1 –Introdução

A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
ANÁLISE DA POLÍTICA DE ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS (APLs)
IMPLANTADA EM ALAGOAS
EZEQUIAS FRANCISCO DOS SANTOS 1
DOMINGOS SÁVIO CORREA 2
Resumo:
Este trabalho tem por objetivo analisar e caracterizar a importância da política de Arranjos Produtivos
Locais (APLs), a partir da implementação do Programa de Mobilização para o Desenvolvimento dos
Arranjos produtivos Locais de Alagoas (PAPL), observando o seu impacto sobre as transformações
econômicas e sociais nos municípios alagoanos. A pesquisa ancora-se numa metodologia
exploratória, justificada pela pouca produção e, em parte, pela inacessibilidade de estudos que
avaliam o Programa. A mesma tem um caráter de trabalho dedutivo, pois parte do contexto nacional
ao estadual para analisar a implementação dessa política.
Palavras-chave: Apoio, Desenvolvimento, Política
Abstract: This research aims to analyze and characterize the importance of local clusters policy, from
the implementation of the Mobilization Program for the Development of productive arrangements
Alagoas places, noting its impact on the economic transformations and social in municipalities
Alagoas. Research anchors up an exploratory methodology, justified by the low production and partly
by the inaccessibility of studies evaluating the program. The same has a character of deductive work,
as part of the state national context to review the implementation of this policy.
Key-words: Support, Development, Politics
1 –Introdução
Alagoas apresenta baixos índices de crescimento acumulado do Produto
Interno Bruto (PIB), e também do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Entre
as atividades econômicas responsáveis pela geração de emprego e renda,
destacam-se a agroindústria sucroalcooleira, a produção cloro-química e o setor de
comércio e prestação de serviços. As receitas geradas por essas atividades, junto
com as verbas oriundas dos programas do governo federal compõem parte do PIB
estadual. Assim, faz-se necessário pensar os motivos pelos quais Alagoas não
acompanhou o desenvolvimento regional recente e as possibilidades que contribuam
para o desenvolvimento econômico e social do Estado.
1
- Acadêmico do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal de Alagoas. Email de contato: [email protected]
2
Docente do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal de Alagoas.
E-mail de contato: [email protected]
6166
A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
A política de Arranjos Produtivos Locais (APLs), foi institucionalizada como
política de desenvolvimento econômico estadual a partir da implantação do
Programa de Mobilização para o Desenvolvimento dos Arranjos e Territórios
Produtivos do Estado de Alagoas (PAPL), efetivada em 2004. Essa política surgiu
como possibilidade para a modernização econômica estadual. O PAPL focou nos
municípios que desenvolviam atividades produtivas tradicionais correlatas, e que
apresentavam os menores índices sociais e econômicos para a implantação dos
arranjos. Unindo esforços com diversas instituições públicas e privadas, essa política
intenta propiciar maior produtividade e sustentabilidade, econômica, social e
ambiental, a fim de promover o desenvolvimento econômico e social dos municípios
inseridos nos arranjos (LUSTOSA e ROSÁRIO, 2011). Após a instauração do PAPL,
em boa parte dos arranjos nota-se ganhos em produtividade, competitividade e
inovação, o que possibilita o aumento do emprego e renda dos micro e pequenos
empresários participantes do programa. O APL da Piscicultura no Delta do são
Francisco, o APL de Móveis no Agreste e o APL de Móveis em Maceió demonstram
essas características.
2 – Alguns dos entraves à modernização econômica de Alagoas
Alagoas apresenta características históricas e sociais similares a da região
Nordeste. Como dificuldades políticas e sociais para romper com um modelo
econômico
baseado
no
monopólio
da
terra,
organização
preferencial
da
comercialização de certos produtos e o baixo nível econômico, educacional e
sanitário de parte da sua população. Essas dificuldades geraram entraves à
modernização econômica dessa região e, consequentemente, ao estado de
Alagoas.
Para Luedemann (2012), a oligarquia açucareira formada no Nordeste não
acompanhou as transformações nas relações capitalistas de trabalho e produção
referentes a I Revolução Industrial, com a mesma intensidade e dinamismo que a
região Sudeste. Esse fato explica, em parte, as disparidades econômicas, sociais,
culturais etc, entre essas regiões. Assim, encontramos em Alagoas “um caso
6167
A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
histórico de ação mútua entre o Estado e a elite agrária que se estendeu quase sem
nenhuma modificação, do período colonial ao período republicano” (LIRA, 2007,
p.69), decorrente da herança patrimonialista.
