O CONTROLE SOCIAL NA ESFERA DO TRABALHO EM SAÚDE

O CONTROLE SOCIAL NA ESFERA DO TRABALHO EM SAÚDE PÚBLICA
Tatiane Monteiro Caldeira 1
Líria Maria Bettiol Lanza
INTRODUÇÃO
A discussão que aqui se apresenta, pretende dialogar acerca do controle social sobre
duas perspectivas: a ótica da sociedade civil e a ótica governamental. Para que seja possível
compreender o controle social nessa dualidade são considerados os interesses da classe
trabalhadora, nesta discussão representada pelos trabalhadores e usuários do sistema de saúde
brasileiro, e por entes do Estado, através de seus governos municipais, estaduais e federal. Na
esfera do Estado, o controle social, previsto na Constituição de 1988 e que tem sido praticado
pela sociedade civil em diferentes eixos de representação, a partir da possibilidade do
exercício da democracia, vai ser potencializado com a I Conferência Nacional de Controle
Social e Transparência – I Consocial, que aconteceu em Brasília em maio de 2012.
As diferentes concepções de controle social que este trabalho aborda estão vinculadas
ao setor saúde e serão mediadas pelos resultados parciais do Projeto de Extensão Universitária
da Universidade Estadual de Londrina “Conhecer para Defender, Defender para Garantir:
Fortalecendo a Formação Política para o Debate da Saúde Pública em Londrina” proposto
pelo Departamento de Serviço Social da UEL em parceria com o e Fórum Popular em defesa
da Saúde Pública de Londrina. Os resultados surgem á medida em que o projeto se integra
com a sociedade civil através dos conselhos locais de saúde. Esta interação, se caracteriza
como interventiva no que tange às expectativas dos conselhos locais, também supre a carência
acadêmica de criação de vínculo com a comunidade externa. Este vínculo é o responsável pela
superação, por parte dos integrantes do projeto, da pseudoconcreticidade, termo conceituado
por Kosík, que explica a formulação de idéias equivocadas sobre a realidade social.
Na parcialidade dos dados coletados pela equipe do projeto, um dos fatores que chama
a atenção é a atuação e articulação de profissionais em saúde nos referidos conselhos. Estes
trabalhadores, além de cumprirem a função social do trabalho que é produção do cuidado em
saúde, se apresentam ainda, como potenciais multiplicadores de ações que objetivam a
descentralização e a universalidade no Sistema Único de Saúde – SUS, através do controle
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social. Com isso, trabalhadores em saúde que participam, mobilizam e apoiam instâncias de
controle social nos territórios em que estão inseridos tornam-se nesse processo, sujeitos
praticantes e indutores do pleno exercício democrático.
Considera-se, ainda, a polarização entre a compreensão do processo capitalista na
esfera do trabalho e a consciência coletiva voltada à perspectiva de resistência da tendência do
Estado mínimo para as políticas públicas. O trabalhador em saúde, neste caso, representa a
realidade do trabalho articulada ao movimento de participação social, via controle social, que
simbolicamente pode ser pensado como resistência á dialética do capital.
Esta reflexão oportuniza que profissões que, direta ou indiretamente, trabalham na
política pública de saúde, possam enxergar o processo de trabalho como um dos possíveis
pontos de partida para a efetivação do controle social. O trabalho em saúde carece também da
atenção de ser “reconhecido” pela possível prática acumulativa quando há a participação no
controle social. O aprofundamento de pesquisas, pertinentes pela recente conjuntura do
Estado democrático de direitos, pode ajudar a compreender este processo vivenciado por este
profissional. Desta forma, talvez as ciências humanas e aplicadas, atuantes na área da saúde,
possam evoluir qualitativamente a cultura da gestão em saúde, descentralizada das áreas
biológicas.
