Regina Tomas Blum de Oliveira

Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa
Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Educação
CIDADANIA, PARTICIPAÇÃO SOCIAL, DEMOCRACIA E
QUALIDADE NA EDUCAÇÃO: UMA ANÁLISE DOS
PARECERES DO CONSELHO DE EDUCAÇÃO DO DISTRITO
FEDERAL
Autora: Regina Tomás Blum de Oliveira
Orientador: Prof. Dr. Wellington Ferreira de Jesus
Brasília - DF
2013
Regina Tomás Blum de Oliveira
Cidadania, participação social, democracia e qualidade na educação: uma
análise dos pareceres do Conselho de Educação do Distrito Federal
Dissertação apresentada à Comissão Examinadora da
Universidade Católica de Brasília como requisito parcial
à obtenção do título de Mestre em Educação na área de
Política e Administração Educacional.
Orientador: Prof. Dr. Wellington Ferreira de Jesus
Brasília
2013
O48c
Oliveira, Regina Tomás Blum de.
Cidadania, participação social, democracia e qualidade na educação:
uma análise dos pareceres do Conselho de Educação do Distrito Federal. /
Regina Tomás Blum de Oliveira – 2013.
110f.; il : 30 cm
Dissertação (mestrado) – Universidade Católica de Brasília, 2013.
Orientação: Prof. Dr. Wellington Ferreira de Jesus
1. Educação. 2. Participação do cidadão. 3. Conselho de Educação do
Distrito Federal. 4. Qualidade (Educação). I. Jesus, Wellington Ferreira de.
orient,. II. Título.
CDU 37.014.53
Ficha elaborada pela Biblioteca Pós-Graduação da UCB
FOLHA DE APROVAÇÃO
Dissertação de autoria de REGINA TOMÁS BLUM DE OLIVEIRA intitulada
Cidadania, participação social, democracia e qualidade na educação: uma análise dos
pareceres do Conselho de Educação do Distrito Federal, apresentada como requisito
parcial para obtenção do grau de Mestre em Educação da Universidade Católica de Brasília,
em 21 de junho de 2013, defendida e aprovada pela banca examinadora abaixo-assinada:
____________________________________________
Prof. Dr. Wellington Ferreira de Jesus
UCB – Orientador
____________________________________________
Prof. Dr. Erisevelton Silva Lima
SEDF – Membro externo
____________________________________________
Profª Drª Clélia de Freitas Capanema
UCB – Membro interno
Brasília – UCB
2013
Aos profissionais da educação que, na busca
por uma educação de qualidade e, eficazmente
transformadora, motivam-se pelas questões
mais emergentes da educação brasileira e
fazem de seu campo de atuação um locus
permanente para a pesquisa e para a reflexão
de
uma
sociedade
mais
justa,
democrática, participativa e cidadã.
ética,
AGRADECIMENTOS
A Deus pelas oportunidades, pelas conquistas e pelos anjos que colocou em meu
caminho.
Ao Prof. Dr. Wellington Ferreira de Jesus, meu orientador, pela seriedade, pelo apoio,
pelas cobranças nos momentos precisos, pelo rigor em suas orientações e, sobretudo, por ser
paciente com minhas limitações.
Ao Prof. Dr. Erisevelton Silva Lima e à Profª Drª Clélia de Freitas Capanema,
membros da banca de qualificação, pelas considerações, ponderações e sugestões que tanto
contribuíram para a realização deste trabalho.
À Profª Drª Beatrice Laura Carnielli (in memorian) por ter iniciado minha orientação.
As lembranças de seu otimismo e energia me foram essenciais.
Às funcionárias da UCB, Célia, Sheila, Erivana e Joana, que sempre me atenderam
com educação e eficiência, tornando meu percurso mais ameno.
À Alessandra, minha supervisora, por ter sempre buscado uma maneira de viabilizar
minhas necessidades acadêmicas. Obrigada por seus ajustes no horário, por suas negociações.
Seu apoio e compreensão foram fundamentais! Aos meus chefes Cel. Bandeira e Cel.
Roberto que prontamente atenderam às minhas solicitações, garantindo a tranquilidade
necessária para a realização desse trabalho.
Aos meus pais, por terem sido exemplos de correção e dedicação e sempre
encontrarem uma forma de me incentivar. Mãe, obrigada por suas orações!
Ao meu irmão, William, por suas leituras e por suas pertinentes observações.
Ao meu esposo, Tabajara, por ter me apoiado e incentivado em todos os momentos,
sem sua dedicação eu não teria chegado até aqui! Obrigada por esperar pacientemente o fim
do mestrado e, com isso, minha volta ao ‘normal’!
Aos meus queridos filhos, Raul e Bethânia, vocês foram o incentivo para esta
iniciação tardia à vida acadêmica! À minha nora e ao meu genro por entenderem minhas
ausências. André, muito obrigada pelas palavras de apoio e pelas leituras!
Aos meus netinhos, Henrique, Inácio e Guilherme, que chegaram durante o mestrado,
trazendo um novo ânimo a essa jornada. Obrigada por estarem aguardando pacientemente por
nossas brincadeiras e passeios!
À Marcília e à Neuda, minhas amigas da UCB. Obrigada pelo incentivo constante e
otimista, pelas conversas e desabafos.
E de modo muito especial aos meus inestimáveis amigos Leandro, Gabriela e Patrícia,
presentes em toda essa jornada, principalmente nos momentos mais cruciais. Obrigada por se
disporem a estar comigo trocando ideias e opiniões ao longo da construção deste trabalho. Foi
muito bom encontrá-los em minha vida.
A raiz mais profunda da politicidade da
educação se acha na educabilidade mesmo do
ser humano, que se funda na sua natureza
inacabada e da qual se tornou consciente.
Inacabado e consciente de seu inacabamento,
histórico, necessariamente o ser humano se
faria um ser ético, um ser de opção, de
decisão.
Paulo Freire
RESUMO
OLIVEIRA, Regina Tomás Blum de. Cidadania, participação social, democracia e
qualidade na educação: uma análise dos pareceres do Conselho de Educação do Distrito
Federal. 110 folhas. Mestrado em Educação – Universidade Católica de Brasília, Brasília,
2013.
Ao longo do percurso da civilização ocidental, o conceito de cidadania já passou por uma
série de modificações, determinadas pelos diversos momentos históricos vivenciados pelo ser
humano. Marshall (1967) define a cidadania como um conjunto de direitos cuja organização
está embasada em três elementos fundamentais: o aspecto civil, o político e o social. Torres
(2011) amplia essa noção de cidadania apregoada por Marshall acrescentando à discussão as
questões do multiculturalismo, tão pertinentes à construção de um conceito pleno de
cidadania. Considerando esse mote teórico, esta investigação busca identificar, com base na
análise de pareceres emitidos entre os anos de 2011 e de 2012 pelo Conselho de Educação do
Distrito Federal (CEDF), como os conceitos de cidadania, participação social, democracia e
qualidade na educação comparecem nas decisões emanadas desse órgão e de que forma isso
impacta na qualidade da educação no Distrito Federal. Tal análise mostra-se de grande
relevância, uma vez que, entre os anos de 2011 e de 2012, o CEDF vivencia um período de
transição governamental. Em razão disso, está vinculado, ainda, a um período de
acomodações políticas que, certamente, influenciam nos rumos das decisões ligadas à
educação. Nessa perspectiva, este trabalho valeu-se de uma abordagem qualitativa,
compreendendo o CEDF como um caso a ser estudado. A metodologia qualitativa mostrou-se
a mais adequada para o alcance dos objetivos da pesquisa em função de, neste estudo, a
análise dos pareceres levar em consideração a construção de discursos produzidos por
indivíduos cultural e historicamente determinados. Para isso, o estudo de caso pretendido
valeu-se dos seguintes instrumentos: a observação e a análise de conteúdo. Foram observadas
cinco sessões plenárias do órgão com o intuito de verificar a dinâmica na condução dos
trabalhos. Depois disso, foi realizada uma análise do conteúdo dos pareceres emitidos, tendo
como base teórica os pressupostos de Bardin (2011). Desse modo, esta investigação
determinou categorias a priori, o que conduziu o processo de análise dos pareceres. As
categorias determinadas foram: participação social e democracia; cidadania; e qualidade na
educação. Após a análise desses pareceres, verificou-se que o CEDF caracteriza como um
órgão-chave para a compreensão e a difusão do conceito de gestão democrática. Nesse
sentido, pressupõe em suas ações a participação da sociedade civil. No entanto, ainda não se
configura, de forma concreta, para a sociedade como um todo de que modo o CEDF pode ser
acionado para a resolução de questões atinentes à educação. Ainda é muito palpável que
apenas cidadãos de médio ou elevado status socioeconômico têm demandado o CEDF com
mais regularidade. Com isso, o órgão ainda necessita realizar algumas mudanças estruturais
para se converter, plenamente, em um espaço de participação social e de promoção da
cidadania, um dos caminhos que possibilitam mudanças estruturais que sejam, de fato,
substanciais na educação.
Palavras-chave: Conselho de Educação do Distrito Federal. Cidadania. Participação social.
ABSTRACT
During the development of the western civilization, the concept of citizenship have had
several modifications, determined by different historical moments experienced by the human
beings. Marshall (1967) defined citizenship as a set of rights, which organization is based on
three key elements: the civil aspect, the political aspect and the social aspect. Torres (2011)
extends this concept of citizenship defined by Marshall, including issues of multiculturalism,
as relevant item for the construction of a complete concept of citizenship. Considering this
theoretical background, this research aims to identify, based on the analysis of disclosed
opinions by the Education Council from the Brazilian Federal District - CEDF - between the
years 2011 and 2012, how the concepts of citizenship, social participation, democracy and
quality in education permeate the decisions from the council and how it impacts the quality of
the education in the Brazilian Federal District. This assessment is important since, between
the years 2011 and 2012, the CEDF experienced a period of transitional government. Thus, it
was still connected to a period of political adjustment that certainly influenced the direction of
the decisions related to education. In this perspective, this research applied a qualitative
approach, comprising the CEDF as a case study.. The qualitative methodology proved to be
the most appropriate for achieving the objectives of this research. In this study, the analysis of
opinions considers the construction of discourses produced by people culturally and
historically determined. Therefore, the following tools were used in this case study:
observation and content analysis. Five (5) plenary sessions were observed, in order to verify
the sessions’ dynamic. Thereafter, an analysis of the opinions’ content was performed, based
on theoretical assumptions of Bardin (2011). This research determined categories a priori,
which led the process of the opinions’ analysis. The determined categories were: social
participation and democracy; citizenship; and quality in education. After the assessment of the
council opinions, CEDF was considered a key element for the understanding and
dissemination of the concept of democratic management. On the other hand, it assumes the
civil society participation and it is still not clear for the whole society how the CEDF can be
required to solve issues related to education. Only citizens of medium or high socioeconomic
status have demanded actions from CEDF more regularly. The Council still needs structural
changes to become a space for social participation and citizenship promotion. Only in this
way, structural changes substantial for the education will be, in fact, undertaken.
Key words: Educational Council of the Brazilian Federal District. Citizenship. Social
participation.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1. Composição do Conselho de Educação do Distrito Federal (CEDF) ...................... 60
Quadro 2. Organização temática dos pareceres emitidos pelo CEDF em 2011 ....................... 75
Quadro 3. Organização temática dos pareceres emitidos pelo CEDF em 2012 ....................... 76
Quadro 4. Participação social e democracia ............................................................................. 82
Quadro 5. Cidadania ................................................................................................................. 88
Quadro 6. Qualidade na educação ............................................................................................ 93
Tabela 1. Organização percentual e temática da distribuição dos pareceres emitidos pelo
CEDF em 2011. ........................................................................................................................ 76
Tabela 2. Organização percentual e temática da distribuição dos pareceres emitidos pelo
CEDF em 2012 ......................................................................................................................... 77
Gráfico 1. Distribuição dos pareceres emitidos pelo CEDF em 2011 ...................................... 75
Gráfico 2. Distribuição dos pareceres emitidos pelo CEDF em 2012 ...................................... 76
Fluxograma 1 - Análise dos pareceres emitidos pelo Conselho de Educação do Distrito
Federal nos anos de 2011 e 2012 .............................................................................................. 74
LISTA DE ABREVIATURAS
BNH – Banco Nacional de Habitação
Cacs – Conselho de Acompanhamento e Controle Social
CE – Conselhos de Educação
CEB – Câmara de Educação Básica
CEDF – Conselho de Educação do Distrito Federal
CEE – Conselhos Estaduais de Educação
CEP– Câmara de Educação Profissional
CES – Câmara de Educação Superior
CETEB – Centro de Ensino Tecnológico de Brasília
CFE – Conselho Federal de Educação
CME – Conselhos Municipais de Educação
CNE – Conselho Nacional de Educação
Conbrasd – Conselho Brasileiro de Superdotação
Cosine – Coordenação de Supervisão Institucional e Normas de Ensino
CPLN – Câmara de Planejamento e Legislação e Normas
CRC – Conselho Regional de Contabilidade
DF – Distrito Federal
EF – Ensino Fundamental
EJA – Educação de Jovens e Adultos
FGTS – Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
Fundef – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do
Magistério
LDB – Lei de Diretrizes e Bases
LDBEN – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
LODF – Lei Orgânica do Distrito Federal
PCN – Parâmetros Curriculares Nacionais
PNE – Plano Nacional de Educação SEDF – Secretaria de Educação do Distrito Federal
Proeduc/MPDFT – Promotoria de Justiça de Defesa da Educação
Subeb/SEDF – Subsecretaria de Educação Básica
TOC – Transtorno Obsessivo Compulsivo
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 14
1.1 JUSTIFICATIVA ............................................................................................................... 18
1.2 PROBLEMA DE PESQUISA ............................................................................................ 19
1.3 OBJETIVOS ....................................................................................................................... 20
1.3.1 Objetivo geral ................................................................................................................. 20
1.3.2 Objetivos específicos ...................................................................................................... 20
2 REVISÃO DE LITERATURA ........................................................................................... 21
2.1 PARTICIPAÇÃO SOCIAL E DEMOCRACIA ................................................................ 21
2.2.1 Breve percurso histórico e teórico do conceito de cidadania ..................................... 26
2.2.2 Cidadania no Brasil ....................................................................................................... 35
2.3 DEMOCRACIA, PARTICIPAÇÃO SOCIAL E CIDADANIA NA EDUCAÇÃO: O
CONCEITO DE GESTÃO DEMOCRÁTICA E SUA RELAÇÃO COM A QUALIDADE
NA EDUCAÇÃO ..................................................................................................................... 37
2.4 CONSELHOS: ORIGENS E CONCEITO ........................................................................ 41
2.5 CONSELHOS GESTORES E A TRAJETÓRIA DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO
NO BRASIL ............................................................................................................................. 45
2.6 O CONSELHO DE EDUCAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL: HISTÓRICO,
CONSTITUIÇÃO E COMPETÊNCIAS ................................................................................. 53
2.6.1 Breve histórico do Conselho de Educação do Distrito Federal (CEDF) ................... 53
2.6.2 Estrutura e competências do Conselho de Educação do Distrito Federal ............... 57
2.6.3 Composição atual do CEDF ......................................................................................... 59
3 METODOLOGIA................................................................................................................ 62
3.1 PESQUISA EM CIÊNCIAS HUMANAS: O VIÉS QUALITATIVO PARA ANÁLISE
DOS DADOS DA INVESTIGAÇÃO ...................................................................................... 62
3.2 O ESTUDO DE CASO ...................................................................................................... 64
3.3 INSTRUMENTOS PARA COLETA DE DADOS ............................................................ 65
3.3.1 A observação .................................................................................................................. 66
3.3.2 A análise de conteúdo .................................................................................................... 68
3.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ....................................................................... 70
4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS DADOS.......................................................................... 71
4.1 ORGANIZAÇÃO TEMÁTICA DOS PARECERES......................................................... 75
4.2 A OBSERVAÇÃO DAS REUNIÕES DO CEDF ............................................................. 77
4.3 ANÁLISE DAS CATEGORIAS ........................................................................................ 81
4.3.1 Participação social e democracia.................................................................................. 82
4.3.2 Cidadania ....................................................................................................................... 88
4.3.3 Qualidade na educação ................................................................................................. 93
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................. 98
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 102
APÊNDICE A – AUTORIZAÇÃO PARA REALIZAR A PESQUISA ............................... 110
14
1 INTRODUÇÃO
Não há educação fora das sociedades humanas e não há homem no vazio.
Paulo Freire
Historicamente, o conceito de cidadania tem ocupado local de destaque em debates
políticos, sociológicos e filosóficos. Carvalho (2010) introduz a discussão acerca de cidadania
apresentando a definição de Marshall, para o qual cidadania é um conjunto de direitos
embasados e organizados em três elementos: civil, político e social. Observe-se que, para esse
sociólogo britânico, a cidadania não é um direito (como se apregoa com facilidade no senso
comum) isolado, mas uma confluência, uma multiplicidade de direitos que, no todo,
estabeleceriam o estado de cidadania.
O aspecto civil da cidadania compreende os direitos ligados às liberdades individuais
(direito de ir e vir, liberdade de pensamento, direito à justiça). No que se refere ao aspecto
político, tem-se o direito de exercício do poder político, de representatividade, como eleitor.
Por sua vez, o aspecto social está ligado ao acesso aos bens culturais e materiais, que
pressupõem uma vida civilizada.
Nesse sentido, um estado ‘pleno’ de cidadania, que, segundo Carvalho (2010, p. 9)
“[...] é um ideal desenvolvido no Ocidente e talvez inatingível”, compreende a possibilidade
de o cidadão estar inserido em um ambiente que respeite sua individualidade e trate a todos
igualmente em direitos, oportunidades e deveres, ao mesmo tempo em que possibilita a esse
cidadão representatividade. Com isso, o indivíduo tem condições de ter acesso a todos os bens
que a sociedade organizada produz, como forma de se posicionar no espaço que o rodeia.
Dessa forma, consideramos cidadania um estado de exercício de direitos e de deveres;
e é esse exercício que possibilita ao indivíduo posicionar-se como um ser cultural e
historicamente determinado, capaz de intervir no meio e nas pessoas que o rodeiam.
É nesse sentido – de cidadania como instrumento de participação popular – que se
propõe a prática dos Conselhos de Educação. O conceito de ‘conselho’ remete a essa ideia de
participação. Trata-se de um instrumento público, cuja gestão também deve estar imbuída das
características relacionadas à administração pública, como a publicidade e a eficiência. Nesse
sentido, o que se pode observar é que os Conselhos de Educação (CEs) possuem entre suas
15
características essenciais o hibridismo entre as necessidades da administração pública e a
satisfação dos cidadãos, permeado pela participação da sociedade.
O conceito de cidadania, dessa forma, não se desvencilha das condições sociais,
econômicas e políticas que constituem a sociedade, uma vez que tais condições nortearão a
noção que se terá de cidadania para um determinado grupo de pessoas em um certo contexto
histórico, conforme se vê no Brasil na atualidade. E essas condições, por sua vez, impactam,
sobremaneira, a educação.
Em 1985, o Brasil assistiu ao término de um regime autoritário, durante o qual o
aspecto civil da cidadania foi limitado, ao mesmo tempo em que, no aspecto político, houve
um predomínio dos interesses do grupo governamental dominante. Com isso, a participação
social foi reduzida àquilo que não fosse de encontro aos interesses e à ideologia do grupo
dominante. Prova disso é o período de censura que a cultura e os meios de comunicação
vivenciaram.
Com o término do regime autoritário, os grupos sociais se organizaram para apresentar
à sociedade uma Constituição que resgatasse a visão de cidadania em sua acepção ampla,
baseando-se nos aspectos civis, políticos e sociais. Essa demanda é facilmente compreendida
logo no primeiro artigo da Carta Magna, em que a participação é assegurada por intermédio
de seus representantes ou diretamente, como também por meio da inscrição de políticas
públicas como direitos sociais, tendo como diretriz a participação social.
Observe-se que, de acordo com o texto da Constituição de 1988 (BRASIL, 2013), o
conceito de cidadania está embasado em um tripé político, social e civil. No entanto, mais que
enfatizar esses três aspectos, o conceito de cidadania em que se baseia o Estado brasileiro na
atualidade pressupõe a participação ativa do chamado ‘cidadão’: este passa a ser (ou,
minimamente, deveria ser) um indivíduo que, consciente de seu papel político, civil e social,
busca atuar qualitativamente nos espaços que ocupa.
Por meio de uma participação efetiva, o indivíduo se posiciona como um agente de
transformação e emancipação, e não apenas como um objeto de recepção de ideias prontas e
acabadas a respeito de algo (AHLERT, 2003). Essa postura participativa é que possibilita o
indivíduo incluir-se socialmente, na medida em que se afasta e combate processos de
exclusão. A esse respeito, é bem pertinente a seguinte afirmação de Adorno (1995, p. 143):
[...] uma democracia com o dever de não apenas funcionar, mas operar conforme seu
conceito, demanda pessoas emancipadas. Uma democracia efetiva só pode ser
imaginada enquanto uma sociedade de quem é emancipada. Numa democracia,
quem defende ideais contrários à emancipação e, portanto, contrários à decisão
16
consciente independente de cada pessoa em particular, é um antidemocrata, até
mesmo se as ideias que correspondem a seus desígnios são difundidas no plano
formal da democracia.
Observe-se que com a participação se atinge o estado de democracia. Essa
participação, no entanto, deve estar calcada na emancipação do indivíduo, condição
fundamental para que este possa ser considerado, de fato, um cidadão.
É justamente em razão disso que, na atualidade, somente se pressupõe o
desenvolvimento da cidadania quando se concebe a participação efetiva das pessoas,
buscando aliar interesses civis e sociais a partir do viés político.
A educação, dessa forma, apresenta-se como instrumento de formação da consciência
política e cidadã, a qual deveria possibilitar a reprodução, em seus mecanismos de atuação –
como os CEs – da participação voltada para a cidadania. Em uma análise mais cuidadosa, não
se percebe a educação apenas como reprodutora desses processos, e sim como um
instrumento privilegiado para a construção e para o debate dos conceitos de cidadania e de
participação.
Ahlert (2003) defende que as políticas públicas seriam respostas que o Estado busca
dar às demandas que emergem da sociedade. Dessa forma, seriam a expressão de um
compromisso estabelecido com um grupo em uma área específica e em um prazo
relativamente longo.
Observe-se que uma educação voltada para a cidadania pressupõe a organização de
políticas direcionadas que possibilitem a participação dos indivíduos em seu processo de
planejamento, efetivação e controle. Com isso, a educação apresenta-se como via de condução
à formação do indivíduo para a cidadania, por apresentar, em sua estrutura, condições para a
mobilização dos três aspectos da cidadania apontados por Marshall (1967). Um bom exemplo
disso é a organização dos Conselhos de Educação (CEs), órgãos colegiados, de caráter
deliberativo, normativo e consultivo, cuja atribuição magna seria interpretar e resolver
demandas da legislação educacional como forma de garantir um processo democrático na
tomada de decisões concernentes à educação (CURY, 2001).
Os CEs, em sua estrutura, reproduzem o conceito de cidadania, uma vez que
pressupõem uma organização de indivíduos, legitimados, em busca de condições que
possibilitem o acesso aos bens da vida civilizada. Compreendem, pois, um agrupamento de
pessoas que, organizadas politicamente, valem-se da participação para a construção da ideia
de cidadania aplicada à educação. Essa postura surge da consciência social de que são
necessárias não só transformações, mas, principalmente, ações com fundamentação em ideias
17
coerentes, avessas ao autoritarismo e à centralização, conceitos que, certamente, cabem à
educação discutir.
Nesse sentido, é pertinente a análise do Conselho de Educação do Distrito Federal
(CEDF) como órgão local que, além de regular os caminhos trilhados pela educação, busca
realizar uma mediação entre a administração pública do Distrito Federal e a sociedade civil.
Nessa perspectiva, esse órgão busca também estar atento às diversas demandas sociais que
emergem da relação dos indivíduos com a sociedade no que concerne ao ensino.
Faria (2006, p. 96) postula que:
Uma das principais funções do conselho é realizar uma mediação entre o governo e
a sociedade civil, de forma a contemplar a pluralidade das demandas sociais na
formulação de normas e também na proposição ou deliberação de diretrizes de ação
para os órgãos executivos. Estando o conselho na estrutura do sistema de ensino do
Distrito Federal, tem-se que sua função enquanto órgão normativo-consultivo e de
deliberação colegiada o distingue dos órgãos executivos, cuja natureza lhes atribui
um caráter administrativo e de implementação das políticas e normativas.
Observe-se, desse modo, que o CEDF tem natureza distinta dos órgãos executivos
justamente por representar um ponto de mediação entre as políticas de governo e as demandas
da sociedade. Abriga, dessa maneira, os aspectos civil, político e social do conceito de
cidadania apregoado por Marshall (1967), uma vez que une em suas ações o caráter da
representatividade, das liberdades individuais e, assim, possibilita, por meio da educação, o
acesso aos bens culturais que a sociedade produz.
Neste trabalho, procura-se investigar, com base na análise dos pareceres emitidos pelo
CEDF, a participação social e o exercício da cidadania, bem como seus limites e
possibilidades de atuação. Além disso, busca-se relacionar esses conceitos aos de democracia
e qualidade da educação. Como base teórica estão os pressupostos de Carvalho (2010), Torres
(2011) e Gohn (2011).
No capítulo 1, realiza-se a contextualização do problema e problematiza-se o locus dos
conceitos de cidadania, democracia e participação social na práxis dos Conselhos de
Educação (CEs), com ênfase na atuação do Conselho de Educação do Distrito Federal
(CEDF). Encerra-se o capítulo com a delimitação das questões de pesquisa e os objetivos
pretendidos com a investigação.
No capítulo 2 é feita a revisão de literatura. Carvalho (2010), Pinsky (2010), Marshall
(1967), Torres (2011), Gramsci (1973), Le Goff (2007), Gohn (2011), Bordignon (2005),
Bobbio (2000) e Bobbio; Matteucci; Pasquino (2010) são as bases iniciais para a discussão
18
empreendida. Neste capítulo, são desenvolvidos os conceitos de democracia, cidadania,
participação social, gestão democrática e qualidade na educação. É feita uma análise temporal
do conceito de cidadania no Brasil, bem como da evolução da democracia no país. O capítulo
também desenvolve o conceito de conselhos gestores e apresenta um perfil do CEDF e de
seus conselheiros.
No capítulo 3, aborda-se o método desenvolvido. O foco é a pesquisa qualitativa em
Ciências Humanas e são apresentados os instrumentos de coleta de dados a serem utilizados
para a análise do estudo de caso que envolve o CEDF. Como instrumentos para a coleta dos
dados qualitativos, são utilizadas a observação e a análise de conteúdo, tendo como bases
teóricas as contribuições de Bardin (2011), Vianna (2007) e Franco (2008).
No capítulo 4, são realizadas as análises dos pareceres emitidos pelo CEDF em 2011 e
em 2012, bem como o diário de bordo com as observações das sessões do CEDF. Neste
capítulo, são estabelecidas as categorias de análise do conteúdo: participação social e
democracia; cidadania; e qualidade na educação. Essas análises são contrastadas com a teoria
que embasa a pesquisa e permitem a inferência dos conceitos de cidadania, participação social
e democracia e qualidade na educação nas decisões do CEDF.
