Contribuição dos Tribunais de Contas para os Governantes

TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
CONSELHEIROS
Adriene Barbosa de Faria Andrade (Presidente)
Sebastião Helvecio Ramos de Castro (Vice-presidente)
Cláudio Couto Terrão (Corregedor)
Wanderley Geraldo de Ávila
Mauri José Torres Duarte (Ouvidor)
José Alves Viana
Gilberto Pinto Monteiro Diniz
CONSELHEIROS-SUBSTITUTOS
Licurgo Joseph Mourão de Oliveira
Hamilton Antônio Coelho
MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCEMG
Daniel de Carvalho Guimarães (Procurador-Geral)
Elke Andrade Soares de Moura Silva (Subprocuradora-geral)
Maria Cecília Mendes Borges (Procuradora)
Glaydson Santo Soprani Massaria (Procurador)
Sara Meinberg Schimidt Andade Duarte (Procuradora)
Marcílio Barenco Corrêa de Mello (Procurador)
Cristina Andrade Melo (Procuradora)
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Apresentação
Desde o início do processo de redemocratização, o Brasil vem experimentando uma
série de avanços, como a estabilidade monetária, a geração de milhões de empregos, a redução
das desigualdades e o fortalecimento das instituições políticas.
Não obstante, o país enfrenta um conjunto de desafios para alcançar patamares de
desenvolvimento econômico e social dos países mais avançados. Esses desafios estão relacionados
à atuação do Estado, por seu protagonismo em nosso processo de crescimento, seja no papel de
regulador, de prestador de serviços ou de investidor.
O preceito constitucional que prevê a construção da República Federativa do Brasil por
meio da união indissolúvel dos estados e municípios e do Distrito Federal acabou ensejando a
repartição desse protagonismo entre os diversos entes federados. Por esse motivo, é essencial
uma atuação harmônica, coordenada, eficiente e articulada entre todos esses atores.
Para que isso ocorra, acreditamos que é necessário um constante diálogo
interinstitucional federativo com foco no aperfeiçoamento da administração pública e no
desenvolvimento nacional integrado em benefício da sociedade.
Cremos também que o sistema de tribunais de contas do Brasil pode contribuir de
modo significativo nesse processo por meio da identificação de questões críticas, os chamados
“gargalos”, existentes em áreas estratégicas do país, que prejudicam o nosso pleno
desenvolvimento, bem como da apresentação de contribuições que visem solucioná-las.
É exatamente o objetivo do trabalho que ora se apresenta!
Para colaborar com o diálogo entre os governantes eleitos neste ano de 2014, cada
tribunal de contas elaborou relatório contendo um diagnóstico sobre no mínimo três e no máximo
cinco funções de governo, escolhidas dentre as áreas temáticas da saúde, educação, previdência
social, segurança pública e infraestrutura.
O resultado trazido é fruto de várias iniciativas de atuação individual ou conjunta entre
os tribunais de contas, com especial destaque para os relatórios das Contas de Governo e para as
auditorias coordenadas.
Este último instrumento possibilitou o fornecimento de uma visão ampliada sobre os
grandes temas de interesse da população brasileira, contribuindo sobremaneira para se chegar
aos diagnósticos aqui apresentados. Temos convicção de que o formato exitoso de nossa parceria
com os tribunais de contas, a Atricon e o Instituto Rui Barbosa possa ser uma boa inspiração para
o diálogo interinstitucional entre os governantes eleitos.
Outras organizações de nossa sociedade como as confederações patronais e dos
empregados e os conselhos de fiscalização profissional estão apresentando trabalhos
semelhantes. Com essa conjugação de esforços e a disponibilidade demonstrada pelas nossas
lideranças em manter um diálogo propositivo, o Brasil ganha um fórum importante de debates,
capaz, segundo nossa visão, de contribuir com os governantes eleitos em sua missão de instituir
políticas públicas com resultados mais aderentes às aspirações de nossa população.
3
Sumário
1.
Apresentação ......................................................................................................................... 3
2.
Introdução ............................................................................................................................. 5
3.
Saúde ..................................................................................................................................... 6
4.
Segurança Pública ................................................................................................................ 23
5.
Educação .............................................................................................................................. 32
6.
Infraestrutura ....................................................................................................................... 40
7.
Outros Temas ....................................................................................................................... 47
7.1. Arrecadação Sustentável em Minas Gerais ................................................................... 47
7.2. Dívida Pública Mineira.................................................................................................... 58
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Introdução
As matérias aqui reproduzidas têm caráter técnico-administrativo e de desempenho e
foram retiradas, em sua maioria da análise das contas do governo do Estado enfatizando, não
apenas a observância aos preceitos legais que versam sobre elas, mas, igualmente, o alcance da
destinação dos recursos públicos sob a ótica do benefício à sociedade.
Diferentemente dos demais estados da federação, Minas Gerais possui no arcabouço
dos instrumentos de planejamento o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. Em
28/9/2007, o plano foi atualizado pela Lei 17.007, introduzindo-se um modelo de gestão por
resultados no Estado, com a conversão da estratégia de ação governamental em resultados
finalísticos mensuráveis e o horizonte estendido até 2023 (PMDI 2007/2023). Por meio da Lei
20.008 de 4/1/2012, promoveu-se nova atualização ao PMDI, revisando a estratégia de
desenvolvimento para os próximos 20 anos (PMDI 2011-2030), sendo adotado o modelo de gestão
transversal, conceituado de Estado Aberto e em Rede, que incorpora como pilar a Gestão para a
Cidadania.
O PMDI definiu e pormenorizou estratégias prioritárias e complementares a serem
objeto de atenção especial do governo e da sociedade, para que os objetivos e metas propostos
sejam atingidos.
Visando ao acompanhamento dos resultados globais desses objetivos, precipuamente
são utilizados os dados de indicadores finalísticos definidos no PMDI com metas de desempenho,
no curto, médio e longo prazos, cujas apurações são apresentadas em Caderno de Indicadores
anuais, publicados pelo Governo de Minas Gerais. Esses dados são objeto de acompanhamento e
análise no âmbito da macro gestão governamental, que inclui também o acompanhamento da
execução orçamentária e a avaliação da Prestação de Contas do Governo do Estado.
Como neste trabalho trataremos de aspectos atinentes à saúde, educação, segurança
pública, infraestrutura e outros assuntos considerados relevantes nas contas de governo,
apresentamos, para melhor visualização, as despesas realizadas por funções, exercícios de 2010 a
2013 e a participação na despesa total, na Tabela a seguir.
TABELA 1
Despesa por Funções e Participação na Despesa Realizada
Ex ercícios 2010 a 2013
Em R$
Função
Ano
2010
Encargos Especiais
Segurança Pública
Previdência Social
Educação
Saúde
Judiciária
Administração
Transporte
Legislativa
Essencial à Justiça
Indústria
Urbanismo
Demais Funções
Despesa Total
11.895.706.730
6.741.733.923
5.640.849.711
5.334.805.881
4.561.354.128
2.774.605.360
1.938.595.056
1.733.728.290
1.179.872.516
1.108.835.936
627.220.613
611.271.922
1.902.594.034
46.051.174.100
Participação
AV
(%)
25,83
14,64
12,25
11,58
9,90
6,03
4,21
3,76
2,56
2,41
1,36
1,33
4,13
100,00
Ano
2011
13.635.770.181
7.528.957.828
6.418.668.500
6.664.316.187
4.810.023.932
3.103.208.239
5.843.795.273
1.452.304.472
1.260.939.912
1.242.485.512
322.235.188
281.615.440
2.129.245.958
54.693.566.621
Participação
AV
(%)
24,93
13,77
11,74
12,18
8,79
5,67
10,68
2,66
2,31
2,27
0,59
0,51
3,89
100,00
Ano
2012
21.988.796.847
5.667.651.682
11.266.867.772
7.282.823.253
6.232.338.191
2.771.289.038
2.195.709.016
1.201.526.198
1.119.509.885
1.139.427.453
222.530.595
40.825.502
2.042.876.040
63.172.171.471
Participação
AV
(%)
34,81
8,97
17,84
11,53
9,87
4,39
3,48
1,90
1,77
1,80
0,35
0,06
3,23
100,00
Ano
2013
24.611.527.551
6.701.054.843
12.492.478.291
8.253.829.084
6.654.222.632
3.159.306.530
3.000.903.240
1.859.667.619
1.176.189.051
1.307.285.385
283.787.180
70.752.598
2.335.525.757
71.906.529.761
Participação
AV
(%)
34,23
9,32
17,37
11,48
9,25
4,39
4,17
2,59
1,64
1,82
0,39
0,10
3,25
100,00
FONTE: Relatórios Técnicos da Camge.
NOTA: Incluídas as Despesas Intraorçamentárias.
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Saúde
 Judicialização da Saúde
 Falhas na Gestão da Assistência Farmacêutica
 Desigualdade do Gasto Per Capita nas Regiões Menos Favorecidas
Socioeconomicamente e com os Menores Índices de
Desenvolvimento Humano
 Falhas Estruturais e de Gestão no Programa de Saúde da Família
em Minas Gerais
6
CONTEXTUALIZAÇÃO
A Constituição da República de 1988 define que saúde é direito de todos e dever do
Estado, ao qual compete garanti-la em caráter universal e igualitário, através de políticas sociais e
econômicas que visem à redução do risco de doença e demais complicações. Estabelece, ainda,
que as ações e serviços públicos de saúde integrem uma rede regionalizada e hierarquizada
constituindo um sistema único.
De acordo com o disposto no art.77, inc. II, do ADCT, com a redação dada pela Emenda
Constitucional 29/2000, ficou determinado que os Estados aplicassem em ações e serviços
públicos de saúde, desde o exercício de 2004, o valor mínimo de 12% do produto da arrecadação
dos impostos e recursos ali especificados.
A Constituição Mineira determina, em seu art. 186, parágrafo único, III, que o direito à
saúde implica a garantia de dignidade, gratuidade e boa qualidade no atendimento e no
tratamento de saúde.
No Estado de Minas Gerais, até o exercício de 2011, devido à estrutura orçamentária,
as despesas relacionadas a ações e serviços públicos de saúde eram executadas por órgãos
integrantes do Sistema Estadual de Gestão da Saúde (Secretaria de Estado da Saúde – SES; Escola
de Saúde Pública de Minas Gerais – ESP; Fundação Ezequiel Dias – FUNED; Fundação Hospitalar do
Estado de Minas Gerais – FHEMIG; Fundação Centro de Hematologia e Hemoterapia de Minas
Gerais – HEMOMINAS e Fundo Estadual de Saúde – FES), bem como em linhas de aplicação de
recursos em saúde externas ao Sistema Estadual de Gestão da Saúde, a cargo de outras unidades
orçamentárias e identificadas, especialmente, pelas despesas previdenciárias no FUNFIP, pelos
investimentos em saneamento básico na COPASA e pelos desembolsos com atendimento à
clientela fechada na Polícia Militar – PMMG, no Instituto de Previdência dos Servidores do Estado
– IPSEMG e no Instituto de Previdência dos Servidores Militares – IPSM.
A partir da apreciação das contas governamentais do exercício de 2010 ficou
pacificado o entendimento da Corte de Contas quanto à redução gradativa na apuração do
referido índice constitucional daquelas despesas realizadas pelas linhas externas ao Sistema
Estadual de Gestão da Saúde, por não contemplarem o acesso universal, gratuito e igualitário
preconizado constitucionalmente.
Assim, foi determinado ao Governo Estadual que, por meio das unidades executoras
das ações e serviços de saúde, fosse apresentado ao Tribunal de Contas, um Plano de Ação
contemplando as medidas corretivas a serem adotadas com vistas à regularização dos
apontamentos relativos ao cômputo dos gastos com saúde executados pela PMMG, IPSEMG, IPSM
e pela COPASA, para fins do limite estabelecido no art. 77, II do ADCT/CR/1988, acrescido pela EC
29/2000, garantindo a plena aplicação do percentual mínimo de 12% em ASPS.
Com o advento da regulamentação do § 3º do art. 198 da CR/1998 pela LC 141 de
13/01/2012 e, consequentemente, da operacionalização dos recursos inerentes às ações e
serviços públicos de saúde – pela qual toda movimentação de recursos deve ocorrer por meio dos
respectivos fundos de saúde, e, sobretudo, consideradas as dificuldades operacionais enfrentadas
pelo Poder Executivo Estadual em 2012, na implementação das determinações então impostas, foi
7
recomendado pelo TCEMG que a partir de 2013 fosse dado cumprimento integral às
determinações da citada Lei Complementar.
Em 2013 o Governo de Minas Gerais manifestou-se pela impossibilidade de atender a
essa recomendação, diante das inúmeras dificuldades operacionais enfrentadas. A partir de 2014,
as previsões de aplicações em ASPS passaram a ser contempladas na Lei Orçamentária, em
demonstrativo próprio, no qual as despesas com saúde estão concentradas no Fundo Estadual de
Saúde – FES. A execução orçamentária está sendo acompanhada por equipe técnica do TCEMG.
Em Minas Gerais a saúde é estruturada em torno do desenvolvimento de redes de
atendimento em diversos níveis, desde a atenção primária até o atendimento de alta
complexidade e, passando pela atenção secundária, objetivando abranger a população de todos
os municípios do Estado para propiciar melhores condições de saúde e ampliar a expectativa de
vida do cidadão mineiro.
A avaliação da macro gestão governamental estruturada em Rede e o exame das
contas prestadas ao Tribunal para fins de parecer prévio no tocante às ações e serviços públicos de
saúde do período de 2010 a 2013, bem como a avaliação de dois programas de governo da área da
saúde por meio de auditoria operacional permitem apresentar os seguintes desafios a serem
enfrentados pelo futuro chefe de governo do Estado:
JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE
De acordo com o PPAG 2012/2015, a finalidade da “ação 7024 – Sentenças Judiciais”,
inserida no “programa de governo 237 – Atenção à Saúde”, da Rede de Atendimento em Saúde, é
atender às demandas judiciais, visando fornecer assistência integral para casos individualizados,
em todos os níveis de complexidade, comprovada a necessidade de medicamentos, insumos,
procedimentos e outros serviços de saúde para a garantia de vida do paciente.
Em 2013, essa ação exibiu uma programação financeira inicial de R$ 145 milhões e
uma autorização final de gastos da ordem de R$ 314,535 milhões, sendo que a despesa realizada
alcançou R$ 291,703 milhões. Comparativamente ao exercício de 2012, houve um acréscimo
desses dispêndios da ordem de 103,99%.
A meta era o atendimento a 55.000 pacientes. Segundo a SES, os gastos ocorridos na
mencionada ação referem-se a atendimentos, determinados por ações judiciais, a 50.657
pacientes, relativos a fornecimento de medicamentos e insumos.
Do montante de R$ 291,703 milhões despendido na ação Sentenças Judiciais, o valor
de R$ 262,252 milhões refere-se especificamente à aquisição de medicamentos, o que, em face do
quantitativo de 50.657 pacientes atendidos, resulta no valor per capita de R$ 5.177,00.
Levando-se em consideração que 89,90% dos recursos aplicados nessa ação destinamse à aquisição de medicamentos e que a maioria dos pacientes é atendida em função das
solicitações de medicamentos, para efeito de cálculo do valor correspondente às despesas per
8
capita com medicamentos por ações judiciais e com medicamentos de alto custo, foi utilizado
pelos técnicos do TCEMG o número total de pacientes atendidos (medicamentos e insumos).
Já as despesas realizadas na ação Aquisição, Armazenamento e Distribuição de
Medicamentos de Alto Custo totalizaram R$ 160,627 milhões, sendo os gastos exclusivos com a
aquisição de medicamentos da ordem de R$ 155,802 milhões. Considerando que foram atendidos,
em média, 149.755 pacientes, segundo informado pela SES, o valor per capita apurado foi de
R$ 1.040,38, isto é, o valor per capita com medicamentos, via sentenças judiciais, é superior em
397,61%, sem levar em conta os custos do processo (prestação jurisdicional).
A evolução das despesas com aquisição, armazenamento e distribuição de
medicamentos básicos e de alto custo, bem como com sentenças judiciais, em relação à evolução
da receita corrente líquida, no período de 2010 a 2013, é retratada na tabela a seguir.
TABELA 2
Evolução – Despesas x Receita Corrente Liquida
Ex ercício de 2010 a 2013
Ano
Em R$ Mil
Medicamentos
Variação
Medicamentos
Variação
Sentenças
Variação
Receita Corrente
Variação
Básicos
Nominal %
Alto Custo
Nominal %
Judiciais
Nominal %
Líquida
Nominal %
2010
128.576
-
231.454
-
61.551
-
33.179.152
-
2011
105.226
(18,16)
214.648
(7,26)
93.893
52,55
37.284.184
12,37
2012
231.793
80,28
99.197
(57,14)
143.000
132,33
40.371.093
21,68
2013
152.132
18,32
160.627
(30,60)
291.703
373,92
43.141.299
30,03
FONTE: Armazém de Informações - SIAFI.
No período de 2010-2013 houve uma redução de 30,60% nos dispêndios com
medicamentos de alto custo, enquanto que os gastos com medicamentos básicos cresceram
18,32%. Já as despesas relativas ao fornecimento de medicamentos, insumos, serviços e
procedimentos via Sentenças Judiciais apresentaram um crescimento da ordem de 373,92%.
As demandas decorrentes da judicialização da assistência farmacêutica no Estado têm
apresentado crescimento cada vez mais acelerado. O TCEMG tem reiterado, anualmente, que a
matéria deva continuar na agenda de discussão em busca de mecanismos que possibilitem a
interface e a viabilização do diálogo entre o Poder Público, usuários dos serviços e demais
envolvidos.
