Controle Social Democrático da Política de

Controle Social Democrático da Política de Assistência Social na Região
Metropolitana do Rio de Janeiro
Ana Paula de Carvalho Guarani1; Andrea Gomes Mayer2;
Emilia Carvalho Teixeira3; Heloisa Helena Mesquita Maciel4;
Herculis Pereira Toledo5; Márcio Eduardo Brotto6; Sandra
Regina Manes Barreto7 e Sindely Chahim de Avellar Alchorne8
1. Introdução:
Tem havido um reconhecimento crescente da importância da discussão
sobre gestão metropolitana, que considera, dentre outros, o tema da ordem urbano
territorial e socioeconômica, como fenômenos da metropolização.
Em maio de 2012, a CAPES (Coordenação de Aperfeiçoamento de
Pessoal de Nível Superior) promoveu o Seminário Internacional “A Metropolização
Brasileira e os Desafios da Gestão Urbana: O Papel da Pós Graduação”, que teve
como um dos objetivos a indução de estudos no assunto. Tal iniciativa evidencia a
relevância e urgência do tema.
Durante o processo constituinte de 1986-88, a questão da gestão
metropolitana foi amplamente discutida, se não pela sociedade em geral,
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Assistente Social, Especialista em Gerenciamento de Crises e em Gestão Pública, atuando na
Secretaria Executiva dos Conselhos vinculados à SMDS - Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Social da cidade do Rio de Janeiro, RJ/Brasil. [email protected]
Assistente Social, Especialista em Planejamento Urbano e Regional e em Violência Doméstica
contra Crianças e Adolescentes, atuando no Conselho Tutelar do Centro do Rio de Janeiro,
RJ/Brasil. [email protected]
Assistente Social, Mestre em Política Social – UFF, atuando na Secretaria Executiva dos
Conselhos vinculados à SMDS - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social da cidade do Rio
de Janeiro, RJ/Brasil. [email protected]
Assistente social, doutoranda em Política Pública pela UFF – Universidade Federal Fluminense,
Superintendente de Proteção Social no Estado do Rio de Janeiro pela Secretaria de Assistência
Social e Direitos Humanos- SEDASDH, RJ/Brasil – [email protected]
Cientista Social e Relações Internacionais, atuando no IBAM – Instituto Brasileiro de
Administração Municipal, atual presidente do CMAS – Conselho Municipal de Assistência Social
do Rio de Janeiro, RJ/Brasil. [email protected]
Assistente Social, Doutor em Serviço Social, Especialista em Saúde Pública, com experiência na
execução e gestão de ações profissionais em Serviço Social, com ênfase nas áreas de
Assistência Social, Controle Social, Políticas Públicas e Saúde Pública. [email protected]
Assistente Social, Especialista em Responsabilidade Social e Gestão Estratégica de Projetos
Sociais, Mestre em Serviço Social pela UERJ, atuando no SIMAS – Sistema Municipal de
Assistência Social da SMDS - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social da cidade do Rio
de Janeiro, atual vice presidente do CMAS – Conselho Municipal de Assistência Social do Rio de
Janeiro, RJ/Brasil. [email protected]
Assistente Social, Doutora em Serviço Social pela PUC/SP. Atuando na Secretaria Executiva dos
Conselhos vinculados à SMDS - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social da cidade do Rio
de Janeiro, RJ/Brasil. [email protected]
1
pelo menos no contexto das agências metropolitanas existentes (…)
Contudo, o processo constituinte foi marcado por um movimento de
“municipalismo a todo custo”, que, no tocante à gestão metropolitana,
“jogou fora o bebê com a água do banho”: dada a tradição de
centralismo e autoritarismo que caracterizara a gestão metropolitana até
então, em vez de democratizar e aprimorar a “fórmula” jurídico-institucional,
o Congresso Constituinte não enfrentou a questão metropolitana,
remetendo-a de maneira vaga para as constituições estaduais, sem definir
quaisquer critérios básicos a serem cumpridos em todo o território nacional
– e isso no contexto mais amplo de um forte esvaziamento da esfera
estadual no pacto federativo. (Gouvêa, 2005:15, grifo nosso)
Nesse âmbito, o presente estudo faz parte de uma pesquisa, em
andamento, sobre as principais características das cidades que compõem a Região
Metropolitana do Rio de Janeiro, no que se refere ao controle social democrático na
área da assistência social.
Essa pesquisa objetiva conhecer e analisar similitudes, particularidades,
peculiaridades
e
limites
dessa
Região.
Utiliza,
também,
como
subsídios
metodológicos a experiência das Conferências Nacionais das Cidades e da
Assistência Social, bem como a agenda do meio ambiente (Rio +20), no debate do
direito à inclusão e acesso, na perspectiva de proteção social e pertencimento à
cidade.
