POLÍTICA SOCIAL E DIREITO SOCIAL

POLÍTICA SOCIAL E DIREITO SOCIAL:
UMA ABORDAGEM HISTÓRICO-CONCEITUAL
Tiago Gomes Cordeiro1
RESUMO: O referido artigo é fruto de reflexões inicialmente realizadas durante a pesquisa de
dissertação de mestrado no PEPG em Serviço Social da PUC/SP defendida no 2º/2011 e somada as
indagações dos discentes do curso de Serviço Social a partir das disciplinas Gestão do Suas e
Competências Profissionais, acerca dos conceitos de política pública, política social e direito social.
Nesse sentido, apresentamos uma breve abordagem histórico-conceitual acerca da relação entre
política social e direito social, entendendo a primeira como uma das expressões e a segunda como uma
concretização da política pública e em seguida algumas considerações sobre a política social na
América Latina e Caribe, a partir de relatórios da Cepal – Comissão Econômica para a América Latina
e Caribe.
PALAVRAS-CHAVE: Política Pública; Política Social; Direito Social
INTRODUÇÃO
O presente artigo é fruto de reflexões inicialmente realizadas a partir de pesquisa de
dissertação de mestrado2 apresentada e defendida no Programa de Estudos Pós-Graduados em
Serviço Social no segundo semestre do ano de 2011. Cabe ainda destacar que somada as
indagações realizadas pelos discentes do curso de Serviço Social3 ao lecionar a disciplina
Gestão do Suas e Competências Profissionais do Assistente Social, com relação aos conceitos
de política pública, política social e direito social, continuamos pesquisando o tema em
questão no desenvolvimento de nossa tese de doutorado pelo referido programa.
Tomamos como referência para as reflexões, o conceito de política social como uma
expressão da política pública, ou nas palavras de PEREIRA (2009b: 92) “a política social é
uma espécie do gênero política pública”, ou seja, é uma forma de intervenção enquanto
política pública.
Tendo o eixo temático “Seguridade Social e Políticas Sociais” como base para o referido
artigo, nossa proposta é apresentar a relação entre a política social e o direito social, nesse sentido,
1
2
3
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. E-mail: [email protected]
Para o presente estudo, tivemos auxílio de bolsa integral da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de
Nível Superior (Capes).
Professor adjunto da Unian São Paulo.
1
temos como objetivo realizar uma breve reflexão histórico-conceitual, apontando inicialmente as
poor laws, ou lei dos pobres como protoformas para as políticas sociais e desses dois conceitos
que se inter-relacionam, apreendendo a política social como uma das expressões e o direito social
como uma concretização da política pública. Apresentamos ainda, breves considerações acerca da
política social na América Latina e Caribe, tendo como referência alguns relatórios da Cepal –
Comissão Econômica para a América Latina e Caribe.
Entendendo a complexidade e a ampla literatura existente acerca da política social e
do direito social, utilizaremos de autores da Sociologia e, principalmente do Serviço Social
como base para as reflexões que seguem. Por fim, realizamos uma consideração final,
demarcando pontos principais no que tange a reflexão realizada.
POLÍTICA SOCIAL E DIREITO SOCIAL: ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Para uma abordagem desses conceitos, é necessário considerar como marco histórico a
promulgação das poor laws, na Inglaterra do século XIV, e suas alterações até o século XIX,
como marco legal que podem ser entendidos, historicamente, como protoformas para as
políticas sociais.
Para PEREIRA (2009a: 61-62):
As leis dos pobres [...] constituíam um conjunto de regulações sociais assumidas pelo
Estado, a partir da constatação de que a caridade cristã não dava conta de conter possíveis
desordens que poderiam advir da lenta substituição da ordem feudal pela capitalista,
seguida de generalizada miséria, desabrigos e epidemias.
A partir da primeira experiência de poor law, passaram a ocorrer outras iniciativas,
como a surgida em 1576, denominada poor-houses, ou casa dos pobres. Em 1598, foi editada
a Lei dos Pobres, reeditada em 1601, como uma nova poor law. Essa nova lei repensa a
estrutura dos atendimentos, a partir de: pobres impotentes (poor-houses ou almshouses);
pobres capazes para o trabalho (workhouses); e os capazes para o trabalho, mas que se
negavam (reformatórios ou casas de correção).
