Assistente Social graduada pela Universidade Federal

O CONTEXTO HISTÓRICO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL:
os desafios para a consolidação e efetivação de um direito.
Gezyka Siqueira Rocha*
RESUMO
Este trabalho vem fazer um resgate histórico em torno da Política de
Assistência Social, assinalando a importância da conquista legal desta política
a partir da luta da sociedade. O principal objetivo deste estudo é a fomentação
de novas discussões a respeito dos desafios a serem enfrentados para a
consolidação da política de assistência social enquanto um direito que deve ser
assegurado sob a responsabilidade do Estado.
Palavras-chave: Política de assistência social. Seguridade social. Políticas
públicas. Proteção Social. Contexto histórico. Desafios.
ABSTRACT
This work is a historical surrounding Social Policy, noting the importance of the
conquest of this law from the political struggle of society. The main objective of
this study is the nurturing of new discussions about the challenges ahead for
the consolidation of social welfare policy as a right that should be insured under
the responsibility of the state.
Keywords: Social Welfare Policy. Social security. Public policies. Social
protection. Historical contexto. Challenges.
Assistente Social graduada pela Universidade Federal do Maranhão – UFMA.
e-mail para contato: [email protected]
1. INTRODUÇÃO
O contexto nacional no qual a Política de Assistência Social se insere é
marcado por profundas transformações de cunho social e político, configurados
num processo contraditório que reproduz, conforme aponta Araújo (2003),
dominação e resistência, riqueza e pobreza.
Nesse âmbito, a assistência tem se configurado historicamente como
ação direcionada para os ditos “não-cidadãos”, uma vez que os direitos na
sociedade brasileira tem se restringido muito mais às garantias formais, em
contraposição a uma ampliação da responsabilidade pública estatal mediante a
proteção social e a segurança contra as instabilidades geradas na dinâmica
das relações sociais. Particularmente a Assistência Social, historicamente, tem
se articulado na perspectiva do favor e solidariedade aos pobres, além das
práticas clientelistas, o que vem conferir relações de dependência e de troca,
dificultando desta forma a sua efetivação enquanto uma política de direito
social.
Assim, mesmo após a promulgação da Constituição Social de 1988, a
qual veio acentuar os debates e a preocupação em torno das Políticas
Públicas, a Assistência Social mantém na sua formulação e implementação a
dimensão de uma ação compensatória voltada para reparar contingências
danosas causadas pelo injusto descompasso econômico e social, haja vista
que a apropriação dos lucros advindos da riqueza gerada sempre se fez de
forma bastante concentrada e desigual.
A própria LOAS, veio a ser sancionada no ano de 1993, num momento
em que a Política de Assistência Social tornava-se refém da contra-reforma do
Estado e das ações estigmatizantes de uma política neoliberal avassaladora,
passando a pautar-se em princípios de descentralização, focalização e
privatização, o que acarreta uma espécie de sucateamento gradativo dos
programas e ações assistenciais. Obviamente não se pode desconhecer o
avanço que a referida Constituição veio proporcionar no âmbito da Seguridade
Social, uma vez que esta passou a integrar, além da Saúde e da Previdência
Social, a política de Assistência Social, que pela primeira vez passaria a ser
vista como um direito, uma política pública não contributiva, e não como mero
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assistencialismo, pelo menos teoricamente. Surgia assim, uma perspectiva de
“rompimento” com a cultura do favor, dando a oportunidade, particularmente
aos segmentos considerados “excluídos” de serem considerados cidadãos.
Assim, constitui-se o que Carvalho (1995) denomina de paradoxo brasileiro:
democratização/crise social, no qual “avança-se no plano jurídico-institucional,
com a aprovação da LOAS e limita-se, restringe-se a intervenção estatal em
termos dos programas e ações de assistência social no contexto da crise do
Estado brasileiro”.
Sob a orientação do ideário neoliberal, a Assistência Social se
encontra imersa em um campo de tensão entre uma possibilidade de
ruptura mediante a sua afirmação como política de direitos; e a
continuidade [...] acerca da proposição do Estado caritativo ou
assistencial que busca, mediante a destruição dos fundos públicos,
corrigir as desigualdades e intervir na pobreza com a caridade pública
ou com ações estatais pontuais, evasivas e eventuais. [...]
A orientação neoliberal preconiza programas seletivos e focalizados
que podem conduzir a regressão de direitos que, embora
assegurados no plano-jurídico legal, não vêm sendo efetivados no
plano político-institucional. Na esfera diversa e complexa das
necessidades dos segmentos mais pobres ao invés de direitos são
administrados favores e benesses arraigadas por uma cultura secular
de clientelismo e paternalismo que dificulta o protagonismo e o
processo emancipatório desses segmentos como classe. (ARAÚJO,
p.72-73, 2003).
Conforme aponta Boschetti (p.46, 2003) “o reconhecimento legal da
assistência social como direito retoma e mantém uma distinção entre
assistência e trabalho, entre capazes e incapazes que estrutura secularmente a
organização social”. Assim, a assistência social é destinada a população mais
pobre que encontra-se à margem do sistema produtivo, sem muito poder de
organização e reivindicação o que vem atrapalhar, em parte, a sua
consolidação enquanto direito. Nesse aspecto, segundo Assis (2008), o
desenvolvimento da assistência social será marcado por ações esporádicas,
emergenciais e com fins politiqueiros.
Mesmo quando colocada sob a responsabilidade do Estado, impera na
assistência o clientelismo e o personalismo, no sentido de colocá-la como ação
governamental e não como dever estatal, conforme aponta Assis (2008). Desta
forma, a política de assistência “é frequentemente implementada em função
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dos interesses político-econômicos do governo de plantão” (BOSCHETTI,
2003, p.43).
Nesse sentido, a assistência vem se configurar no âmbito de um sistema
de proteção social de caráter seletivo, restrito e centrado no trato da pobreza,
voltado àqueles segmentos tidos como vulneráveis.
