capital social: um novo instrumento para o desenvolvimento local

CAPITAL SOCIAL, UM NOVO INSTRUMENTO PARA O
DESENVOLVIMENTO LOCAL: O CASO DA AMÉRICA LATINA
Social capital, a new instrument for local development: the Latin
America case
Francisco José Silva Tabosa1
Keuler Hissa Teixeira1
Ruben Dario Mayorga 2
RESUMO
O objetivo primordial deste trabalho é mostrar, através de um estudo analítico, o capital social como um novo
fator direcionado a promover um desenvolvimento local sustentável na América Latina. Para a teoria endogenista, a
solução para as disparidades do desenvolvimento acelerado e equilibrado de algumas regiões em relação às outras,
mesmo dispondo dos mesmos fatores produtivos (capital financeiro, mão de obra e tecnologia) está na utilização de
novos fatores determinados na própria região e não de forma exógena. Entre esses, encontra-se o capital social, fator
intangível por natureza, que valoriza a confiança, a cooperação e as relações sociais. Apesar da dificuldade de se
medir, é possível afirmar que ele esteve presente nos sucessos de desenvolvimento, e ausente em muitos fracassos. O
capital social, constituído de associações de caráter horizontal, não-hierárquicas e sem fortes barreiras à entrada, tem
na confiança a sua principal característica, constituída de interações contínuas de indivíduos, onde além de estimular a
organização coletiva para desenvolver-se, valorizando a sociedade e as relações sociais, proporciona uma melhor
atuação do governo, facilitando as ações coordenadas para obter o desenvolvimento, com uma gestão macroeconômica
mais previsível, com o surgimento de instituições mais eficazes e também pela forte integração social. Para tanto, devese construir ou fortalecer o capital social na região, na coordenação das ações coletivas e das decisões dos agentes,
com a democratização da sociedade e construção de redes sociais, visando melhores condições de vida da população
e criando a capacidade da sociedade liderar e conduzir o seu próprio desenvolvimento.
Palavras-chaves: Capital social, desenvolvimento local, América Latina.
ABSTRACT
The primordial objective of this work is to show, through an analitic study, the social capital as a new factor
addressed to promote a sustentable local development in Latin America. For the theory endogenist, the solution for the
disparities of the accelerated and balanced development of some areas in relation to the other, same having the same
productive factors (financial capital, work hand and technology) it is in the use of new certain factors in the own area and
not of exogen form. Among those, find the social capital, intangible factor by nature, that values the trust, the cooperation
and the social relationships. In spite of the difficulty of measuring, it is possible to affirm that he was present in the
development successes, and be absent in many failures. The social capital, constituted of character associations
horizontal, no-hierarchical and without strong barriers to the entrance, has in the trust your characteristic principal,
constituted of individuals' continuous interactions, where besides stimulating the collective organization to grow, valuing
the society and the social relationships, it provides a better performance of the government, facilitating the actions
coordinated to obtain the development, with an administration more previsible macroeconomic, with the appearance of
more effective institutions and also for the strong social integration. For so much, it should be built or to strengthen the
social capital in the area, in the coordination of the collective actions and of the agents' decisions, with the
democratization of the society and construction of social nets, seeking better conditions of life of the population and
creating the capacity of the society to lead and to lead your own development.
Keywords: Social Capital, local development, Latin America.
1
2
Universidade Federal do Ceará.
Professor, Universidade Federal do Ceará.
1. INTRODUÇÃO
A partir da década de 90, estudos sobre o desenvolvimento econômico apontavam
que várias regiões vinham atingindo um desenvolvimento acelerado e equilibrado, em
relação a outras, mesmo dispondo das mesmas condições na busca de fatores produtivos
(capital financeiro, mão-de-obra e tecnologia). Para a Teoria do Desenvolvimento
Econômico Endógeno, a resposta está na utilização de novos fatores, determinados na
própria região e não de forma exógena. Dentre esses, surge o capital social, que passa a
valorizar as relações sociais, a confiança, a cooperação, promovendo o desenvolvimento
econômico ou bem-estar.
