Excelentíssima Senhora Ministra Cármen Lúcia, Relatora do

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
Excelentíssima Senhora Ministra Cármen Lúcia, Relatora do Mandado de
Segurança nº 30.260
A UNIÃO, neste ato representada por seu Advogado-Geral
(art. 4º, III, da Lei Complementar n.º 73/93), vem respeitosamente, com
fundamento no § 1º do artigo 7º da Lei nº 12.016/2009, interpor
AGRAVO
e pedir seja reconsiderada a decisão monocrática que deferiu, parcialmente,
o pedido de medida acauteladora formulado na inicial, o que faz com base
nas razões a seguir expostas.
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I – DO CASO DOS AUTOS
Trata-se de mandado de segurança no qual se busca a
investidura na vaga deixada por Deputado Federal pelo Estado do Rio de
Janeiro, filiado ao Partido Socialista Brasileiro – PSB, eleito para a 54ª
Legislatura (2011/2014) pela Coligação formada pelo PSB/PRN e afastado
do mandato para ser investido no cargo de Secretário de Estado do Rio de
Janeiro. O impetrante volta-se contra a possibilidade de o Presidente da
Câmara dos Deputados negar-lhe a posse à vaga aberta. Diz sustentar a
condição de primeiro suplente do PSB e alega receio de ser preterido na
investidura do mandato de suplente, tendo em conta o entendimento da
Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, no sentido de convocar, no caso
de vacância, os suplentes diplomados segundo a ordem de classificação na
coligação que conquistou a vaga - na qual está posicionado na segunda
colocação – e não a ordem de suplência do partido.
Concluso o processo, foi proferida decisão monocrática,
deferindo parcialmente o pedido de medida acauteladora, para garantir ao
impetrante o direito de precedência na investidura da suplência deixada
pelo titular licenciado, mediante a comprovação de diploma expedido pelo
Tribunal Regional Eleitoral. Determinou-se, ainda, o aditamento da inicial
para citar os suplentes mais bem classificados na coligação e os respectivos
partidos políticos, a notificação da autoridade apontada como coatora e a
intimação da Advocacia-Geral da União para ingressar no feito.
É contra essa decisão que a União interpõe o presente agravo
interno, com base nos fundamentos a seguir expostos.
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MS 30.272
II – DA ILEGITIMIDADE PARA A IMPETRAÇÃO
O impetrante carece de legitimidade para impetrar o writ, no
que a pretensão conflita, em tese, com o interesse do partido ao qual está
vinculado, na medida em que:
a) a tese defendida na petição inicial, no sentido de que o
mandato de Deputado Federal não pertence ao candidato eleito, mas ao
partido político ao qual está filiado, implica a legitimação processual do
partido político titular do mandato, não da pessoa natural eleita suplente;
pois,
b) o partido político – titular imediato do bem jurídico – não
guarda necessária identidade de interesses e propósitos com o filiado,
considerada a possibilidade de aquele defender posição diversa à do
impetrante, qual seja, no sentido de a vaga ser da suplência da coligação,
quer por respeito ao pactuado nas eleições, quer pela coerência ao
sustentado em outras impetrações (documento anexo), ou ainda, pela
hipótese de a tese ser vantajosa ao partido, ante a expectativa de ganho real
de cadeiras.
Transportada a questão política das alianças para a seara
jurídica, algumas agremiações ganharão, outras perderão e outras, por fim,
sairão das listas de suplentes. O quadro reflete, assim, possíveis conflitos
de interesses entre o impetrante (e outros filiados) com o respectivo
partido, este o verdadeiro titular imediato do direito perseguido. Confira-se
a interposição do agravo, neste processo, pelo DEM, sustentando tese
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contrária ao ora impetrante, ao mesmo tempo em que suplente deste partido
formalizou o MS nº 30368/DF, relatora Ministra Ellen Gracie, arguindo
idênticos pedido e causa de pedir articulados neste writ. Presente o conflito
de interesses, ainda que em tese, entre partido e filiado, o quadro importa
ilegitimidade do autor para a impetração, razão pela qual o processo
merece ser julgado extinto sem resolução do mérito.