Essas características da formação social e econômica alagoana ainda
permeiam e impõem decisões políticas motivadas por uma mentalidade senhorial,
subjugando o processo de transformação e desenvolvimento econômico e social do
Estado aos interesses das famílias oligarcas (LUEDEMANN, 2012).
Conforme Lima (2014), os antecedentes históricos recentes do processo
usineiro alagoano dividem-se em três fases: I) De 1930-1950, com a consolidação
do parque usineiro alagoano; II) De 1950-1975, com a expansão e modernização da
agroindústria canavieira alagoana, capitaneada pelo Programa Nacional do Álcool
(Proálcool), instituído em 14 de novembro de 1975 e intensificado pelos objetivos do
II Plano Nacional de Desenvolvimento/ II PND – (1975/79); e, III) de 1975-1989, com
um novo processo expansivo, motivado pelo “acordo dos usineiros”, assinado no
final da década de 1980. Esse acordo foi celebrado entre os empresários do setor e
o governo do estado, isentando aqueles do Imposto Sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços (ICMS) (p. 47-95).
Na década de 1990, com a desregulamentação do complexo industrial
canavieiro brasileiro, a extinção do Instituto do Açúcar e Álcool (IAA), e, o
enfraquecimento da capacidade de ação governamental em relação ao setor
canavieiro, os empresários desse setor passam a adotar o discurso da crise no
setor. No entanto, o que se notou nesse período foi um processo de reestruturação
produtiva, com muitos empresários do setor sucroalcooleiro estendendo sua atuação
para setores de comércio, comunicação, transportes, etc. Não bastasse a isenção
do ICMS, concedido pelo “acordo dos usineiros”, no final da década de 1980,
diminuindo ainda mais a arrecadação e o orçamento estadual. A atuação do estado
na promoção do desenvolvimento de projetos voltados para a infraestrutura se viu
novamente prejudicada, por sair em socorro desse setor (CARVALHO, 2010).
Concomitante a esse processo, houve o aumento da mecanização aplicada a
áreas tradicionais e com novo potencial de plantio da cana-de-açúcar, com a
ampliação do plantio para a área dos tabuleiros costeiros. Esse fato provocou o
aumento da migração dos trabalhadores dessas áreas para as capitais, elevando o
6168
A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
índice de violência e o crescimento dos aglomerados subnormais, nos principais
“centros urbanos do estado”, Maceió e Arapiraca. Enfatizamos o caso da capital
estadual, Maceió, que tem figurado entre as cidades mais violentas do país, a partir
desse período.
Conforme Gomes (2014), a economia de Alagoas recentemente enfrenta um
processo de “involução econômica”, em razão de fatores negativos, tais como: a
perda de dinamismo econômico e investimentos no setor industrial. Outro ponto
negativo, segundo Carvalho (2012), relaciona-se à dependência econômica de
recursos provenientes do Governo Federal, através de programas de redistribuição
de renda e assistência social, como o Programa Bolsa Família e o Benefício de
Prestação
Continuada,
gerando
uma
espécie
de
“financiamento
do
desenvolvimento” com base em uma “economia sem produção”. Vale ressaltar,
ainda, as consequências perversas do endividamento financeiro perante o governo
federal e as dificuldades em se atrair investimentos e diversificar a economia.
3 – A evolução e espacialização da política para arranjos
produtivos locais em Alagoas
Buscando amenizar as disparidades econômicas e sociais, a Secretaria de
Estado do Planejamento e do Desenvolvimento Econômico de Alagoas –
Seplande/AL adotou uma metodologia no modelo de regionalização para o
planejamento econômico estadual, tomando como referência a Teoria das
Localidades Centrais, baseada na aplicação de um modelo gravitacional que
possibilite a identificação de polos e áreas de influência, ou seja, polarização e
regionalização, com base no potencial de interação e na hierarquia de atração
econômica entre os municípios alagoanos. A aplicação dessa metodologia baseada
em teorias desenvolvidas no bojo da economia regional visa alavancar o
desenvolvimento econômico do estado. É visível a adoção dessa política econômica
ao analisarmos os polos de desenvolvimento presentes no estado, como: o Polo
Cloroquímico; o Polo Multissetorial Governador Luiz Cavalcante; e, o Polo de
Turismo Costa do Corais. A data de implantação de alguns desses polos demonstra
6169
A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
que essa metodologia vinha sendo, em parte, utilizada muito antes do presente
modelo de regionalização para o planejamento econômico estadual (Seplande,
2014).