O caminho trilhado tem por pressuposto o fato de que as políticas
públicas não estão desvinculadas das pautas que envolvem os interesses comuns
dos cidadãos pela melhoria de suas cidades, como também não podem perder de
vista as grandes pautas nacionais e internacionais que sobre elas rebatem.
O Estado do Rio de Janeiro é composto por 92 municípios e a chamada
“Grande Rio”, ou seja, sua Região Metropolitana é ocupada por dezenove cidades:
Belford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim, Itaboraí, Itaguaí, Japeri, Magé, Maricá,
Mesquita, Nilópolis, Niterói, Nova Iguaçu, Paracambi, Queimados, Rio de Janeiro,
Seropédica, São Gonçalo, São João de Meriti e Tanguá.
Assim, esse estudo almeja tratar do papel do controle social e da
corresponsabilidade que poder público e sociedade civil tem mediante a pactuação
de suas propostas, traduzidas num planejamento com participação, que é
instrumento fundamental para viabilizar e ampliar a cooperação das políticas
setoriais para o desenvolvimento urbano. A integração da política urbana ocorre no
2
território/cidade, no local onde as políticas setoriais se concretizam e os sujeitos
convivem, tanto usufruindo de ações sistemáticas como de ações pontuais, devendo
ser integradas, mesmo que não sejam executadas no mesmo período de tempo.
2. Controle Social Democrático e agenda do meio ambiente
Referenciar o debate sobre a existência dos Conselhos no Brasil como
algo contemporâneo aos movimentos que fortaleceram a democracia no país nas
décadas de 1970 e 1980, coloca-se como parcialmente verídico. Afinal, a existência
dos Conselhos é antiga, embora com formatação diferente, pois se configuravam,
até então, pela “participação de setores tecnocráticos”, “beneméritos” ou de
personalidades “notáveis”, ligados aos interesses corporativos ou privados das
elites” (Carvalho, 1998). Contudo, o debate sobre a evolução do controle social no
Brasil está visceralmente associada ao processo de redemocratização pós regime
militar. Em especial, a década de 1980 foi fecunda aos movimentos populares
sociais e políticos, tendo por finalidade a ampliação dos mecanismos institucionais
de diálogo entre o Estado e os cidadãos.
A Constituição de 1988 é considerada um marco legal pela construção de
um texto constitucional bastante democrático, caracterizado pela descentralização e
participação da sociedade nos processos de tomada das decisões políticas, como
na elaboração das políticas públicas, inclusive o próprio orçamento. Portanto, a forte
pressão da sociedade civil por meio de movimentos organizados e emenda popular
influenciou na Carta Constitucional, posteriormente denominada e conhecida como
“Constituição Cidadã”. Entre as iniciativas propostas está à instituição dos conselhos
de políticas públicas, onde os cidadãos, representando a sociedade, participarão do
planejamento, elaboração, monitoramento e controle dos gastos públicos, avaliando
o impacto obtido com os resultados alcançados pela ação governamental. Aliás,
controle social é um tema atual, sempre em pauta no debate sobre a diversidade de
iniciativas realizadas tanto por instituições civis como por organismos públicos.
A expressão controle social se qualifica quando é utilizado o arcabouço
teórico de Gramsci para analisar a relação Estado/Sociedade. A concepção de
Estado Ampliado incorpora interesses das classes subalternas quando esta se
3
coloca na função de mantenedora da hegemonia da classe dominante. No espaço
da luta pela incorporação de tais interesses, surge a possibilidade de organizações
das classes subalternas controlarem as ações do Estado e, portanto, influenciarem
na alocação dos recursos públicos, a depender da correlação de forças existentes
na sociedade civil. Conforme Coutinho (2002), a concepção gramsciana de
sociedade civil apresenta uma dimensão claramente política, enquanto espaço de
luta de classe pela hegemonia e pela conquista do poder político por parte das
classes subalternas. A sociedade civil não é hegemônica, pois apresenta uma base
material, a das relações sociais de produção. Logo, a “heterogeneidade dos
interesses que compõem a sociedade civil é reflexo da mesma heterogeneidade das
classes que compõem as relações sociais de produção” (Correia, 2004). Na esfera
da sociedade civil se constitui o processo democrático do controle social, em
especial, pela participação da população através dos Conselhos.