Finaliza-se o estudo enfatizando-se o locus ocupado pelos conceitos de cidadania,
participação social e democracia e qualidade na educação nas decisões do CEDF. Após isso,
propõem-se algumas demandas investigativas que, a partir desta pesquisa, podem ser
realizadas.
1.1 JUSTIFICATIVA
Os CEs constituem-se como instrumentos privilegiados para a promoção da
emancipação e da prática democrática no locus da educação. Ganha relevância, aqui, a
pressuposição da educação como espaço de representação das vivências dos indivíduos em
sociedade.
Os conselhos – aqui compreendidos em uma acepção mais ampla – têm sido criados
para apoiar o exercício do poder político (CUNHA; PINHEIRO, 2009). Com isso, essas
formas de organização servem para que o aspecto político do conceito de cidadania seja
exercido, embora seja preciso compreender que o alcance e as formas de exercício desse
aspecto se modificam em função das influências do meio social, histórico e cultural.
19
Nesse sentido, é relevante a afirmação de Gadotti (2010, p. 47) ao postular que “[...] a
participação e a democratização num sistema público de ensino é a forma mais prática de
formação para a cidadania. A formação para a cidadania dá-se na participação no processo de
tomada de decisão”. Vê-se que, por essa via de raciocínio, os CEs se inserem como
instrumento para a participação cidadã, envolvendo o indivíduo na tomada de decisões para os
rumos da qualidade na educação.
Nessa perspectiva, mostram-se relevantes trabalhos de pesquisa que se proponham a
estudar os CEs, bem como a interface entre esses conselhos e os conceitos de cidadania e de
participação. Faria (2006), Alves (2005), Moura (2010), Amorim (2005) e Martiniano (2010)
são alguns dos exemplos que apresentam investigações pertinentes a esse respeito, mais
especificamente na relação entre os CEs e os conceitos de cidadania e participação.
Nesse sentido, este trabalho pretende levantar a discussão acerca de cidadania e de
participação, pautando-se na forma como esses conceitos se materializam nos pareceres
emitidos pelo CEDF. Pretende-se, dessa forma, verificar se o CEDF tem se convertido,
efetivamente, em espaço de promoção da emancipação e da consciência cidadã.
Essa discussão é pertinente justamente pelo fato de a participação dos indivíduos ainda
não ter crescido, fundamentalmente, como participação política (NOGUEIRA, 2009). Um dos
aspectos que mais contribuíram para o crescimento dessa participação foi justamente o
delineamento de um padrão de solidariedade. Esse aspecto, intimamente ligado a estados
subjetivos do indivíduo, reforça ainda mais a importância de se compreender de que forma
cidadania e participação se manifestam no CEDF.
1.2 PROBLEMA DE PESQUISA
A Constituição Brasileira de 1988 (BRASIL, 2013), em seus artigos 206 (incisos VI e
VII), 208 (§ 1º) e 211, estabelece respectivamente os seguintes preceitos e princípios para a
educação: gestão democrática do ensino público e garantia de padrão de qualidade, afirmação
da educação como direito subjetivo e a descentralização administrativa do ensino.
Mesmo não mencionando explicitamente os Conselhos de Educação, a Carta de 1988
(BRASIL, 2013) sugere a presença de rgãos colegiados mais representativos. Essa questão já
se anunciava desde a primeira Lei de Diretrizes e Bases de 1961, na qual foram instituídos os
Conselhos Estaduais de Educação. No entanto, a afirmação dos conselhos como instrumentos
20
de participação social e exercício da cidadania, conforme se conhece hoje, apenas se
configura com a LDBEN (Lei n. 9.394/1996), a qual reforça a possibilidade da criação de
sistemas municipais de educação, ratificando o preceito constitucional da gestão democrática.
Observe-se que, tendo por base o texto da Constituição de 1988 e a LDBEN, os CEs se
inserem em um contexto de gestão democrática, a qual pode possibilitar a participação
vinculada à cidadania. Com base nisso, este trabalho pretende lançar luz ao seguinte problema
de pesquisa: com base nos pareceres emitidos pelo CEDF são possíveis a identificação e a
análise dos conceitos de cidadania e participação social nas decisões desse órgão no que
concerne à educação, levando-se em conta os limites e as possibilidades desse conselho?
Esse questionamento central abre espaço, ainda, aos seguintes questionamentos
correlatos:
a) De que maneira a conformação do CEDF possibilita a participação cidadã?
b) Como o CEDF contribui para a melhoria da qualidade na educação no DF?
c) Quais os limites e as possibilidades de participação efetiva do CEDF nos rumos da
educação praticada no Distrito Federal?
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo geral
Identificar e analisar, nos pareceres emitidos pelo CEDF, a participação social e o
exercício da cidadania, bem como seus limites e possibilidades de atuação.
1.3.2 Objetivos específicos
a) Analisar a composição, a formação e as atribuições do CEDF como órgão público ligado à
educação.
b) Identificar possibilidades de atendimento às demandas da sociedade no setor da educação
escolar com base na análise dos pareceres do CEDF.
c) Identificar as possibilidades e as limitações à participação social e ao exercício da
cidadania na atuação do CEDF com base na análise dos pareceres.
21
2 REVISÃO DE LITERATURA
O movimento de democratização e de participação na educação surge da necessidade
de se construir um ambiente em que a noção de cidadania é fundamental não somente para
transformações, mas, principalmente, para a consolidação de uma consciência social de que
são necessárias ações fundamentadas em ideias coerentes, avessas ao autoritarismo e à
centralização. Dessa forma, pressupõe-se que a educação cumprirá seu papel de formação de
cidadãos na medida em que possibilite o diálogo na busca de soluções para as questões sociais
que emergem das interações sociais.
Em razão disso, ao se investigar os CEs observa-se que esses órgãos se vinculam a um
processo ideológico de luta pela democracia, uma vez que possibilitam, por meio da
participação social, a construção da cidadania. Nesse sentido, é pertinente que se
compreendam os conceitos de cidadania, democracia e participação social, bem como a
relação entre esses conceitos e a ideia de gestão democrática evocada na educação do Distrito
Federal e de que modo essas questões interferem na qualidade do ensino.
2.1 PARTICIPAÇÃO SOCIAL E DEMOCRACIA
A participação social está relacionada a dois conceitos essenciais: democracia e
descentralização. O conceito de democracia remonta à Grécia Antiga e, quando surgiu, sua
significação estava mais próxima da participação ‘popular’. No entanto, o povo estava ausente
da participação nas decisões políticas, o que tornava relativa, naquele contexto, a democracia.
Isso se dava, justamente, pelo fato de a maior parte da população continuar sem controle sobre
as questões essenciais relacionadas ao governo da época (NAQUET, 2002).
A participação social nas cidades-Estado era diferenciada da atual, cada cidadão
representava a si próprio e atuava de forma intensa nas decisões do Estado. Isso não
significava que a democracia fosse includente, basta citar as três fontes de diferenciação
interna: as mulheres, consideradas membros menores da comunidade, os mais velhos
dominando os mais jovens e, por fim, os que tinham propriedade ocupando posições de
destaque nas decisões da comunidade (GUARINELLO, 2010).
22
Embora em suas origens o conceito de democracia ainda não incluísse a participação
de todos os indivíduos, serviu de base para que, na atualidade, se compreenda a democracia
como o modo de governo em que o povo governa para o povo. E isso somente é possível em
razão da legitimidade que o processo democrático exige.
O exercício do poder pelo povo no Estado democrático ocorre por intermédio de seus
representantes, eleitos para fazerem valer a vontade da sociedade. O processo de
democratização, inclusive, traz em sua essência a necessidade de participação, pois configura
a oposição a qualquer sistema ditatorial.
A relação entre democracia, liberdade e igualdade formou-se a partir de uma evolução
histórica, diante da crescente participação popular e do surgimento de movimentos sociais
(PINSKY, 2010).
A análise da evolução histórica do conceito de democracia remonta a três grandes
tradições do pensamento político: a teoria clássica, a teoria medieval e a teoria moderna. De
acordo com Bobbio; Matteucci e Pasquino (2010, p. 319),
[...] a teoria clássica, divulgada como teoria aristotélica, das três formas de Governo,
segundo a qual a Democracia, como Governo do povo, de todos os cidadãos, ou
seja, de todos aqueles que gozam dos direitos de cidadania, se distingue da
monarquia, como Governo de um só, e da aristocracia, como Governo de poucos.
Por essa primeira tradição, democracia seria o modo de governo que garantiria a
representação de todos aqueles considerados cidadãos. Por essa perspectiva, ser cidadão era
ter o direito de exercer um papel político. Garantia-se, assim, a representatividade àqueles que
se enquadrassem no conceito de ‘cidadão’ defendido à época.
Seguindo-se essa teoria clássica, surge a teoria medieval, de origem romana, apoiada
na soberania popular, a qual defendia que
[...] há a contraposição de uma concepção ascendente a uma concepção descendente
da soberania, conforme o poder supremo deriva do povo e se torna representativa ou
deriva do príncipe e se transmite por delegação do superior para o inferior.
(BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO op. cit., 2010)
Observe-se que, de acordo com essa teoria, há a possibilidade de um poder que emane
do povo – e se torne representativo; embora se reconheça a figura de um poder que emane de
um ente considerado superior e delegue poder a outrem. Apesar disso, essa teoria entrevê em
sua base conceitual a noção de que o poder que vem do povo pressupõe representatividade.
23
Por fim, Bobbio; Matteucci e Pasquino (2010, p.319) apresentam a teoria moderna,
alicerçada nos pressupostos de Maquiavel:
[...] nascida com o Estado moderno na forma das grandes monarquias, segundo a
qual as formas históricas de Governo são essencialmente duas: a monarquia e a
república, e a antiga Democracia nada mais é que uma forma de república (a outra é
a aristocracia), onde se origina o intercâmbio característico do período prérevolucionário entre ideais democráticos e ideais republicanos e o Governo
genuinamente popular é chamado, em vez de Democracia, de república.
Vê-se, pois, que o conceito de democracia, nesse sentido, também está vinculado à
ideia de intercâmbio. Observa-se que, na atualidade, a noção de democracia traz embutida a
questão da representatividade, que já se mostrava presente desde os primeiros passos na
consolidação desse conceito.
Hoje, a noção de democracia está mais atrelada à teoria clássica, ainda que a noção de
democracia grega tenha sofrido grandes alterações em seu conceito. Atualmente, ao se falar
em democracia, considerando-se a discussão entre participação, representatividade e
cidadania, observa-se que a soberania popular pouco corresponde a esse ideal de democracia.
Isso é perceptível pelo fato de se levar em conta que todos os governos são feitos pela elite e
para a elite, em que o poder efetivo se encontra nas mãos de uma pequena parcela de
privilegiados. (BOBBIO, 2000).
Apesar de todas essas questões de ordem sociológica e política, a sociedade mostra-se
alinhada à noção de democracia preconizada na teoria clássica. Em razão disso, observa-se
que o conceito de democracia está atrelado ao conceito de participação social, o qual está
além do conceito de democracia. É um passo à frente, pois concretiza o ideal democrático,
constituindo a possibilidade de atuação dos membros da sociedade na gestão pública. A esse
respeito, Faria (2006, p. 6) afirma que “[...] a participação é um dos mais importantes
princípios políticos numa sociedade democrática por estabelecer instrumentos de diálogo,
expressão e escolha coletiva”. De acordo com esse conceito, participar pressupõe a
necessidade de um Estado democrático que garanta a todos, com base no diálogo, o direito de
escolher o que lhe aprouver. Dessa forma, garante-se a efetivação da cidadania em seu
aspecto civil.
Para que essa participação se constitua, faz-se fundamental a criação de instrumentos
que possibilitem a atuação constante do poder popular nos mecanismos estatais. Desse modo,
os conselhos (não apenas os educacionais) se apresentam como instrumentos que garantem,
por meio da participação social, a efetivação da democracia. A esse respeito, Silva; Jaccoud e
24
Beghin (2005, p. 375) consideram que “[...] os conselhos emergem, sobretudo, das demandas
de democratização da sociedade em face do processo decisório que permeia as políticas
sociais”.
Segundo Abramovay (2001, p. 121), “[...] não há estudo sobre o tema que não enfatize
a precariedade da participação social nestas novas organizações e sua tão frequente submissão
a poderes locais”, pois, apesar de se pressupor a participação de todos os segmentos sociais
nas decisões dos diversos conselhos, observa-se que, na prática, nem todos realmente
efetivam tal participação. A respeito disso, Guimarães (2009) alerta que a simples
institucionalização dos conselhos não é garantia de participação efetiva, citando como
exemplo os Conselhos Municipais de Educação. Também destaca que a constituição dos
conselhos é uma vitória na democratização do processo decisório no interior do aparelho
estatal; porém, o Estado continua determinando a agenda política social.
Jacobi (2008) enfatiza essa ideia ao afirmar que a participação social deve ser
percebida como um processo continuado de democratização e, por isso, uma concessão dos
espaços de poder, podendo levar a uma maior ou menor ruptura com as estruturas
tradicionais, patrimonialistas e autoritárias. Para que ocorra essa ruptura é preciso, segundo o
autor, a presença crescente de uma pluralidade de atores nos processos decisórios. Silva e
Brito Junior (2009), por sua vez, ressaltam que a participação social só é bem vinda quando é
individualizada e despolitizada, ou seja, com limites aceitos pelo próprio poder público, na
busca pela não interferência em demasia da sociedade na gestão de seus órgãos.
Mesmo com essas questões, não se pode deixar de lado a necessidade e a importância
de se manter e de se fortalecer instrumentos que possibilitem o exercício pleno da cidadania.
Somente assim é possível a garantia de que a participação da sociedade não se faça apenas
com grandes demandas, mas que se realize com pequenas ações diárias, por meio da
fiscalização dos órgãos governamentais quanto ao cumprimento de suas funções.
Para Silva (2009), os cidadãos precisam ir além do mero conhecimento a respeito de
seu direito de intervir e participar. Antes, a simples defesa da democracia participativa
bastava. Agora, busca-se a democracia deliberativa. O autor explica que a participação
garante uma dinamização na máquina estatal, constituindo, portanto, um ponto positivo para o
próprio Estado. Essa atuação conjunta norteia a necessidade da existência dos conselhos nas
diversas esferas públicas – e em especial na educação.
É preciso, portanto, que exista uma alteração dos valores do próprio Estado, de forma
que a participação social seja aceita como complementação das políticas públicas e não como
interferência na administração estatal. Souza e Vasconcelos (2008), ao realizarem um
25
diagnóstico dos CEs do Rio de Janeiro, puderam verificar que as principais motivações para a
criação dos Conselhos de Educação são o cumprimento da legislação e a descentralização, ou
seja, a participação social não configura motivação para o Estado, tampouco para os cidadãos.
Os autores explicam que a participação social efetiva, por meio da presença de pais e de
alunos, nestes órgãos é baixa, não totalizando 10% dos membros.
A inércia na participação é uma das características da sociedade brasileira, realidade
que pouco tem mudado ao longo dos anos. A burocratização e os entraves oferecidos pelo
Estado também constituem obstáculos à participação dos cidadãos na tomada de decisões. Um
dos elementos que comprova a necessidade de atuação efetiva se encontra na própria
bibliografia analisada, segundo a qual se pode observar a participação social como conceito
que constitui uma dos maiores preocupações dos autores na compreensão do papel dos CEs
em todo o Brasil.
Presentes esses dois fatores – inércia da sociedade e entraves gerados pelo próprio
Estado –, cumpre analisar quais seriam as soluções possíveis para que a participação social
ocorra de forma efetiva, especialmente no CEDF, objeto desta investigação.
2.2 CIDADANIA
O artigo 1º da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 2013) preceitua a cidadania
como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil. A cidadania também está
presente no texto constitucional como garantia passível de habeas corpus ou habeas data.
Trata-se de conceito inteiramente vinculado à educação (citada no artigo 205), sendo um de
seus objetivos.
Cidadania pressupõe a ação do cidadão, ou seja, aquele que se diferencia do indivíduo
por possuir a capacidade de gozar seus direitos políticos e civis (PINSKY, 2010). Nesse
sentido, a cidadania é o exercício das atribuições conferidas ao cidadão, permitindo, desse
modo, a prática constante de participação, levando as pessoas a refletirem na busca de um
ideal democrático.
Essa busca não se relaciona somente à escolha de representantes nas eleições, uma vez
que isso seria uma minimização dos direitos políticos e civis. Nessa perspectiva, o ideal de
cidadania deve vincular-se não apenas ao aspecto civil, mas também ao aspecto político e
social. Para que isso se efetive, a representação, como uma das bases do Estado democrático
26
de direito, está intrinsecamente relacionada à ideia de cidadania. Desse modo, para se
entender o conceito atual de cidadania é preciso conhecer os diversos entendimentos de
cidadania nos diferentes períodos da história da humanidade.
2.2.1 Breve percurso histórico e teórico do conceito de cidadania
A origem da cidadania é a mesma da democracia: a polis grega. Nas cidades-Estado,
criadas pelos gregos, os cidadãos eram responsáveis pela cidade (polis), exercendo direitos e
deveres políticos, num regime democrático. Eram considerados cidadãos aqueles que
pudessem participar da atividade política e social da cidade. Por isso a cidadania era relativa,
uma vez que somente os homens livres – excluindo-se mulheres, crianças, idosos,
estrangeiros, escravos, assalariados (artífices), agricultores e pobres – podiam exercer
atividades políticas e sociais (ZIZEMER, 2006).
Arendt (1997) assinala que, na Antiguidade, as atividades destinadas a prover a
própria subsistência ou assegurar a sobrevivência eram consideradas nulas. Segundo a autora,
o trabalho regular impedia a liberdade, e, para ser cidadão, era preciso viver somente na esfera
política; dessa forma, a liberdade só era possível na esfera da polis. À família eram destinadas
as atividades de prover o sustento, e, por isso, as mulheres e os escravos não eram cidadãos
nem poderiam ser, pois realizavam atividades servis.
O conceito de que ser cidadão era ser um indivíduo que pertencesse a uma
comunidade, à polis, permaneceu, mesmo depois do domínio político de Roma sobre a Grécia
e foi incorporado pelo sistema jurídico romano. De acordo com Zizemer (2006), a cidadania
Antiga era marcada por uma sujeição do indivíduo ao Estado, e, ao mesmo tempo, por uma
grande liberdade do cidadão na manifestação de suas opiniões, ou seja, havia uma valorização
dos direitos e dos deveres atribuídos aos cidadãos. E é nesse ponto, segundo a autora, que
consiste a riqueza da noção de cidadania grega.
A Idade Média abrangeu o período que foi do fim do Império Romano do Ocidente
(476 d.C) até a tomada de Constantinopla pelos turcos otomanos (1453 d.C). Gorczevski e
Martin (2011) assinalam que, no início da época medieval, prevaleceu a sociedade feudal,
exclusivamente rural, marcada pela rígida divisão estamental: os nobres (incluindo o clero) e
a vassalagem. Nesse período, os camponeses se assemelhavam aos animais, pois eram
adicionados à propriedade e não podiam decidir seus destinos. Era a classe que efetivamente
trabalhava e garantia o sustento de uma sociedade da qual não participava politicamente (LE
GOFF, 2007).
27
Nesse período, de acordo com os referidos autores, a única estrutura que lembraria o
sentido de cidadania seria a ideia de pertencer a uma comunidade. Isso se tornou possível,
sobretudo, pela forte atuação da Igreja Católica, que assumiu a primazia sobre a liderança
espiritual dos indivíduos, ao mesmo tempo em que exercia influência decisiva sobre os pilares
das decisões políticas.
Com isso, a Igreja conseguia congregar sob sua égide os habitantes das aldeias e
também os de zonas mais afastadas, abrindo espaço para que, ainda que em uma perspectiva
rudimentar, surgisse uma noção de cidadania. Esta, no entanto, está vinculada à subordinação,
a uma liderança espiritual – representada pela diocese. Desse modo, ser ‘cidadão’ era entregar
sua educação, sua orientação cívica e espiritual nas mãos da Igreja, tornando-se, pois, um
‘cidadão cristão’.
No entanto, embora possa se dizer que houve na Idade Média uma ‘ressurreição’ da
ideia de cidadania, na medida em que o indivíduo pertencia a uma comunidade cristã, houve,
de maneira contundente, um retrocesso em relação à Antiguidade, visto que as relações
sociais e políticas não eram democráticas; e a relação indivíduo-cidadão foi substituída pela
relação súdito-soberano, vassalo-senhor feudal (ZIZEMER, 2006).
Vale destacar também que esse foi um período em que o poderio da Igreja levava o
indivíduo a um temor constante, representado pela figura de um ‘Deus’ severo e punitivo, o
que tornava o indivíduo um ser ainda mais facilmente manipulável e, portanto, alienado de
seu papel de cidadão e sujeito de sua própria identidade.
A Idade Moderna representa a ruptura com a visão teocêntrica e feudal da Idade
Média, abrindo espaço para a construção de um ideário de soberania nacional. Os antigos
feudos passam a dar lugar aos Estados; com isso, o vassalo – ainda que submetido a um rei
soberano e absoluto – cede lugar ao cidadão.
O Renascimento e o Humanismo foram dois movimentos fundamentais para o
conceito de cidadania que se instituiria na Idade Moderna, uma vez que preconizavam uma
retomada à Antiguidade Clássica, substituindo o ‘teocentrismo’ pelo ‘antropocentrismo’ – ou
seja, o Homem no centro de um processo de transformação, operada pela razão.
No entanto, o acontecimento fundamental para o conceito de cidadania nesse período é
a Revolução Francesa (1789), a qual, por sua vez, representa o início da chamada Idade
Contemporânea. Esse movimento possibilitou uma mudança de paradigma no conceito de
cidadania, uma vez que, mesmo caracterizada como revolução burguesa, possibilitou a
criação de uma nova realidade, na qual se valorizava o trabalho em oposição ao mérito pelo
nascimento, modelo predominante na sociedade feudal.
28
Nesse mesmo período da Revolução Francesa – o século XVIII –, ganha força o
Iluminismo, movimento de cunho filosófico que tem seus antecedentes no próprio
Renascimento, uma vez que trouxe o individualismo, o racionalismo, o método científico e o
experimentalismo para o locus de atuação da filosofia, da arte e da ciência (MORAES, 1998);
com isso, abre-se espaço para a ascensão do Estado liberal.
O Estado liberal, por sua vez, instaura, em um movimento contínuo e contundente, o
capitalismo. Para isso, torna-se necessária uma concepção de cidadão atrelada à ideia de
liberdade individual, uma vez que esta, por sua vez, abriria espaço para a ideia de livre
mercado e de livre concorrência. No entanto, essa instalação da livre concorrência aumenta a
desigualdade entre as pessoas, fazendo com que a cidadania perca espaço e que se estabeleça
um conflito com a noção de cidadania preconizada pela filosofia liberal (ZIZEMER, 2006).
De acordo com a filosofia liberal, a liberdade do indivíduo é um bem indiscutível,
quando de sua relação com o Estado. Essa noção, contudo, entra em choque com as relações
que o capitalismo crescente estabelece entre os indivíduos, pois cada vez mais a busca pelo
capital estabelece uma disputa desenfreada entre esses mesmos indivíduos. Nesse período,
portanto, o conceito de cidadania atrela-se à valorização do trabalho.
Deve-se refletir, no entanto, que o capitalismo se tornou, na atualidade, um dos
grandes responsáveis pelo esvaziamento do exercício da cidadania. Não se pode perder de
vista que a busca desenfreada pelo lucro e a aplicação da teoria do mercado nas relações entre
os indivíduos e do Estado com os indivíduos possibilitaram uma estrutura cruel e elitista que
reduz a cidadania a uma pseudocidadania (PINSKY, 2010).
A contemporaneidade faz com que o conceito de cidadania sofra grandes
modificações, principalmente no decorrer dos séculos XIX e XX. Alves (2000) é categórico
ao afirmar que, com a superação dos Estados absolutistas, o conceito de cidadania – em
conjunto com a noção de soberania – vincula-se à ideia de direitos humanos.
Nesse contexto, ganha força a noção de cidadania preconizada por Marshall, segundo
o qual a cidadania é dividida em três aspectos: civil, política e social. De acordo com o autor,
o aspecto civil vincula-se à liberdade individual; o aspecto político está atrelado à participação
política; e o aspecto social é ligado ao bem-estar econômico, nos dizeres do próprio Marshall
(1967), tudo o que permite levar a vida de um ser civilizado, de acordo com os padrões da
sociedade em que se insere.
A concepção de cidadania de Marshall ainda baliza muitos estudos que têm a
cidadania como um de seus pilares de análise. No entanto, no decorrer do século XX e
princípio do século XXI, essa concepção de Marshall vem sendo criticada em alguns de seus
29
pontos. Para se compreender esse percurso da cidadania na atualidade, é de grande relevância
a visão que Torres (2011) apresenta do conceito de cidadania.
De acordo com esse estudioso, as teorias tradicionais de cidadania, baseadas na
teoria política ocidental, apresentam contradições, omissões e lacunas, cuja principal
consequência foi a exclusão de uma camada significativa da população das prerrogativas
inerentes ao status de cidadão. De acordo com Torres (2011), tais teorias, desenvolvidas
por brancos heterossexuais do sexo masculino, “[...] identificavam uma cidadania
homogênea através do processo de exclusão sistemática em vez da inclusão social”
(TORRES, 2011, p. 65).
De fato, tais teorias, ao vincularem o conceito de cidadania à figura do EstadoNação, propiciaram a criação de uma base para a homogeneidade cultural e ética e a
democratização do aparelho estatal, ainda que “[...] às custas da opressão e da exclusão de
minorias nacionais.” (HABERMAS, 1997, p. 281).
Dessa forma, conforme salienta Torres (2011) um expressivo contingente da
sociedade, compreendendo “[...] mulheres, grupos sociais identificáveis (como, por
exemplo, judeus, ciganos), pessoas da classe trabalhadora, membros de grupos étnicos e
raciais específicos, pessoas carentes de certos atributos ou habilidades (isto é, a
alfabetização ou a capacidade de contar)”, foi em princípio excluído da definição de
cidadão em numerosas sociedades.
Além da exclusão social, essas teorias, fortemente marcadas por segregações de
ordem étnicas, sociais e de gênero, têm um efeito ainda mais perverso, na medida em
que submetem os indivíduos não cidadãos a um processo contínuo de ‘opressão’ e de
‘dominação’. Torres (2011) fundamenta-se nos estudos de Paulo Freire e afirma que este
estudioso brasileiro, ao analisar o potencial da educação como instrumento essencial
para estancar esse processo, acredita que, embora existam outras formas de opressão na
sociedade, “[...] o racismo, sexismo ou exploração de classe são as formas mais
evidentes de dominação” (p. 88).
Vale salientar, entretanto, que o vínculo estabelecido entre cidadania e Estadonacional pelas teorias tradicionais começa a enfraquecer-se em face das transformações
sociais, políticas e econômicas que caracterizam o processo de ‘globalização’ em curso no
mundo contemporâneo. No dizer de Baracho (1995, p. 1), “[...] o conceito de cidadão e
cidadania vem adquirindo particularidades, que não se esgotam na compreensão de ser
cidadão aquele que participa dos negócios da cidade” (grifo do autor).