III – EXTINÇÃO DO PROCESSO PELA PERDA DO
OBJETO
O pedido formulado na inicial – ser convocado, no caso de
vacância temporária ou definitiva, como primeiro suplente da representação
de Minas Gerais pela bancada do PPS, na legislatura 2011/2015 – possui
óbice ao prosseguimento, tendo em conta a posse dos quatro primeiros
suplentes da Coligação PSDB/DEM/PP/PR/PPS, entre os dias 2 e 4 de
fevereiro de 2011, antes do deferimento e comunicação da liminar deferida
neste processo, em 8 imediato, conforme esclarecido nas informações
prestadas pela autoridade impetrada.
No caso, preenchidas todas as representações vagas da
coligação e do partido, os suplentes só poderão ser afastados dos cargos
mediante o retorno dos titulares ou eventual perda de mandato, nas
hipóteses do artigo 55 da Constituição Federal. Ante a impossibilidade de o
Presidente da Câmara desfazer o ato perfeito de investidura, a impetração
merece negativa de seguimento pela perda do objeto.
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MS 30.272
IV – MATÉRIA POSITIVADA CONTRÁRIA À TESE DO
IMPETRANTE
A ordem merece ser denegada. A matéria em debate está
positivada de forma clara e contrária à pretensão do impetrante. Com
efeito, dispõe a Lei nº 4.737/65 (Código Eleitoral) que:
Art. 108 - Estarão eleitos tantos candidatos registrados por um
Partido ou coligação quantos o respectivo quociente partidário
indicar, na ordem da votação nominal que cada um tenha
recebido. (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)
[ ...].
Art.112. Considerar-se-ão suplentes da representação
partidária:
I - os mais votados sob a mesma legenda e não eleitos efetivos
das listas dos respectivos partidos;
II - em caso de empate na votação, na ordem decrescente da
idade.
Art. 113. Na ocorrência de vaga, não havendo suplente para
preenchê-la, far-se-á eleição, salvo se faltarem menos de nove
meses para findar o período de mandato. (Grifado)
Extinto o sistema bipartidário que vigorou durante a vigência
do AI nº 2/65, o Código Eleitoral passou não só a contemplar o
multipartidarismo como também a figura da coligação, conferindo-lhe a
identidade de partido político, igualando o tratamento e os direitos de
candidatos eleitos e suplentes, mediante o gênero ao qual denominou, no
artigo 112, de Representação Partidária, cujos integrantes compõem lista
única ordenada para todos os efeitos (artigo 108), inclusive a sucessão de
cargos vagos. Assim consigna a Lei nº 7.454/1985:
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Art 4º - A Coligação terá denominação própria, a ela
assegurados os direitos que a lei confere aos Partidos Políticos
no que se refere ao processo eleitoral, aplicando-lhe, também,
a regra do art. 112 da Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965, art.
112 da Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965, quanto à
convocação de Suplentes.
Parágrafo único - Cada Partido poderá usar sua própria
legenda sob a denominação da Coligação. (Grifado)
O artigo 4º da Lei nº 7.454/1985, articulado com o artigo 112
do Código Eleitoral, exaure a matéria em questão, ao prescrever que a
coligação formada é espécie de representação partidária, cujos efeitos
decorrentes da existência havida havida alcançam, sim, o período póseleitoral, tanto para fins de direito quanto para de convocação dos
suplentes, observada a ordem como se partido fosse. O parágrafo único
faculta usar a legenda do partido como coligação, equivalendo os institutos.
O Supremo tem precedente na matéria no MS nº 28.143/MS, relator o
Ministro Ricardo Lewandowski, decisão publicada no Diário da Justiça de
21 de agosto de 2009.