Para Carvalho (1998), os Conselhos são “espaços de interface entre o
Estado e a sociedade”, e instâncias de exercício da cidadania, porque abrem espaço
para a participação popular na gestão pública, em forma de cogestão. A análise de
Raichelis também se aproxima dessa concepção:
A implantação de inúmeros conselhos em diferentes setores revela que está
em funcionamento certo “modelo” de participação da sociedade civil na
gestão pública, forjado na dinâmica das lutas sociais das últimas décadas,
que busca redefinir os laços entre o espaço institucional e as práticas
societárias, não como polaridades que se excluem, mas como processos
conflituosos que se antagonizam e se complementam, pondo em relevo a
luta pela inscrição de conquistas sociais na institucionalidade democrática.
No entanto, sua multiplicação e pulverização está exigindo um debate mais
profundo em termos da fragmentação das demandas sociais e da definição
de estratégias que possam articular propostas e ações dos vários
conselhos, em termos de reconstruir a perspectiva de totalidade da política
social. (Raichelis, 1998).
A Região Metropolitana do Rio de Janeiro é composta por cidades
populosas, que contam com Conselhos Municipais de Assistência Social,
responsáveis pelo controle social democrático, o que não significa com condições
homogêneas, uma vez que
Também entre os municípios constatamos diferenças significativas no que
concerne às condições de institucionalização dos Conselhos, entre as quais
destacamos: (a) há casos onde os membros da sociedade civil permanecem
indicados pelos dirigentes governamentais, principalmente pelos secretários
municipais, impedindo a representação autônoma da sociedade civil; (b) a
questão orçamentária, em geral, não faz parte da agenda dos Conselhos,
4
constituindo-se em grave obstáculo na definição das políticas públicas; (c)
verificam-se grandes desigualdades nas condições de funcionamento dos
Conselhos, conforme a região analisada. (Observatório das Metrópoles,
2005: 40).
Conforme já apontado, anteriormente, a partir da Constituição Federal de
1988, ampliam-se os canais institucionalizados de participação nas três esferas de
governo brasileiro. Os conselhos são resultado direto da luta pela redemocratização
do país e da crítica realizada pelos movimentos sociais à gestão burocrática, o que
exige formular, acompanhar, implementar e fiscalizar tais políticas. É importante
perceber que:
A redemocratização do Estado brasileiro fez surgir uma nova
institucionalidade, um novo desenho do seu sistema federativo que aponta
para a descentralização e para o fortalecimento da capacidade decisória
das instâncias de governo subnacionais – estados e municípios - ao
contrário da trajetória histórica das políticas sociais brasileiras, que, desde
1930, tiveram uma gestão centralizada pelo governo federal. (Souza, 2004:
176).
Desse modo, as instâncias de controle social do sistema descentralizado
e participativo são representadas pelo conselho nacional, pelos conselhos estaduais
e pelo conselho do Distrito Federal, além dos conselhos municipais. Estes são,
sobretudo, importantes instrumentos educativos e de controle social, e constituem
meios de garantia de maior transparência e democratização, já que atuam
continuamente na publicização das informações. Raichelis (1998) destaca:
A prática de participação nos Conselhos não é nova no Brasil, como já
apontamos, uma vez que desde as décadas de 70-80 as experiências dos
conselhos comunitários, populares, setoriais, vêm se desenvolvendo de
variadas formas e nas diferentes esferas de governo. No entanto, os
conselhos que passam a se multiplicar a partir do marco legal da
Constituição de 1988 não constituem, no nosso entendimento, uma simples
continuidade das experiências do passado, não apenas pelas mudanças
que se observam nas suas funções, mas considerando a conjuntura
sociopolítica na qual se desenvolvem hoje e as práticas dos seus
protagonistas (Raichelis, 1998:180)
A
composição
desses
conselhos
conta
com
a
representação
governamental e da sociedade civil. A participação da sociedade civil no controle
das políticas públicas, coerentemente com a diretriz e com o conceito constitucional,
foi regulamentada por meio das várias Leis Orgânicas ao longo da década de 1990.
É importante reiterar que tais espaços são entendidos como loci de
controle social, ou seja, é a possibilidade de a população participar mais facilmente
5
na elaboração das políticas públicas e na fiscalização ou controle das ações do
Estado. A novidade desses espaços está justamente no seu caráter propositivo, no
processo de deliberação que é de sua competência, o que não exclui o dever do
Estado, pelo contrário, este deve apresentar proposta de ação no enfrentamento da
pobreza, bem como garantir o direito da sociedade civil de concordar ou não com as
propostas, que devem ser amplamente discutidas nos conselhos, que são
instrumentos de construção da autonomia e da transparência na elaboração de
políticas, na definição de prioridades, na avaliação dos serviços, e, portanto,
elementos constitutivos de uma nova gestão pública orientada pela democracia e
pela justiça social.
