GESTÃO DA ESCOLA E QUALIDADE DO ENSINO: DAS

GESTÃO DA ESCOLA E QUALIDADE DO ENSINO: DAS
CONCEPÇÕES VEICULADAS ÀS REPRESENTAÇÕES SOCIAIS DO
COTIDIANO ESCOLAR
PARRO, Ana Lúcia Garcia1 - UNESP
Grupo de Trabalho – Políticas Públicas, Avaliação e Gestão da Educação
Agência Financiadora: Não conta com financiamento
Resumo
Inserindo-se no âmbito das pesquisas que se preocupam com a qualidade da escola pública e
com suas finalidades, este trabalho tem por objetivo identificar as concepções veiculadas pela
política educacional do governo estadual paulista dos dois últimos governos (2007 a 2010; e
2011 até a atualidade) e as representações sociais dos diferentes integrantes de escolas
públicas paulistas a respeito da gestão, qualidade do ensino e avaliação externa em larga
escala. Parte-se de um referencial que compreende a escola como produtora de políticas
apesar de inserida em um contexto de implementação de programas marcados pela
valorização do controle e dos resultados de aprendizagem. Dentre os procedimentos
metodológicos, destacam-se a observação de duas escolas públicas com maior e menor índice
de desempenho na avaliação externa em larga escala em 2011 e entrevistas semi-estruturadas
com diferentes integrantes da escola (pais, alunos, funcionários, professores e equipe gestão)
sobre gestão e qualidade de ensino. Além disso, fez-se necessária uma análise documental das
propostas oficias da Secretaria da Educação nos últimos mandatos governamentais. A
pesquisa em andamento tem apontado que, enquanto as diretrizes e metas propostas
oficialmente direcionam o trabalho pedagógico da escola, o cotidiano das instituições está
marcado pela construção de regras e acordos próprios de cada grupo e da gestão da escola.
Nesse sentido, a partir das relações e contradições entre o que é veiculado pelas diretrizes
políticas e o que é concebido e vivenciado no cotidiano escolar, a pesquisa pode contribuir
com a discussão das reais possibilidades de a escola vir a desenvolver uma formação de
qualidade.
Palavras-chave: Gestão Escolar. Qualidade do Ensino. Avaliação Externa em Larga Escala.
1
Doutoranda em Educação na UNESP Marília, mestrado na linha: Política Educacional, Gestão de Sistemas
Educativos e Unidades Escolares sob o título: Gestão da Escola, Qualidade do Ensino e Avaliação Externa:
desafios na e da escola. Membro do grupo de pesquisas CEPAE (Centro de Estudos e Pesquisas em
Administração da Educação) e da equipe de pesquisa do projeto Indicadores de Qualidade e Gestão Democrática
desenvolvido na Universidade do Vale do Rio dos Sinos – UNISINOS, vinculada ao Observatório de Educação
CAPES/INEP. E-mail: [email protected]
3281
Introdução
O presente trabalho integra-se ao projeto de pesquisa em rede2, intitulado
“Indicadores de qualidade e gestão democrática” cuja problemática é discutir a qualidade da
escola básica referente aos indicadores de desempenho, gestão democrática e avaliação em
larga escala. Os estudos que integram o projeto têm a finalidade de investigar a avaliação
institucional e da aprendizagem, os indicadores de desempenho dos sistemas de ensino e
determinantes da qualidade do ensino das escolas públicas.
Nesse contexto, os objetivos desta pesquisa são desenhados a partir da seguinte
questão: quais as concepções veiculadas pelos órgãos e documentos oficiais e quais as
concepções vivenciadas na escola acerca da qualidade do ensino e gestão da escola e do
sistema de ensino? O problema da pesquisa recai sobre a discussão das reais possibilidades de
a escola contribuir com a formação do indivíduo e com a construção de uma outra escola,
considerando, sobretudo, que a mesma encontra-se em um contexto de implementação de
políticas e programas externos a ela, marcado pela supervalorização do controle por
resultados de aprendizagem.
