1 Argentina, Brasil e México: os impactos de política energética face

Revista Brasileira de Energia
Vol. 1 | No 1
Argentina, Brasil e México:
Os impactos de política energética face às crises da década de 1970
Argentina, Brasil e México:
os impactos de política energética face às crises da década de 1970.*
DAVID ZYLBERSZTAJN**
Introdução
A Argentina, o Brasil e o México conheceram, do início dos anos trinta ao fim dos anos setenta,
evoluções econômicas que, se não são consideradas semelhantes, podem ser tomadas como sendo ao
menos "paralelas". No entanto, a partir do início dos anos setenta, em razão especialmente das grandes
transformações da estrutura econômica internacional e dos choques do petróleo, estes três países foram
submetidos a evoluções bastante diferentes.
Estas evoluções econômicas divergentes foram traduzidas, a nível nacional, por dinâmicas
diferenciadas de política energética. Esta é, em poucas palavras, a questão central abordada neste
artigo.
Neste contexto, foi adotado um procedimento comparativo. A análise comparativa entre países
constitui-se na forma mais apropriada para uma avaliação consistente da evolução das políticas
energéticas, e para uma reflexão aprofundada sobre as relações desta com as evoluções sócioeconômicas dos países.
O período estudado é aquele que vai de 1971 a 1982, e situamo-nos portanto dentro de uma
perspectiva histórica. Esta fase engloba as evoluções econômicas e energéticas um pouco antes e um
pouco depois dos dois choques do petróleo. Trata-se também do período mais crítico das crises recentes
vividas pela economia mundial.
Os três países estudados apresentam diferenças importantes de ordem e étnica, notadamente
nn que concerne à formação de sua população.
Do ponto de vista energético, temos igualmente três situações distintas: um país fortemente
exportador de energia a partir de meados dos anos setenta (México), um país auto-suficiente (Argentina)
e um país extremamente dependente da energia importada (Brasil).
Por outro lado, considero como fator comum aos países em questão as grandes linhas de força
de sua industrialização moderna (a partir do fim dos anos vinte). Esta industrialização conhece três
etapas bem precisas e comuns, pois repousa essencialmente sobre o processo de substituição das
importações.
A primeira onda de industrialização coincidiu com a recessão desencadeada em 1929, onde a
falta de divisas geradas pelo estancamento das exportações de produtos primários para os países
desenvolvidos exigiu a fabricação local de produtos manufaturados até então importados. A segunda
onda deveu-se à II Guerra Mundial, que acarretou uma nova penúria de produtos manufaturados, que vai
implicar um novo esforço das indústrias locais para abastecer o mercado interno. Finalmente, a terceira
fase desenvolveu-se, após a guerra, através da política concertada dos países latino-americanos, sob a
tutela da CEPAL, que acabava de ser criada (esta última fase apóia-se sob fortes medidas
protecionistas). No entanto, ao final dos anos sessenta esta política de substituição das importações
começa a manifestar sinais de esgotamento, contribuindo para o fim do "paralelismo" até então
detectado na evolução econômica dos países estudados. Convém ressaltar também que nesta época a
questão energética era irrelevante, especialmente, em virtude da abundância de petróleo a preços
baixíssimos, o que tornava a energia pouco significativa na composição dos custos de produção.
Por outro lado, nos anos setenta, cada um dos choques do petróleo acarretou modificações
importantes nos equilíbrios exteriores de cada país, e ocorreram associados a transformações profundas
do cenário econômico internacional. 0 primeiro choque do petróleo traduziu-se pela adoção de políticas
monetárias expansionistas que, com a reciclagem dos petrodólares, engendraram taxas de juros reais
bastante baixas e mesmo negativas, que incitaram a acentuação do endividamento externo. No
momento do segundo choque, uma política de contração monetária e de aumento das taxas de juros fez
crescer fortemente o peso dá dívida externa, com conseqüências que são sentidas até os dias de hoje.
*
Este artigo é uma adaptação extraida da tese de doutorado do autor (ZYLBERSZTATN, 1987)
Pesquisador doConselho Nacional de Desenvolvimento Cient(fico eTecnológico (CNPq) / Agência São Paulo
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Os impactos de política energética face às crises da década de 1970
Para o período estudado, constatamos divergências econômicas e energéticas extremamente
marcantes, que se caracterizam, em grandes linhas gerais, por uma evolução caótica na Argentina, uma
política de reforço da dinâmica industrial no Brasil e pela "petrolização" da economia mexicana.
1. Argentina, Brasil e México: Estilos de Desenvolvimento e de Industrialização Similares até
o Final dos Anos 60.
