TITULO: O GESTOR PÚBLICO FRENTE A SOCIEDADE

TITULO:
O GESTOR PÚBLICO FRENTE A SOCIEDADE
DEMOCRÁTICA
AUTOR:
JOSÉ LUÍS BIZELLI
END.: Av. Mauá, n691
CEP: 14.801-190 - Araraquara - SP
TEI..: (0162) 36-4060
INSTITUIÇÃO
INSTITUIÇÃO:UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
UNESP/Araraquara
ROD.: Araraquara - Jaú, km 1
CAIXA POSTAL nº 174
CEP.: 14.800-901 - Araraquara - SP
TEI..: (0162) 32-0444 / R: 118 - FAX (0162) 32-1362
RESUMO
O trabalho que se segue procura, a partir do diagnóstico da sociedade brasileira e do Estado brasileiro
contemporâneo, identificar novas habilidades indispensáveis ao gestor público que deve funcionar como canal
de transmissão entre a sociedade civil e a máquina estatal.
Se a democracia brasileira não mostrar capacidade para resolver os problemas sociais em que estão
mergulhados amplos setores da população, expandindo as conquistas da cidadania e incorporando estes setores à
sociedade civilizada, corremos o risco de inviabilizar a governabilidade do setor público nacional.
O GESTOR PÚBLICO FRENTE À SOCIEDADE DEMOCRÁTICA
AUTOR
JOSÉ LUIS BIZELLI Mestre em Ciências Sociais
AV. Mauá, n'691
TEI...:(0162) 36-4060
CEP: 14.801-190 - Araraquara - São Paulo
INSTITUIÇÃO
UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
UNESP - FCL/ARARAQUARA
O objetivo deste trabalho é analisar o momento por que passa a sociedade brasileira e contribuir para a
discussão do papel do gestor (administrador) público frente aos desafios sócio-econômicos do Brasil dos anos
90.
Embora recente, a democratização brasileira tem se defrontado com situações próprias de sociedades
"excludentes", ou seja, agrupamentos sociais nos quais amplos setores da população vêem seus direitos à
cidadania, garantidos em Carta Constitucional e negados no cotidiano vivido.
Neste sentido é preciso que a democracia seja estendida para dentro do organismo estatal, abrindo
caminho para a participação dos cidadãos na vida pública, absorvendo as demandas dos setores menos
privilegiados que se não forem incorporados à vida civilizada colocarão em risco a própria governabilidade do
sistema administrativo nacional .
Para dar conta desta análise o texto está dividido em três partes. A primeira caracteriza os desafios
herdados pela democracia brasileira.
A segunda identifica o papel do setor público nesta nova sociedade
democrática. E, finalmente, a última parte aponta para o papel público do homem que se encaminha para a
tarefa de administrar a sociedade brasileira.
A DEMOCRATIZAÇÃO BRASILEIRA E AS DEMANDAS SOCIAIS
Os vinte e um anos de governos militares no Brasil legaram à Nova República. além de uma dívida
externa e de uma dívida interna do setor público, uma imensa dívida social.
O regime militar interrompeu o acesso às arenas decisórias através dos canais partidário-competitivos,
substituindo o processo político pela repressão policial, e controlando tanto trabalhadores - fixando o "salário
mínimo oficial" - quanto empresários - controlando preços e taxas de juros.
Esta política global revelou-se altamente concentradora da renda nacional. provocando, contudo, em um
primeiro momento, um rápido crescimento da economia brasileira apoiado na criação de um mercado interno
relativamente estável e de grande potencial e em uma aguerrida política de exportações. Foi um lapso de tempo
no qual conseguiu-se construir um Welfare State incompleto, alargando-se as medidas previdenciárias, legais
e/ou segurítárias. necessárias à contenção de algumas demandas dos setores mais pauperizados da sociedade Os
setores intermediários mais qualificados, vale lembrar, prescindiram desses mecanismos protetivos. graças à
constituição e ampliação gradual das empresas de serviços previdenciários privados, habilmente interligadas ao
sistema público-estatal. Houve, assim um momento em que se pensou que o capitalismo brasileiro seria capaz
de ultrapassar etapas históricas a caminho da modernização de sua economia, de sua sociedade e do seu Estado.