Assim, nessa conjuntura social e emergente em que se insere a Política
de Assistência Social, vê-se a necessidade de reformulação e atualização da
mesma, tendo em vista a importância de situá-la no contexto do SUAS para
que possa avançar em termos conceituais, políticos e operacionais. Contudo,
esse avanço implica num processo dinâmico, que requer debates coletivos que
envolvam os conselhos, a própria sociedade civil, os órgãos gestores e
implementadores da Política de Assistência, principalmente os profissionais de
Serviço Social, que são fundamentais nesse processo, haja vista que dispõem
de uma visão política e social ampla e de diversos espaços de intervenção,
dentre eles, em particular, o campo das políticas sociais, pois através dessa
mediação, ele pode atuar viabilizando o acesso da população aos direitos que
devem estar disponibilizados através das Políticas e dos Programas Sociais.
Diante deste contexto, busca-se desenvolver um estudo que venha
propor novas idéias e ainda suscitar discussões atuais, as quais demandem
propostas de enfrentamento dos inúmeros e importantes desafios à efetivação
e consolidação da política de assistência no âmbito do SUAS, através da
discrição analítica do percurso histórico desta política. Todavia, o presente
artigo tem a perspectiva de contribuir na produção do conhecimento, na
compreensão da realidade social e na sua transformação, almejando fomentar
inquietações que possam gerar novos estudos e propor soluções inovadoras.
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2. O CONTEXTO HISTÓRICO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL: os desafios para a consolidação e efetivação de um direito.
No Brasil, as políticas sociais tiveram a sua trajetória em grande parte
influenciada pelas mudanças econômicas e políticas ocorridas no plano
internacional e pelos impactos reorganizadores dessas mudanças na ordem
política interna. (LAVINAS e VARSANO apud PEREIRA, 2000, p. 125).
A política social brasileira desenvolveu-se de forma mais significativa,
justamente nos momentos mais avessos a instituição da cidadania: durante os
regimes autoritários e sob o governo de coalizão conservadora, conforme
assinala Pereira (2000). No que se refere ao surgimento das políticas sociais
brasileiras. Conforme assinala Yazbek,
podemos encontrar em 1923 com a Lei Eloi Chaves, uma legislação precursora
de um sistema público de proteção social com as Caixas de Aposentadorias e
Pensões (CAPs). Mas, é na primeira metade dos anos de 1930, que a questão
social se inscreve no pensamento dominante como legítima, expressando o
processo de “formação e desenvolvimento da classe operária e de seu
ingresso no cenário político da sociedade, exigindo seu reconhecimento como
classe por parte do empresariado e do Estado” (Iamamoto, 1995; 77 – 10 ed.)
Neste período, são criados os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs)
na lógica do seguro social e nesta década situamos a Consolidação das Leis
do Trabalho (CLT), o Salário Mínimo, a valorização da saúde do trabalhador e
outras medidas de cunho social, embora com caráter controlador e paternalista.
Progressivamente, o Estado amplia sua abordagem pública da questão,
criando novos mecanismos de intervenção nas relações sociais como
legislações laborais, e outros esquemas de proteção social como atividades
educacionais e serviços sanitários, entre outros. (YAZBEK, 2005, p.82).
Os marcos iniciais da constituição e desenvolvimento de um Sistema de
Proteção Social, portanto, situam-se nos anos de 1930, momento que o
desenvolvimento econômico do país passa do modelo agro-exportador para o
modelo urbano-industrial, surgindo assim, novas demandas originárias de uma
organização social constituída a partir de um processo de expansão da
industrialização e seu consequente processo de urbanização desordenado.
Trata-se de uma crise estrutural do capitalismo em sua conformação
monopolista, impulsionando, como estratégia para a sua resolução,
uma intervenção mais direta do Estado, levando-o desta forma a
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administrar os investimentos rentáveis antes exclusivos à iniciativa
privada, tais como os serviços de estrutura de base e as políticas
sociais. (PORTO; 2001, p. 21)
O Estado passa a intervir na questão social, constituída em caso de
política, sendo que esta antes dos anos 1930 constituía predominantemente
caso de polícia uma vez que o Estado quase não exercia o papel de agente
regulador da área social, deixando essa responsabilidade à sociedade através
de entidades privadas, ao mercado e a polícia. Conforme ressalta Pereira:
o mercado – que atendia a preferências e demandas individuais -; a
iniciativa privada não mercantil – que dava respostas tópicas e
informais aos reclamos da pobreza -; e a polícia, que controlava,
repressivamente, a questão social então emergente. (PEREIRA,
2000, p.127)
A ação estatal no que se refere ao atendimento às necessidades
básicas, limitava-se, nessa época, “a reparações tópicas e emergenciais de
problemas prementes ou a respostas morosas e fragmentadas a reivindicações
sociais dos trabalhadores de setores populacionais empobrecidos dos grandes
centros urbanos”. (PEREIRA, 2000, p. 128)
Segundo DRAIBE (1990, p.8), somente podemos ter como ponto de
partida para a constituição do padrão de proteção social brasileiro a década de
1930, considerados o conjunto de transformações do Estado brasileiro e as
formas de regulação social de corte nacional que aí tem início. Para a mesma
autora, nesse momento expande-se o sistema de proteção social nos moldes e
parâmetros definidos pelas inovações do período de 1930/1943.
Esse período é ainda marcado por uma densa produção legislativa, no
campo previdenciário, trabalhista e sindical, com ênfase na política do trabalho
acrescida de algumas medidas de política de saúde e educação. (SILVA, 1995,
p. 98), o Estado começa a legislar efetivamente no campo social.