Nesse contexto, observa-se que toda a lógica que percorria as referidas poor laws eram
do controle social da população pobre, baseando-se na força de trabalho. Essas primeiras
iniciativas, sem dúvida, forneceram, em muitos casos, as bases para as políticas sociais, sob
diferentes concepções, pois, como sinaliza PEREIRA (2009a: 69):
2
É a partir das mudanças verificadas na concepção tradicional de política social, sob a égide
da legislação de 1834, denominada Poor Law Amendment Act, que se implanta a política
social liberal, embasada em influentes teorias.
Para conceituar a política social, demarcamos os séculos XIX e XX como referências
históricas, tendo em vista que, a partir desse período, a questão social4 passa a ser sua base
explicativa. Observa-se que, historicamente, a política social esteve fortemente relacionada à
classe trabalhadora, com seu início em meados do século XIX, momento no qual emergia a
expansão das mudanças tecnológicas trazidas pela Revolução Industrial, iniciada na Inglaterra
no século XVIII e acentuada no período da sociedade capitalista madura.
Nesse sentido, as experiências bismarkianas de 1880 – na forma de seguros
compulsórios – são apresentadas como um avanço em termos de legislação e de intervenção
pública para a época.
BEHRING e BOSCHETTI (2010: 63), referenciadas em PIERSON (1991) citam que:
[...] As primeiras iniciativas de políticas sociais podem ser entendidas na relação de
continuidade entre Estado liberal e Estado social. Em outras palavras, não existe
polarização irreconciliável entre Estado liberal e Estado social, ou, de outro modo, não
houve ruptura radical entre Estado liberal predominante no século XIX e o Estado social
capitalista do século XX.
As autoras destacam que a política social, embora sua origem esteja datada do final do
século XIV, tem sua expansão efetiva particularmente no século XX, após o término da
Segunda Guerra Mundial, quando se concretiza o Estado Social capitalista. Conforme
demonstra a literatura, embora já tivéssemos algumas expressões do Estado de Bem Estar
Social, este se consolida no pós Segunda Guerra Mundial, ou no Estado Social capitalista.
A análise das políticas sociais deve-se partir da história e da estrutura de cada país, pois
cada Estado-nação teve diferenciado grau de desenvolvimento, principalmente entre a classe
trabalhadora e as forças produtivas, segundo PEREIRA (2009b: 99) “é preciso salientar que as
política públicas (e, portanto, a política social) mudam e variam no tempo e no espaço”.
Tal ideia é reforçada com BEHRING e BOSCHETTI (2010: 64):
4
Entendida como: O conjunto das expressões das desigualdades da sociedade capitalista madura, que tem uma
raiz comum: a produção social é cada vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social,
enquanto a apropriação dos seus frutos mantém-se privada, monopolizada por uma parte da sociedade.
(IAMAMOTO, 2008a: 27)
3
O surgimento das políticas sociais foi gradual e diferenciado entre os países, dependendo
dos movimentos de organização e pressão da classe trabalhadora, do grau de
desenvolvimento das forças produtivas, e das correlações e composições de força no âmbito
do Estado.
No Brasil, o desenvolvimento das políticas sociais ainda é mais tardio. Seu início é
atrelado a questões trabalhistas, sendo crucial o ano de 1923, com a Lei Eloy Chaves, que
institui as Caixas de Aposentadoria e Pensão. Nos anos seguintes, época da Ditadura Vargas,
ou Estado Novo, principalmente o ano de 1937, foi promulgada a Constituição Federal e, em
1943, criada a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) que sistematizou toda a legislação
trabalhista vigente.
Examinando parte da literatura existente sobre política social, observa-se que esta é
reconhecida como estratégia de governo e que necessita de articulação entre diferentes setores
organizados e pactuados, para sua realização no atendimento a necessidades sociais e deve ter
como fundamento a justiça social. Dessa forma, vários autores5 se colocam, entre os quais se
destaca VIEIRA (2009: 142):
[...] A política social consiste em estratégia governamental e normalmente se exibe em
forma de relações jurídicas e políticas, não podendo ser compreendida por si mesma. Não
se definindo a si, nem resultando apenas do desabrochar do espírito humano, a política
social é uma maneira de expressar as relações sociais, cujas raízes se localizam no mundo
da produção.
Nota-se a política social como uma estratégia de governo, pactuada com demais
setores, ou conforme aponta SILVA (2004: 32):
[...] Política social que não se dissocia da política econômica. Primazia, mas não
exclusividade, da responsabilidade do Estado. Estratégia de governo que supõe articulação
com setores privados.