A leitura dos dispositivos transcritos permite distinguir, de
uma vez por todas, a existência da coligação dos efeitos jurídicos dela
decorrentes e as relações entre partidos, suplentes e eleitos. Assim como no
espólio e na massa falida, os efeitos jurídicos da coligação também
extravasam, por força da lei, a existência da pessoa e, no caso, visam a
observar a divisão do produto político colhido da conjugação de forças
havida nas relações entre os partidos que se uniram para incrementar o
quociente eleitoral.
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No âmbito do direito eleitoral, o ordenamento assim definiu as
sistemáticas:
1. A relação disciplinada nos artigos 105 a 113 da Lei nº
4.737/65 e na Lei 7.454/85 diz respeito à investidura na representação
parlamentar, ou seja, ao preenchimento das titularidades e suplências da
bancada conquistada pelo partido ou pela coligação, determinando o
tratamento desta como partido único, no caso de vacância. A relação é
anterior ao exercício do mandato, daí não se falar em infidelidade.
As referidas normas prescrevem que, havendo vacância da
titularidade, o suplente a ser convocado é o primeiro da coligação extinta, o
que somente não ocorre se o mandato foi conquistado por partido que
concorreu individualmente sufrágio. Não havendo suplente a suprir a
vacância, deve haver nova eleição. Os preceitos regem, portanto, o direito
de investidura da titularidade e da suplência e, assim sendo, os interesses
jurídicos estão restritos aos partidos coligados, ainda que alcancem os
filiados de forma mediata ou reflexa.
2. Relação diversa existe entre o detentor do mandato (partido)
e aquele que o exerce (parlamentar), depois da posse. O exercício do
mandato está regrado nos artigos 14 a 26 da Lei nº 9.096/95 – Lei
Orgânica dos Partidos Políticos – que sistematizam a relação entre partido
político e filiado, no que diz respeito à observância das regularidades
formais, como a inscrição partidária, e substanciais, como a fidelidade ao
partido, ao estatuto e ao programa partidário.
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Diversamente da disciplina sobre a investidura da suplência,
aqui está em jogo o compromisso do parlamentar com as regras e ideais
do partido no exercício do mandato e, assim, os interesses e as relações
jurídicas são restritos entre ele e o partido. Nesta fase se fala em
fidelidade, pois há posse, exercício e comprometimento na atuação com
a bancada.
Importante salientar que a flexibilidade das bancadas
definidas no início da legislatura é normal, própria das alianças políticas,
e constitui certo ônus ao partido que se vale, durante as eleições, dos
bônus relativos à soma dos votos dos coligados para conquistar a
cadeira titular.
A distinção feita pelo ordenamento jurídico, entre a
investidura na suplência e o exercício do mandato eletivo titular auxilia
no exame que segue dos precedentes evocados na decisão agravada,
inclusive ao caso do Mandado de Segurança nº 29.988/DF.
V – DA INAPLICABILIDADE DOS PRECEDENTES
APONTADOS NA DECISÃO AGRAVADA ANTE A
DISTINÇÃO DE SITUAÇÕES.
Nada obstante evocado na decisão agravada como caso
análogo, o julgamento da medida cautelar no MS nº 29.988/DF (acórdão
pendente de publicação) não firmou precedente sobre a matéria. Assim, o
caso ora sob exame deve ter tratamento distinto, ante a diversidade de
situações com este e os demais precedentes mencionados.
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V.1 - Precedentes evocados na decisão agravada – questões
relativas ao exercício do cargo.
Inicialmente, destaca-se que, no MS nº 29.988 MC/DF, o
resultado de cinco votos favoráveis e três contrários à satisfação dos
requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora não decidiu a matéria
em definitivo nem fixou o entendimento da maioria do colegiado,
considerada a ausência de três Ministros. Possivelmente não haverá
julgamento definitivo deste writ nem do MS nº 30.249/DF, tendo em conta
a superveniente perda de objeto, ante o exaurimento da 53ª Legislatura, na
qual se disputavam as vagas, em 1º de fevereiro de 2011.
