1 Políticas Públicas: experiências em educação, cultura

Políticas Públicas: experiências em educação,
cultura, comunicação e cidadania
Mariana Oliveira de Freitas1
Resumo: Este trabalho propõe uma discussão em torno das políticas públicas e o seu
papel na construção da cidadania. Para isto, aborda, inicialmente, alguns conceitos e
paradigmas a respeito do tema e, em seguida, apresenta o potencial das políticas
públicas para a emancipação social, frisando a importância de se fomentar mais ações
que priorizem educação e cultura.
Palavras-chave: políticas públicas, cidadania, educação, cultura, comunicação.
Introdução
Apesar de ter havido, nos últimos anos, um interesse maior na abordagem e
ampliação do debate em torno de políticas públicas, tanto no meio acadêmico como na
imprensa e em outras esferas da sociedade, ainda se observa que há uma lacuna a ser
preenchida no que se refere à forma com que este assunto chega até os cidadãos. E aqui,
entenda-se forma tanto como os meios através dos quais as informações são
transmitidas, como o próprio teor destas informações.
Em relação à cobertura de políticas públicas pela imprensa, podemos afirmar
que, em geral, o que ocorre é uma superficialização do tema, ou mesmo, um
sensacionalismo em cima dos problemas ocorridos em função da ausência de
determinadas políticas públicas em setores específicos, como ocorre com as coberturas
1
Mestranda em Comunicação pelo Programa de Pós Graduação em Comunicação da Universidade
Federal de Goiás. Goiânia – GO. [email protected]
1
de violência, por exemplo. O que se observa, nesses casos, é “uma extensa cobertura
sobre violência centralizada em crimes individualizados, sem quaisquer intersecções
com as políticas de segurança pública – existentes ou que deveriam existir – para o
setor” (CANELA, 2008, p. 64).
Em razão desta lacuna, faz-se necessária a promoção de uma maior discussão
sobre o que vem, efetivamente, a ser uma política pública? A quem ela deve servir?
Como são elaboradas, implementadas e avaliadas as políticas públicas? E qual o seu
papel na construção da cidadania?
A proposta deste trabalho é tentar esclarecer alguns desses pontos, ou, até
mesmo, lançar novos questionamentos sobre os desafios e obstáculos enfrentados para
se tirar um maior proveito das políticas públicas na busca de um caminho de construção
do bem estar social.
Desta forma, iniciamos trazendo alguns conceitos e a origem das políticas
públicas no Brasil. Em seguida, demonstramos diferentes pontos de vista em relação à
funcionalidade e às formas de implementação e gestão das mesmas, para, em seguida,
abordarmos, especificamente, as razões pelas quais educação e cultura são dois
caminhos que podem gerar inúmeros benefícios no sentido de suprir os direitos dos
cidadãos. Por fim, traçamos nossas impressões sobre os caminhos das políticas públicas
na sociedade brasileira contemporânea, destacando suas tendências e limitações.
1. Políticas Públicas: conceitos e paradigmas
Quando se tenta definir políticas públicas, depara-se com diferentes conceitos e
linhas de pensamento. Mas, de acordo com a cientista social Maria Helena Guimarães
de Castro (2008, p. 69), embora “teoricamente, toda política pública deve promover o
bem comum e o desenvolvimento das pessoas, considerando os direitos que detêm”,
existem duas definições clássicas para elas, utilizadas no campo da ciência política.
Uma delas está centraliza no Estado, como sendo o único atuante no que se
refere às políticas públicas, definindo-as da seguinte maneira: “política pública é o
Estado em ação” (Jobert; Muller apud Castro, 2008, p. 66). Entretanto, Castro reitera
que na teoria de Bruno Jobert e Pierre Muller,
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Embora o Estado apareça como um agente central dentro desta
concepção, tal abordagem não deve remeter à falsa conclusão de que
toda política pública deve ser estatal, mas sim que uma política só é
pública a partir do momento em que o Estado participa como um
agente importante (CASTRO, 2008, p. 66).