Anos 70 a dentro e vai-se evidenciando, a nível interno e externo, a fragilidade do modelo de
modernização brasileiro, modelo autoritário e que lançara mão do endividamento externo para movimentar a
economia. Por um lado, a crise do capitalismo mundial, evidente a partir de 1973, afetando as taxas de juros da
dívida externa, e, por outro lado, a dupla dívida interna, social e monetária, patente entre 1976 e 1979, vão
colocar em dúvida a capacidade do Estado autoritário brasileiro de oferecer uma alternativa viável para a
sociedade brasileira. Sociedade esta que se vê cindida através de uma "lógica da exclusão". Uma sociedade e
uma economia modernas, ajustadas a padrões técnico-científicos de produção e consumo próprios aos países
avançados, convivendo com una sociedade econômica colocada à margem do progresso, aprofundando-se na
miséria e na desesperança sociais.
Não se trata de dois sistemas separados que disputam o mesmo espaço social, mas de uma sociedade
'excluída" que se constrói determinada e estruturalmente articulada a uma outra sociedade avançada, gerando um
equilíbrio social instável. Neste contexto dilemático, o avanço rumo à democracia no Brasil convive com as
causas da instabilidade, fruto de uma violência estrutural inerente a sistemas institucionais que operam na "lógica
da exclusão"
Políticos, policy makers e administradores públicos, encarregados de reorganizar o pais sob a égide
democrática, receberam como herança uma agenda cheia de problemas a questão agrária e fundiária, o problema
indígena e preservacionista frente à política de ocupação de fronteiras e territórios, as diferenças regionais, o
desemprego, o desaquecirnento econômico, a inflação, a crise de governabilidade, a crise moral e a crise urbana.
Os governos Sarney, Collor e Itamar não conseguiram mudar este quadro que vem mais e mais se
agravando devido à pobreza.
O empobrecimento da população vem pressionando a demanda por serviços públicos governamentais.
Estes, por sua vez, têm encontrado menor fonte de financiamento devido as perdas financeiras provocadas pelas
políticas contracionistas implementadas pelo governo federal. Em especial a saúde e a previdência social estão
assolados por uma crise profunda Como agravante desta situação devemos considerar que as camadas médias
urbanas que têm sofrido o processo de proletarização, conheceram no período anterior um melhor grau de
escolaridade e de qualificação técnica, exigindo hoje um padrão diferenciado de serviços públicos para tentar
barrar o seu empobrecimento.
Os repasses financeiros da União para os estados e municípios, previstos na nova Constituição
Brasileira, só sofreram aumento nominal. Na verdade tem havido um declínio real dos recursos de origem
tributária o que tem comprometido os programas de municipalização principalmente na área da saúde, trazendo
novos encargos para o município sem o correspondente repasse de recursos para que esta municipalização se dê.
A maioria dos municípios paulistas, por exe mplo, quando dispõe de dinheiro, só consegue suprir o atendimento
primário da saúde.
A rede pública estadual na área da saúde, além de historicamente insuficiente para atender a demanda
por serviços secundários e terciarios na área médica, vem sendo sobrecarregada conjunturalmente pela falência
do sistema como um todo.
O problema da saúde tem se tornado tão grave nos últimos anos que a própria rede assistencial privada e
os serviços municipais de saúde pública, que recebiam subsídios do Governo Federal, foram violentamente
descapitalizados. A rede particular se viu obrigada a diminuir a oferta de leitos conveniados e a privatizar todos
estes serviços. Os municípios tiveram que diminuir mas áreas de atuação, achatar o salário do pessoal médico e
paramédico e realocar recursos financeiros retirados de outros serviços prioritários, como por exemplo
saneamento urbano, para manter seu atendimento médico. Com este quadro da saúde no Brasil não é de se
estranhar o vulto que vem tomando os surtus epidêmicos como a dengue e o cólera, ao mesmo tempo que
recrudescem as endemias como o equistosomose e a malária, como também avançam as novas doenças como a
AIDS e as doenças ligadas à velhice.
Ao mesmo tempo, os dados do Censo de 1991 apontam para o fato de que a transição demográfica
brasileira parece estar se completando.
A desaceleração nas taxas de crescimento populacional projetam
transformações específicas no perfil da sociedade brasileira com um todo. Teremos, por exemplo, um número
menor de crianças e jovens do que se esperava pelas projeções dos anos 70 e 80s e um número maior de
população adulta e de idosos.