Embora este trabalho vise o estudo do período anteriormente citado (1971 a 1982), acredito ser
essencial, para o esclarecimento de diversas questões, um breve retorno a fatos que influenciaram o
referido período
Apesar de, desde o início do século, Argentina, Brasil e México possuírem uma base industrial
relativamente importante, poderíamos caracterizar estas economias como sendo essencialmente
agrícolas, exportadoras de matérias primas e importadoras de produtos manufaturados. No entanto, a
conjuntura internacional (a crise de 29 e a segunda guerra mundial) obrigou os três países a desenvolver
uma política de industrialização que visava a produção local dos produtos até então importados. Esta
política de substituição de importações acentuou-se fortemente após a guerra, enquanto doutrina
preconizada pela CEPAL (criada em 1948). A implementação desta política tornou-se possível graças à
intervenção maciça do Estado, através de subsídios e de fortes medidas de proteção aduaneiras.
Quanto á formação do setor energético dos três países, é notável também o papel dominante do
Estado através de suas grandes companhias, principalmente no setor do petróleo. Esta intervenção do
Estado foi mais importante no México (onde a PEMEX, criada em 1940, detém o monopólio de toda
operação de pesquisa, produção, transporte, transformação e distribuição de hidrocarburantes) e no
Brasil (a PETROBRÁS, criada em 1954, monopoliza a pesquisa e a produção de petróleo, assim como o
refino de petróleo) do que na Argentina, onde o monopólio do Estado (através da YPF, criada em 1922)
subsiste (ou não) em função da corrente ideológica reinante.
Nos três países, o setor elétrico, que no início encontrava se em mãos de capitais estrangeiros,
vai sendo progressivamente absorvido também pelo Estado.
No que concerne aos recursos energéticos;
- Na Argentina, a dependência em relação ao carvão perdurou até o final dos anos quarenta
sendo substituída pela dependência ao petróleo, dependência esta que irá durar até o final dos anos
cinqüenta. Durante os anos sessenta, a prioridade dada às pesquisas acarretou a auto-suficiência
petrolífera e teve início uma política de diversificação energética (principalmente gás natural e
hidreletricidade) .
- No Brasil, ao contrário dos dois outros países, ressaltamos um forte consumo de fontes não
convencionais (mais de 40% nos anos quarenta), a acentuação da exploração de hidreletricidade nos
anos sessenta e uma forte dependência petrolífera durante todo o período.
- No México, a história resume-se na alternância entre abundância e penúria petrolíferas, em
função de investimentos das companhias-estrangeiras, num primeiro momento, e da disponibilidade de
recursos da PEMEX, num segundo tempo. É notável observar que no México sempre foi praticada uma
política de baixos preços de combustíveis ao consumidor, o que acarretava uma forte descapitalização
da PEMEX e a conseqüente necessidade de importação de petróleo, apesar da reconhecida abundância
de recursos sob o solo mexicano.
2. Os Choques dos anos 70: Impactos das Crises Financeira e do Petróleo
a) O primeiro choque do petróleo e a acentuação do endividamento externo
A economia mundial dos anos setenta herdou dos anos sessenta o início de um processo de
diminuição do crescimento e de aceleração da inflação, a decisão política dos países desenvolvidos de
liberar o comércio internacional, e a criação de um mercado mundial de capitais ao qual começavam a
ter acesso os países menos desenvolvidos.
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Os anos setenta foram portanto um período de grandes perturbações, visto que as relações
econômicas internacionais, o sistema monetário, assim como as correntes comerciais, foram
profundamente modificados.
De 1970 a 1982, a atividade econômica mundial, medida pela taxa de crescimento do PIB dos
países da OCDE, conheceu uma desaceleração progressiva que acentuou-se a partir de 1974. De 5,2%
nos anos sessenta, esta taxa caiu a 3,3% durante a década de setenta e início dos anos oitenta.
Dois eventos principais marcaram o período: os dois choques do petróleo, em 1973 e 1979, e a
evolução do endividamento dos países em via de desenvolvimento, entre os quais o Brasil, o México e a
Argentina ocupam os primeiros postos.
No que concerne à evolução do preço do petróleo, a figura 1 apresenta para o período estudado
a evolução do preço nominal do petróleo (OPEP) e do preço real, calculado em dólares constantes de
1973.
Após o primeiro choque do petróleo, a abundância de capitais no mercado financeiro
internacional (resultado das novas características criadas no final dos anos sessenta), assim como os
excedentes das balanças comerciais da maior parte dos países exportadores de petróleo (o que deu
origem aos chamados "petrodólares"), serviram aos países em desenvolvimento como forma principal de
financiamento de suas necessidades de investimentos. Estas condições, associadas a uma política
monetária expansionista, permitiram, entre os dois choques do petróleo, a obtenção de dinheiro a taxas
de juros extremamente baixas, e até mesmo negativas, como mostra a figura 2.
b) O segundo choque do petróleo e a crise da divida
Em 1979, concomitantemente ao segundo choque do petróleo, observou-se o início de uma
política monetária restritiva (notadamente nos Estados Unidos, onde a luta contra a inflação sobrepõe-se
ao pleno emprego) e a diminuição da reciclagem dos petrodólares. A situação dos devedores tornou-se
insustentável em virtude da alta das taxas de juros.