Jaccoud (2005) ressalta o fato dos conselhos serem responsáveis pela
formulação, implementação e controle de políticas públicas e que qualquer formato
que os conselhos adquiram, eles ajudam a articular interesses e dar transparência
às ações públicas por meio da discussão de prioridades e da escolha da agenda
pública. Os conselhos se institucionalizaram em quase todo o país e na maioria das
políticas públicas. No estado do Rio de Janeiro, isso não é diferente, isto é
Os Conselhos Municipais foram institucionalizados pela totalidade dos
municípios fluminenses, envolvendo principalmente as políticas sociais que
tiveram incentivos do governo federal para sua descentralização. Assim,
todos os municípios metropolitanos institucionalizaram os conselhos
de saúde, de educação, da criança e do adolescente, e da assistência
social. Além disso, constata-se a institucionalização de outros conselhos
vinculados a um conjunto diverso de temáticas tais como meio ambiente,
direitos da mulher, direitos do negro, direitos da pessoa portadora de
deficiência, cultura, entre outros. (Observatório das Metrópoles, 2005: 38,
grifo nosso)
A participação popular no Brasil ganha força com a Constituição Federal
de 1988 e é reiterada nas diferentes políticas, inclusive nas relacionadas ao meio
ambiente e sustentabilidade, culminando com a agenda ampla em 2012, quando é
retomado o movimento conhecido como Eco-92, que se denominou Rio+20: espaço
de militância tanto do poder público quanto da sociedade civil que se vem se
preocupando com o tema.
Os conselhos, contudo, não devem ser considerados como a mais
importante das experiências de gestão, mas uma experiência que traz um diferencial
essencial: são legalmente constituídos e desenhados em leis específicas.
6
Escolhemos o histórico de conferências da assistência social9 e da conferência das
cidades, com o objetivo de aprofundar a relação do debate do direito à inclusão e
acesso, na perspectiva de proteção social e pertencimento à cidade, o que se
pretende analisar a partir dos temas das respectivas conferências.
As conferências das Cidades e de Assistência Social convergem como
espaços de acesso a direitos. EM 2003, é aprovado o SUAS – Sistema Único de
Assistência Social no mesmo ano é criado o Ministério das Cidades (Estatuto da
Cidade/ Política Urbana) – consolidando uma política de Estado e não de governo
político.
Alchorne e Maciel (2013) abordam o tema Controle Social e afirmam a
necessidade de compreender outros temas correlacionados, tais como: participação,
transparência, democratização, publicização, fiscalização. Concordamos com a
proposta, que ao nosso ver, pressupõe, também, compreender a intersetorialidade
entre as políticas na perspectiva de garantir direitos e qualidade de vida, uma vez
que entendemos que as políticas públicas não estão desvinculadas das pautas que
envolvem os interesses comuns dos cidadãos pela melhoria de suas cidades. As
referidas autoras, com base num estudo sobre o estado do Rio de Janeiro, afirmam
que:
Em pesquisa realizada pelo CEAS – Conselho Estadual de Assistência
Social, tomando por base o Censo Suas10 2011, constatou-se:
Na perspectiva da gestão: 89% dos Conselhos Municipais de Assistência
Social foram criados por Lei específica; 87% possuem regimento interno;
67% possuem em sua Lei Orçamentária previsão de recursos para o
funcionamento e manutenção dos conselhos;
Considerando serem questões estruturantes do processo democrático, está
posto o desafio de alcançar 100% desses indicadores.
Na perspectiva da infraestrutura e recursos humanos: 62% possuem local
ou sede específica para seu funcionamento; 98% estão localizados em
prédios onde funcionam outras instituições ou unidades; 80% possuem
secretaria executiva (unidade de apoio para o seu funcionamento); 96% tem
pessoa designada para ocupar esta função.
É necessário que os conselhos tenham espaços próprios e independentes
para o exercício de sua missão e sejam devidamente assessorados por
equipe técnica qualificada. Só assim, podem se constituir parceiro de
9
A Assistência Social é regulamentada pela Lei 8.742/93 e complementada pela Lei 12.435/2011,
onde o Sistema Único de Assistência Social – SUAS - é instituído, dando reconhecimento a Política
de Assistência Social implementada a partir de 2004, bem como amplia a participação dos sujeitos no
conselho com o redesenho de sua composição ao estabelecer no artigo 3º o perfil das entidades e
organizações de assistência social.
10
Censo SUAS refere-se ao levantamento anual de informações acerca do Sistema Único de
Assistência Social (SUAS).
7
gestão.