No tocante ao desempenho e a efetividade das ações na gestão da Assistência
Farmacêutica, dada a materialidade e a relevância social das ações executadas no então programa
Farmácia de Minas, o TCEMG deliberou, por ocasião da apreciação das contas governamentais do
Estado referentes a 2010, pela realização de auditoria operacional no referido programa. Não
obstante, o escopo da referida auditoria abrangeu, além da gestão da assistência farmacêutica, a
avaliação do avanço do fenômeno da judicialização e seu impacto no orçamento estadual relativo
à área da saúde.
Foi apontado no relatório da auditoria operacional que o crescimento das despesas
decorrentes de ações judiciais, no período de 2008 a 2011, deve-se à quantidade de
medicamentos de alto custo disponibilizada pelo Estado, ao atendimento parcial pela Secretaria
9
de Estado de Saúde das solicitações municipais de medicamentos básicos e, às medidas tomadas
em relação ao crescimento do número de ações judiciais.
O gráfico a seguir evidencia o cenário de crescimento acentuado dos gastos
decorrentes da judicialização em Minas Gerais no período de 2008 a 2011, em relação aos
dispêndios com medicamentos de alto custo e com medicamentos básicos, conforme apurações
da auditoria realizada.
350000000,000
med. básicos
300000000,000
med. Alto custo
250000000,000
sentenças judiciais
200000000,000
150000000,000
100000000,000
50000000,000
,000
1905ral
1905ral
1905ral
1905ral
GRAFICO 1: Despesas com Medicamentos em Reais (R$)
FONTE: SIGPLAN, Superintendência de Planejamento e Finanças/Diretorias de Orçamento e Gestão
Financeira/SES
Elaboração: TCEMG
Visando combater o crescimento da judicialização da Assistência Farmacêutica no
Estado, o TCEMG deliberou pelas recomendações transcritas a seguir.
Recomendações à SES/MG deliberadas no Processo 886104:
 atualizar o elenco de medicamentos de alto custo que consta da Relação Estadual, de
modo a adequá-lo ao crescimento da demanda;
 acelerar a implantação das Farmácias Comunitárias, o que propiciará maior eficiência da
execução do Programa Farmácia de Minas, inclusive com a implantação de novos
indicadores de avaliação;
 atender plenamente às solicitações de medicamentos básicos, o que pressupõe maior
disponibilidade de medicamentos no almoxarifado central da SES;
 completar a implantação do SIGAF, especialmente das funções relativas à judicialização
da assistência farmacêutica;
10
 promover ações educativas e de conscientização, visando o consumo racional de
medicamentos pelos usuários;
 atuar junto aos conselhos de medicina, no sentido de conscientizar a categoria quanto à
importância do uso racional de medicamentos e da política estadual de assistência
farmacêutica.
Observação: O Plano de Ação da SES/MG encontra-se em monitoramento pela
Unidade Técnica do TCEMG.
REFERÊNCIAS:
Processo 814956 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – 2010
Processo 872207 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – 2011
Processo 886.510 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – 2012
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – 2013
Processo 886104 – Auditoria de Natureza Operacional no âmbito do Programa Farmácia de Minas,
sob a gestão da Secretaria de Estado de Saúde do Estado de Minas Gerais – SES/MG.
FALHAS NA GESTÃO DA ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA
O marco regulatório da assistência farmacêutica é coincidente com o do SUS, ou seja, a
CR/88, a Lei 8.080/90 e normativos expedidos pelo Ministério da Saúde, em especial, a Portaria
3.916, de 30 de outubro de 1998, que aprovou a Política Nacional de Medicamentos (PNM), cujo
propósito precípuo é “garantir a necessária segurança, eficácia e qualidade dos medicamentos, a
promoção do uso racional e o acesso da população àqueles considerados essenciais”.
Com objetivo de regulamentar a ação conjunta da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios no âmbito do SUS, o Pacto pela Saúde, cujas diretrizes foram aprovadas por meio da
Portaria 399/GM/MS de 22 de fevereiro de 2006, enumera os “princípios gerais do financiamento
para o Sistema Único de Saúde”, dentre eles, o financiamento tripartite e o repasse fundo a fundo
como modalidade preferencial de transferência de recursos entre os gestores.
Em Minas Gerais, foi elaborado o Plano Estadual de Estruturação da Rede de
Assistência Farmacêutica pela SES, com a finalidade de estruturar a rede de Assistência
Farmacêutica.
As falhas identificadas pela SES no diagnóstico acerca da Assistência Farmacêutica,
relacionadas ao acesso inadequado de medicamentos pelos usuários em decorrência de
deficiências técnicas e gerenciais, motivaram a criação do então Programa Farmácia de Minas.
Para reformular a Assistência Farmacêutica no Estado, tinha-se como objetivos a racionalização e
11
o aperfeiçoamento do sistema de abastecimento de medicamentos, de modo a tornar mais
eficientes as ações do Estado e de ampliar a parcela da população atendida.
O então programa Farmácia de Minas teve sua execução iniciada por meio da
Resolução SES/MG 1.416 de 28 de maio de 2008, que definiu os critérios de adesão pelos
municípios, o padrão obrigatório das farmácias comunitárias e os valores dos incentivos
financeiros para a sua construção e contratação de farmacêutico.
Numa visão geral o referido programa, com gestão exercida pela Secretaria de Estado
de Saúde de Minas Gerais, consistia na definição de um modelo de Assistência Farmacêutica no
Sistema Único de Saúde (SUS) cujo objetivo visava o atendimento humanizado aos usuários, com
distribuição gratuita de medicamentos realizada por meio de profissionais qualificados e da
promoção do uso racional dos medicamentos.
Como já mencionado, em decorrência da materialidade e da relevância social das
ações executadas no então programa Farmácia de Minas por ocasião da apreciação das contas
governamentais do Estado referentes a 2010, o TCEMG deliberou pela realização de auditoria
operacional no referido programa.
Apurou-se, com a respectiva ação fiscalizatória, que a gestão da Assistência
Farmacêutica pelo Estado e pelos municípios gera riscos de desabastecimento de determinados
medicamentos, ao mesmo tempo em que há desperdício de recursos públicos devido ao
vencimento de medicamentos comprados em excesso e às inadequadas condições de
armazenamento.
Constataram-se:
 deficiências na seleção de medicamentos por parte das prefeituras que não utilizam
critérios técnicos para a elaboração da relação de medicamentos necessários ao
município;
 dificuldades dos gestores municipais na programação para aquisição de medicamentos,
acarretando deficiências na programação do estado;
 deficiências na distribuição e aquisição de medicamentos básicos pela SES/MG levando à
indisponibilidade de medicamentos nos municípios e recebimento de medicamentos
com data próxima ao vencimento, comprometendo a programação em prejuízo da
população e, acarretando, também, prejuízos ao erário devido à perda de
medicamentos;
 atendimento parcial das necessidades dos pacientes quanto aos medicamentos de alto
custo. Há morosidade nas autorizações para ingresso de novos beneficiários,
descontinuidade de atendimento no fornecimento, falta de oferta de determinados
medicamentos, deficiências na estrutura física e instalações de muitas Farmácias nas
SRSs/ GRSs, o que resulta em graves prejuízos para os usuários;
12
 dispensação de medicamentos não é realizada apenas por farmacêuticos. Pessoas de
outras formações, de nível técnico e médio também a realizam;
 falhas na atuação dos conselhos estadual e municipais de saúde. Verificou-se
participação deficiente do conselho estadual e dos CMS na formulação da política de
Assistência Farmacêutica, respectivamente, do estado e dos municípios, bem como
deficiência no controle da execução dos serviços de atenção básica, em especial da
Assistência Farmacêutica. Destaca-se, ainda, a deficiência na promoção de ações que
visem à mobilização e à participação da comunidade pelos conselhos de saúde, o que
dificulta o controle social.
A auditoria identificou pontos importantes, que geraram recomendações, transcritas a
seguir.
Recomendações à SES/MG deliberadas no Processo de 886104:
a) Visando a melhorar o planejamento da Assistência Farmacêutica dos municípios, tendo em
vista o caráter ascendente desse planejamento, de forma que a seleção de medicamentos e
a programação estejam de acordo com a demanda real, propiciando o uso racional de
medicamentos:
 reavaliar a estratégia de atuação nos municípios por intermédio do reforço das práticas
de orientação e, se possível, com a participação ativa e simultânea da Comissão
Intergestores Bipartite (CIB) e do Colegiado de Secretários Municipais de Saúde
(COSEMS), de modo que a seleção e a programação de medicamentos atendam às
demandas da população;
 elaborar e manter política de educação permanente para os gestores municipais de
saúde, principalmente nos municípios cujos gestores não possuem formação na área.
b) Visando a minimizar as perdas e auxiliar na regularização do desabastecimento,
contribuindo para um controle mais efetivo do fluxo dos medicamentos básicos no Estado:
 aperfeiçoar o Sistema de Gerenciamento de Assistência Farmacêutica (SIGAF) para que
seja utilizado de forma mais eficaz pelos municípios, possibilitando a integração dos
dados com o Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços (SIAD), de
maneira a fornecer os dados gerenciais necessários para a adequada programação;
 utilizar código de barras para recebimento e distribuição de medicamentos;
 utilizar mecanismo de registro de perdas;
 manter o incentivo financeiro para construção das farmácias comunitárias e para
aquisição de equipamentos (computadores);
 promover cursos de capacitação para todos os usuários do SIGAF.
13
c) Visando ao aumento da eficiência relativa ao atendimento de usuários:
 realizar estudos com a finalidade de diminuir o tempo médio dos pareceres dos
processos para novos pacientes de medicamentos de alto custo. Pretende-se, com essa
medida, atender aos pacientes do alto custo de modo mais efetivo e diminuir o número
de ações judiciais;
 flexibilizar os prazos máximos de validade das autorizações para coleta dos
medicamentos, compatibilizando-os com as necessidades clínicas das patologias
previstas nos protocolos, minorando, assim, as dificuldades dos pacientes,
especialmente daqueles que residem mais distantes dos centros de autorização. Com
essa medida, pretende-se desobrigar os portadores das enfermidades com evolução
lenta de renovarem toda a sua documentação a cada três meses;
 estabelecer diretrizes no sentido da desconcentração da dispensação da Gerência
Regional de Saúde de Belo Horizonte, objetivando humanizar a dispensação, ou que
qualifiquem a respectiva unidade de estrutura física e recursos humanos condizente com
a demanda de pacientes;
 desenvolver estudos no sentido de verificar a possibilidade de utilizar metodologia de
entrega em domicílio de medicamentos para algumas patologias e situações clínicas,
objetivando facilitar o acesso dos doentes aos medicamentos e descongestionar as
unidades de dispensação.
d) Visando a superar os desafios técnicos, políticos e institucionais em prol do
estabelecimento de uma cultura burocrática orientada para resultados, recomenda-se a
coordenação efetiva da SES, observando-se as competências definidas na legislação vigente
e os objetivos atinentes ao estabelecimento do programa.
Observação: O Plano de Ação da SES/MG encontra-se em monitoramento pela
Unidade Técnica do TCEMG.
REFERÊNCIAS:
Processo 814956 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – 2010
Processo 886104 – Auditoria de Natureza Operacional no âmbito do Programa Farmácia de
Minas, sob a gestão da Secretaria de Estado de Saúde do Estado de Minas Gerais – SES/MG.
14
DESIGUALDADE DO GASTO PER CAPITA NAS REGIÕES MENOS FAVORECIDAS
SOCIOECONOMICAMENTE E COM OS MENORES ÍNDICES DE DESENVOLVIMENTO HUMANO
A regionalização das políticas públicas é exigência da Constituição Federal (art. 43 da
CR/1988) e da Constituição do Estado de Minas Gerais (art. 41, II, da CE/1989). Nesse sentido, os
objetivos estratégicos da Rede de Atendimento em Saúde foram definidos no PMDI 2011/2030,
com vista a alcançar a melhoria dos níveis de saúde da população, destacando-se a universalização
do acesso à atenção primária, a redução das disparidades regionais no atendimento à saúde, a
consolidação das Redes de Atenção à Saúde em todo o Estado, a melhoria dos indicadores de
morbimortalidade entre a população juvenil e a estimulação no maior cuidado do cidadão com a
própria saúde.
No tocante à regionalização da política pública de saúde foi verificado em análise do
TCEMG que a execução orçamentária em 2013 por região administrativa do Estado pouco variou
em comparação aos anos anteriores. A região central vem absorvendo mais de um terço do
orçamento, em detrimento do nível de execução nas regiões Noroeste de Minas, Alto Paranaíba,
Centro-Oeste, Jequitinhonha/Mucuri, Norte e Rio Doce.
Assim é que, em análise realizada pelo TCEMG constatou-se que em 2013, a exemplo
do exercício de 2012, o maior volume de recursos financeiros para a realização de despesas
voltadas para os programas da Rede de Atendimento à Saúde foi destinado à região Central
(36,69%), enquanto que à região Noroeste de Minas foram aportados 0,61% dos valores.
Os recursos destinados às regiões do Alto Paranaíba, Triângulo, Noroeste de Minas e
Rio Doce, em 2013, foram equivalentes, respectivamente, a 2,10%, 4,39%, 0,61% e 4,42% do total
despendido nessa rede, sendo que, somados, resultaram em um percentual de 11,52, próximo,
portanto, àquele apurado para apenas uma região, Sul de Minas, com 10,25%. A população dessas
quatro regiões totalizam 4,167 milhões de pessoas, ao passo que a do Sul de Minas é de 2,722
milhões.
Considerando-se a população existente em cada região de planejamento (dados 2011
da Pesquisa por Amostra por Domicílios – PAD-MG – da Fundação João Pinheiro – FJP), pode-se
afirmar que os menores gastos per capita com ações de saúde foram de R$ 77,44 para o Noroeste
de Minas e R$ 132,52 para o Rio Doce. Já os maiores foram detectados nas regiões
Jequitinhonha/Mucuri (R$ 293,64) e Central (R$ 274,18). À exceção dessas duas últimas, as demais
regiões apresentaram valores inferiores ao gasto médio per capita apurado para o estado:
R$ 251,00. A despeito dos dados apurados para a região Jequitinhonha/Mucuri, persiste a
necessidade de mais investimentos em saúde nas regiões mais carentes, a exemplo da Noroeste
de Minas, onde, segundo a PAD-MG/2011 da FJP, foi detectada a maior proporção de
entrevistados avaliando a própria saúde como ruim/muito ruim e foi, também, a que apresentou a
maior proporção de pessoas com duas ou mais doenças crônicas. Uma melhor distribuição dos
recursos permitiria reduzir as desigualdades de acesso aos serviços de saúde, o que ainda constitui
um problema a ser resolvido.
15
Os valores destinados à região “Estadual” não foram considerados para efeito de
análise neste trabalho uma vez que se referem a gastos realizados no estado para os quais não há
possibilidade de repartição por regiões específicas.
TABELA 3
Despesas Realizadas por Região de Planejamento
Ex ercício de 2013
Em R$
Programa
Cod.
Descrição
Programas Estruturadores
2 Saúde Integrada
44 Redes Integradas de Serviços de Saúde
49 Saúde em Casa
53 Saneamento para Todos
Programas Associados
100 Assistência Hospitalar e Ambulatorial
106 Desenv. Centro de Tecidos Biológicos de MG
133 Obras Prediais na Rede Fhemig
134 Residência Médica Fhemig
138 Fortalec.Gestão das Unidades Administrativas
159 Desenv., Produção e Entrega de Imunobiológicos
172 Assistência ao Militar
187
201
206
237
238
239
246
254
275
Assistência Hematológica e Hemoterápica
Produção de Serviços Laboratoriais
Desenvolvimento de Educação na Saúde
Atenção à Saúde
Vigilância em Saúde
Gestão do Sistema Único de Saúde
Segurança Alimentar
Geração de Conhec. Científicos e Biotecnológicos
Incentivo à Estr. Rede de Assistência Farmacêutica
Total Geral
Alto
Paranaíba
Central
Centro
Oeste
Estadual
Jequitinhonha
/ Mucuri
Mata
Noroeste
de Minas
Norte
de Minas
Rio Doce
Sul de
Minas
Triângulo
49.146.109,81
24.869.076,55
9.033.865,71
1.161.866.601,18
512.526.526,85
148.005.928,44
109.826.194,80
47.165.781,98
13.077.595,68
362.400.646,56
9.386.888,16
106.011.611,60
202.484.953,54
24.832.074,44
41.182.807,71
194.704.291,87
74.181.573,63
57.313.211,29
10.687.738,60
5.034.812,00
527.506,75
173.523.247,87
40.135.090,86
49.008.092,77
105.615.316,18
63.769.121,80
24.290.149,08
207.037.748,21
56.614.252,03
58.308.271,95
153.139.695,74
58.344.208,43
4.643.023,64
4.575.531,59
10.667.635,96
54.312.106,78
515.517,75
295.065,86
47.730,86
72.209.957,33
429.124.188,56
644.687.589,35
259.803,38
2.082.446,12
12.780.114,47
67.098.983,19
56.821.798,78
30.269.696,33
10.118.551,16
39.464.265,98
89.735.552,62
470.818,63
469.935,74
20.099.578,45
226.902.568,35
381.811.341,92
14.110.476,88
2.588.334,50
3.261.375,78
1.363,42
13.499.122,26
122.970.949,13
94.095.713,45
313.825,75
67.135,01
30.127.104,19
33.082.402,76
274.147.739,24
663.954,56
1.018.347,54
599.191,01
3.466.274,26
1.659.145,59
19.436.021,12
241.046,85
6.397,22
28.370.125,58
56.009.938,66
163.120.635,27
5.293.320,40
668.737,32
708.535,53
14.344.528,10
3.211.517,20
111.989.581,70
525.751,48
493.623,47
21.799.911,28
70.315.312,95
297.612.472,61
1.110.166,48
599.849,37
86.063.033,44
4.089.430,23
62.915.792,49
567.298,32
428.568,07
1.862.751,48
90.076,20
48.036.748,81
1.552.047,56
678.560,24
1.233.608,02
103.458.216,59
37.004.950,07
15.376.448,84
795.099,47
344.401.578,63
40.363.409,30
29.551.693,38
227.759,02
2.033.379,87
5.620.428,50
1.806.554.190,53
4.386.221,08
3.342,20
79.729.098,27
2.151.482,00
864.418,99
1.660.235,71
199.561.747,42
87.703,68
308.402.028,84
26.230.797,69
12.694.853,30
213.277,32
14.221.130,51
744.211.988,48
93.473,46
86.637.798,30
3.190.541,81
1.028.809,95
2.764.129,17
296.580.666,99
11.332.524,34
102.916,54
245.328.135,84
6.766.848,62
3.415.697,15
4.920.123,64
468.852.031,11
18.125,40
17.652.672,30
474.005,13
387.826,93
655.947,29
30.123.759,72
3.984.235,59
156.142,21
116.770.669,67
5.636.822,85
26.747.530,72
3.154.640,98
336.643.883,14
3.707.524,35
88.565,75
96.665.547,58
5.668.665,82
1.446.656,56
3.393.246,69
217.604.897,88
7.346.687,01
89.613,87
277.321.647,71
4.173.587,13
2.432.193,02
4.538.728,02
504.650.220,82
10.765.862,61
187.656,64
43.081.011,03
4.048.907,77
1.432.524,52
2.403.963,53
216.055.488,23
FONTE: SIGPlan.