Dessa forma o estudo tem como objetivo principal apontar o trabalho em saúde como
potencial mecanismo de efetivação do controle social na política pública de saúde. Para isso,
o texto pretende refletir sobre a concepção de controle social discutida na I Conferência
Nacional de Controle Social e Transparência, tomada como a expressão mais atual do
controle social na esfera governamental e em seguida, informar como se estabelece o processo
de controle social em um Conselho Local de Saúde na cidade de Londrina PR, com destaque
para a importância dos profissionais em saúde envolvidos nesse processo. Sendo assim se
pretender estabelecer um diálogo reflexivo, mediado por fundamentações teóricas, sobre o
controle social enquanto tema tratado no âmbito do Estado democrático e a realidade de um
Conselho Local de Saúde. A pesquisa, portanto, iniciou-se com um estudo bibliográfico
acerca da temática controle social e do controle social em saúde, para em seguida ser
realizada a pesquisa documental, tendo como material utilizado os documentos produzidos na
I Consocial e a pesquisa de campo.A partir do projeto de extensão já mencionado, foi
possível realizar duas importantes participações para o aprofundamento no tema controle
social. A primeira se deu em um Conselho Local de Saúde de um bairro periférico da região
norte da cidade de Londrina. Esta região, atualmente conta com aproximadamente 150.000
habitantes, sendo maior que de muitas cidades brasileiras.
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Foram feitas observações nas reuniões do referido conselho, que têm periodicidade
mensal. Deve-se ressaltar que durante as reuniões os conselheiros manifestam demandas que
consideram pertinentes à intervenção do projeto. As reuniões do projeto de extensão tem
periodicidade semanal, e as demandas trazidas são discutidas e deliberadas pelos
participantes. Havendo sempre, na reunião seguinte do conselho local, a devolutiva das
situações levantadas pelos conselheiros em reunião anterior.
Nesta troca, os participantes do projeto de extensão têm oportunidade de verificar
como se estabelece a concepção de controle social no grupo. Nas propostas de atuação do
projeto de extensão junto ao conselho local, as atividades em grande parte focam o
fortalecimento do vínculo do referido conselho com a população local.
Já a segunda participação com intuito de aprofundamento no debate do controle social,
em Brasília,
houve a I Conferência Nacional de Controle Social e Transparência – I
Consocial. Nesta ocasião, estiveram reunidas cerca de 1.500 pessoas, sendo destas, 1.200
delegados, com direito a voz e voto. O Decreto presidencial de 08 de Dezembro de 2010
convocou os governos estaduais e municipais á discussão do controle social.
A participação de um dos membros do projeto de extensão neste evento se
estabeleceu na condição de delegado, com representatividade de conselhos de políticas
públicas. A partir do material divulgado na I Consocial, 227 propostas vindas de todos os
estados da federação e finalmente, as 80 propostas votadas que irão compor o Plano Nacional
de Controle Social e Transparência, foram os documentos utilizados neste trabalho para
compreender o que se propõe como controle social pela esfera governamental.
O CONTROLE SOCIAL NO BRASIL
O conceito de controle social advém da sociologia e esteve ligado a noção de
disciplinamento e adestramento social. Para a autora Correia (2008,p.104), utilizando –se de
Mannheim (1971, p.178), o controle social é “um conjunto de métodos pelos quais a
sociedade influencia o comportamento humano, tendo em vista manter determinada ordem”.
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Dessa forma, a primeira questão a ser destacada é a polissêmia do conceito que se está
trabalhando e de como representa as diversas concepções de Estado e sua relação com a
sociedade civil.
A concepção de controle social, nesta ocasião, é tratada pelo pensamento da ciência
política. Neste campo, o controle social pode ser concebido em sentidos diferentes no eixo da
relação entre Estado e sociedade civil. Tanto o Estado pode exercer o controle sobre a
sociedade a favor dos interesses da classe dominante, se valendo das políticas sociais para
“amenizar” os conflitos de classe (Estado restrito), quanto à sociedade civil, através de setores
organizados (conselhos), participa da gestão das políticas públicas para que estas políticas se
desenvolvam de forma a atender os interesses da coletividade (Estado ampliado).
Concebe-se que o controle social presente na Constituição de 1988, reflete a tendência
contemporânea de entender o Estado como uma arena de disputas e portanto, o controle social
passa a ser um recurso democrático.