Com relação às formulações conceituais referentes aos Arranjos Produtivos
Locais (APLs), há diversas denominações e diferentes abordagens ao tratar de
fenômenos de aglomerações territoriais de uma mesma atividade produtiva. Sendo
essas extensões, em muitos casos, um desdobramento das teorias de economia
regional, tais como: os distritos industriais de Marshall (1982), onde ele analisa a
especialização produtiva sobre aglomerações de pequenas e médias empresas,
objetivando alavancar o sistema produtivo regional; no pensamento de Schumpeter
(1982), com referência ao impacto do processo de inovação tecnológica e
empreendedorismo; na abordagem de Putnam (1997), onde ele demonstra a
importância do poder público na promoção e coordenação do processo de
transformação da estrutura produtiva, contribuindo para aumentar o capital social e o
desenvolvimento econômico; e nos estudos de Perroux (1977) e Hirschman (1961),
que enfatizam os benefícios das concentrações industriais para o desenvolvimento
regional.
Porém, a utilização indiscriminada e banalizada do conceito de APL,
misturando, em muitos casos, diversas teorias e abordagens regionais por parte das
diversas instituições, provocou um entrave na viabilização e delineamento de
políticas de apoio a essa política por parte dos órgãos públicos. Segundo Costa
(2010), como alternativa para minimizar a diversificação conceitual, a partir do final
da década de 1990, dentro dos debates realizados pelo Ministério da Ciência e
Tecnologia (MCT), foi elaborado um conjunto de notas técnicas, com base nos
estudos desenvolvidos pela Rede de Pesquisa em Sistema e Arranjos Produtivos e
Inovativos Locais (Redesist), tendo como tema “Elementos para uma tipologia de
APLs”.
Na definição oficial, APLs são aglomerações territoriais de agentes
econômicos, políticos e sociais – com foco em um conjunto específico de atividades
econômicas – que apresentam vínculos mesmo que incipientes. Geralmente
envolvendo a participação e a interação de empresas, que podem ser desde
produtores de bens e serviços finais até fornecedores de insumos e equipamentos,
6170
A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
prestadoras de consultorias, serviços, comercializadores, clientes, entre outros – e
suas variadas formas de representação e associação. Incluem diversas outras
organizações públicas e privadas voltadas para: formação e capacitação de recursos
humanos, como escolas técnicas e universidades; pesquisas, desenvolvimento e
engenheiro; política, promoção e financeira.
Com a efetivação desses objetivos e um envolvimento sócio-econômico dos
agentes do APL, assistiríamos ao aumento da capacidade produtiva das empresas
envolvidas com essa política, através da “eficiência coletiva” dos setores, da cadeia
produtiva e da região. Outro fator importante é a proximidade física entre as
empresas, permitindo o surgimento de laços de confiança e cooperação
promovendo ganhos na qualificação da mão de obra, na compra de matérias primas,
máquinas e equipamentos, serviços especializados de tecnologia, entre outros, para
ambas as partes, por meio de uma “fertilização cruzada” (COSTA, 2010, p.129).
Os APLs baseiam-se, assim, em aglomerações de pequenas e médias
empresas que praticam uma mesma atividade produtiva, com o objetivo de
promover a interação e cooperação dos diversos agentes participantes do arranjo,
gerando mais capacidade inovativa, emprego e renda.
Conforme Lustosa e Rosário (2011), o fomento à política de APLs por meio de
ações e políticas públicas federais e estaduais culminou com a institucionalização do
Programa de Mobilização para o Desenvolvimento dos Arranjos e Territórios
Produtivos do Estado de Alagoas (PAPL) em 2004. O PAPL atua por meio de ações
conjuntas do Sebrae-AL e Seplande-AL, sendo transformado, posteriormente, em
uma política estadual de desenvolvimento incluída no plano Plurianual 2004/2007. O
Programa focou nos municípios que desenvolviam atividades produtivas tradicionais
correlatas, e que apresentavam os menores índices sociais e econômicos para a
implantação dos arranjos. O Programa vigora como política de desenvolvimento
estadual até os dias atuais, sob a coordenação da Seplande-AL e apoio técnico do
Sebrae-AL (p. 81 - 85).
Após estudos realizados pela Secretaria de Ciência, Tecnologia e Educação
Superior (Sectes), e conforme um critério de seleção considerando os municípios
com os menores Índices de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), foram
selecionados 27 potenciais APLs em Alagoas; desses, apenas 10 foram apoiados
6171
A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
pelo Governo de Alagoas, por meio do PAPL, como pode ser observado na tabela
abaixo.