Desde os anos 1930, a legislação social implementada no Brasil se
impôs progressiva e lentamente segundo a filosofia da cobertura do
mundo do trabalho. Entre assegurar o mundo do trabalho e garantir a
proteção social a toda população (CASTEL apud BOSCHETTI, 2006,
p.6), a lógica adotada sempre foi aquela da regulação das relações de
trabalho. (BOSCHETTI, 2006, p.6)
Ainda em conformidade com a autora supracitada:
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De um lado, a política previdenciária foi implementada com base no
princípio da solidariedade profissional e na lógica da cobertura dos
riscos derivados da perda da renda do trabalho (nos casos de
invalidez, velhice, doença e morte). Tal política era financiada por um
sistema de repartição, a partir principalmente da contribuição dos
trabalhadores e empregadores, e organizava-se em um sistema
nacional público (INPS e, a partir de 1990, INSS). (BOSCHETTI, 2006,
p.6)
Portanto, vê-se que o padrão brasileiro de políticas sociais baseou-se no
que se denomina de cidadania regulada, ou seja:
Tinham acesso à proteção social somente àqueles que detivessem a
carteira de trabalho, com profissão e sindicato reconhecidos pelo
Estado varguista. Aqueles que não detinham a carteira de trabalho
e/ou questionassem a ordem nacional vigente eram tratados com
violenta repressão estatal. Este padrão de política social – subjugada
à política econômica – atravessou o governo e a ditadura Vargas
(1930/1945), o período populista (1946/1963), a longa ditadura militar
(1964/1984) e só foi modificado com a promulgação da Constituição
Federal de 1988. (PEREIRA, 2005, p.4)
Mesmo diante da mudança da economia agroexportadora para a
urbano-industrial, a atenção ao campo social ainda deixou a desejar, uma vez
que até os anos 1954, a proteção social ainda não dispunha de uma
planificação central, mesmo que indicativa. (PEREIRA, 2000, p.129). As
iniciativas de intervenção na área social permaneciam secundarizados, ficavam
sempre a serviço da rentabilidade econômica e do crescimento industrial.
A subordinação dos valores da equidade e da justiça social aos
interesses da maximização econômica impediu que o envolvimento
estatal na regulação e na provisão sociais viesse a significar
ponderável mudança no padrão da política social herdado do período
anterior. Efetivamente, entre 1930 e 1964, não houve, no terreno
social, um rompimento decisivo com o laissez-faire nem com a antiga
estrutura do poder oligárquico da era agro-exportadora. (PEREIRA,
2000, p.130)
De 1966 a 1971, há uma aceleração significativa nos processos de
industrialização e urbanização, consolidando-se o sistema de proteção social
com radical transformação no quadro institucional e financeiro do perfil da
política social. (SILVA, 1995, p.98)
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Institui-se aí, um padrão de proteção social seletivo, com organização
de um sistema nacional público ou estatalmente regulado nas áreas de
bens e serviços sociais (educação, saúde, assistência social,
previdência e habitação). Todavia, já se identificam espaços para
políticas de massas de cobertura relativamente ampla, apontando para
tendências universalizantes, embora ainda tímidas. (SILVA, 1995, p.98)
Durante os anos de 19701, no contexto da Ditadura Militar, registrou-se
significativa ampliação no campo das Políticas Sociais no Brasil, possivelmente
na intenção de minimizar o caráter repressor e autoritário do governo sobre a
classe trabalhadora e os demais setores populares. Esta ênfase na
dinamização das políticas sociais deu-se, sobretudo para compensar o
agravante pauperismo prevalecente no âmbito seio da classe trabalhadora
brasileira, configurando em decorrência das fortes compressões causadas na
política salarial. (PORTO, 2001, p.23). Destacar a articulação assistência social
e repressão como estratégia de contenção das tensões sociais.
Nesse contexto é criado e ampliado o Ministério da Previdência e
Assistência Social – MPAS, tendo em sua estrutura uma Secretaria de
Assistência Social responsável pela formulação das políticas de combate à
pobreza. Assim, no final desta década com o fim do Milagre Econômico,
quando o país passa a apresentar profunda crise política, econômica e social,
as classes populares se voltam contra as práticas assistencialistas, edificando
um movimento político popular a favor da construção de uma política de
assistência
social.
O
mundo
capitalista
passa
a
sofrer
profundas
transformações estruturais que refletiam em todos os âmbitos da sociedade.
Conforme assinala Draibe (1990, p.24), a partir do final dos anos 1970:
um conjunto de transformações vem se processando no campo das
políticas sociais brasileiras, muito embora seja ainda prematuro
afirmar que o padrão mesmo de Welfare State tenha efetivamente se
alterado. Tais alterações podem ser identificadas a vários níveis e
dimensões: com a abertura do sistema político e já sob o impacto da
crise econômica no início da década, vão sendo postas em práticas
iniciativas bastante diversificadas de reordenação de algumas áreas e
subáreas da ação social principalmente a nível de governos estaduais
e municipais;
1
Segundo Porto apud Faleiros (2001, p.23), foram deste período: a “previdência aos
trabalhadores rurais, aos empregados domésticos e aos jogadores de futebol; a renda mensal
vitalícia de um salário mínimo para os idosos pobres de mais de 70 anos; o Banco nacional de
Habitação etc”.
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É na década de 1980, com a efervescência das lutas políticas populares
pela ampliação e garantia de direitos sociais, em que a assistência social é
concebida e reivindicada nesse âmbito, alcança-se consideradas mudanças
políticas no campo social. Os movimentos sociais adquirem maior visibilidade e
articulação, podendo-se verificar uma demanda unificada em torno da
participação política e da ampliação e universalização dos direitos sociais, o
que mais tarde veio culminar com a promulgação da Constituição Federal de
1988, englobando a assistência social no campo da Seguridade Social ao lado
da Saúde e da Previdência, consequentemente ampliando-se os deveres do
Estado para com os cidadãos. Surge assim, a possibilidade de universalização
de direitos sociais básicos, no campo da saúde, educação e previdência
através da garantia de mínimos sociais.
A emergência dos movimentos sociais nos anos 1970 ocorreu em
grande
medida
em
oposição
ao
Estado,
integrados
às
lutas
pela
redemocratização da sociedade brasileira em contraposição ao autoritarismo
do governo militar. Deu-se, nesse momento:
a entrada em cena de novos personagens, considerados como novo
sujeito social e histórico que tinha grande desconfiança em relação as
instituições políticas, e que contribuiu para criar novos espaços
políticos. Tais movimentos teriam significado, sobretudo, uma nova
configuração das classes populares no cenário político brasileiro. No
centro da novidade estavam particularmente o novo sindicalismo
(independente do Estado e dos partidos) e os movimentos de bairro
(novos porque acreditava-se que não eram mais clientelistas).