“Neste sentido, o controle social envolve a capacidade que as classes
subalternas, em luta na sociedade civil, têm para interferir na gestão pública,
orientando as ações do Estado e os gastos estatais na direção dos seus
interesses de classe, tendo em vista a construção de sua hegemonia”
(CORREIA, 2008,107).
A percepção e recepção do controle social no interior das políticas públicas e dos
trabalhadores sociais tem destacado a dimensão e função educativa do controle social, na
medida em que (re)cria e forja a capacidade dos homens e mulheres de materializar a
democracia, partindo da compreensão de que o acesso às informações; consciência da partilha
do poder e da possibilidade de disputa dentro dos projetos societários vigentes, acaba por
ampliar os horizontes dessas pessoas, que ultrapassam seus limites pessoais na direção de
uma prática mais coletiva.
É fundamental reconhecer que a idéia de interferência da sociedade civil na “ossatura”
do Estado ainda é um desafio, que se vincula a própria herança pouco democráticas de países
democráticos. É inegável os rebatimentos de um “apartheid social, étnico e territorial”
(LABRA, 2005, p.355) que assola os países da América Latina e trazem importantes
conseqüências para suas democracia.
Tomando como referência alguns dados de Labra (2005) que utilizou como fonte de
suas pesquisas dados da PNUD 2004 e do Latinobarômetro de 2002, os desafios do controle
social no Brasil são de diversas ordens como as de cunho cultural em que há uma baixa
adesão aos valores democráticos pelos cidadãos brasileiros, que podem ser traduzidas nos
próximos dados: 59% não sabem o que significa a democracia (Latinobarômetro, 2002 apud
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LABRA, 2005 , 355) e 30,6% se consideram democratas e 42,4% são simpáticos ao uso da
força (PNUD, 2004 apud LABRA, 2005, 355).
É nesse cenário que se propõe a discussão desse artigo no âmbito da saúde. Em que
pese à normatização legal da participação social como uma diretriz das políticas sociais, o seu
cumprimento exige um esforço da sociedade civil e desafia tanto as entidades, militantes,
usuários e profissionais de saúde para fazer cumpri-la.
O CONTROLE SOCIAL NA SAÚDE
É no contexto do SUS – Sistema Único de Saúde, por intermédio da Lei 8142/90 que é
instituído o controle social na saúde, através da criação de conselhos e das conferências de
saúde nas três esferas de governo. A referida lei deve ser vista como uma importante
conquista do Movimento da Reforma Sanitária brasileira, que teve em suas bases uma
variedade de atores sociais, com destaque para os usuários organizados em movimentos
sociais pela defesa da saúde pública, universal e de qualidade, espalhados por todo o país.
O comprometimento na prática de controle social, concebida neste trabalho, é pensada
a partir da regulamentação da Lei 8.142/1990, que dispõe sobre a participação da comunidade
na gestão do Sistema Único de Saúde – SUS, e das prioridades apresentadas na 14ª
Conferência Nacional de Saúde, onde na carta da referida conferência, remetida à sociedade
brasileira,
preconiza a defesa “intransigente do SUS universal, integral, equânime,
descentralizado e estruturado no controle social”.
Compreende-se conselho local de saúde como uma das diferentes instâncias de
controle social. Este conselho, atua diretamente nas unidades básicas de saúde – UBS´s e nas
Unidades de Saúde da Família - USF. Com isso ele representa o movimento da participação
da sociedade civil no controle da política de saúde e há a possibilidade de expressar as
demandas locais, populares com mais precisão, justamente por estar inserido na realidade
cotidiana local.
A Lei Municipal 9334/2004, institui os Conselhos Locais de Saúde Populares –
CLSPs, em Londrina, e dispõe como função das referidas instâncias em seu art. 2º:
“Aos CLSPs, entidades com função de deliberar e fiscalizar,
competem o acompanhamento, a avaliação e a indicação de prioridades para
as ações de saúde locais a serem executados nas áreas de abrangência das
unidades básicas de saúde bem como o controle da política de saúde segundo
as diretrizes da Lei Federal 8.080, de 19 de setembro de 1990; da Lei
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Orgânica do Município de Londrina e das diretrizes emanadas das
Conferências de Saúde de Londrina”.