Robert Putnam, em sua obra “Comunidade e Democracia: a experiência da Itália
moderna” de 1996, conceitua e inclui o capital social como um fator determinante para o
desenvolvimento econômico, sendo necessário uma maior participação, organização e
cooperação horizontal entre os atores sociais, com objetivo de fortalecer o tecido social.
Outros pesquisadores defendem com mesma ênfase a importância da sociedade e
das relações sociais no desenvolvimento local. Entre esses, Godard comenta: “Uma das
chaves do desenvolvimento local reside na cooperação entre seus atores”(GODARD et.
al. apud SOUZA FILHO, 2000, p.3). Já Boisier (1997) analisa que a sociedade,
compreendida de solidariedade, cooperação e integração social, pode ser considerada
como o principal agente de transformação socioeconômica de uma região.
O capital social, fator intangível por natureza, possui diversas definições. Putnam
(1996, p.177) define como “(...) características de organização social, como confiança,
normas e sistemas, que contribuem para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando
as ações coordenadas”. Para o referido autor, o capital social facilita a cooperação
espontânea, através da confiança mútua que promove uma maior integração das relações
sociais, sendo que a confiança social provém de duas formas interligadas: regras de
reciprocidade e sistemas de participação cívica.
Vale ressaltar que o acúmulo de capital social no Mercado Comum Europeu foi um
dos fatores determinantes para o seu desenvolvimento, com uma sociedade civil
organizada e governos fortes, mesmo sendo países de cultura e hábitos tão distintos.
Todavia, o Mercosul não conseguiu desenvolver. Dentre outros motivos, está o pequeno
estoque de capital social, que ocasionou numa sociedade atrasada, com baixo nível de
confiança, e alto grau de criminalidade, corrupção e exploração.
O presente trabalho tem como objetivo primordial mostrar, através de um estudo
analítico, o capital social como um novo fator direcionado a promover um
desenvolvimento local sustentável na América Latina, de uma melhor forma de
organização social em relação às outras.
Na próxima seção, abordaremos algumas definições de capital social. Em seguida,
na seção 2, analisaremos a importância do capital social para o desenvolvimento local. Na
seção 3, exemplificaremos casos no qual o capital social esteve presente nos sucessos
de desenvolvimento local. A conclusão encerra o trabalho.
2. CAPITAL SOCIAL: DEFINIÇÕES
Existem várias definições de capital social. Mostraremos algumas delas atribuídas
a sociólogos, cientistas políticos e economistas.
James Colemam, segundo Monastério (2000, p.2) “o principal responsável pela
introdução do capital social nas agendas de pesquisa”, em sua obra “Foundations of
Social Theory” de 1990, define capital social incluindo todas as maneiras em que as
relações sociais possam contribuir para a produção, até mesmo organizações verticais,
desde que resolvam os dilemas de ação coletiva (intencionalmente ou não). Para o
referido autor, o capital social aumenta a medida que se utiliza e diminui pelo desuso, ao
contrário de outras formas de capital, sendo assim mais importante, duradouro e
produtivo.
Putnam (1996), apesar da sua definição de capital social ser bastante ampla, em
seus estudos o autor somente tem em mente as associações de caráter horizontal, nãohierárquicas e sem fortes barreiras a entrada, “congregando agentes que têm o mesmo
status e o mesmo poder” 3; possuindo como características um espírito de cooperação e
solidariedade, a confiança, normas e sistemas que contribuem para aumentar a eficácia
da sociedade e “(...)o fato de que ele normalmente constitui um bem público, ao contrário
do capital convencional, que normalmente é um bem privado” 4.
Segundo Putnam (1996, p.192),
“Para a estabilidade política, para a boa governança e mesmo para
o desenvolvimento econômico, o capital social pode ser mais
importante até do que o capital físico ou humano” já que “O
equilíbrio social caracterizado pelo “desertar sempre” pode vir a ser
o futuro de boa parte do mundo onde o capital humano é escasso
ou inexistente” (Idem).
Conforme Putnam (1996, p.174), só existe capital social com a existência de
confiança mútua entre os indivíduos. “Para haver cooperação é preciso não só confiar no
3
4
Ver Putnam (1996), p. 182.