Conclui se, portanto, que a diferença fundamental entre os efeitos das altas dos preços do
petróleo ocasionadas pelas duas crises é que na primeira delas vivia se uma fase de política monetária
expansionista, ao contrário da segunda, onde foi praticada uma política de contração monetária. (BID,
1982).
Para a Argentina, o Brasil e o México, o endividamento externo que serviu num primeiro
momento para financiar seus investimentos, acentua-se principalmente por causa das necessidades de
capitais para o pagamento de dívidas anteriormente contraídas.
Parece-me difícil estabelecer em termos quantitativos uma relação direta entre o comércio
externo de energia e a dívida externa de um país, seja ele importador ou exportador de petróleo. No
primeiro caso, pode-se considerar não apenas o dinheiro gasto diretamente nas compras de energia,
mas também os investimentos necessários à pesquisa e à exploração dos recursos nacionais. No
segundo caso, deve-se contabilizar os ingressos de divisas por um lado, e os enormes investimentos
ligados à indústria energética de outro.
Mesmo levando-se em consideração as vultosas somas de capital associadas ao comércio de
energia (direto ou indireto), cremos ser um pouco precipitado imputar às restrições ou abundância
energéticas o papel principal na formação da dívida externa dos países. A Argentina endivida-se
fortemente, apesar de um relativo equilíbrio energético. No caso do Brasil, é incontestável que as
compras energéticas do país tiveram uma importância capital no crescimento de sua dívida externa.
Mas, paradoxalmente, a dívida externa mexicana aumenta mais, entre I978 e 1982, que aquela do Brasil
(aproximadamente US$ 51 bilhões contra US$ 35,3 bilhões, respectivamente, segundo a CEPAL),
enquanto que o México apresenta um importante, excedente petrolífero no mesmo período (quase 350
milhões de barris): há evidências portanto que o desenvolvimento petrolífero acarretou profundas
perturbações na economia mexicana. Iremos constatar, na seção seguinte, que nestes dois últimos
países o petróleo foi determinante nas políticas econômicas, especialmente no segundo choque do
petróleo; mas no Brasil restringe-se ao extremo as compras de petróleo visando o equilíbrio das contas
externas e a amortização da dívida externa, enquanto que no caso mexicano ocorre um forte
endividamento, tendo o petróleo servido de avalista para estes empréstimos.
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Quando centramos nossa análise sobre as evoluções do comércio petrolífero em relação ao
comércio exterior total, remarcamos também a importância relativamente fraca do petróleo no comércio
exterior argentino. Esta dependência atinge seu nível mais alto quando do segundo choque do petróleo.
Mas, a partir desta data, a parte do petróleo cai a níveis quase insignificantes (3-4%). Por outro lado, a
análise relativa ao Brasil e ao México faz aparecer duas economias extremamente dependentes do
petróleo: a primeira como grande impor tadora, a segunda como grande exportadora.
No Brasil, no final do período (que representa a fase mais crítica da crise petrolífera brasileira), o
petróleo representa mais de 50% de todas as importações do país, enquanto que o pagamento da fatura
petrolífera consome 53% de todas as receitas provenientes das exportações brasileiras. O México, no
entanto, pode, em 1982, pagar todas as suas importações ( e mesmo um pouco mais) apenas com a sua
receita petrolífera. A evolução desta relação no México é absolutamente impressionante: o país passa de
1% no momento do primeiro choque do petróleo a mais de 100% em 1982. Porém, esta "petrolização"
mexicana manifesta-se perigosa, pois mais de três quartos das exportações do país são fundadas sobre
o petróleo. Isto acarreta uma grande fragilidade da estrutura das exportações mexicanas (praticamente
mono-exportadora), dependente quase totalmente de um único produto.
3. As Estratégias de Adaptação às Restrições Energéticas
a) Argentina: o contraste entre o desastre econômico e a manutenção dos equilíbrios
energéticos
a.l) Do populismo peronista ao liberalismo econômico militar: uma evolução econômica
desastrosa
Um período analisado neste trabalho foi marcado por uma sucessão de conturbações políticas,
de mudanças brutais de política econômica e uma instabilidade social crescente, o que fez da Argentina
dos anos setenta e início dos anos oitenta o país mais perturbado política e socialmente entre os
grandes da América Latina. Praticamente todo o período foi marcado por uma sorte de "sinergia" entre
militarismo, populismo e sindicalismo, num país desprovido de um mínimo de consenso social.
Em junho de 1970, as Forças Armadas derrubam o general Ongania, que é substituído pelo
general Levingston, substituído por sua vez pelo general Lanusse, em março de 1971.