A partir dessa regulamentação legal a necessidade de fazer funcionar os conselhos na
prática trouxeram uma ordem de fatores dificultadores dessa importante prerrogativa
constitucional. Se tomarmos como expressão dessas dificuldades os relatórios da 9ª e da 12ª
Conferências Nacionais de Saúde, veremos que os problemas são reincidentes e com alto grau
de estagnação, pois estão na raiz da democracia brasileira.
“A falta de representatividade dos conselheiros, frequentemente
desarticulados da base, instituições ou segmentos que representam,
desmotivados, ausentes de reuniões, omissos em cumprir o seu papel nos
fóruns, com pouca capacidade para formular propostas alternativas e efetivas
aos problemas de saúde, sendo frequentemente indicados clientelisticamente,
dentro de um contexto geral de desorganização da sociedade civil” (MS,
2002, p.46 apud LABRA, 2005, 371).
Somam-se outros elementos que estão mais vinculados à dificuldade de exercer a
participação social, referenciados como falta de “vivência democrática”; formação e
capacitação e consciência da função social dos conselhos.
“ enfrentam ainda obstáculos importantes, dentre os quais: o não
exercício do seu caráter deliberativo na maior parte dos municípios e
estados; as precárias condições operacionais e de infra-estrutura; a ausência
de outras formas de participação; a falta de uma cultura de transparência e de
difusão de informações na gestão pública; e a baixa representatividade e
legitimidade de alguns conselheiros nas relações com seus representados”
(MS, 2004, p. 101 apud LABRA, 2005 , 371).
Tomando como referências os dados coletados durante as diferentes fases da pesquisa
âmbito do controle social, foi possível verificar a possibilidade de se estabelecer o fomento e
instrumentalização do debate entre os trabalhadores de saúde sobre esta política pública. Os
profissionais de saúde que se fazem e fizeram presentes tanto no Conselho Local, quanto na I
Consocial, trazem consigo, através de suas falas, a necessidade da qualificação dos serviços
de saúde, como ponto primário na luta pelas melhorias ideológicas do SUS.
È perceptível a recorrência, expressa pelos conselheiros locais de saúde, que são
trabalhadores da saúde, a persistência no debate acerca da problemática da mobilização. Ao
analisar esta problemática, é possível pensar que se trata de uma dificuldade estabelecida na
abrangência de um local de característica “microrregional”, e que em ampliada proporção,
facilmente percebe-se o distanciamento do controle social e dos movimentos sociais da
concreta ação mobilizadora.
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O território em que se encontra o bairro s surgiu como núcleo habitacional, que na
década de 1970, período de entrega das moradias, tinha 1.000 unidades habitacionais.
(Beidack, 2011). O conselho local de saúde deste bairro, teve posse da sua atual gestão no
mês de maio de 2012, e conta com seis conselheiros. Deste total, metade atua,
como
trabalhador em saúde município. Estes conselheiros e profissionais da saúde demonstram a
dificuldade de articulação, como um fator determinante na atuação positiva do conselho local.
As reuniões, que são divulgadas precariamente, por falta de recursos e material, contam com a
presteza dos conselheiros que trabalham na UBS local. Em todas as reuniões acompanhadas
pela equipe de extensionistas até agora, nenhuma recebeu mais de cinco moradores locais.
