto de consenso esteve disponível para ser
assinado mesmo nos derradeiros dias de Copenhaga. Nenhum objetivo vinculativo sob leis
internacionais foi estabelecido. Em vez disso, um documento foi acordado, intitulado de Acordo de
Copenhaga, onde foi decidido que o aquecimento global deveria ser limitado a um máximo de dois
graus acima daquele que exisitia na era pré-industrial do século XVII. O Acordo foi entendido como
uma declaração política de intenção e não como uma meta definitiva.
O objetivo geral de estabelecer um processo em Copenhaga para substituir o Protocolo de Quioto
quando este expirasse em 2012, falhou. Mesmo assim, algum progresso pode ser feito fora desse
evento em outros níveis, por isso, a discussão começou desde então em como lidar com o colapso
do pós-Protocolo de Quioto e como seguir em frente nas políticas internacionais sobres as
alterações climáticas. Alguns académicos deram a sua opinião sobre o desenvolvimento das
perspetivas desde Copenhaga: Mike Hulme propõe dividir os tratados e estabelecer um para os
gases de curta vida e outro só para o dióxido de carbono; Jonathan Lash afere que o Acordo de
Copenhaga é melhor do que geralmente é analisado; David G. Victor argumenta que o setor
privado deveria ser tomado mais em conta; John Schellnhuber acredita que os decisores políticos
aceitaram a maioria dos resultados científicos como referência e os estados continuam, após 20
anos de negociações, a não chegar a um acordo de ação conjunta; Roger Pielke Jr. Considera que
não há coordenação possível para vincular objetivos nem calendários para a redução das emissões,
por isso recomenda mais concentração na tecnologia, inovação e economia em vez de tratados
internacionais.
Os EUA continuam a não querer sancionar objetivos claros de vinculação na redução das emissões,
procurando comprometer os países em desenvolvimento na contribuição dessas reduções. A União
Europeia tentou tomar um papel de liderança quanto às alterações climáticas e levar as negociações
adiante. Maior atenção deverá ser prestada aos novos emissores e poderes económicos em
ascensão como a China, a Índia e a Rússia, tendo-se tornado atores chave nas negociações
internacionais devido ao seu rápido crescimento económico, ao perceberem-se como líderes
mundiais. Uma solução possível poderá vir a ser o alargamento da estutura restrita do processo
negocial das Nações Unidas e seguir outros caminhos na obtenção de acordos para a proteção do
clima, como especialistas sugerem, o foco é demasiado centrado na negociação geral em que
muitos estados participam e muitos interesses e preferências são tomados em conta, muitas vezes
parece demasiado ambicioso e irrealista tentar atingir um compromisso quando mais de 20 nações
estão envolvidas no processo negocial.
Não podemos negar que os estados são os mais importantes atores nas políticas das alterações
climáticas, mas outras abordagens que não sejam negociações entre estados, também deveriam ser
tomadas em consideração. A China iniciou o seu próprio programa de proteção ambiental, com o
objetivo de reduzir as suas emissões fora dos compromissos a nível internacional, ao seu rítmo e
seguindo as suas próprias regras, a China já é líder no investimento da tecnologia de energia
renovável, podendo incentivar outros estados a fazerem o mesmo. Neste contexto, podemos
observar que a discussão política afastou-se da simples abordagem de mitigação face às alterações
climáticas para se centrar mais na adaptação como uma oportunidade para a modernização
tecnológica e económica.
As considerações do Relatório Stern vêm deixar claro que as alterações climáticas não só são uma
ameaça para o ambiente mas também para a segurança e a economia. Preocupações crescentes
têm-se levantado em diferentes relatórios de grupos políticos de reflexão em que os impactos das
alterações climáticas podem levar a mais violência a nível local, nacional e internacional, embora,
seja difícil estabelecer uma ligação de causa direta entre as alterações climáticas e os conflitos de
violência. Os impactos negativos das alterações climáticas irão ocorrer primeiro nos países em
desenvolvimento, como a escassez de água, as secas, as cheias e eventos climáticos extremos irão
deteriorar as condições de vida da população pobre e assim, aumentar a frustração social e
probabilidade de agitação política.