As disparidades regionais já haviam provocado, em relação ao parecer prévio sobre as
contas governamentais do Estado de 2012, a recomendação pelo TCEMG para que o Governo
intensificasse as políticas públicas de combate às disparidades regionais na área da saúde pública,
adotando medidas para aumentar o gasto per capita nas regiões menos favorecidas
socioeconomicamente e com baixos índices de desenvolvimento humano, com o intuito de
promover a redução das desigualdades regionais no Estado.
Recomendação:
O TCEMG tem reiterado anualmente sua recomendação ao Governo de Minas Gerais
para que intensifique as políticas públicas de combate às disparidades regionais na área da saúde
pública, adotando medidas para aumentar o gasto per capita nas regiões menos favorecidas
socioeconomicamente e com baixos índices de desenvolvimento humano, com o intuito de
promover a redução das históricas desigualdades regionais no Estado.
REFERÊNCIAS:
Processo 886510 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – 2012
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – 2013.
16
FALHAS ESTRUTURAIS E DE GESTÃO NO PSF EM MINAS GERAIS
O dever do Estado de garantir o exercício do direito à saúde configura-se por força de
sua responsabilidade no campo específico das ações e serviços públicos de saúde, exercidos por
intermédio do SUS e pela promoção do desenvolvimento social.
A estrutura político-administrativa do SUS, delineada na Lei Federal 8.080 de 19 de
setembro de 1990 (Lei Orgânica da Saúde), enfatiza o rompimento da estrutura centralizada com
foco limitado no combate a doenças e seus agravos e a priorização da Atenção Básica preventiva
em todos os Municípios, assim como a regionalização e hierarquização das redes de serviços.
O fortalecimento da mudança de modelo objetivando tornar efetivas as diretrizes
constitucionais adquire centralidade no âmbito da agenda governamental com a ênfase na
Atenção Básica destacando-se, então, o Programa Saúde da Família (PSF).
O PSF foi concebido em 1994 na esfera do Ministério da Saúde, tendo como premissa
os bons resultados do Programa Agentes Comunitários de Saúde (PACS), assim como as
experiências nos países como Canadá, Cuba e Inglaterra. Definido como estratégia de
reorganização da Atenção Básica, tem a finalidade de imprimir nova dinâmica de atuação nas
Unidades Básicas de Saúde – UBS do sistema.
A Norma Operacional Básica – NOB 01/96 favoreceu mudanças essenciais no modelo
de atenção à saúde no Brasil ao enfatizar a Atenção Básica como eixo estruturante para
concretizar os objetivos delineados no modelo de reorganização do SUS, com a ampliação da
participação relativa da Atenção Básica à Saúde (ABS) em relação aos demais níveis de atenção
(média complexidade ou secundária e alta complexidade ou terciária, executados por Municípios
de referência) e circunscreveu ao poder público municipal a promoção e a consolidação do pleno
exercício da atenção à saúde de seus habitantes. Ao poder público estadual estabeleceu a função
de mediador da relação entre os sistemas municipais e o federal e entre os sistemas estaduais.
A partir de 1999 o PSF passou a ser considerado pelo Ministério da Saúde como
estratégia estruturante da municipalização das ações de saúde na Atenção Básica em substituição
ao modelo tradicional de assistência, hospitalocêntrico e orientado predominantemente para a
cura de doenças, estabelecendo nova dinâmica na organização dos serviços e ações da saúde.
A fim de dar continuidade ao processo de descentralização e organização do SUS,
fortalecido com a implementação da NOB 01/96 e de orientar a distribuição regional de serviços
de saúde nos Estados, o Ministério da Saúde editou as Normas Operacionais de Assistência à
Saúde – NOAS de 2001 e de 2002.
As Normas Operacionais de Assistência à Saúde – NOAS de 2001 e de 2002 enfatizaram
as questões relacionadas à garantia de acesso de toda a população por intermédio da implantação
de novos padrões para a regionalização funcional das redes de serviços e da definição mais
objetiva de estruturas para regulação do acesso. Os mecanismos de alocação de recursos foram
mantidos, mas os critérios para habilitação dos Municípios foram alterados, vinculando-os à
estruturação das microrregiões de saúde em que estivessem inseridos.
17
A NOAS 2001 revisada e reeditada em 2002 determinou de forma inovadora que o
Estado deveria instituir o Plano Diretor de Regionalização - PDR.
A NOAS 2002 ampliou as responsabilidades dos municípios na Atenção Básica e
estabeleceu o processo de regionalização como estratégia de hierarquização dos serviços e de
busca de maior equidade, além de atualizar os critérios de habilitação de estados e municípios.
Coerente com a estratégia nacional, o setor da saúde no Estado de Minas organizou-se
no intuito de garantir desde a atenção primária até o atendimento de alta complexidade,
passando pela atenção secundária, buscando abranger a população de todos os municípios do
estado para propiciar melhores condições de saúde e ampliar a expectativa de vida do cidadão.
O Programa de Saúde da Família como estratégia nacional estruturante da
municipalização da atenção básica foi incorporado nos instrumentos de planejamento de médio e
longo prazos do Estado, sob a denominação de Programa Saúde em Casa.
No ano de 2010, consoante relatório técnico sobre as contas do governo do estado, o
Programa Saúde em Casa se apresentava no PPAG como um programa estruturador com o
objetivo de universalizar a oferta para a população SUS exclusiva e ampliar a qualidade dos
serviços de atenção primária à saúde, com ênfase em ações de promoção, prevenção e assistência
à saúde da família.
No PMDI, o programa tinha como objetivos estratégicos: universalizar o acesso à
atenção primária e reduzir as disparidades regionais no atendimento à saúde. Os resultados
finalísticos eram: universalização do atendimento do PSF para a população SUS dependente e
redução das internações por condições sensíveis à atenção ambulatorial.
O PMDI 2011/2030, mantendo-se na mesma linha do anterior, definiu como objetivos
estratégicos para a área da saúde:
 universalizar o acesso à atenção primária;
 reduzir as disparidades regionais no atendimento à saúde;
 consolidar as redes de atenção à saúde em todo o estado;
 melhorar os indicadores de morbimortalidade entre a população juvenil; e
 estimular maior cuidado do cidadão com a própria saúde.
No PPAG de 2012/2015 o Programa Saúde em Casa inserido na Rede de Atenção à
Saúde, também como um programa estruturador, tem por objetivos estratégicos universalizar o
acesso à atenção primária e estimular um maior cuidado do cidadão com a própria saúde, sendo
responsável pelo programa o Fundo Estadual de Saúde. Ele integra três ações, a saber: 1541 –
Desenvolvimento de Recursos Humanos, cujo objetivo é promover a educação permanente para
os médicos da família; 1116 – Ampliação da cobertura populacional do Programa Saúde da Família
– PSF, cuja finalidade é expandir o acesso e qualificar as ações e serviços de atenção primária à
18
saúde, prestados à população; e 1127 – Ampliação da estrutura da atenção primária, visando
aumentar a quantidade de unidades básicas de saúde.
Para acompanhar a evolução da cobertura do PSF em Minas Gerais foi utilizado o
indicador Cobertura Populacional do Programa Saúde da Família.
Os dados utilizados para analisar a cobertura do Programa de Saúde da Família foram
obtidos no site do DATASUS, cujas informações disponíveis até 2010 mostravam uma tendência
crescente de cobertura. Essa redução da taxa de expansão do programa, concluiu-se à época,
devia-se à própria dificuldade de penetração da política, fosse a áreas rurais mais remotas onde o
adensamento demográfico é muito baixo, fosse a áreas urbanas onde a população não tem cultura
de utilização do programa de saúde da família.
TABELA 4
Percentual da População Coberta pelo PSF
Ano
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Brasil
31,92
35,7
39,03
43,97
46,33
46,75
49,51
50,69
52,75
MG
38,45
47,62
50,33
54,89
59,08
59,67
63,17
65,84
67,35
FONTE: MS/DATASUS
No exercício de 2013 o programa Saúde em Casa teve 6,19% do montante executado
na Rede de Atendimento a Saúde.
O Programa Saúde da Família – PSF como ação do programa estruturador Saúde em
Casa, em Minas Gerais, e estratégia nacional estruturante da municipalização da atenção básica no
SUS, foi objeto de auditoria operacional realizada pelo Tribunal em 2009, no âmbito do Programa
de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municípios
Brasileiros (PROMOEX).
A Auditoria concentrou-se na análise de problemas estruturais e de gestão que
pudessem comprometer o funcionamento do Programa Saúde da Família – PSF e o alcance das
metas pactuadas, com reflexos na efetivação das ações estratégicas na área da saúde até os dias
atuais.
O trabalho, à época, foi dividido em três grandes eixos de abordagem:
a) Política Nacional e Municipal de Atenção Básica do PSF que abordou essencialmente o
planejamento do Programa Saúde da Família;
b) Implantação do PSF em Minas Gerais com foco na alocação de recursos na atenção básica e
no PSF, na implantação das Equipes de Saúde da Família – ESF, nas condições de
funcionamento das Unidades Básicas de Saúde UBS, na coexistência do modelo do PSF com
19
o modelo convencional na mesma unidade básica de saúde e no atendimento pelas Equipes
de Saúde da Família – ESF; e
c) Monitoramento e Avaliação, com especial atenção ao monitoramento e avaliação pelo
estado e pelos municípios e à evolução dos indicadores do PSF e do Programa Saúde em
Casa.
A auditoria identificou pontos importantes em cada eixo de abordagem, os quais
geraram determinações e recomendações a seguir transcritas.
Recomendações e determinações à SES/MG deliberadas no Processo 862615:
1) Recomendações:
 Avaliar a estratégia de atuação junto aos Municípios com vistas a reforçar as práticas de
orientação e capacitação das equipes da Atenção Primária de Saúde - APS, inclusive com
a participação ativa e simultânea da Comissão Intergestores Bipartite - CIB e do Conselho
de Secretarias Municipais de Saúde - COSEMS nos processos de formulação e adoção de
planejamento para a gestão da saúde, de acordo com os princípios do SUS;
 Prestar auxílio aos Municípios na elaboração adequada dos instrumentos básicos de
planejamento: o Plano Municipal de Saúde, Relatório Anual de Gestão e Programação
Anual de Saúde, observando a convergência desses com os normativos da administração
pública;
 Manter o incentivo financeiro para construção e/ou reforma de UBS e para aquisição de
materiais, insumos e equipamentos indispensáveis ao trabalho das equipes e ao acesso e
atendimento da população adstrita;
 Orientar os Municípios quanto à implementação de políticas de recursos humanos que
estimulem a atratividade e a fixação dos profissionais que compõem as equipes de Saúde
da Família, com a finalidade de proporcionar o vínculo desses profissionais com os
usuários, pressuposto básico da Atenção Primária à Saúde;
 Manter a política de incentivo financeiro às equipes de Saúde da Família com o objetivo
de aumentar a cobertura populacional, estabelecendo condições para o repasse
financeiro e condicionando esse repasse à observância da jornada de trabalho dos
membros das equipes pela respectiva Secretaria Municipal de Saúde;
 Instituir política de incentivo financeiro para auxiliar os Municípios na contratação de
profissionais para exercerem, exclusivamente, a coordenação das equipes PSF e
capacitação desses em administração de saúde, com ênfase em planejamento, bem
como na elaboração de política de educação permanente para as Equipes de Saúde da
Família;
20
 Promover ações de capacitação em gestão pública da saúde, direcionadas aos membros
dos conselhos municipais de saúde e aos membros do Poder Legislativo local, visando o
fortalecimento do controle social, bem como da fiscalização parlamentar;
 Promover, em conjunto com as Secretarias Municipais de Saúde, campanhas para
esclarecimento da população feminina na faixa etária entre 25 e 49 anos, quanto à
importância dos exames preventivos de câncer, além de realizar monitoramento e
adotar medidas corretivas para Municípios com baixa oferta de Exames Citopatológicos
Cérvico-Vaginais;
 Criar incentivos com o fim de aumentar a cobertura populacional do PSF no Estado e
contribuir para a redução do número de habitantes atendidos por equipe, tendo como
meta a proporção de 3.000 habitantes/equipe, recomendado pela Portaria GM/MS
648/2006.
2) Determinações:
a) Em atendimento ao disposto na Portaria/MS 648 de 28 de março de 2006, a adoção das
seguintes medidas:
 Instituir política de formação permanente de gestores municipais de saúde, e
coordenadores do PSF em gestão da saúde, com ênfase em processo de planejamento e
na elaboração prática de seus instrumentos básicos;
 Promover ações para capacitação de profissionais para exercerem função gerencial
exclusiva das equipes PSF;
 Criar mecanismos para que as Comissões Intergestoras Bipartites e Tripartites (CIB e CIT)
promovam maior esclarecimento aos Gestores municipais acerca do caráter permanente
das ações do PSF, já consolidado no nível da Atenção Básica a cargo da gestão municipal;
 Definir estratégias juntamente com os gestores municipais para institucionalização da
Avaliação da Atenção Básica;
 Proceder à aplicação efetiva dos procedimentos relativos ao monitoramento e avaliação
no âmbito dos Municípios, bem como dos mecanismos utilizados para realizá-los,
perpassando pela análise dos principais instrumentos de planejamento.
b) Tendo em vista o disposto no Decreto Estadual 45.468/2010, condicionar o repasse de
recursos aos municípios à apresentação do Relatório Anual de Gestão, Lei de Criação do
Fundo Municipal de Saúde e Ato de Criação do Conselho Municipal de Saúde.
c) A remessa ao Tribunal, no prazo de 60 dias a contar da publicação do Acórdão, do Plano de
Ação da Secretaria de Estado de Saúde, contendo o cronograma de adoção das medidas
21
necessárias à implementação das recomendações atinentes e determinações prolatadas
pelo TCEMG, com o nome dos responsáveis pela implementação de tais medidas.
Observação: O Plano de Ação da SES/MG encontra-se em monitoramento pela
Unidade Técnica do TCEMG.
REFERÊNCIAS:
Processo 814956 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – 2010
Processo 872207 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – 2011
Processo 886510 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – 2012
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – 2013
Processo 882615 – Auditoria de Natureza Operacional no âmbito do Programa Saúde da Família,
sob a gestão da Secretaria de Estado de Saúde do Estado de Minas Gerais – SES/MG.
22
Segurança Pública
 Elevação da Taxa de Crimes Violentos
 Elevação da Taxa de Homicídios
 Elevação da Taxa de Mortalidade por Homicídios
de Jovens entre 15 e 24 Anos
 Elevação da Taxa de Crimes Violentos Contra o Patrimônio
23
CONTEXTUALIZAÇÃO
Dentre os grandes desafios a serem superados nos vários campos de atuação do
Estado, destacam-se a Defesa e a Segurança. Minas Gerais com alta sensação de segurança,
menos violência e criminalidade é a meta-síntese almejada pelo Governo, no horizonte de 20
anos, inserida no plano estratégico de longo prazo, o PMDI 2011-2030.
Os objetivos estratégicos a serem alcançados nesse período foram definidos no
sentido de reduzir as incidências de violência, de criminalidade e de desastres nas áreas urbanas e
rurais; ampliar a segurança e a sensação de segurança; integrar as áreas de risco à dinâmica das
cidades, principalmente na Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH); combater o consumo
e o tráfico de drogas; e reduzir a violência no trânsito.
São selecionados e apresentados adiante, os dados relativos a quatro desses
indicadores finalísticos da área de Segurança Pública, cuja evolução no período de 2008 a 2013
considera-se como ponto de atenção para o Governo do Estado, pelo potencial de risco e
sensação de insegurança para a sociedade mineira.
Para alcance dos resultados e metas pretendidos nessa área de atuação, o governo
define políticas públicas convertidas em programas governamentais, executados, sobretudo, na
função Segurança Pública. Constitui igualmente objeto de acompanhamento e análise no âmbito
da macro gestão governamental, a previsão e execução orçamentária dos recursos alocados nessa
função.