Dentro desta linha de pensamento, os autores costumam responsabilizar
exclusivamente o Estado pelas políticas públicas: “política pública é tudo que um
governo faz e deixa de fazer, com todos os impactos de suas ações e omissões”
(AZEVEDO apud CARDOSO; JÚNIOR, 2006, p. 32).
Já a segunda definição clássica, segundo Castro (2008), é bem mais ampla, está
ligada aos conceitos de política social e segue uma linha de pensamento não marxista,
influenciada pela democracia liberal e pela social-democracia, desvinculando o conceito
de política pública exclusivamente do setor estatal, embora o Estado continue exercendo
o papel central. O precursor desta definição foi T. H. Marshall, que afirmou que:
“política social é todo bem produzido para promover as coletividades em diferentes
campos” (MARSHALL apud CASTRO, 2008, p. 66). Ou seja, dentro desta definição,
educação, cultura, saúde, transporte, enfim, tudo o que se produz em prol do
desenvolvimento social e humano pode ser considerado política pública.
Ainda de acordo com a autora (CASTRO, 2008), a partir do conceito de política
social de Marshall, novas linhas de pensamento surgiram, com diversas influências,
desde as marxistas, passando pelas liberais e as social-democratas etc. Algumas dessas
linhas aprimoraram a teoria original, enquanto outras a superficializaram. Além disso, a
teoria de Marshall deu origem a várias outras definições de políticas públicas e sociais e
a um campo de estudo bastante amplo: o Estado de bem-estar social, ou o Welfare State.
O Estado de bem-estar social foi influenciado pela social-democracia e se
originou no período pós-guerra. Consiste em um modelo político no qual o Estado deve
suprir todas as necessidades da população, nos mais diferentes campos, englobando a
educação e a cultura, dentre outros, tratando-as, contudo, como direitos de cada cidadão.
Nesse modelo, o Estado também possui autonomia para intervir na economia. Para
Cancian (2008, on-line), estas são, inclusive, as principais características que
distinguem o Estado de bem-estar social do Estado assistencial:
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É preciso esclarecer, no entanto, que todos estes tipos de serviços
assistenciais são de caráter público e reconhecidos como direitos
sociais. A partir dessa premissa, pode-se afirmar que o que distingue o
Estado do bem-estar de outros tipos de Estado assistencial não é tanto
a intervenção estatal na economia e nas condições sociais com o
objetivo de melhorar os padrões de qualidade de vida da população,
mas o fato dos serviços prestados serem considerados direitos dos
cidadãos (...) Paralelamente à prestação de serviços sociais, o Estado
do bem-estar passou a intervir fortemente na área econômica, de modo
a regulamentar praticamente todas as atividades produtivas a fim de
assegurar a geração de riquezas materiais junto com a diminuição das
desigualdades sociais.
Mas com a emergência de modelos políticos neoliberais, a intervenção do
Estado na economia foi tornando-se cada vez mais limitada, em função da priorização
do capital e da defesa de uma economia livre. Conseqüentemente, houve uma espécie de
privatização do público e, com isso, um aumento dos contrastes sociais e uma
marginalização das classes que já eram vulneráveis, acentuando sua posição. Dentro
desse contexto é que surgem no Brasil, as políticas sociais focalizadas, ou
compensatórias, que falaremos mais profundamente, na próxima seção. Por ora,
reservamo-nos a falar brevemente sobre os paradigmas das políticas sociais no contexto
político-social brasileiro.
No Brasil, as primeiras políticas públicas surgiram ainda no governo de Getúlio
Vargas (1930 – 1945) e referiam-se, em especial, embora não exclusivamente, às
questões trabalhistas. Além destas, as áreas da saúde, educação profissional e habitação
também foram contempladas. Antes disso, de acordo com Castro (2008, p. 70), “havia
programas assistenciais e pontuais, exclusivos para determinados grupos de interesse e
de profissionais (bancários, ferroviários etc.)”. Mas a autora reitera que “é importante
ressaltar que as políticas propostas por ele mantêm o caráter excludente das ações
existentes no período pré-Vargas” (CASTRO, 2008, p. 70). Esse caráter excludente,
para ela, referia-se ao fato de que, em geral, essas políticas eram focalizadas em grupos
ou categorias profissionais específicos.