De volta ao caminho: a décima-sexta COP em Cancun
Realizou-se em 2010, um ano após o resultado frustrante de Copenhaga e na sua preparação, as
expectativas mantiveram-se deliberadamente baixas e ninguém fez quaisquer reivindicação de que
os participantes poderiam chegar a um acordo vinculativo. O propósito da cimeira em Cancun não
foi o desenvolvimento nem a vinculação de um acordo, mas era esperado que os estados dessem
sinais claros de intenções para estabelecer os passos seguintes no processo.
O resultado de Cancun foi avaliado mais positivamente pelos participantes e pelo público em geral
do que o esperado, a questão principal foi a obtenção de um consenso sobre procedimentos futuros
das políticas relacionadas com as alterações climáticas. Uma opção foi emendar o único acordo
legalmente vinculativo, o Protocolo de Quioto, que pedia aos países para cortar as emissões.
Excluíndo os países em desenvolvimento e expirando em 2012, uma série de países declararam que
manter o Protocolo de Quioto poderia ser um fardo para os desenvolvimentos seguintes. E assim
como antes, no final da conferência, o acordo final, intitulado de Acordo de Cancun, deixou a porta
aberta e adiou os acordos vinculativos para negociações futuras, mesmo assim, é o primeiro acordo
aceite por todos (menos um) desde o Protocolo de Quioto em 1997.
A participação dos EUA, da China e da Índia foi um importante passo, no entanto, os elementos
centrais do acordo são principalmente as declarações de intenções não vinculativas, mas apesar de
tudo, foi um sinal para manter as alterações climáticas na agenda política sem fazer grandes
esforços na implementação e vinculação de obrigações. As reações dos ambientalistas e das NGO
após a cimeira, foram bastante otimistas, observadores mais críticos defenderam que os resultados
são, de facto, suficientes para manter o processo vivo mas não suficientemente eficaz no combate
às alterações climáticas. Os documentos fornecidos em Cancun podem vir a ser a base para
esforços futuros de estabelecer uma estrutura para uma convenção das alterações climáticas, após
o Protocolo de Quioto expirar em 2012.
O mais importante consenso obtido em Cancun é a aceitação da intenção de restringir o
aquecimento global e cortar as emissões de gases de efeito de estufa em 2020, embora já estivesse
no acordo de Copenhaga, foi agora incorporado oficialmente no processo das Nações Unidas.
Apesar destas intenções terem sido registadas, não são legalmente vinculativas. Consensos gerais
foram obtidos pelos parceiros em monitorizar os cortes das emissões, através de um mecanismo
estabelecido para a monitorização das políticas de redução dos países. Em relação ao financiamento
da ajuda climática, um novo fundo climático ‘verde’ foi acordado, que irá transferir dinheiro dos
países desenvolvidos para aqueles em desenvolvimento para reduzir os impactos das alterações
climáticas. A administração do fundo será constituída por um número igual de representantes dos
países desenvolvidos e aqueles em desenvolvimento. Para além disso, a transferência de
conhecimento em tecnologia limpa foi discutida, outro resultado chave foi a adoção da Estrutura de
Adaptação de Cancun (CAF, em inglês) onde pesos iguais são atribuídos aos esforços de adaptação
e mitigação. Os governos concordaram em suportar os países em desenvolvimento com ajuda
tecnológica e financeira para reduzir as emissões através do combate à desflorestação e
degradação das florestas.