A tendência apontada pelo Censo 91 de uma população de idade avançada maior, acoplada à crise no
sistema previdenciário de aposentadoria e pensões tem obrigado o Estado e os municípios a adotar novos
programas sociais para o setor, procurando compensar a pauperização brutal que assola a maioria de nossos
velhos.
A altíssima polaridade/polarização do padrão distributivo da renda brasileira acelerada por uma
estagnação que, nos últimos 10 anos, só fez aumentar a concentração desta renda, por um lado, e a pauperização
pelo outro - implicou em uma diversificação maior na cúpula da pirâmide social, enquanto a base da mesma
sofria uma simplificação brutal. Este processo só foi possível porque houve tanto uma discrepância das
hierarquias salariais nas estruturas organizacionais da indústria e do governo, como uma mudança dos padrões
tecnológicos relacionados com as novas exigências da acumulação mundial e com a expansão do setor de
serviços.
Embora as faixas populacionais que ocupam a cúpula da pirâmide social sejam de difícil mensuração já que grande parte da economia brasileira é clandestina e que os setores de alta renda têm-se precavido das
obrigações fiscais através da sonegação, do contrabando, do tráfico e das transferências de capital para o exterior
- estima-se que estas faixas representem 5 a 10% do total da população brasileira, concentradas especialmente
em cidades-pólo de diversas regiões.
Apesar dessa população e das camadas afluentes a ela, terem um alto padrão privatista de consumo,
mais e mais demandam aos gestores públicos novas exigências sociais. terciarização da medicina, educação
universitária pública e gratuita, proteção e segurança social (física e do patrimônio) e aquelas exigências ligadas
ao turismo, a cultura e ao lazer.
Portanto, o setor público, em seus diferentes organismos, ao lado das demandas sociais das classes
paupefizadas, sofre pressões de grupos poderosos que querem ver atendidos os seus interesses específicos nas
arenas governamentais de decisão.
O PAPEL DO SETOR PÚBLICO ESTATAL
Ao pensarmos o Estado como um sistema de recursos limitados, é possível caracterizar seu papel frente
às questões postas pela cidadania ou aquelas referentes à exclusão social.
A integração do sistema social como um todo se faz através de um conjunto de estruturas normativas
que garantem um certo controle sobre a totalidade. Se estas estruturas forem danificadas, de forma que a
identidade social se sinta ameaçada, a sociedade se enfraquece.
Da perspectiva do social há que se considerar as estruturas, os valores e as instituições normativas
configurando a própria sociedade, na qual os componentes não normativos do sistema servem como limitantes .
Para o sistema político, enquanto sistema de controle de uma certa sociedade, as estruturas normativas
que o governam são as instituições políticas, principalmente o Estado, sendo seu substrato limitante a
distribuição do poder legítimo, da força estrutural, e a racionalidade organizacional disponível.
A atividade de controle do Estado - representado pelas diversas esferas da administração pública deveria pacificar o conflito social, gerado pela desigualdade verticalizada transformando-o em uma coexistência
de diversas 'situações de grupos", nas quais as disputas distributivas atravessem as classes.
Como observa Claus Offe (Offe, 1984), o aparelho do Estado deve possuir uma seletividade que
decante os "interesses de classe", transformando-os em uma política pluralista de interesses, escolhendo e
selecionando os mais compatíveis com a manutenção do sistema como um todo. Atuando desta forma o Estado
politiza as disputas sociais e amplia as tarefas da administração pública.
Passam à administração as tarefas de obter consenso e harmonizar interesses, abrandando, pela
negociação, a competição que se desenvolve entre os grupos antagônicos com poder de veto e pressão nas arenas
decisórias, entre suas clientelas e entre os próprios membros
das burocracias administrativas. Assim a politização da administração não reflete a incorporação de
novas estruturas normativas, mas sim o abandono destas estruturas para buscar formas outras de legitimação.
Essa erosão da ordem legal-institucional, em sua capacidade
administrativas, é particularmente acentuada no Brasil por dois motivos.
de
programação
das
atividades
Em primeiro lugar, não podemos esquecer que o modelo de desenvolvimento econômico brasileiro
tinha no Estado, nas tecno-burocracias estatais, o agente modernizador ou impulsionador do crescimento
econômico. A forma centralizada de tomada de decisões nas arenas públicas enfraqueceu a organização da
sociedade civil e dos movimentos sociais, fechando canais à participação mais direta dos atores populares.