Tratava-se da constituição de um ator social com presença no cenário
político, dotado de autonomia e que não fosse definido apenas pelo
sistema social. Tais experiências de mobilização coletiva permitiram
aos pesquisadores falar em práticas constituintes, em atividade do
sujeito que trabalha sobre si mesmo e que participa ativamente da
reelaboração do imaginário constituído, por intermédio de novas
experiências. (SADER apud FILGUEIRAS, 1995, p.39).
Apesar das limitações, os movimentos desempenharam significativo
papel nas transformações ocorridas no campo das políticas sociais. O
desenvolvimento dessas políticas deu-se à boa vontade e determinação de
diferentes grupos sociais, à organização dos trabalhadores e a mobilização dos
setores mais expressivos da sociedade civil, que passaram a questionar a
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prática assistencialista e as demandas da sociedade por uma política de
assistência social.
A construção de um novo projeto social no Brasil, no campo da
assistência, passa por uma ampla aglutinação de forças dos vários setores da
sociedade civil, junto com interlocutores no âmbito governamental. (PEREIRA,
1995, p.40)
A conquista do padrão de qualidade no campo da assistência, deu-se
pelos movimentos sociais, sindicais, organizações da categoria dos
assistentes sociais, setores acadêmicos, organizações representativas
dos usuários da assistência, associação de moradores, instâncias
políticas e governamentais. (PEREIRA,1995, p.40).
A partir dessa mobilização que iniciou-se nos anos de 1970, conseguese, a partir da década de 1980, elevar a assistência social a um patamar de
política pública, num salto qualitativo, da ação pontual, residual, caritativa,
filantrópica, clientelista para uma ação de direito do cidadão, atribuindo a
responsabilidade ao Estado brasileiro em parceria com a sociedade civil.
Data dessa época, a inclusão, pela primeira vez na história política do
país, da assistência social (com a sua proposta de satisfação de
“mínimos sociais”) numa Constituição Federal, na condição de
componente (integral e endógeno) do Sistema de Seguridade Social e
direito de cidadania. (PEREIRA. 2000, p.143)
Nesta perspectiva, esboça-se um novo conceito de proteção social, pois
se antes não se dispunha de um aparato legal que a concebesse enquanto um
direito social e dever estatal, após a promulgação da Constituição denominada
cidadã, esta passa a ser planejada como política pública, o que elege a
Constituição
Federal
como
marco
fundamental
desse
processo
de
reconhecimento jurídico-legal da assistência.
Conforme está disposto no art. 203 da Constituição federal de 1988: A
Assistência Social será prestada a quem dela necessitar, independentemente
de contribuição à seguridade social.
Assim como aponta DRAIBE (1990, p.24):
Nessa Constituição, a reformulação formal do sistema de proteção
social incorporou valores e critérios que, não obstante antigos no
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estrangeiro, soaram, no Brasil como inovação semântica, conceitual e
política. Os conceitos de “direitos sociais”, “seguridade social”,
“universalização”,
“equidade”,
“descentralização
políticoadministrativa”, “controle democrático”, “mínimos sociais”, dentre
outros, passaram, de fato, a constituir categorias-chave norteadoras
da constituição de um novo padrão de política a ser adotado no país.
(PEREIRA, 2000,p.152)
Logo, tem-se o intuito de romper com a prática assistencialista
explicitamente utilizada como instrumento de transação política e barganha
populista, bem como com o padrão eminentemente contributivo de proteção
social. (PEREIRA, 2000)
De fato, a instituição da Seguridade Social, a partir da Constituição de
1988, representa uma conquista no campo da Proteção Social brasileira, uma
vez que institui um novo modo de conceber a assistência social, independente
do caráter filantrópico que sempre lhe esteve atrelado, buscando-se
proporcionar a todos àqueles denominados excluídos do mercado de trabalho a
oportunidade de serem incluídos como cidadãos. Através da promulgação da
Constituição Federal, a Assistência Social adquire uma nova concepção
política, incluindo-se na esfera da Seguridade Social pela primeira vez na
dinâmica da Proteção Social brasileira.
Conforme estabelece o art.194 da CF/88:
A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações
de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência
social.
(CONSTITUIÇÃO
DA
REPÚBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL, 2003, p. 193.)
Assim, a Constituição vem referendar as reflexões acerca da
assistência, sinalizando um novo padrão de proteção social, buscando romper
o seu caráter de benemerência e assistencialismo, atribuindo ao Estado a
responsabilidade de prover a universalização do acesso e cobertura aos
serviços e benefícios assistenciais concebidos como direitos.
PEREIRA (1998), ao analisar a seguridade social no âmbito da
Constituição Federal de 1988, reflete que tal fato exprime considerável
relevância, haja vista que a partir dele, a proteção social, enquanto obrigação
estatal
desvincula-se,
mesmo
que
parcialmente,
do
formato
contratual/contributivo que caracteriza a Previdência, passando a incluir a
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Saúde como política universal, e a Assistência Social aos pobres e aos não
segurados.
No entanto, conforme a mesma autora, apesar de sinalizar um grande
avanço, o sistema de Seguridade Social brasileiro apresenta elevado índice de
fragmentação, carrega fortes traços de seletividade das demandas sociais e
uma atuação focalizada no atendimento aos mais pobres, contrariando, desta
forma, seus princípios norteadores promulgados na Constituição Federal de
1988.
Porém, faz-se importante mencionar que o texto constitucional ao
explicitar em seu artigo 203, que a Assistência Social será prestada a quem
dela necessitar, oportunizando-se críticas e questionamentos, entra em
contradição com os próprios princípios regentes da Seguridade Social na qual
está integrada, que se propõe universal, uniforme e equivalente, ao usar um
critério particularista, o mérito ou o valor de necessidade, para definir sua
demanda. (BARBOSA, 2000, p.41)
Desta forma, a Assistência Social acaba sendo proposta e implementada
num contexto adverso, orientado pelo ideário neoliberal, o que vem acarretar:
A castração da cidadania ou ainda: sua hierarquização, dentre os
segmentos sociais. Ocorrem padrões desiguais de reprodução social.