Tabela 1: Evolução dos APL’s em Alagoas 2003-2013
Setor
Agronegóci
o
Em 2004 (10 APL’s)
APL Apicultura
APL
Ovinocaprinocultura
APL Laticínios
APL
Piscicultura
Delta
do
São
Francisco
APL Mandioca do
Agreste de Alagoas
Turismo
APL Turismo Costa
dos Corais
APL Turismo Lagoas
e Mares do Sul
APL Cultura em
Jaraguá*
APL
Móveis
no
agreste
Indústria
Serviços
APL Tecnologia de
informação
Até 2011 (13 APL’s)
APL Fruticultura Pinha do
Agreste
APL Horticultura do Agreste
APL Inhame no Vale do
Mundaú
APL Laranja Vale do Mundaú
APL Mandioca do Agreste de
Alagoas
APL Mel do Sertão Alagoano
APL Ovinocaprinocultura
APL Piscicultura Delta do São
Francisco
APL Turismo Costa dos
Corais
APL Turismo Lagoas e Mares
Do Sul
APL Turismo Caminhos do S.
Francisco
APL Móveis do Agreste
A partir de 2012 (18 APL’s)
APL Fruticultura do Agreste
APL Horticultura do Agreste
APL Fruticultura do Vale do Mundaú
APL Mandioca do Agreste de
Alagoas
APL Mel do Sertão Alagoano
APL Ovinocaprinocultura
APL Piscicultura Delta do São
Francisco
APL da Apicultura Litoral e lagoas
(Própolis Vermelha)
APL da Rizicultura
APL Turismo Costa dos Corais
APL Turismo Lagoas e Mares do Sul
APL Turismo Caminhos do São
Francisco
APL
Tecnologia
Informação
APL Tecnologia da Informação
APL Fitoterápicos
da
APL Móveis do Agreste
APL Móveis Maceió
APL Oleiro Cerâmico
APL Extração Artesanal de Granito
* Esse APL deixou de ser apoiado pelo PAPL por apresentar um grande número de divergências entre os atores envolvidos
com suas atividades, falta de cumprimento das ações estabelecidas, e a falta de segurança no próprio bairro de Jaraguá
(LUSTOSA e ROSÁRIO, 2011, p. 85-86).
Fonte: Elaborado com base em Seplande-AL, 2013, e Lustosa e Rosário, 2011.
Observa-se que o PAPL atualmente está estruturado em 18 APLs distribuídos
nos setores de agronegócio, indústria e serviços, abrangendo oitenta e oito dos
cento e dois municípios alagoanos conforme o mapa apresentado a seguir:
Mapa: Abrangência espacial dos APLs em Alagoas -2013
6172
A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
Fonte: Seplande-AL, 2013.
A estrutura de gestão do PAPL que foi instituída por meio do Decreto
Estadual nº 2.077 de 30 de agosto de 2004, Art. 4º, é composta por: Conselho
Deliberativo, formado por representantes da administração do Governo estadual;
Coordenação Executiva, formada por gestores da Seplande-AL e Sebrae-AL; e
Gestores Locais, que são representantes de cada APL em seus respectivos
territórios, formando o corpo gestor.
Atualmente a coordenação do PAPL fica a cargo da Seplande-AL e SebraeAL. Esta coordenação, atua como uma “incubadora” de APLs pois, quando o arranjo
alcança a autossuficiência, espera-se que em termos de gerenciamento e apoio
político o mesmo não necessite mais do apoio do Programa. Dessa forma, cada APL
é considerado um projeto do PAPL, e possui um gestor credenciado pelo Sebrae-AL,
tendo como parceiros, secretarias municipais, sindicatos, associações, cooperativas,
agências de fomento à pesquisa, bancos públicos (BNB, BB, BNDES), organismos
federais (MDIC, Codevasf, MCT e MDA).
Dessa forma, o PAPL surge como uma alternativa de fortalecimento e
diversificação dos setores produtivos nos municípios envolvidos com a política de
6173
A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
APL. A maior parte dos arranjos em Alagoas encontra-se ligado a atividade agrícola
por causa da vocação produtiva estadual. No entanto, segundo Cassiolato et all
(s/d), as políticas para implantação de APLs também tem o potencial de promover o
desenvolvimento industrial e inovativo, focalizando, cada vez mais, suas atuações
em torno do uso do território.