Na contemporaneidade, os fenômenos que caracterizam a globalização, como a
30
internacionalização do capital, os avanços tecnológicos recentes e a criação de blocos
econômicos e políticos, estão abalando os princípios e as bases teóricas que sustentavam a
autonomia dos Estados-nacionais, desafiando a construção de uma cidadania global. Nesse
sentido, Habermas (2002, p. 123) assevera:
A globalização do trânsito e da comunicação, da produção econômica e de seu
financiamento, da transferência de tecnologia e de poderio bélico, em especial dos
riscos militares e ecológicos, tudo isso nos coloca em face de problemas que não se
podem mais resolver no âmbito dos Estados nacionais, nem pela via habitual dos
Estados soberanos. Salvo melhor juízo, tudo indica que continuará avançando o
esvaziamento da soberania dos Estados nacionais, o que fará necessária uma
reestruturação e ampliação das capacidades de ação política em um plano
supranacional que, conforme já vínhamos observando, ainda está em fase incipiente.
Na Europa, na América do Norte e na Ásia, estão se constituindo formas de
organização supraestatal para ‘regimes’ continentais, que poderiam até mesmo ceder
a infraestrutura necessária às Nações Unidas, ainda muito ineficientes.
Além das instituições supranacionais, outros fatores estão se tornando decisivos para a
conceituação da cidadania em outros termos, afastando-a do seu sentido tradicional de
cidadania vinculada à ideia de nacionalidade e limitada a um espaço territorial determinado.
Entre esses fatores estão a possibilidade de ‘múltiplas filiações’ e de ‘múltiplas
identidades’ em decorrência do intercâmbio cultural promovido pelas novas tecnologias de
comunicação e pela redução das barreiras e livre circulação de capitais e pessoas. Nesse
contexto, a cidadania vinculada à comunidade nacional e ao Estado-nacional esfacela-se e
assume os contornos da ‘pluralidade cultural’, fragmentando-se em identidades diversas
ligadas a estilos de vida, à orientação sexual, à cor da pele, etc. Sobre esse novo conceito de
cidadania, Carvalho (2002, p. 115) discorre:
[...] a identidade nacional única se fragmenta em identidades parciais, baseadas em
gênero, etnias, idade, condições físicas, opções sexuais. Se os direitos não devem ser
universais, mas articularizados, também a identidade coletiva se particulariza em
pequenos guetos...
Dessa forma, a modernidade contemporânea, com sua imensa pluralidade cultural,
amplia a noção de cidadania para além dos direitos clássicos, definidos por Marshall, quer
sejam os civis, quer sejam os políticos, quer sejam os sociais, e alcança a terceira geração de
direitos, os denominados direitos metaindividuais, difusos ou multiculturais. De acordo com
Vilani (2002, p. 58), essa nova geração de direitos é considerada “[...] metaindividual porque
se refere a direitos dos indivíduos enquanto seres humanos (parte da humanidade) ou dos
indivíduos enquanto membros de uma categoria ou grupo social específico”.
31
Em sintonia com essas transformações, Torres (2011) propõe a formulação de
uma teoria de cidadania que apresente um escopo multicultural e democrático. Esperase, com isso, a conscientização da necessidade de se desenvolver uma teoria da
democracia que possibilite a atenuação – ou a completa eliminação – das diferenças, das
desigualdades e das injustiças sociais que permeiam as sociedades capitalistas.
Nesse sentido, a educação passa a exercer papel preponderante no processo de
construção de uma cidadania multicultural democrática. Portanto, é fundamental que os
aparelhos de representação popular – e por extensão locus de cidadania – vinculados à
educação, como é o caso dos Conselhos de Educação, tenham a real noção de seu papel
para a desconstrução de uma escola pública que segrega por classe e por raça, e na qual
as distinções de gênero continuam ocupando espaço central nas práticas escolares.
Desse modo, a fim de que se possa realmente falar de cidadania no plano
educacional, deve-se ter em mente não apenas os aspectos civil, social e político do
conceito, como também deve haver espaço para a abordagem da ‘diversidade’ e do
‘multiculturalismo’, como molas propulsoras da real transformação nos estatutos sociais
que cabe à educação realizar.
Essa ideia, certamente, efetiva-se com base em uma consciência política que se
vincule à participação e compreenda a diversidade e o multiculturalismo como fatores de
agregação e de riqueza em uma dada sociedade, e não como elementos de esfacelamento
dessa consciência cidadã.
Conforme Torres (2011), tais temas são centrais, porque o novo paradigma de
cidadania requer um senso de solidariedade que una indivíduos em torno de metas nas
quais a diversidade cultural seja entendida como uma força cultural, e a ação
afirmativa, como uma política útil (grifo do autor).
De acordo com o raciocínio empreendido até aqui, observa-se que as
contribuições de Torres (2011) abrem espaço para a ampliação das ideias defendidas
por Marshall. Nesse sentido, esta pesquisa compreende a cidadania como um processo
que busca a conscientização do indivíduo em seus papéis social, político e civil; essa
conscientização, contudo, deve estar ancorada e atenta à diversidade e ao
multiculturalismo, típicos da pós-modernidade.
A formulação de Torres (2011) está em consonância com a noção de cidadania
que mais consolida as aspirações da modernidade contemporânea, contemplando, na
sua essência, as novas formas de participação política e social que despontam no mundo
globalizado.
32
É também para essa nova concepção de cidadania que devem ser direcionados os
esforços da educação, ou seja, para uma cidadania que se amplia e ultrapassa a
tradicional noção de direitos e deveres e chega aos direitos de terceira geração, tendo como
meta eliminar ou, ao menos, reduzir as diferenças, as desigualdades e as injustiças sociais
existentes em nossa sociedade.
Essa concepção de cidadania busca, além do bem-estar social, a harmonia do ser
humano com a natureza e demais seres vivos. A cidadania, nesse sentido, é voltada para uma
relação equilibrada entre o ser humano e o meio ambiente. Com essa caracterização foi
configurada nos Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN, 1998), que prescreveram o
desenvolvimento da consciência ambiental como forma de o indivíduo empenhar-se pela vida
e pelo bem-estar da sociedade no contexto socioambiental:
A principal função do trabalho com o tema Meio Ambiente é contribuir para a
formação de cidadãos conscientes, aptos a decidir e atuar na realidade
socioambiental de modo comprometido com a vida, com o bem-estar de cada um e
da sociedade, local e global. (BRASIL, 1998, p. 187)
Essa noção ampliada de cidadania pressupõe a inclusão social como meio para reduzir
as desigualdades e alcançar uma sociedade mais justa, igualitária e solidária. Uma das formas
mais eficazes de promover a inclusão social é levar a educação a um contingente cada vez
maior de pessoas. Isso porque, conforme Carvalho (2010), a educação é um direito de todos.
Desse modo, por meio dela é possível a obtenção de outros direitos, uma vez que, ao ampliar
a capacidade de percepção e compreensão do indivíduo, a educação o habilita a conhecer seus
direitos, bem como os mecanismos de luta para obtê-los:
Trata-se da educação popular. Ela é definida como direito social, mas tem sido
historicamente um pré-requisito para a expansão dos outros direitos. [...] Foi ela que
permitiu às pessoas tomarem conhecimento de seus direitos e se organizarem para
lutar por eles. A ausência de uma população educada tem sido sempre um dos
principais obstáculos à construção da cidadania civil e política. (CARVALHO,
2010, p. 11)
É necessário dizer, entretanto, que o individuo desprovido de recursos materiais
dificilmente conseguirá exercer sua cidadania de forma plena. De acordo com Lando (1993,
p. 17), a falta de condições materiais interfere no exercício da cidadania:
33
[...] há uma parte considerável da população de tal maneira carente que, mesmo que
tenha formalmente direitos políticos, pela falta de condições culturais e materiais
para exercer esses direitos dificilmente pode considerar-se englobada no processo de
formação da cidadania.
Para embasar seu ponto de vista, Lando expõe o pensamento do político e pensador
francês Alexis de Tocqueville, segundo o qual o conceito de cidadania está atrelado à
pressuposição de que o cidadão seja capacitado, minimamente, de todas as possibilidades
sociais para a expressão de suas opiniões. Com isso, torna-se possível também a possibilidade
de reivindicação dos direitos individuais de cada pessoa.
É com base nessa percepção que os PCNs, ao dedicar um capítulo inteiro sobre
trabalho e consumo, reivindicam o acesso ao consumo como um direito fundamental de
cidadania: “Um direito básico do cidadão é ter acesso ao mercado de consumo, aos produtos
ou serviços que são oferecidos” (BRASIL, 1998, p. 352).
Trata-se, assim, de permitir aos cidadãos uma participação efetiva na riqueza
produzida na sociedade como forma de corrigir a injustiça social decorrente da concentração
de renda e riqueza existente no país.
Esse posicionamento, contudo, não representa um alinhamento favorável ao
‘consumismo’ que impera na sociedade contemporânea, isto é, ao consumo compulsivo,
excessivo e acrítico de determinados bens, independentemente de sua necessidade. Pelo
contrário, o referido documento repudia a lógica do sistema capitalista que fomenta esse tipo
de consumo, formulando o seguinte questionamento:
Como fazer frente à lógica desse sistema que depende de criar cada vez mais
mercadorias para continuar se expandindo, e que para isso tem uma complexa
engrenagem de ‘fabricação de novas necessidades’, instalando a ideia do poder de
consumo como um valor em si? (BRASIL, 1998, p. 353).
A razão para esse posicionamento é que o indivíduo movido pela engrenagem do
sistema capitalista se torna somente e cada vez mais um consumidor, afastando-se de
preocupações com a política e os problemas coletivos, deixando, portanto, de exercer sua
cidadania.
Para contrapor essa lógica é necessário que esteja inserido no conceito de cidadania
mais abrangente em formação na atualidade não apenas o direito de acesso ao mercado de
consumo, mas também a noção de que o cidadão deve desempenhar um papel crítico e
consciente nessa cadeia de consumo. Nesse sentido, estabelecem os PCNs que uma educação
do consumidor tem como propósito
34
[...] propiciar aos alunos o desenvolvimento de capacidades que lhes permitam
compreender sua condição de consumidor, com os conhecimentos necessários para
construir critérios de discernimento, atuar de forma crítica, perceber a importância
da organização, solidariedade e cooperação para fazer valer seus direitos e assumir
atitudes responsáveis em relação a si próprios e à sociedade. (BRASIL, 1998, p.
354)
A ideia de participação do cidadão na cadeia de consumo remete ao conceito de
cidadania ativa. Trata-se de um conceito amplo que requer a “[...] participação popular como
possibilidade de criação, transformação e controle sobre o poder ou os poderes”
(BENEVIDES, 1991, p. 20).
De acordo com Wanderley (2000), a cidadania ativa distingue-se da cidadania passiva
por materializar-se em uma participação popular autônoma e independente da tutela estatal:
[...] a cidadania passiva – aquela que é outorgada pelo Estado, com a ideia moral do
favor e da tutela – da cidadania ativa, aquela que institui o cidadão como portador de
direitos e deveres, mas essencialmente criador de direitos para abrir novos espaços
de participação política. (WANDERLEY, 2000, p. 158)
Essa forma de participação popular está em conformidade com a nova concepção de
cidadania mais abrangente que se cristaliza na atualidade, uma vez que amplia as formas de
participação do cidadão por meio de movimentos, associações e outras instituições sem
vínculo governamental, estabelecendo uma nova base para relações entre o cidadão e o poder
estatal.
Após essa breve exposição sobre os contornos mais evidentes de uma cidadania mais
abrangente e aberta para as demandas e as transformações da sociedade contemporânea,
cumpre salientar que este trabalho foi desenvolvido em uma perspectiva de cidadania que se
apoia no conceito cristalizado por Marshall (1967) e que se complementa com as
contribuições de Torres (2011) vinculadas à questão do multiculturalismo e da diversidade.
Ou seja, uma cidadania transformadora que, além dos direitos individuais, políticos e sociais,
contemple os denominados direitos da terceira geração – os direitos metaindividuais.
Trata-se, pois, de uma cidadania em que o multiculturalismo seja incorporado em
todas as suas vertentes sobre a perspectiva da dignidade humana. Uma cidadania capaz de
promover a inclusão social e o desenvolvimento de uma consciência ambiental que garanta o
convívio harmônico do ser humano com a natureza. Uma cidadania atuante que,
independentemente da tutela estatal, promova, por meio da participação popular, a
transformação social para a conquista de uma sociedade mais justa, igualitária e solidária. É,
portanto, com base nesta cidadania que foi avaliada a atuação do CEDF.
35
2.2.2 Cidadania no Brasil
Ao se discorrer sobre cidadania no Brasil, são elucidativas as análises empreendidas
por Carvalho (2010) tendo como foco as concepções teorizadas por Marshall (1967). O
percurso da cidadania no Brasil tem como marco inicial de análise o ano de 1822, em função
da independência em relação ao domínio português. Deve-se entender que somente a partir
desse período é que se inicia um processo de construção da noção de ‘pátria’, conceito este
que demorou cerca de um século para ser consolidado, tendo em vista a forte herança de um
passado colonial na constituição da identidade do brasileiro. Nesse primeiro momento os
direitos políticos têm destaque capital:
A Constituição regulou os direitos políticos, definiu quem teria direito de votar e ser
votado. Para os padrões da época, a legislação brasileira era muito liberal. Podiam
votar todos os homens de 25 anos ou mais que tivessem renda mínima de 100 milréis. (CARVALHO, 2010, p. 29)
Todavia, essa primazia do aspecto político não significou que existisse uma cidadania
ancorada na participação política. Cabe ressaltar que foi um período marcado pelo
apontamento do Estado acerca de quem seria o cidadão; ou seja, era o poder político
dominante que traçava o perfil daquele que poderia ser considerado cidadão e, portanto,
participar do processo político que se instalava. No entanto, essa participação também era
regulada, uma vez que havia forte influência do poder político para se manter as estruturas
então dominantes. Nesse sentido, o século XIX prossegue com uma série de medidas que
enfatizam o aspecto político da cidadania.
Com a Revolução de 1930, é quebrado o paradigma de cidadania desenvolvido até
então no Brasil. Embora a Constituição de 1891 – escrita em função do advento da República
– tenha estruturado uma série de mudanças na constituição política do país, o governo de
Getúlio Vargas representou um salto no aspecto social do conceito de cidadania. A esse
respeito, Carvalho (2010) ilumina:
O ano de 1930 foi um divisor de águas na história do país. A partir dessa data houve
aceleração das mudanças sociais e políticas [...] Uma das primeiras medidas do
governo revolucionário foi criar um Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio.
A seguir veio vasta legislação trabalhista e previdenciária, completada em 1943 com
a Consolidação das Leis do Trabalho. (CARVALHO, 2010, p. 87)
36
A Era Vargas representou, sem dúvidas, um grande avanço no que diz respeito ao
aspecto social da cidadania. Não se deve esquecer que é nesse período também que surge o
Ministério da Educação, ainda atrelado à Pasta da Saúde. No entanto, esse maior
desenvolvimento do aspecto social também não representou, de fato, uma noção de cidadania
que abrangesse todos os cidadãos. O Estado permanecia estabelecendo um perfil de cidadão
que seria beneficiado pelos direitos que, nessa perspectiva, passavam a ser um prêmio, e não
um direito inerente pelo simples status de cidadão. Um exemplo concreto disso é o fato de a
legislação trabalhista organizada na época não dar o mesmo tratamento a trabalhadores
urbanos e rurais nem a trabalhadores domésticos.
Embora seja um período de maior desenvolvimento do aspecto social da cidadania no
Brasil, o período de 1930 a 1945 representou uma estagnação dos aspectos civil e político da
noção de cidadania, uma vez que se viveu um período de governo ditatorial, em que os
aparelhos do Estado eram constantemente utilizados para a manutenção da ordem vigente.
Com isso, o cidadão não tinha condições de se politizar e, portanto, questionar o que se vivia.
Como consequência, o aspecto social da cidadania muitas vezes acabou confundido com
‘paternalismo estatal’, tão bem materializado na imagem de Getúlio Vargas como o ‘pai dos
pobres’.
O fim da Era Vargas, em 1945, representa um impulso no aspecto político da
cidadania. A Constituição de 1946 mantém as conquistas sociais do período anterior e
garante, dessa feita, direitos civis e políticos, como a liberdade de imprensa e o direito de
organização política (CARVALHO, 2010). Trata-se de um período em que cresce a
participação do povo nas eleições, embora ainda ocorram fraudes em vários locais do país.
Contudo, o processo de urbanização do país tornava o eleitor das cidades menos vulnerável ao
aliciamento e à coerção. Mas a política populista dá o tom no Brasil desse período,
manipulando as grandes massas, uma vez que os políticos populistas não tinham a real
vinculação com os problemas vivenciados pelas grandes massas que os elegiam. Um símbolo
desse período é o político Ademar de Barros, grande divulgador do slogan ‘rouba, mas faz’. A
participação política só vai se intensificar nos primeiros anos da década de 1960, sendo
abafada pelo movimento militar de 1964.
Uma nova ruptura no percurso da cidadania no Brasil ocorre com o golpe militar de
1964. Nesse período há um retrocesso no aspecto político da cidadania, bem como no aspecto
civil. Em contrapartida: “Ao mesmo tempo em que cerceavam os direitos políticos e civis, os
governos militares investiam na expansão dos direitos sociais” (CARVALHO, 2010, p. 170).
Assim, unifica-se e universaliza-se a previdência, ao mesmo tempo em que se cria o Fundo de
37
Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e se incentiva a aquisição da casa própria pelo
trabalhador por intermédio do Banco Nacional de Habitação (BNH).
Apesar disso, o governo militar cerceou de forma truculenta a participação política e
civil da sociedade: as eleições passam a ser indiretas, os movimentos de contestação e de
organização política são severamente perseguidos e a liberdade de expressão é tolhida por
meio da censura aos meios de comunicação. Somente a partir do governo do general Geisel
(1974-1979) é que tem início um ‘lento e gradual’ processo de abertura política e consequente
retomada da participação política e civil. Esse processo culmina em 1985 com a eleição de
Tancredo Neves para a Presidência da República.
Com a redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988, o Brasil entrou em
um período de busca da cidadania plena. Observa-se que até 1988 o país viveu um processo
dicotômico no que diz respeito à cidadania: há momentos em que se acentua mais o aspecto
político (em detrimento dos outros); outros em que o aspecto social ganha primazia; e
ocasiões em que o aspecto civil tem seu destaque.
A análise do percurso histórico do conceito de cidadania no Brasil mostra que ainda
não se atingiu um estado de cidadania plena justamente por se ter vivido – por quase dois
séculos inteiros – um período de cidadania restrita, que se caracteriza, sobretudo, pelo fato de
uma elite dominante determinar, segundo sua ótica, quem seriam os cidadãos e quais seriam
seus direitos para, de fato, serem considerados cidadãos.
Além disso, a noção de cidadania no Brasil mostra-se restrita em praticamente todo o
percurso de sua história como nação independente justamente pelo fato de não se desenvolver,
em conjunto, os aspectos civil, social e político. A essa tríade pode-se (e deve-se) acrescentar
também a diversidade e o multiculturalismo. Essa análise mostra que, na atualidade, há uma
forte luta com o intuito de quebrar esse paradigma para que, de fato, o brasileiro possa se
apropriar, de forma mais plena, do status de cidadão.
2.3 DEMOCRACIA, PARTICIPAÇÃO SOCIAL E CIDADANIA NA EDUCAÇÃO: O
CONCEITO DE GESTÃO DEMOCRÁTICA E SUA RELAÇÃO COM A QUALIDADE
NA EDUCAÇÃO
O percurso da democracia e da cidadania, sem dúvidas, mantém relação íntima com a
educação, processo social que pressupõe a interação entre as pessoas. Nesse sentido, a
38
construção de uma sociedade democrática, alicerçada nos princípios da cidadania, implica a
participação das pessoas como cidadãos e não somente como indivíduos.
Nessa perspectiva, o processo de construção da cidadania com base na educação passa
pelo conceito de gestão democrática, termo apregoado à exaustão nos documentos oficiais e
nos textos acadêmicos que visam a defender um processo educativo calcado em princípios
cidadãos.
O termo gestão significa administrar. Gerir de forma democrática é gerenciar com
fundamento no princípio democrático, o que vale dizer garantir um grau de satisfação à
sociedade. Uma gestão democrática, desse modo, deve ter como fundamento a participação
social, sendo voltada para a sociedade. Esse conceito é totalmente alinhado ao princípio de
democracia defendido na teoria clássica. De acordo com Cury (2005, p. 14):
Gestão provém do verbo latino gero, gessi, gestum, gerere e significa: levar sobre si,
carregar, chamar a si, executar, exercer, gerar. Trata-se de algo que implica o sujeito.
Isto pode ser visto em um dos substantivos derivados deste verbo. Trata-se de
gestatio, ou seja, gestação, isto é, o ato pelo qual se traz em si e dentro de si algo
novo, diferente: um novo ente. Ora, o termo gestão tem sua raiz etimológica em ger,
que significa fazer brotar, germinar, fazer nascer. Da mesma raiz provêm os termos
genitora, genitor, gérmen.
Na sua essência, portanto, o termo ‘gestão’ está ligado diretamente à ideia de algo que
possibilite o surgimento de outro algo a partir da execução de algo. Aplicada à educação, a
gestão seria o exercício de execução dos princípios norteadores que possibilitem a consecução
de objetivos que garantam a aprendizagem e, sobretudo, a formação cidadã crítica e
consciente.
Nesse contexto, a gestão democrática seria o equilíbrio entre as necessidades do
Estado e da sociedade, de forma que existisse uma integração mútua, aliada aos princípios da
publicidade dos atos, da legalidade e, ainda, da legitimidade, pois a democracia possibilita a
interação entre membros da sociedade e poder público, conferindo poder, por meio da
descentralização e da participação social, aos cidadãos para ações de fiscalização e satisfação
de suas demandas.
Observa-se que um processo de gestão democrática está vinculado diretamente aos
conceitos de participação e de cidadania. Ao ter como pressuposto o princípio da legitimidade
e da legalidade, esse processo de gestão busca aplicar à educação uma formação política que
possibilite aos cidadãos o abandono da inércia no que se refere à participação na tomada de
decisões que interferem na relação dos cidadãos com os bens públicos – como a educação.
Desse modo, espera-se a construção de um cidadão que compreenda a relevância do papel
39
político e social da educação como ferramenta privilegiada para a efetivação da democracia a
partir do locus da escola.
Bordignon (2005, p. 3) contextualiza o surgimento da gestão democrática no Brasil do
seguinte modo:
A semente da luta por uma educação como fundamento de um projeto nacional
democrático foi lançada nos anos 20 por Anísio Teixeira, Fernando de Azevedo,
Lourenço Filho, Almeida Júnior, Roquete Pinto, Pascoal Leme, entre outros
educadores que inspiraram o movimento dos Pioneiros da Educação Nova. Seu
manifesto de 1932 mobilizou a sociedade e garantiu a presença de alguns deles na
Constituinte de 34. A Constituição de 34 organizou a educação, concebida como um
projeto nacional de cidadania, em sistemas de ensino, administrados por conselhos
representativos da voz plural dos educadores.
Observa-se que mesmo em um contexto histórico em que não era possível a efetivação
de um Estado democrático de fato – na transição da República Velha para a Era Vargas – já
existe entre os intelectuais da educação a clara percepção de que esta deve ser gerida com
base em princípios de democracia e de cidadania. Para a efetivação desse paradigma,
percebeu-se a necessidade de criação de diversos instrumentos legais para a solução de
quaisquer conflitos possíveis.
A gestão democrática surge, nesse contexto, como um valor essencial para o
desenvolvimento social, mas imbuído de um obstáculo comum aos conceitos relacionados à
democracia: sua efetivação na rotina administrativa das entidades públicas responsáveis. Ou
seja, era fato a necessidade de uma educação voltada para princípios de cidadania e
democracia, mas o momento histórico não possibilitava muita abertura para que isso ocorresse
na prática de forma plena.
À medida que mudanças históricas e sociais foram ocorrendo no Brasil, ao longo da
segunda metade do século XX observou-se, entre avanços e retrocessos, a necessidade de uma
educação organizada em princípios de cidadania e democracia. Com isso viu-se também a
necessidade de um processo de gestão que representasse essa tendência.
Na legislação, a Constituição de 1988 (BRASIL, 2013) fornece à sociedade a
possibilidade de fiscalizar e atuar em conjunto com o Estado. O artigo 205 da Carta Magna
determina:
A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e
incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da
pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.
(BRASIL, 1988)
Observe-se, dessa feita, o papel fundamental da participação dos cidadãos para a
40
promoção de uma educação que possibilite a formação de uma sociedade em que as pessoas
sejam cidadãos de fato, conscientes de seus deveres e direitos, na mesma medida em que se
preparem para a atuação social a partir do mercado de trabalho. Para que se alcance uma
educação nesse sentido, faz-se fundamental um processo de gestão vinculado à questão
democrática, conforme preconiza a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) no
inciso 8º do artigo 3º: “VIII – gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da
legislação dos sistemas de ensino” (BRASIL, 1996).
Como se pode constatar, a gestão democrática é um elemento fundamental no Estado
Democrático de Direito, que pode ser compreendido como característica intrínseca do sistema
representativo, no qual a democracia é a essência da organização estatal e a participação
popular configura necessidade e dever na gestão pública. Dessa forma, os Conselhos de
Educação apresentam-se como instrumentos privilegiados para que o processo de cidadania
possa efetivar-se no cotidiano da escola, uma vez que podem exercer o papel de reguladores e
de facilitadores nas tomadas de decisões que impactam a práxis educacional. A esse respeito,
Cury (2005) afirma que os cidadãos pretendem ser mais do que executores das políticas
públicas. Ao contrário, buscam ter presença garantida em locus de representação pública
(como é o caso dos conselhos) como forma de se fazerem presentes e ouvidos na tomada de
decisões.
Para Monlevade (2005, p. 29), “[...] a Gestão Democrática supõe ruptura com práticas
autoritárias, hierárquicas e clientelísticas”. É necessário que a sociedade faça valer a
legislação e se aprofunde na busca pela participação na gestão estatal tanto quanto lhe for
permitido. Compreende-se que não basta o simples conceito de cidadania em que o indivíduo
cumpre suas obrigações, mas que vá além, atuando nos processos decisórios em conjunto com
a administração pública.
A relação entre a gestão democrática e a qualidade da educação reforça a importância
dos CEs. Gracindo (2005) explica que a educação não constitui uma mercadoria, embora essa
visão ainda prevaleça. A educação como direito e prática social é que deve nortear a atuação
dos CEs em conjunto com a sociedade.
O termômetro da eficácia da ação dos CEs, portanto, é a satisfação da sociedade. Para
Guimarães (2009, p.14), os CEs constituem uma “ampliação da esfera pública”, os quais
possibilitam o ‘fortalecimento da sociedade civil’, sendo, consequentemente, expressões de
cidadania.
Dessa forma, verifica-se que os CEs podem exercer papel fundamental para que a
qualidade na educação se manifeste como algo concreto e não somente como uma utopia.
41
Subentende-se que a partir da participação consciente do cidadão nos processos de decisão
que envolvem a educação é possível que se operacionalize, na prática, o discurso na busca por
uma educação pública de qualidade. A esse respeito, Dourado, Oliveira e Santos. (2007, p.