Este trabalho apresenta elementos para uma discussão acerca da temática (gestão,
qualidade e avaliação externa em larga escala) embora a pesquisa ainda esteja em
desenvolvimento. O conteúdo das entrevistas será analisado à luz da teoria das representações
sociais (JODELET, 2001; MOSCOVICI, 2001). Esse conteúdo revela conhecimentos e
opiniões pessoais mais ou menos elaboradas, impressões de quem está dentro da escola, as
concepções vivenciadas pelo cotidiano escolar, as representações sociais do grupo em
questão. Ao definir o conceito representações sociais, Jodelet (2001, p.22) destaca o seu
reconhecimento e validade enquanto forma de conhecimento.
É uma forma de conhecimento, socialmente elaborada e partilhada, com um objetivo
prático, e que contribui para a construção de uma realidade comum a um conjunto
social. Igualmente designada como saber do senso comum ou ainda saber ingênuo,
natural, esta forma de conhecimento não é diferenciada, entre outras, do
conhecimento científico. Entretanto, é tida como um objeto de estudo tão legítimo
quanto este, devido à sua importância na vida social e à elucidação possibilitadora
dos processos cognitivos e das interações sociais.
2
Destaca-se que o Projeto em Rede é financiado pela CAPES/INEP (Edital nº 38/2010) e, integram-se a ele a
Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS), a Universidade Estadual Paulista (UNESP), a
Universidade de Passo Fundo (UPF) e a Universidade Estadual do Oeste do Paraná (UNIOESTE).
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Já as concepções veiculadas pelo governo paulista dos últimos governos serão
contempladas a partir da análise de conteúdo dos “Cadernos do gestor” e do material de
planejamento encaminhado para as escolas públicas do estado de São Paulo a partir de 2007 e
com a criação do Índice de Desenvolvimento da Educação do Estado de São Paulo – IDESP
(BARDIN, 1977). Assim, será feita a análise dos modelos de gestão veiculados oficialmente e
as representações sociais de gestão, qualidade e avaliação externa em larga escala.
Este trabalho está organizado em quatro partes: a primeira delas destaca a escola
enquanto sujeito e produtora de regras; na segunda, aponta-se para os pressupostos teóricos da
gestão e qualidade do ensino e seus desdobramentos na prática educativa; a terceira traz as
contribuições dos estudos sobre a escola e seu cotidiano e da política em ciclo; por fim, tratase da avaliação externa em larga escala que pretende indicar a qualidade do ensino e são
tecidas algumas conclusões.
A escola como sujeito, produtora de regras
Uma das considerações iniciais é que a escola se constitui não somente como objeto,
mas também como sujeito das ações e das pesquisas. Justifica-se, portanto, a necessidade de
compreender o que pensam e como agem os atores do processo educativo na escola, sendo
eles, os integrantes dos diferentes segmentos. Uma das contribuições que se destaca nesse
sentido é a de Mainardes (2006) que, tendo como referência os estudos de Ball e Bowe
(1992), enfatiza a importância de articular os olhares macro e micro sobre a realidade nas
pesquisas em educação. Esse caminho constitui uma possibilidade de compreensão crítica das
políticas e programas educacionais ao analisá-los desde sua formulação, influências, até sua
implementação no contexto da prática, da escola e seus efeitos e/ou resultados. Tratam-se dos
contextos abordados por Ball e Bowe (1992) no ciclo de políticas.
A proposta dessa abordagem reconhece um papel ativo da escola. Acredita-se na
necessidade de as políticas não serem analisadas apenas no âmbito da formulação, da análise
documental, mas reconhecer que essas sofrem influências e, ao serem vivenciadas nas e pelas
escolas, podem ocorrer alterações, ou seja, não serem traduzidas na prática tal como foram
planejadas a priori. Sobre esse aspecto, Mainardes (2006, p. 53) aponta
O contexto da prática é onde a política está sujeita a interpretação e recriação e onde
a política produz efeitos e consequências que podem representar mudanças e
transformações significativas na política original. (...) O ponto-chave é que as
3283
políticas não são simplesmente implementadas dentro desta arena (contexto da
prática) mas estão sujeitas à interpretação e, então, a serem recriadas.