Na tabela seguinte é possível verificar a evolução dos últimos quatro exercícios, das
despesas realizadas pelo Estado na função Segurança Pública e sua participação no Orçamento
Geral executado.
TABELA 5
Segurança Pública – Despesas Realizadas
Ex ercício 2010 a 2013
Variação Média Anual (%)
Exercícios
Subfunções
2010
Administração Geral
2011
2012
2013
Nominal
Real
2013 / 2010
2013 / 2010
3.887.211.044,55
4.284.329.090,71
4.146.264.548,74
4.776.930.737,71
7,63
0,23
Policiamento
195.247.608,42
199.489.234,61
239.010.673,72
386.756.641,18
32,70
20,77
Defesa Civil
21.663.334,22
29.301.795,36
73.748.163,13
49.169.390,71
42,32
28,65
Informação e Inteligência
39.319.090,56
22.661.744,81
76.359.416,69
86.137.153,04
39,69
26,50
3.894.737,22
4.879.600,07
127.048.566,73
153.102.168,05
1.277,00
1.040,26
684.622.598,14
782.889.554,68
1.005.220.312,65
1.248.958.752,57
27,48
16,49
Total Função Segurança Pública ( I ) 4.831.958.413,11
Orçamento Geral Executado ( II )
55.997.530.800,08
Participação % ( I / II )
8,63
5.323.551.020,24
5.667.651.681,66
6.701.054.843,26
12,89
4,54
61.554.809.596,11
72.396.065.916,93
83.934.565.773,80
16,63
7,60
8,65
7,83
7,98
Assistência à Criança e ao Adolescente
Demais Subfunções
1
FONTE: Armazém de Informações - SIAFI e Banco de Dados SIGPlan.
NOTA: 1 - Com ajuste, retirando gastos de Prev idência do Regime Estatutário, em 2010 e 2011.
Registra-se que foram feitos ajustes nos dados demonstrados, retirando-se dos totais
aportados na função “Segurança Pública” em 2010 e 2011, os valores relativos à subfunção
“Previdência do Regime Estatutário”, para compatibilizar com os exercícios de 2012 e 2013,
quando esses gastos passaram a ser apropriados de forma unificada na função “Previdência
Social”.
24
Nota-se, a partir dos valores ajustados no período de 2010 a 2013, um aumento médio
nominal de 12,89% ao ano, dos gastos na função Segurança Pública. Se descontados os efeitos
inflacionários, tal aumento recua para 4,54% por ano.
Nota-se, também, que a evolução dos gastos com a função Segurança Pública não
acompanhou a do orçamento geral executado que teve crescimento médio anual nominal de
16,63% (7,6% real), provocando redução de participação da função de 8,63% em 2010, para 7,98%
em 2013.
A análise individualizada das subfunções demonstra crescentes aumentos nos aportes
em “Policiamento”, “Defesa Civil”, “Informação e Inteligência” e “Assistência à Criança e ao
Adolescente”, esta, passando de R$ 3,895 milhões, em 2010, para R$ 153,102 milhões, em 2013
(1.040,26% de aumento real médio anual no período).
Assim destacamos quatro pontos: elevação da Taxa de Crimes Violentos em Minas
Gerais, elevação da Taxa de Homicídios em Minas Gerais, elevação da Taxa de Mortalidade por
Homicídios de Jovens entre 15 e 24 Anos em Minas Gerais e elevação da Taxa de Crimes Violentos
Contra o Patrimônio em Minas Gerais.
ELEVAÇÃO DA TAXA DE CRIMES VIOLENTOS
O indicador “Taxa de Crimes Violentos” expressa o nível de criminalidade pela razão
entre o número de ocorrências de crimes violentos registradas pela autoridade policial e o
tamanho da população de um determinado espaço geográfico (projeção populacional) por 100 mil
habitantes. São classificadas como crimes violentos as seguintes ocorrências: homicídio
consumado, tentativa de homicídio, estupro consumado e todas as categorias de roubo, sendo
acrescida, a partir de 2011, a tentativa de estupro, a extorsão mediante sequestro e o sequestro
ou cárcere privado.
As fontes de informações desse indicador, relativas aos anos de 2010 a 2012, são os
Cadernos de Indicadores do Governo e a concernente ao ano de 2013 é o Informativo dos Índices
de Criminalidade Violenta em Minas Gerais/2013.
O gráfico a seguir demonstra a evolução anual da Taxa de Crimes Violentos em Minas
Gerais, bem como o quantitativo de registros de ocorrências dessa categoria de crimes, no
período de 2010/2013.
25
por 100 mil habitantes
600
550
500
450
400
350
300
250
200
2010
2011
2012
2013
TCV
284,8
324,3
349,4
425,6
Registros
50.625
66.061
71.737
87.996
GRAFICO 2: Taxa de Crimes Violentos em Minas Gerais
FONTE: Caderno de Indicadores / Informativo dos Índices de Criminalidade Violenta em Minas
Gerais – Ano 2013.
Os dados mostram uma trajetória crescente desse indicador, iniciando-se com a taxa
de 284,8, por 100 mil habitantes em 2010 e atingindo 425,6, em 2013, demonstrando uma
evolução de 49,44% no período.
Os referidos números estão distantes da meta estipulada no PMDI para 2015, de uma
Taxa de Crimes Violentos em Minas Gerais de 244, por 100 mil habitantes.
A taxa apurada em 2013, de 425,6, por 100 mil habitantes, também superou em
26,44% a meta de 336,6 prevista no Acordo de Resultados/2013 entre o Governo e a Secretaria de
Defesa Social. O Acordo de Resultados é o instrumento de pactuação de resultados, que
estabelece, por meio de indicadores e metas, os compromissos a serem cumpridos pelos órgãos e
entidades do Poder Executivo Estadual, em linha com os objetivos expressos na agenda do
Governo.
Em números absolutos, enquanto no ano de 2010 os registros de crimes violentos em
Minas Gerais registraram 50.625, em 2013, perfizeram 87.996, um aumento de 37.371 registros
(73,82%).
Igualmente, as Taxas de Crimes Violentos, por região de planejamento do Estado,
relativas ao exercício de 2012 - última apuração do Caderno de Indicadores do Governo, estão
distantes das metas projetadas no PMDI para o ano de 2015, como a seguir se demonstra:
Região de Planejamento
Taxa Crimes Violentos em 2012
Meta PMDI para 2015
Central
514,9
358,2
Vale do
Rio Doce
187,8
126,1
Triângulo
422,87
238,4
FONTE: PMDI e Caderno de Indicadores 2013
REFERÊNCIA:
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2013.
26
ELEVAÇÃO DA TAXA DE HOMICÍDIOS
A Taxa de Homicídios é medida pela relação entre o número de registros de
ocorrências de homicídios consumados, dividido pela população total de um determinado espaço
geográfico (projeção populacional) X 100.000. As fontes dos dados são o Caderno de Indicadores
2012 e 2013, para os anos de 2010, 2011 e 2012 e, para 2013, o Informativo dos Índices de
Criminalidade Violenta em Minas Gerais/2013.
O gráfico a seguir demonstra a evolução anual da Taxa de Homicídios em Minas Gerais,
bem como o quantitativo de registros de ocorrências dessa categoria de crime, no período de
2010/2013.
por 100 mil habitantes
21
20
19
18
17
16
15
Taxas
Registros
2010
2011
2012
2013
15,9
19,0
19,1
20,3
3.201
3.862
3.924
4.163
GRÁFICO 3:Taxa de Homicídios em Minas Gerais
FONTE: Caderno de Indicadores – 2012/2013- Informativo dos Índices de Criminalidade Violenta em
Minas Gerais – 2013.
NOTA: Segundo o Anuário Brasileiro de Segurança Pública/2013, a taxa de Homicídios em Minas
Gerais, em 2012, foi 19,2, por 100 mil habitantes.
Os dados mostram uma trajetória crescente desse indicador, iniciando-se com uma
taxa de 15,9, por 100 mil habitantes, em 2010, e atingindo 20,3, em 2013.
Destaca-se o crescimento verificado em 2011, se comparado a 2010, da ordem de
19,50%.
Em números absolutos, enquanto em 2010 o quantitativo de registros de homicídios
apurado foi de 3.201, em 2013, o total passou para 4.163, aumento de 30%.
Acrescenta-se que, de acordo com o Anuário Brasileiro de Segurança Pública/2013, em
2012, Minas Gerais obteve a segunda menor taxa de homicídios da região Sudeste (19,2), ficando
atrás apenas de São Paulo (11,5, por 100 mil habitantes). As taxas no Rio de Janeiro e Espírito
Santo foram de 23,5 e 27,5, respectivamente. Assim como em 2011, no ano de 2012 o Estado de
Alagoas continuou sendo o que apresentou a maior taxa de homicídios do país, 58,2 por 100 mil
habitantes, embora, em 2011, a taxa para essa unidade da federação tenha sido de 74,5 reduzida
no ano 2012 em 21,9%.
27
As apurações das Taxas de Homicídios, por região de planejamento do Estado, no
exercício de 2012, de acordo com o Caderno de Indicadores/2013, mostram a região Central – aí
incluídos dados da RMBH – registrando a maior taxa, 27,39 por 100 mil habitantes, seguida da
região do Rio Doce, 23,60 e Noroeste de Minas, 23,56. A menor taxa foi apurada no Sul de Minas,
5,66. A região do Triângulo apresentou a taxa de 18,84.
Na comparação com o ano anterior, constatou-se que a região do Noroeste de Minas
cujos principais municípios são Paracatu, João Pinheiro, Unaí, Buritis e Brasilândia de Minas, foi a
que demonstrou variação mais expressiva na Taxa de Homicídios, passando de 16,70 em 2011
para 23,56 em 2012, um aumento de 41,08%. Por outro lado, na região Sul de Minas, houve uma
redução da ordem de 17,61% (6,87 em 2011 para 5,66 em 2012).
Por fim, salienta-se que as Taxas de Homicídios apuradas em 2012 para as regiões de
planejamento Central, Rio Doce e Triângulo estão distantes das metas projetadas no PMDI para o
ano de 2015, como a seguir se demonstra:
Regiões de Planejamento
Taxa de Homicídios em 2012
Meta PMDI para 2015
Central Rio Doce Triângulo
27,39
23,6
18,84
15,5
15,6
14,0
FONTE: PMDI e Caderno de Indicadores 2013.
REFERÊNCIA:
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2013.
ELEVAÇÃO DA TAXA DE MORTALIDADE POR HOMICÍDIOS DE JOVENS ENTRE 15 E 24 ANOS
A Taxa de Mortalidade por Homicídios de Jovens entre 15 e 24 Anos é uma medida do
número de óbitos por homicídios, por local de residência, para cada 100 mil habitantes na
população residente em determinado espaço geográfico, no ano considerado.
A fonte dos dados é o Caderno de Indicadores/2013.
O gráfico a seguir demonstra a evolução anual da Taxa de Mortalidade por Homicídios
de Jovens entre 15 e 24 Anos em Minas Gerais, no período de 2008 a 2011. Salienta-se que o dado
de 2011 é preliminar, sujeito a revisão e constituiu a apuração mais recente do Caderno de
Indicadores/2013.
28
por 100 mil habitantes
60
50
40
30
20
Taxas
2008
2009
2010
2011
41,8
40,1
39,4
44,8
GRAFICO 4:Taxa de Mortalidade por Homicídios de Jovens entre 15 e 24 anos em Minas Gerais
FONTE: Caderno de Indicadores – 2013.
Os dados mostram uma trajetória crescente desse indicador, iniciando-se com uma
taxa de 41,8, por 100 mil habitantes, em 2008 e atingindo 44,8, em 2011.
Nota-se, no comparativo entre a taxa de 2011 (44,8) e a de 2010 (39,4), um acréscimo
da ordem de 13,71% de mortalidade por homicídio nessa faixa etária. Registra-se que na região
Sudeste do país, em 2010, essa taxa foi de 42,2 e, no Brasil, de 56,0.
Informa-se que o Governo do Estado de Minas Gerais estabeleceu como meta no PMDI
2007-2023, reduzir, em 2011, a Taxa de Mortalidade por Homicídios de Jovens entre 15 e 24 anos
em Minas Gerais para 25, por 100 mil habitantes. O indicador naquele ano foi de 44,8, muito
superior ao almejado, a despeito dos dados ainda preliminares. No PMDI atualizado (2011-2030)
foi definida a meta para 2015, de uma taxa de 26 por 100 mil habitantes.
No tocante às taxas de mortalidade por homicídios entre jovens de 15 a 24 anos nas
regiões de planejamento de Minas Gerais, de acordo com o Caderno de Indicadores/2013, no ano
de 2011, a região Central – aí incluídos dados da RMBH –, concentrou o maior número de
ocorrências dessa categoria de crimes, atingindo a taxa de 74,7, seguida da região do Rio Doce
(56,4), Noroeste de Minas (44,4) e Triângulo (30,8). Salienta-se que, na região do Rio Doce, a taxa
em 2011, se comparada à de 2010 (43,7), aponta um aumento de 29,06%.
REFERÊNCIA:
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2013.
29
ELEVAÇÃO DA TAXA DE CRIMES VIOLENTOS CONTRA O PATRIMÔNIO
A Taxa de Crimes Violentos Contra o Patrimônio expressa a relação entre o número de
ocorrências registradas de crimes violentos contra o patrimônio (roubos consumados, roubos à
mão armada em todas as suas categorias e extorsão mediante sequestro) e o total da população
de um determinado espaço geográfico (projeção populacional), por 100.000 habitantes.
A fonte dos dados é o Informativo dos Índices de Criminalidade Violenta em Minas
Gerais 2012 e 2013.
O gráfico a seguir demonstra a evolução da Taxa de Crimes Violentos Contra o
Patrimônio em Minas Gerais, bem como o quantitativo de registros de ocorrências dessa categoria
de crime, no período de 2010/2013.
500
por 100 mil habitantes
450
400
350
300
250
200
150
100
50
ICV-Patrimônio
Registros
2010
2011
2012
2013
206,2
266,6
291,3
366,6
41.676
54.314
59.795
75.786
GRÁFICO 5: Taxa de Crimes Violentos Contra o Patrimônio em Minas Gerais
FONTE: Informativo dos Índices de Criminalidade Violenta em Minas Gerais – 2012 e 2013.
Os dados mostram uma trajetória crescente dessa taxa, registrando 206,2, por 100 mil
habitantes, em 2010, elevando-se para 366,6 em 2013, um aumento de 77,79%.
Em números absolutos, enquanto em 2010 o quantitativo de Crimes Violentos Contra
o Patrimônio foi de 41.676, em 2013, foram registrados 75.786, aumento de 82%.
Registra-se que, de acordo com o PMDI 2007-2023, o Governo tinha como meta para
2011, uma taxa máxima de 307 crimes violentos contra o patrimônio, por 100 mil habitantes.
Como mostrou o gráfico, naquele ano, a taxa apurada foi de 266,6, bem abaixo do limite máximo
estabelecido no PMDI. Esse indicador não consta do PMDI 2011-2030 como instrumento de
avaliação de desempenho das políticas contempladas na Rede de Defesa e Segurança.
Recomendação:
Aprimorar, na Rede de Defesa e Segurança, as ações voltadas à redução da violência
de forma contínua e eficiente, a fim de reverter a trajetória ascendente da violência e da
30
criminalidade no Estado, sinalizada pelos resultados dos indicadores de efetividade referenciados
no relatório técnico.
REFERÊNCIA:
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2013.
31
Educação
 Nível de Desempenho dos Alunos do
3º Ano do Ensino Médio Abaixo do Esperado
 Altas Taxas de Distorção Idade-Série
 Baixa Taxa de Frequência Líquida da População
de 15 a 17 Anos
32
CONTEXTUALIZAÇÃO
A Constituição da República de 1988, em seu art. 205, determina: “A educação, direito
de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da
sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da
cidadania e sua qualificação para o trabalho”.
A operacionalização e regulamentação das determinações constitucionais ocorreram
com o advento da Lei 9424/96 de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDBEN, que redefiniu
a organização da educação nacional. Nessa distribuição de competência dos sistemas de ensino,
coube aos Estados e ao Distrito Federal atuar prioritariamente no ensino fundamental e médio,
conforme previsto no § 3º, art. 211 da CR/88, aplicando, anualmente, na manutenção e
desenvolvimento do ensino, o mínimo de 25% da receita resultante de impostos, compreendidas
as transferências e excluídos os valores repassados constitucionalmente aos Municípios,
determinação expressa no art. 212 da Constituição.
Em R$
Bilhões
A evolução dos gastos na função Educação, ao longo dos últimos cinco exercícios,
comparativamente às despesas totais do Estado é apresentada a seguir:
80
63,65
70
55,89
60
48,03
50
40,72
40
35,52
30
20
88,4%
88,2%
87,8%
88,5%
88,5%
10
4,75
11,8%
5,33
0
2009
2010
Despesa Realizada na Função Educação
2011
11,5%
11,5%
12,2%
11,6%
8,25
7,28
6,66
2012
2013
Demais Funções
GRÁFICO 6:Despesas Realizadas na Fundação Educação em Relação às Despesas Totais do Estado
FONTE: Armazém de Informações – SIAFI.
Pode-se observar que os dispêndios em educação vêm aumentando nominalmente
com o passar dos anos, o que se deve às oscilações da arrecadação fiscal, sendo que, no exercício
33
de 2013, os gastos em educação cresceram também nominalmente e mantiveram-se estáveis,
percentualmente.