Idem, p. 180.
outro, mas também acreditar que goza de confiança”. Sendo assim, o referido autor vê na
confiança a resolução dos dilemas da ação coletiva, no qual os indivíduos, mesmo
interessados em agir cooperativamente, não conseguem gerar resultados coletivamente
eficientes.
Para Monastério (1999), o capital social é definido pela sua própria função.
Segundo o referido autor “Ele está presente sempre que houver uma característica de
organização social que, intencionalmente ou não, potencializa o trabalho humano,
coordenando as atividades dos agentes com resultados positivos” 5. Monastério comenta
que o capital social não se deprecia com o tempo, pois sua utilização freqüente contribui
para o seu fortalecimento. Já a sua degeneração se dá pela falta de uso. “Outra
característica marcante do capital social está na sua intangibilidade e fluidez” 6.
Abramovay (2000) afirma que “(...) o Capital Social corresponde a recursos cujo
abre caminho para o estabelecimento de novas relações entre habitantes de uma
determinada região”7 ; aparecendo como uma solução dos dilemas de ação coletiva.
Jara (1999) comenta que o capital social pode ser “um recurso individual que
projeta visões de solidariedade” 8 , já que uma pessoa pode ter sentimentos de confiança
e solidariedade e compartilha e se envolve na comunidade. Segundo o autor, o capital
social deve ser alimentado ou construído através da democratização da sociedade e
construção de redes sociais e alianças, pois promovem a interação entre as pessoas e as
instituições.
Kliksberg (1999) focaliza os componentes do capital social: “Las personas, las
familias, los grupos, son capital social y cultura por esencia. Son portadores de actitudes
de cooperación, valores, tradiciones, visiones de la realidad, que son su identidad misma”
9.
Conforme o autor, a cultura constitui numa parte relevante do capital social, portadora
de múltiplas possibilidades de construção nas ações de desenvolvimento.
Amaral Filho (2000b), em seus estudos sobre a presença do capital social no
Estado do Ceará, o define como:
“(...) o acúmulo de compromissos sociais construídos pelas
interações sociais em uma determinada localidade” 10 , onde “o
principal aspecto do capítal social é a confiança, construída
socialmente através das interações contínuas entre os indivíduos”
11
.
5
Ver Monastério (1999), p. 2.
6
Idem.
Ver Abramovay (2000), p. 2.
7
8
Ver Jara (1999), p. 19.
Ver Kliksberg (1999), p.8.
10 Ver Amaral Filho (2000b), p. 1.
11 Idem.
9
3.
A
IMPORTÂNCIA
DO
CAPITAL
SOCIAL
PARA
O
DESENVOLVIMENTO LOCAL
Atualmente, a grande indagação que se faz hoje nos estudos de desenvolvimento
econômico é por que algumas regiões crescem e outras não? Mesmo que elas
disponham das mesmas condições na busca de fatores produtivos, como capital
financeiro, tecnologia e mão - de - obra.
O problema deste questionamento se dá no fato da sociedade não dar a devida
atenção ao processo da tomada de consciência da organização coletiva que pode abrir o
caminho para uma nova relação social entre as comunidades. A transição para uma
sociedade sustentável requer uma mudança interna nas pessoas.
A resposta para indagação do estudo do desenvolvimento econômico, sobre as
disparidades de crescimento de determinadas regiões, pode ser respondida através do
consenso em torno da idéia de que é insuficiente considerar apenas os aspectos
materiais, tangíveis, da vida econômica, leva, agora, em consideração aos aspectos das
sociedades e de suas relações sociais. Novos fatores de produção, determinados na
própria região, não de forma exógena e de caráter decisivo, como o capital social, capital
humano, pesquisa e desenvolvimento, informação e instituições passam a ser vistos de
forma diferente, onde a região que consegue reunir esses fatores possui melhores
condições de atingir o desenvolvimento acelerado e equilibrado.