Já na perspectiva de acompanhamento da implementação da política: 92%
realizam reuniões ordinárias uma vez ao mês; 79% atuam como instância
de controle do Programa Bolsa Família; 80% acompanham e fiscalizam tal
Programa; 60% fizeram previsão de recursos específicos para a realização
da conferência. (Alchorne e Maciel, 2013)
Constata-se, assim, a premente urgência de interação constante com
esses espaços na intenção de retroalimentar as ações dos gestores e reafirmar o
exercício democrático, reforçando o papel do controle social e a corresponsabilidade
que poder público e sociedade civil tem mediante a pactuação de suas propostas,
traduzidas num planejamento, que deve ser elaborado com ampla participação.
É impossível não considerar o potencial do momento democrático que
vive o país, tanto para o aspecto das decisões de governança como a formulação de
estratégias por parte da sociedade civil que deve se unir e pressionar os governos
para que lhes assegurem condições de avançar rumo a modelos sustentáveis,
movimento que deve ter o apoio dos diferentes conselhos, que deverão constituir
espaços para debater,
para comprometerem-se com o que se delibera e
acompanhar seu rebatimento: na sustentabilidade do planeta, na integração de
saneamento, habitação, regularização fundiária e mobilidade urbana, no fomento à
qualificação continuada, na erradicação da extrema pobreza, no combate as
desigualdades sociais, na intersetorialidade, através de sociedades democráticas e
participativas – principais decisões tomadas em diferentes espaços: Agenda 21,
Desenvolvimento do Milênio, Rio +20, Carta da Terra, Conferências de Assistência
Social e das Cidades. É possível perceber:
1. Das diferentes agendas convergem categorias comuns às políticas
públicas, resguardadas as especificidades.
2. Há um fio condutor que as norteia, que é a garantia do direito
fundamental à vida com qualidade, o que implica não só em fortalecer os espaços
institucionais que as implementam, mas também os espaços institucionais que as
deliberam.
3. Existem pontos em que as propostas dialogam e, embora algumas
conferências
tratem das questões na perspectiva brasileira, tais propostas se
somam ao esforço e a certeza de que um mundo melhor é possível para todos e
8
todas.
O que parece faltar ao conjunto de propostas é a orquestração que
possibilite uma sinfonia afinada onde meio ambiente e os homens convivam com
qualidade, com respeito aos limites, onde a prioridade seja o Homem e o Planeta em
que ele habita.
Assim, tais ações se intercruzam e devem ser entendidas e tratadas como
complementares na efetivação de direitos que assegurem sustentabilidade com
controle social, num movimento constante entre sociedade civil e governo, enquanto
entes corresponsáveis nesse processo.
Há a necessidade de integrar as políticas de saneamento básico,
habitação, assistência social, saúde, educação, meio ambiente, segurança,
regularização fundiária e transporte, o que não pode ser feito sem considerar o
território de cada município, especialmente em se tratando de Região Metropolitana.
3. Região Metropolitana do Rio de Janeiro – Breve Caracterização
O Brasil é o maior país da América do Sul e da região da América Latina,
sendo o quinto maior do mundo, com 43.780,172 km2, com uma população com
mais de 198 milhões de habitantes.
Atualmente, existem 41 Regiões Metropolitanas, que abrangem 84
milhões de pessoas, correspondendo a 46% da população do Brasil.
Conforme Gouvêa (2005), considera-se Região Metropolitana a junção de
municípios limítrofes, com destacada expressão nacional, em razão de elevada
densidade demográfica, significativa urbanização e alto grau de diversidade nas
funções urbanas e regionais.
Diferentemente da maioria das metrópoles brasileiras, a metrópole
fluminense vem, desde 1990, sofrendo um esvaziamento político
institucional, com a saída de três municípios integrantes de sua composição
original. O primeiro foi Petrópolis, que por decisão do governo local, passou
a fazer parte da Região Serrana. O mesmo processo aconteceu em 2002
com a auto exclusão dos municípios de Mangaratiba, Itaguaí e Maricá, indo
os dois primeiros para a Região da Costa Verde e o segundo, para a Região
das Baixadas Litorâneas, ambas áreas de expansão turística. Além das
9
possíveis vantagens para a captação de investimentos no setor de turismo,
se afastar da identificação de “município periférico” pode ter sido um critério
relevante na estratégia territorial desses municípios, no sentido de uma
mudança de status. Outro tipo de modificação na estrutura políticoadministrativa da região diz respeito às emancipações de distritos,
ampliando o número de municípios. A partir da década de 90, foram
emancipados os distritos de Belford Roxo, Guapimirim, Queimados, Japeri,
Tanguá, Seropédica e Mesquita. (Observatório das Metrópoles, 2005: 01)
Quadro 1: Composição da Região Metropolitana do Rio de Janeiro
Composição original
Nº
1974
Municípios
emancipados
Déc. 1990
Municípios
autoexcluídos
2002
Composição Atual
2013
1
Duque de Caxias
2
Itaboraí
Tanguá
Belford Roxo
3
Itaguaí
Seropédica
4
Magé
Guapimirim
5
Mangaratiba
Mangaratiba
Itaguaí
6
Maricá
Maricá
Japeri
7
Nilópolis
Magé
8
Niterói
Maricá
9
Nova Iguaçu
10
Paracambi
11
Petrópolis
12
Rio de Janeiro
Nova Iguaçu
13
São Gonçalo
Paracambi
14
São João de Meriti
Queimados
Duque de Caxias
Itaguaí
Guapimirim
Itaboraí
Belford Roxo
Japeri
Mesquita
Queimados
Mesquita
Nilópolis
Petrópolis
Niterói
15
Rio de Janeiro
16
São Gonçalo
17
São João de Meriti
18
Seropédica
19
Tanguá
Fonte: Observatório das Metrópoles, 2005; atualizado pelos autores, 2013
O estado do Rio de Janeiro tem 15.989.929 habitantes e sua Região
Metropolitana tem 11.835.708 habitantes. Assim, a Região Metropolitana do Rio de
Janeiro (RMRJ) possui 75% da população carioca. Não possui, contudo, uma
governança metropolitana, nem mesmo um planejamento integrado das políticas
públicas, o que expressa a urgência do fortalecimento da interlocução entre os
municípios metropolitanos.