Numa situação socio-econômica catastrófica, Lanusse promove eleições presidenciais, que
proporcionam a volta de Juan Domingo Peron ao cenário político argentino.
Sob a ótica peronista, as orientações de política econômica seriam baseadas através de acordos
passados entre a maioria das forças políticas e as organizações de trabalhadores e do patronato
(CANITROT, 1982). No entanto, estes acordos (congelamento de preços, diminuição das taxas de juros,
aumento de salários, etc.) não revelam nenhuma articulação entre eles. Ao mesmo tempo, um número
enorme de leis fixa regras de um caráter nacionalista exacerbado. O investimento estrangeiro foi
submetido a medidas restritivas no que concerne à entrada de capitais e saída de lucros. A função
econômica do Estado é reforçada.
Em julho de 1974 Peron morre de uma crise cardíaca. A partir, deste momento, a concertação
nacional, através dos "Atos de Compromisso assinados pelos representantes das forças sociais e do
Estado manifesta toda a sua fragilidade. Em 1975, pela primeira vez na década, o PIB diminui de um
pouco mais de 2%. 0 setor mais afetado é a indústria com -3,6% (a indústria automobilística recua 15%).
As exportações caem 20%. 0 fato mais impressionante é a inflação: passa de 40% em 1974 a mais de
300% em 1975. 0 déficit fiscal atinge 73% em relação às despesas do governo. O déficit do balanço de
pagamentos correntes é dez vezes superior àquele do ano anterior. Uma luta ferrenha pelo poder, seja
ao nível oficial ou através da guerrilha, a corrupção em todas as esferas do governo e a fraqueza da
Presidente provocam a queda de Isabel Peron em março de 1976. É o fim do último período do
peronismo e seu fracassado modelo de desenvolvimento.
0 general Videla é nomeado pelas Forças Armadas Presidente da República Argentina. 0 país
entra num período que foi certamente o mais negro de sua História.
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0 novo governo, inspirado pela Escola de Chicago, e sob o bastão do Ministro das Finanças
Martinez de Hoz, seguirá uma política de caráter essencialmente liberal. Os militares no poder
desejavam, segundo suas próprias expressões, desarticular o Estado intervencionista e voltar ao Estado
liberal, com o desaparecimento de toda atividade econômica artificialmente surgida. Ao mesmo tempo,
atribuiu-se à agricultura as prioridades de investimento, considerando-se as vantagens históricas e as
tradições do setor agrícola.
As declarações de boas intenções liberais do lado econômico são acompanhadas de uma das
ditaduras mais ferozes e atrozes da história do continente sul-americano.
A política econômica orienta-se sobre dois grandes eixos: a abertura da economia, de modo que
o mercado interno abra se à concorrência externa, e a reforma financeira, realizada no sentido de
liberalizar o mercado de capitais.
Mas a indústria, após mais de trinta anos de protecionismo, e sob a tutela do Estado, não
suporta a mudança brutal de orientação da economia e torna se o setor mais atingido. Isto provoca uma
verdadeira bancarrota do setor industrial argentino, provocando o que convencionou-se chamar de
"desindustrialização" (em 1981, a produção industrial cai 16%!) (FERRER, 1982).
A guerra das Malvinas, tentativa desastrada de desviar a atenção dos verdadeiros problemas
nacionais, termina com uma derrota militar vergonhosa e é o golpe fatal no período "libero-militar". Após
o fracasso do modelo peronista, o balanço econômico da política liberal e monetarista é catastrófico:
além da bancarrota econômica, o conselho e a identidade da sociedade argentina encontram-se
totalmente fragmentados.
a.2) Energia: uma oferta que se diversifica e a manutenção da auto-suficiência
Quando da subida de Peron ao poder, praticamente no mesmo momento do primeiro choque do
petróleo, o papel exclusivo do Estado no domínio energético é novamente a linha política adotada,
especialmente via empresas estatais, o que marca uma cisão com a orientação política dos governo
anteriores, 0 capital estrangeiro é portanto afastado.
Em 1976, com a chegada do governo liberal, reafirma-se o papel privilegiado do setor energético
na estratégia aplicada a partir desta data. 0 monopólio do Estado, que havia sido estabelecido no regime
peronista, foi literalmente liquidado.
A característica mais marcante da política energética na Argentina é o esforço de diversificação
de seu aprovisionamento (GUZMAN e ALTOMONTE, 1982). O país é suficientemente rico em recursos
energéticos. Percebe-se uma clara tendência à diminuição das distorções estruturais entre os recursos e
o consumo.
As maiores restrições ao desenvolvimento do sistema energético e da oferta de energia são
notadamente a fraca capacidade financeira das empresas do setor (tarifas sempre abaixo da inflação,
elevado nível de endividamento externo), os centros de consumo distantes das fontes de produção e
principalmente a ausência total de uma política energética de conjunto, o que pode explicar-se, em parte,
pela desorganização institucional do país.