Barquero comenta que a sociedade local têm um papel relevante no
desenvolvimento equilibrado e sustentado de uma região no longo prazo, através dos
seus processos de organização e relação social:
“...a forte identidade da cultura local tende a assimilar as novas
realidades produtivas e os novos esquemas de relações sociais, e os
novos valores encontram um eco favorável nas zonas de
desenvolvimento local. Desta feita, tendem a integrar-se com um
mínimo de custos sociais e culturais, já que são respostas visíveis aos
problemas locais” (BARQUERO apud SOUZA FILHO, 2000, p. 2)
Kliksberg (1999) comenta que uma onda de investigações nos últimos anos têm
indicado que o capital social fortalece o tecido social, proporcionando o desenvolvimento
local. Segundo Monastério (2000), sociólogos, cientistas políticos e, logo depois, os
economistas passaram a valorizar o capital social e sua influência positiva no
desempenho econômico das regiões, através de uma sociedade civil ativa e organizada,
que consegue superar problemas e “(...) potencializa as intervenções públicas em favor
do desenvolvimento” 12
Para Amaral Filho (2000b), apesar da dificuldade de se medir, é possível afirmar
que o capital social esteve por trás dos sucessos de desenvolvimento de muitas regiões,
e a sua ausência esteve por trás de muitos fracassos.
O capital social constituído por instituições horizontais, de participação cívica e
regras de reciprocidade generalizada criaram um ambiente favorável para o surgimento
de instituições públicas mais eficazes. A atuação do governo é beneficiada pela infra–
estrutura social e pelos valores democráticos, tanto por parte das autoridades, quanto dos
cidadãos dessa comunidade. Esta atmosfera favorável proporciona uma gestão
macroeconômica mais previsível, facilitando ações coordenadas para obter um
desenvolvimento econômico.
Jara (1999) ressalta a importância da construção de redes sociais, já que
promovem a interação entre as pessoas e instituições. O investimento em capital social
incentiva essa construção. “As redes representam uma estratégia de luta e cooperação
dos grupos sociais que conformam a sociedade fragmentada para transformá-la”
13.
O
referido autor comenta que “os relacionamentos de confiança, reciprocidade e cooperação
facilitam a construção de processos de mudança social e desenvolvimento...,
enriquecendo o tecido social” 14.
A confiança é a essência do capital social. Sem ela, torna-se impossível uma
sustentabilidade. Caso ocorra a quebra dos laços de solidariedade, haverá a
desconfiança. Amaral Filho (2000b) afirma que a confiança resulta da cooperação e
eficiência coletiva, mas não extingue a competição entre os indivíduos e grupos sociais.
Para Putnam (1996) a confiança social provém de duas formas interligadas: regras de
reciprocidade (forma na qual um indivíduo tem de controlar a ação de outro indivíduo, que
consegue fortalecer a confiança social, facilitando a cooperação) e sistemas de
participação
cívica
(associações
comunitárias,
cooperativas,
clubes
desportivos,
associações de assistência mútua e sociedades orfeônicas, já que representam forte
integração social).
Souza Filho (2000b) analisa o papel relevante do capital social para o
desenvolvimento local (de caráter endógeno), enfatizando:
A capacidade da sociedade liderar e conduzir o seu próprio
desenvolvimento regional, condicionando-o à mobilização dos
fatores produtivos disponíveis em sua área e ao seu potencial
12
13
14
Ver Monastério (1999), p. 1.
Ver Jara (1999), p. 7.
Idem, p. 17.
endógeno, (...) na execução de políticas de fortalecimento e
qualificação das estruturas internas visando sempre a
consolidação de um desenvolvimento originalmente local” 15.
O autor ressalta que a participação popular pode se constituir em um importante
gerador de capital social, mas é preciso que a gestão de seu processo esteja voltada para
esta finalidade e que sua prática seja comum e permanente16.
O capital social, sozinho, não consegue promover o desenvolvimento
econômico. No entanto, conforme Souza Filho (2000a), ele é a base para as regiões
enfrentarem e se adaptarem aos desafios e oportunidades presentes e futuras. Deve-se
manter e ampliar o seu estoque nas localidades, fortalecendo e estimulando a autoorganização local. Vale ressaltar que se faz necessário formar comunidades voltadas à
colaboração e a participação, que possua indivíduos que valorizam a importância do
trabalho em conjunto, abertos à mudança e preparados para criarem e inovarem.