10) afirmam:
Tão importante quanto os aspectos objetivos são as características da gestão
financeira, administrativa e pedagógica, os juízos de valor, as propriedades que
explicitam a natureza do trabalho escolar, bem como a visão dos agentes escolares e
da comunidade sobre o papel e as finalidades da escola e do trabalho nela
desenvolvido. Nessa direção, observam-se as múltiplas dimensões que envolvem o
conceito de qualidade, o que nos remete à busca de compreensão dos elementos
objetivos e subjetivos que se colocam no interior da vida escolar e na percepção dos
diferentes sujeitos sobre a organização da escola.
A qualidade na educação, nessa perspectiva, passa também pela visão dos agentes
internos e externos a respeito do trabalho desempenhado por determinada comunidade
educacional. A fim de se garantir uma educação plena e de qualidade, é fundamental a relação
direta entre os diversos constituintes dos segmentos sociais para que se busque uma gestão
que vise a uma educação que forme, de fato, o cidadão para o exercício da democracia.
Para isso, é fundamental ainda analisar o conceito de gestão democrática e sua
aplicação efetiva – e se isso realmente ocorre – no âmbito da atuação dos Conselhos de
Educação. Não basta que a Constituição Federal e as leis criem mecanismos que viabilizem a
participação social. É necessário conscientizar a sociedade quanto à sua possibilidade de
atuação. Além disso, é preciso que a comunidade se mobilize para fiscalizar esses órgãos, que
se propõem a auxiliar o cidadão na busca e no acesso a uma educação de qualidade.
2.4 CONSELHOS: ORIGENS E CONCEITO
É relevante salientar que a atual existência dos CEs remonta a um processo histórico
de luta pela democracia e pela gestão participativa. Por isso cumpre verificar como se deu
esse processo, compreender o contexto sociopolítico de seu surgimento, os impactos causados
à sociedade e de que forma os atuais conselhos assumiram seu modelo atual. Nessa esteira
Cury. (2001, p. 50) defende:
Um Conselho é, então, o lugar onde a razão se aproxima do bom senso e ambos do
diálogo público, reconhecendo que todos são intelectuais, ainda que nem todos
façam do intelecto uma função permanente – traduzindo livremente Antonio
Gramsci.
42
Em muitas outras sociedades antigas, principalmente naquelas em que o poder era
decorrente da decisão dos membros mais idosos, também era possível observar órgãos de
consulta e apoio às demandas populares, semelhantemente aos atuais conselhos.
Na Roma Antiga, o Conselho dos Anciãos deu origem ao conceito do Senado, que
decidia as questões políticas e sociais relacionadas aos cidadãos de Roma. Esse modelo, assim
como muitas outras instituições romanas e a forma de organização de sua legislação, foi
trazido ao longo dos séculos para a sociedade atual.
Na Idade Média (séculos V-XV), o senhor feudal decidia os conflitos que ocorriam
entre seus servos. Apesar disso, passaram, a partir dos séculos XIII e XIV, a se cercar de
conselheiros para auxiliá-los em suas tarefas, entre as quais decidir questões relacionadas às
finanças e à justiça (LE GOFF, 2007).
Pode-se observar, portanto, que o modelo de conselho – compreendido como órgão
consultivo – se apresenta na história e chega à atualidade carregando em sua essência também
o aspecto deliberativo. Mesmo assim, observa-se que na evolução histórica do conceito de
conselho a participação dá-se somente pelos membros privilegiados da sociedade a que esses
órgãos se vinculavam. Com isso, os processos decisórios envolvidos na gestão das políticas
sociais de cada época ficavam a cargo de uma elite privilegiada.
Na sociedade moderna, o modelo mais bem-sucedido de ruptura da prevalência da
elite ocorreu com a Comuna de Paris em 1871. Embora por um período muito curto,
conselheiros municipais eleitos por sufrágio universal, demissíveis a qualquer momento,
exerciam as funções executivas e legislativas simultaneamente (PINTO, 2008).
Ao longo da história, em razão da existência de inúmeros governos autoritários,
surgiram naturalmente movimentos que se baseavam na necessidade de buscar um processo
democrático que se vinculasse à gestão participativa. Tornava-se evidente, nesse sentido, que
o povo deveria participar ativamente das decisões do Estado.
Contemporaneamente, a relação entre a gestão dos conselhos e a democracia é muito
próxima, uma vez que pressupõe a interação entre Estado e sociedade. Fica claro que a
necessidade de intervenção da sociedade civil na administração estatal se dá não apenas para
controle da manutenção do ideal democrático, mas, sobretudo, pela real necessidade da
atuação popular como forma de complemento à gestão pública, uma vez que esta nem sempre
se mostra eficaz, e sua característica de representar a sociedade pode nem sempre ser
respeitada de forma tão imparcial quanto deveria.
43
Como vimos, desde suas origens mais remotas, os conselhos, sejam eles colegiados
de anciãos, de notáveis ou de representação popular, constituíam formas de
deliberação coletiva, representando a pluralidade das vozes do grupo social,
inicialmente por meio de assembleias legitimadas pela tradição e costumes e, mais
adiante, por normas escritas sobre os assuntos de interesse do Estado. Alguns
princípios, fundamentais ao funcionamento dos conselhos, que analisaremos mais
detalhadamente adiante, estavam presentes desde suas origens: o caráter público, a
voz plural representativa da comunidade, a deliberação coletiva, a defesa dos
interesses da cidadania e o sentido do pertencimento. (BORDIGNON, 2004, p. 23)
No caso do Brasil, a Constituição de 1988 e a consequente introdução da gestão
participativa no Estado surgem também como instrumento de ruptura da centralização
advinda do período de regime autoritário, anunciando novas formas de participação social e
controle da atividade democrática.
Outro tipo de instituição que pode servir de base para a compreensão dos conselhos
são as organizações de trabalhadores, estudadas por Gramsci.
Este estudioso propõe que os conselhos de fábrica e os conselhos de trabalhadores, quanto à
sua função, estavam fundamentados na característica de contraposição entre a vontade das
massas e a atuação do Estado, inclusive pelo contexto histórico-social no qual se
encontravam. Esse sempre foi um elemento presente nessa relação, mais ou menos intenso de
acordo com cada momento histórico, mas existente até os dias de hoje e, de certa forma, o que
fundamenta a existência dos conselhos na organização política.
É evidente que se deve considerar um contexto mundial, mais especificamente
europeu, do fim da 1ª Guerra Mundial (1914-1918) e de muitos questionamentos e lutas no
que se referia às condições de trabalho da classe operária daquela época. Para o autor, urgia
“[...] promover o nascimento de grupos livremente constituídos no seio do movimento
socialista e proletário para o estudo e a propaganda dos problemas da revolução comunista”
(GRAMSCI, 1973, p. 19).
Segundo Gramsci, os ideais de um conselho estão sintonizados aos da classe
trabalhadora e de sua luta contra a exploração capitalista, no sentido da emancipação das
forças produtivas da lógica da mercadoria e da propriedade privada, por meio da realização do
‘programa comunista’ (GRAMSCI, 1973).
Ao estudar os conselhos gestores, Gohn (2011) também discute os conselhos de
fábrica de Gramsci, ressaltando a possibilidade de participação intrínseca nesses Conselhos:
Na Itália, partindo da crítica às instituições dos partidos e dos sindicatos, Gramsci
(1981) via os conselhos operários, especialmente os conselhos de fábrica, como
alternativas possíveis de participação, formas modernas de organização, encontradas
44
em condições de divisão do trabalho avançadas, com a indústria e a urbanização
desenvolvidas. (GOHN, 2011).
Na visão de Gramsci, os partidos e as organizações devem se colocar como ‘agentes
conscientes de sua própria libertação’ do Estado opressor. Nos conselhos de fábrica, o
operário passa de personagem secundário para um ator engajado, ciente de seus direitos e de
sua função na sociedade.
Saliente-se que, ainda na visão de Gramsci, o sindicalismo não ultrapassa a sociedade
capitalista, mas a integra de forma que se façam valer os direitos das classes trabalhadoras.
Mais uma vez, embora exista uma inicial contraposição ideológica entre os interesses das
massas e os do Estado, a função dessas organizações representativas, como os conselhos, se
dá dentro da administração pública e, portanto, deve haver certa sintonia desta com seus
objetivos.
Por fim, de acordo esse pensador italiano, os conselhos deveriam assumir um caráter
revolucionário, mas com fins permanentes, e o nascimento desses conselhos caracteriza o
início de um processo revolucionário que possibilitaria a luta por mudanças (CARVALHO,
2006).
Nos conselhos relacionados ao trabalho e ao emprego, os atores de influência são
sindicatos e organizações de classe que possuem poder de decisão juntamente com os
membros do conselho. As normas institucionais, inclusive quanto à composição dos
membros, definirão a atuação da sociedade, tendo em vista que muitas vezes se define a
porcentagem de participação de cada grupo.
A respeito da representação nos conselhos, é pertinente a seguinte afirmação de Côrtes
(2005, p. 150):
A proporção da representação de usuários ou de beneficiários de serviços e bens
nesses fóruns, vis à vis de demais participantes, varia bastante. Enquanto na área de
saúde os representantes de usuários devem compor metade do conselho, nas áreas de
assistência social e de direitos da criança e do adolescente eles compõem, junto com
outros representantes, o grupo denominado sociedade civil, que deve ser paritário
em relação à representação governamental. Nos conselhos de trabalho, a composição
é tripartite: trabalhadores, patrões e governo. Nos conselhos do Fundef são quatro
tipos de participantes: gestor municipal, professores e diretores de escolas, pais e
alunos e servidores de escolas.
Cada tipo de conselho possui estrutura diferenciada e busca atender às suas demandas;
no caso da educação não é diferente. Apesar disso, é notória a convergência entre os conceitos
45
de cidadania, democracia e participação na configuração desses conselhos, à medida que
foram mudando suas formas de atuação em razão de demandas de ordem histórica e social.
Nesse sentido, é fundamental refletir a respeito do modo como essas questões se
apresentam nos CEs, mais especificamente no CEDF, como forma de verificar se o modelo
utilizado atualmente para os Conselhos de Educação está sendo eficaz. Essa reflexão é
relevante, por constituírem os CEs órgãos de assessoramento das instituições educacionais e
de mediação das demandas da sociedade.
2.5 CONSELHOS GESTORES E A TRAJETÓRIA DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO
NO BRASIL
Gohn (2011) afirma que se podem distinguir três tipos de conselho no cenário
brasileiro do século XX: primeiramente, os conselhos criados pelo próprio Poder Executivo
para mediar suas relações com os movimentos e as organizações populares; o segundo modelo
seriam os populares, construídos pelos movimentos populares ou setores organizados da
sociedade civil em suas relações de negociações com o poder público; por último, os
conselhos institucionalizados, com possibilidade de participar da gestão dos negócios
públicos, criados por leis originárias do Poder Legislativo, surgidos após pressões e demandas
da sociedade civil.
Como exemplo do primeiro tipo, temos os conselhos comunitários, criados para atuar
ao lado da administração municipal ao final dos anos 1970; no segundo, os conselhos
populares, surgidos ao final dos anos 1970 e parte dos anos 1980; no terceiro, os conselhos
institucionalizados; e, por último, os conselhos gestores institucionalizados setoriais dos anos
1990 (GOHN, 2011).
Segundo a referida autora, os conselhos populares (últimos anos da década de 1970 e
início da década de 1980) foram criados por divisões da esquerda em oposição ao regime
autoritário e exerciam funções variadas, tais como: organismos do movimento popular
atuando com parcelas de poder perante o Executivo (podendo decidir sobre determinadas
questões de governo); estruturas superiores de luta e organização popular, gerando situações
de duplo poder; ou ainda exercendo cargos de administração municipal criados pelo governo
para que pudessem tornar-se parte deste governo e, assim, assumir atribuições de
aconselhamento, deliberação e/ou execução.
46
Gohn (2011) reforça que a participação popular consistia no eixo principal da
discussão sobre esses conselhos dos anos 1980. Essa participação vinha sendo reivindicada
pela sociedade civil ao longo das décadas de lutas contra o regime militar. Os movimentos
sociais de massa, não exclusivamente sindicais nem exclusivamente político-partidários, eram
elementos fundamentais para a construção dos conselhos populares representativos da
população. “Para os movimentos sociais, a constituição e a participação em conselhos poderia
significar um momento de organização e direção das lutas políticas dispersas e fragmentadas”
(GOHN, 2011, p. 79).
Desde então vêm se multiplicando as estruturas colegiadas, fruto de exigência
constitucional em diversos níveis da administração p blica (federal, estadual e municipal).
Exemplos disso são os inúmeros conselhos consultivos criados em São Paulo na gestão da exprefeita Luiza Erundina (1989-1992), como o Conselho Tarifário na área de transportes; o
Conselho Municipal de Saúde; além dos conselhos nas áreas da educação e do idoso. Muitas
dessas estruturas á foram criadas, a exemplo dos conselhos circunscritos s ações e aos
serviços p blicos (sa de, educação e cultura), aos interesses gerais da comunidade (meio
ambiente, defesa do consumidor, patrimônio hist rico-cultural) e aos interesses de grupos e
camadas sociais específicas, como crianças e adolescentes, idosos, mulheres, entre outros
(FERREIRA, 2006).
A Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 2013), ao assegurar a participação da
sociedade civil organizada na gestão das políticas públicas por intermédio dos conselhos
gestores nas áreas de educação, saúde, meio ambiente, assistência social, habitação,
transporte, cultura, dentre outros, estabeleceu a participação social como ponto fundamental
na gestão e no controle das ações governamentais.
Os conselhos gestores de políticas públicas são uma das principais inovações herdadas
da Constituição de 1988. Por serem mediadores das relações sociedade-Estado, constituem
uma das principais experiências de democracia participativa no Brasil contemporâneo
(GOHN, 2011; TATAGIBA, 2002). A trajetória dessa modalidade de participação popular –
conforme a concebemos na atualidade, deve-se ressaltar – começa a se delinear no Brasil em
fins da década de 1970, muito em razão da nova organização da ordem política e social que o
momento histórico vivido no país naquele período exigia.
Nessa perspectiva, os conselhos gestores configuram-se como espaços de interlocução
entre o Estado e a sociedade, nos quais essas duas esferas apresentam poder partilhado. Diante
disso, os conselhos gestores apresentam-se como instrumentos que tornam possível a
participação popular (por meio de seus grupos de representação) nas tomadas de decisões do
47
Estado que venham a interferir diretamente nos espaços de atuação de um determinado grupo
(como é o caso da educação). Conforme Gohn (2008), essa estruturação alargou a gestão das
políticas públicas, incluindo nas discussões novos atores sociais que até antes de 1988 pouca
ou nenhuma visibilidade alcançavam nas decisões governamentais.
Ainda se baseando em Gohn (2008), é fundamental a compreensão de que a atuação
desses novos atores sociais se dá justamente pelo fato de os conselhos gestores se
organizarem como espaços privilegiados para a discussão e a formulação de políticas. No
entanto, essa interlocução somente é possível quando a configuração institucional dos
conselhos gestores permite uma relação simétrica entre o poder público e a sociedade civil.
Guimarães (2009) alerta para o fato de, muitas vezes, tal relação ocorrer de forma assimétrica.
Nessa perspectiva, o governo desrespeita o princípio da paridade por ter a maioria dos
representantes do conselho gestor.
Em razão disso, os conselhos gestores devem ser organizados em uma perspectiva de
paridade, segundo a qual todos os segmentos envolvidos e interessados nas demandas
relativas a esse conselho tenham garantido – em condições igualitárias– seus espaços de
representação. Ainda conforme Guimarães (2009), a natureza da participação cidadã e o
controle social exercido pelas diversas modalidades de conselhos gestores são questionáveis
justamente pelo fato de, em muitos casos, as pressões exercidas pelo Estado (e até mesmo por
segmentos organizados da sociedade civil) influenciarem diretamente nas decisões tomadas
por esses órgãos.
A partir dessa visão, observa-se que as novas estruturas de conselhos buscam sua
inserção na esfera pública. Desse modo, valendo-se da força da lei, integram-se aos órgãos
públicos vinculados ao Poder Executivo e que sejam voltados para políticas públicas
específicas. Nesse sentido, esses conselhos passam a ser responsáveis pela assessoria e pelo
suporte ao funcionamento das áreas nas quais atuam. Eles são compostos por representantes
do poder p blico e da sociedade civil organizada e integram-se aos
rgãos p blicos
vinculados ao Executivo (GOHN, 2011).
Essa análise de Gohn (2011) esclarece que os conselhos gestores são diferentes dos
conselhos comunitários, populares ou dos fóruns civis não governamentais, já que estes
adotam o princípio da paridade de representação, ao passo que os primeiros são compostos
exclusivamente de representantes da sociedade civil. Com isso, a base de sustentação dos
conselhos comunitários passa a ser sua força de mobilização e de pressão, perdendo, desse
modo, espaço institucionalizado perante o poder público instituído. Os conselhos gestores são
48
diferentes também dos conselhos de ‘notáveis’, que á existiam nas esferas p blicas no
passado, compostos exclusivamente por especialistas.
Essa retrospectiva conceitual possibilita a inserção dos Conselhos de Educação (CEs)
na perspectiva de conselhos gestores, uma vez que buscam a intermediação entre a sociedade
civil e o Estado na discussão de questões relacionadas ao papel do ensino, da aprendizagem e
da gestão escolar. Para esclarecer a origem, a estrutura e o funcionamento dos CEs, faremos a
seguir um breve histórico da implantação desses conselhos no país.
A trajetória dos CEs no Brasil tem início ainda na época do Império (1822-1889). Foi
a Lei Provincial n. 172, em 1842, na Bahia, que criou o primeiro conselho de educação
brasileiro – o Concelho de Instrucção Pública (sic).
Desde a época monárquica até a criação do atual Conselho Nacional de Educação
(CNE), pela Lei n. 9.131/1995, ocorreram muitas mudanças na estrutura dos conselhos no
Brasil. Bordignon (2009) salienta que os CEs foram criados por meio de decretos, objetivando
reformas educacionais, e que só adquiriram status constitucional após 1934.
Dessa forma, temos um conselho de educação atuando em âmbito nacional desde
1911, passando por várias reestruturações até chegar ao formato atual. Bordignon (2009)
detalhou as mudanças ocorridas neste órgão:
a)
Conselho Superior de Ensino (Decreto n. 8.659, maio de 1911) – suas atribuições e
composição eram restritas ao ensino superior.
b)
Conselho Nacional de Ensino (Decreto n. 16.782-A, de 13 de janeiro de 1925) –
remodelou o Conselho Superior de Ensino, ampliando sua composição e atribuições
para abranger todos os níveis de ensino.
c)
Conselho Nacional de Educação (1931-1961) (Decreto n. 19.850, de 11 de abril de
1931) – o primeiro CNE foi criado como ‘órgão consultivo do ministro de Educação e
Saúde Pública, nos assumptos relativos ao ensino’. Em 1936, atendendo a dispositivo da
Constituição de 1934, foi criado um ‘segundo CNE’, regulamentado pela Lei n.
176/1936. Essa reformulação estabeleceu a escolha de 22 conselheiros pelo governo
dentre listas tríplices e mais dois de livre escolha, e a principal incumbência atribuída a
esse CNE pela Constituição de 1934 foi elaborar o Plano Nacional de Educação (PNE).
d)
Conselho Federal de Educação (1962-1994) (Lei n. 4.024 de 26/12/1961) – o CFE foi
criado pela LDB/1961, tendo sido instalado em fevereiro de 1962; suas funções iam de
questões macro, como a formulação da política nacional de educação e a normatização
sobre o sistema federal de ensino, até autorização e reconhecimento de cursos,
49
aprovação de estatutos e regimentos, credenciamento de professores, convalidação de
estudos; ao todo, suas funções somavam mais de três dezenas. Seus 24 conselheiros
eram de livre nomeação do presidente da República.
e)
Conselho Nacional de Educação (1994) (MP n. 661 de 18/10/1994, convertida na Lei n.
9.131 de 24/11/1995) – temos novamente o CNE, instalado em fevereiro de 1996. Ele é
composto de duas câmaras: a de Educação Básica e a de Educação Superior. O princípio
da paridade adotado em sua composição (metade dos conselheiros de livre escolha do
governo e metade oriunda de listas tríplices indicadas por entidades nacionais da
sociedade civil) foi uma inovação do CNE, a qual inspirou os Conselhos Estaduais.
Os Conselhos Estaduais de Educação (CEEs) foram instituídos como
rgãos
normativos dos sistemas estaduais de ensino dos estados e do Distrito Federal após a primeira
LDB (Lei n. 4.024/1961). A Constituição de 1934 já fazia menção aos Conselhos Estaduais,
entretanto a criação e o funcionamento desses órgãos em todos os estados só se concretizaram
entre 1962 e 1965.
A institucionalização dos Conselhos Estaduais foi a expressão de uma concepção de
administração descentralizada em matéria de educação, uma tendência que retornou após um
grande período centralizador com a Lei n. 4.024/1961. A referida lei também previa outros
avanços na gestão democrática, como a participação de membros representantes dos vários
graus de ensino do magistério, fato que ocorreu somente no final dos anos 1990, quando os
CEs acrescentaram, em sua composição, representantes de categorias profissionais ou
entidades profissionais.
Os Conselhos Municipais (CMEs) só passaram a ter autonomia e a adquirir
características de conselhos de representação popular com a L B de 1996 (Lei n.
9.394/1996). Os
MEs são regulamentados por leis estaduais e federais, mas devem ser
criados por lei municipal; são rgãos normativos, consultivos e deliberativos do sistema
municipal de ensino e criados e instalados por iniciativa do Poder Executivo Municipal.
A ideia dos CMEs começou a ser fomentada na Constituição de 1988, a qual
preconizava a gestão democrática da educação pública e a descentralização política. De
acordo com o texto constitucional, a União responsabilizar-se-ia pelo ensino superior, os
estados, pelos ensinos fundamental e médio, e os municípios deveriam atuar no ensino
fundamental e na educação infantil.
É importante lembrar que os CMEs foram previstos já na segunda LDB (Lei n.
5.692/1971), e alguns municípios chegaram a implantá-los, mas estes se mantinham
50
submissos aos respectivos Conselhos Estaduais de Educação (TEIXEIRA, 2004). Essa
situação só começou a ser alterada com a Constituição de 1988, que atribuiu ao município o
status de ente federado e ainda estabeleceu a criação dos sistemas municipais de educação e
seus respectivos conselhos pelos municípios (BORDIGNON, 2012).
Dessa feita, a partir da década de 199 tem aumentado o n mero de conselhos em
nível municipal. A lei preconiza três conselhos de gestão no nível do poder municipal, todos
com funções consultivas e ligados ao Poder Executivo, a saber: o Conselho Municipal de
Educação, o Conselho de Alimentação Escolar e o onselho de Acompanhamento e ontrole
Social (Cacs), do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
Valorização do Magistério (Fundef), criado com a Emenda Constitucional n. 14/1996 e
regulamentado pela Lei n. 9.424/1996 (CARNIELLI; GOMES, 2008).
No período anterior à Constituição de 1988, havia a determinação de criação de
Conselhos de Educação relativos a cada esfera do sistema de educação: o municipal, o
estadual e o federal. No entanto, atualmente a Constituição e a LDB já não fazem mais
menção aos conselhos estaduais e municipais, tendo em vista que a democratização da gestão
pública permite a criação das leis orgânicas de cada estado ou município. Todos os estados, o
Distrito Federal e em torno de três quartos dos municípios possuem atualmente Conselhos de
Educação criados por lei própria (BORDIGNON, 2009, p. 59).
A Constituição de 1988, instituída num contexto de visão participativa e democrática,
possibilita a participação da sociedade na administração pública, estabelecendo:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração
pública direta e indireta. (BRASIL, 1988)
Para Cury (2009), a trajetória da formação dos Conselhos de Educação no Brasil após
o Império assume um caráter republicano e chega à atualidade em um viés que pretende
buscar um perfil participativo e democrático. Para o autor, a participação da sociedade civil
nos rumos das políticas públicas é, sem dúvida, a forma mais legítima de democracia, como
segue:
Participar é dar parte e ter parte. O primeiro movimento visa informar, dar
publicidade, e o segundo é estar presente, ser considerado um parceiro nas grandes
definições de uma deliberação ou de um ordenamento.
51
Conselhos com essas características são uma forma de democratização do Estado.
Neles torna-se possível a (re)entrada da sociedade civil no âmbito dos governos a
fim de fiscalizá-los e mesmo controlá-los. (CURY, 2001, p. 51)
A questão relevante a se observar é que se preza, principalmente, a participação da
sociedade como parte constituinte do Conselho, consolidando uma etapa de democratização
da gestão do sistema de educação no país. A esse respeito, Cury (2009, p. 204) ainda
acrescenta:
Órgão de colaboração (com funções consultivas e deliberativas) do ‘governo’ do
Ministério da Educação, face às exigências executivas deste poder da República,
deve dialogar com as autoridades federais da educação o aperfeiçoamento de suas
iniciativas. Mas é um órgão destinado a assegurar a participação da sociedade civil
nos destinos da educação brasileira.
Vê-se, pois, que os CEs devem estabelecer a ponte entre os cidadãos e a administração
pública como forma de possibilitar o exercício da cidadania em um Estado democrático, como
forma de garantir, além da representatividade, uma educação de qualidade. Especialmente
sobre os Conselhos de Educação, Bordignon (2
9, p. 59) comenta que “[...] os primeiros
conselhos foram inspirados no modelo dos boards ingleses, assumindo a feição de conselhos
diretores, similares aos atuais conselhos de administração ou deliberativos das empresas”. Na
verdade, eram subordinados a um órgão do governo e exerciam função deliberativa e
consultiva para gestão daquele órgão.
O que se percebe no Brasil é que, com a Constituição de 1988, essa condição se
inverte, e o cidadão, que antes era o governado, passa a exercer o importante papel de também
decidir nos espaços de poder do Estado. “A sociedade civil atua agora como gestora, em
parceria com a sociedade política” (GOHN, 2011, p.115). Nesse sentido, portanto, são
agregados aos processos novos valores e princípios.
Bordignon (2012, p. 39), em sua análise da trajetória dos CEs, ressaltou que os
conselhos como fóruns de deliberação coletiva, presentes em todas as áreas do governo,
podem garantir a mediação entre o governo e a sociedade e, com isso, dirigir as ações do
Estado na lógica da cidadania. Segundo o autor, conselhos assumem, atualmente, “[...] uma
nova institucionalidade, com dimensão de órgãos de Estado e expressão da sociedade
organizada”, pois podem influir na formulação e na implantação de políticas setoriais.
Cabe ressaltar ainda que esses conselhos têm alicerces nas hierarquias de participação
e, por isso, tornam-se a expressão de uma corrente cidadã cujo projeto é a edificação de uma
52
sociedade que planeia o Estado como riqueza de todos. Nesse contexto, Bordignon (2009, p.
64) complementa: “Os conselhos passam a representar ho e uma estratégia privilegiada de
democratização das ações do Estado”.
Observa-se, entretanto, com base nessa análise sobre os Conselhos de Educação, a
presença de uma constante estrutura de conflito na relação estabelecida entre esses órgãos de
representação e os órgãos governamentais (como as Secretarias de Educação, por exemplo).
Esse alerta, inclusive, já era prenunciado por Faria (2006), ao abordar a relação conflitiva
entre os Conselhos e as Secretarias de Educação. Tal relação, em grande parte, é fruto de um
reiterado estado de tensão fundada entre os interesses individuais, ou de pequenos grupos, e
os interesses da coletividade. Em razão disso, a participação social e o exercício da cidadania
por vezes ficam ameaçados por questões localizadas e individualizadas, o que contribui para
um esvaziamento, aos olhos da sociedade, da função desses organismos de representação.