Finalmente, pode-se dizer que, apesar destas restrições, o balanço dos negócios no setor
energético é relativamente positivo, pois consegue-se preservar a auto-suficiência energética através da
diversificação da produção e do consumo, acarretando também um aumento importante da flexibilidade
do domínio energético, favorecido pelo baixo crescimento do consumo. No entanto, parece-me
relativamente claro que, se de um lado a crise sócio-economica do país não ocasionou a desordem no
abastecimento de energia, de outro lado o fraco crescimento do consumo favoreceu de maneira decisiva
a manutenção da auto-suficiência e da flexibilidade que acabamos de evocar.
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b) Brasil: papel crescente do Estado, rápida industrialização e emergência progressiva de
uma política energética
b.l) Uma evolução econômica em três tempos: o "milagre", as indústrias de base e a recessão
O início dos anos setenta representa para o Brasil a continuidade da expansão acelerada da
economia nacional que havia começado no final dos anos sessenta (o "milagre econômico"). A utilização
a plena capacidade das indústrias, o incitamento às exportações e as facilidades de crédito para o
mercado interno impulsionaram o consumo a níveis impressionantes.
A característica mais marcante desta performance da indústria brasileira é a predominância do
setor de bens de consumo duráveis (especialmente automóveis e eletrodomésticos), em detrimento da
indústria de bens intermediários, o que acarretava importações maciças destes últimos. Esta lógica
acentua fortemente um modelo de extrema concentração de rendimentos e de desigualdades sociais.
Em 1974 o general Geisel assume a presidência da República. Quando se fala em 1974, somos
imediatamente levados a tomar a crise do petróleo como sendo a responsável das conturbações pelas
quais passou a economia brasileira desde este ano, principalmente os desequilíbrios da conta corrente
do balanço de pagamentos. No entanto alguns indicadores interpõem-se a esta consideração: mesmo
com as importações progredindo quase 27% (convém assinalar que estas a haviam aumentado 22% em
1973), as exportações crescem apenas 1,4%, contra 16% no ano anterior. Além disto, quando
observamos a estrutura das importações brasileiras, constatamos que a importação de petróleo bruto e
de produtos petrolíferos passa de 6,9% em 1970, a 7,8% em 1974 do total das importações (este valor
era de 9,0% para o período 1964-69), o que representa uma progressão menos importante que aquela
na indústria manufatureira, que passa de 49,0% 8,1%.
Os dados acima expostos nos revelam portanto importantes distorções na estrutura econômica
brasileira. O aumento muito mais importante das importações que das exportações ou do PIB,
demostraram uma tendência marcante na direção do endividamento externo. Logo, pode-se afirmar que
a crise do petróleo do final de 1973 nada fez além de agravar uma situação já altamente instável em
termos estruturais, e não pode ser considerada como A responsável pela falência do milagre. A partir de
1974, o sistema vigente encontrou progressivamente os limites que a crise do petróleo nada mais fez do
que colocar à luz da realidade.
A partir daí, e cada vez mais, o país necessitava recorrer aos capitais internacionais, sob a forma
de empréstimos, para equilibrar suas contas. Para fazer face aos problemas que se colocavam, o
governo deveria optar seja por uma política dita de "ajustamentos" do tipo FMI, seja por uma política de
financiamento, ou seja, seguir a via do endividamento, de modo a desenvolver suas indústrias de bens
intermediários e de capital (BARROS DE CASTRO e PIRES DE SOUZA, 1985). Foi escolhida a segunda
opção, levando-se em consideração as grandes facilidades momentâneas do mercado financeiro
internacional, conforme descrito anteriormente.
E bem evidente que a crise do petróleo não foi negligenciada, mas a adoção de um estilo de
desenvolvimento baseado em indústrias grandes consumidoras de energia revela mais uma disposição
de transpor as restrições energéticas do que evitá-las.
Até 1979, falava-se ainda no "modelo brasileiro". Mas durante este ano, já no governo do general
Figueiredo, a inflação chega a quase 69% e a dívida externa ultrapassa a barreira dos US$ 50 bilhões .
Ocorre o segundo choque do petróleo, associado à alta dos juros internacionais e à baixa dos preços
dos produtos primários no mercado mundial. É o ponto de partida para uma crise que estender-se-á até
o final do período estudado1.
Diante da expansão inquietante da massa monetária e da deterioração do balanço de
pagamentos, as autoridades brasileiras começam a modificar sensivelmente a política econômica. Esta
política, recessiva, consiste em aplicar a tradicional "fórmula de ajustamento" preconizada pelo Fundo
Monetário Internacional, cujo objetivo principal é o equilíbrio da balança comercial. Para tal, exporta-se a
qualquer preço, com a finalidade de criar-se excedentes que possibilitem o pagamento do serviço da
dívida externa. Em 1981, a economia brasileira experimenta, pela primeira vez, após décadas, uma
contração severa, com um recuo do PIB de 1,6%, o que significa uma queda da ordem de 4% no PIB por
habitante.