O Estado de Minas Gerais tem grandes desafios a serem superados na área da
Educação. Uma população com amplo acesso à educação de qualidade e com maior
empregabilidade é a meta-síntese almejada pelo Governo, no horizonte de 20 anos, inserida no
plano estratégico de longo prazo, o PMDI 2011-2030.
Os objetivos estratégicos a serem alcançados nesse período foram definidos no
sentido de acelerar o aumento da escolaridade média da população; consolidar a rede pública
como um sistema inclusivo de alto desempenho; reduzir as desigualdades educacionais; aumentar
o emprego e a renda; e aumentar a qualidade e a produtividade do trabalho.
Pelo acompanhamento realizado pela área técnica do Tribunal de Contas, percebem-se
evoluções lentas no setor da educação, o que é próprio desse tipo de política pública, que leva
tempo para se consolidar. São vislumbradas, entretanto, ações que visam atenuar as
desigualdades regionais, bem como melhorar o sistema educacional como um todo.
No quesito leitura, por exemplo, segundo avaliação do Programa de Avaliação da
Alfabetização - Proalfa, da Secretaria de Estado de Educação - SEE, para os alunos do 3º ano do
ensino fundamental, todas as regiões do estado apresentam mais de 83% desses alunos em nível
recomendável.
Pode-se vislumbrar numa série histórica, a evolução dos números. Contudo ainda há
questões a serem sanadas, sendo selecionados e apresentados adiante os dados relativos a três
indicadores finalísticos da área da Educação, cuja evolução, apesar de presente, considera-se
como ponto de atenção para o Governo do Estado.
NÍVEL DE DESEMPENHO DOS ALUNOS DO 3º ANO DO ENSINO MÉDIO ABAIXO DO ESPERADO
Há um indicador, “Percentual de alunos com nível recomendável de desempenhoProeb”, que evidencia o nível dos alunos das escolas públicas do Estado. O Proeb – Programa de
Avaliação da Educação Básica – avalia o domínio de Língua Portuguesa e de Matemática dos
alunos dos ensinos fundamental e médio, baseado em avaliações realizadas pela SEE.
Em relação ao ensino médio, Minas Gerais, assim como todo o país, não apresenta
bons números no que se refere aos índices de aproveitamento, bem como as taxas de rendimento
(aprovação, reprovação e abandono).
A seguir demonstra-se a série histórica dos dados estatísticos dos alunos, do 3º ano do
ensino médio da rede pública estadual, que se encontram no nível recomendável de desempenho,
avaliação Proeb, a saber:
34
TABELA 6
Percentual de alunos do 3º Ano do Ensino Médio em nível recomendado
Língua Portuguesa
Em %
Minas Gerais
Alto Paranaíba
Central1
RMBH
Centro-Oeste de Minas
Jequitinhonha/Mucuri
Mata
Noroeste de Minas
Norte de Minas
Rio Doce
Sul de Minas
Triângulo
2000
25,9
27,5
27,6
27,8
27,9
16,8
28,2
17,8
16,7
24,5
28,3
29,2
2002
25,3
30,5
25,6
25,2
32,2
19,4
26,2
17,6
17,1
22,7
29,8
25,8
2003
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
2006
27,3
34,0
27,5
26,6
33,6
18,8
29,6
23,9
19,0
27,2
30,6
30,2
2007
31,6
40,1
32,2
30,5
39,7
24,3
32,8
23,4
22,0
32,4
34,4
33,5
2008
30,4
39,6
31,5
29,9
36,6
22,1
33,4
21,6
20,5
30,5
33,6
30,6
2009
30,6
39,3
2010
37,5
45,2
2011
29,7
39,4
2012
30,7
39,4
31,5
28,8
37,3
24,0
32,8
23,2
20,5
31,2
32,7
31,5
39,6
38,5
45,8
29,3
40,1
27,2
24,7
38,4
39,7
38,7
29,8
28,1
37,4
23,4
33,3
21,5
19,5
30,9
32,5
31,1
31,4
30,1
38,0
26,3
31,9
21,4
20,3
32,9
33,1
32,3
FONTES: Secretaria de Estado de Educação de Minas Gerais (SEE-MG) e Caderno Indicadores 2013.
NOTAS: (*) Dado não ex iste; (1) Região Central inclui dados da RMBH.
TABELA 7
Percentual de alunos do 3º Ano do Ensino Médio em nível recomendado
Matemática
Em %
2000
2002
2003
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Minas Gerais
0,7
*
2,5
2,8
3,2
3,8
3,7
4,1
3,7
3,8
Alto Paranaíba
1,1
*
3,3
4,4
5
5,8
5,3
6,6
6,4
6,4
Central1
0,8
*
2,7
2,5
3,1
3,7
2,6
3,7
3,2
3,4
RMBH
0,6
*
2,5
2,0
2,5
3,0
1,9
3,1
2,6
2,7
Centro-Oeste de Minas
0,7
*
2,7
4,1
4,3
5,8
4,8
7,1
5,8
5,8
Jequitinhonha/Mucuri
0,2
*
1,4
1,4
2,1
1,9
2,1
3
2,1
2,9
1
*
3,1
3,9
3,8
4,8
3,8
5,2
5,1
4,9
Noroeste de Minas
Norte de Minas
0,1
0,3
*
*
0,8
0,8
2,2
1,3
1,6
1,3
2,1
1,5
1,7
1,2
2,2
1,7
1,7
1,5
1,5
1,4
Rio Doce
0,5
*
2,0
2,3
3
3,6
2,8
4,2
3,9
4,4
Sul de Minas
1,3
*
3,2
4,0
4,8
5,1
3,7
4,9
4,8
4,7
Triângulo
0,8
*
2,9
2,6
3,5
3,2
2,9
4,1
3,4
3,8
Mata
FONTES: Secretaria de Estado de Educação de Minas Gerais (SEE-MG) e Caderno Indicadores 2013.
NOTAS: (*) Dado não ex iste; (1) Região Central inclui dados da RMBH.
Considerando-se o Estado como um todo, tem-se que apenas 3,8% dos alunos se
encontram em nível recomendável em matemática e, somente, 30,7% em português, em 2012.
Considerando-se as regiões de planejamento do Estado, a situação piora e acentuamse as distorções regionais, tendo a região Norte apenas 20,3% dos seus alunos em nível
recomendável, em português e 1,4% em matemática. No outro extremo, detentores dos melhores
resultados, encontram-se os alunos da região do Alto Paranaíba, com 39,4% em nível adequado
para português e 6,4% para matemática. Observa-se que no quesito matemática a situação é
preocupante, visto que a região de melhor desempenho possui apenas 6,4% de seus alunos em
nível adequado.
35
REFERÊNCIA:
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2013.
ALTAS TAXAS DE DISTORÇÃO IDADE-SÉRIE
A taxa de distorção idade-série expressa o percentual de alunos, em cada série, com
idade superior à idade recomendada para cada uma das séries. Considera-se distorção quando o
aluno tem idade igual ou superior a dois anos da idade recomendada.
Os dados estatísticos apresentados referem-se aos ensinos fundamental e médio em
todas as regiões de planejamento do estado, de 2003 a 2011.
TABELA 8
Taxa de Distorção Idade Série
Ensino Fundamental
Em %
Minas Gerais
RMBH
Grande Norte
Alto Paranaíba
Central
Centro-Oeste de Minas
Jequitinhonha/Mucuri
Mata
Noroeste de Minas
Norte de Minas
Rio Doce
Sul de Minas
Triângulo
2003
26,7
23,7
31,8
17,3
25,1
20,9
40,3
29,7
21,5
28,7
27,9
24,2
20,7
2004
25,6
22,3
30,2
18,1
24,1
18,7
38,9
28,3
20,3
27,0
26,3
23,4
20,9
2005
24,9
21,3
29,4
17,8
2006
25,6
22,0
29,8
19,5
2007
25,2
23,6
28,2
18,9
2008
23,3
19,3
27,8
18,7
2009
23,3
19,5
26,4
19,1
2010
19,3
16,1
23,5
16,9
2011
21,2
19,4
23,9
17,5
23,3
19,0
36,3
27,5
19,9
27,0
26,2
22,6
20,3
24,1
20,7
36,6
27,5
20,1
27,4
26,8
23,4
21,6
25,0
21,1
34,6
27,4
18,0
25,7
25,5
22,8
21,5
21,6
19,1
33,3
25,6
18,1
25,1
24,1
21,5
20,3
21,8
20,3
32,5
26,0
16,6
23,9
24,2
21,8
21,3
17,6
16,1
30,2
22,5
14,7
21,0
19,7
17,9
18,0
20,4
17,7
30,3
24,0
15,3
20,0
21,8
20,2
18,5
FONTE: Caderno Indicadores - 2013.
As taxas de distorção do EF apresentam-se altas em todas as regiões do Estado.
Tomando-se a média do Estado, tem-se uma evolução no período examinado da ordem de
20,60%, posto que a distorção caiu de 26,7% em 2003, para 21,2% em 2011.
Revela-se, novamente, a situação das regiões mais pobres do Estado –
Jequitinhonha/Mucuri – a qual, apesar da evolução ocorrida no período – 24,81% - encontra-se
com uma distorção de 30,3% na apuração mais recente.
A região melhor posicionada é a Noroeste, apresentando em 2011 uma taxa de 15,3%,
contudo, demonstrando a ocorrência de uma involução, uma vez que, em 2010, essa taxa era de
14,7%.
36
TABELA 9
Taxa de Distorção Idade Série
Ensino Médio
Em %
Minas Gerais
RMBH
2003
48,0
51,2
2004
46,8
50,3
2005
43,8
47,0
2006
41,8
45,0
2007
38,5
42,6
2008
34,9
36,1
2009
33,7
34,9
2010
33,8
35,6
2011
32,0
34,1
Grande Norte
Alto Paranaíba
52,3
39,4
50,9
39,1
48,5
36,0
45,8
34,5
41,5
29,7
38,7
28,1
39,0
26,1
38,4
27,7
35,4
26,1
Central
Centro-Oeste de Minas
Jequitinhonha/Mucuri
Mata
Noroeste de Minas
Norte de Minas
Rio Doce
Sul de Minas
Triângulo
50,2
41,2
56,9
47,7
45,5
53,1
48,5
41,9
44,6
49,5
40,0
56,3
45,4
41,3
51,5
46,4
40,2
42,7
46,4
35,7
53,7
42,7
37,0
49,1
44,3
36,9
39,5
44,4
33,9
53,1
41,5
35,5
45,2
41,6
34,7
37,6
41,8
31,3
48,3
38,7
32,3
40,1
38,7
31,6
35,2
36,5
28,0
45,0
36,0
29,8
37,4
34,3
30,0
33,7
35,5
27,4
44,9
34,3
26,7
36,2
32,7
28,7
32,1
35,9
26,6
44,9
35,0
27,2
35,2
32,3
28,4
32,5
34,3
24,5
42,1
33,7
26,0
33,1
30,2
26,4
31,1
FONTE: Caderno Indicadores - 2013.
Com relação ao EM, a situação se configura ainda pior, apesar dos números da média
geral do Estado apontarem uma evolução de 33,33%, passando a distorção de 48%, no início do
período, para 32,0% no final.
Novamente, as regiões Jequitinhonha/Mucuri, apesar de possuírem as maiores taxas,
demonstraram evolução de 56,9% para 42,1% no período, sendo o melhor resultado, o obtido pela
região Centro-Oeste, com 24,5% em 2011.
REFERÊNCIA:
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2013.
BAIXA TAXA DE FREQUÊNCIA LÍQUIDA DA POPULAÇÃO DE 15 A 17 ANOS
O indicador é uma medida da proporção de pessoas de determinada faixa etária que
frequentam a escola na série adequada, conforme a adequação idade-série do sistema
educacional brasileiro. O sistema educacional brasileiro considera a idade de sete anos como a
adequada para o ingresso no ensino fundamental, cuja duração usual é de oito anos. Ressalta-se
que, com a introdução do ensino fundamental de nove anos em alguns estados, que é o caso de
Minas, houve uma redução da idade de ingresso para seis anos.
A taxa de frequência líquida é empregada no acompanhamento da frequência da
população aos estabelecimentos de ensino e da cobertura do sistema escolar, medindo acesso e
eficiência do sistema de ensino no Estado.
37
Os dados retratados, abaixo, foram apurados pelo IBGE, anos 2003 a 2011, relativos ao
Estado de Minas Gerais, RMBH, região sudeste e Brasil, a partir da PNAD e do Censo Demográfico,
sendo referentes à população de 15 a 17 anos, que é a faixa etária na qual os alunos deveriam
estar cursando o ensino médio, onde há graves problemas com as taxas de rendimento –
aprovação, reprovação e abandono.
TABELA 10
Taxa de Frequência Líquida
População 15 a 17 anos
Em %
Brasil
Sudeste
Minas Gerais
RMBH
2003
43,0
55,4
46,8
54,4
2004
44,2
57,9
49,7
56,7
2005
45,2
57,3
50,7
58,5
2006
47,0
57,8
50,5
55,9
2007
47,9
58,7
51,1
55,6
2008
50,4
61,9
56,0
62,5
2009
50,9
60,5
54,4
57,9
2011
51,6
59,6
56,0
58,0
FONTE: Caderno Indicadores - 2013.
O dado para Minas Gerais, na última apuração – 2011 – revela que 56% dos alunos
entre 15 e 17 anos estão na série adequada à idade, o que é baixo, apesar da evolução de 19,66%
ocorrida no período e de mostrar resultados acima da média nacional. As taxas, em 2011, da
RMBH, Região Sudeste e do Brasil são, respectivamente, 58%, 59,6% e 51,6%.
A Fundação João Pinheiro – FJP – a partir da Pesquisa por Amostra de Domicílios de
Minas Gerais – PAD/MG – apurou a taxa de frequência líquida da população de 15 a 17 anos, para
as diversas regiões do Estado, em 2009 e 2011, a saber:
TABELA 11
Taxa de Frequência Líquida
15 a 17 anos
Em %
2009
2011
Alto Paranaíba
58,8
54,5
Central
53,0
49,3
RMBH
53,7
48,5
Centro-Oeste de Minas
51,8
49,3
Jequitinhonha/Mucuri
48,7
48,0
Mata
50,7
40,1
Noroeste de Minas
55,9
56,1
Norte de Minas
56,3
50,9
Rio Doce
45,7
54,0
Sul de Minas
51,8
50,8
Triângulo
59,5
57,9
FONTE: Caderno Indicadores - 2013.
As regiões da Mata e Jequitinhonha/Mucuri apresentaram as piores taxas de
frequência líquida na última apuração, em 2011, atingindo, respectivamente, 40,1% e 48%,
enquanto os melhores resultados são da região do Triângulo, com 57,9% e da Noroeste de Minas,
com 56,1%.
Comparando-se os dados estatísticos apurados pelo IBGE e pela FJP, com relação à
RMBH, temos resultados diferentes, constando no Caderno Indicadores 2012, que os dados da
38
PAD/FJP não são comparáveis com os da PNAD/IBGE, em razão de diferenças na metodologia de
apuração, como amostragem e coleta dos dados.
Recomendação:
O TCEMG recomendou ao Governo que as ações, para o ensino médio, fossem
intensificadas, reavaliadas e monitoradas constantemente e que fossem corrigidos os desvios e
aprimorados seus propósitos, para permitir a contínua evolução do processo educacional mineiro.
Recomendou, também, que o Estado aperfeiçoasse os programas e ações educacionais,
implementando medidas para promover a evolução dos indicadores de desempenho do Estado e
para incrementar os investimentos destinados às regiões menos favorecidas
socioeconomicamente, com o escopo de reduzir as desigualdades regionais.
REFERÊNCIA:
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2013.
39
Infraestrutura
 Etapa de Planejamento dos Projetos de Concessão Dissociada de
Requisitos Técnicos Fundamentais
 Contratação de Consultorias sem Especificações e
Acompanhamentos Necessários por Parte da Administração
 Fragilidade no Acompanhamento da Execução de Projetos
40
CONTEXTUALIZAÇÃO
De acordo com o Relatório de Competitividade Global para 2013-2014 divulgado pelo
Fórum Econômico Mundial o Brasil caiu do 48º para o 57º lugar no índice global. Um dos fatores é
a má qualidade da infraestrutura. A contribuição desse pilar na queda do índice global foi de 6
pontos negativos em relação a 2012, variando da posição 70 em 2012 para a posição 76 em 2014.
Nas contas do governo do Estado, em análise aos indicadores para aferição do
desempenho dos programas da área de resultado relacionada à infraestrutura, verificaram-se
avanços com redução do número de acidentes e de mortes, bem como melhora nas condições das
estradas. A análise transversal realizada sobre os programas, projetos e ações, evidencia que o
foco é o transporte rodoviário e a melhoria das rodovias. Para uma mobilidade eficaz no território
mineiro, faz-se necessário repensar a implementação da própria política pública e a avaliação de
seus impactos de resultados refletindo acerca da queima indiscriminada de combustível fóssil,
emissão de gases de efeito estufa, mudanças climáticas, bem como o desenho e o marco lógico
dos programas de transporte e seus efeitos não previstos.
Na área de logística, verifica-se um foco no modal rodoviário, sem projetos que
contemplem outros modais, tais como ferrovias e hidrovias. Com vistas à implementação de um
desenvolvimento sustentável, faz-se necessária a integração dos governos nacional, estaduais e
municipais, agindo de forma preventiva e eficaz para cumprir as obrigações internacionais e
nacionais de proteção do meio ambiente à luz da Convenção de Mudança Climática, Protocolo de
Kyoto e Carta da Amazônia.