Ao se subsidiar neste autor, não se concebe a escola como aquela que vai reproduzir as
diretrizes da política educacional ou adapta-las ao seu contexto local, mais do que isto,
considera-se a escola como propositora de políticas educacionais. A contribuição dessa
abordagem está no reconhecimento do papel ativo da escola por meio da análise do ciclo de
políticas e, ao colocar a escola como objeto e sujeito de estudo, o processo político passa a ser
entendido como multifacetado e dialético, necessitando da articulação das perspectivas macro
e micro, do sistema e da escola.
A Gestão e a Qualidade do Ensino
Para investigar a gestão, a qualidade da educação e suas relações é importante optar
por um referencial que compartilhe com a ideia inicial da escola enquanto produtora e não
apenas reprodutora das políticas construídas de “cima para baixo”. Assim, é fundamental
explicitar o que se entende por gestão e qualidade da escola. Com relação à gestão, importa
destacar que, neste projeto, gestão e administração escolar são termos utilizados como
sinônimos, embora se reconheça estudos que apontam a diferença do significado dos termos,
como em Silva Jr (2002).
A gestão escolar tem sua origem nos moldes da Teoria Geral de Administração
(TGA). No entanto, alguns autores, (PARO, 1986; RUSSO, 2005; SILVA JR, 2002),
defendem que a administração deve considerar a especificidade do processo pedagógico
escolar para organizar-se, desse modo, recusam o paradigma da administração empresarial
como referência para a gestão escolar. De acordo com Paro (1986, p. 136), “a Administração
Escolar precisa saber buscar na natureza própria da escola e dos objetivos que ela persegue os
princíp ios, métodos e técnicas adequados ao incremento de sua racionalidade”.
Em defesa de uma administração escolar diferente dos moldes empresariais, Russo
(2005) assinala uma mudança dos paradigmas que foram dominantes para a administração
escolar até meados da década de 1980, quando se passou a questionar a transposição mecânica
dos princípios e métodos da TGA para a escola. Para o autor, essa mudança de paradigmas
justifica-se pela
incompatibilidade entre o fundamento capitalista da teoria geral de administração
produzida para mediar o sistema de exploração da força de trabalho e maximizar a
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extração da mais-valia e a natureza e método de atualização cultural das novas
gerações que, em última instância, representa a produção e continuidade da
humanidade (RUSSO, 2005, p.29).
Ao buscar sua especificidade na natureza do trabalho produzido, a gestão escolar
aponta para a necessidade de caminhar na reelaboração de seu campo teórico. Com essa
perspectiva, para uma reflexão teórica da administração escolar, estudos que se façam no
interior das escolas ganham relevância ao investigarem as reais possibilidades de ação.
Diante do exposto, é preciso esclarecer, então, o significado atribuído ao termo gestão
ou administração escolar. Em seu estudo sobre a administração escolar, Paro (1986) a defini e
reafirma em estudos posteriores (Paro, 2008), “como a utilização racional de recursos para a
realização de fins determinados”. Se a administração é a utilização de meios, então, pode-se
afirmar, com Russo (2005), que a gestão é mediação entre os recursos (meios) e os resultados
(fins).
A especificidade da administração escolar, a mudança de paradigmas, ocorre
justamente porque a administração enquanto mediação não é um fim em si mesma, seus
objetivos são os objetivos do que é administrado e, no caso, a administração deve organizar-se
em torno de suas finalidades, os objetivos da escola. Nas palavras de Russo (2005, p. 37), a
educação, como prática humana de formação de sujeitos históricos, “exige formas de
organização do trabalho que priorizem as relações solidárias e cooperativas, fundadas nos
princípios do diálogo e da persuasão, isto é, de relações entre iguais”.