Em segundo lugar, a crise econômica das últimas décadas apresentou-se como uma crise do Estado
planejador, ao mesmo tempo que os processos de democratização em curso, não apontaram soluções para os
problemas relativos à miséria na qual estão jogadas populações inteiras.
Assim, a privatização do setor público segundo o interesse de grupos econômicos consolidados,
encontrou uma sociedade civil desorganizada, despreparada para fazer frente a estas elites. Isto tem agravado a
crise brasileira.
A partir destas considerações fica caracterizado o papel do Estado frente as questões da distribuição da
cidadania, ou seja, o papel do Estado enquanto agente da seletividade política, filtro institucional, que responde
pela não incorporação à cidadania social de amplos segmentos sociais.
Esta lógica de intervenção do Estado brasileiro, filtrando interesses, garantiu um crescimento
econômico acelerado enquanto impedia a maioria da população de usufruir do resultado deste desenvolvimento.
A partir da metade dos anos 80, quando se retoma o caminho democrático, o Brasil se vê atolado em uma
profunda crise econômica. Portanto, a questão que se coloca neste momento é a de se encontrar uma fórmula
que procure resgatar a dívida social com os excluídos sem criar obstáculos aos investimentos produtivos,
geradores de empregos, consolidando a democracia.
O primeiro esforço de reconstrução de alianças e compromissos se dá justamente no campo jurídiconormativo com a promulgação em 1988 da nova Constituição. A sociedade civil recérn-libertada dó jugo militar
procurou se organizar e consagrou várias conquistas no texto constitucional. Garantias relativas aos direitos
humanos se efetivaram e ao mesmo tempo se procurou um maior equilíbrio entre os três poderes: Executivo,
Legislativo e Judiciário. Este último é o que, na prática, tem conquistado maior prestígio, transformando-se em
importante organismo da arena regulatória do sistema político brasileiro, papel cumprido no regime anterior
pelos militares. Estes por sua vez retomaram à caserna, ainda que alguns permaneçam em setores estatais e no
comando de projetos estratégicos, como no programa nuclear, por exemplo.
O processo constituinte avançou não somente pelo seu resultado formal, a Carta, mas porque
desencadeou um movimento de organização de interesses, aumentando a capacidade de absorção do Estado
frente a estes interesses, aumentando a porosidade do Estado, permitindo a introdução de maior número de
demandas organizadas nas arenas decisórias.(1)
Estes avanços não significam que o passado autoritário da sociedade brasileira foi apagado pela nova
Constituição e pela democratização recente, já que como observa Paixão (1988) muito pouco se alteraram os
padrões de vigilância e controle do Estado brasileiro que se não age diretamente na eliminação de setores sociais,
deixando de agir não dá chance dos pobres terem acesso à lei, que está sempre distante e hostil (Paixão, 1988).
A DEMOCRACIA COMO DESAFIO E O PAPEL DO HOMEM PÚBLICO.
Passados mais de dois séculos da morte de Rousseau, a problemática por ele proposta (Rousseau, 1973),
parece estar contemplada pela modernidade: se os homens nascem livres e iguais por que nós os encontramos
acorrentados e largados na miséria? Que tipo de contrato é este que estabelecemos entre nós que legitima esta
situação?
Responder estas questões dentro da ordem constitucional é o desafio maior por que passa a
administração pública brasileira contemporânea. O próprio Rousseau reconhecia os obstáculos á realização da
Lei em sociedades nas quais houvesse um grupo de cidadãos capazes de comprar um outro grupo que por sua
condição social tivesse que se vender.
Portanto, a governabilidade - que nada mais é do que a capacidade do Estado de controlar a sua
máquina administrativa e relacionar-se de forma tolerável, com a sociedade - só poderá ser recuperada através de
um setor público preparado para assumir a sua capacidade de controle social.
Nos nossos dias, quem advoga o controle ainda é suspeito de estar contra os oprimidos. (Martins, 1988)
Do ponto de vista democrático, porém, tal argumento é inaceitável!
Na democracia, o poder soberano se encaminha para as mãos dos segmentos organizados da população
e são estes que exercem o controle. Portanto o controle é questão relevante e legítima. No momento em se
forma a convicção de que a democracia é preferível à qualquer forma de ditadura (mesmo à ditadura do
proletariado) o tema da administração do setor público deixa de ser uma preocupação de atores
reacionários/conservadores e deveria ser tema explícito no discurso dos políticos.