Essa Região Metropolitana foi instituída pela Lei Complementar nº 20, de
julho de 1974, após a fusão dos antigos estados do Rio de Janeiro e da Guanabara.
10
Com aproximadamente 12 mil habitantes é a segunda maior área metropolitana do
país e a terceira da América Latina.
Em 2011 foi instituído, através do Decreto Nº 42.832, o Comitê Executivo
de Estratégias Metropolitanas, visando integrar suas demandas e planejar/executar
as políticas públicas de interesse comum. Tal ação tem como um dos referenciais o
Sistema Estadual de Governança Metropolitana.
A partir da instituição do Estatuto da Cidade (Lei Federal no. 10.257, de 10
de julho de 2001); da criação do Ministério das Cidades em Janeiro de
2003; da criação do Conselho das Cidades e da realização de um conjunto
de conferências municipais, metropolitanas, estaduais e nacional das
cidades, o movimento e a luta social de enfrentamento dos problemas
urbanos ganharam novo fôlego e, conseqüentemente, foram revigorados os
debates em torno da questão metropolitana. (Côrte, 2010:09)
Conforme figura acima, é previsto um Conselho Metropolitano, o que
reforça a pesquisa em tela, no que se refere ao controle social exercido de modo
democrático entre sociedade civil e poder público, pois “Se arranjo federativo é
pacto, as condições de coordenação e cooperação intergovernamental passam a ser
aspectos centrais na definição de condições para a execução de políticas regionais.”
(Côrte, 2010: 12).
Na visão de Paul Singer (2002: 122,123) as grandes cidades
permaneceram durante muito tempo como centro de desenvolvimento econômico.
Atualmente, contudo, tornaram-se o epicentro da crise. “Muitas deixaram de crescer
11
e a pobreza brasileira – a população que vive (ou vegeta?) abaixo da linha da
pobreza – está se aglomerando nelas.”
A taxa de evolução da pobreza do Rio de Janeiro aumentou 89,11% nos
últimos mandatos municipais. O índice carioca foi o que mais cresceu no
país, segundo estudo do Centro de Políticas Sociais (CPS) da Fundação
Getúlio Vargas, que usou como linha de pobreza o cálculo internacional, de
US$ 1 por dia . O índice que era de 3,50% entre 1997 e 1999 saltou para
6,61%. No mesmo período, houve queda no país (de 7,76% para 4,80%) e
nas 27 capitais pesquisadas: de 4,66% para 4,14%.O resultado coloca
agora também cidade olímpica na berlinda para reagir aos indicadores
sócio-econômicos nos próximos anos. O Rio hoje é mais desigual do que o
Brasil. Durante os três últimos mandatos dos prefeitos, tivemos a maior
queda. (Artigo “Ouro em aumento da miséria” Jornal do Brasil - 09/10/2009)
Os municípios da RMRJ apresentam uma multiplicidade de características
e especificidades: população, urbanização, riqueza, cultura, história, influência
regional. Essa grande diversidade aponta a necessidade de revisão de
competências, já que a Constituição Federal de 1988 não distinguiu os municípios
em nenhuma variável. Suas competências administrativas, legislativas e tributárias
12
são exatamente as mesmas, independente do perfil demográfico e/ou dos níveis de
desenvolvimento econômico e social. No caso da região metropolitana, a situação é
ainda mais complexa, por não constituírem um nível de governo institucionalizado na
estrutura político-administrativa do país. “Boa parte dos problemas metropolitanos,
no Brasil, se deve à inexistência de algum patamar de organização de governo que
possa viabilizar, de forma planejada, a produção e distribuição de bens e serviços
públicos no âmbito de todo o território metropolizado'' (Gouvêa, 2005:18).