A recente décima-sétima COP em Durban
De acordo com a UNFCCC, a conferência de Durban apresentou um grande avanço na resposta da
comunidade internacional às alterações climáticas, embora a maioria dos observadores
considerassem esta afirmação exagerada, poucos negavam que algumas decisões de gama
alargada tivessem sido realizadas. A questão mais crucial que podia ser resolvida em Durban foi
aquela de se e como se deve proceder com o Protocolo de Quioto que expira, todos os participantes
aceitaram a “Plataforma de Durban para uma Ação Reforçada” para preparar um acordo legalmente
vinculativo em 2015, que se destina a entrar em vigor em 2020. Infelizmente, o entendimento de
se chegar a um acordo em 2015 não é vinculativo.
Enquanto os organizadores em torno do Presidente da conferência de Durban classificaram o
entendimento como um passo importante, muitos observadores criticaram-no por ser muito vago e
sem progresso suficiente, considerando o termo entendimento como ambíguo. Outras decisões
menos importantes foram tomadas em Durban, como um novo mecanismo baseado no mercado
para soluções rentáveis na redução das emissões, aumentar a transparência na abordagem das
emissões nos diferentes países e a consideração da agricultura como uma questão relacionada com
as alterações climáticas.
Os atores na política global das alterações climáticas
A política mundial é mais do que relações entre estados, embora estes sejam certamente os atores
dominantes nas negociações internacionais, porque tomam as decisões, lideram as negociações e,
finalmente, assinam e implementam os acordos legais. Isto também é o caso no que respeita as
alterações climáticas, no entanto, os estados perderam o seu monopólio como os únicos
representantes da vontade dos seus povos a nível global.
Estados nacionais
Uma análise na literatura relativa à política global continua a mostrar que os estados nacionais são
a mais importante autoridade no sistema internacional, como consquência, eles mantêm-se o objeto
de análise mais comum na política internacional e a política das alterações climáticas não é
exepção.
Os governos são os únicos atores capazes de assinar ou votar nos tratados internacionais, os
estados podem usar diversos recursos como o poder económico ou militar, com legitimidade política
ou social, que os empossa na obtenção dos respetivos objetivos, são os únicos atores que são
capazes de declarar guerra, impor barreiras comerciais ou regulação económica. Para além destes
recursos, os estados têm poderes específicos que os caracterizam como estados nacionais, têm
jurisdição sobre o território e um largo aparelho político e administrativo, têm direitos incontestados
na sociedade internacional como o princípio do estado soberano. Há diversos atores num estado
que tentam influenciar a formação de interesse, é o caso em muitas questões da área ambiental,
onde a posição do governo é simplesmente o resultado de um processo em que grupos internos
como empresas privadas, organizações ambientais, especialistas, meios de comunicação, etc. estão
envolvidos.
A discussão sobre a mudança do papel do estado nacional está intimamente ligado a um debate
mais amplo sobre o impacto da globalização, muitos teóricos da globalização argumentam que os
seus impactos resultam da habilidade reduzida de cada estado em influenciar as políticas mundiais
e governar a sociedade, a economia e outro assuntos ao nível interno. Embora outros atores têm
aumentado o seu envolvimento, é o estado que é o único ator em estabelecer compromissos nas
emissões de gases de efeito de estufa e fornecer os recursos apropriados, é o estado que pode
garantir a implementação interna das normas e regras internacionais.
Organizações Internacionais Governamentais (OIG)
Organizações intergovernamentais (OIG), que por definição são internacionais, são estabelecidas
por estados. Após a Segunda Guerra Mundial, os estados foram confrontados com imensos
problemas internacionais por causa da sua interdependência crescente, este processo
frequentemente intitulado de globalização, produziu a necessidade de uma coordenação
internacional, assim, a primeira tarefa das OIG foi gerir os problemas internacionais que seriam
geridos menos eficazmente pela ação de cada estado.