Sabe-se da legalidade da criação dos conselhos – inclusive prevista em lei; no entanto,
algumas vezes esse processo encontra entraves ora em questões de cunho burocrático, ora em
questões de cunho sociopolítico. É muito comum ainda – conforme se observará mais à frente
neste estudo, a partir da análise dos pareceres emitidos pelo CEDF – uma desarticulação entre
as funções e as atividades desempenhadas pelos conselhos e as demandas oriundas da
sociedade.
Desse modo, os conselhos ainda apresentam dificuldades em se revelarem como
instrumentos para garantia da participação cidadã e da democracia, justamente por existir uma
confluência de fatores que colaboram nesse direcionamento: comunicação truncada entre as
diversas esferas do governo, falta de atenção às necessidades regionais no que tange à
educação, falta de sintonia entre os conselhos e o que ocorre de fato na faina cotidiana das
instituições escolares. Faria (2006) ainda acrescenta a carência de informações para o
processo decis rio e a falta de capacitação de gestores de conselheiros.
Desse modo, há ainda de se registrar a carência de articulação entre os Conselhos
Nacional, Estadual e Municipal: ainda é muito comum que não se perceba, em decisões
tomadas, um diálogo sintonizado entre essas três esferas. Essa falta de sintonia é resultado,
conforme Faria (2006), de uma herança histórica marcada pelo centralismo.
A educação no Brasil, nessa perspectiva, precisa superar uma concepção
profundamente elitista: as grandes massas devem conhecer e compreender a função e o
funcionamento de órgãos de representação – como o CEDF – a fim de terem a possibilidade
de estabelecer uma relação libertária, crítica e consciente com os instrumentos de mediação
53
entre o povo e o governo instituído; somente assim a cidadania poderá ser exercida em sua
plenitude.
2.6 O CONSELHO DE EDUCAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL: HISTÓRICO,
CONSTITUIÇÃO E COMPETÊNCIAS
O Conselho de Educação do Distrito Federal (CEDF) foi instaurado em 1962 para
atender às exigências da Lei n. 4.024, de 20 de dezembro de 1961 (primeira Lei de Diretrizes
e Bases), a qual determinava a criação dos Conselhos Estaduais, conforme consta do artigo
10:
Art. 10. Os Conselhos Estaduais de Educação organizados pelas leis estaduais, que
se constituírem com membros nomeados pela autoridade competente, incluindo
representantes dos diversos graus de ensino e do magistério oficial e particular, de
notório saber e experiência, em matéria de educação, exercerão as atribuições que
esta lei lhes consigna. (BRASIL, 1961)
A criação dos Conselhos Estaduais tinha por princípio a descentralização
administrativa dos sistemas de educação no país, conceito ainda em construção nos anos
1960. Com a instalação desses Conselhos, houve um incentivo a um novo modelo de
participação social, que viria a ser resgatado e corroborado com a Constituição de 1988
(FARIA, 2006).
2.6.1 Breve histórico do Conselho de Educação do Distrito Federal (CEDF)
O CEDF foi instituído pelo Decreto n. 171, de 7 de março de 1962, da então Prefeitura
do Distrito Federal (CAPANEMA; LIMA, 2008), constituindo-se como órgão de deliberação
coletiva, normativo e orientador das atividades educacionais do Sistema de Ensino do Distrito
Federal. Nesse período, o Distrito Federal legalmente ainda era considerado município,
estrutura que somente viria a ser alterada com a promulgação da Carta Magna de 1988. Em
razão disso, na área educacional passou a acumular as competências atribuídas aos estados e
54
aos municípios, conforme se lê no parágrafo único do artigo 1º da Lei n. 9.394/1996 (Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional).
Bordignon (2012) ressalta que, mesmo sendo considerado município à época, o
Distrito Federal criou seu Conselho de Educação dentro dos princípios dos Conselhos
Estaduais. Dessa forma, desde sua origem o CEDF assumiu o modelo e a identidade, tanto na
composição quanto nas atribuições, dos Conselhos Estaduais de Educação.
Deve-se destacar, contudo, que o CEDF possui características que lhe conferem uma
natureza particular, a qual diz respeito ao fato de, embora ter sido criado no contexto dos
Conselhos Estaduais de Educação, ser dotado de uma identidade mista, pois assume
atribuições de conselho estadual e de conselho municipal. Na esfera estadual, normatiza ações
voltadas para o ensino médio e, em caráter complementar, questões ligadas ao ensino
fundamental. Na esfera municipal, normatiza a educação infantil (BORDIGNON, 2012).
Inicialmente, O CEDF contou somente com nove conselheiros, com mandato de seis
anos, nomeados pelo prefeito do Distrito Federal. Os critérios de escolha estabelecidos à
época eram: os conselheiros deveriam ser residentes no Distrito Federal, dotados de notório
saber e ainda representar os diversos graus de ensino e dos magistérios oficial e particular. O
mandato de um terço dos membros cessava de dois em dois anos, e a recondução era
permitida apenas por uma vez. Em 1972, tal dispositivo foi revogado, e a recondução ao cargo
foi autorizada sem limite de vezes.
Em dezembro de 1964, a administração do Distrito Federal foi reestruturada. Como
consequência, dois anos após, em 1966, foi baixado o Decreto n.482, de 14 de janeiro, que
impôs um novo regimento ao CEDF, ratificando, com algumas alterações, sua constituição e
suas competências. Foram criadas três vagas para suplentes dos membros efetivos, aos quais
era assegurado o comparecimento a todas as sessões das plenárias e das Câmaras; também foi
estipulado o pagamento de jetons aos conselheiros participantes. Em decorrência da
reformulação determinada por esse decreto, o novo Regimento – o segundo do CEDF – foi
aprovado pelo Decreto n. 500, de 29 de março de 1966, tendo vigorado durante nove anos.
Em 1973, em decorrência da Lei Federal n. 5.931, de 1973, o CEDF foi novamente
reestruturado, e os três cargos de suplentes foram transformados em cargos de conselheiros.
Com isso, o CEDF passa a contar com 12 membros. Dois anos depois, em maio de 1975, o
terceiro Regimento do Conselho é aprovado, sendo atualizadas as competências do órgão de
acordo com os dispositivos da Lei n. 5.692/1971. A partir de 1987, os mandatos dos
conselheiros foram abreviados de seis para quatro anos.
55
Na trajetória do CEDF observa-se ter ele sido submetido a múltiplas formas de
organização e de orientação de suas relações com a União (GOMES; JESUS; SOUZA;
CAPANEMA, 2013). Essas diversas relações contribuíram para a consolidação do perfil
misto adotado por este órgão e acabaram por impactar no modo como a participação social e a
cidadania passaram a emanar do CEDF para a população, a partir da trajetória de educação
construída no Distrito Federal ao longo desses mais de cinquenta anos de existência.
Bordignon (2012) assinala que o CEDF, em suas inúmeras reformulações, sempre se
comportou como um conselho estadual, o que se manifestou de forma muito concreta durante
as gestões empreendidas entre 1987 e 1998. No entanto, em 1998, aproximando-se mais das
características do Conselho Nacional de Educação, o CEDF, pelo menos na composição,
modificou-se, adotando o princípio da paridade, de acordo com o qual metade das indicações
é do governo e metade da sociedade civil.
Seguindo esses princípios, em julho de 1998 ocorreu mais uma reestruturação do
CEDF, por meio da Lei n. 1.868, de 19 de janeiro de 1998, para atender ao disposto no artigo
244 da Lei Orgânica do Distrito Federal. Essa lei foi regulamentada pelo Decreto n. 19.441,
de julho de 1998. De acordo com a referida lei (Lei n. 1.868/1998), o CEDF seria composto
por 12 membros, sendo seis indicados pelo Poder Executivo e seis indicados por cada uma
das seguintes organizações: Sindicato de Professores do Distrito
Auxiliares em Administração Escolar do
ederal, Sindicato dos
, União Metropolitana dos Estudantes
Secundaristas de Brasília, ederação dos Estudantes Universitários de Brasília, Sindicato das
Mantenedoras de Ensino do DF e entidades representativas de pais de alunos do DF ou
entidade de maior abrangência.
A lei determinava que, com a vigência do novo Regimento, cessariam
automaticamente, no prazo de dez dias, os mandatos dos membros do Conselho. Determinava
ainda que no mesmo prazo o governador nomearia os membros do Conselho de Educação,
agora reestruturado.
Os mandatos foram extintos, e novos conselheiros foram nomeados, mas não
chegaram a tomar posse, pois em fevereiro de 1999, um mês após a posse do novo governador
do Distrito Federal, Joaquim Domingos Roriz, foi publicada no Diário Oficial do Distrito
Federal a emenda à Lei Orgânica n. 28/1999 modificando o artigo 244 da LODF de 1998 em
um ponto fundamental – a composição do CEDF. Como consequência, o Conselho foi
novamente reestruturado, agora pela Lei n. 2.383, de maio de 1999, e após sete meses de
interrupção foi reinstalado em agosto de 1999.
O quinto Regimento foi então elaborado pelo colegiado e aprovado pelo Decreto n.
56
20.551, de setembro de 1999. O número de conselheiros passou para 18, sendo quatro
membros natos. Os mandatos teriam duração de quatro anos, e para garantir a continuidade
dos trabalhos metade de seus membros seria renovada a cada dois anos previa-se também a
recondução ao cargo por mais dois anos.
Essa nova redação do artigo 244 da LO
alteração substancial na composição do E
de 1998, segundo aria (2
6), imp s uma
, não apenas na paridade representativa, como
também nos critérios de escolha dos membros. Quanto à paridade representativa, não se
observou mais o equilíbrio entre governo e sociedade civil. A redação nem fez menção a uma
proporcionalidade da participação das entidades representativas.
No que diz respeito
‘not rio saber e
composição e
escolha dos conselheiros, só se fez menção a
experiência em educação’, ou seja, apenas um grupo restrito da sociedade
foi contemplado. A referida autora assevera ainda que essa mudança causou um prejuízo na
participação política, uma vez que não permitiu a mediação de vontades e interesses entre
governo e sociedade e ainda suprimiu a possibilidade de participação de entidades
representativas de trabalhadores em educação, dos pais, dos alunos e das mantenedoras de
ensino. Nesse período, portanto, o CEDF passou a se configurar como um órgão que não
atendia, de fato, aos interesses de participação da sociedade à qual deveria representar.
Essa estrutura de ‘representação falseada’ perdura até 2012, uma vez que em 8 de
fevereiro desse ano, o CEDF passou a ser regido por um novo instrumento legal: a Lei n.
4.751/2012, que determina:
Art. 2º A gestão democrática da Rede Pública de Ensino do Distrito Federal, cuja
finalidade é garantir a centralidade da escola no sistema e seu caráter público
quanto ao financiamento, à gestão e à destinação, observará os seguintes princípios:
I – participação da comunidade escolar na definição e na implementação de
decisões pedagógicas, administrativas e financeiras, por meio de órgãos colegiados,
e na eleição de diretor e vice-diretor da unidade escolar. (DISTRITO FEDERAL,
2012)
Sobre os conselheiros, a Lei n. 4.751/2012 dispõe que estes deverão ter mandato de
quatro anos, sendo possível uma recondução e com renovação de metade dos membros a cada
dois anos (art. 17, § 1º). O CEDF será presidido por um de seus membros, e suas deliberações
serão tomadas com a maioria simples dos votos, conforme os artigos 17 a 19. O colegiado
será constituído por 16 conselheiros entre pessoas de ‘notório saber e probidade, com ampla
experiência em matéria de educação’ (DISTRITO FEDERAL, 2012), dos quais oito serão
indicados pelo secretário de Educação e outra metade do Conselho por representantes da
57
sociedade civil, inclusive sindicatos.
Nesse aspecto, encontra-se a mudança mais significativa em relação à lei anterior, que
não previa em sua composição a paridade entre sociedade civil e governo, como também eram
excluídas as representações estudantis, de pais e dos trabalhadores das discussões, das
deliberações e das normatizações. Passa-se agora a um processo de representação que leva em
consideração estratos mais amplos da sociedade que tenham como foco de sua atenção a
educação.
2.6.2 Estrutura e competências do Conselho de Educação do Distrito Federal
A análise dos vários regimentos já instituídos na trajetória de atuação do CEDF aponta
que as principais competências desse órgão são criar normas para a organização e o
funcionamento dos sistemas de ensino.
No que concerne às atribuições do CEDF, deve-se levar em consideração nove ações a
serem desempenhadas por esse órgão, conforme consta na Revista CEDF: 50 Anos de
Educação no DF:
a) Definir normas para organização e funcionamento do Sistema de Ensino do Distrito
Federal; diretrizes sobre orientação, supervisão, fiscalização e acompanhamento das
instituições educacionais públicas e privadas; critérios para a autorização de cursos e
outras atividades, credenciamento e recredenciamento de instituições educacionais; e
também critérios para avaliação da educação no Distrito Federal.
b) Aprovar matérias relativas à organização, à autorização de funcionamento e ao
reconhecimento
de
cursos
e
outras
atividades,
ao
credenciamento
e
ao
recredenciamento de instituições educacionais. Também dependem de sua aprovação
políticas, planos, projetos e programas educacionais propostos para a educação no
Distrito Federal.
c) Emitir pareceres sobre assuntos e questões de natureza educacional que lhe sejam
submetidos pelo secretário de Estado de Educação ou apresentados por iniciativa de
seus conselheiros e questões concernentes à aplicação da legislação educacional.
d) Acompanhar a implementação da política de educação do Distrito Federal.
e) Assessorar o secretário de Educação do Distrito Federal.
58
f)
Manter intercâmbio entre o CEDF e o Conselho Nacional de Educação, o Fórum
Nacional dos Conselhos Estaduais de Educação e os Conselhos Estaduais e
Municipais de Educação.
g) Encaminhar para fins de homologação a publicação e a divulgação dos atos
normativos.
h) Elaborar trabalhos e estudos sobre matéria educacional.
i)
Convidar especialistas em educação e de áreas afins para assessorar o Conselho,
participar de reuniões, comissões, grupos de estudos e outros eventos.
Quanto à estrutura, o CEDF é constituído por:
a) Plenário.
b) Câmaras: de Educação Básica (CEB); de Educação Profissional (CEP); de Educação
Superior (CES); e de Planejamento e Legislação e Normas (CPLN).
c) Comissões: permanentes e temporárias.
d) Secretaria geral.
Deve-se ressaltar, contudo, a ênfase que deve ser dada à função consultiva, à função
normativa, à função deliberativa e à função de assessoramento. A função consultiva,
conforme o próprio termo ensina, constitui a possibilidade de consulta pelas escolas ao CE a
respeito de determinadas questões, geralmente relacionadas à adequação da prática da
atividade de direção e administração da escola às determinações legais que devem ser
alcançadas por esta, ou seja, é a adequação entre teoria e prática (LUIZ; CONTI, 2007).
Segundo Faria (2006, p. 97):
A função consultiva é atribuição do conselho enquanto órgão de assessoramento da
Secretaria de Educação, podendo em alguns casos exercer função deliberativa […].
Em sua atribuição consultiva, os conselhos estabelecem, em seu fórum participativo
e plural, um mecanismo formal de mediação entre governo e sociedade, buscando
atender a demandas de ambos na formulação de políticas e diretrizes educacionais.
Na função normativa, cabe ao CEDF definir normas e diretrizes para organizar e
orientar todo o funcionamento do Sistema de Ensino do Distrito Federal. Nesse contexto,
inserem-se a rotina de trabalho e funcionamento das escolas e todos e quaisquer processos que
se refiram ao sistema. Vale ressaltar aqui que o Conselho delibera, ou seja, determina que
ações devem ser feitas.
59
O CEDF labora também como órgão de assessoramento da Secretaria de Educação em
sua gestão e na mediação de decisões entre o governo e a sociedade, visando a acolher a todos
da melhor maneira, mas considerando sempre a formulação de políticas e diretrizes que levem
à edificação e à qualidade das escolas e do ensino no DF.
Os princípios a serem seguidos pelos CEs, entre eles o CEDF, são aqueles
determinados por lei para a administração pública como um todo, a saber: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (BRASIL, 1988). Nesse contexto, os
conselheiros têm por compromisso a elucidação de questões e a emissão de pareceres que
atendam às necessidades da sociedade e, ao mesmo tempo, se adequem aos princípios
determinados pela Constituição para atuação dos agentes da administração pública.
2.6.3 Composição atual do CEDF
A Lei n. 4.751, de 7 de fevereiro de 2012, buscou sanar a distorção criada pelo
Decreto n. 20.308, de 15 de junho de 1999, garantindo novamente o princípio de gestão
democrática na composição do CEDF. Com isso se garantiu a paridade de representação, e o
órgão, em suas bases conceituais, voltou a representar princípios de participação social,
democracia e cidadania. E justamente em função disso essa lei garante que os mandatos
iniciados antes de 7 de fevereiro de 2012 serão concluídos em sua plenitude.
Com essa conformação legal, a composição atual do CEDF segue o que se apresenta
no quadro a seguir:
60
Quadro 1. Composição do Conselho de Educação do Distrito Federal (CEDF)
Nome
Início do
mandato
Encerramento
do mandato
25/08/2009
250/8/2013
Representatividade
Obs.
Nilton Alves
Ferreira
1º mandato como
presidente
09/09/2011 a
intermédio do Poder Executivo Distrital
Membro
efetivo
(indicados pela Secretaria de Estado de
09/09/2013
Educação do DF)
Ordenice Maria
da Silva Zacarias
1º mandato como
vice-presidente
Indicação institucional do Poder Público por
Indicação institucional do Poder Público por
25/08/2009
25/08/2013
09/09/2011 a
09/09/2013
intermédio do Poder Executivo Distrital
Membro
efetivo
(indicados pela Secretaria de Estado de
Educação do DF)
Indicação institucional do Poder Público por
Luiz Otávio da
Justa Neves
25/08/2009
25/08/2013
intermédio do Poder Executivo Distrital
Membro
(indicados pela Secretaria de Estado de
efetivo
Educação do DF)
Dalva Guimarães
dos Reis
25/08/2009
25/08/2013
Entidades da sociedade civil – área de
magistério/Decreto n. 20.308, de 15/06/1999
Membro
efetivo
Indicação institucional do Poder Público por
Marisa Araújo
Oliveira
2508/2009
25/08/2013
intermédio do Poder Executivo Distrital
Membro
(indicados pela Secretaria de Estado de
efetivo
Educação do DF)
Rosa Maria
Monteiro Pessina
25/08/2009
25/08/2013
Entidades da sociedade civil – área de
magistério/Decreto n. 20.308, de 15/06/1999
Membro
efetivo
Indicação institucional do Poder Público por
Jordenes Ferreira
da Silva
25/08/2009
25/08/2013
intermédio do Poder Executivo Distrital
Membro
(indicados pela Secretaria de Estado de
efetivo
Educação do DF)
Marcos Sílvio
Pinheiro
18/02/2011
Enquanto ocupar
Indicação institucional do Poder Público por
a função de
intermédio do Poder Executivo Distrital –
coordenador de
Decreto n. 32.966, de 3 de junho de 2011
Supervisão
Membro
nato
Institucional e
Normas de
Ensino
Representante da
Francisco José da
Silva
07/10/2011
Secretaria de
Indicação institucional do Poder Público por
Estado de
intermédio do Poder Executivo Distrital –
Educação.
Decreto n. 32.966, de 3 de junho de 2011
Membro
nato
Dirigente da
Sandra Zita Silva
Tiné
19/09/2011
Subsecretaria de
Indicação institucional do Poder Público por
Educação
intermédio do Poder Executivo Distrital –
Básica..
Decreto n. 32.966, de 3 de junho de 2011
Fonte: Arquivo da Secretaria Geral do CEDF (2012).
Membro
nato
61
Observa-se, portanto, que os CEs – e mais especificamente o CEDF – se apresentam
como órgãos que contribuem para o exercício da cidadania por meio da participação popular.
Nesse sentido, possibilitam a construção de uma sociedade verdadeiramente democrática, na
qual os aparatos legais do Estado devem estar, de fato, a serviço dos interesses da população.
Assim, faz-se necessária a investigação, no âmbito de atuação do CEDF, da
participação social e do exercício da cidadania como forma de se verificar se os órgãos
reguladores da educação promovem, de fato, esse exercício pleno da prática cidadã. Não se
pode esquecer, contudo, que, embora deva possibilitar esse exercício da cidadania, o CEDF
também tem suas limitações de atuação; é fundamental, pois, nesta pesquisa, que se busque
identificar essas questões a fim de se compreender os processos sociais que subjazem essas
questões.
62
3 METODOLOGIA1
Ao
realizar
pesquisa
científica,
o
pesquisador
vê-se
diante
do
seguinte
questionamento: utilizar metodologias da pesquisa qualitativa ou da quantitativa? Muitos
ainda pensam no embate entre os dois processos como centro da questão, embora o mais
coerente seja se perguntar: qual a metodologia mais adequada ao objetivo pretendido na
pesquisa? Nessa perspectiva, observa-se que pesquisa qualitativa e pesquisa quantitativa não
precisam ser encaradas como a única maneira de se produzir ciência; o que se deve ter em
mente é que cada uma, de acordo com suas particularidades, apresentará caminhos mais
viáveis ao que se pretende conhecer, pois, conforme postula Demo (1995), a pesquisa permite
que se conheça a realidade cientificamente.
A pesquisa qualitativa aparece, portanto, como forma privilegiada de se produzir
conhecimento em Ciências Humanas, uma vez que permite a investigação a partir de
processos de cunho muito subjetivo, como narrativa de memórias e percepções, por exemplo.
Por meio da pesquisa qualitativa a fala individual passa a ser um rico material de
investigação, que permite analisar como cada sujeito se comporta diante do objeto de pesquisa
(SILVA, 2011).
3.1 PESQUISA EM CIÊNCIAS HUMANAS: O VIÉS QUALITATIVO PARA ANÁLISE
DOS DADOS DA INVESTIGAÇÃO
A pesquisa em Ciências Humanas lida com um tipo muito específico de
conhecimento: aquele que é manipulado, influenciado pelo ser humano; pesquisar nessa
modalidade, antes de tudo, é levar em consideração a variante humana, que, por sua própria
natureza, exige do pesquisador a plena consciência do método a ser utilizado, a fim de que o
1
Inicialmente, esta pesquisa pretendia investigar a visão dos conselheiros a respeito dos conceitos de cidadania,
participação social e qualidade na educação. Para isso, pretendia-se aplicar um questionário e realizar a análise
de conteúdo desse questionário. No entanto, o presidente do CEDF não autorizou que esse instrumento para
coleta de dados fosse aplicado, o que resultou nas mudanças metodológicas empreendidas nesta investigação.
Foi em função dessas mudanças que se passou a analisar, neste estudo, os pareceres emitidos pelo CEDF nos
anos de 2011 e 2012.
63
instrumento não se perca no alto grau de subjetividade que pode vir a permear a pesquisa
nessa área.
Em razão disso, a pesquisa em Ciências Humanas, por sua natureza altamente
subjetiva, lida com dados oriundos de elementos que também podem ser altamente
manipulados pelo sujeito: as palavras (ROBSON, 1995). Ao lançar mão de uma pesquisa de
cunho qualitativo, o pesquisador vê-se diante, muitas vezes, de um grande desafio: que
estratégias utilizar para a análise dos dados oriundos de entrevistas, estudos de caso, pesquisas
de campo e até mesmo questionários?
O primeiro ponto a se levar em consideração é que, no dado qualitativo, o analista não
é um software, um programa estabelecido que irá proceder à análise de maneira totalmente
imparcial. Devido a isso, é fundamental que o analista dos dados mantenha a devida distância
para que não se comprometa o processo e tenha bem claro em sua mente que qualquer análise
qualitativa exige alto rigor para que não se caia nas teias do senso comum (FETTERMAN,
1989).
Robson (1995) postula as deficiências ou desvios que podem comprometer a análise
de dados qualitativos, tendo em conta que o processador da análise é o próprio pesquisador.
Para o autor, esses desvios seriam: sobrecarga de dados; apego à primeira impressão sobre os
dados; disponibilidade de informações; tendência a rejeitar dados que entrem em conflito com
a hipótese do pesquisador; inconsistência dos dados.
A fim de que essas deficiências possam ser suplantadas, o autor apresenta algumas
regras básicas para lidar com dados qualitativos: não acumular dados a serem coletados;
proceder a uma análise preliminar; realizar uma seleção criteriosa de temas e categorias de
pesquisa; criar hábito de leitura e reflexão sobre o dado que está sendo analisado;
conscientizar-se de que não há somente um caminho certo na análise de um dado: o bom
pesquisador abre-se a estratégias alternativas de análise.
Ao delinear estratégias para a análise de dados qualitativos, Yin (2005) orienta que se
embase a análise em proposições teóricas. É fundamental que o pesquisador busque um
alicerce teórico sólido que justifique suas escolhas e que tenha um alinhamento irrepreensível
com a metodologia escolhida. Yin também concebe a análise baseada em quadros descritivos,
mas deixa claro que considera essa análise inferior à anterior, justamente pelo fato de não
atentar para o embasamento do recorte teórico.
É importante ressaltar também que essa modalidade de pesquisa é mais participativa,
portanto menos controlável. Os participantes da pesquisa podem direcionar o rumo da
investigação em suas interações com o pesquisador. Ao invés de estatísticas, regras e outras
64
generalizações, a pesquisa qualitativa trabalha com descrições, comparações e interpretações,
dados fortemente atravessados por questões subjetivas.
3.2 O ESTUDO DE CASO
Entre os tipos de análise qualitativa encontra-se o estudo de caso, o qual se apresenta
como “[...] meio de organizar os dados sociais preservando o caráter unitário do objeto social
estudado” (GOODE; HATT, 1975, p. 27). Trata-se de uma investigação que envolve uma
entidade bem definida e que se vale de uma multiplicidade de instrumentos de coleta de dados
para atingir o objetivo proposto. Isso posto, observa-se que o ambiente natural é a fonte direta
de dados de um estudo de caso.
Ao optar pela técnica do estudo de caso, o pesquisador deve ter bem claro que o caso
não é o tema da pesquisa, e sim o ente demarcado (que pode ser uma comunidade, um bairro,
um indivíduo, uma instituição); também não deve cair na armadilha de ‘segurança’ de
conhecimento do objeto que o estudo de caso pode transmitir; ao lançar mão desse
instrumento, o pesquisador deve ter a exata noção que as informações que têm representam
somente um pequeno escopo da problemática estudada, não um juízo absoluto.
É importante registrar também que o estudo de caso permite analisar os dados da
pesquisa na interação com o indivíduo, ou seja, não se perde de vista que toda pesquisa
está atrelada ao conhecimento da realidade, e toda e qualquer realidade só tem razão de
existir em função dos indivíduos que a compõem.
O que caracteriza o estudo de caso não é o método específico, mas um tipo de
conhecimento, isto é, a escolha do objeto a ser estudado. Segundo Lüdke e André (2005), o
conhecimento gerado a partir do estudo de caso é diferente daquele advindo de outras
metodologias de pesquisa, pois promove um conhecimento mais concreto e mais
contextualizado; é mais voltado para a interpretação do leitor e, além disso, é baseado em
populações de referência determinada pelo leitor.