No referido caso, o Supremo Tribunal Federal decidiu que,
havida a renúncia de Deputado Federal, deveria ser convocado o primeiro
suplente do partido titular da vaga, isto porque os precedentes evocados –
acórdãos da Corte nos MS nº 26.602/DF, nº 26.603/MS, nº 26.604/DF e nº
27.938/DF – fixaram os seguintes entendimentos:
a) o parlamentar em exercício que muda de partido não perde
o mandato se não atuou, justificadamente, mediante infidelidade, mas por
necessidade. No MS nº 27.938/DF, o Tribunal definiu que, no caso de a
vacância do cargo decorrer da morte do titular que mudou justificadamente
de partido, devolve-se a cadeira à agremiação de origem, refletindo o
quadro obtido no resultado do sufrágio após a contagem do coeficiente
eleitoral;
b) o pedido de cancelamento da inscrição da filiação e a
infidelidade partidária implicam a perda do mandato, pois a cadeira
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titular não pertence ao parlamentar que o exerce, mas à agremiação política
que o elegeu – Resolução TSE nº 22.563, Consulta nº 1.423 –, não podendo
o Deputado valer-se do artifício da troca de partido para outro da mesma
coligação – Resolução TSE nº 22.580, Consulta nº 1.439.
Relativamente à jurisprudência firmada no sentido de o
mandato pertencer ao partido, não à coligação – Resolução TSE nº 22.580,
Consulta nº 1.439 –, o exame mais detido do acórdão esclarece que,
naquele caso, o Tribunal Superior Eleitoral não se referiu à hipótese de
disputa entre partidos sobre a investidura da suplência ao cargo vago, mas
sim entre partido e parlamentar sobre a fidelidade da conduta no exercício
do mandato.
Na referida consulta, indagado sobre a consequência jurídica
na hipótese de o parlamentar em exercício atuar no sentido do
cancelamento da filiação ou da mudança de partido, o referido Tribunal
decidiu que as referidas condutas, sem justificado motivo, implicam
infidelidade, ainda que a agremiação de destino do parlamentar tenha
participado da coligação. O enfoque foi preciso, considerada a ótica do
exercício do mandato e presente o fato jurídico positivado no artigo 26 da
Lei nº 9.096/95, regra esta que vale também para os Senadores, cujos
suplentes da legenda, indicados antecipadamente, não são obrigatoriamente
do mesmo partido.
Assim, a afirmação de que o TSE fixou entendimento de que o
mandato pertence ao partido, não à coligação, não guarda fidelidade com o
precedente evocado. A questão não versava a investidura de suplente no
caso de vacância da cadeira titular, mas consulta sobre a consequência da
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conduta de parlamentar infiel que, no exercício do mandato, decide
trocar de partido, ainda que para agremiação coligada.
Quanto à renúncia da cadeira ocupada, questão analisada no
MS nº 29.988/DF, o Supremo Tribunal Federal aplicou ao caso o
entendimento firmado pela Corte relativamente às hipóteses de pedido de
cancelamento de filiação ou de infidelidade partidária, ou seja, tratou o ato,
no juízo precário, como questão relativa ao exercício do cargo, o que não
parece cabível, salvo se passar a admitir a renúncia como tal.
Na referida impetração, por outro lado, a Suprema Corte
também afirmou que o suplente imediato da coligação, então convocado,
não poderia ser investido na vaga porque ele não mais pertencia ao
partido coligado com o qual concorrera nas eleições. Ao apontar este
segundo motivo, o Colegiado não somente identificou a irregularidade sob
o prisma da investidura, como também, contrário senso, confirmou que os
efeitos do resultado das eleições se protraem, sim, no tempo, ao
consignar o desrespeito à ordem de suplentes da coligação (Leis nºs
4.737/65 e 7.484/85). Além disso, admitiu, pela via transversa, que a
inscrição e a fidelidade (condutas) devem ser observadas também quanto
à coligação.