Consagra-se uma relação invertida onde não é o Estado o pilar
fundamental da Seguridade Social aos mais pauperizados, e sim a
„sociedade de previdência‟. É a rede de solidariedade social e
sociedade civil a protagonista principal na proteção aos destituídos.
(SPOSATI et al, 1991, p.3).
Nesse
âmbito,
segundo
BARBOSA
(2000),
evidenciou-se
a
desestruturação do padrão intervencionista do Estado, com reafirmação da
política neoliberal que coloca como modelo o Estado mínimo. Esse fator, irá
repercutir no campo da Assistência Social, conservando os padrões históricos
da proteção social brasileira, assegurada em ações estatais de cunho caritativo
e assistencialista, direcionado somente para propostas que minimizam as
consequências negativas dos processos de ajuste estrutural, refletindo, assim,
em um caráter residual, marginal e emergencial da Assistência Social.
Nesse momento, testemunha-se um avanço fenomenal do projeto
neoliberal, que se espalhou pelo mundo e realizou, com o seu programa de
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ajuste fiscal, um verdadeiro „desajuste social‟ por toda a América Latina,
conforme ressalta PEREIRA (2005, p.5), que ainda coloca que:
O governo Collor(1990/1992) vem inaugurar esse projeto no país,
com intensos processos de desregulamentação, abertura dos
mercados, incentivos à reestruturação das empresas e a
disseminação ideológica por toda a sociedade brasileira de que a
causa dos males sociais centrava-se no „gigantismo‟ do Estado e a
solução seria reduzi-lo ao máximo, transferindo suas funções para
empresas, supostamente mais eficientes. No campo das políticas
sociais, o governo Collor simplesmente ignorou os preceitos
constitucionais, através da desconsideração do Sistema de
Seguridade Social inscrito na CF88.
A crise das políticas sociais dos anos 1990, logo manifestou-se no início
do referido governo que, em seu Plano de Reconstrução Nacional, assumiu
literalmente o ideário neoliberal, promovendo a redução drástica do gasto
social e, inclusive, realizando alterações/reformas de teor nitidamente
regressivo na Carta Constitucional recém-promulgada.
Nesse governo, a área social foi desmembrada, tanto do ponto de vista
da sua organização quanto da sua competência, havendo um resgate do
assistencialismo, do clientelismo e do populismo. (PEREIRA, 2000, p.162-163)
Somente com o impeachment de Fernando Collor, já no Governo de
Itamar Franco (1993), que a LOAS, vetada no governo daquele, vem ser
sancionada, após intensas mobilizações sociais. No entanto, mediante os
avanços alcançados com a promulgação da Constituição, fazia-se necessária a
aprovação de leis orgânicas que viessem regulamentar e institucionalizar tais
conquistas.
Desta forma, a lei 8742/1993, Lei Orgânica da Assistência Social LOAS, é sancionada em 7 de dezembro de 1993, com o intuito de
regulamentar os artigos 203 e 204 promulgados na Constituição Federal de
1988 e ainda introduzir um novo significado a Assistência Social enquanto
Política Pública de Seguridade, direito do cidadão e dever do Estado,
prevendo-lhe um sistema de gestão descentralizado e participativo, cujo eixo é
posto na criação do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS
“ (MESTRINER,2001, p.206.)”.
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Para tanto, enfatiza-se que sua elaboração é resultado da mobilização e
organização de segmentos da sociedade no intuito de fortalecer a concepção
de Assistência Social como função governamental e política pública2.
Contudo, Segundo PEREIRA (1998, p. 69) a LOAS:
Deve ser considerada não como uma peça de retórica
instrinsecamente equivocada, elaborada isoladamente, por um grupo
de vanguarda(...), e nem como um produto meramente jurídico,
elaborado tecnicamente, por advogados e legisladores(...). Na
verdade, a LOAS é um documento juspolítico – jurídico e político –
que expressa no seu conteúdo, aparentemente neutro, toda gama de
discussões que caracterizavam a história da Assistência Social desde
a lei dos pobres, entre os séculos XVI e XVII, até os nossos dias,
passando pelas políticas sociais do Welfare State de pós-Segunda
Guerra Mundial.
A mesma, “traz em seu conteúdo a reprodução de velhos debates e
embates
acerca
da
questão
social,
as
manifestações
favoráveis
à
concretização o de instrumentos legais capazes de assegurar a proteção aos
pobres um direito de cidadania”. (PEREIRA apud BARBOSA, 2002, p. 31).
De acordo com o art. 1º da LOAS a Assistência Social é considerada
política de Seguridade Social não-contributiva, que garante os mínimos sociais,
realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da
sociedade para garantir o atendimento às necessidades básicas. (LOAS,
1993). Cabe ao Estado, a responsabilidade de garantir amparo mínimo aos
cidadãos
considerados
necessitados
ou
desamparados
econômica
e
socialmente.
Destarte, pela primeira vez, em um texto legal brasileiro, os
denominados “excluídos” são citados enquanto cidadãos, destinatários da
norma, titulares de direitos e sujeitos do processo jurídico-político. (SIMÕES,
2007, p. 259)
Nesse contexto, vê-se que a Constituição de 1988 instituiu politicamente
a assistência social e a LOAS deu-lhe organicidade como política social
2
O presidente Collor, assumiu literalmente, através do seu Plano de Reconstrução Nacional, o
ideário neoliberal, promovendo a redução drástica do gasto social e, inclusive, realizando
alterações/reformas de teor nitidamente regressivo na Carta Constitucional recém-promulgada.
(PORTO, 2001, p.26-27)
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pública, em um campo novo, o dos direitos, da universalização dos acessos e
da responsabilidade estatal, inseridos no âmbito da ordem social, tendo como
base o primado do trabalho e como objetivo o bem-estar e a justiça social
(art.193 da CF/88), conforme aponta Simões (2007, p.270). Desta forma:
a assistência tornou-se uma instituição constitucional, integrante da
estrutura política do Estado. Os excluídos deixaram de ser assistidos
ou favorecidos para se tornarem usuários e beneficiários. Uma
instituição, cujo serviço propicia a universalização dos direitos sociais;
ao contrário do clientelismo, que apenas conservava os privilégios e
reproduzia os processos sociais da própria exclusão social.