Nesta pesquisa, deu-se preferência ao estudo de caso pelo fato de o CEDF configurarse como ente privilegiado de análise e que possibilita a apreensão dos conceitos de cidadania,
participação social e qualidade da educação. Além disso, o estudo de caso, especificamente
para esta investigação, permitiria a coleta de dados com a utilização de técnicas diversas, as
quais possibilitariam maior precisão para a análise dos dados obtidos.
65
Acerca do desenvolvimento do estudo de caso, Lüdke e André (1986, p. 21)
acrescentam ainda que tal desenvolvimento “[...] se caracteriza em três fases, sendo uma
aberta ou exploratória, a segunda mais sistemática em termos de coleta de dados e a terceira
consistindo na análise e interpretação sistemática dos dados e na elaboração do relatório”.
Na fase exploratória, a observação foi a técnica utilizada para a obtenção de dados
mais subjetivos. Na etapa mais sistemática, os dados da observação foram complementados
pela análise de conteúdo dos pareceres emitidos pelo CEDF ao longo dos anos de 2011 e
2012. Por fim, nas etapas de análise, interpretação e elaboração do relatório, os dados obtidos
foram categorizados e discutidos à luz da teoria apresentada.
3.3 INSTRUMENTOS PARA COLETA DE DADOS
É interessante considerar que a pesquisa qualitativa busca entender um fenômeno
específico em profundidade. Nesse sentido, esta investigação buscou a coleta de dados
qualitativos a partir de um estudo de caso, tendo o CEDF como caso a ser analisado.
Conforme Lüdke e André (1986, p. 43):
São cinco as características básicas da pesquisa qualitativa, chamada, às vezes,
também de naturalística: a) A pesquisa qualitativa tem o ambiente natural como sua
fonte direta de dados e o pesquisador como seu principal instrumento; b) os dados
coletados são predominantemente descritivos; c) a preocupação com o processo é
muito maior do que com o produto; d) o significado que as pessoas dão às coisas e à
sua vida são focos de atenção especial pelo pesquisador; e e) a análise dos dados
tende a seguir um processo indutivo.
Para possibilitar a análise deste caso, foram utilizadas como estratégias de
verificação dos dados a observação de sessões do CEDF e a análise dos pareceres emitidos ao
longo dos anos de 2011 e 2012. A demarcação temporal escolhida para esta pesquisa tem uma
razão conceitual: os pareceres emitidos nesses dois anos estão vinculados a um período de
transição governamental; com isso, ainda é forte no CEDF, nesse período, uma perspectiva de
acomodação política, o que influencia nas decisões tomadas.
Portanto, analisar dados qualitativos não é tarefa simplista ou inferior à análise de
dados quantitativos, ao contrário, é fundamental que o pesquisador se cerque de todo um rigor
66
metodológico a fim de não deixar os dados caírem na fragilidade do senso comum. Adotando
uma postura ética, séria e, sobretudo, mantendo a devida distância dos dados analisados o
pesquisador conseguirá transmitir a credibilidade necessária para que seu trabalho seja levado
em consideração no meio acadêmico.
3.3.1 A observação
De acordo com Borg (1967 apud VIANNA, 2007), as técnicas de observação em
pesquisa mostram-se abordagens disponíveis para o estudo de comportamentos complexos.
Em razão disso, a observação pode apresentar alguns problemas, que seriam a identificação de
fatores de pouca relevância e o grau de influência que a presença do observador pode causar
nos observados. Por conta dessas questões, a observação deve se apoiar em fundamentos
teóricos consistentes, não bastando ao observador apenas ‘olhar’ a realidade; ele deve saber
ver, identificar e descrever o que observou. Desse modo, exige mais tempo e maior
observação pessoal do pesquisador.
Flick (2009) apresenta cinco dimensões da observação:
a) observação oculta versus observação aberta;
b) observação não participante versus observação participante;
c) observação sistemática versus observação não sistemática;
d) observação naturalista versus observação de situações artificiais;
e) auto-observação versus observação dos outros.
As observações totalmente estruturadas ocorrem em laboratório e, em geral, partem da
pré-construção de hipóteses. Elas procuram testar hipóteses, o que exige instrumentos
próprios e padronizados. O controle é maior. Por sua vez, as observações de campo são
semiestruturadas, têm lugar em um contexto natural e não buscam dados quantificáveis. O
pesquisador ‘vê o mundo’ por intermédio da perspectiva dos sujeitos da observação.
Para o alcance de bons resultados, Vianna (2007) define nove fases que balizam o
trabalho com o emprego da observação, a saber:
67
1) Definir os objetivos do estudo.
2) Decidir sobre o grupo de sujeitos a observar.
3) Legitimar sua presença no grupo a observar.
4) Obter a confiança dos sujeitos a observar.
5) Observar e registrar notas de campo durante semanas.
6) Gerenciar possíveis crises que possam ocorrer entre os sujeitos e o observador.
7) Saber retirar-se do campo de observação.
8) Analisar os dados.
9) Elaborar um relatório sobre os elementos obtidos.
A observação é superior a outros instrumentos para a coleta de dados de
comportamento não verbal, pois possibilita a análise do comportamento em um meio natural.
Além disso, o pesquisador pode observar mais longamente os acontecimentos, determinando
suas tendências.
Todavia, como toda técnica qualitativa, a observação apresenta suas limitações
(VIANNA, 2007). Uma delas seria o fato de o meio natural nem sempre permitir que o
observador controle certas variáveis irrelevantes para a situação e que podem afetar os dados.
Outro ponto seria o fato de as observações oferecerem grande quantidade de dados, e quando
se quer codificar ou classificar de forma sistemática tais dados, as dificuldades aparecem.
Também não se pode perder de vista que um estudo observacional longo pode perder sua
confiabilidade. Por fim, existem as limitações impostas por terceiros à prática do observador.
Nesta investigação, a observação pretendeu analisar de que modo as categorias
‘participação social’, ‘cidadania’ e ‘qualidade na educação’ compareceram nas decisões dos
conselheiros. Para isso, foram observados os participantes do CEDF, durante a realização das
sessões plenárias. Essa etapa mostrou-se fundamental, pois possibilitou a análise das
discussões e decisões tomadas pelos indivíduos no cenário de atuação desses participantes. As
observações foram anotadas em um diário de campo (GIL, 2006).
68
3.3.2 A análise de conteúdo
A escolha da metodologia é uma etapa muito importante da pesquisa, pois nessa fase
do estudo o pesquisador deve delinear seu problema e determinar seus objetivos específicos
para, então, selecionar a forma como esse problema será investigado. Com relação a essa
difícil escolha, Alves-Mazzotti e Gewandsznajder (2004) salientam que não existe
metodologia boa ou ruim, mas sim adequada ou inadequada para tratar um determinado
problema. Em toda e qualquer pesquisa deverá sempre haver uma adequação do paradigma
adotado aos objetivos do estudo.
Neste estudo, a análise dos pareceres emitidos pelo CEDF em 2011 e 2012 representa
instrumento capital para a compreensão dos conceitos debatidos até aqui. Nesse sentido, a
análise de conteúdo apresentou-se como um método adequado para esse tipo de investigação,
pois “[...] é considerada uma técnica para o tratamento de dados que visa identificar o que está
sendo dito a respeito de determinado tema” (VERGARA, 2005, p. 15).
A análise dos conteúdos dos discursos trabalha tradicionalmente com materiais
textuais escritos e tem a mensagem como ponto de partida. Esse método propõe que os dados
sejam subdivididos em unidades e categorias para que possam ser analisados (VERGARA,
2005).
Bardin (2011, p. 42) conceitua a análise de conteúdo como um conjunto
de técnicas de análise das comunicações visando obter, por procedimentos
sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens (quantitativos ou
não), dados que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de
produção/recepção (variáveis inferidas) destas mensagens.
Ainda segundo Bardin (2011, p. 117), a categorização é definida como “[...] sendo
uma operação de classificação de elementos constitutivos de um conjunto, por diferenciação
e, seguidamente, por reagrupamento segundo o gênero (analogia), com critérios previamente
definidos”.
Minayo (2003, p. 74) enfatiza que a análise de conteúdo visa a verificar hipóteses e/
ou a descobrir o que está por trás de cada conteúdo manifesto: “O que está escrito, falado,
mapeado, figurativamente desenhado e/ou simbolicamente explicitado sempre será o ponto de
partida para a identificação do conteúdo manifesto (seja ele explícito e/ou latente)”.
69
Para isso, buscou-se pesquisar no site do CEDF todos os pareceres emitidos ao longo
dos anos de 2011 e 2012. A partir disso, realizou-se a leitura desses pareceres, dando-se
atenção especial ao embasamento de cada decisão, pois é justamente nesse trecho de cada
documento que é possível a apreensão de signos que remetam às categorias analisadas nesta
pesquisa: democracia, participação social, cidadania e qualidade na educação. A análise de
conteúdo, aliada à observação, permite a manifestação, no plano do discurso, das concepções
do CEDF – como entidade de representação – acerca dos temas propostos.
Franco (2008) ilumina que na análise de conteúdo é necessário que se coordene o
processo de organização dessa análise e se definam as categorias que serão objeto de
construção após a análise. Para isso, é necessário que sejam seguidos alguns passos
metodológicos para o processo de análise. O primeiro deles é a pré-análise.
A pré-análise é a fase em que se organiza a análise em si. Para isso, escolhem-se os
documentos que serão objeto de interpretação e são elaborados indicadores que servirão de
fundamento para a interpretação final dos dados (BARDIN, 2011). Nessa pré-análise, de
acordo com Franco (2008), será realizada uma leitura flutuante na qual o pesquisador
estabelece o primeiro contato com os documentos objeto de análise e se imbui das primeiras
impressões acerca desse material. A escolha desses documentos pode ser feita a priori ou a
posteriori. No caso desta investigação, optou-se pela escolha a priori dos pareceres emitidos
pelo CEDF nos anos de 2011 e 2012.
De acordo com Bardin (2011), o universo de escolha dos documentos analisados deve
constituir um corpus que sirva ao processo de análise a ser empreendido. Para a definição
desse corpus podem ser aplicadas regras de exaustividade (em que se consideram todos os
elementos que constituem o corpus); regras de representatividade (nas quais uma amostra do
material é selecionada para a análise); regras de homogeneidade (em que se leva em questão a
obediência a critérios precisos de escolha que não extrapolem os objetivos definidos).
Além disso, a pré-análise deve ‘desaguar’ na elaboração dos indicadores. De acordo
com a frequência de um determinado signo em um corpus textual é possível a construção de
um indicador relacionado àquele signo. No entanto, deve-se ressaltar que muitas vezes aquilo
que está no plano do ‘não dito’ (como um gesto, uma palavra ausente) também pode se
constituir em elemento fundamental para a construção de um indicador e sua posterior análise
(FRANCO, 2008). Em razão disso, nesta investigação optou-se pela utilização da observação
das reuniões dos conselheiros como instrumento complementar na análise dos pareceres
emitidos pelo CEDF.
70
Após as definições das unidades de análise, torna-se possível a definição das
categorias, processo que pode ser elaborado utilizando-se procedimentos sintáticos, lexicais
ou expressivos. Independentemente do processo adotado, o mais importante é que na análise
de conteúdo as categorias podem ser criadas a priori ou podem emergir com base no conteúdo
presente no discurso analisado. Nesta pesquisa, partiu-se da definição de categorias a priori,
explicitadas no título da investigação em questão. Embora se corra o risco de, na
categorização a priori, advir uma simplificação e fragmentação do conteúdo manifesto
(FRANCO, 2008), a natureza desta investigação – calcada na análise de pareceres – não dá
margem à análise de processos muito abertos.
Na definição das categorias desta pesquisa, buscou-se o atendimento às seguintes
características: pertinência, objetividade e fidedignidade. Com isso se tornou possível uma
análise o mais isenta possível dos documentos produzidos pelo CEDF.
3.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Como primeiro passo para a coleta dos dados foi realizado o contato com o CEDF. Em
seguida foram apresentados os objetivos da pesquisa e, com a devida autorização da
instituição, realizadas as observações e acessado o site em que se encontram os pareceres
deliberativos. Também foi disponibilizado aos participantes o termo de consentimento livre e
esclarecido.
A observação foi realizada em cinco sessões deliberativas do CEDF. Após o acesso ao
site do CEDF, os pareceres foram lidos em sua íntegra e organizados usando-se uma
categorização temática. Feito isso, procedeu-se à análise dos pareceres mais representativos
para a pesquisa em tela a fim de ser possível a análise do conteúdo desses documentos e
posterior discussão das categorias elencadas.
71
4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS DADOS
Neste estudo, o eixo central é a análise dos pareceres emitidos pelo CEDF nos anos de
2011 e 2012. Desse modo, ganha status privilegiado a análise do conteúdo, uma vez que se
busca – com base na redação dos pareceres – identificar as categorias que emergem da
mensagem contida nesses pareceres. Ao se assentar em mensagens, a análise do conteúdo, a
fim de ser legitimada como instrumento científico, solicita do pesquisador uma clara
conceituação do que seja linguagem, inferência, significado e sentido.
Franco (2008) define a linguagem como uma elaboração concreta e real de uma
sociedade e, por extensão, de um grupamento humano, ao qual comumente chamamos de
‘sociedade’. A linguagem, nessa perspectiva, é instrumento no qual e pelo qual o ser humano
se representa e estabelece sua interação e construção de fatos históricos e, por consequência,
estabelece sua humanidade, aqui entendida como sua singularizarão em um corpus social.
Franco (2008, p. 13) assevera ainda que a linguagem deve ser entendida em uma concepção
não formalista, na qual se deve levar em conta também “[...] a hermenêutica e toda a
complexidade que acompanha a diferença que se estabelece entre significado e sentido” (grifo
da autora).
O significado de um objeto está ligado às suas características estruturais, ao que o
define, e desse modo pode ser compreendido. O significado em uma acepção mais coletiva,
uma vez que se trata de algo produzido a partir da relação do indivíduo com o meio social e,
principalmente, histórico. Desse modo, o significado possui um corpus mais estabilizado, que
‘desaguará’ nos sentidos (FRANCO, 2008).
Partindo desse pressuposto, a palavra ‘cidadania’ possui um significado mais ou
menos estável, determinado por um grupo social em um dado momento histórico. Esse
significado, portanto, reveste-se de uma conceituação mais generalizada, representando a
ideia que um grupo sócio-histórico tenha a respeito desse signo. A partir do momento em que,
dentro de um grupo maior, grupamentos específicos, em virtude de suas interações com o
conceito de ‘cidadania’, por exemplo, atribuírem ‘gradações’ à representação desse
significado, passa-se a ter a atribuição de um sentido a um determinado significado.
O sentido, portanto, apresenta-se como uma particularização do significado. Essa
particularização é fruto de uma visão pessoal (que pode ser individual ou de microgrupos
dentro de um macrogrupo) acerca do significado. A partir dessa visão mais particularizada
72
abre-se espaço para a concretização dos sentidos em uma prática social (FRANCO, 2008).
Partindo-se mais uma vez do exemplo da palavra ‘cidadania’, é perfeitamente
aceitável a presença de um significado que represente uma visão ampla, de um macrogrupo.
Contudo, o modo como cada pessoa – ou cada microgrupo – se relaciona com o conceito de
‘cidadania’ levará, fatalmente, à atribuição de sentidos diferenciados a esse mesmo signo.
Bardin (2 11, p. 44) apresenta que “A intenção da análise de conte do é a inferência
de conhecimentos relativos às condições de produção (ou, eventualmente, de recepção),
inferência esta que recorre a indicadores (quantitativos ou não)” (grifo da autora). Partindose desse pressuposto, a inferência assume um papel fundamental na análise do conteúdo de
mensagens produzidas que servirão de base para a discussão de questões relevantes – no caso
desta pesquisa, os pareceres do CEDF.
Essa inferência, porém, deve ser uma dedução lógica de conhecimentos provenientes
da mensagem que está sendo analisada. A proposição suscitada nesse procedimento deve ter
uma ligação lógica com outras proposições ligadas à análise em questão e que são tidas com
verdadeiras. Ou seja: a inferência de uma determinada categoria, advinda de um discurso
emanado de um documento, por exemplo, deve estar embasada, argumentada em um conceito
discutido e validado anteriormente e que, por isso, estará embasada empiricamente.
Bardin (2011) alerta que a inferência pode se dar a partir da procedência ou a partir do
destinatário de uma mensagem. No caso específico deste estudo, as inferências emanam da
procedência, dos emissores das mensagens contidas nos pareceres do CEDF – nesse caso, o
próprio CEDF como um microgrupo dentro de um espectro social mais amplo. Desse modo,
torna-se possível a análise de uma estrutura semântica (representada na mensagem dos
pareceres) aliada a uma estrutura sociológica que permitiu a constituição daquela mensagem.
É fundamental o resgate desses conceitos neste momento deste estudo, uma vez que,
dentre os instrumentos de coleta de dados desenvolvidos, a análise de conteúdo dos pareceres
produzidos pelo CEDF entre os anos de 2011 e 2012 tem vital importância. A partir disso
busca-se inferir outra realidade (que não é a produzida pela mensagem) com base na
mensagem contida nesses pareceres.
Ao se escolher a análise de conteúdo como modalidade de embasamento metodológico
para a análise dos pareceres emitidos pelo CEDF em 2011 e 2012, deve-se ressaltar as etapas
que possibilitaram tal análise neste estudo. Embasando-se em Bardin (2011), as etapas da
análise de conteúdo empreendidas são as seguintes:
73
a)
Pré-análise: trata-se da organização dos procedimentos que nortearão a análise em
si. Nesta fase, foram definidos os documentos que seriam sujeitados à análise (no caso deste
estudo, os pareceres emitidos pelo CEDF em 2011 e 2012). Realizada essa ‘definição’,
procedeu-se a uma ‘leitura flutuante’ dos pareceres, procedimento que permitiu uma
‘interação’ com os documentos e sua ‘organização’ temática. Essa leitura foi baseada em
uma regra de exaustividade (BARDIN, 2011), tendo em vista que foi realizada a análise de
todos os pareceres emitidos, num total de 553. Terminada essa leitura, buscou-se a relação dos
pareceres com as categorias (definidas a priori) balizadoras da análise: cidadania,
participação social e democracia e qualidade na educação.
b) Exploração do material: realizada a etapa da pré-análise, passou-se ao processo de
exploração do material, momento em que se tornou possível o estabelecimento das inferências
pertinentes. Essas inferências, por sua vez, foram embasadas no escopo teórico apresentado na
revisão de literatura desta pesquisa como forma de se tornarem válidas.
c)
Tratamento dos resultados obtidos e interpretação: após a exploração do material,
obteve-se um resultado bruto em relação aos pareceres. Esse resultado bruto, por sua vez, foi
analisado à luz da teoria e, refinado a partir das inferências, possibilitou a interpretação e a
apreensão de sentido nas categorias definidas a priori.
Finda a análise de conteúdo, foi possível realizar um confronto entre as observações
das reuniões do CEDF e as categorias estabelecidas, quadro que possibilitou uma análise
ampla do caso pretendido neste estudo: o comparecimento dos conceitos de cidadania,
participação social, democracia e qualidade na educação nas decisões do CEDF.
O fluxograma a seguir, inspirado em Bardin (2011), apresenta o desenvolvimento da
análise desta pesquisa:
74
Fluxograma 1 - Análise dos pareceres emitidos pelo Conselho de Educação do Distrito
Federal nos anos de 2011 e 2012
PRÉ-ANÁLISE
DEFINIÇÃO DOS PARECERES EMITIDOS PELO CEDF ENTRE 2011 E 2012 COMO CORPUS DE ANÁLISE
LEITURA FLUTUANTE DOS PARECERES
INTERAÇÃO COM OS
PARECERES
ORGANIZAÇÃO
TEMÁTICA
CONFECÇÃO DE GRÁFICO COM BASE NA
ORGANIZAÇÃO TEMÁTICA DOS PARECERES
EXPLORAÇÃO DO MATERIAL
ESTABELECIMENTO DE INFERÊNCIAS
INICIAIS PERTINENTES
TRATAMENTO DOS RESULTADOS E INTERPRETAÇÕES
SÍNTESE E SELEÇÃO DOS
RESULTADOS
INFERÊNCIAS
INTERPRETAÇÃO
Fonte: Elaborado com base na análise dos pareceres disponíveis no site do CEDF (2011 e 2012) e em Bardin
(2011)
75
4.1 ORGANIZAÇÃO TEMÁTICA DOS PARECERES
No processo de pré-análise definido por Bardin (2011), foi possível a seguinte
organização temática dos pareceres emitidos pelo CEDF nos anos de 2011 e 2012:
Conselho de Educação do Distrito Federal
Distribuição dos pareceres
2011
Gráfico 1. Distribuição dos pareceres emitidos pelo CEDF em 2011
Fonte: Elaborado com base na análise dos pareceres disponíveis no site do CEDF (2011)
Nota: As temáticas estão descritas no Quadro 2.
Quadro2. Organização temática dos pareceres emitidos pelo CEDF em 2011
Temáticas emanadas da leitura flutuante dos pareceres de 2011
Credenciamento/recredenciamento/aprovação de propostas pedagógicas.
A
Equivalência de estudos.
B
Avanço escolar de aluno portador de altas habilidades.
C
Solicitação da Promotoria de Justiça da Defesa da Educação.
D
Questionamento de escolas acerca do avanço escolar no EM.
E
Problemas de escrituração escolar.
F
Descredenciamento de escolas/modalidades de ensino.
G
Questionamento de um agente da SEDF acerca de material didático racista: 182.
H
Aprovação de orientações pedagógicas da Subeb para as classes de aceleração.
I
Matrícula no 1° ano EF (mesmo de crianças que façam 6 anos após 31 de março).
J
Fonte: Elaborado com base na análise dos pareceres disponíveis no site do CEDF (2011)
76
Tabela 1. Organização percentual e temática da distribuição dos pareceres emitidos pelo CEDF em 2011
Temáticas
dos
pareceres
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J
%
46,1
45,4
1,1
0,4
0,7
0,4
4,5
0,4%
0,7
0,4
269
124
122
3
1
2
1
12
1
2
1
Fonte: Elaborado a partir da análise dos pareceres disponíveis no site do CEDF (2011)
Nota: As temáticas estão descritas no Quadro 2.
Conselho de Educação do Distrito Federal
Distribuição dos pareceres
2012
Gráfico 2. Distribuição dos pareceres emitidos pelo CEDF em 2012
Fonte: Elaborado com base na análise dos pareceres disponíveis no site do CEDF (2012)
Nota: As temáticas estão descritas no Quadro 3.
Quadro 3. Organização temática dos pareceres emitidos pelo CEDF em 2012
A
B
C
D
E
Temáticas emanadas da leitura flutuante dos pareceres de 2012
Credenciamento/recredenciamento/aprovação de propostas pedagógicas.
Equivalência de estudos.
Avanço escolar de aluno portador de altas habilidades.
Solicitação da Promotoria de Justiça da Defesa da Educação.
Questionamento de escolas acerca do avanço escolar no EM.
77
Problemas de escrituração escolar.
F
Descredenciamento de escolas/modalidades de ensino.
G
Questionamento de um agente da SEDF acerca de material didático racista.
H
Aprovação de orientações pedagógicas da Subeb para as classes de aceleração.
I
Matrícula no 1° ano EF (mesmo de crianças que façam 6 anos após 31 de março).
J
Indeferimento de pedido de credenciamento.
K
Aprovação de plano de curso da SEDF.
L
Consultorias.
M
Fonte: Elaborado com base na análise dos pareceres disponíveis no site do CEDF (2012)
Tabela 2. Organização percentual e temática da distribuição dos pareceres emitidos pelo CEDF em 2012
Temática
dos
pareceres
%
284
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J
K
L
M
39,44
45,07
3,17
0,70
1,76
0
3,17
0
0,70
0
3,17
0,35
1,06
112
128
9
2
5
0
9
0
2
0
9
1
3
Fonte: Elaborado com base na análise dos pareceres disponíveis no site do CEDF (2012)
Nota: As temáticas estão descritas no Quadro 3.
A organização temática dos pareceres nos dois anos em análise permitiu a observação
de que em torno de 90% dos pareceres do CEDF estão centrados na questão do
credenciamento ou recredenciamento de escolas, aprovação de propostas pedagógicas e
equivalência de estudos. Esse resultado será analisado de forma mais aprofundada nas
próximas seções desta pesquisa, uma vez que trazem em sua raiz reflexões necessárias acerca
do real papel do CEDF como órgão democrático, de participação popular, promotor da
cidadania e guardião da qualidade na educação do Distrito Federal.
4.2 A OBSERVAÇÃO DAS REUNIÕES DO CEDF
Além da análise dos conteúdos dos pareceres emitidos pelo CEDF ao longo dos anos
de 2011 e 2012, também foi relevante para esta investigação a observação de algumas
reuniões do Conselho de Educação do Distrito Federal.
A observação do comportamento e do discurso produzido pelos conselheiros durante
as reuniões foi de vital importância para que as inferências produzidas ao longo da análise do
conteúdo dos pareceres pudessem emergir de forma mais embasada e, portanto, com maior
rigor científico.
78
Vianna (2007) preconiza que o grau de influência da presença do observador sobre o
observado pode gerar distorções nos dados gerados durante a pesquisa de campo que se vale
dessa técnica. No caso específico desta investigação, verificou-se que a presença da
pesquisadora não impactou os conselheiros em suas falas; o trâmite das decisões permaneceu
o mesmo ao longo de todas as sessões assistidas.
Para esta pesquisa foi utilizada uma observação semiestruturada, aberta (era de
conhecimento dos pesquisados que a investigadora estava presente à sessão com o objetivo de
coletar dados para uma pesquisa acadêmica), alicerçada em uma perspectiva naturalista (os
participantes foram observados em seu próprio ambiente de decisões em situações reais de
interação) e baseada na observação do ‘eu-investigadora’ para o ‘eles-conselheiros’. Para a
análise dos apontamentos foi produzido um diário de bordo e a gravação das reuniões. Esse
percurso metodológico tem como base teórica as contribuições de Flick (2009).
Para o alcance dos objetivos da pesquisa foram efetuadas observações em cinco
sessões. Estas foram realizadas na sede do CEDF e todas tiveram duração média de três horas.
As sessões se iniciaram sempre às 14h, pontualmente, e em todas elas foi distribuída uma
ordem do dia, que fornece uma ideia global dos assuntos a serem tratados naquela reunião.
Em todas as sessões, as demandas discutidas eram alocadas de acordo com a temática.
Em razão disso, a reunião era dividida em momentos em que os temas eram vinculados à
Câmara de Educação Básica (CEB), à Câmara de Educação Profissional (CEP), à Câmara de
Educação Superior (CES) e à Câmara de Planejamento e Legislação e Normas (CPLN).
A observação das sessões do CEDF apontou que o órgão, em razão das demandas que
lhe são apresentadas, tem seu papel muito ligado à esfera de decisões burocráticas e ligadas a
aspectos técnicos da condução dos rumos da educação nas escolas do Distrito Federal. É
interessante que se ressalte uma questão inusitada: entre as discussões das demandas
específicas de cada dia por vezes são debatidas questões de interesse do público, justamente
por sua vinculação a elementos dos processos de cidadania, de democracia e de participação
social, além de questões vinculadas à diversidade e ao multiculturalismo. Ou seja: questões de
grande relevância não emergem como foco das decisões, aparecendo apenas em momentos
periféricos das falas dos conselheiros ou em momentos da fala de alguém da assistência que
traga alguma questão específica – mas sempre com o aval do CEDF.