Uma das tendências que vem se firmando é a de que determinados serviços, bem
como a infraestrutura necessária, sejam prestados na forma de parcerias público-privadas ou de
concessões comuns.
As concessões comuns (regidas pela Lei Federal 8987/1995) e as parcerias públicoprivadas (concessões administrativas e patrocinadas regidas pela Lei Federal 11079/2004)
envolvem, via de regra, empreendimentos relativos à prestação de serviços de grande relevância
para a sociedade, alto vulto financeiro (materialidade) e alto grau de riscos embutidos e incertezas
face ao longo prazo de execução contratual, tais como mudanças de cenário político, econômico,
financeiro, tecnológico, risco de demanda, riscos ambientais, falta de estabelecimento de regras
claras para condução dos negócios, comprometimento por gerações, dentre outros. Assim, a
relevância, a materialidade e os riscos do negócio são sempre intrínsecos a esses
empreendimentos.
Destaca-se a questão do financiamento público dos investimentos em infraestruturas
face à confluência de responsabilidades nas três esferas de governo, em razão do financiamento
federal em projetos de competência estadual e/ou municipal. A falta de alinhamento entre essas
três esferas de poder para consecução de políticas públicas para a área de infraestrutura é cada
vez mais evidente nas contratações analisadas. É comum o desperdício de recursos e esforços em
estudos e projetos que não são efetivamente concretizados.
Por essas razões, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais tem acompanhado
determinados projetos desde a etapa de planejamento e observado inconsistências que, se não
corrigidas concorrem para a inviabilidade do projeto.
41
Neste trabalho, destacam-se três focos para aprimoramento da gestão governamental
em projetos desta natureza. O primeiro refere-se a aspectos da qualidade dos projetos em si, a
partir do cumprimento de requisitos técnicos fundamentais a serem seguidos ainda na fase de
planejamento. O segundo e terceiro referem-se à qualidade da gestão em dois momentos
importantes, ao levantamento de informações de interesse da Administração: a contratação de
consultorias, em especial na etapa de planejamento e a fiscalização da execução do contrato.
ETAPA DE PLANEJAMENTO DOS PROJETOS DE CONCESSÃO DISSOCIADA DE REQUISITOS
TÉCNICOS FUNDAMENTAIS
De acordo com o artigo 10 da Lei de PPP, a licitação só pode ser autorizada com base
em estudo técnico que demonstre a conveniência e oportunidade da contratação e a capacidade
orçamentária e financeira para sustentar o contrato. Estudo técnico deve embasar os critérios de
tomada de decisão como: a escolha do modelo de contratação, os valores e prazos envolvidos e os
resultados pretendidos.
Assim, falhas sistemáticas no planejamento concorrem para que os parâmetros da
licitação como prazo, outorga, tarifa, contraprestação, não estejam devidamente fundamentados
tecnicamente. Critérios mal embasados podem resultar em licitações desertas ou contratações
antieconômicas ou induzir à tomada de decisões equivocadas.
Principais inconsistências na fase de Planejamento decorrem de:
 falta de política ou plano estratégico determinantes de prioridades e diretrizes para
seleção do projeto;
 diagnóstico superficial ou incompleto da situação atual, levando a subestimativas dos
problemas a serem enfrentados e dos riscos incorridos;
 falhas nas projeções de demandas, de insumos, desconsideração dos tributos e alíquotas
vigentes;
 valores de investimentos superdimensionados;
 problemas relacionados à desapropriação (valores de ressarcimento subdimensionados,
demora no processo, alocação de risco indevida);
 falhas nos requisitos de licenciamento ambiental desconsiderando o impacto na própria
viabilidade do empreendimento;
 ausência de base de dados de registros para avaliação de custos e despesas relacionados
à prestação do serviço;
42
 arranjo de governança mal estruturado ou não estabelecido;
 ausência de critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado, o que
significa previsão de indicadores de desempenho focados no produto ou no insumo e
não no resultado e indicadores de desempenho fora dos requisitos: específico,
mensurável, atingível, realista e tempestivo, ou fora da competência do concessionário;
 falta ou falhas na elaboração de matriz de riscos, implicando na alocação inadequada dos
riscos do contrato e falta de disposições contratuais que assegurem o necessário
tratamento de riscos;
 estudo de viabilidade dissociado das premissas estabelecidas no plano de negócios e
utilizando dados e premissas divergentes dos estudos que deveriam embasá-lo (custos,
demanda e outros), fornecem resultados distorcidos;
 as divergências e inconsistências de informações detectadas nas planilhas das obras civis
podem mascarar a percepção de rentabilidade do negócio e comprometer a tomada de
decisão pela Administração.
Recomendações:
Além dos estudos sobre a conveniência e oportunidade da contratação da PPP ou
Concessão e sobre os impactos fiscais do projeto a fim de celebrar um contrato, o TCEMG se
posicionou para que o Poder Concedente:
 procedesse a estudos técnicos prévios adequados (estudos de demanda, de opções
tecnológicas, estudos ambientais, dentre outros), estudos de viabilidade econômicofinanceira para definição da escolha adequada do modelo, bem como estudos jurídicos
(relativos aos principais riscos do projeto, a melhor forma de mitigá-los, minutas de
edital e contrato, dentre outros);
 integrasse à modelagem econômico-financeira a matriz de riscos com atribuição a cada
uma das partes dos principais riscos do projeto e, quando possível, especificação das
consequências de tal atribuição no plano econômico-financeiro;
 submetesse a minuta do edital e contrato à consulta pública antes da elaboração do
edital definitivo, com divulgação adequada e estabelecendo prazo compatível com a
complexidade do objeto, a fim de alcançar o máximo de sugestões possível;
 procedesse ao levantamento de custos de investimentos e serviços, de modo mais
acurado possível, pois isso tem impacto direto na tomada de decisão, como a verificação
da rentabilidade do empreendimento e o possível valor de outorga;
 elaborasse as planilhas referentes aos estudos de viabilidade econômico-financeira dos
empreendimentos com maior precisão e consistência com o definido em edital e
43
devidamente vinculadas para propiciar as análises de sensibilidade/risco do
empreendimento, reajustes e revisões.
REFERÊNCIAS:
Processos de concessão 851051; 851052; 876343; 710957.
CONTRATAÇÃO DE CONSULTORIAS SEM ESPECIFICAÇÕES E ACOMPANHAMENTOS NECESSÁRIOS
POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO
Premissas equivocadas, inconsistências e divergências verificadas no Plano de
Negócios e no estudo de viabilidade decorrem também da falta de acompanhamento adequado
dos setores competentes pelo serviço, na fase de planejamento do contrato.
Desse modo, os estudos técnicos prévios, realizados pela própria Administração ou por
consultoria contratada, não conseguem justificar o valor e o prazo de vigência do contrato, bem
como a sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas do projeto, diretriz essencial
para essas contratações.
Normalmente esses estudos são contratados de consultorias especializadas, mas essas
contratações dependem de especificação e acompanhamento criterioso do interessado para
resultarem em projetos que atendam à Administração.
O gestor deve assegurar-se de que:
 as consultorias recebam informação e produzam estudos realmente aderentes às
necessidades da Administração;
 as consultorias entreguem os seus produtos para livre uso da Administração.
Recomendações:
Considerando que as inconsistências encontradas nos estudos que deram origem à
contratação afetam a tomada de decisão, o TCEMG tem recomendado aos gestores públicos que,
para contratação de consultorias:
 elabore previamente termo de referência pormenorizado do produto esperado da
contratação, bem como a definição de critérios, prazos e etapas de apresentação dos
estudos para fins de acompanhamento pela Administração e as condições para aceitação
e recebimento dos trabalhos;
 dê o mesmo tratamento a potenciais interessados em apresentar estudos sobre
viabilidade, levantamentos, investigações, dados, informações técnicas, projetos ou
44
pareceres de interesse em projetos de concessões comuns, administrativas e/ou
patrocinadas;
 demonstre a compatibilização dos custos dos estudos técnicos com os valores praticados
pelo mercado, devendo esse valor ser atestado pela Administração contratante;
 conste em contratos de consultoria/assessoria a indicação expressa para a entrega de
planilhas e estudos desenvolvidos, com indicação de cálculos e fórmulas, sem exigência
de senhas de acesso ou qualquer forma de bloqueio;
 exija a composição da equipe técnica e custos individualizados por produto
desenvolvido, no caso de contratação/autorização de consultoria para elaboração de
diversos estudos, com vistas ao ressarcimento proporcional dos estudos que forem
efetivamente utilizados.
REFERÊNCIAS:
Processos de concessão 851051; 851052.
FRAGILIDADE NO ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO DE PROJETOS
A complexidade e o longo prazo de vigência desses contratos exigem equipe preparada
desde a fase de planejamento e licitação até o acompanhamento completo da execução
contratual. É necessário institucionalizar a equipe de fiscalização para que não seja desconstituída
a cada gestão, com perda do conhecimento acumulado. Trata-se de boa prática recomendada
internacionalmente. É preciso lembrar que a titularidade dos serviços permanece com a
Administração Pública e independente da alocação de riscos do contrato, a gestão pública
adequada de contratos de concessões e PPP exige equipe competente, experiente e com recursos
apropriados aos trabalhos que lhe são exigidos em todas as etapas, sob pena de que a contratação
não logre o resultado.
O Banco Mundial1 enfatiza os benefícios de estabelecer-se uma equipe de gestão
desses contratos, envolvida desde o início da fase de planejamento, ressaltando a necessidade de
garantir a continuidade do acompanhamento durante a execução contratual.
Ainda que a modelagem proposta indique vantagem para o Estado nessa contratação,
entende-se que o alcance efetivo da pretendida vantagem deverá ser permanentemente aferido,
tendo em vista, principalmente, o longo prazo da concessão e a inexistência ou escassez, nesse
1 World Bank (2014) Public-Private Partnerships – Reference Guide, version 2.0, Washington, D.C
45
momento, de referencial para aferição de outros aspectos significativos, relativos a resultados
qualitativos.
A exemplo de Minas Gerais, outros Estados adotam a contratação de Verificador
Independente para acompanhamento dos contratos, em especial dos indicadores de desempenho
estabelecidos para a parceria.
Recomendações:
a) Nomeação de equipe para realizar o acompanhamento efetivo da contratação, desde a fase
de planejamento.
A fiscalização exercida pelo próprio ente contratante não é substituível por fiscalização
contratada, sendo esta apenas de caráter auxiliar. As análises de contratações de parcerias
público-privadas realizadas pelo TCEMG têm reiterado sistematicamente a instituição dessa
equipe com vistas a garantir a continuidade da atividade de fiscalização, independente da
mudança de gestões ao longo do contrato.
Unidades setoriais de PPP devem ser estabelecidas, preferencialmente com equipe
multidisciplinar, com a atribuição de acompanhar e operacionalizar todas as ações do Poder
Concedente em relação ao contrato de concessão, inclusive no comando de fiscalização
contratada, se houver.
b) Avaliação permanente das vantagens produzidas pelo contrato de PPP, principalmente no
tocante a resultados qualitativos e incorporação e intercâmbio dos indicadores previstos no
contrato de PPP aos aplicados às unidades geridas pelo Governo do Estado.
É primordial garantir o acompanhamento da execução por equipe devidamente capacitada
para entender o contrato. Desse modo, a fiscalização adequada deve buscar não apenas garantir
os resultados pretendidos, mas também propiciar e assegurar a gestão do conhecimento
adquirido no acompanhamento pari passu. Importante também ajustar parâmetros de
comparação com outros modelos de contratação a fim de consolidar fundamentos e dados para
planejamentos futuros.
REFERÊNCIAS:
Processos de concessão 747618; 851051; 851052; 898540.
46
Arrecadação Sustentável em Minas Gerais
 Insuficiência no Detalhamento da Metodologia Adotada para as
Projeções de Receita
 Insuficiência dos Repasses de Recursos Compensatórios para
Perdas Decorrentes da Lei Kandir
 Deficiências no Gerenciamento de Recursos da CFEM
 Riscos Acerca da Sustentabilidade das Receitas Oriundas do Nióbio
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
47
CONTEXTUALIZAÇÃO
Segundo estudo decorrente da parceria entre o TCEMG e o IPEAD/UFMG, existe uma
perspectiva de redução da participação de Minas Gerais sobre o PIB nacional, tendo em vista que
o crescimento da economia mineira não proporcionou a geração mais intensiva de empregos, por
se basear em setores exportadores de commodities ou internos de bens de capital e siderurgia,
mais intensivos em capital.
No tocante à sustentabilidade da arrecadação, nota-se que o setor extrativo mineral
contribui com 3,36% do total arrecadado de ICMS (municípios mineiros). Isso se explica, em parte,
pelas desonerações impostas pela Lei Kandir para atividades voltadas para a exportação, em parte
pela ausência de beneficiamento do minério de ferro, que é exportado em forma bruta. Ressaltase que a indústria extrativa mineral é caracterizada como uma atividade de exploração de recursos
não renováveis, de baixa agregação de valor e baixa geração de renda, responsável por 1% do
total de empregos de Minas Gerais.
Em 2013 a exportação de minério de ferro respondeu por 46,43% do valor total
exportado. A predominante participação do setor de mineração na pauta de exportações mineira
ocorre à medida que perdem espaço atividades com maior grau de agregação de valor e
complexidade tecnológica, como a siderurgia e a produção automotiva, que também têm
contribuição significativa para a arrecadação estadual. Isso pode levar a um processo de retração
de investimentos nessas atividades a favor da mineração, fazendo com que as atividades capazes
de gerar produtos comercializáveis com maior valor agregado deixem de se expandir no estado,
reduzindo o potencial de arrecadação.
Além disso, problemas no gerenciamento da Compensação Financeira pela Exploração
de Recursos Minerais – CFEM – têm sido apontados pelo TCEMG, em especial quanto à ausência
de direcionamento para a diversificação da economia dos municípios mineradores, visando à
garantia da manutenção do desenvolvimento econômico e da recuperação de danos que essa
atividade tenha provocado no meio ambiente.
Nesse sentido, são apresentados os gargalos relacionados à sustentabilidade da
arrecadação de Minas Gerais identificados nas contas governamentais, no tocante ao
planejamento das metas de arrecadação, às perdas decorrentes de renúncias impostas pela Lei
Kandir, o gerenciamento de recursos oriundos da CFEM e os riscos identificados na parceria que o
Governo tem para exploração e comercialização de nióbio.
INSUFICIÊNCIA NO DETALHAMENTO DA METODOLOGIA ADOTADA PARA AS PROJEÇÕES DE
RECEITA
Em observância ao § 1º do art. 4º da LRF, a LDO apresentou o Anexo I - Metas Fiscais,
que estabelece as metas anuais, em valores correntes e constantes, das receitas, despesas,
resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício de 2013 e os dois
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
48
seguintes. Na sessão em que as contas do exercício de 2011 foram apreciadas, o Tribunal de
Contas recomendou:
Tendo em vista que não foi possível reproduzir as projeções realizadas pela SEF na
previsão das receitas, em razão da insuficiência de dados, contrariando o disposto
no art. 4º, § 2º, II, e no art. 12, ambos da LRF, recomendo que o Governo, à luz do
princípio da transparência e da efetividade do controle da Administração Pública,
detalhe os aspectos metodológicos das projeções, especialmente quanto à
estacionariedade das séries, à sazonalidade dos dados, às transformações
efetuadas nas séries, aos critérios de escolha dos termos defasados
temporalmente e aos modelos alternativos e critérios para avaliação de
projeções. Por fim, que sejam apresentados os procedimentos para cada código
de receita e a memória de cálculo das previsões.
Nos anos subsequentes o Governo continuou apresentando de forma genérica os
procedimentos adotados para a fixação das metas de arrecadação das receitas.
Fato relevante foi destacado na análise ocorrida no relatório técnico das contas de
governo de 2013, qual seja a redução considerável das metas de 2014 da LDO/2013 em relação à
LDO/2012.
Recomendação:
Detalhamento dos aspectos metodológicos das projeções à luz do princípio da
transparência e da efetividade do controle da Administração Pública e do disposto no art. 4º, § 2º,
II, e no art. 12, ambos da LRF e de todas as medidas que justifiquem a redução de metas futuras
em relação às leis de diretrizes orçamentárias anteriores.
REFERÊNCIAS:
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2013
Processo 872207 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2011.
INSUFICIÊNCIA DOS REPASSES DE RECURSOS COMPENSATÓRIOS PARA PERDAS DECORRENTES
DA LEI KANDIR
A concentração de competências em matéria tributária na União, sobretudo para a
imposição de regras gerais (art. 146, III, CR/88), falhou em sua tarefa precípua de harmonizar a
legislação nos diversos Estados, haja vista a permanência da guerra fiscal.
A Constituição Federal, mediante o art. 155, § 2º, inciso X, “a”, promoveu a
desoneração de tributos às exportações, em especial o ICMS, objetivando atingir superávits
comerciais, fazendo com que os Estados exportadores de minério perdessem parcela significativa
dos impostos arrecadados advindos da atividade mineral.
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
49
No caso de Minas Gerais, terceiro maior PIB do país, a atividade mineradora possui
grande peso nas exportações, representando 46,43% dos US$ 33,44 bilhões exportados em 2013.
No tocante à LC 87/96 e alterações − Lei Kandir – destaca-se o fato de que em 2013
houve renúncia de receita compulsória de R$ 2,419 bilhões, mas foram transferidos pelo Governo
Federal apenas R$ 189 milhões, visando compensar financeiramente a desoneração de ICMS
promovida.