(SIMÕES, 2007, p.259)
No entanto, conforme aponta PEREIRA (2000, p.167), no período de
1995 a 1999, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), deu-se
continuidade a estabilidade macroeconômica e foram efetuadas reformas na
Constituição Federal vigente, preservando-se e dando-se novo impulso ao
reformismo liberal desencadeado no governo Collor. Para essa autora, FHC
deu mostras de que tinha abraçado o ideário neoliberal no que este tinha de
mais ortodoxo ou fundamentalista, elegendo como principais alvos de governo
a estabilidade monetária, a redução da participação do Estado nas atividades
econômicas e a desregulação do mercado, posturas que se chocavam
evidentemente com os preceitos constitucionais, que não liberavam o Estado
de seu papel regulador e provedor.
Nesse contexto, as políticas sociais adquirem características seletivas e
compensatórias, deflagrando-se ações de desresponsabilização do Estado na
gestão dos direitos dos cidadãos, transferindo seus deveres legais para as
organizações da sociedade civil sem fins lucrativos – ONG‟s e para o próprio
mercado. Desta forma, o alcance efetivo da inclusão social fica comprometido,
haja vista as perspectivas fragmentadas e seletivas da Assistência Social
inserida no padrão capitalista neoliberal.
Mediante tal consideração, YAZBEK (2004, p.24) avalia a Política de
Assistência pós-LOAS:
[...] plena de ambiguidades e de profundos paradoxos. Pois se, por um
lado, os avanços constitucionais apontam para o reconhecimento de
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direitos e permitem trazer para a esfera pública a questão da pobreza e
da exclusão, transformando constitucionalmente essa política social em
campo de exercício de participação política, por outro, a inserção do
Estado brasileiro na contraditória dinâmica e impacto das políticas
econômicas
neoliberais,
coloca
em
andamento
processos
articuladores, de desmontagem e retração de direitos e investimentos
públicos no campo social, sob a forte pressão dos interesses
financeiros internacionais. (YAZBEK, 2004, p.24)
Embora
predominante
num
cenário
de
princípios
neoliberais
conservadores, não se pode desmerecer que a Política de Assistência Social
brasileira em muito se avançou com a promulgação da LOAS, no entanto,
pelas limitações impostas por este cenário político, ainda se fazia necessário
atender às perspectivas da sociedade civil em constituir novos avanços com
relação a implementação da LOAS.
Assim:
Em outubro de 2004, atendendo ao cumprimento das deliberações da IV
Conferência Nacional de Assistência, realizada em Brasília em dezembro de
3
2003, o CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social aprovou, após
amplo debate coletivo, a Política Nacional de Assistência Social em vigor, que
apresenta o (re) desenho desta política, na perspectiva de implementação do
SUAS – Sistema Único de Assistência Social que está voltado à articulação em
todo o território nacional das responsabilidades, vínculos e hierarquias, do
sistema de serviços, benefícios e ações de assistência social, de caráter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurídicas de direito
público sob critério de universalidade e de ação em rede hierarquizada e em
articulação com a sociedade civil.
O SUAS é concebido como Sistema Público não contributivo,
descentralizado e participativo, com gestão compartilhada entre os três níveis
de Governo (união, estados e municípios) e com a sociedade, totalmente
comprometido com a Política de Assistência Social, enquanto política de
universalização e concretização de direitos, Política de Estado, centrada na
família, de base socioterritorial, tendo como base uma rede socioassistencial,
voltada para a prestação de proteção social básica e de proteção especial, com
3
Em caráter extraordinário, significou um avanço no que diz respeito à retomada da
valorização de espaços de controle social. É importante lembrar que, no governo FHC, o
Conselho Nacional de Assistência Social passou a convocar a CNAS de quatro em quatro anos
e não mais bianualmente, como prevê a LOAS (art. 18, inciso VI). Esse prolongamento dos
intervalos entre as Conferências foi estratégico, proporcionando um explícito esvaziamento
político. A última Conferência, a terceira realizou-se somente em 2001.
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reafirmação do controle social e garantia de financiamento compartilhado pelos
três níveis de governo. (PEAS, 2007, p.10-11).
“A gestão democrática de um sistema como o SUAS, atende a uma
dimensão das lutas das classes subalternas em seu conjunto” (YAZBEK, 2005,
p.92), “numa perspectiva emancipatória em que o processo de democratização
das relações Estado/Sociedade coloca-se como uma das principais mediações”
(ABREU, 2002:129), lógico que para isso, faz-se “necessário que nos
desvencilhemos de certas determinações e de condicionamentos impostos pela
realidade mesma em que estamos inseridos e de algum modo limitados.”
(YAZBEK, 2005, p.92).
No ano seguinte (2004), na gestão de governo do atual presidente Luís
Inácio Lula da Silva, na perspectiva de construção, implementação e
conseqüente fortalecimento do SUAS, requisito fundamental da LOAS, tornouse pública a versão final da Política Nacional de Assistência Social – PNAS, já
aprovada na plenária final da IV CNAS, mesmo ano em que foi criado o
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS.
É na perspectiva de desencadear a discussão e o processo de
reestruturação orgânica da política pública de assistência social na direção do
SUAS, e ainda ampliando e resignificando o atual sistema descentralizado e
participativo, que a PNAS busca incorporar as demandas presentes na
sociedade brasileira no que tange à responsabilidade política, objetivando
esclarecer suas diretrizes na efetivação da assistência social como direito de
cidadania e responsabilidade estatal. (PNAS, 2004, p.8)
A PNAS promove, sobretudo, a defesa e atenção dos interesses e
necessidades sociais, particularmente das famílias, seus membros e indivíduos
mais empobrecidos e socialmente excluídos. Desta forma, cabe à assistência
social, segundo essa política, as ações de prevenção, proteção, promoção e
inserção; assim como o provimento de um conjunto de garantias ou
seguranças que cubram, diminuam ou previnam a vulnerabilidade, o risco
social e eventos; bem como atendam às necessidades emergenciais
permanentes, decorrentes de problemas pessoais ou sociais de seus usuários
e beneficiários. (SIMÕES, 2007, p.271)
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Seus objetivos devem, portanto, visualizar, impreterivelmente, as
diretrizes e os princípios instituídos pelos arts. 4º e 5º da LOAS, e ainda as
normas que regem as políticas correspondentes.