Dessa forma, cabe ao Estado assumir a atenção primária, mas não exclusiva das
políticas sociais, tendo em vista que essa pactuação pressupõe ainda uma relação com as
políticas econômicas que, segundo o autor (Ibid., p. 33) “as políticas sociais não podem ser
antieconômicas, mas é frequente que as políticas econômicas sejam anti-sociais”.
5
Nesse aspecto, consultar SILVA (2004) e (1992), PEREIRA (2009) e BEHRING (2009).
4
Na perspectiva da justiça social, as políticas sociais são consideradas como estratégia
para a realização dos direitos. Quando a política social não consegue se traduzir em direitos,
passa a ser meramente medida controladora ou burocrática dos governos.
É no âmbito da realização de direitos que as políticas sociais voltam-se ao atendimento
das necessidades sociais, permitindo aos cidadãos acessarem recursos e serviços indispensáveis
para a vida cotidiana. Nesse sentido, a política pública, ou seja, a política social:
Visa concretizar direitos sociais conquistados pela sociedade e incorporados nas leis. Ou
melhor, os direitos sociais declarados e garantidos nas leis são, de regra, conquistas da
sociedade e só têm aplicabilidade por meio de políticas públicas, as quais, por sua vez,
operacionalizam-se por meio de programas, projetos e serviços. (PEREIRA, 2009b: 95)
Dessa forma, observamos que os direitos vêm sendo conquistados desde o século XVIII,
sendo iniciado com os direitos civis no século XVIII, expandido com os direitos políticos no
século XIX e, a partir do século XX, com os direitos sociais. Entre os principais documentos que
contribuíram, ao longo da história, para o processo dos direitos sociais, notamos a 1a Declaração
dos Direitos do Homem e do Cidadão construída pela Assembleia Nacional Constituinte
Francesa, em 1789, durante a Revolução Francesa, e a Declaração Universal dos Direitos
Humanos, elaborada pela Organização das Nações Unidas (ONU) em 1948.
Os direitos sociais têm como pilar fundamental as necessidades do homem, buscando
a equidade no acesso de bens produzidos, tendo em vista seu caráter redistributivo. Seu
fundamento é a igualdade, decorrente das desigualdades geradas na sociedade capitalista.
Com relação ao Brasil, os direitos sociais, assim como as políticas sociais, também
tiveram estreita ligação com a questão trabalhista. Conforme aponta COUTO (2008: 116):
Quanto aos direitos sociais, os mesmos foram restritos quase exclusivamente à área
trabalhista, voltada para a pequena parcela dos trabalhadores urbanos [...], que, por
intermédio de suas organizações, conseguiram, em consonância com o projeto de
desenvolvimento da época, garantir alguns direitos trabalhistas, que foram concedidos, na
época, tão somente como benefícios sociais.
Quanto à realização dos direitos sociais, essa dependerá da intervenção do Estado, em
virtude de ser o regulador das políticas públicas que materializam os direitos sociais em
políticas sociais. Nesse contexto, COUTO (2008: 48) define que:
A concretização dos direitos sociais depende da intervenção do Estado, estando atrelados às
condições econômicas e à base fiscal estatal para ser garantidos. Sua materialidade dá-se
por meio de políticas sociais públicas, executadas na órbita do Estado. Essa vinculação de
5
dependência das condições econômicas tem sido a principal causa dos problemas da
viabilização dos direitos sociais, que, não raro, são entendidos apenas com produto de um
processo político, sem expressão no terreno da materialidade das políticas sociais.
A autora (Ibid., p. 52) ainda apresenta importante contribuição ao expor que:
[...] Sua definição é de um produto social histórico e, portanto, inacabado, trazendo na sua
configuração matizes das possibilidades postas na luta cotidiana das populações no
enfrentamento das mazelas geradas pelo capitalismo.
Cabe ressaltar que o fato de os direitos sociais serem um produto social histórico,
significa que estão em constante construção, na dependência das relações de força existentes
na sociedade capitalista, passando pelas tensões existentes entre a classe trabalhadora e os
detentores dos meios de produção.
Tendo apresentado o histórico-conceitual acerca da política social e do direito social,
destacamos a seguir algumas considerações acerca da política social na América Latina.
III – DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A POLÍTICA SOCIAL NA AMÉRICA
LATINA
Para o presente tópico, analisamos os relatórios “Panorama Social da América Latina
– 2011” e “Programas de Transferências Condicionadas – Balance de La Experiencia
Reciente em América Latina Y El Caribe”.
Tomando como referência o elevado número de pessoas consideradas pobres na região
da América Latina e Caribe (cerca de 177 milhões), percebemos que a cobertura da
Seguridade Social possui presença marcante nos domicílios com maior índice de renda, com
filhos maiores e lares menos numerosos, ou seja, grande parte desses 177 milhões de pessoas,
nem sempre terão suas seguranças garantidas pelo sistema de proteção social de seus países.
[...] Os que têm acesso à proteção social não são apenas os trabalhadores de maior nível
educativo e melhores salários, mas também aqueles que contam com menor número de
dependentes (ou que pertencem a domicílios menos numerosos). Em contraste,
predominantemente, os trabalhadores de menor renda, as ocupadas com filhos pequenos, os
trabalhadores mais jovens e de domicílios mais numerosos são os que não têm acesso à
seguridade social. (Cepal: ibid., p. 34)
6
No caso do Brasil, possuímos um sistema de Seguridade Social que visa garantir a proteção
social de seus indivíduos e grupos, de forma pública ou estatal, mas com o objetivo de ofertar,
políticas, serviços e benefícios visando combater situações de risco e vulnerabilidade social6.
Com relação aos sistemas de aposentadoria, notamos que este se destaca principalmente
nos países, com maior desenvolvimento, como: Argentina, Costa Rica e Uruguai, pois possuem
um sistema mais avançado se comparado aos demais países latino-americano e caribenho, sendo
que, aproximadamente [...] “12% dos domicílios da região estão protegidos somente via
transferências assistenciais não contributivas”. (Cepal: ibid., p. 39)
Apesar dos dados destacados, talvez o mais preocupante seja o de que cerca de 36% dos
domicílios (de aproximadamente 13 países) da região latino-americana e caribenha não contam
com nenhuma pessoa filiada a Seguridade Social, ou seja, estão a mercê de ajudas e caridades de
terceiros e instituições filantrópicas. Os dados se tornam ainda mais agravantes se olharmos
somente os países mais pobres, como El Salvador com aproximadamente 58%, Guatemala com
63% e Paraguai com 69% dos domicílios não contam com nenhum tipo de proteção social.7
Com relação à proteção social não contributiva, é possível encontrar iniciativas em 18 países
da região latino-americana e caribenha com diferentes programas públicos e estatais. Conforme
aponta relatório da CEPAL (2011b) sob os Programas de Transferências Condicionadas – Balance
de La Experiencia Reciente em América Latina Y El Caribe, sendo o programa Bolsa Família um
dos destaques, com aproximadamente 52 milhões de pessoas abrangidas.
Asimismo, los niveles de cobertura efectivamente alcanzados por cada programa varían
sustancialmente. Alrededor de 2010, el Ecuador, con el Bono de Desarrollo Humano, era el
país con el mayor porcentaje de población (44%) cubierta por un PTC. [...] Los programas
con mayor número de usuarios en términos absolutos eran Bolsa Família del Brasil (52
millones de personas, cerca de la mitad de los usuarios de PTC a nivel regional),
Oportunidades de México (27 millones de personas) y Familias en Acción de Colombia (12
millones de personas). (p. 107)
6
7
Cf.: Cordeiro (2011).
Talvez o mais relevante seja a elevada proporção de domicílios que não recebem proteção pública por nenhum
dos meios assinalados: 36% dos domicílios, na média dos 13 países considerados, não contam com membros
filiados à seguridade social, não recebem transferências assistenciais públicas e tampouco cobram nenhum tipo
de aposentadoria ou pensão. Nos países com maior nível de desenvolvimento, a porcentagem de domicílios sem
proteção oscila entre 9% (Costa Rica e Uruguai) e 20% (Argentina). Em contrapartida, os países mais pobres,
com menos PIB per capita, com menor capacidade fiscal e piores taxas de dependência formal, se situam em
níveis mais próximos à média regional e, em alguns casos, a superam amplamente (em El Salvador, os
domicílios sem proteção chegam a 58%, na Guatemala, a 63% e no Paraguai, a 69%). (Cepal, p. 40)
7
O relatório da Cepal (2011b) destaca ainda programas do México, Equador e Colômbia:
Un aspecto común a los PTC de mayor alcance es que antes de su lanzamiento ya existían otros
programas importantes de reducción de la pobreza. En México, Oportunidades fue procedido
por el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y, de manera más directa, por el
Programa en Educación, Salud y Alimentación (Progresa). [...] En el Ecuador, el Bono
Solidario, una transferencia monetaria no condicionada, precedió entre 1998 y 2002 al Bono de
Desarrollo Humano. En el caso de Colombia, el gran incremento de familias usuarias ocurrió en
2007, seis años después del inicio de Familias en Acción, cuando el programa comenzó a operar
en los centros urbanos y a incorporar a más de 200.000 personas en situación de desplazamiento,
así como a comunidades indígenas y afrocolombianas. (p. 107)
É possível notar a presença de programas de transferência de renda8 nos diferentes países
da região latino-americana e caribenha, como: Argentina 8,3%, Brasil 26,4%, Chile 6,8%,
Equador 44,3%, El Salvador 8,2%, Paraguai 8,6%, Peru 7,6%, Uruguai 11,6%, entre outros.