Ora se a gestão é mediação, vale destacar quais são os meios e os fins da educação.
Nesse ponto, assinala-se que os fins da escola não são apenas diferentes dos fins de uma
empresa, mas opostos. Dessa maneira, não é possível aceitar que essa gestão, a escolar, ocorra
da mesma forma que em uma empresa porque “uma administração que não discute o sentido
público ou moral das finalidades a que se volta, limitando-se a buscar os meios necessários à
sua realização, pode até ser eficaz, mas, certamente, não será educacional”. (SILVA Jr, 2002,
p. 204).
Caminhando nessa perspectiva, Paro (1986) reserva à educação dois papéis
fundamentais: transmitir o saber historicamente acumulado e desenvolver uma consciência
crítica da realidade. É importante assinalar que, assim como Paro (1986), Saviani (2008),
ressalvadas suas especificidades, enfatiza a necessidade de transmitir o saber historicamente
acumulado na escola. Reconhecer a existência de um conhecimento que precisa ser
socializado não anula a atividade do aluno, a importância da construção de novos saberes
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além do que fora historicamente produzido. Para Duarte (2007, p.49), “não há produção do
novo sem a reprodução do que já foi construído historicamente”.
É possível considerar que a formação do indivíduo para-si defendida por Duarte
(2007) caminha ao encontro dos pressupostos da pedagogia histórico-crítica de Saviani
(2008). Ao aceitar a transmissão dos conhecimentos acumulados e desenvolvimento de uma
consciência crítica por meio de uma formação do indivíduo para-si como finalidade da
educação, conclui-se que o processo do trabalho educativo organizado por meio da gestão
escolar será de qualidade se atingir sua finalidade. Vale ressaltar que, dessa forma, a
qualidade da educação não está diretamente relacionada a uma medida que pode ser verificada
externamente ou a metas estabelecidas de cima para baixo. Uma formação para-si está além
de conhecimentos quantificáveis, envolve valores e atitudes, relações pedagógicas humanas e
democráticas. Nesse ponto, cabe ressalvar a importância da avaliação externa para o sistema
de ensino, para avaliar, para conhecer e servir de parâmetro para reorganizar o ensino, embora
sejam reconhecidas suas limitações em qualificar o que não pode ser quantificado.
Os estudos sobre a escola
A investigação das concepções vivenciadas na escola acerca da qualidade e gestão
escolar faz sentido ao entender a escola enquanto espaço de produção de saberes, práticas e
regras. As concepções veiculadas oficialmente são determinantes no cotidiano escolar, no
entanto, destaca-se um referencial que enfatiza que a escola faz política. Além da reprodução,
a escola produz ações, concepções e toma decisões.
Nesse sentido, autores como Lima (2003), Canário (1996), Nóvoa (1995), Derouet
(1996) contribuem com seus estudos sobre a escola ao valorizá-la como espaço de produção,
enquanto sujeito na organização do trabalho e oferecem subsídios para a realização de novas
pesquisas.
Por meio de uma análise sobre a realização de pesquisas que estudem a escola como
objeto científico, esses autores apontam para a necessidade dessas pesquisas na construção do
conhecimento em educação. Segundo Nóvoa (1995), esse tipo de investigação transcende às
tradicionais visões macro e micro e privilegiam um nível meso de compreensão e de
intervenção.
Apesar de conterem visões parcelares da realidade, é evidente que tanto as teorias
macroscópicas como os estudos microscópicos produziram um conhecimento útil e
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pertinente do ponto de vista do pensamento e da acção pedagógica. Hoje, emerge no
universo das Ciências da Educação uma meso abordagem, que procura colmatar
certas lacunas das investigações precedentes (NÓVOA, 1995, p.20).
Embora escrito na década de 1990, essa abordagem continua defendida já que
possibilita uma compreensão da organização escolar como espaço no qual decisões são
tomadas.