Somente a partir da década de 80, com o fim da ditadura, as políticas públicas
brasileiras ganharam uma nova roupagem, sendo redesenhadas e ampliadas na
Constituição de 1988. A partir dela, o Estado passou a ser mais responsabilizado pela
regulação, implantação e gestão das mesmas. E é a partir dela também, que são
previstas e propostas as políticas sociais universalistas, valendo destacar, nesse caso, um
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avanço específico nas áreas de educação e saúde, com a universalização do ensino
fundamental e a criação do SUS (Castro, 2008). Apesar desse avanço, conforme aponta
Oliveira (2001, on line) no trecho a seguir, o projeto Constitucional brasileiro sofreu um
entrave de natureza política e econômica:
A Constituição de 1988 representaria a consolidação e a ampliação
política desses direitos no plano legal. No entanto, os rumos tomados
pelo desenvolvimento do capitalismo em escala mundial, o fim do
Welfare State, e as políticas neoliberais atiraram a cidadania brasileira
no contrapé de sua própria história (...) A aplicação das políticas
neoliberais no Brasil, aliada a um certo refluxo dos movimentos
populares, colocou em recuo os direitos sociais e civis confirmados e
ampliados na Constituição de 1988.
A seguir, falaremos um pouco mais sobre as soluções propostas por este modelo
político para os problemas de desigualdade social gerados por ele próprio.
2. Políticas sociais universalistas X Políticas sociais focalizadas
Conforme fora apontado, as políticas sociais, em especial em modelos de
Estados de bem-estar social, são implementadas com o objetivo de assegurarem a todos
os cidadãos, padrões mínimos de educação, saúde, habitação etc., reconhecendo-os
como direitos sociais, buscando desta forma, diminuir as desigualdades por meio da
intervenção do Estado na economia (CANCIAN, 2008). Para este modelo, todos os
cidadãos têm direitos iguais de acesso a serviços básicos, ou seja, o ideal em um Estado
de bem-estar social são políticas públicas universalistas, que prevêem esta igualdade de
acesso.
Já nos modelos liberais e neoliberais, conforme exposto anteriormente, a
intervenção do Estado na economia é cada vez mais impossibilitada e, esses modelos
que priorizam o capital, inclusive privatizando órgãos públicos, colaboraram para um
crescimento das desigualdades, em especial nos países até então menos desenvolvidos,
como o Brasil. E é a partir daí que surgem as principais contradições e problemas
gerados na implementação, gestão e avaliação das políticas públicas.
Para os adeptos deste modelo político, a forma ideal de solucionar, ou pelo
menos amenizar, os fortes contrastes sociais, é por meio de políticas públicas voltadas
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para a população, considerada por eles, mais carente: “a ascensão do neoliberalismo,
sobretudo a partir da década de 1980, deu origem à produção de políticas mais
focalizadas, com recortes em grupos de maior vulnerabilidade” (CASTRO, 2008, p. 74).
O problema é que este segundo tipo de política pública, em geral, quando submetida a
uma análise mais profunda, apresenta uma série de deficiências.
Para Gohn (2006, p. 15), as políticas focalizadas desenvolvem “um modelo de
modernização conservadora, em que os excluídos passam a ser incluídos, via políticas
sociais compensatórias”. Para ela, esse tipo de política social não colabora para uma
construção plena de cidadania, pois “não criam sentimento de pertença, não geram redes
de sociabilidade, a cidadania do papel/cartão/consumidor usuário não induz ao
comportamento pró-ativo, ela gera a passividade e a espera. Será que a esperança se
resume a isso: espera por uma doação?” (GOHN, 2006, p. 17)
Assim, de um lado temos pensadores e políticos que defendem a universalização
das políticas sociais, ou seja, o acesso igual aos serviços públicos como direito de todos
os cidadãos, como já ocorre no Brasil, com a saúde e o ensino fundamental, embora
estes possuam inúmeras contradições internas. Sem questionar, aqui, a qualidade desse
tipo de política social no Brasil, é sabido que desde a Constituição de 1988, é previsto
um acesso universal de todos os cidadãos aos serviços de saúde pública e de todas as
crianças em idade escolar, ao ensino fundamental.