Como pode manter-se dentro dos limites de governabilidade a relação Estado/Sociedade?
É visível que a sociedade civil tem um volume de demandas que espera ver satisfeitas pelas políticas
públicas. Por outro lado, os gestores possuem uma capacidade restrita para a satisfação destas demandas e
também uma capacidade restrita de lidar com estas pressões. Portanto existe um limite da tensão na relação
administradores públicos população até o qual as regras do jogo se mantém, até o qual a democracia se mantém
democracia, entendida como um regime de competição interpartidária, com canais de acesso à representação de
grupos organizados, com meios de comunicação em livre funcionamento e garantias mínimas de participação
compondo um pluralismo social.
Frente a estas operações, o controle não deve ser confundido com opressão, mas, justamente nas
situações sob controle é, que os direitos são garantidos e as liberdades respeitadas, ou seja, só para frisar, é na
ditadura que não há possibilidade de controle, pois os direitos são suspensos e as liberdades desrespeitadas.
A falta de controle (indicando os limites de nossos direitos) ou o excesso de controle (proibindo e
tirando a liberdade) gera a insegurança a que se referia Hobbes para quem a solução estava no grande Leviatã. O
controle depende, assim de um equilíbrio que não é conseguido em situações nas quais um único termo controla
e o outro é sempre controlado.
É neste contexto que a gestão pública pode ser retomada como instrumento imprescindível para a
recuperação da governabilidade. A discussão sobre a possibilidade da manutenção de níveis satisfatórios de
governabilidade não deve se restringir a acordos instáveis entre partidos que se predisponham a formar blocos de
apoio ao governo. E necessário retomar o debate sobre os controles que possam se estabelecer na combinação
Estado e Sociedade para que as partes recuperem sua confiança em si e em seus parceiros.
A administração pública deve coadunar-se com o exercício do controle.
Diferentemente daquele
exercido no período autoritário, que excluía os cidadãos das arenas decisórias, o setor público deve estar
permeado de canais que possibilitem o controle da sociedade sobre o Estado e deste sobre os interesses privados.
Porém, a administração pública pensada dessa forma exige também um perfil mais abrangente do
administrador. Os administradores que participarem desse exercício - seja em equipes com outros profissionais
especializados, seja, muitas vezes, em determinados níveis de decisão, como responsável particulares pelo ato de
decidir a política a ser implementada necessitarão repensar a sua formação enquanto homens públicos, não
neutros, já que comprometidos com as regras do jogo democrático.
É claro que este profissional deverá buscar uma formação na qual possa sedimentar os movimentos
contemporâneos da economia nacional, o conhecimento profundo do funcionamento das burocracias públicas, a
organização institucional e jurídica da sociedade, bem como os sistemas políticos que permeam a formação
social.
Através de um instrumental adequado à tarefa de administrar com um compromisso frente às regras do
jogo democrático, lembrando que a única garantia de que nossas ações se tornem políticas efetivas é ter setores
organizados da sociedade pressionando seus representantes, o profissional administrador público estará
preparado para enfrentar, com criatividade, os desafios da sociedade brasileira.
NOTA:
1 - Sobre a prioridade do Estado e a organização de interesses no processo de democratização na
América Latina veja "Dernocracy and Instability in South América: the Settlement of a New Paradigm? (Bizelli,
1994).
BIBLIOGRAFIA
BIZELLI, J. L. (1994) "Democracy and Instability in South America: the setdement of a newparadígm?" - Paper
submitted to the XVIII International Congress of LASA. Atlanta, GE, USA, March 94.
MARTINS, C. E. (1988) "Sobre a Governabilídade". - In Revista São Paulo em Perspectiva vol. 2, nº 1, São
Paulo, Fundação Seade, p. 10 a 17
OFFE, C. (1984) "Dominação de Classe e Sistema Político sobre a seletividade das instituições políticas " ' ln:
Problemas Estruturais do Estado Capitalista. Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro, p. 140 a 177.
PAIXÃO, A. L. (1988) 'Crime, controle social e consolidação da democracias In: REIS, F. W. e O’ DONNELL,
G. (1988) A democracia no Brasil: dilemas e perspectivas. São Paulo, Vértice, p. 168 a 199.
ROUSSEAU, J.J. (1973) Do Contrato Social. São Paulo, Abril Cultural.