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O pagamento dos juros líquidos ao exterior passa de US$ 3,3 bilh8es em 1978 a US$ 12,5 bilhões em 1982. Em
1981 a importação de petróleo passa dos US$ 11 bilhões (10,4 bilhões em 1982).
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Caracterizamos, pois, este último período como sendo aquele do retorno a uma certa ortodoxia
econômica e de ajustamentos monetários, e que rompem com a estratégia utilizada logo após o primeiro
choque do petróleo.
b.2) A gestão energética: das ações isoladas às tentativas de uma política integrada.
Antes dos anos setenta, as discussões versavam geralmente sobre questões de privatização e
de controle do setor energético, e de interesses mais comerciais do que estratégicos. A evolução das
ações concernentes ao setor energético revelavam a participação direta e praticamente aíniça do
Estado.
Esta relação com a questão energética a partir de 1973.
Em 1974, o governo consagrou uma parte do II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento) ao
domínio energético, considerado por ele como uma peça decisiva em sua estratégia nacional. Estas
medidas, na prática, concentraram-se quase essencialmente no setor dos transportes.
É importante sublinhar que estas prioridades significam um novo posicionamento do papel do
Estado. Este assume a responsabilidade das decisões que estavam até então concentradas sobre as
empresas estatais, mas que tinham um enfoque da questão energética situado mais sobre o contexto da
racionalidade de gestão interna do que num contexto global da estratégia do desenvolvimento nacional.
Apesar destas premissas no domínio energético, convém lembrar que as diretrizes de política industrial
sinalizavam numa direção oposta, ou seja, privilegiando indústrias de bens intermediários, intensificando
o consumo energético. Dentro deste contexto, portanto, a questão energética era importante, mas as
facilidades de crédito e as prioridades de investimentos industriais limitaram as ações de uma política
energética integrada. No governo Geisel as principais iniciativas de política energética foram:
1. contratos de risco para prospecção de petróleo sob solo nacional, abertos ao capital estrangeiro;
2.criação do Proálcool, destinado à produção do álcool visando, num primeiro momento, a mistura com a
gasolina, a 20%; 3. Acordo Nuclear com a Alemanha Federal, que previa a instalação de oito reatores
até 1990.
A partir de 1979, a mudança de governo coincide com o segundo choque do petróleo. Pela
primeira vez, após seis anos de crise energética, o governo brasileiro começa a enfrentar a crise
energética dentro de uma estratégia global e integrada. Em julho do mesmo ano é criada a Comissão
Nacional de Energia (CNE) e em novembro é publicado o Modelo Energético Nacional (MEB), que
estabelecia uma série de objetivos para IAR5.
Para o período 1979-82 as principais ações e resultados concentram-se principalmente no
incremento do investimento para a prospecção de petróleo, que passa, em dólares constantes de 1984,
de 1,7 bilhão em 1978 a 3,1 bilhões em 1982 (ARAUJO e GHIRARDI, 1986). No que concerne aos
derivados de petróleo, o diesel torna-se o grande problema, em função de sua utilização no setor dos
transportes. Para o óleo combustível, foram suspensos os subsídios e estabelecidas cotas às indústrias.
Incentivam-se os programas de substituição, através do carvão mineral e a eletricidade, para a qual
foram criados programas de utilização através de tarifas muito abaixo do mercado. 0 programa do álcool
é consolidado, com a produção maciça de veículos específicos para este combustível.
Finalmente, é importante alertar que tais medidas de política energética, visando, oficialmente, a
diminuição da dependência ao petróleo importado, levavam junto consigo também os interesses de
importantes grupos, como põr exemplo no PROÁI.COOL (usineiros, indústria automobilística), na
concessão de tarifas altamente subsidiadas de energia elétrica ou no interesse militar no Programa
Nuclear. Além disto, como já foi dito anteriormente, imputar ao petróleo todas as mazelas do quadro
econômico brasileiro da época parece-nos uma cortina de fumaça visando mascarar, perante a opinião
pública, os graves problemas cambiais vinculados principalmente à dívida externa, problema comum,
aliás, aos três países estudados, como veremos na conclusão.
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c) México: "petrolização" de uma economia
No México, a crise econômica tem seu ponto de partida em 1973-74. A política de substituição
das importações esgota seu ciclo, pois, a um certo momento, a importação torna-se inelástica. A
conjuntura internacional, o lento crescimento do investimento privado dos últimos anos, o aumento da
inflação (e por conseqüência o aumento dos custos de produção num sistema de câmbio fixo) e os
esforços do setor público para manter o ritmo de atividades, combinam-se em 1973 para produzir
desajustes externos sem precedentes na história recente mexicana.