Por outro lado, há aqueles que defendem o modelo compensatório ou focalizado
de políticas sociais, que embora possam até surtir algum efeito positivo de imediato,
acabam caindo em um círculo vicioso e acomodando seus beneficiários, que passam a
viver na espera de um dos programas que o atinjam diretamente. Mas afinal, qual seria o
modelo que, tomando o devido cuidado para não cair na utopia, poderia ser considerado
ideal?
Não podemos também simplesmente ignorar o papel de determinadas políticas
públicas focalizadas no que diz respeito a soluções de problemas graves gerados pelo
injusto sistema político sob o qual estamos submetidos, como a fome ou a ampliação
das possibilidades de acesso ao ensino superior, por exemplo. Entretanto, é necessário
ter em mente que as políticas sociais devem, mais do que suprir necessidades imediatas,
gerar subsídios para que os indivíduos em situação de vulnerabilidade possam ser
inseridos na sociedade como legítimos cidadãos, portadores de direitos, e não serem
apenas vistos como pessoas carentes que necessitam de uma “ajuda” do governo. Nesse
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sentido, experiências de políticas sociais que priorizam a educação e a cultura podem
ser eficientes, conforme exposto a seguir.
3. Experiências em Educação, Cultura, Comunicação e Cidadania
Vários autores concordam que no Brasil, o processo de democratização e
conquista da cidadania, compreendida aqui, diretamente ligada a questões de direitos
civis e sociais, ocorreu de forma tardia, atravessou vários obstáculos e ainda não chegou
à sua plenitude. Para Oliveira (2001, on line),
No Brasil, a obtenção de direitos sociais a partir de 1930, se deu sem
que os direitos civis e políticos estivessem sido consolidados como
conquistas da sociedade. Ao contrário, foi a aquisição de certos
direitos sociais pelos trabalhadores que, contraditoriamente, acabaram
por impulsionar, a sociedade no sentido da obtenção mais plena de
direitos políticos e civis elementares. Portanto, o percurso da história
da cidadania no Brasil se deu em sentido inverso ao caminho
experimentado pela Inglaterra, onde a conquista de direitos sociais no
presente século foi precedida dos direitos civis, no século XVIII, e dos
direitos políticos, no século XIX.
Em função dos direitos sociais brasileiros terem iniciado pelas conquistas
trabalhistas, o Estado se tornou, literalmente, um regulador da sociedade, definindo
quem era ou deixava de ser cidadão, por meio do trabalho. Como já exposto, com a
Constituição de 1988, novos direitos foram legitimados, muito embora, nem sempre
eles tenham sido colocados em prática.
Se considerarmos a cidadania de modo mais amplo, no sentido definido por
Demo (apud FIGUEIREDO, 2003, p. 69), que estabelece como “componentes cruciais
da cidadania: educação, organização política, identidade cultural, informação e
comunicação e, acima de tudo, processo emancipatório”, percebemos que apesar de
termos evoluído, ainda há um longo caminho para a conquista da cidadania no Brasil.
Para que realmente se atinja a emancipação social, na qual o sujeito se torna
protagonista de sua história e consciente de seu papel cultural, social e político na
sociedade, dois elementos são de fundamental importância e, mais do que isso, chegam
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a ser fatores condicionantes a esta conquista. São eles: a educação, voltada para o saber
e não apenas para índices estatísticos, e o direito cultural.
Com relação à educação voltada para ao conhecimento, vários pensadores2
dedicaram-se a comprovar que esta é a melhor forma de se conquistar a cidadania, a
libertação e a emancipação, já que ela forma a consciência política e social do sujeito:
O aprendizado cidadão, que converte a informação em conhecimento,
é fruto de reflexão, não se dá automaticamente pela repetição
mecânica da informação apreendida, mas pela informação discutida,
contextualizada, repensada, reelaborada, reconstruída (...) A porta de
entrada do conhecimento é, portanto, aprender a aprender, para
aprender a pensar e a fazer sua própria história. (CALDAS, 1982, pp.