Ao analisar a organização educativa em Portugal, Lima (2003) afirma que a escola
está formalmente organizada em um contexto imposto para todo o país de maneira uniforme,
mas os estudos das e nas escolas mostram a diferença entre a administração central e o
funcionamento concreto das escolas. A esse contexto, o autor atribui a expressão “infidelidade
normativa”, uma oposição ao conformismo normativo-burocrático, reconhecendo na escola
um espaço de (auto) organização para a produção de regras.
Desse modo, estudar a cotidianidade da escola só faz sentido ao entendê-la, além das
determinações das políticas e normas oficiais. Em seu estudo sobre a escola cotidiana no
México, Rockwell (1986) aponta que a norma educativa oficial não é incorporada pelas
escolas tal como foram formuladas originalmente, “Las políticas gubernamentales y las
normas educativas infuyen en el processo, pero no lo determinan em su conjunto”
(ROCKWELL, 1986, p. 14). Mais adiante, a autora defende a realização de estudos
qualitativos, os quais podem contribuir com a análise da escola e das dimensões que
interferem no processo educativo, além das documentações oficiais.
Ao estudar a concretização das reformas na realidade da prática escolar brasileira,
Silva Jr e Ferretti (2004) trazem à tona três faces da instituição escolar as quais refletem sua
especificidade e síntese: o institucional, a organização e a cultura. Por esse viés, os autores se
propõem a entender e pesquisar a contribuição da escola para a construção do pacto social
vigente. Os autores apontam, igualmente, que a escola não é uma agência reprodutora que,
por meio de suas três faces, no momento de implantação das reformas se torna possível a
contra hegemonia.
Ao acreditar na possibilidade de uma margem de autonomia das escolas diante das
reformas, tanto Silva Jr e Ferretti (2004) como Ball e Bowe (1992) ressaltam a importância de
estudar as escolas. A ideia do ciclo de políticas de Ball e Bowe (1992) é construída a partir do
cruzamento dos olhares macro e micro para a escola. Traduzir as políticas em práticas é um
processo complexo e esta análise sugere que se leve em consideração nesse processo cinco
contextos. O primeiro deles indica a influência nas disputas pela formulação da política; o
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contexto da prática no qual a política está sujeita à recriação e interpretação; a produção de
texto, resultado das disputas e acordos; os resultados e efeitos; e, a estratégia política para
identificar as desigualdades criadas ou reproduzidas pela política. Esses contextos indicam um
caminho para se pensar as políticas e entender como são feitas na escola.
Considerações Finais
A gestão e a qualidade do ensino estão diretamente relacionadas com a política de
avaliação externa que tem sido objeto de discussão entre pesquisadores e professores
principalmente a partir da década de 1990. Nesse período, a prática de avaliação externa em
larga escala conquista espaço hegemônico no interior da escola como proposição e condução
de políticas públicas para a educação.
Em 2007, foi criado em âmbito nacional, pelo Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), o Índice de Desenvolvimento da Educação
Básica (IDEB), mecanismo criado para “fotografar a situação das escolas e sistemas de
ensino, tendo em vista uma tentativa de articulação entre desempenho acadêmico em provas
nacionais e taxas de reprovação e evasão com metas de melhoria” (ADRIÃO e BORGHI,
2008, p.81). No estado de São Paulo, foi criado o Índice de Desenvolvimento da Educação do
Estado de São Paulo (IDESP) que apresenta um indicador de qualidade para cada unidade
escolar, objeto desta pesquisa.
O principal objetivo do índice é fornecer um diagnóstico da qualidade do ensino
oferecido, apontando o que precisa ser melhorado a cada ano. É um diagnóstico para
direcionar e encaminhar ações visando à melhoria da qualidade da educação. Para isso, metas
são criadas e estabelecidas pela Secretaria da Educação para as escolas da rede estadual. Essas
metas devem ser superadas a cada ano e, assim, pretende-se atingir até 2030 os seguintes
índices: 7 para o ciclo de 1ª a 4ª série; 6 para o ciclo de 5ª a 8ª série; e 5 para o Ensino Médio3.