Assim as OIG coordenam e contribuem para a resolução coletiva de problemas nos regimes
ambientais internacionais. Estes regimes são instituições sociais que consistem em princípios,
normas, regras, procedimentos de tomadas de decisão e atividades pragmáticas. Muitos problemas
são causados por múltiplos fatores que não estão situados dentro dos estados, por exemplo,
problemas da economia internacional como o comércio, o investimento estrangeiro direto, o fluxo
de capital, etc., isto quer dizer que diversos atores em diferentes níveis são parte do problema.
Também é verdade para as alterações climáticas, onde os países que são os principais responsáveis
de causarem o problema, não são os mesmos daqueles que são mais afetados.
Embora as OIG dependem do suporte financeiro e político, daí tendem a refletir os interesses, dos
estados membros, o maior exemplo são as Nações Unidas que têm o seu próprio aparelho,
incluindo o seu próprio pessoal. Por vezes OIG como as Nações Unidas desenvolvem iniciativas
políticas independentemente dos estados e apresentam questões para a agenda global, por
exemplo, a Organização Meteorológica Mundial (WMO, em inglês) e o Programa das Nações Unidas
para o Meio Ambiente (UNEP, em inglês) contribuíram em conjunto para a ampliação da base de
conhecimentos sobre as alterações climáticas desde 1990 e criaram o Painel Intergovernamental
sobre Mudanças Climáticas (IPCC, em inglês), mas as OIG também carecem de legitimidade
democrática e são frequentemente criticadas por esses motivos. Um tipo especial de OIG é a União
Europeia que é uma chave importante nas negociações climáticas.
Organizações Não-Governamentais (ONG)
O número de atores não estatais têm subido de forma dramática desde o fim da Segunda Guerra
Mundial, especialmente no campo da política ambiental, por causa da importância crescente da
política internacional, cada vez mais atores se organizam entre si a um nível transnacional. Os mais
importantes e numerosos atores são as Organizações Não Governamentais (ONG) que tentam
moldar o sistema internacional. Esta designação foi estabelecida pelas Nações Unidas em 1950, que
queriam consultar organizações que fossem independentes da influência governamental, cujos
critérios para a sua acreditação variam largamente. A União das Associações Internacionais (um
instituto de pesquisa e centro de documentação sob o madato das Nações Unidas, sediado em
Bruxelas) possui um conceito apertado das ONG: têm que ser fundadas por iniciativa privada; ter
uma sede com pessoal permanente; ter uma adesão internacional; ser ativo em pelo menos três
estados; obter fundos em pelo menos três estados; serem indenpendentes da influência dos
estados; e ter um mecanismo eleitoral para o seu órgão de governação e administradores.
O número total de ONG aumentou rapidamente no final da década de 1980, com quase 5000
registadas, especialmente dentro da estrutura das conferências internacionais das Nações Unidas
como a Cimeira da Terra em 1992, a aceitação e influência das ONG aumentou. São associações
em nome ou interligadas com a sociedade civil, em que os seus indivíduos se centram numa ideia
comum ou interesse, para se organizarem entre si numa ação coletiva, geralmente na forma de um
movimento social. Uma característica elementar que distingue as ONG das OIG é que são
independentes da influência direta do estado, pelo menos em teoria, e portanto são
autogovernadas, agem numa base de não-proveito e as suas atividades não são sobretudo
impulsionadas por interesses comerciais.
Ao contrário dos estados, as ONG carecem de recursos formais para influenciar, ter direito de voto
nas organizações internacionais ou a possibilidade de assinar tratados, etc. As ONG são
especialmente ativas nas regiões onde os estados nacionais não conseguem proporcionar as
necessidades básicas, por causa da corrupção, falta de vontade, baixa capacidade ou causas
externas como guerras ou catástrofes naturais que requeiram assistência social de emergência.
Assim as ONG são um importante elemento no sistema internacional contemporâneo, elas realçam
a legitimidade das questões sobre as alterações climáticas a nível internacional e tentam assegurar
que os interesses e necessidades da sociedade civil sejam tidos em conta.