A institucionalização do poder metropolitano ainda não alcançou alianças
políticas suficientemente fortes para alterar a concepção tradicional de município, o
que dificulta o atendimento de demandas plurimunicipais, ou seja, políticas públicas
de corte metropolitano.
(…) as regiões metropolitanas se tornam o loci mais notáveis de segregação
espacial, exclusão social e miséria. Pode-se mesmo dizer que, em função
dos fenômenos como desemprego em massa, exclusão social crescente e
violência urbana, a questão social no Brasil de hoje é, acima de tudo, uma
questão metropolitana. As regiões metropolitanas brasileiras concentram, de
maneira paradoxal, uma produção simultânea de desemprego econômico e
desigualdade social, de riqueza e miséria, de sofisticação tecnológica e
degradação ambiental. (Gouvêa, 2005: 19)
Tem-se estimulado uma visão municipalista para o enfrentamento dos
problemas urbanos, o que evidencia a dificuldade em se equacionar questões mais
abrangentes apenas no nível local.
Nas metrópoles brasileiras enfrentam-se desafios em que ao mesmo
tempo, mantém e aumenta as desigualdades sociais, sendo multiplicadas as
questões de saneamento ambiental, moradia, pavimentação, necessidades sociais drama das políticas públicas nas grandes cidades, o que aumenta o desafio no
exercício do controle social.
4. Região Metropolitana do Rio de Janeiro e o Controle Social Democrático na
Assistência Social
O SUAS (Sistema Único de Assistência Social), por meio da NOB Norma Operacional Básica (2012) afirma que o sistema democrático e participativo
de gestão e de controle social dar-se-á não apenas nos conselhos, mas também nas
13
conferências, pela publicização de dados e informações no que se refere a
demandas e necessidades, pela localização e padrão de cobertura dos serviços de
Assistência Social, e pela necessária escuta dos usuários, dos trabalhadores da
área e da sociedade em geral. Se há base legal para um novo padrão de controle
social se instalar, não há dúvida de que o grau de autonomia, de transparência, de
relação democrática a se instalar no interior dos conselhos em muito depende dos
atores envolvidos no processo.
No que tange à política de assistência social, o processo de
descentralização e participação da sociedade civil, previsto na LOAS/93, ganha
materialidade com a Política Nacional de Assistência Social de 2004 (PNAS) e a
implantação, em todo o país, do Sistema Único de Assistência Social – SUAS. Um
dado interessante apontado na PNAS/04 diz respeito aos extremos, ou seja, 20% da
população brasileira reside em metrópoles (apenas 15 cidades) e 20% em pequenos
municípios.
O Sistema Único de Assistência Social – SUAS/2004 reforçou
intensamente as mudanças na gestão da política de assistência social. O SUAS é
fruto de uma intensa mobilização nacional que repercutiu de forma diferenciada nos
5.565 municípios. Mister se faz apontar que essa mobilização antecede os anos
1980 e ganha força no Brasil a partir dos anos 1990.
Para Sposati (1988), o reduzido poder dos municípios somado à
subordinação ao poder estadual causaram o retardo da municipalização dos
serviços na área da assistência social. Esse reconhecimento dos municípios ocorre
apenas no final da década de 70 do século passado.
De acordo com a Munic 2009, 99,9% dos municípios brasileiros possuem
estrutura para tratar da política de assistência social. Em comparação ao estudo de
2005, constata-se que subiu o número de municípios com estrutura para tratar desta
política, já que naquele ano o índice era de 80,0%.
De acordo com o Censo SUAS 2010, 71,1% dos conselhos surgiram no
período de quatro anos após a LOAS/93. 94, 5% dos conselhos são paritários, com
mandato, em geral de dois anos e no país são 50.000 (cinquenta) mil conselheiros
(48.508 municipais e 472 estaduais). Desses Conselhos, 68,3% possui o cargo
14
específico de secretário executivo, contudo, o quantitativo de funcionários à
disposição dos conselhos ainda é reduzido em todo o país.
Os levantamentos do Censo SUAS 2010, no tocante aos conselhos de
assistência social, constataram a existência dos mesmos em quase todos os
municípios brasileiros, possuindo entre 14 e 18 anos de existência, com uma infraestrutura razoável de equipamentos, mas com uma precária rede de recursos
humanos o que “vem prejudicando atividades que deveriam ser realizadas (...) pois o
conselho não pode simplesmente existir, ele precisa ser efetivo em suas ações para
que possa funcionar como mecanismo deliberativo, fiscalizador, normativo,
consultivo e, antes de tudo, participativo da sociedade civil”. (Censo SUAS, 2010:
114).