Inseridos neste contexto, materiais são construídos e encaminhados às escolas com a
finalidade de que estas consigam atingir as metas estabelecidas.
Nesse ponto, é preciso introduzir algumas considerações referentes ao procedimento
de avaliação em larga escala que tem sido realizado. Diferentes autores abordam a avaliação
3
A esse respeito ver a Resolução – 74, de 6-11-2008, a qual institui o Programa de Qualidade da Escola (PQE) e
o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDESP).
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externa, seus resultados e/ou efeitos para as escolas e questionam certos aspectos. Sobre os
problemas atrelados à avaliação externa, Martins (2002, p.163) destaca que
É inegável que realizar a avaliação em larga escala sobre os resultados obtidos pela
escola constitui um importante indicador para que os gestores do sistema de ensino
possam corrigir os problemas do fluxo escolar e reorientar as decisões e medidas
legais. No entanto, esses mecanismos podem limitar sobremaneira as possibilidades
para a ampliação do exercício da autonomia da escola, caso continuem
desconsiderando o incentivo à auto-avaliação, bem como a possibilidade de gestão
de seus recursos.
Essa mesma autora enfatiza ainda que a avaliação tal como é realizada “não parece
captar a complexidade da dinâmica intra-muros escolares e tampouco suas características
qualitativas, isto é, sua cultura, seus valores, a interação e os conflitos entre os pares e entre
estes e a comunidade” (MARTINS, 2002, p. 136).
Tendo em vista que os resultados obtidos são indicadores do desempenho dos alunos,
é preciso compreender que a avaliação em larga escala não é ruim ou prejudicial em si
mesma. Em outra pesquisa (GARCIA, 2010) foi apontado que as críticas relacionadas a essa
avaliação residem na utilização equivocada desses parâmetros, tanto pela escola como pelo
Estado, o que provoca a disputa no interior e entre as escolas via criação de rankings
educacionais e incentivos financeiros. O que poderia se constituir em um referencial para
melhorar e aglutinar esforços visando à melhoria da qualidade termina por responsabilizar,
culpando ou punindo quando metas não são atingidas.
Diante das críticas apontadas ao desenvolvimento da avaliação em larga escala, Souza
e Oliveira (2003, p.883) adotam um posicionamento mais ponderado.
Não se pretende, com as considerações aqui esboçadas, desprezar o valor da
avaliação externa, onde se situa a apreciação do trabalho escolar pelas instâncias
administrativas do sistema, a qual, no entanto, não deve se traduzir na aplicação de
testes de rendimento escolar. Potencializar a dimensão educativa/formativa da
avaliação certamente supõe a promoção da autonomia pedagógica e didática da
escola e não a sua conformação, que se realiza quando se delimita que conhecimento
deverá ser legitimado pela escola, cujo cumprimento é condição para sua premiação.
Ainda sobre a avaliação em larga escala, Werle (2010) faz uma comparação
interessante. Para a autora, a avaliação tem por objetivo apresentar parâmetros da floresta, ou
seja, da rede; e não destacar as laranjeiras, se floriram ou não, que representam as escolas. É
na especificidade da unidade escolar que se torna possível dar sentido e significado aos
índices e ver, consequentemente, as laranjeiras.
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Diante do exposto, importa reafirmar que a escola é espaço de produção de regras, de
política, pode vivenciar uma “infidelidade normativa” (LIMA, 2003), na contribuição com
uma formação crítica e consciente de sua realidade (PARO, 1986) e que leve em consideração
uma formação do indivíduo para-si (SILVA JR e FERRETTI, 2004) voltada para a
emancipação social num processo de apropriação e objetivação do gênero humano. Nesse
caminho, a gestão da escola é embalada (MACHADO, 1998) para construir a qualidade
negociada, na qual os fins não estão determinados previamente, mas construídos pelo coletivo
da escola.
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