A seguir, demonstram-se graficamente os valores efetivamente transferidos pela
União no período de 2007 a 2013 a título de compensação, e os valores das perdas sofridas pelo
Estado decorrentes das isenções das exportações:
TABELA 12
Quadro Comparativo de Perdas por Isenção/Exportação – Valores Constantes
Em R$
Perda Líquida após Fundo Financeiro
Perda Decorrente
Transferências
Ano
da Lei Kandir
da União para MG
(A)
(B)
(C)
(D)
(C-D)
(B/A)
2007
1.813.503.655,01
263.599.482,07
1.549.904.172,94
172.529.750,26
1.377.374.422,69
14,54%
2008
1.803.371.937,95
248.908.147,75
1.554.463.790,20
462.340.197,85
1.092.123.592,35
13,80%
2009
1.861.205.332,30
238.618.778,50
1.622.586.553,80
313.810.616,55
1.308.775.937,25
12,82%
2010
2.445.484.255,81
225.305.311,15
2.220.178.944,65
360.367.660,04
1.859.811.284,61
9,21%
2011
3.133.985.163,37
211.548.155,92
2.922.437.007,46
294.384.328,78
2.628.052.678,68
6,75%
2012
2.406.120.163,12
199.878.088,86
2.206.242.074,26
384.357.337,59
1.821.884.736,67
8,31%
ressarcimentos
para Fomento das
(valores efetivados) Exportações - FEX
Perda Total por
Isenções
Análises
2013
2.607.629.047,00
188.723.047,00
2.418.906.000,00
-
2.418.906.000,00
7,24%
Total
16.071.299.554,57
1.576.581.011,26
14.494.718.543,31
1.987.789.891,06
12.506.928.652,25
9,81%
FONTE: Armazém de Informações - Siafi e Relatórios Técnicos das Contas do Gov ernador, ex ercícios 2007 a 2013, TCEMG.
NOTA: Valores Corrigidos pelo IPCA. Dez 2013 = R$1,00.
Nos sete exercícios analisados, constata-se que Minas perdeu, com a desoneração das
exportações, nada menos que R$ 16,071 bilhões em valores indexados pelo IPCA. Desse
montante, 9,81%, ou seja, R$ 1,576 bilhão foi repassado pela União, a título de compensação.
Em média, Minas Gerais vem perdendo R$ 1,786 bilhão a cada ano, ainda que
considerado o “Auxílio Financeiro para Fomento das Exportações” – FEX, cujo objetivo é fomentar
as exportações e também compensar as perdas dos Estados exportadores de minério de ferro, por
meio do qual foi repassado R$ 1,987 bilhão no período.
O fato é que Minas, nos últimos sete anos, registrou perda efetiva de receita no
montante de R$ 12,507 bilhões, o que representa 4,45% da arrecadação de ICMS no período,
R$ 281,379 bilhões, também corrigidos pelo IPCA.
Salienta-se que o valor nominal recebido pelo Estado a cada ano tem se mantido o
mesmo (R$ 188 milhões), ao passo que o das perdas, conforme demonstrado, apresenta escala
ascendente.
O cenário tem sido objeto de questionamento por parte dos Estados mineradores, tais
como Pará e Mato Grosso do Sul. Exemplo disso é a PEC 92/11 (em apenso à PEC 122/11), em
tramitação na Câmara dos Deputados, que submete bens minerais primários e semi-elaborados à
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
50
incidência do ICMS. No mesmo sentido, tramita na Casa Legislativa o Projeto de Lei Complementar
11/11 com idêntico objetivo.
O Tribunal Pleno recomendou que o Governo continuasse envidando esforços, nos
âmbitos estadual e nacional, no sentido de proceder à necessária revisão do texto da Lei Kandir.
REFERÊNCIA:
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2013.
DEFICIÊNCIAS NO GERENCIAMENTO DE RECURSOS DA CFEM
Segundo o relatório técnico das Contas do Governador/2013, o governo estadual
realizou despesas do mês de março ao mês de junho e em dezembro de 2013 utilizando recursos
da CFEM para pagamento de prestação relativa ao contrato firmado em 21/12/10, mediante PPP,
entre o ente público e a empresa Minas Arena, cujo objeto é a concessão administrativa para
operação e manutenção precedidas de obras de reforma, renovação e adequação do Complexo do
Mineirão.
As receitas advindas da CFEM deveriam ser aplicadas em projetos que, direta ou
indiretamente, revertam em prol da comunidade local, na forma de melhoria de infraestrutura, da
qualidade ambiental, da saúde e da educação. Esse é o próprio objetivo de sua criação. Ressaltase, ainda, que os artigos 252 e 253 da Constituição do Estado de Minas Gerais de 1989 dispõem
sobre a aplicação desses recursos na assistência prioritária aos municípios mineradores.
De acordo com o governo do Estado a utilização dos referidos recursos é unicamente
direcionada a setores que promovem, com resultados impactantes, a diversificação das atividades
econômicas nos locais em que atuam.
Foi verificado também o financiamento, com recursos da CFEM, de outros programas
integrantes da Rede de Desenvolvimento Econômico Sustentável e da Ação 1312 - Mobilidade na
Copa - Programa 007 - Copa do Mundo 2014, pertencente à Rede Cidades. Quanto ao
financiamento desses programas, alegou o Estado que tais projetos podem ter impacto
significativo em vários municípios mineiros, independentemente de sua base econômica estar
associada à mineração.
Por fim, inobstante a recomendação para que fossem instituídos mecanismos para o
controle das aplicações da CFEM por meio de gerenciamento dos seus recursos em conta
específica, conforme parecer prévio das Contas de 2011, não foram observadas ações destinadas a
implementar, nos anos posteriores, o recomendado por esta Corte de Contas.
Recomendação:
O TCEMG quando da emissão do parecer prévio das contas de 2013 se posicionou para
que o Governo do Estado:
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
51
 adotasse medidas para cessar o pagamento da contraprestação à concessionária Minas
Arena com recursos da CFEM, bem como reveja o financiamento, com tais recursos, dos
programas relativos às Redes de Desenvolvimento Econômico Sustentável e Cidades;
 instituísse mecanismo de controle de aplicações da CFEM ao longo dos anos, por meio
do gerenciamento dos seus recursos na conta bancária específica já existente, ou da
criação de um fundo para a sua administração;
 providenciasse o aporte financeiro necessário à recomposição do saldo da CFEM na
conta bancária específica já existente para esse fim, em especial para que se dê a efetiva
destinação dos seus recursos, auferindo-se os resultados compensatórios econômicos,
sociais e ambientais.
REFERÊNCIAS:
Processo 872207 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2011
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2013.
RISCOS ACERCA DA SUSTENTABILIDADE DAS RECEITAS ORIUNDAS DO NIÓBIO
O Estado de Minas Gerais, por força do Decreto Federal 29.384 de 26/03/51, possui o
direito à exploração das reservas de pirocloro - matéria-prima do nióbio comercializado após as
etapas de beneficiamento - que foram descobertas no município de Araxá. Posteriormente, foi
publicado o Decreto Federal 58.403 de 17/5/66, concedendo à Dema (atual Companhia Brasileira
de Metalurgia e Mineração - CBMM) o direito de exploração em jazida contígua à do Estado.
Atualmente, a empresa pública Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais Codemig (antiga Camig) é a titular do direito de exploração da mina do Estado.
A tabela a seguir apresenta detalhes sobre as jazidas da Codemig e da CBMM,
localizadas em Araxá:
TABELA 13
Reservas de Araxá
Reserva
CBMM
CODEMIG
Ton. Nb
Ton.
Nb2 O5 (% )
Ton. Nb2 O 5
Ton. Nb1
8.344.099
5.832.525
293.194.215
2,07
6.069.120
4.242.315
280.274
18.553
195.912
12.968
31.987.000
9.356.000
1,77
1,61
566.170
150.632
395.753
105.291
8.628.521
6.031.336
334.537.215
2,03
6.791.105
4.746.983
Ton.
Nb2 O 5 (% )
Ton. Nb2 O5
Medida
451.032.372
1,85
Indicada
Inferida
16.884.000
1.025.000
1,66
1,81
Total
468.941.372
1,84
1
FONTE: CODEMIG.
NOTA: 1 - 69,9% de Nb contido no Nb 2O5.
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
52
As reservas estão classificadas em medida indicada e inferida, em nível decrescente de
confiabilidade. A partir do teor médio de Nb2O5 (óxido de nióbio), é possível estimar a reserva em
toneladas de Nb (nióbio). Logo, pode-se afirmar com alto grau de confiabilidade (reservas
medidas) que as jazidas de nióbio de Araxá possuem em torno de 10.074.840 toneladas de nióbio
contido. A Figura a seguir ilustra o carbonatito de Araxá:
Carbonatito de Araxá
FONTE: Apresentação da CBMM para o TCEMG.
A área de cor laranja delimitada à esquerda corresponde ao direito minerário da
Codemig, enquanto a da direita refere-se ao da CBMM. A tabela a seguir dispõe sobre a
composição mineralógica média do minério intemperizado de Araxá:
TABELA 14
Composição Mineralógica do Minério De Araxá
Mineral
Bariopirocloro
%
4
Limonita, goetita
36
Barita
20
Magnetita
16
Gorceix ita
6
Monazita
4
Ilmenita
5
Quartzo
4
Outros
T otal
5
100
FONTE: Apresentação da CBMM
para o TCEMG.
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
53
Segundo a CBMM, o nióbio pode ser encontrado no mineral bariopirocloro, com
participação de 4% na composição mineralógica média, enquanto as terras raras 2, subproduto do
nióbio, encontram-se na monazita, também com 4%.
Note-se que a Comipa, sociedade anônima constituída pela CBMM e Codemig, faz a
lavragem das jazidas de ambas as empresas, na proporção de 50% cada uma. É admitida uma
margem de erro de 10% a ser compensada no exercício seguinte, nos termos da Escritura Pública
de 1972. Até 2013, já foram lavradas 32.074.498 toneladas brutas da jazida da Codemig e
32.963.910 toneladas brutas da jazida da CBMM, somando 65.962.912 toneladas.
Para melhor aproveitamento econômico das jazidas, a Camig e a CBMM constituíram
uma sociedade anônima denominada Companhia Mineradora do Pirocloro de Araxá – Comipa,
para a qual, ambas as empresas arrendaram seus direitos de lavra. De acordo com a Escritura
Pública de constituição da Comipa registrada no Cartório do 6º Ofício de Notas de Belo Horizonte
em 1972, o minério de pirocloro, extraído em partes iguais de ambas as jazidas, deveria ser
vendido exclusivamente para a CBMM pelo seu custo mais margem de lucro, inicialmente fixada
em 10% e depois alterada para 5%, sendo esta última a responsável pelo seu beneficiamento e
industrialização com posterior comercialização de produtos de nióbio. Do lucro líquido dessas
vendas, a Camig teria o direito à participação de 25%. Ressalta-se que, para fixação dos critérios
de apuração do lucro líquido, também foi criada uma Sociedade em Conta de Participação – SCP,
da qual a CBMM figuraria como sócio ostensivo e a Camig sócio participante.
A tabela a seguir demonstra os valores repassados à Codemig, a título de SCP, de 2000
a 2012:
TABELA 15
Saldo Final de Participação da Codemig a Título se SCP
Preços Constantes de 2012
Em R$ mil
Ano
2000
Saldo a preços correntes1
28.539
Saldo a preços constantes2
69.728
2001
2002
90.696
104.844
223.271
227.384
2003
2004
130.232
87.264
230.030
140.894
2005
2006
95.646
132.966
145.732
199.149
2007
2008
329.205
482.586
469.179
618.282
2009
2010
2011
319.743
418.926
357.913
402.472
499.441
393.133
2012
452.930
452.930
FONTE: CODEMIG.
NOTAS:
1 - Saldo obtido após cálculo de impostos e ajustes dev ido a contratos de adiantamento de
ex portações e de câmbio, créditos fiscais, v endas não recebidas, e outros.
2 - Preços constantes obtidos a partir da média anual do IGP-DI, com 2012 = 100.
2 As terras raras compõem 17 elementos químicos que se encontram no minério de monazita, associado ao pirocloro. A CBMM pretende
gerar produtos de terras raras a partir dos rejeitos das plantas de concentração de nióbio. Tais produtos têm uma grande variedade de aplicações
tecnológicas, que vão desde a constituição de catalisadores à produção de materiais luminescentes e de magnetos.
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
54
Observa-se que até 2006 a média anual do saldo a preços constantes foi de R$ 176,59
milhões, enquanto que, a partir de 2007 até 2012, teve considerável evolução para R$ 472,57
milhões. Segundo a CBMM, isso se explica, tendo em vista os esforços contínuos de
desenvolvimento de novos mercados principalmente na China, e também o realinhamento dos
preços de nióbio no mercado mundial.
No que diz respeito a perdas do processo de produção de nióbio, o relatório das
Contas Governamentais/2012 apontou algumas inconsistências. A Codemig encaminhou
esclarecimentos prestados pela CBMM sobre as perdas de nióbio, quando foi possível verificar que
são de uma significativa grandeza que pode variar entre 35 a 55%3. Tais perdas ocorrem,
principalmente, na etapa de flotação do concentrado, quando partículas muito mistas de pirocloro
não conseguem ser flotadas e se juntam ao rejeito. Tais rejeitos são encaminhados para lagos
artificiais, cujos detalhes encontram-se na tabela a seguir:
TABELA 16
Depósitos de Rejeito
Lago de rejeito
4
5
Volume (metros cúbicos)
3.605.000
13.820.000
Toneladas
6.489.000
24.876.000
6
Total
17.030.000
34.455.000
30.654.000
62.019.000
FONTE: Apresentação da CBMM ao TCE/MG.
Não se conhece, precisamente, a quantidade de nióbio contida nos lagos de rejeito,
mas, de acordo com a CBMM, é esperado que, por ocasião do esgotamento das jazidas, talvez
daqui a centenas de anos, eles se tornem as principais reservas de nióbio a serem exploradas pela
companhia. De acordo com a empresa, não há interesse em fazê-lo, pois há centenas de milhões
de toneladas nas reservas ainda a serem exploradas. Porém, é inegável o potencial econômico
desses rejeitos, ainda mais se for considerada a existência, neles, de terras raras.
Observa-se que a Escritura Pública de 1972 não contém cláusula expressa sobre os
direitos de propriedade dos rejeitos de produção de nióbio. Mas consta que se a CBMM promover
o aproveitamento de outras substâncias minerais, além da colômbia (nióbio), como subproduto da
mineração e/ou beneficiamento de minério de colômbia extraído pela Comipa, a Camig terá opção
de participação. Sabe-se que o aproveitamento de outras substâncias minerais pode ocorrer tendo
como fonte os rejeitos formados do processo de concentração de nióbio já realizado. A lógica do
negócio criado em 1972 é viabilizar o fornecimento de minério de pirocloro das duas minas à
CBMM a preço de custo mais percentual (5%), a título de manutenção da Comipa, almejando-se
exploração comercial pela CBMM e participação nos resultados pela Codemig. Destarte, a
participação da Codemig nos lucros da CBMM deve perseguir todo e qualquer beneficiamento
correspondente a cada porção do minério fornecido, quer in natura, quer na forma de rejeito. Essa
é uma interpretação sistêmica do contrato. Por outro lado, alerta-se: com o término da vigência
3 Perdas no processo de beneficiamento de minérios são normais. A situação ideal seria que todo o produto da lavra fosse integralmente
aproveitado, entretanto, essa não é a realidade, qualquer que seja o tipo de minério. Nesse cenário, o produto da lavra é beneficiado gerando um
concentrado e um rejeito. No caso da CBMM, foi verificado que esta investe, sistematicamente, em pesquisas, objetivando aperfeiçoar seu
processo de produção para obter o máximo de aproveitamento possível do minério de pirocloro.
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
55
do acordo, há o risco do Governo não ter garantida a sua participação no aproveitamento dos
rejeitos já estocados, que atualmente somam 62.019.000 toneladas.
Sobre esse apontamento técnico, a Codemig informou que já vem mantendo contatos
com a CBMM com a finalidade de estabelecer os parâmetros necessários relativos aos rejeitos
obtidos com a exploração de sua jazida, visando assegurar os interesses dessa empresa e de seu
acionista controlador, o Estado de Minas Gerais, na Sociedade em Conta de Participação – SPC.
No que diz respeito a preços praticados no comércio de nióbio, foram analisadas, em
visita técnica à CBMM, demonstrações financeiras de suas subsidiárias, verificando-se que o lucro
operacional corresponde a apenas 2,29% do lucro da CBMM e que, apesar de não previsto
expressamente na Escritura Pública de 1972, a Codemig vem recebendo participação de 25% deste
resultado.
Ressalta-se, por oportuno, que a equipe técnica desta Corte também abordou pontos
relacionados à exploração e comercialização de terras raras e quanto ao tipo de auditoria
independente contratado pela Codemig.
Isso posto, relativamente às terras raras, consoante a cláusula 4ª do 2º Termo de
Acordo celebrado entre a Codemig e a CBMM em 12/12/2011, foram estimados investimentos da
ordem de R$ 47,5 milhões, dos quais a referida estatal deveria contribuir com 25%, o que equivale
a R$ 11,87 milhões. Os investimentos destinam-se à elaboração de um estudo de viabilidade e
implantação de unidade produtiva para 3.000 toneladas de terras raras por ano. O mesmo
instrumento autorizou incremento de até 30% desse montante.
Foi informado pela Codemig que, até janeiro de 2014, o desembolso foi de R$ 12,98
milhões e que o programa de terras raras está no estágio de aferição de parâmetros para
determinar sua viabilidade econômica, não havendo ainda comercialização e lucro.