Então, finalmente no ano de 2005, mais especificamente no mês de
agosto, o SUAS vira realidade. Tem início o processo de implementação do
SUAS em todo o país na perspectiva de unidade e organização dos serviços
socioassistenciais.
Não resta dúvida de que a trajetória recente da assistência social
expressa um movimento permeado por avanços relevantes no que se refere a
sua institucionalização como política pública. Contudo, há que se ter presente
as tensões que integram esse movimento, dentre as quais destaca-se o próprio
contexto adverso em que a política avança, ou seja, um contexto que preconiza
a proposição de iniciativas reducionistas no campo social. Concretamente a
assistência social vem sendo implementada numa dinâmica de tensão entre os
avanços legais e os entraves políticos e institucionais. A esse respeito, Barbosa
reflete que:
embora a Constituição de 1988 e a LOAS representem um avanço
no que diz respeito aos direitos sociais, suas promulgações
ocorreram no bojo do avanço das idéias neoliberais que propagam
uma intervenção mínima do Estado. As conseqüências são que se
pretende uma assistência marginal e limitada, que não seja alçada a
um direito, mas intervenha apenas em situações extremas, portanto,
com um alto grau de seletividade. (BARBOSA, 2002, p.40)
Assim, observa-se a desestruturação de uma conquista já consumada,
uma vez que há uma reiteração das características assistencialistas e
caritativas da Política de Assistência Social, sobrepostas apenas sob novas
bases, evidenciando-se, através da política neoliberal, um modelo de Estado
mínimo, extinguindo seu caráter intervencionista, refletindo, desta forma, em
um caráter residual, marginal e emergencial da Assistência Social. O exposto
sugere, que a assistência social pode ser conduzida, conforme ressalta
YAZBEK apud ARAÚJO (2003, p.72), a uma [...] “mera modernização
conservadora das práticas tradicionais, apenas com um verniz mais técnico,
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sem uma alteração qualitativa ou sem avanços efetivos no que se refere ao
reconhecimento de direitos e à participação da sociedade civil”.
Diante do exposto, vê-se que na prática, pouco se faz para que o direito
da Assistência Social promulgado constitucionalmente e estabelecido no
campo da Seguridade Social seja assegurado e de fato concretizado. O que se
observa, é uma espécie de retrocesso de um direito ilusoriamente garantido.
No entanto, não se pode desconhecer a luta de vários sujeitos sociais
pela efetivação do direito, afinal é graças a intensa mobilização da sociedade
civil que se dá um amplo processo de aprovação de leis no sentido de
potencializar
a
descentralização
e
de
implementar
mecanismos
de
participação, como os conselhos de direitos (FERRAZ, 2006). De fato, ocorre
que essa luta se dá em contexto contraditório tanto pelas adversidades
conjunturais como pela cultura histórica.
Embora a realidade contemporânea nos remeta a pensar a assistência
social enquanto responsabilidade estatal, o seu próprio processo de construção
e firmação no Brasil nos obriga a colocá-la no campo da caridade, da filantropia
e até mesmo do clientelismo. Ou seja, a sua historicidade consubstancia a
dualidade entre assistencialismo e direito, entre ações públicas e privadas e
entre dever moral e dever do Estado. (ASSIS, p.1)
Segundo BOSCHETTI (2003, p.43-44):
A eterna (e muitas vezes intencional) confusão entre assistência e
filantropia é reforçada pela opacidade das relações entre público e
privado no Brasil; esta confusão não é resultado de mero
desconhecimento das diferenças e, por que não dizer, antagonismo,
entre assistência como política pública e benemerência; trata-se, na
verdade, de uma atitude orientada por uma intencionalidade de
manutenção da assistência sob a ótica do dever moral e submetida a
interesses clientelistas e paternalistas.
A própria construção histórica da assistência social do país se inscreve
em movimentos conflitantes da sociedade, entre o caráter do direito e o da
ajuda,
o
que
consequentemente
vem
interferir
na
execução
das
responsabilidades do Estado perante seus deveres sociais.
Sob a orientação do ideário neoliberal, a Assistência Social se encontra
imersa em um campo de tensão entre uma possibilidade de ruptura
mediante a sua afirmação como política de direitos; e a continuidade
[...] acerca da proposição do Estado caritativo ou assistencial que
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busca, mediante a destruição dos fundos públicos, corrigir as
desigualdades e intervir na pobreza com a caridade pública ou com
ações estatais pontuais, evasivas e eventuais. (ARAÚJO, 2003, p.72)
A partir dos anos 1990, a descontrolada imposição do modo de vida
capitalista na sociedade brasileira sob o ideário neoliberal, vem impulsionar
uma
série
de
transformações
estruturais
que
trouxeram
inúmeras
conseqüências desagradáveis para a população, especialmente àquela que se
encontrava à margem do social. Esse período ficou marcado pelo crescente
desemprego, pela flexibilidade e precarização das relações trabalhistas e pelo
acirramento das desigualdades sociais. O Brasil vivencia nesse momento a
consolidação do neoliberalismo que, dentre muitos efeitos perversos, recoloca
a questão social sob a responsabilidade dos indivíduos. (ASSIS, p.5)
Na medida em que se testemunha a configuração da assistência social
enquanto um direito do cidadão e dever do Estado, parte integrante da
Seguridade Social, uma conquista fruto das lutas sociais, vê-se por outro lado
uma tentativa de conservar a antiga cultura do favor, da ajuda aos pobres, da
dependência da boa vontade de uns para com a lamentável situação de outros,
fazendo imperar a ação filantrópica e assistencialista. Desta forma, a política de
assistência “é frequentemente implementada em função dos interesses políticoeconômicos do governo de plantão” (BOSCHETTI, 2003, p.43). Conforme
aponta ASSIS apud BEHRING (p.5), o avanço na legislação da assistência
ocorre num contexto de contra-reforma do Estado brasileiro, que ancorado no
ideário neoliberal amplia a intervenção do mercado para todos os âmbitos da
vida social.