4 – Considerações finais
Compreende-se que a posição ideológica em torno dos APLs traz para o
âmbito local a discussão da problemática do desenvolvimento por meio de
vantagens relacionadas à formação e desenvolvimento local, tirando o foco de
políticas baseadas em grandes projetos estruturantes. As atividades ligadas aos
arranjos promovem ganhos em diferentes estágios e escalas do processo produtivo
por meio da cooperação, aprendizado coletivo, capacidade inovativa de empresas e
instituições locais, aumentando a competitividade e o fortalecimento dos
mecanismos de governança do programa (LUSTOSA, s/d; Silva, 2010).
Portanto, o PAPL busca alternativas nas realidades e dificuldades de cada
município alagoano, unindo esforços com diversas instituições para propiciar o
desenvolvimento econômico e social. Observa-se, por meio da analise dos relatórios
dos gestores dos APLs, que houve mudanças organizacionais, disseminação de
conhecimentos e inovação, apoio à comercialização dos produtos e melhorias na
infraestrutura básica e formalização das empresas participantes do arranjo, gerando
mais emprego e renda.
6 - Referências Bibliográficas
CARVALHO, C. P. de. Reestruturação produtiva do setor sucroalcooleiro de
Alagoas. 1990/2000. 3 ed. Maceió: Edufal. 2010.
_________. Economia popular: uma via de modernização para Alagoas. Maceió:
Edufal, 2012.
CASSIOLATO, J. E. et all. Elementos para o desenvolvimento de uma tipologia de
APLs. Nota Técnica Síntese. Implementação e avaliação de políticas para
Arranjos Produtivos Locais: Proposta de modelo analítico e classificatório.
Redesist (UFRJ), MDIC. s/d.
6174
A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
COSTA, E. J. M. da. Arranjos Produtivos Locais, Políticas públicas e
Desenvolvimento Regional. Brasília: Mais Gráfica, 2010.
GOMES, F. G. Ensaios sobre o subdesenvolvimento e a economia política
contemporânea. 1. ed. – São Paulo: Hucitec, 2014..
HIRSCHMAN, A. Estratégia do desenvolvimento econômico. Rio de Janeiro:
Fundo de Cultura, 1961.
LIMA, A. A. Evolução da agroindústria canavieira alagoana n século XX. Maceió.
EDUFAL, 2014.
LIRA, F. J. Formação da riqueza e da pobreza de Alagoas. Maceió: EDUFAL,
2007.
LUEDEMANN, M. da S. Organização do espaço econômico e classes hegemônicas
em Alagoas. IN: Anais do XVII Encontro Nacional de geógrafos (Eng): Belo
Horizonte, 2012.
LUSTOSA, M. C. J. e ROSÁRIO, F. J. P. Desenvolvimento local em regiões
periféricas: a política dos arranjos produtivos em Alagoas. Maceió: EDUFAL,
2011.
LUSTOSA, M. C. J (org). Política de APL como estratégia de desenvolvimento em
regiões periféricas: análise, vantagens, limitações e sugestões de Alagoas. Nota
Técnica 09. Redesist (UFRJ). BNDES, p. 33 – 53. s/d.
MARSHALL, A. Princípios de Economia: tratado introdutório. São Paulo: Abril
Cultural, 1982.
PERROUX, F. O conceito de pólo de crescimento. IN: SCHWARTZMAN, J. (org).
Economia Regional: textos escolhidos. Belo Horizonte: CEDEPLAR, 1977, p. 157194.
PUTNAM, R. D. Comunidade e democracia: a experiência da Itália moderna. Rio
de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1997.
SCHUMPETER, J. A. Teoria do desenvolvimento econômico: uma investigação
sobre lucros, capital, crédito, juro e o ciclo econômico. São Paulo: Abril Cultural,
1982.
SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO DE ALAGOAS (Seplande/AL). Modelo de Regionalização para o
Planejamento Estadual de Alagoas. – Maceió: Seplande, 2014.
SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO E DO ORÇAMENTO (Seplan-AL)
/Sebrae-AL. PAPL – Programa de Arranjos Produtivos Locais de Alagoas, 2008.
SILVA, A. B da. A importância do Programa de Promoção e Desenvolvimento dos
Arranjos Produtivos Locais (PAPL/AL) para o desenvolvimento local sustentável. In:
Revista de Ciências Econômicas da FEAC. UFAL, - V. 3, n. 9 (set/dez) – 168 p. –
Maceió: CEPAL/EDUFAL, 2010.
6175