Não foram prestadas informações acerca de projeções do potencial econômico que
advirá da exploração dos novos minerais, a exemplo de fatores como taxa de retorno, payback,
custo de oportunidade e outros relacionados à comercialização futura de terras raras, o que
reforça as alegações da entidade sobre o desafio representado pelo fator mercadológico, ou seja,
suscetibilidade às variações decorrentes de questões estratégicas internacionais.
Em visita à sede da CBMM, foi constatado o direcionamento dos investimentos ao
desenvolvimento tecnológico, tendo a empresa alcançado o domínio do processo produtivo.
Entretanto, resta conhecer o aspecto comercial e a determinação da viabilidade econômica do
negócio pretendido – fatores essenciais para a motivação dos investimentos. Ressalta-se que o
acordo existente com a CBMM tem prazo que expira em 1º de janeiro de 2033, ou seja, em menos
de vinte anos, o que demonstra a necessidade de visualizar a expectativa de retorno dos
investimentos feitos pela Codemig.
Quanto aos questionamentos contábeis feitos, envolvendo dentre outros: os valores
recebidos a título de “Participação nas Subsidiárias”, as remessas advindas da CBMM, os controles
contábeis e a demonstração analítica da conta “Pesquisa e Desenvolvimento” da CBMM, cabe
registrar que as respostas da Codemig basearam-se no Relatório de Asseguração Limitada, emitido
pela Ernst & Young Terco Auditores Independentes S.S., sobre os resultados da Sociedade em
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
56
Conta de Participação – SCP estabelecida entre a CBMM e a Codemig, cuja conclusão foi
apresentada nos seguintes termos, verbis:
Com base nos procedimentos realizados, descritos neste relatório, nada chegou
ao nosso conhecimento que nos leve a acreditar que as informações constantes
dos resultados da SCP não tenham sido compiladas em todos os aspectos
relevantes, de acordo com os critérios adotados pela administração da CBMM
conforme descrito na seção “Responsabilidade da Administração da Companhia”.
O Conselho Federal de Contabilidade, na Resolução 1.160/2009, prevê dois tipos de
trabalho que o auditor independente pode realizar: "trabalho de Asseguração Razoável" e
"trabalho de Asseguração Limitada".
Nos termos da referida Resolução, o objetivo de trabalho de Asseguração Razoável é
reduzir o risco a um nível aceitavelmente baixo, considerando as circunstâncias envolvidas, a fim
de que possa servir de base para que o auditor independente emita sua conclusão na forma
positiva. Já o objetivo de trabalho de Asseguração Limitada é reduzir o risco a um nível aceitável
nas circunstâncias, porém em um nível maior de risco do que em trabalho de Asseguração
Razoável, para dar suporte à conclusão do auditor independente na forma negativa, ou seja, o
auditor independente conclui que não tem conhecimento de modificação relevante que deva ser
feita nas informações sujeitas à Asseguração Limitada.
Recomendação:
Diante do exposto, o Tribunal Pleno recomendou ao Governo de Minas Gerais que:
 continuasse envidando esforços no sentido de assegurar os interesses do Estado
especificamente na exploração dos citados rejeitos, em qualquer época, tendo em vista
o seu grande potencial econômico, considerando que o acordo firmado em 1972 entre a
Camig e a CBMM possui prazo de vigência até 1º de janeiro de 2033, podendo ou não ser
prorrogado segundo a vontade das partes;
 formalizasse juridicamente com a CBMM, a já exercida participação da Codemig no lucro
das subsidiárias;
 elaborasse estudo de viabilidade econômica da exploração e comercialização de
produtos de terras raras; e
 desenvolvesse estudos para avaliar se o tipo de Auditoria independente atualmente
contratado de Asseguração Limitada é o mais adequado para resguardar os interesses do
Estado na referida Sociedade em Conta de Participação.
REFERÊNCIA:
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2013.
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
57
Dívida Pública Mineira
 Resultado Primário Deficitário em 2013
 Meta de Resultado Nominal não Atingida em 2013
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
58
CONTEXTUALIZAÇÃO
A dívida fundada ou consolidada, nos termos do artigo 98, da Lei 4.320/64,
compreende os compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos para atender a
desequilíbrio orçamentário ou a financiamento de obras e serviços públicos.
Este Tribunal de Contas vem, há algum tempo, manifestando sua preocupação com a
situação do nível de endividamento do governo estadual. Em 1998, quando o processo de
renegociação da dívida com a União ainda se encontrava em curso, realizou o estudo “Radiografia
das finanças e trajetória da dívida pública do Estado de Minas Gerais: 1988-1996”, no qual
chamava a atenção para os riscos que as condições do Acordo da Dívida com a União colocavam
para as finanças do Estado, bem como para o peso que poderiam representar seus encargos no
conjunto de suas receitas. De lá para cá continuou reforçando, nos relatórios acostados às
prestações de contas anuais, sua preocupação com o contínuo crescimento da dívida.
No exame das contas de 2010, dentre outros pontos abarcados por um minucioso
estudo, foi apurado que, em um futuro breve, as obrigações com as dívidas contratuais poderiam
afetar o cumprimento, por parte do setor público mineiro, de compromissos assumidos em outras
áreas.
A matéria foi objeto de abertura de vista, para esclarecimentos quanto a medidas que
estariam sendo e/ou seriam tomadas, em face da trajetória preocupante de crescimento tanto da
dívida contratual − em particular da parcela cujas credoras são a União e a Cemig −, quanto de
seus encargos. Em resposta, os responsáveis manifestaram sua concordância com os
apontamentos desse Tribunal, arrolando quatro iniciativas que, consideravam, deveriam
contribuir para a melhoria daquele quadro: gestão para mudanças dos critérios de correção e
execução da dívida com a União; estudos e negociação para a reestruturação da dívida com a
Cemig; políticas de expansão da receita tributária e melhoria na gestão do gasto público.
Cumpridas com sucesso as iniciativas para as mudanças nas dívidas com a Cemig e com a União4,
resta manter as intenções de expansão da receita tributária e melhoria na gestão do gasto público,
o que se traduz na necessidade de geração de superávit primário em nível suficiente para o
pagamento das prestações, conforme os sistemas de amortização adotados.
Apesar do crescimento da dívida, o Estado, nos últimos exercícios, conseguiu atingir
superávits primários crescentes, embora, em 2013, tenha ocorrido um déficit primário. Não
obstante os esforços empreendidos pelo Governo no sentido de gerar superávits primários, estes
ainda se mostraram insuficientes para cobrir o serviço da dívida, o que tem favorecido a
ocorrência de déficit nominal.
Essa seção contém duas análises. A primeira analisa o déficit primário em 2013 e a
segunda trata do não alcance da meta de resultado nominal, também em 2013.
4
O projeto de lei que altera o indexador da dívida de estados e municípios com a União foi aprovado pelo Senado e irá para sanção da
Presidente.
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
59
RESULTADO PRIMÁRIO DEFICITÁRIO EM 2013
O Resultado Primário é a diferença entre as receitas e despesas, excluindo-se as
financeiras. Esse demonstrativo revela a economia do governo para efetuar o pagamento dos
encargos da dívida, sendo parâmetro para o potencial de solvabilidade do governo e também de
sua austeridade fiscal. A metodologia de apuração para o ano de 2013 obedeceu ao que está
previsto na 5ª Edição do Manual de Demonstrativos Fiscais (Portaria 637/12 da STN).
Esse Manual esclarece que o resultado primário fornece uma melhor avaliação do
impacto da política fiscal em execução pelo ente da Federação. Superávits que são direcionados
para o pagamento de serviços da dívida auxiliam na redução do estoque total da dívida líquida.
Quando ocorrem déficits, os níveis de gastos do orçamento não estão compatíveis com sua
arrecadação e apontam o aumento da dívida resultante de gastos não financeiros.
A meta de resultado primário definida para 2013 foi de R$ 2,498 bilhões,
correspondente a 0,05% do PIB nacional projetado para o ano. Conforme a Lei de Diretrizes
Orçamentária-LDO mineira, para alcançar essa meta, a receita primária do Estado deveria ficar em
1,28% do PIB nacional e a despesa primária, em 1,23%. Em relação aos dois anos seguintes, a
indicação é de que o superávit primário situe-se em 0,06% e 0,07% do PIB brasileiro,
respectivamente.
Na tabela a seguir encontra-se o valor projetado e o valor efetivo do resultado
primário:
TABELA 17
Resultado Primário
Ex ercício de 2013
Discriminação
Receita Total
Receita Primária
Despesa Total
Despesa Primária
Resultado Primário
Em R$ Milhares
Projeção
LDO
67.221.358
64.439.119
67.221.358
61.940.830
2.498.289
PIB
Nacional
Realizado
%
1,340
1,280
1,340
1,230
0,050
70.958.446
63.847.356
71.906.530
63.933.516
(86.160)
PIB
%
1,467
1,320
1,486
1,322
-0,002
FONTE: LDO para 2013 e Relatório Resumido da Ex ecução Orçamentária - 6º bim./2013.
Em 2013, a receita primária realizada foi de R$ 63,847 bilhões, abaixo da meta em
0,92%, mas 6,93% superior ao realizado no exercício anterior, R$ 59,706 bilhões. De maneira
oposta, a despesa primária realizada de R$ 63,933 bilhões ficou 3,21% acima do projetado na LDO
e excedeu em 12,88% a efetivada em 2012, R$ 56,637 bilhões. Assim, o Resultado Primário do
Estado de Minas Gerais foi um déficit de R$ 86,160 milhões, 103,45% abaixo da meta prevista.
Em razão do não cumprimento da meta de resultado primário estipulada na LDO 2013,
foram solicitados esclarecimentos à SEF. Em resposta, destacou-se o discreto crescimento da
economia mineira em relação à nacional, principalmente em decorrência do desempenho
agropecuário e da redução da geração de energia hidroelétrica, decorrente da falta de chuvas,
impactando o segmento energia e saneamento do setor industrial. Apontou, também, como
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
60
justificativa, as perdas na arrecadação estimadas em R$ 1,765 bilhão, concernentes às
transferências a cargo da União e redução nas receitas em face das renúncias fiscais do Governo
Federal.
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente. Dessa
forma, as avaliações bimestrais devem ser aperfeiçoadas para que, ainda durante o exercício, seja
possível a limitação de empenho, permitindo o cumprimento das metas fiscais a fim de assegurar
a austeridade na gestão das finanças públicas.
O gráfico a seguir apresenta os valores do resultado primário alcançados pelo governo
estadual no período de 2003 a 2013:
3.068.530
2.971.305
2.756.656
2.308.780
1.928.250 1.937.082
Em milhares
1.732.671
1.851.099
1.523.275
1.238.376
(86.160)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
GRÁFICO 7: Resultado Primário 2003-2013
FONTE: RREO/6º Bimestre de 2003 a 2013
Por meio do gráfico, verifica-se que houve superávit primário em todos os anos
analisados, exceto no exercício de 2013, o qual apresentou déficit de R$ 86,160 milhões, R$ 3,155
bilhões abaixo do realizado em 2012. Assim, o Estado reverteu uma sequência de superávits ao
longo dos anos, flexibilizando o rigor fiscal exibido nas LDOs.
Recomendação:
Realização de um estudo aprofundado dos fatores que impactaram negativamente o
Resultado Primário, visto que, nos termos do art. 1º, § 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal, são
pressupostos da gestão fiscal responsável o planejamento, a transparência, a prevenção de riscos
e a correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. É imprescindível o
compromisso do Governo com as metas fiscais previamente estabelecidas, visando a preservar o
equilíbrio das contas públicas e diminuir o nível de endividamento do Estado.
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
61
REFERÊNCIA:
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2013.
META DE RESULTADO NOMINAL NÃO ATINGIDA EM 2013
O objetivo da apuração do Resultado Nominal é medir a evolução da Dívida Fiscal
Líquida – DFL. No exercício, ele representa a diferença entre o saldo da dívida fiscal líquida
acumulada até o final do bimestre de referência e o saldo em 31 de dezembro do ano anterior ao
de referência. A título de esclarecimento, a DFL corresponde ao saldo da Dívida Consolidada
Líquida – DCL somado às receitas de privatizações, deduzidos os passivos reconhecidos,
decorrentes de déficits ocorridos em exercícios anteriores, enquanto a DCL representa o saldo da
dívida consolidada, deduzida do ativo disponível e dos haveres financeiros, líquidos dos restos a
pagar processados.
Conforme o Anexo de Metas Fiscais da LDO para o exercício de 2013, a metodologia e
a memória de cálculo do Resultado Nominal têm como referência o artigo 4º, § 2º, II, da LRF,
contemplando os valores previstos nas LDOs de 2010 a 2012 e os projetados para 2013 a 2015,
conforme tabela a seguir apresentada, transcrita do referido anexo. De acordo com a LDO, os
Resultados Nominais esperados para 2013 a 2015 resultam das estimativas de receitas e despesas,
bem como da projeção da DCL.
TABELA 18
Meta Fiscal – Resultado Nominal – Exercícios 2010 a 2015
AMF - Tabela 4 (LRF, art. 4º, § 2º, inciso II)
Em R$ Milhares
Especificação
Dív ida Consolidada ( I )
Deduções ( II )
Ativ o Disponív el
Hav eres Financeiros
( - ) Restos a Pagar Processados
Dív ida Consolidada Líquida ( III ) = ( I - II )
Receita de Priv atizações
Passiv os Reconhecidos
Dívida Fiscal Líquida
Resultado Nominal
2010
2011
2012
2013
2014
(b)
(c)
(d)
(e)
(f)
2015
(g)
65.248.336
67.585.359
74.922.330
78.453.683
82.803.215
86.260.857
7.746.449
4.371.665
8.095.039
4.568.390
8.459.317
4.773.968
8.839.986
4.988.797
9.237.786
5.213.292
9.653.486
5.447.891
4.617.456
1.242.672
57.501.887
4.825.242
1.298.592
59.490.320
5.042.378
1.357.029
66.463.014
5.269.285
1.418.095
69.613.697
5.506.403
1.481.910
73.565.430
5.754.191
1.548.596
76.607.371
1.471.730
1.537.958
1.607.166
1.679.488
1.755.065
1.834.043
56.030.157
57.952.361
64.855.848
67.934.208
71.810.364
74.773.328
( b ) (* )
(c-b)
(d-c)
(e-d)
(f-e)
(g-f)
7.881.659
1.922.204
6.903.487
3.078.360
3.876.156
2.962.964
FONTE: ANEXO I da LDO para 2013.
NOTA: (*) Refere-se ao v alor da Dív ida Fiscal Líquida do ex ercício orçamentário anterior ao prev isto no ex ercício de 2009.
Os v alores dos ex ercicios de 2010 a 2012 tratam da meta LDO.
Os de 2013 a 2015, projeção de acordo com:
Dív ida Contratual informada pela SCGOV/SEF.
Demais Dív idas, Deduções, Passiv os Reconhecidos, Precatórios e Parcelamento de Dív idas corrigidas pelo IPCA 4,5% a.a.
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
62
Para 2013, a meta de resultado nominal projetada montou em R$ 3,078 bilhões,
enquanto o obtido no final do 6º bimestre foi R$ 8,986 bilhões, correspondendo a 2,92 vezes a
previsão.
Analisando esse resultado, verificou-se que o crescimento de 7,22% na dívida
contratual interna e de 67,72%, na externa, bem como o decréscimo das deduções em 3,9% que
são levadas em conta na apuração, contribuíram para que o seu valor ficasse acima da meta
estabelecida. Ressalta-se que são deduzidos, da dívida consolidada, os passivos reconhecidos e as
disponibilidades financeiras. O impacto ocorreu devido à inscrição dos restos a pagar, no final do
exercício, que é vinculada a tais disponibilidades, as quais uma vez reduzidas levam,
consequentemente, ao crescimento da dívida fiscal líquida.
Destaca-se que, no exercício de 2012, o Estado ficou dentro da meta de resultado
nominal estabelecida, embora, em uma perspectiva mais ampla, observa-se que, além do exercício
em análise, também em 2010 e 2011 o resultado nominal ficou acima, em 6,14% e 223,65%,
respectivamente. Tal situação ensejaria a observação, por parte do estado, dos ditames do art. 9º
da LRF, embora, conforme ocorrido também em relação ao resultado primário, a superação
ocorreu no último bimestre, não havendo mais a possibilidade de limitação de empenho dentro
do próprio exercício.
É importante ressaltar que a sucessão de déficits nominais resulta em expansão
continuada da DCL acarretando prejuízos à realização de novos investimentos. Dessa forma, é de
extrema importância acompanhar a evolução crescente da dívida.
Foi solicitado à SEF que se manifestasse a respeito e/ou apresentasse as medidas
tomadas em razão da superação da meta de resultado nominal. Em resposta, o Estado alegou a
variação dos indicadores de correção monetária e cambial e das previsões de desembolso e de
capitalização de juros, resultando em aumento do estoque da dívida.
Em análise efetuada sobre a Dívida Contratual, apontou-se como motivação para o seu
crescimento, os indexadores atuais, principalmente da dívida com a União. Entretanto, não se
pode desprezar que o fato de se superar o índice estabelecido, sempre no último bimestre,
ocasiona a impossibilidade de limitação de empenhos dentro do próprio exercício, fazendo com
que as obrigações assumidas pelo Estado mantenham sempre essa tendência crescente.
Recomendação:
Ação mais efetiva no sentido de alcançar as metas traçadas no Anexo de Metas Fiscais,
em face da relevância como instrumento de planejamento, transparência e controle fiscal.
REFERÊNCIA:
Processo 912324 – Balanço Geral do Estado de Minas Gerais – Exercício de 2013.
TCE – Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
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