Dessa forma, cabe nossa atenção para aqueles domicílios e cidadãos que não contam
com nenhuma forma de proteção social ofertada pelo Estado e que se encontram desprovidos
de atenção público-estatal, sendo um dos principais desafios para os legisladores, reguladores
e operadores das políticas sociais e dos mecanismos de proteção social.
CONCLUSÃO
É importante ressaltar que não tivemos pretensão de aprofundar os conceitos de
política social e direito social, contudo, é evidente que esses conceitos estão interrelacionados e ligados diretamente a ideia de política pública.
Caberia ainda no presente artigo, ter inferido o conceito de proteção social, tendo em
vista que a concretização de direitos sociais, através de políticas públicas e políticas sociais,
remete a proteção social, do qual emerge a ideia de segurança e de proteção de um dado risco
futuro. Para tal, a proteção social deve ser entendida como política, na composição de direitos
sociais por meio de iniciativas e ações em benefícios para as populações, visando à
preservação da vida dos membros de uma sociedade.
A trajetória das políticas sociais apontam, desde seu início para a relação direta com o
sistema de produção vigente, dessa forma, buscou-se apresentar, algumas considerações sobre
a origem, destacando as poor laws como protoformas para as políticas sociais e a forma com
que esta foi sendo gestado ao longo da história.
8
Cepal: 2011b, 108.
8
Com relação ao conceito de política social, cabe destacar que é uma “espécie do gênero
política pública” (PEREIRA, 2009b: 92), no sentido de que, a noção é de uma política que está
voltado para todos, e não pertencente somente ao Estado, ao coletivo ou ao individual.
Dessa forma, podemos considerar que há consenso quanto o início da política social
ter ocorrido em meados do século XIX e sua expansão a partir do século XX, com o Estado
Social capitalista, tendo como base explicativa a questão social, no sentido do direcionamento
das políticas serem norteadas para o enfrentamento das expressões da questão social. No que
tange à definição do termo, também se vê concordância entre os autores pesquisados, no
sentido dessa política ser uma estratégia governamental pactuada e organizada para atender às
necessidades sociais.
No que concerne ao direito social, observa-se que visa promover a igualdade de acesso
a bens socialmente produzidos e o fato de ser um produto sócio-histórico faz com que esteja
em constante construção, o que torna necessária a intervenção do Estado, materializando esses
direitos por meio de políticas públicas e políticas sociais.
Embora nosso objetivo não tenha sido de apresentar aspectos contemporâneos acerca
dos conceitos discutidos (política pública, política social e direito social), destacamos por fim,
que a partir do início das práticas neoliberais, inauguradas com o consenso de Washington,
acordos com o Fundo Monetário Internacional, com o Banco Mundial, entre outros
mecanismos internacionais, deram início ao enxugamento e focalização das políticas sociais e
dos direitos sociais, ou conforme aponta NETTO (2012), num redirecionamento dessas
políticas para setores dos excluídos.
Dessa forma, a política social e o direito social despontam, desde o final do século
XX, como um desafio para os profissionais que operacionalizam, principalmente aos
assistentes sociais que atuam numa interface entre a população e a concretização de políticas
e direitos. Nesse sentido, cabe uma atenção quanto aos modelos e práticas de políticas sociais
e direitos sociais que vem ganhando força, no Brasil e na América Latina, a fim de não
cairmos nas armadilhas engendradas historicamente pelo modo de produção capitalista.
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