Portanto, é constatado que as limitações da mobilização da população do bairro, interfere
efetivamente na ampliação do debate para além dos conselheiros, correndo o perigo de
“distanciamento” da base. Por outro lado, também demonstra que há uma ausência de
incentivos políticos por parte do Estado
Já o Estado, ao debater controle social, na I Consocial que teve organização realizada
pela Controladoria Geral da União, distribuiu no evento, quatro volumes de uma coleção
intitulada “Olho Vivo”. Uma das edições teve como título Controle Social. Nela o controle
social é enfaticamente referenciado como prática essencial no combate à corrupção. Pode-se
até compreender, pela concepção de controle social redigida no título, como algo que se limita
à participação da sociedade civil na gestão de uma determinada política pública, com objetivo
de fiscalizar:
“O Controle Social é um complemento indispensável ao controle
institucional realizado pelos órgãos que fiscalizam os recursos públicos. Essa
participação é importante porque contribui para a boa e correta aplicação dos
recursos públicos, fazendo com que as necessidades da sociedade sejam
atendidas de forma eficiente”. (CGU, 2012.)
È possível formular então, que o controle social, como um “ente fiscalizador” da
adjetiva aplicação de recursos públicos, é responsável, pelo atendimento das necessidades da
sociedade. Desta forma, retoma-se a questão conjuntural do capitalismo. O Estado mínimo,
“ditado” pelos interesses neoliberais, pode se interessar em responsabilizar a sociedade civil
na garantia da qualidade das políticas sociais, como forma de se tornar ainda mais mínimo.
Outro aspecto há de ser levado em consideração ”O Controle social pode ser
entendido como a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no
monitoramento e no controle das ações da administração pública”. (CGU, 2012.)
Dessa maneira, ao associarmos tais compreensões e prerrogativas trazidas pelo texto
governamental e os resultados preliminares do projeto de extensão, a função do conselheiro
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local de saúde compreende que sua atuação se estabeleça diretamente nas unidades básicas de
saúde – UBS´s e nas Unidades de Saúde da Família – USF, serviços de saúde
territorializados. Com isso ele representa o movimento da participação da sociedade civil no
controle da política de saúde e há a possibilidade de expressar as demandas locais, populares
com mais precisão, justamente por estar inserido na realidade cotidiana local. Porém os
recursos materiais necessários, ou melhor, a falta deles, podem limitar esta atuação. Com isso,
não basta um aparato legal para que o controle social se efetive..
O papel do trabalhador em saúde, nesta situação, prevê a clara dicotomia entre a
legislação de um Estado democrático, constituído concretamente sobre os preceitos e
interesses do capital e sua relação com a sociedade civil, que nesta ocasião, se incumbe cada
vez mais de cumprir o papel deste Estado, alterando assim a ideia de fiscalização e
interferência nas ações do estado.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A reflexão aqui exposta, trouxe parcialmente o universo do controle social e sua
efetivação no município de Londrina, caracterizado pela observação de um conselho local de
saúde . Foi possível levantar que um dos limites da atuação do trabalhador em saúde que se
disponibiliza ao controle social, esteja ligado ao processo de alienação da participação
popular, tanto dos usuários, como dos próprios trabalhadores, especificamente na política
pública de saúde. Para fundamentar o possível processo de alienação, parte-se da estrutura da
economia política.
Mézaros, ao analisar a teoria da alienação de Marx, aponta interação dos aspectos
políticos e econômicos, na produção desta alienação. “A evolução desta parcialidade política
para a universalidade econômica significa que a alienação particular, ou “específica”, é
transformada em uma alienação universal”. (MÉSZÁROS, 2006.)
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Desta forma, a hipótese da alienação individual no processo da política pública de
saúde é considerada a partir de uma leitura que traz o caráter total da atividade política. Uma
leitura que compreende na totalidade social a tentativa de desconstrução e (re)construção
desta, afim de se compreender seus mecanismos. O enfoque acerca do trabalho na saúde
preconiza a real necessidade de modificações estruturais, humanas e econômicas, pela
potencialidade efetiva do trabalhador da saúde como possibilitador e facilitador do controle
social.
Portanto, nesta discussão, o trabalho é considerado como mecanismo central na luta
social pela efetivação dos direitos sociais em saúde. Trabalho este realizado pelo trabalhador
da saúde, que conhece as rotinas dos serviços de saúde e suas precariedades. Trabalho este
que se mostra um necessário desdobramento em atividade política na direção da participação
popular na política pública de Saúde.
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CORREIA, Maria Valéria Costa. Desafios para o Controle Social: subsídios para
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