Bandeira (1999) diz que qualquer política de atuação governamental e gestão de políticas
públicas são imprescindíveis para a ampliação do capital social em uma determinada
região17.
O acúmulo de capital social nos países europeus, mesmo sendo países de
cultura e hábitos tão distintos, foi um dos fatores determinantes para o desenvolvimento
da região, com uma sociedade civil organizada e governos fortes. A prova é o sucesso do
Mercado Comum Europeu, que conseguiu obter níveis positivos de crescimento
econômico.
Ao contrário da Europa, a América Latina não conseguiu desenvolver, onde “os
Estados Latino-americanos se encontram mais e mais impotentes” (Jara,1999,p.8) e
políticas sociais que não apontam a construir sustentabilidade, sem moderar as
desigualdades.
O pequeno estoque de capital social na região, ocasionando numa sociedade
desorganizada e atrasada, com o aumento das distâncias entre os mais ricos e mais
pobres da população, baixo nível de confiança, e alto grau de criminalidade, corrupção e
exploração foi um dos motivos do fracasso do Mercosul. No entanto, existem casos da
presença do capital social no desenvolvimento de algumas regiões da América Latina
(veja as seções 3.2. e 3.3.), sendo possível fortalecer ou construir o capital social na
região.
15
Ver Souza Filho (2000b), ps. 2 e 3.
Idem.
17 Souza Filho (2000b) possui o mesmo posicionamento de Bandeira (1999), em relação a atuação de políticas
governamentais.
16
4. EXEMPLOS DA PRESENÇA DO CAPITAL SOCIAL NO
DESENVOLVIMENTO LOCAL
4.1 Itália
Putnam (1996) analisou duas regiões italianas: Emili-romagna, ao norte, e Calábria,
ao sul. Ambas as regiões, na década de 1900, possuíam aspectos de desenvolvimento
muito parecidos. Já na década de 1970, Putnam detectou uma desigualdade acentuada
entre essas regiões. A região de Emili-romagna, de grande participação política e
solidariedade social conseguiu-se desenvolver, enquanto que a região da Calábria,
notava-se ainda a presença de características feudais, fragmentada e isolada.
Como resposta à essa disparidade entre ambas regiões, Putnam (1996)
concluiu que as tradições cívicas e organização social foram fatores preponderantes no
desenvolvimento econômico e institucional da região de Emili-romagna, que conseguiu
industrializar-se, com melhoras na qualidade de vida da população, tornando-se uma das
regiões mais prósperas da Europa. Essa região era detentora de um grande número de
sistemas de participações horizontais, com uma sociedade civil bastante organizada e
governos fortes, democráticos, transparentes e organizados.
Ao contrário da região de Emili-romagna, a região da Calábria não se
desenvolveu. A presença de organizações verticais, o elevado grau de corrupção, “a
desconfiança mútua e a transgressão, a dependência vertical e a exploração,...Havia
pouca participação em associações cívicas. A ilegalidade era previsível.”
18,
ocasionando
a desordem, a criminalidade, o atraso e comunidades impotentes e exploradas.
4.2 Porto Alegre
Kliksberg (1999) e Bandeira (1999) analisaram a presença do capital social na
cidade de Porto Alegre-RS, que conseguiu melhorar a qualidade de vida de sua
população.
Em 1989, a cidade de Porto Alegre possuía diversos problemas sociais, e
grande parte de sua população tinha o acesso limitado aos serviços básicos. A prefeitura
local elaborou um sistema que possibilitava a participação popular. A cidade fora dividida
em 16 regiões, sendo discutidas suas prioridades. Ao mesmo tempo, foram realizadas
diversas reuniões, onde se debatiam publicamente problemas e soluções para o
desenvolvimento local, com melhorias na saúde, educação e cultura.
18
Ver Putnam (1996), p. 191.
Como resultado, entre os anos de 1990 a 1996, o abastecimento de água atingiu
98% da população. O programa de legitimação de propriedade da terra a setores pobres
e assentamentos beneficiou, no mesmo período, 13% da população. O número de
matrículas nas escolas primárias e secundárias cresceu 159% entre 1989 e 1997, onde
foi criado o programa de alfabetização de adultos. Vale ressaltar que “(...) la participación
colectiva en el monitorio de los procesos de ejecución, posibilitaron resultados de esta
magnitud” 19.