140-141)
Figueiredo (2003), por exemplo, propõe uma relação direta entre nível de
investimento em educação e o nível econômico de uma nação. Para ele, além do
crescimento econômico, tudo se altera quando há um maior investimento em educação,
possibilitando o desenvolvimento do ser humano. De acordo ainda com sua lógica de
pensamento, o ser humano desenvolvido possibilita o desenvolvimento da sociedade na
qual ele faz parte. O autor acredita, desta maneira, que esse resultado é possível
independente do tipo de investimento que é feito na educação, seja ele público ou
privado.
Mas o que, em geral, observa-se em sociedades em que o capital é priorizado em
detrimento dos direitos sociais básicos dos cidadãos é algo diferente desta proposta.
Nesse sentido, o sistema educacional brasileiro e outras políticas sociais sofrem críticas,
por priorizarem uma quantificação das mesmas, sem que seja dada a devida importância
à qualidade. Sob esta ótica, a maneira com que as políticas públicas brasileiras são
avaliadas, para utilizar como exemplo ainda a educação, é por meio de índices, metas,
eficácia, impacto etc.
Para Gohn (2006, p. 18), com esses modelos, “passou a haver uma
desconstrução do interesse público que o Estado deveria representar e muitas áreas
sociais passaram a receber tratamento de mercado (…) Com isso também se desconstrói
os direitos que passam a ser tratados como carências”.
2
Podemos sublinhar, por exemplo,Paulo Freire, Leonardo Boff, Rousseau.
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Por outro lado, Cardoso e Junior (2006, p. 30) destacam que no caso brasileiro, é
necessário reconhecer as inúmeras experiências inovadoras que têm
sido desenvolvidas por várias prefeituras municipais, e mesmo por
alguns governos estaduais, na perspectiva da universalização dos
direitos sociais e do fortalecimento da dinâmica democrática, tornando
o governo local um espaço de disputa política relevante quanto aos
rumos da sociedade brasileira.
Dentro desta perspectiva, programas governamentais que estimulam a
participação da população, como plenárias, assembléias, orçamentos participativos etc.,
são iniciativas que dão voz à população e podem tornar suas demandas em direitos e
políticas sociais. Assim como a mobilização social, por meio de conselhos, associações
e outras formas de organização também podem ser experiências positivas no sentido de
protagonismo e emancipação. Quando esse tipo de ação pode ser aliado a uma cobertura
eficaz da imprensa, é possível chegar a resultados ainda mais proveitosos.
Entendemos, desta forma, que programas que priorizam, além da educação para
o saber, a diversidade cultural e o capital social, entendido aqui como algo que “não se
localiza em indivíduos, mas na relação que se estrutura entre eles, nas organizações sociais. Ele
envolve interações entre indivíduos e constitui capital porque produz resultados e benefícios pra
eles” (GOHN, 2006, p. 17), são as melhores formas de construção de elos sociais e
conscientização política de indivíduos, o que, por si só, constituem maneiras eficazes de
formação de cidadãos e caracterizam maneiras de se comunicar socialmente, gerando uma
mobilização entre indivíduos.
No que se refere à cultura, podemos afirmar também, que somada à educação, é
uma das áreas extremamente relevantes para um processo de emancipação social, já que
se trata de um campo bastante amplo, diversificado e que engloba desde questões de
identidade, até o consumo e produção de bens culturais. Por esta razão, políticas
públicas voltadas para o direito cultural, para muito além da valoração estética,
estimulam e colaboram diretamente para o respeito à diversidade e a articulação social.
É necessário que ações nesse sentido sejam priorizadas em uma sociedade
complexa como a que estamos inseridos, onde há um constante diálogo entre diferentes
culturas e, até mesmo, o surgimento de uma nova cultura global, como apontam alguns
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teóricos contemporâneos, como Thompson ou Castells3, que defende a idéia de
sociedade em rede. Gohn (2006, pp. 22-23), compartilha deste argumento, ao afirmar que:
No meu ponto de vista, defendo, em primeiro lugar, caminhos que
reconheçam as diferenças e a existência de conflitos como partes
constitutivas do ser humano na sociedade. Para tal, deve-se considerar
o desafio colocado pelo multiculturalismo. (...) As práticas culturais
podem ser desenvolvidas em duas frentes: na sociedade civil – via
manifestações culturais ou associativas, que possibilitem a articulação
de singularidades existentes; e na sociedade política – via políticas
públicas, criando-se espaços e arenas institucionais de negociação das
diferenças. (...) A área da cultura é rica e propícia para a geração desse
consenso, desde suas formas clássicas de expressão artísticas até os
direitos culturais modernos, de última geração, como os que estão
surgindo com o avanço tecnológico na área das comunicações e da
genética humana.