Grupos de peritos
A influência de consultoria especializada aumentou durante as recentes décadas, embora haja uma
ampla discussão nessa influência, uma predominante necessidade crescente por conhecimento
científico pode ser observada em quase todas as partes da sociedade, num mundo complexo e
sofisticado, cada vez mais decisões dependem dos conselhos de especialistas.
Embora num modelo ideal, os peritos deveriam estar livres da influência política, os estados
frequentemente fornecem uma parte significante das infraestruturas para a investigação, como é o
caso do IPCC nas alterações climáticas, que serve como um órgão de pesquisa científica, mas foi
estabelecido pelos estados nas Nações Unidas. Neste campo, a maior discussão desenvolveu-se
sobre o papel e influência da ciência nas negociações internacionais sobres as alterações climáticas,
especialmente no início do seu debate, havia muitas incertezas em relação às suas causas e os seus
impactos. A tarefa do IPCC foi averiguar os dados científicos sobre o estado do clima, avaliar de
forma crítica a informação científica, socioeconómica e técnica, bem como os potenciais impactos e
as opções de adaptação e mitigação. O IPCC por si só, não pesquisa as alterações climaticas,
apenas recolhe e avalia dados científicos, e apesar de ter estado, e continua a estar,
frequentemente sob ataque dos meios de comunicação e dos decisores políticos, o IPCC tem ganho
e mantido a sua influência nas negociações sobre as alterações climáticas.
Embora haja críticos que argumentam que o IPCC não é um órgão científico e além disso, sob a
influência política, ele tem mantido a sua autoridade e independência ao dar ênfase na definição de
linhas claras entre a ciência e a política, talvez perdendo a oportunidade de ser mais influente mas
ganhando elevada reputação.
Empresas multinacionais e associações empresariais
A evolução da ordem social na política mundial já não é só dependente dos estados, a governança
global em questões de segurança, ambiente, bem-estar social e económico, requer a participação
de atores privados não estatais, onde a relevância das empresas nacionais bem como
transnacionais e associações empresariais têm constantemente crescido no contexto das
negociações sobre as alterações climáticas. Estes grupos estão motivados para se envolver na
política das alterações climáticas por diversas razões, a criação e implementação de políticas
eficazes em reduzir ou ajustar as alterações climáticas, afetam as atividades das empresas privadas,
ao restringirem os seus negócios e potencialmente reduzindo os seus lucros. Algumas empresas
podem vir a ser tão afetadas pela regulamentação do governo que a sua existência será ameaçada
a longo prazo. As políticas climáticas, no entanto, podem também trazer novas oportunidades ou
perspetivas de lucro para as empresas, esta mudança implica a criação de melhores condições de
mercado global que tornem as suas tecnologias competitivas face às instalações tradicionais ou
meios de produção. Como consequência, as empresas criam associações empresariais nacionais e
transnacionais que procuram influenciar as decisões dos estados ou negociações de acordo com os
seus interesses próprios.
Pesquisas demonstram que as empresas privadas não podem ser reduzidas a atividades
empresariais que sejam apenas direcionadas para o comércio, nos últimos anos, sob a vigilância
das ONG, consumidores, políticos e meios de comunicação, os atores empresariais têm feito
esforços consideráveis para demonstrar o seu sentido de ampla responsabilidade social, estando
conscientes que podem sofrer um revés nos consumidores se não o fizerem, assim, eles tornaramse cada vez mais conscientes de que os aspetos da proteção ambiental têm que estar integrados
nas suas atividades económicas. Existe frequentemente uma tensão entre a economia e os
interesses ambientais, mas esta tensão não é inevitável, as políticas ambientais internacionais ou as
mudanças dos padrões de consumo, podem mudar substancialmente as condições de mercado, de
modo que as perspetivas das tecnologias ambientalmente saudáveis estão a melhorar nos
mercados globais.