O capital social esteve presente na sociedade de Porto Alegre, através das
associações de comunidade, com mobilização ativa, na luta contra a descentralização do
poder, na elevação da capacidade de cooperação, “se creó um clima de confianza entre
los actores, se generaron estímulos significativos para um comportamiento cívico
constructivo” 20.
4.3 Estado do Ceará21
Amaral Filho (2000b) realizou estudos sobre a suposta presença do capital social
no desenvolvimento local no Estado do Ceará, a partir de 1987, “na coordenação das
decisões dos agentes, no monitoramento das ações públicas e na sustentabilidade desse
crescimento” 22 , nas reformas estruturais ocorridas no Governo Estadual, que resultou no
crescimento econômico com taxa acumulada de variação do seu PIB de 56,25% contra
41,1% do Nordeste e 36,2% do PIB nacional, entre os anos de 1985 e 1998.
O capital social esteve inicialmente presente no CIC (Centro Industrial do Ceará),
logo depois, ele se estendeu na AJE (Associação de Jovens Empresários), no Pacto de
Cooperação (fundado em 1991, é a principal iniciativa que mantém um relacionamento
estreito de cooperação entre o setor privado, governo e sociedade civil), no Projeto
Áridas e no PLANEFOR (Plano Estratégico da Região Metropolitana de Fortaleza),
passando a promover debates e “a acumulação e o desenvolvimento desse capital social,
em redes, contribuíram para os ajustes e a estabilização do regime de crescimento do
Estado do Ceará na sua história recente” 23
A parceria entre essas entidades, juntamente com outras associações,
universidades, governos estadual e municipais proporcionaram, entre outras, uma política
de recursos hídricos (“Governos das Mudanças: 1995-2000”), uma reforma fiscal (sendo
19
Ver Kliksberg (1999), p. 21.
Idem, p. 22.
21 Em trabalho anterior, entitulado: “ A Importância do Capital Social para o Desenvolvimento Local: o caso do Estado
do Ceará, pós 1987. VIII Encontro de Iniciação à Pesquisa, resumos. Fortaleza: UNIFOR, 2002” analisamos o capital
social no Estado do Ceará. Mostraremos alguns resultados.
22 Ver Amaral Filho (2000b), p. 21.
20
o Estado do Ceará o pioneiro no ajuste fiscal) , financeira (conseguindo uma autonomia
financeira no contexto nacional e internacional, gerando condições de realizar
investimentos em infra-estrutura e atraindo parcerias com o Banco Mundial e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento - BID), e administrativa a partir de 1987.
Como resultado de desenvolvimento, nota-se, segundo Maia (2000), uma
política de cadeias produtivas (clusters) e uma descentralização das políticas sociais,
através do fortalecimento dos municípios e comunidades, obtendo melhores resultados
de IDH (Índice de Desenvolvimento Humano), passando de 0,477 em 1980 para 0,590
em 1996, com crescimento relativo de 23,7%, superando o mesmo período, a nível
nacional, que obteve 13,1%.
5. CONCLUSÃO
A resposta para indagação do estudo do desenvolvimento econômico pode ser
respondida através do consenso em torno da idéia de que é insuficiente considerar os
aspectos naturais, tangíveis, da vida econômica, leva–se, agora, em consideração aos
aspectos das sociedades e de suas relações sociais traduzidas pelo capital social.
Podemos dizer que, o capital social é importante para o desenvolvimento local,
pois contribui para um novo regime de desenvolvimento econômico à medida que
coordena as decisões dos agentes e o monitoramento das ações públicas, sustentando
dessa forma de desenvolvimento.
No Brasil, assim como em toda a América Latina, deve-se enfatizar hoje a
importância de desenvolver na cultura de seu povo o espírito de coletividade e
solidariedade para alcançar o desenvolvimento, valorizando a sociedade, construindo ou
fortalecendo o capital social, objetivando melhorias nas condições de vida das
populações, empenhando as relações sociais no território.
23
Idem.
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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