A própria Unesco tem focalizado algumas de suas ações nesta direção,
reservando à cultura e à educação papéis fundamentais para o desenvolvimento
humano: “Sem a implementação dos direitos culturais – o direito à educação, o direito
de tomar parte na vida cultural, sem liberdade de atividades e esforços artísticos,
científicos e intelectuais, o desenvolvimento humano é impossível” (UNESCO apud
GOHN, 2006, p. 25).
Educação e cultura são campos que dialogam entre si e interferem diretamente
no sucesso ou fracasso um do outro e a comunicação pode ser o elo entre esses campos,
através das próprias interações sociais. Eles são também, pilares extremamente
importantes na construção de uma sociedade mais pacífica e igualitária. Desta forma, o
exercício da cidadania, bem como a emancipação social, estão condicionados, dentre
outros fatores, aos mesmos.
Assim, entendemos que ações que priorizem o sujeito e respeitem a diversidade,
a pluralidade e o diálogo são importantes iniciativas para o exercício pleno da cidadania.
Estas ações são de responsabilidade do Estado, embora elas não precisem
necessariamente estar atreladas exclusivamente a ele. A mobilização social e a
comunicação são também, nesse sentido, importantes ferramentas para a emancipação.
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Respectivamente em A Mídia e a Modernidade, 1998 e A sociedade em rede. (V. 1), Coleção - A era da
informação: economia, sociedade e cultura, 1999.
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Considerações Finais
Recusando a utopia, o que buscamos com este trabalho, foi ampliar o debate no
sentido de reservar ao Estado o papel de promotor do bem estar social, através das
políticas públicas. Quisera fosse possível chegar a alguma conclusão precisa sobre o
melhor caminho para a construção da cidadania em nossa complexa sociedade, cada vez
mais pautada pelo avanço tecnológico e pelo capital. Diante de um cenário cheio de
contradições, é no mínimo desafiador tentar mostrar o caminho das pedras e julgar se
determinadas políticas universais ou focalizadas estão ou não colaborando para a
construção da cidadania.
Acreditamos que políticas compensatórias, embora possam trazer algum alívio
imediato para estas contradições e tensões impostas pelo modelo econômico e político
sob o qual estamos inseridos, são limitadas quando submetidas a uma análise mais
profunda, que leve em conta suas conseqüências a longo prazo.
Nesse sentido, concordamos com Cardoso e Junior (2006, p. 30), quando eles
afirmam que a função estrutural das políticas sociais compensatórias são “forjar um
mínimo de legitimidade a um sistema que não garante a todos os cidadãos e cidadãs
direitos fundamentais e nem mesmo igualdade de oportunidades”.
Quando falamos de igualdade de oportunidades, novamente remetemos a uma
idéia de Gohn (2006, p. 18), na qual ela defende que “igualdade não é o contrário de
diferença – que todos nós concordamos: devem ser respeitadas. O contrário é a
desigualdade e as políticas focalizadas aprofundam as desigualdades porque dividem,
compartimentalizam, separam e estigmatizam”.
Reconhecemos que desde a implementação das primeiras políticas públicas no
Brasil, ainda na era Vargas e, inicialmente, bastante voltadas para a questão trabalhista,
evoluímos. Entretanto, em função disso, não podemos concluir, erroneamente, que já
atingimos um modelo ideal de ações públicas voltado para a emancipação social.
Ao contrário, ainda há um longo caminho a ser percorrido nesse sentido e, nesse
caminho, educação, cultura e comunicação, enquanto políticas sociais, devem ser
priorizadas, pois são de fundamental importância para a transformação dos sujeitos em
atores de suas próprias histórias e não meros telespectadores, participantes de uma
política de inclusão, excludente.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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