V.2 - A distinção do caso ora em exame – questão relativa à
investidura da suplência no mandato
Situação muito diversa das examinadas nos precedentes
evocados é a desta impetração, que impugna a convocação da suplência,
respeitada a ordem da coligação fixada segundo o critério dos mais votados
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que contribuíram para o quociente eleitoral. Eis a distinção do presente
caso.
Neste caso inédito, o titular da cadeira não abriu mão do
mandato, não pediu o cancelamento da inscrição e nem agiu mediante
infidelidade. Ao contrário, afastou-se, justificadamente, para ser investido
em cargo relevante noutro Poder – artigo 56, inciso I, da Constituição de
1988 – e sem a oposição do partido político detentor da vaga.
A questão ora sob análise não versa, portanto, sobre o conflito
entre partido e parlamentar no exercício do mandato, mas sobre a
investidura da suplência, pois o partido titular do mandato não perdeu a
representação, apenas vagou-a, temporariamente, até o retorno do
parlamentar.
Assim, a sistemática de substituição de titulares licenciados,
examinada na decisão agravada, não guarda consonância com fidelidade
partidária, nem merece tratamento análogo ao da jurisprudência nela
evocada. Fidelidade partidária diz respeito ao exercício do mandato e, por
isso, não se confunde com a convocação de suplentes, sistemática de
investidura temporária em cadeira parlamentar vaga licitamente pelo titular.
VI – DA SEGURANÇA JURÍDICA E PROTEÇÃO À
CONFIANÇA – PENDÊNCIA DE MARCO TEMPORAL.
A sistemática da investidura na suplência do parlamentar
licenciado lançada na decisão agravada é nova e muda o sentido de como
os dispositivos normativos que regem a matéria devem ser interpretados. O
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ato impugnado observou a sistemática adotada segundo a interpretação de
décadas da lei de regência. Alterá-la após o término das eleições significa
surpreender partidos, participantes do pleito mediante coligações e
eleitores, quanto ao resultado do jogo eleitoral.
Sob outro prisma, embora seja prática frequente no Congresso
Nacional, em nenhum momento a Corte enfrentou o tema convocação de
suplentes em razão de vacância por afastamentos previstos no artigo 56 da
Constituição da República, salvo no referido MS nº 28.143/MS, cuja
posição foi exatamente contrária à da decisão agravada. A questão ora
enfrentada é, portanto, nova ao Colegiado.
A decisão agravada, em verdade, veicula proposta de mudança
na compreensão da norma, o que implica inovação das regras do jogo que
tocam direitos. Caso adotada a nova sistemática, esta deve valer a partir das
próximas eleições, sob pena de inadmissível surpresa aos eleitores e aos
participantes do jogo político-eleitoral, situação que fere irremediavelmente
os postulados da proteção da confiança e da segurança jurídica, conforme
consignou essa Suprema Corte no julgamento do referido MS nº
26.603/MS.
Assim sendo, caso seja confirmado o novo entendimento
trazido na decisão ora agravada, pugna-se pela aplicação da técnica do
prospective overruling para que o marco legal seja fixado, a partir do
julgamento definitivo do primeiro caso específico da matéria a ser julgado
por esta Corte e, por consequência, indeferida a ordem, por irretroatividade
da nova jurisprudência.
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VII - DO PERIGO INVERSO
O deferimento da medida acauteladora vem desencadeando
situações de perigo inverso e com crescentes proporções.
De um lado, existe a situação econômica a ser suportada pelos
cofres públicos. A persistência da liminar importa pagamentos, pela União,
de estipêndios ao parlamentar e aos servidores por ele contratados, além de
verbas de gabinete, de ajudas de custo e de auxílio-moradia, cujos valores
dificilmente reverterão aos cofres do Tesouro caso denegada a ordem.
A situação preocupa, pois no âmbito federal são atualmente
trinta os titulares atualmente licenciados, ou investidos em outros cargos, e
em razão da decisão agravada vem crescendo, diariamente, a quantidade de
impetrações com o mesmo objetivo. Há notícias de que o precedente
desencadeou inúmeras impetrações nas esferas estaduais, deflagrando
verdadeiras batalhas jurídicas pelas cadeiras das Assembléias Legislativas.