Na reunião do dia 19 de março de 2013, a pauta de discussão do CEDF alicerçou-se na
mudança de nome de uma escola privada e na aprovação da proposta pedagógica de outra
instituição, também privada. Em meio à análise dessas duas questões, os conselheiros
envolveram-se em uma discussão vinculada à importância do ensino técnico e à ênfase do
79
governo federal em incentivar essa modalidade de ensino. Em seguida, trouxe-se à tona a
questão do entendimento se a frequência de 75% exigida no regime de ciclos – recémimplantado na rede pública do Distrito Federal – deveria ser ao final do ciclo ou ao final de
cada ano letivo do ciclo.
Vê-se, por essa primeira reunião, que questões que realmente podem impactar a vida
dos cidadãos acabam não sendo o foco das discussões, justamente pelo fato de a própria
população não demandar o CEDF para essas questões. Nesse sentido, pode-se inferir que a
população, grosso modo, desconhece as atribuições desse órgão ou tem uma visão estanque,
reconhecendo o CEDF apenas em seu aspecto burocrático e técnico.
Em 2 de abril de 2013, a pauta teve como foco o credenciamento e a mudança de
endereço de uma instituição privada, bem como a análise de um currículo de instituição
privada. Mais uma vez emerge a categoria da qualidade da educação e da falta espaço nas
demandas para a discussão de aspectos ligados à cidadania, à diversidade e ao
multiculturalismo. Também se reforça o fato de as esferas públicas quase não acionarem o
CEDF para a análise de demandas.
Durante a sessão do dia 9 de abril de 2013, o foco foi o recredenciamento de um curso
técnico de enfermagem. Tratou-se de sessão exaustiva, na qual o parecer que acompanhava o
processo foi analisado com muito cuidado e com muito foco. A fala dos conselheiros durante
a sessão, por sua vez, foi toda organizada no sentido de ratificar e elogiar os trâmites
empreendidos até ali no que se referia à análise do pleito em tela.
Seguindo-se a análise dessa sessão, foram convidadas uma professora e uma
coordenadora da Secretaria de Educação do Distrito Federal (SEDF) para que fosse feita uma
exposição sobre a adoção do regime de ciclos na SEDF. Assim como em sessões anteriores, o
tema não se referia à pauta do CEDF, portanto não passaria pelo crivo dos conselheiros.
Tratou-se, somente, de uma exposição sobre assunto ligado à demanda da educação.
Entretanto, a presença de um assunto que gerou – tem gerado – tanta polêmica em
vários setores da sociedade (a adoção do regime de ciclos) deveria ser uma demanda a ser
discutida pelo CEDF. A adoção dessa nova forma de se pensar o tempo, a organização
curricular e a organização espacial das escolas interferem diretamente nos rumos que a
educação tomará no DF a partir de então. Trata-se de temática que deveria demandar todos os
agentes ligados à educação para uma participação efetiva em suas discussões, pois o impacto
dessa medida afetará diretamente todos os alunos da rede de educação pública do DF. No
entanto, mais uma vez uma questão de fundo extremamente pertinente não ocupou espaço nas
linhas de ação do CEDF.
80
A sessão do dia 19 de abril teve como foco de discussão as diretrizes para
prosseguimento de estudos na modalidade de Educação de Jovens e Adultos (EJA).
Novamente comparece demanda vinculada à questão ligada à qualidade do ensino, e ficam em
posição satélite outras demandas ligadas à diversidade e ao multiculturalismo.
Na sessão dessa data foi dada a palavra à secretária da Secretaria de Estado da Mulher,
que apresentou um material distribuído nas escolas para se discutir com os alunos questões de
gênero e de identidade sexual. Esse mote proporcionou o envolvimento dos conselheiros em
uma discussão muito profícua a respeito de como esses temas estão sendo debatidos nas
escolas e de como os docentes têm sido preparados para não reproduzirem estereótipos e
preconceitos vinculados a esses assuntos em sala de aula.
Durante a discussão, todos os conselheiros evidenciaram a importância de o CEDF
adotar uma posição acerca dessa questão e enviar uma recomendação às escolas a fim de que
esse material, desenvolvido pela Secretaria de Estado da Mulher – em parceria com a
Secretaria Nacional da Mulher –, possa realmente ter um efeito positivo na formação dos
alunos. Além disso, trouxeram à tona, embora de maneira informal, a importância de se
estender essa temática também a outras faces da identidade de gênero, como a questão da
homossexualidade e o enfrentamento da homofobia nas escolas.
Na sessão do dia 23 de abril, realizou-se a análise de proposta pedagógica de escola
técnica e a apuração de irregularidades na emissão de certificados de conclusão de ensino
médio por uma escola privada. Durante a avaliação dessas pautas os conselheiros enfatizaram
a importância de procedimentos mais detalhados para o exame dessas propostas, como a
necessidade de se ter em mãos planos de curso, currículos e outros documentos que possam
garantir a qualidade das instituições e evitar irregularidades.
As observações demonstraram que o CEDF cumpre um papel importante como elo
entre as ações do Estado e a sociedade civil. Todavia, talvez por desconhecimento da própria
sociedade civil, questões relevantes para a construção de uma noção de cidadania realmente
vinculada à noção de democracia ficam fora do foco de discussões desse órgão.
Nesse sentido, essas discussões emergem de forma periférica ao longo das sessões,
quando, na verdade, deveriam ocupar um espaço privilegiado que pudesse ser convertido em
decisões que impactassem os rumos da educação no DF e, por consequência, os rumos da
sociedade aqui constituída.
Vê-se, pois, que as mudanças empreendidas no seio da sociedade são de caráter social,
uma vez que se realizam a partir da mudança de paradigmas na relação das pessoas, como
seres sociais, com a realidade que as cerca. Tais mudanças, de fato, só são possíveis quando
81
as pessoas, em uma postura participativa, deixam o simples status de indivíduos para alcançar
a condição de cidadãos, ou seja, pessoas que têm consciência de sua função na organização da
sociedade.
Desse modo, somente quando a sociedade civil se apoderar, verdadeiramente, de seu
status de ‘cidadão’ é que o CEDF terá condições de se organizar como um órgão em
condições de discutir não apenas questões técnicas (que também têm sua importância), mas
também questões capitais para a compreensão da educação como um locus de transformação
social. Essa função certamente efetivar-se-á a partir de uma consciência política que se
vincule à participação e compreenda a diversidade e o multiculturalismo como fatores de
agregação e de riqueza em uma dada sociedade, e não como elementos de esfacelamento
dessa consciência cidadã.
4.3 ANÁLISE DAS CATEGORIAS
Após a pré-análise dos pareceres do CEDF, emitidos em 2011 e 2012, foi possível
uma discussão organizada em três categorias: participação social e democracia; cidadania; e
qualidade na educação. Posteriormente à leitura exaustiva dos pareceres, foi possível a
seleção dos mais representativos para a análise das três categorias definidas a priori; com
isso, demarcaram-se temas-chave que embasaram a discussão empreendida e a fixação de
inferências que resultaram nas interpretações geradas. Foi com base nessas interpretações que
se organizou a discussão dos dados, conforme sintetizam os quadros dispostos na introdução
de cada categoria.
Do número total de pareceres (553), oito, por representarem análises de questões
muito técnicas (como escrituração escolar e consultorias), não foram enquadrados nas
categorias de estudo desta pesquisa.
82
4.3.1 Participação social e democracia
Quadro 4. Participação social e democracia
CATEGORIA 1 – PARTICIPAÇÃO SOCIAL E DEMOCRACIA
Temas-chave
Avanço escolar / Questionamento de material didático de cunho
racista / Matrícula de criança no 1º ano do EF.
Número de pareceres
21
Inferências
Pouca participação de esferas ligadas à educação pública. Maior
politização da classe média. Interesses ligados a escolas e pais
das classes média e média-alta.
Interpretação
As decisões do CEDF, com base na análise dos pareceres, demonstra que as famílias de classe média
mostram-se mais esclarecidas quanto ao papel desse órgão na deliberação e na solução de suas demandas.
Os agentes e os pais ligados à educação pública apresentam participação quase nula no que se refere à
utilização do CEDF como órgão de representação social e de garantia da democracia.
Fonte: Elaborado com base na análise dos pareceres disponíveis no site do CEDF (2011 e 2012)
Ao se abordar a participação social e a democracia, atrelando-as ao papel
desempenhado pelo CEDF, deve-se fazer uma análise crítica do que seria essa ‘participação
social’ – na perspectiva do CEDF – e de que maneira o conceito de ‘democracia’ comparece
nas decisões desse órgão.
Guerra (2012) deixa claro que há uma relação intrínseca entre democracia e
participação popular: à medida que o povo se organiza em movimentos sociais (participação),
mais apto se mostra a exercer uma democracia de fato, que possibilitará sua inserção social e
também possibilitará uma análise crítica dos eventos que o rodeiam e dos quais participa. A
própria análise de eventos da história do Brasil demonstra que a participação social surge
como elemento reivindicador da democracia (CARVALHO, 2010), e somente um estado
democrático de fato – e de direito – construirá um ambiente democrático favorável.
Em função disso, quando se analisa a história recente do país se observa que o
florescimento de um Estado democrático de fato e de direito somente se tornou possível
quando o povo pôde organizar-se e efetivar sua participação sem o temor das amarras e do
aparelho de repressão do governo.
Ao se pensar em democracia, é necessário que não se perca de vista também –
conforme já demonstrado na análise de Bobbio (2000) – que é o conceito de cidadão que
83
forjará o conceito de democracia. É consenso, na atualidade, que o conceito de democracia
está vinculado à teoria clássica (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2010), segundo a
qual o poder emana do povo a partir da representatividade. Essa representatividade, no
entanto, não está longe de críticas, pois está vinculada a um grupo privilegiado que, de certa
forma, estabelece seu olhar sobre os fatos sociais como modelo para análise dos
acontecimentos.
Desse modo, órgãos como o CEDF aparecem como ‘locais’ privilegiados para o
desenvolvimento da participação social e a efetivação da democracia, pois se mostram como
representantes dos anseios de um grupo maior do qual fazem parte; no caso, a sociedade
constituída.
A análise dos pareceres emitidos pelo CEDF nos anos de 2011 e 2012 demonstra que
essa categoria – participação social e democracia – ainda tem participação tímida nas decisões
do Conselho: menos de 4% do total de pareceres emitidos permitem o comparecimento dessas
questões. Não se afirma aqui que o CEDF não é um órgão democrático ou que impede a
participação social. O que se pode inferir da análise dos pareceres é que a sociedade ainda não
consegue ter uma visão clara da função do Conselho nos processos de efetivação democrática
por meio da participação social.
Os pareceres analisados têm como tema central os seguintes assuntos:
Doze referem-se a questionamentos de pais de alunos portadores de altas habilidades a
respeito do avanço escolar desses educandos; sete mencionam questionamentos a respeito de
avanço no ensino médio de alunos aprovados em concursos vestibulares; um parecer alude à
matrícula de criança já alfabetizada, mas com apenas 5 anos, no 1º ano do EF; e um parecer
trata do questionamento de um agente da Secretaria de Estado de Educação do Distrito
Federal a respeito de material didático de cunho racista.
Esses números mostram que ainda é pouco significativo o número de cidadãos que
recorrem ao CEDF como forma de efetivar sua participação social: ao questionarem aspectos
da legislação educacional, esses cidadãos demonstram estar conscientes de seu papel político
na sociedade à qual pertencem. Com isso comprovam a assertiva de Faria (2006), quando
afirma que a participação representa um dos mais importantes princípios políticos numa
sociedade democrática, porquanto abre espaço e estabelece princípios que nortearão a
organização política de uma sociedade.
No Parecer n. 81 de 2011, na seção intitulada Análise lê-se o seguinte excerto:
O presente processo trata da situação escolar de [...], que apresenta habilidades e
competências para frequentar o 1º ano do ensino fundamental, embora não tenha
84
atingido a idade mínima estabelecida pela legislação vigente para ingresso nessa
etapa da educação básica.
O processo foi instruído pela Secretaria Geral deste Conselho de Educação, a pedido
do relator, por inexistência de instrução inicial quer da Cosine/SEDF, quer da
assessoria técnica deste Colegiado.
Destaca-se dos autos, a seguinte documentação:
 petição inicial, fl. 1;
 relatório informativo de observação e avaliação cognitiva, emitido pela Escola [...],
fl. 2;
 relatório psicopedagógico, emitido por psicóloga, indicada pelo Conselho Brasileiro
de Superdotação – CONBRASD, fls. 4 e 5;
 relatório informativo, emitido pelos pais da criança em tela, fls. 10 a 14;
 cópias, sequencial, de e-mails enviados pelo CONBRASD aos pais em questão, fls.
15 a 19;
 currículo sintético da psicóloga indicada pelo CONBRASD para emissão do parecer
psicopedagógico, fl. 20;
 declaração de escolaridade do menor, emitida pela Escola [...], relativamente ao
maternal I, maternal II e jardim I, cursados, respectivamente, nos anos de 2008,
2009 e 2010, fl. 23;
 relatórios de avaliação bimestral do aluno em pauta, referentes ao 4º bimestre do
maternal II e do jardim I, emitidos pela Escola [...], fls. 24 a 28;
 cópia do requerimento dos pais do aluno à Coordenação Pedagógica Geral da Escola
[...], fl. 31;
 cópia da resposta da escola ao supramencionado documento, fl. 32;
 cópia do Pedido de Liminar para manutenção de aluno menor em série compatível
com sua capacidade, o qual foi deferido, fls. 33 a 52;
 mandado de citação e intimação da Décima Quinta Vara Cível do Tribunal de
Justiça do Distrito Federal e Territórios, fls.29 e 30;
 cópia do Regimento Escolar da instituição, aprovado pela Secretaria de Estado de
Educação do Distrito Federal, por meio da Ordem de Serviço/Cosine/SEDF n. 263,
de 26 de novembro de 2010, publicada no Diário Oficial do Distrito Federal de 1º de
dezembro de 2010, fls. 64 a 88. (CEDF, PARECER 81/2011).
Observa-se, desse trecho inicial, que os pais solicitantes da petição demonstram
consciência de seus direitos na sociedade, uma vez que buscaram o CEDF como órgão
regulador da questão que os afligia – no caso, o avanço escolar de um filho comprovadamente
portador de altas habilidades. Infere-se, pois, a compreensão do CEDF como órgão de
representação, legitimado por um Estado democrático de direito e competente para a análise
dessa demanda.
Ao mesmo tempo, a documentação solicitada pelo CEDF demonstra a preocupação do
órgão em garantir uma análise imparcial do questionamento apresentado, comprovada em
fatos e não em especulações. Vê-se, dessa maneira, que o CEDF adota uma postura
pragmática: mostra-se atento aos anseios da sociedade, mas tem o cuidado de exigir
elementos concretos para a análise desses anseios. O texto que antecede o parecer favorável
do CEDF em relação ao questionamento desses pais deixa nítida essa postura:
85
Na oportunidade, não poderia deixar de cumprimentar:
a.
b.
os pais do menor em questão pela árdua tarefa desencadeada em busca da oferta
de educação de qualidade, pelo caminho da legalidade, que oportunize o
desenvolvimento das potencialidades de seu filho;
a Escola [...] que, no exercício da autonomia pedagógica que lhe é assegurada
pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de forma responsável,
adotou os procedimentos adequados para o caso em análise. (CEDF, PARECER
81/2011)
A análise desse parecer permite entrever que alguns segmentos da sociedade
reconhecem o CEDF como órgão de representação de interesses ligados à educação, e quando
demandado nesse sentido o CEDF cumpre um papel democrático, ao possibilitar a
participação desses segmentos da sociedade para a compreensão de suas demandas. No
entanto, pela quantidade inexpressiva de pareceres nessas questões é perceptível que grande
parcela da sociedade ainda não se apropriou do CEDF nesse sentido.
Nesse aspecto, o único parecer emanado de agentes ligados à educação pública é o de
número 182, também do ano de 2011, que trata da seguinte matéria:
Pelo não atendimento à solicitação de Antonio Gomes da Costa Neto sobre o
Parecer CNE/CEB n. 15/2010.
I – HISTÓRICO: [...], brasileiro, técnico em Gestão Educacional da Secretaria de
Estado de Educação do Distrito Federal, protocolizou o presente processo em 20 de
abril de 2010, solicitando, inicialmente, que este Colegiado:
[...] promova a orientação das Escolas Públicas e Particulares do Distrito Federal,
para que observem as normas insculpidas para a Educação das Relações ÉtnicoRaciais, no sentido de que se abstenham de utilizar livros, material didático, ou
qualquer outra forma de expressão que, em tese, contenha expressões da prática de
Racismo Cultural, Institucional ou Individual perante a Educação Básica e Educação
Superior Distrital (Resolução n. 1/2009-CEDF, de 16 de junho de 2009). (sic) (fl. 5).
(PARECER 182/2011)
Trata-se de um parecer cujo foco é a análise de uma questão oriunda de um agente da
Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal (SEDF). Nesse caso, o agente da SEDF
busca um posicionamento a respeito da representação das relações étnico-raciais em materiais
didáticos. O próprio conteúdo da demanda já possibilita a presença da participação social: o
cidadão vê-se impelido a buscar um órgão de representação por entender que a educação
pública não pode converter-se em espaço de difusão de preconceitos, no caso, de cunho
étnico.
86
Essa é a única demanda que tem como base, além do aspecto civil da cidadania, a
atenção ao multiculturalismo e à diversidade. A leitura do parecer apresenta, contudo, que o
questionamento do cidadão não foi deferido pelo CEDF em função de não ter cumprido os
ritos legais estabelecidos pelo órgão para a análise de questões dessa natureza:
Verifica-se que o Parecer CNE/CEB n. 15/2010 não cumpriu o rito estabelecido pelo
artigo 18 do Regimento Interno do Conselho Nacional de Educação, para constituir
um ato jurídico perfeito e acabado. A eficácia dos instrumentos pelos quais o
Conselho Nacional de Educação se manifesta tem início com a sua publicação.
Dessa forma, não parece ético nem oportuno este Colegiado se manifestar sobre
matéria que ainda se encontra pendente de decisão no âmbito daquele Conselho.
(PARECER 182/2011)
Vê-se, nessa perspectiva, que mais uma vez o pragmatismo e o zelo pelo cumprimento
dos ritos legais é ponto fundamental nas decisões do CEDF. Esse parecer, ainda que tenha
sido indeferido, é peculiar para a análise que esta investigação pretende justamente pelo fato
de trazer à tona questões que não envolvam apenas solicitações individuais, mas que tenham
impacto nas relações de um grupo social maior.
Outro parecer que merece destaque no que se refere à participação social e à
democracia é o de número 84 do ano de 2012. Esse parecer apresenta o seguinte
questionamento:
I – HISTÓRICO – O presente processo é de interesse da Promotoria de Justiça de
Defesa da Educação – PROEDUC/MPDFT, que, por meio do Ofício n. 103/2012–
PROEDUC e do Requerimento n. 038374/12-36, datado de 26 de março de 2012,
solicita providências deste E
“[...] no sentido de garantir o exercício do direito
educação ao aluno [ .O. .A]” e que “[...] autorize, extraordinária e
justificadamente, que o aluno receba o material referente ao 3º Segmento do EJA, da
mesma instituição, CETEB, para que possa ir estudando, de forma que, quando
completar 18 anos, possa então fazer os exames e ter a chance de se graduar no
ensino médio”, em que apresenta as seguintes informações:
- o aluno foi matriculado com a idade de 15 anos na modalidade Educação de
Jovens e Adultos, a distância, equivalente ao ensino fundamental, na Escola
CETEB de Jovens e Adultos;
- concluiu a EJA equivalente ao ensino fundamental em 2011 na referida
instituição;
- sofre de TOC (transtorno obsessivo-compulsivo) e síndrome do pânico;
- não tem condições de frequentar o ensino regular presencial, por não ser capaz
de sair de casa para assistir às aulas;
- não pode ingressar na EJA, nível médio, em razão da idade;
- não pode cursar o ensino presencial, por causa das limitações da síndrome do
pânico.
Esse parecer também emana de uma questão particular e chama atenção pelo fato de o
CEDF estar atento à garantia de um direito previsto pela legislação. Mais uma vez o
questionamento dos familiares apresenta a conscientização de alguns grupos a respeito de
87
seus direitos, o que configura o Estado democrático de fato; além disso, a decisão positiva do
CEDF demonstra o cuidado dessa instituição em estar atenta às questões de interesse dos
cidadãos e que interferem nos rumos que a educação tomará para esses grupos.
A leitura dos pareceres, porém, chamou atenção para um aspecto em especial: todas as
solicitações eram oriundas de pais de alunos de escolas particulares. Nesse sentido, é cabível a
inferência de que o cidadão de médio ou elevado status socioeconômico possui uma maior
conscientização de seu papel político na solicitação de que os aparelhos públicos possam
garantir o cumprimento de dispositivos legais. Pode-se inferir também que o CEDF poderia
criar estratégias para levar às grandes massas o esclarecimento de sua função como órgão de
representação política e participação popular.
Verifica-se ainda, na análise desses pareceres em destaque, que o CEDF se apresenta
conforme o preconizado por Jacobi (2008): um espaço de poder estabelecido que permite a
participação social e um continuum democrático. No entanto, falta ainda a esse Conselho a
presença da pluralidade de atores em seus processos decisórios. Além disso, a análise dos
pareceres permite a inferência de que o CEDF ainda se encontra distante das grandes massas
sociais, não estando ao alcance de todos os cidadãos, mas apenas de uma parcela privilegiada,
que pelas próprias condições histórico-sociais conseguiu apropriar-se da função deste órgão
como um locus de representação.
Não se pode deixar de considerar, devidamente, que existe uma grande ‘inércia’ da
sociedade brasileira no que se refere a questões decisórias e de cunho político-social. Em
razão disso, é importante que sejam elaborados mecanismos que façam a sociedade romper
com essa inércia e se apropriar de órgãos de representação – como o CEDF – na busca por
melhores condições das relações entre os indivíduos e os aparelhos do Estado.
Somente com a conscientização da necessidade de participação é possível que se fale
em Estado democrático de fato e de direito; sem isso a população jamais terá condições de
exigir reformulações profundas que possam impactar em sua relação com questões
fundamentais, como é o caso da educação.
88
4.3.2 Cidadania
Quadro 5. Cidadania
CATEGORIA 2 – CIDADANIA
Temas-chave
Equivalência de
estudos / Solicitação da Promotoria de Justiça
da Defesa da Educação.
Número de pareceres
253
Inferências
Cidadania atrelada aos aspectos social e civil.
Interpretação
As demandas levadas pela sociedade ao CEDF – e a análise feita por este órgão dessas demandas –
demonstram que a cidadania comparece de modo muitas vezes superficial, estando mais enfatizada em
seu caráter social e civil. É quase nula a associação ao aspecto político e, de acordo com a temática dos
pareceres, inexistem demandas ligadas à questão do multiculturalismo e à diversidade.
Fonte: Elaborado com base na análise dos pareceres disponíveis no site do CEDF (2011 e 2012)
Compreende-se cidadania, grosso modo, como a ‘ação do cidadão’. Este, de acordo
com Pinsky (2010), diferencia-se do indivíduo por exercer suas atribuições. Desse modo,
todas as vezes que o cidadão se mobiliza para solicitar a análise de assuntos que lhe dizem
respeito – como as demandas levadas ao CEDF – exerce, de certo modo, sua cidadania.
A cidadania, nesse sentido, valendo-se de Marshall (1967), pressupõe três aspectos (já
amplamente discutidos nesta pesquisa): político, social e civil. Além disso, devem-se
acrescentar aqui as questões do multiculturalismo e da diversidade apresentadas por Torres
(2011). Ao recorrer ao CEDF para resolver suas demandas particulares, o cidadão faz uso do
aspecto político da cidadania; quando essa busca está atrelada a elementos que tenham relação
com suas liberdades individuais, há aí o aspecto civil.
Por seu turno, o aspecto social está vinculado ao bem-estar econômico, ou seja,
quando se recorre ao CEDF para buscar algo que terá impacto na relação do indivíduo com as
questões de cunho econômico (como o prosseguimento de estudos para posterior ascensão a
espaços de formação profissional) tem-se a representação do aspecto social.
Contudo, vive-se um momento histórico no qual ganha grande relevância a relação da
cidadania com as questões culturais e de diversidade. Para um indivíduo ser cidadão, além de
buscar sua participação nas esferas política, social e civil, deve estar atento ao modo como a
sociedade com a qual interage se relaciona com os temas da diversidade e da filiação cultural
entre seus indivíduos.
89
Nesse sentido, ser cidadão é também ser respeitado em suas diferenças, ou seja, um
indivíduo homossexual, de uma camada popular menos favorecida, por exemplo, deve ser
respeitado em seu estatuto de cidadão singular, não sendo obrigado a se oprimir em relação ao
paradigma de uma maioria. A construção de um estado de cidadania está justamente na
aceitação dessa diversidade nas esferas sociais.
Dessa forma, os órgãos de representação popular, como é o caso do CEDF, devem
estar constantemente atentos em suas decisões a respeito do modo como a cidadania vem
sendo representada em suas decisões. Deve-se ter em mente que o aparelho estatal não pode
ser utilizado para operar uma ‘pasteurização’ cultural, desconsiderando as minorias sociais e
culturais (HABERMAS, 1997).
O CEDF, nessa perspectiva, deve se configurar como órgão que possibilite ao cidadão
libertar-se de processos de dominação e opressão. Desse modo, é preciso que o CEDF se
revele como um espaço no qual as questões que emergem da sociedade serão analisadas em
sua totalidade, respeitando-se o princípio da pluralidade cultural, tão presente na sociedade
ocidental da atualidade.
Valendo-se do raciocínio de Vilani (2002), os indivíduos têm direitos justamente
porque são humanos, ou seja, nosso processo de humanização está intrinsecamente ligado ao
nosso processo de aquisição de cidadania; pode-se até arriscar que o indivíduo se humaniza na
mesma medida em que toma consciência de sua cidadania.
Para essa tomada de consciência, a educação exerce papel primordial; por extensão,
todos os instrumentos políticos, ideológicos e sociais ligados à esfera da educação têm uma
função fundamental no desenvolvimento da noção de cidadania entre os indivíduos. O CEDF,
como órgão de representação popular, pode – e deve – colaborar para a conformação das
escolas como espaços de difusão da consciência cidadã.
A análise dos pareceres emitidos entre os anos de 2011 e 2012 deixa nítido que todas
as vezes que a sociedade se organiza para levar suas questões ao CEDF ela está buscando
exercer seu papel de cidadã. Todavia, a leitura atenta e pormenorizada dos pareceres emitidos
nesse período permite afirmar que os aspectos civil e social da cidadania são os mais
presentes nas decisões tomadas pelo CEDF, uma vez que dos 553 pareceres analisados 253 se
referem à ‘equivalência de estudos’ ou à ‘solicitação da Promotoria de Justiça da Defesa da
Educação’.