Os atores empresariais seguem o debate internacional sobre as questões ambientais e assim, tentar
apoiar ou prevenir acordos, conforme os seus interesses próprios, de modo que novas coligações
emergem entre ONG e setores industriais centrados no meio-ambiente. Em contraste, a vida pode
vir a ser mais dura nos setores tradicionais cujos negócios estão fortemente dependentes do uso
intensivo da energia na produção ou no comércio e venda de combustíveis fósseis.
5. Comentário:
No estudo realizado, pude compreender a importância das relações inevitáveis entre os estados
mundiais e a complexidade das políticas sobre as alterações climáticas a nível internacional.
Verifiquei os avanços e recuos no desenvolvimento dessas políticas, onde as negociações ora se
mostravam demasiado otimístas em relação à vinculação de compromissos, ora se tornavam
totalmente desfavoráveis frente aos desafios ambientais globais.
Os grupos podiam ser assim divididos em duas partes: os “pushers” que tentam impelir
compromissos vinculativos para a redução de emissões, como é o caso da União Europeia e a
Aliança dos Pequenos Estados Insulares (AOSIS); e os “laggards” que tentam retardar a aplicação
de tais compromissos por afetar os custos de produção ou impedir o crescimento mais rápido das
suas economias, como é o caso dos EUA, OPEP, G77 e outros grupos de países. No entanto esta
divisão não é homogénea, no sentido de que pode haver países laggards em grupos de pushers e
vice-versa, e até países que acabam por ter uma dupla identidade ou mudança.
Outra restrição nas negociações ambientais é o conflito entre o Norte e o Sul do hemisfério,
vulgarmente entendido como países industrializados e os que estão em vias de desenvolvimento,
ricos e pobres. Este conflito obriga a uma equidade difícil de conseguir, pois o norte já usou e
abusou dos recursos para atingirem os seus patamares de riqueza, o sul também se considera no
direito de poder fazer o mesmo, pelo que as ajudas financeiras e tecnológicas dos países
industrializados não sejam totalmente aceites.
A questão populacional também têm sido pertinente nesta questão pois os países em
desenvolvimento são mais populosos do que os industrializados, logo, a contribuição per capita nas
emissões de gases de efeito de estufa é bem menor, mas os países industrializados insistem num
esforço global pois argumentam que as causas da pobreza são devidas a má governação e
disciplina fiscal deficiente. De qualquer modo, esta diferença está a diluir-se com o surgimento de
maior competitividade, riqueza e poder político de países como a China, Brasil e África do Sul que
se destacam dos países em desenvolvimento.
No entanto, a política das alterações climáticas deixou de ser exclusiva aos estados representativos
dos povos, desde a Segunda Guerra Mundial, depressa aumentaram outros grupos de influência nas
negociações ambientais: organizações internacionais, embora suportadas pelos estados,
destacaram os seu poder político, empresas transnacionais em conjunto exerceram focos de
pressão na obtenção dos seus próprios interesses, organizações não governamentais, suportadas
por entidades privadas, aumentaram a sua voz nas populações e meios de comunicação e os
grupos de especialistas, solicitados para as negociações, tomaram cada vez maior relevo para
atingir consensos científicos.
Por enquanto, tudo parece estar a espera: a espera que nada aconteça de trágico ao planeta (ou
seja, à Humanidade) ou a espera que tudo isto passe para que possamos continuar as nossas
“vidas” e que depois se verá. Parece-me que a maioria dos responsáveis passíveis de negociar,
implementar e avaliar políticas ambientais eficazes estejam “distraídos” e, caso algo de dramático
aconteça, irão remeter as culpas em toda gente menos neles próprios.
Bibliografia adicional:
Freitas, H. & Martins, M.J. (2012), A Europa e a política de ambiente em portugal. Debater a
Europa, n.º 7 julho/dezembro 2012 (semestral), Consultado em http://www.europe-directaveiro.aeva.eu/debatereuropa/images/n7/hfreitas.pdf
Texto escrito conforme o Acordo Ortográfico - convertido pelo Lince.