Do lado energético, a produção petrolífera nacional aumentava a um ritmo inferior ao da
demanda, o que fez aumentar, pelo segundo ano consecutivo, as importações de petróleo. Esta situação
deveu-se essencialmente aos atrasos nos planos da PEMEX para o aumento da capacidade de refino e
de exploração, em virtude dos preços congelados e em níveis inferiores àqueles praticados no mercado
internacional (o que é uma das características do mercado energético mexicano) .
Após o primeiro choque do petróleo, poder-se-ia prever uma situação de muita gravidade para a
economia mexicana, pois aos problemas de ordem estrutural viria agregar-se o agravamento do déficit
energético.
Em 1974, no entanto, dois fatores contribuem para melhorar a situação sob o ponto de vista
energético: o aumento dos preços internos dos combustíveis e a descoberta das novas zonas de
produção de petróleo no sudeste do país. Estas descobertas ligaram, de maneira inelutável, a política
nacional e o desenvolvimento econômico do México às suas reservas de petróleo.
Apesar destas descobertas, o enfraquecimento da economia se acentua. Em 1975, a dívida
externa mexicana, que era de US$ 4,2 bilhões em 1971, passa a US$ 11,6 bilhões. Existe pois uma
situação bastante apropriada para a explosão de uma crise, resultado de um processo de deterioração
das condições econômicas e sociais (BAEZ-CANTELI.ANO, 1983).
Em 1976, Lopez Portillo começa seu mandato encontrando uma economia cujas condições são
precárias e tendo diante de si o tradicional dilema: aplicar uma política de ajustamentos ou adotar uma
política de reativação da economia baseada no investimento público e no endividamento externo.
A base de apoio de todos os programas econômicos lançados pelo governo deveria ser
constituída pela exploração e valorização acelerada dos recursos petrolíferos. Em 1975, o petróleo já
representava 16,1% do total das exportações de bens e serviços mexicanos. Em 1977, este valor é de
24,4%, e, segundo a CEPAL, o setor energético é responsável por 29,6% do total da dívida pública
exterior do México. Pode-se afirmar que a exploração petrolífera do país foi, ao mesmo tempo, um fator
de crescimento e uma fonte de distorção e de instabilidade na economia mexicana. 0 vigor petrolífero do
México serviu, na verdade, para esconder e adiar as conseqüências de uma grave crise estrutural de sua
economia. A euforia e o otimismo marcam a vida econômica do país, apesar da deterioração que se
acentua.
A avaliação precisa do potencial das reservas petrolíferas foi o fator decisivo para o
estabelecimento dos objetivos de política econômica do México. Além disto, as condições favoráveis dos
mercados internacionais de capitais permitiram o estabelecimento da base financeira necessária para
satisfazer as necessidades de investimento do setor petrolífero. As descobertas de petróleo fazem com
que o México reaveja a confiança da comunidade financeira internacional, numa época onde acreditavase num processo eterno de um aumento dos preços do petróleo. Passou-se a considerar o petróleo
como sendo "... o elemento que iria permitir atingir um dinamismo mais importante do crescimento da
economia" (BUENO, 1982), ou, como citado literalmente nos Planos oficiais, "a alavanca do
desenvolvimento".
O segundo choque do petróleo faz aumentar ainda mais o clima de confiança. Entre 1979 e 1981
reforça-se o processo de petrolização da economia mexicana, ou em outros termos, um modelo
praticamente mono-exportador, dependente ao extremo dos rendimentos do petróleo. Ao mesmo tempo
acentuam-se as evidências dos desequilíbrios da economia mexicana: déficit crescente das contas do
setor público, da conta corrente com o exterior, a aceleração da inflação e, mais grave, a contração real
das vendas não petrolíferas (em 1981, o petróleo representa 74~'o das vendas totais ao exterior).
Em 1981 inicia-se o processo de deterioração do mercado internacional de hidrocarburantes, o
que acarreta uma diminuição do volume exportado, e acentua ainda mais os desequilíbrios externos
mexicanos.
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Os impactos de política energética face às crises da década de 1970
Após um crescimento acelerado de 4 anos, a economia mexicana, em 1982, mergulha na
recessão: o déficit do setor público atinge o nível, sem precedentes, de 16% do PIB, a inflação é de
100%, o balanço de conta corrente afixa um saldo negativo devido ao pagamento de US$ 15 bilhões a
título de serviço da dívida externa, apesar de um excedente na balança de bens e serviços. Esta
situação desemboca na nacionalização dos bancos (no sentido de evitar a fuga de capitais) e finalmente,
na moratória, decretada pelo novo Presidente, Miguel de la Madrid.