As solicitações da Promotoria, na verdade, correspondem a apenas três pareceres,
vinculados a esclarecimentos a respeito da oferta de cursos e de exames na modalidade da
Educação de Jovens e Adultos (EJA), conforme se vê na introdução do parecer a seguir:
90
PARECER N. 92/2011-CEDF
Processo n. 410.000299/2011
Interessado: Promotoria de Justiça de Defesa da Educação –
PROEDUC/MPDFT
Responde à Douta 1ª Promotoria de Justiça de Defesa da Educação – PROEDUC do
Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, nos termos deste Parecer, louva
a iniciativa da PROEDUC em trazer a este Colegiado os questionamentos, numa
clara opção por dirimir dúvidas na busca das soluções referentes à oferta de cursos e
exames na modalidade de Educação de Jovens E Adultos – EJA. (PARECER
92/2011)
Os 250 pareceres restantes dizem respeito à solicitação de equivalência de estudos de
estudantes estrangeiros residentes no Brasil, ou de estudantes brasileiros que fizeram parte de
seus estudos secundários no exterior. Todos, em sua maioria, apresentam estrutura muito
semelhante em seu processo de escrita:
PARECER N. 160/2012-CEDF
Processo n. 080.006250/2012
Interessado: [...]
Pela declaração de equivalência de estudos de nível médio realizados no exterior.
HISTÓRICO – [...], russo, solicita declaração de equivalência de estudos realizados
no exterior para fins, entre outros, de prosseguimento de estudos.
ANÁLISE – A Assessoria deste Conselho de Educação, ao examinar a matéria,
constatou o atendimento às exigências da Resolução nº 2/97-CEDF e Parecer nº
40/98-CEDF e registrou que a documentação apresentada pelo interessado
comprova:
Tempo escolar: 3 anos.
Duração: 3.060 horas.
Currículo: Os estudos realizados guardam razoável semelhança com o currículo do
ensino médio brasileiro, de acordo com a legislação federal e do Distrito Federal em
vigor.
CONCLUSÃO – Em face do que dispõe a Resolução nº 2/97-CEDF e jurisprudência
firmada por este Colegiado, o parecer é pela declaração de equivalência ao ensino
médio dos estudos realizados por [...], concluídos em 2012, na Escola da Embaixada
da Rússia, em Brasília, Distrito Federal, inclusive para fins de prosseguimento de
estudos. (PARECER 160/2012)
Os pareceres emitidos em 2011 e 2012 chamam atenção para uma série de questões
pertinentes. A primeira delas diz respeito ao fato de quase 50% das decisões tomadas pelo
CEDF estarem concentradas na equivalência de estudos. Esses pareceres podem ser
91
vinculados à questão da cidadania pelo fato de terem como foco a possibilidade de o
indivíduo buscar os órgãos de representação (aspecto político da cidadania) para a resolução
de demandas individuais (aspecto civil da cidadania) que terão impacto em suas relações
futuras com o mercado de trabalho e a própria trajetória acadêmico-profissional (aspecto
social da cidadania).
Não se desmerece nem se desqualifica aqui essa função do CEDF; é fundamental que
o órgão exerça o papel de dar ao cidadão respostas em relação a questões educacionais que
lhe são particulares e fundamentais (como é o caso da equivalência de estudos). Entretanto,
observa-se, da análise dos pareceres, que o raio de atuação do CEDF é diminuto, com atuação
burocratizada e sem espaço (ou sem tempo hábil) para a discussão de outros aspectos
extremamente relevantes acerca do papel da cidadania nos temas educacionais.
O primeiro aspecto a se levar em consideração é a questão do enfoque multicultural do
conceito de cidadania. Valendo-se das considerações de Torres (2011), nenhum dos pareceres
analisados permite a percepção de que o CEDF tenha como foco a preponderância dessa
faceta na condução dos trabalhos educacionais na esfera de atuação do Distrito Federal. Nem
a sociedade, por sua vez, demanda do CEDF alguma análise nesse sentido. Pode-se inferir,
dessa feita, que nem a sociedade tem consciência do papel que o CEDF – como órgão de
representação – tem de exercer nessa esfera.
Um exemplo concreto disso é o fato de não haver pareceres que tratem, por exemplo,
de questionamentos ligados ao ensino da diversidade cultural nas escolas ou ao
desenvolvimento de ações
gestoras que construam espaços de interlocução do
multiculturalismo no locus das escolas.
Da mesma forma, a questão da diversidade também não encontra eco nas demandas do
CEDF. Com exceção dos parcos pareceres ligados à problemática de alunos portadores de
altas habilidades, pleitos como a educação especial e as políticas públicas para a educação das
minorias também não são demandados pela população. Pode-se concluir, dessa feita, que a
visão da população acerca do órgão é pragmática, vendo-o como um mero executor de
questões práticas e técnicas, não havendo espaço para a abordagem de outros assuntos que se
relacionem diretamente com a cidadania.
Ainda seguindo essa linha de raciocínio, a leitura dos pareceres que compuseram essa
categoria deixa claro que, no caso do CEDF, ainda não há espaço determinado para a
aplicação de uma teoria de cidadania multicultural e democrática em sua plenitude (TORRES,
2011). Chega-se, portanto, à dicotomia entre cidadania restrita e cidadania plena.
92
A constatação de que, por meio dos pareceres analisados nessa categoria, o CEDF é
demandado para questões burocráticas, quase todas formatadas em um mesmo estilo de
deliberação, permite entrever que ainda é muito forte o senso de cidadania restrita em sua
atuação. Ou seja, a própria sociedade desconhece o papel que pode ser exercido por esse
Conselho no debate de questões que podem interferir de maneira decisiva nos rumos da
educação praticada no Distrito Federal.
Um bom exemplo disso é a celeuma causada pela discussão da adoção ou não do
regime de ciclos nas escolas do Distrito Federal. Ao retirar esse assunto da pauta de sua
reunião, ocorrida no início de 2013, o CEDF perdeu um excelente momento para abrir espaço
à análise de uma questão educacional de interesse da sociedade e que teria impactos
significativos na condução dos processos educacionais do DF. Essa decisão do Conselho
esvaziou o espaço de participação social e, consequentemente, de expressão da cidadania.
O estado de cidadania plena, no escopo do CEDF, somente será alcançado quando o
órgão tiver condições – não só por sua própria conformação, como também pela visão da
sociedade em relação a ele – de desenvolver também os outros aspectos fundamentais para a
consolidação de um status pleno de cidadania.
Dessa feita, este estudo parte agora do pressuposto de que o CEDF deve criar
mecanismos para que a sociedade o encare não apenas como um órgão garantidor de
conquistas individuais, mas um órgão também atento a demandas coletivas que possam
impactar grupos sociais e, com isso, fazer da educação um instrumento de libertação do
indivíduo.
No entanto, não se deve perder de vista que essa conformação do CEDF pode ser
considerada um resultado do próprio processo do conceito de cidadania na sociedade
brasileira, que ainda se mostra oscilante entre momentos de cidadania restrita e momentos de
busca por cidadania plena.
A sociedade brasileira ainda precisa avançar no que concerne a algumas questões a fim
de que todos os indivíduos possam sair do status de meros indivíduos para o status de
cidadão. Isso, embora explique as lacunas que ainda existem na atuação do CEDF nas
questões de cidadania, não pode ser transformado em instrumento que venha a emperrar o
alargamento da consciência cidadã entre os membros de nossa sociedade.
93
4.3.3 Qualidade na educação
Quadro 6. Qualidade na educação
CATEGORIA 3 – QUALIDADE NA EDUCAÇÃO
Temas-chave
Credenciamento e recredenciamento de escolas / Aprovação de
propostas pedagógicas / Descredenciamento de escolas e/ou
modalidades de ensino.
Número de pareceres
271
Inferências
Atuação como reguladores da qualidade na educação com base
na análise de propostas pedagógicas. Averiguação, in loco, de
condições físicas de instalações de instituições como facilitadoras
dos processos de ensino e de aprendizagem.
Interpretação
O CEDF atua de forma contundente na fiscalização dos processos de ensino e de aprendizagem de escolas
como forma de garantir a qualidade do ensino ministrado. Contudo, essa fiscalização dá-se de forma
muito mais intensiva nas instituições privadas, quando comparadas a instituições públicas de ensino.
Fonte: Elaborado com base na análise dos pareceres disponíveis no site do CEDF (2011 e 2012)
Já se discutiu anteriormente neste trabalho que a gestão democrática representa o
equilíbrio entre as necessidades do Estado e as da sociedade. Dessa forma, a qualidade na
educação está intimamente relacionada ao modo como se estruturam os processos de gestão
das escolas, uma vez que variadas dimensões envolvem o conceito de qualidade nas esferas de
atuação das instituições educacionais (DOURADO; OLIVEIRA; SANTOS, 2007).
A qualidade na educação, dessa maneira, está vinculada ao modo como os agentes
internos da educação e seus agentes externos se relacionam com um determinado trabalho
realizado. Assim, os Conselhos de Educação desempenham um papel decisivo na fiscalização
da qualidade dos processos educacionais nas escolas.
Para essa categoria, foram analisados 271 pareceres cujo assunto se relacionava a
credenciamento e recredenciamento de escolas, aprovação de propostas pedagógicas e
descredenciamento de escolas e/ou modalidades de ensino. Esses números mostram que cerca
de 50% das decisões do CEDF se relacionam a essas questões. Vê-se, em razão disso, que um
grande foco de atuação do CEDF é a preocupação com a qualidade no ensino ministrado no
DF. Contudo, deve-se ter em mente que essa análise recai, reiteradamente, sobre instituições
privadas; mais uma vez questões vinculadas à esfera da educação pública estão ausentes
justamente pelo fato de o CEDF não ser demandado pelos cidadãos nesse sentido.
94
Um exemplo de parecer em que se mostra a ênfase do CEDF nas questões vinculadas
à qualidade na educação é o seguinte:
PARECER N. 91/2011-CEDF
Processo n. 460.000935/2009
Interessado: Escola [...]
Credencia, pelo período de 3 de maio de 2011 a 31 de dezembro de 2015, à Escola
[...], autoriza a oferta da educação infantil: creche para crianças de 2 e 3 anos e préescola para crianças de 4 e 5 anos, autoriza a oferta do ensino fundamental de nove
anos – 1º ao 5º ano, aprova a Proposta Pedagógica e a matriz curricular, e dá outras
providências. (PARECER 91/2011)
Assim como nas questões ligadas à participação social e à democracia, vê-se uma
grande preocupação do CEDF em realizar uma análise pormenorizada de todos os aspectos
legais que regem os processos de credenciamento e descredenciamento de escolas. Observa-se
no decorrer desses pareceres um grande cuidado em materializar no discurso a atenção dada
pelo órgão à qualidade na educação. Os excertos a seguir, também retirados do Parecer n. 91
de 2011, mostram bem esse aspecto:
A instituição educacional atendeu às diligências determinadas, constando dos autos
a documentação exigida pelos artigos 89 e 93 da Resolução nº 1/2009-CEDF,
alterada pela Resolução nº 1/2010-CEDF, para a concessão de novo credenciamento,
a saber (PARECER 91/2011).
Observe-se que no primeiro momento do texto a grande preocupação é enfatizar que a
análise do parecer está embasada em aspectos legais – as resoluções emitidas pelo próprio
CEDF. Em seguida, é apresentada uma série de exigências emitidas pelo CEDF à escola a fim
de que o credenciamento possa ser analisado:
- Relatório de Melhorias Qualitativas – fls. 2 a 8;
- cópia do Contrato Social e da Primeira alteração, registrados na Junta Comercial do
Distrito Federal, que comprovam a existência legal da mantenedora – fls. 19 a 22;
- Declaração econômica e financeira da mantenedora, expedida por “HB J nior
ontábil” – CRC – DF 9646/0 – fl. 23;
- cópia dos contratos de locação dos dois imóveis: do lote 6, vencido em 30 de
outubro de 2010, e do lote 7, a vencer em 19 de agosto de 2011, constando em
ambos cláusula expressa de renovação dos contratos – fls. 24 a 27;
- Quadro demonstrativo do corpo docente, técnico-pedagógico e administrativo – fls.
28 e 29;
- cópia da planta baixa – fl. 30;
- Laudo de Vistoria para Escolas Particulares nº 198/2010, emitido por engenheiro
civil da Cosine, com parecer favorável após a instalação de elevador, nos seguintes
95
-
-
termos: “As pendências constantes no Laudo Técnico de 7/ 7/2 1 foram
cumpridas. A instituição atende o disposto no decreto 20.769 de 08 de novembro de
1999, relativamente ao artigo 19 (acesso para os PNES ao andar superior), se
encontrando em condições físicas para oferecer as etapas de ensino da Educação
Básica: Educação Infantil de 02 a 05 anos e Ensino Fundamental – Anos Iniciais.” –
fl. 104;
Relação do mobiliário, equipamentos e recursos didático-pedagógicos existentes –
fls. 127 a 129;
cópia da Licença de Funcionamento nº 00076/2010, expedida em 2 de agosto de 2010
pela Administração Regional de Sobradinho II, constando período indeterminado e
Laudo Técnico válido até 28 de maio de 2011 – fl. 110. Registre-se que o documento
especifica no campo endereço ou local da ocupação: “Sobradinho II Avenida entral
on unto 1 Lote 6 Lo a 1 Térreo”
Proposta Pedagógica – segunda versão – fls. 111 a 132;
Regimento Escolar – segunda versão – fls. 133 a 165;
Relatório conclusivo de credenciamento por perda do recredenciamento – fls. 166 a
170. (PARECER 91/2011)
O parecer prossegue apresentando a visita in loco como forma de se confirmar que a
escola possui as condições necessárias para a oferta de uma educação de qualidade:
O prédio, adaptado para fins escolares, conta com nove salas de aula, direção,
secretaria, sala de professores/coordenação, duas salas de leitura, sala de
informática, videoteca, parque infantil, sala de balé, espaço multiuso com mesas
para lanches e brinquedos pedagógicos, duas áreas cobertas para recreação e demais
espaços básicos.
A Cosine realizou visita de inspeção in loco, em 3 de maio de 2010, para avaliação
das condições da instituição educacional para a oferta das etapas de educação e
ensino que oferece, bem como constatação das melhorias qualitativas ocorridas. O
relatório da visita de inspeção, inserido às fls. 93 a 94, e o relatório conclusivo de
credenciamento por perda do recredenciamento, constante às fls. 166 a 170, atestam:
as salas de aula encontram-se devidamente equipadas, com mobiliário adequado à
idade das crianças, sendo arejadas, bem iluminadas e limpas; as instalações físicopedagógicas estão de acordo com a oferta do ensino proposto; a área destinada à
recreação está equipada com brinquedos pedagógicos compatíveis com a faixa
etária; as turmas são bem distribuídas com número adequado de alunos; os recursos
materiais e pedagógicos são em número suficiente, compatíveis com as etapas
oferecidas, havendo disponibilidade destes nas salas de aula; a equipe docente,
técnico-pedagógica e administrativa é habilitada; os professores habilitados em
magistério de nível médio estão cursando a educação superior; a escrituração escolar
e o arquivo estão organizados. (PARECER 91/2011)
Observa-se, da análise desse parecer, que o CEDF busca cercar-se de todos os
cuidados necessários para que a educação ministrada pelas escolas possa estar embasada em
princípios de uma educação de qualidade. No entanto, confirma-se que o foco do Conselho
nesse aspecto são as escolas particulares; dos pareceres analisados, apenas dois têm como
foco a qualidade da educação em instituições públicas; trata-se de pareceres sobre a aprovação
de ‘Orientações pedagógicas para as turmas em defasagem idade/série dos anos finais do
ensino fundamental’:
96
PARECER N. 207/2011-CEDF
Processo n. 080.007753/2011
Interessado: Subsecretaria de Educação Básica – SUBEB/SEDF
onsidera aprovado o documento “Orientações pedagógicas para as turmas em
defasagem idade/série dos anos finais do ensino fundamental”, que regulamenta as
classes de aceleração de aprendizagem nas instituições educacionais da Rede Pública
de Ensino do Distrito Federal e dá outra providência. (PARECER 207/2011)
Este parecer foi o único que emanou de interesse vinculado à esfera pública da
educação; em sua análise, notou-se uma grande preocupação do CEDF em recomendar à
Secretaria de Educação do Distrito Federal que se pautasse por questões relativas à qualidade
da educação. A leitura de trechos presentes à conclusão da análise técnica da demanda
empreendida pela Secretaria de Educação do Distrito Federal permite algumas considerações.
A primeira delas diz respeito à preocupação com o impacto que a medida educacional
– no caso, a organização das classes de aceleração – terá na vida dos alunos beneficiados por
ela. Nessa perspectiva, infere-se, além da preocupação com o aspecto da qualidade na
educação, um forte compromisso ético – portanto um traço fundamental de cidadania – com
uma parcela da sociedade para a qual uma educação de qualidade terá importância capital.
Dessa forma, o CEDF cumpre seu papel de ‘elo’ entre as ações governamentais e a sociedade
civil. Observe-se:
Considerando os elementos analisados ao longo deste parecer, esta Relatora
recomenda que:
1.
sejam revistas todas as matrizes curriculares da educação básica, em suas
diferentes etapas e modalidades de ensino, encaminhando-as, se for o caso, para
aprovação deste Colegiado, a fim de que sejam evitadas situações de
irregularidade na vida escolar dos estudantes e seja garantida a continuidade dos
seus estudos; (PARECER 207/2011).
Outro aspecto a se pontuar é a participação popular; a análise produzida pelo CEDF
demonstra uma forte preocupação de que todos os envolvidos no processo de implantação e
de implementação das classes de aceleração sejam ouvidos e procurem ser participantes ativos
durante as discussões para a organização dessa sistemática de aprendizagem. Desse modo, o
CEDF deixa entrever em seu parecer a importância de a comunidade escolar, valendo-se de
seu status de cidadã, participar das ações e das decisões que afetarão particularmente seu
modus operandi e, por conseguinte, influenciarão no modo como a educação impactará a vida
de todos que sejam permeados por ela:
2
todos os atores envolvidos no processo de implantação e implementação das
classes de aceleração da aprendizagem, incluindo a comunidade de pais,
97
participem das discussões sobre o papel de cada um nessa proposta, visando ao
atendimento das reais necessidades dos alunos e às formas de superação das
dificuldades, a fim de que esses possam retornar às classes comuns e
prosseguir os seus estudos; (PARECER 207/2011).
Além das questões já mencionadas, também se pode depreender do parecer em tela,
mais uma vez, a preocupação com a qualidade do ensino oferecido aos alunos da rede pública:
3
seja dada especial atenção à formação continuada dos docentes envolvidos com
as classes de aceleração, a fim de que esses, comprometidos com os resultados
pedagógicos, transformem a sua prática em um permanente processo de
trabalho interventivo, na busca de aprendizagens cada vez mais efetivas.
(PARECER 207/2011)
Nesse sentido, o parecer ainda permite a inferência de que uma boa educação só pode
ser ofertada quando se tem material humano qualificado e motivado para a realização dessa
tarefa; daí ser muito forte no texto desse parecer o papel do docente para que essa medida seja
aplicada de forma realmente consciente e focada na busca por um ensino alicerçado em uma
prática pedagógica de excelência.
A análise do conteúdo dos pareceres corroborou o que as observações das sessões do
CEDF demonstraram: o órgão ainda tem um longo caminho a percorrer para se efetivar como
ente privilegiado na discussão de questões que venham a impactar de forma decisiva a
sociedade. Percebe-se que isso ocorre em função de a sociedade civil demandar o CEDF
apenas em uma esfera burocrática, desconhecendo o potencial que esse órgão pode ter para a
construção de uma sociedade democrática e alicerçada em bases sólidas de cidadania.
98
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após a análise dos pareceres emitidos pelo CEDF em 2011 e 2012 e após a
observação das sessões desse órgão, chega-se ao final desta pesquisa. Entretanto, muito há de
se pesquisar ainda para lançar luz às questões que envolvem cidadania, democracia e
participação social discutidas em órgãos de representatividade da sociedade civil, como é o
caso do CEDF. Esta seção, contudo, pretende lançar conclusões provisórias e não
considerações finais acerca da temática investigada, pois se tem consciência de que as
discussões empreendidas ao longo deste texto são apenas apontamentos que podem ser
aprofundados em outras vertentes científicas que tenham a cidadania, a democracia, a
participação social e a educação como foco de análise.
O estudo de caso que esta pesquisa pretendeu aponta que, do ponto de vista legal, o
CEDF se insere em um contexto de gestão democrática e, portanto, pressupõe-se a
participação da sociedade civil, representada nas decisões tomadas por esse órgão. No
entanto, foi possível verificar que ainda não é claro para a sociedade de que forma o CEDF
pode ser demandado para resolver questões advindas das grandes massas da população. O que
se verificou é que os cidadãos de médio ou elevado status socioeconômico são os que
demandam, de fato, o órgão para a resolução de questões; e tais questões, por sua vez,
apresentam um caráter reduzido, não representando, na sua essência, ganhos para um grande
contingente da população.
Essa questão suscitada corrobora a afirmação de Bobbio (2000), de acordo com a qual
os governos são feitos pela elite e para ela. Vê-se, pois, que as decisões emanadas do CEDF,
em sua grande maioria, se vinculam à participação de um grupo mais privilegiado da
população. Nesse sentido, deve-se ter em mente que essa constatação aponta para o fato de o
CEDF não ser demandado pelas grandes massas da sociedade e não, necessariamente, para o
fato de que seja um órgão elitizado e alheio aos questionamentos de parcelas mais humildes
da sociedade.
Apesar disso, deve-se ter em mente o questionamento do que o CEDF tem feito – ou
que pode vir a realizar – para mostrar-se à grande maioria da população como órgão de
representação no que concerne à educação. É fundamental que esse Conselho empreenda
ações para que a população compreenda sua função e possa perceber esse órgão como espaço
de construção coletiva e de representação democrática. Essa postura vai ao encontro da
concepção de Faria (2006), de acordo com a qual a participação é um princípio básico para
99
uma sociedade democrática, justamente por possibilitar que se estabeleça o diálogo e a
representação coletiva. Para esse fim, portanto, é fundamental que o CEDF se desvele para a
sociedade como seu representante nas questões vinculadas à educação e traga para o centro de
suas discussões as demandas que realmente façam a diferença para a construção de uma
noção coerente de cidadania.
Vê-se, dessa forma, que o CEDF é um órgão que possibilita a participação social. No
entanto, deve-se frisar que essa participação social não é universalizada, ficando restrita a
parcelas privilegiadas da população. Nesse sentido, o exercício da cidadania nas decisões do
órgão ainda não atende, em suas raízes, às questões de multiculturalismo e diversidade.
A investigação demonstrou, no que concerne à cidadania, que o CEDF ainda tem um
longo caminho a percorrer para que suas decisões se vinculem a um processo de cidadania
realmente mais amplo. É fundamental que o órgão busque compreender a cidadania em uma
perspectiva mais transformadora, atrelada a uma conscientização da importância do
multiculturalismo e da diversidade (TORRES, 2011).
Nesse sentido, a conformação do CEDF possibilita uma participação cidadã que, no
entanto, conforme já discutido, se refere a um grupo reduzido da sociedade. Apesar disso,
essa participação ainda não se abriu para questões urgentes da conscientização cidadã – e que
possam interferir nos rumos da educação. Vê-se, diuturnamente, a redução das cercanias de
atuação do órgão a questões burocráticas, deixando-se de lado assuntos urgentes e
fundamentais da sociedade atual, como as questões de diversidade cultural e a inclusão.
Chamou atenção, ao longo da análise dos dados da pesquisa, que o CEDF tem uma
grande preocupação com uma educação de qualidade. Porém, todas as vezes em que é
demandado nessas questões o CEDF é conclamado por grupos mais privilegiados da
sociedade.
Após essas considerações, é capital que se apresentem novos questionamentos que esta
investigação pode disseminar:
a) Como a comunidade escolar das instituições públicas compreende a atuação do
CEDF?
b) Professores têm o exato entendimento do CEDF como órgão de representação
popular e promotor da cidadania?
c) Como as questões de multiculturalismo e diversidade poderiam ser discutidas no
âmbito do CEDF e levadas para a esfera das instituições escolares?
100
Espera-se com esta investigação que o CEDF passe a ser compreendido pela sociedade
civil como órgão de representatividade de fato, a fim de que as questões de cidadania e
democracia possam emergir não apenas em uma perspectiva social, política ou civil
(MARSHALL, 1967), como também nos aspectos da diversidade e do multiculturalismo
(TORRES, 2011).
São de vital relevância, neste espaço deste relato de pesquisa, algumas recomendações
ao CEDF a fim de que possa ser cada vez mais legitimado pela sociedade como um espaço de
demandas democráticas e cidadãs, ancoradas no princípio da participação social. Entre essas
recomendações destacamos:
a) As reuniões poderiam ser abertas a fim de que a sociedade pudesse acessar com mais
facilidade as discussões em seu locus de construção, ao mesmo tempo em que pudessem
reconhecer o CEDF como um espaço de acesso, discussão e construção de proposições
vinculadas à educação.
b) Várias discussões de grande interesse e relevância social – como as observadas na
sessão em que houve a participação da Secretaria Estadual da Mulher – por vezes ocupam
espaço periférico nos debates empreendidos. É de suma importância que essas questões sejam
retomadas em sessões específicas para que a educação possa, de fato, converter-se em espaço
de difusão da cidadania e de respeito à diversidade cultural, social e de gênero.
c) O CEDF precisa buscar mecanismos concretos para se fazer reconhecido e legitimado
pela grande massa que compõe a educação pública do Distrito Federal. É fundamental que
este órgão não esteja apenas a serviço de uma classe mais favorecida e esclarecida, que
justamente por isso o demanda no respeito aos seus direitos. O aluno e o pai da escola pública
precisam saber da existência desse órgão e em que esferas ele está apto a representá-los de
fato.
Pode-se defender, de acordo com o referencial teórico discutido nesta investigação, que
é fundamental que órgãos de representação da sociedade civil, como é o caso do CEDF,
busquem trazer para o centro de suas discussões essas questões de cidadania a fim de que
possam se configurar como órgãos de libertação. Gramsci (1973) é muito claro nesse aspecto,
ao afirmar que essas organizações devem ser agentes conscientes de sua própria libertação.
Por extensão, essa libertação somente será possível quando a população se engajar na
luta pelos seus direitos por intermédio de seus órgãos de representatividade. O CEDF,
portanto, precisa encontrar sua conformação como órgão de representação na busca para a
construção de uma ética cidadã. Somente assim a educação poderá se converter em prática de
libertação (FREIRE, 1967), instrumento capaz de ‘desalienar’ as pessoas e transformá-las em
101
agentes de modificação da sociedade em que todos estão inseridos; somente assim será
possível subverter-se a ordem alienante que se constituiu na educação nos últimos tempos.
Somente a partir dessa visão é que se poderá, verdadeiramente, ter-se uma educação voltada
para a participação de cidadãos de fato, e não de meros indivíduos.
102
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APÊNDICE A – AUTORIZAÇÃO PARA REALIZAR A PESQUISA
Brasília, 5 de março de 2013.
Sr.(a) Presidente(a) do Conselho de Educação do Distrito Federal,
Como aluna do Mestrado em Educação da Universidade Católica de Brasília, sob
orientação do Professor Dr. Wellington Ferreira de Jesus, solicito sua autorização para
realizar pesquisa sobre o Conselho de Educação do Distrito Federal junto aos membros
colegiados deste órgão.
Para tanto, será realizada observação de reuniões do colegiado e a aplicação de
questionário aos membros colegiados.
Desde já agradeço a atenção,
Regina Tomás Blum de Oliveira
Mestranda em Educação – Universidade Católica de Brasília