Como resultado disso, há titulares sem suplentes do partido – o que, como
se verá, ensejarão novas eleições setoriais imediatas, somente para
suplentes, a serem custeadas pela União, a teor do § 2º do artigo 56 da
Constituição de 1988 e do artigo 113 da Lei nº 7.454/85.
Sob o prisma político, a persistir o entendimento lançado na
decisão ora agravada, haverá, por consequência, a desfiguração do sistema
representativo, ante a miscigenação de normas que tratam de assuntos
distintos, causando situações inusitadas, desproporcionais ou até anomalias
que demandarão inovações jurídicas para supri-las. Para ilustrar, apontam-
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se exemplos que refletem o quadro atual (a conferir na lista do resultado
das eleições ora juntada):
1) eventuais afastamentos de Rosinha do Adefal, Deputada Federal de
Alagoas, eleita pelo Partido Trabalhista do Brasil – Coligação
PDT/PT/PMDB/PR/PDSC/PRP/PC do B/PT do B –, e de Felipe
Maia, Deputado Federal eleito pelo DEM do Rio Grande do Norte –
Coligação PSL/PTN/PSC/DEM/PMN/PSDB – não permitirão a
convocação de suplentes;
2) o licenciamento de Betinho Rosado, Deputado do Rio Grande do
Norte,
eleito
pelo
PSL/PTN/PSC/DEM/PMN/PSDB
–
DEM
–,
já
ocorrido,
Coligação
demanda
suplementação da vacância mediante imediato pleito eleitoral, caso
persista o entendimento lançado na liminar, tendo em conta a
completa ausência de suplente do partido;
3) eventual afastamento de Henrique Oliveira, eleito Deputado Federal
do Estado do Amazonas pelo Partido Republicano – Coligação
PDT/PT/PSL/PR/PSDC/PSB/PT do B – ensejará a convocação de
Paulo Herban Maciel Jacob Filho, eleito suplente do partido com
somente 17 (dezessete) votos, ultrapassando o primeiro suplente da
coligação, Marcelo Correa, que auxiliou o quociente eleitoral com
69.798 (sessenta nove mil setecentos noventa e oito) votos, além de
outros quinze suplentes com substanciosos votos;
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4) mais de cinquenta por cento dos suplentes eleitos pelas coligações –
e cujos votos contribuíram no quociente eleitoral para eleger titulares
colegas de outras agremiações – poderão ser excluídos das listas de
suplentes, tendo em conta a ausência de titulares do mesmo partido.
As situações mencionadas são reais e preocupantes até quanto
à legitimidade dos suplentes eleitos com parcos votos. Questão imediata é
saber se, caso persista a multiplicação de liminares com o mesmo teor, as
eleições a serem deflagradas para suprir as vacâncias sem suplentes devem
ser restritas, ou não, aos candidatos da agremiação do titular afastado.
Dessa forma, a liminar merece ser revista, sob pena de
deflagrar o caos nas Casas Legislativas de todo o país.
VIII – PEDIDOS
Ante o exposto, requer a União, em cumulação eventual de
pedidos:
a) a reconsideração da decisão agravada, conforme autoriza a
aplicação analógica do art. 557, § 1º, do Código de Processo
Civil, revogando-se a liminar e indeferindo-se a ordem
pleiteada;
b)
a apresentação do processo em mesa, para que o Plenário
desse Supremo Tribunal Federal possa julgar o presente
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agravo, reiterando-se, neste caso, os pedidos acima
formulados.
São os termos em que pede e espera deferimento.
Brasília,
de fevereiro de 2011.
LUÍS INÁCIO LUCENA ADAMS
Advogado-Geral da União
GRACE MARIA FERNANDES MENDONÇA
Secretária-Geral de Contencioso
Advogada da União
MARCELO RIBEIRO DO VAL
Advogado da União
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