Assim como aponta SILVA e SILVA (2000, p.37):
A crise fiscal do Estado e a adoção explícita do projeto neoliberal, a
partir dos anos 1990, vêm impondo, no plano da intervenção estatal,
uma crescente restrição e paralização dos programas sociais, além
do desmonte dos direitos sociais conquistados, com a imposição da
reforma da Constituição Federal de 1988, apontada como condição
indispensável para governabilidade do país e superação da crise.
Desta
forma,
a
população
beneficiária
vem
sendo
situada,
historicamente, no campo do não direito, deslocando o espaço do direito para o
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terreno do mérito, além de servir como instrumento para a corrupção,
demagogia, fisiologismo e clientelismo político. (SILVA e SILVA, 2000, p.36)
Segundo YAZBEK (2001, p.46):
Embora o discurso legal e a luta e organização da sociedade se
articulem em torno do reconhecimento da Assistência Social como
direito, os caminhos para sua efetivação mostram-se muito difíceis,
quer pela retração de investimentos, quer pela precária
institucionalização da área no governo federal ou ainda pela
subalternidade da política assistencial no âmbito municipal.
Em consonância com o pensamento da autora, Araujo (2003) reflete
que, “em decorrência, a assistência social permanece como uma ação estatal
composta de programas descontínuos, sem efetividade, permeada por práticas
autoritárias, clientelistas, destacando-se o primeiro-damismo como uma marca
representativa”. (ARAÚJO, 2003, p.73).
Ainda nesse contexto, no qual cultua-se a sobreposição de ações sociais
no campo da proteção social dissociadas da política de assistência, o que
consequentemente vem refletir na implementação da própria política, provocase:
o crescente sucateamento e paralisação das políticas sociais
mediante a retirada dos fundos públicos destinados ao seu
financiamento, o que induz a uma restrição dessas políticas que
passam a ser direcionadas a situações emergenciais e extremas,
visando a amenização dos efeitos negativos do ajuste, além de
efetivar um mecanismo perverso de acirramento da desproteção dos
segmentos já desprotegidos pelo Estado. (ARAÚJO, 2003, p.73)
Para tanto, é essa a realidade a qual está inserida a Política de
Assistência Social, posta num espaço de resignações e conformismos que vem
minando significativamente as possibilidades de construção de respostas à
questão social.
Para SILVA E SILVA (2000, p.48):
Na realidade, vive-se um momento de profunda contradição. De um
lado, tem-se o avanço no plano político-institucional, culminando com
o estabelecimento da Seguridade Social e dos princípios de
descentralização e de participação, que deveriam significar
alargamento de direitos. De outro lado, tem-se, no plano da
intervenção estatal no social, uma orientação restrita, paralizante de
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programas e serviços sociais associada ao desmonte de direitos
sociais conquistados.
Para a mesma autora, a partir de uma análise histórica do surgimento e
desenvolvimento do Sistema brasileiro de Proteção Social, evidencia-se que a
ação do Estado, no campo das políticas sociais, tem se consolidado através de
programas
e
ações
fragmentadas,
eventuais
e
consequentemente
descontínuas. (SILVA E SILVA, 2000, p.36).
Logo, nesse contexto de materialização da Política de Assistência
Social, através de serviços, projetos, programas e benefícios, destaca-se o
universo contraditório, no qual se insere esta política pública, fruto de uma
organização neoliberal avassaladora, que vem comprometer o avanço e a
concretização desta política, já promulgada constitucionalmente enquanto um
direito, porém diante de enormes desafios.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Viu-se que a política de Assistência Social se configurou num contexto
histórico de inúmeras contradições, percorrendo um enorme caminho até ser
promulgada enquanto uma política pública de direito, juntamente com a Saúde
e a Previdência Social, para tanto, a sua consolidação ainda exige o
enfrentamento
de
inúmeros
e significativos
desafios, dentre
eles, a
reestruturação da política de assistência social no âmbito do SUAS, o que
demanda um severo enfrentamento
sócio-econômico e político de cunho
capitalista e ainda a firmação de um compromisso entre os gestores da política,
sociedade e demais profissionais.
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Nota-se, que o trânsito da Assistência Social para a esfera pública
desfaz-se na medida em que vai se aproximando da materizalização do direito.
(GOMES, 2001). O próprio acesso aos benefícios, programas e serviços
ofertados possuem uma dinâmica de funcionamento, contraditória ao princípio
de universalização de direitos e do respeito à dignidade do cidadão
assegurados na PNAS, uma vez que vem restringir o acesso a quem deveria
por direito, e ainda segue contra as diretrizes asseguradas na LOAS, ao que se
refere a universalização dos direitos.
Porém, não se pode desmerecer os avanços conquistados pela
sociedade na construção e no reconhecimento da política de assistência social
enquanto direito do cidadão e responsabilidade do Estado, embora ainda
necessite de avançar em muitos aspectos.
Assim, faz-se importante mencionar a necessidade de realização de um
processo coletivo de debates envolvendo os conselhos, órgãos gestores e
implementadores em todos os âmbitos da política de assistência social, e ainda
uma maior responsabilização social por parte do Estado. É necessário
desencadear a discussão e o processo de reestruturação orgânica da política
pública de assistência social na direção do SUAS, ampliando e resignificando o
sistema descentralizado e participativo atual. (PNAS, 2005).
Obviamente que tais mudanças representam um desafio para todos nós,
exigindo, principalmente da categoria dos Assistentes Sociais, comprometidos
em sua ética profissional, que criem oportunidades para fomentar essa
discussão no país, atuando enquanto instrumento de universalização de
direitos.
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