Pode-se concluir considerando que o país percorreu um caminho inverso daquele das outras
economias petrolíferas, que não possuindo nada além do petróleo como fonte de renda, tentaram criar
uma base reprodutiva de sua economia a partir das divisas aportadas pela exportação deste petróleo. 0
México, por outro lado, que possui um perfil industrial que o coloca entre os países semi-industrializados
mais importantes, jogou todas suas cartas sobre a produção petrolífera, explicitamente (conforme os
Planos Oficiais), ou implicitamente (forte endividamento). Portanto, os aportes de divisas carreados pelo
petróleo não foram suficientes para mudar os fatores de distorção tradicionais da economia do país. Bem
ao contrário, estes foram potencializados, o petróleo tornando a economia mais vulnerável às
exportações de um só produto, o que representa uma marcha à ré na política de diversificação das
exportações e de substituição das importações.
Conclusão
O papel do fator energético para a Argentina, o Brasil e México assume uma importância
diferente segundo cada um deles.
Paradoxalmente, podemos concluir que é no México, o país mais rico em ermos de recursos
energéticos, que as evoluções dos preços internacionais dos hidrocarbonetos tiveram os efeitos mais
perversos. É evidente que não podemos atribuir à abundância petrolífera o principal papel dos golpes
sofridos pela economia mexicana. Como pudemos constatar, esta economia sofria de desequilíbrios
estruturais e crônicos de longa data. No entanto, se a valorização das riquezas energéticas mexicanas
foi, num primeiro momento, fator de crescimento, num segundo momento ela foi fonte de agravamento
das distorções e da instabilidade econômica (WILI.ARS, 1983). O importante endividamento exterior
engendrado pelos investimentos do setor energético e, em conseqüência, a alta desmesurada das
importações, assim como a sua transformação progressiva em economia mono-exportadora de matérias
primas, fizeram do México um país extremamente vulnerável aos caprichos do mercado do petróleo.
No Brasil, o país mais dependente no que concerne a energia entre os três países estudados, a
restrição energética manifesta-se em dois tempos bem precisos. Após o primeiro choque, as facilidades
financeiras externas, devidas em boa parte à reciclagem dos petrodólares, permitem ao país acelerar
seu processo de industrialização, e enfrentar os efeitos da alta dos preços do petróleo. Podemos estimar
que, neste momento preciso, o choque do petróleo chega mesmo a favorecer a evolução da economia
do país. No entanto, com o segundo choque do petróleo, o país deve submeter-se também ao que
podemos chamar de "choque da dívida", o qual impediu a economia de defrontar-se, como antes, à alta
dos produtos petrolíferos. O efeito combinado dos dois choques acarreta a acentuação das medidas de
controle do consumo energético, além de empurrar a economia brasileira para um período de recessão,
apesar de uma estrutura industrial reforçada, diversificada e potencialmente mais apta que a dos outros
dois países.
Na Argentina, a questão energética tem um papel menos importante nas evoluções econômicas
do país. Ao contrário dos dois outros países, a instabilidade institucional, a inexistência de um consenso
social mínimo e o estabelecimento de políticos econômicas a partir de sistemas populistas e autoritários
levam à degradação quase absoluta do sistema produtivo argentino (a "desindustrialização"). Se a
Argentina consegue manter sua auto-suficiência no domínio energético, esta independência não
encontra nenhuma relação direta com uma política de conjunto (econômico ou energético). Se o país
mantém esta auto-suficiência, isto é, por um lado, função das ações conduzidas no domínio energético,
e também o resultado de um baixa progressiva do consumo, devido à recessão generalizada.
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Finalmente concluímos que, após o desaparecimento das similitudes de desenvolvimento
econômico dos três países estudados, como pôde ser constatado, (em função das crises do petróleo e
financeira dos anos setenta), Argentina, Brasil e México sofrem, desde o início dos anos oitenta, um
problema comum: a crise da dívida externa, o que lhes acarreta um equilíbrio exterior precário. Portanto,
as medidas tomadas pelos governos no sentido de aliviar as restrições ocasionadas pela dívida externa
serão decisivas para o estabelecimento de políticas econômicas, as quais, por sua vez, serão
determinantes para a elaboração das políticas energéticas futuras.
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ABSTRACT
From the early 1930's to the 60's, Argentina, Brazil, and Mexico had what can be considered
"parallel" processes of industrialization. In the three cases, the industrialization was based on import
substitution, generated firstly by the two World Wars, and after that by a common action ágreed upon by
Latin American countries organized around the ECLA (Economic Conussion for Latin America).
Nevertheless, in the new world context of the early 70's, characterized by liberalization in international
trade, consolidation of and, international money market, and the two "oil shocks", that parallel
development broken and each of these countries adapted in a different way to the new context
This article analyses the energetic polices adopte~by Argentina, Brazil and Mexico their
relationship with the economic policies, and how what had been originally an energetic crisis became a
huge financial crisis due to the external debt.
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