Quadro 2: Região Metropolitana do Rio de Janeiro
N
Municípios
1
2
Belford Roxo
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
Duque de Caxias
Guapimirim
Itaboraí
Itaguaí
Japeri
Magé
Maricá
Mesquita
Nilópolis
Niterói
Nova Iguaçu
Paracambi
Queimados
Rio de Janeiro
São Gonçalo
São João de Meriti
Seropédica
Tanguá
Total
Densidade
demográfica
(hab/Km²)
População 2010
Área da unidade
territorial (Km²)
PIB a preços
correntes
469.332
77,82
6.031,40
4.467.555
855.048
51.483
218.008
109.091
95.492
227.322
127.461
168.376
157.425
487.562
796.257
47.124
137.962
6.320.446
999.728
458.673
78.186
30.732
11.835.708
467,62
360,77
430,37
275,87
81,87
388,5
362,57
39,06
19,39
133,92
521,25
179,68
75,69
1.200,28
247,71
35,22
283,76
145,5
5.326,85
1.828,50
142,7
506,6
395,5
1.166,40
585,1
351,6
4.310,50
8.117,60
3.640,80
1.527,60
262,3
1.822,60
5.265,80
4.035,90
13.024,60
275,5
211,2
53.502,20
26.496.845
485.269
2.186.487
4.284.959
916.884
2.065.537
1.644.995
1.533.364
1.668.960
11.214.103
9.496.660
498.103
1.670.541
190.249.043
10.340.756
4.826.212
852.538
290.655
2.751.894,66
Fonte: Elaborado pelos autores com base em dados do IBGE e MDS/SAGI, 2013
Conforme quadro acima, é possível perceber que as condições de vida da
população metropolitana reúnem um conjunto de características relacionadas entre
si: falta de abastecimento de água, de esgotamento sanitário e de pavimentação das
ruas, insalubridade, violência urbana, entre outras.
15
Essa é uma pesquisa em andamento, portanto esse estudo encontra-se
em construção. Cabe salientar que a metodologia a ser desenvolvida na pesquisa
tem como referencial uma análise crítico reflexiva acerca do controle social exercido
e/ou a ser exercido nos espaços deliberativos da política de assistência social, nos
19 municípios que compõem a RMRJ. Como esse controle social se dá, através de
que meios é possível mensurar e qualificar o debate e as ações empreendidas?
Qual o perfil dos conselheiros e a sistemática de reuniões, encontros e temas
abordados?
Desse modo, o percurso metodológico adotado se debruça sobre leitura
de atas e deliberações dos conselhos municipais de assistência social, com recorte
de tempo que compreenda duas conferências (2009 e 2013).
Como amostra inicial foram selecionados dois municípios: Rio de Janeiro
e Niterói – pesquisa já em andamento, mas ainda sem resultados analíticos
concretos.
5. Breves considerações
A distribuição federal de recursos aos municípios não prevê verbas
específicas para metrópoles, o que prejudica os grandes municípios. Há problemas
fundamentais na gestão de metrópoles, como, por exemplo, descentralizar os
serviços e coordenar a prestação desses serviços de forma centralizada em uma
única Secretaria. “A Constituição de 1988 aumentou de 11% para 18% a
participação das prefeituras no bolo das transferências fiscais, boa parte das capitais
conseguiu (...) ampliar significativamente suas receitas próprias.” (Caccia Bava,
2002: 68).
Considerando o Plano Brasil sem Miséria, que atua na perspectiva de
erradicar a extrema pobreza, assegurando qualidade de vida, inclusão social,
garantia de renda e acesso a serviços, busca entender como essas ações vem se
desdobrando na RMRJ, especificamente, no controle social exercido na política de
assistência social, como uma das diretrizes do SUAS – Sistema Único de
Assistência Social.
16
A Região Metropolitana do Rio de Janeiro, apesar das dificuldades
assinaladas, vem, nas últimas décadas, ampliando sua participação na gestão da
política de assistência social. Tal fato é fruto de uma trajetória permeada de embates
e lutas para afiançar que a política de assistência social tenha status de política
pública e dever de Estado.
Assim, com base em tudo que foi exposto, concluímos reafirmando os
avanços na política de assistência social no país, que vem ao longo dos anos
adquirindo maior visibilidade e especificidade.
Para finalizar, acreditamos que tais avanços da política de assistência
social devam ser acompanhados, efetivamente, de participação popular, controle
social, reforçando o importante papel dos Conselhos de Assistência Social e demais
Conselhos vinculados a essa política.
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