os incentivos fiscais e as desigualdades regionais e sociais
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OS INCENTIVOS FISCAIS E AS DESIGUALDADES REGIONAIS E SOCIAIS Adriano Moreira Gameiro* Ana Karina Ticianelli Möller** SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Federalismo: Forma do Estado Brasileiro. 3. Incentivos Fiscais e as Desigualdades Regionais e Sociais. 4. Exemplos de estímulos ao desenvolvimento por meio de incentivos fiscais. 5. Conclusão. 6. Bibliografia. RESUMO: O presente trabalho tem como objetivo o estudo da tributação como instrumento de diminuição das desigualdades regionais e sociais. Trata da forma do Estado Brasileiro – Federalismo e sua intervenção no processo econômico, especialmente com a concessão de incentivos fiscais. Demonstra a realidade do caso concreto de incentivos da Lei PALAVRAS CHAVES: Federalismo. Desenvolvimento. Incentivo Fiscal. Desigualdades Regionais e Sociais. 1. INTRODUÇÃO O desenvolvimento econômico de um Estado não pode ser visto como bem-estar de alguns, mas de toda uma sociedade. Valores como propriedade e liberdade devem caminhar em conjunto com a busca do pleno emprego, a solidariedade, a proteção ao meio ambiente, a redução das desigualdades regionais e sociais, entre outros. * Advogado atuante em Apucarana, Paraná, professor de Filosofia, Ética, Direito Processual Civil e Coordenador de Estágio e Extensão do Curso de Graduação em Direito na Faculdade de Apucarana (FAP), Especialista em Filosofia Política e Jurídica pela Universidade Estadual de Londrina (UEL), Mestrando em Direito Negocial pela UEL, Diretor Social do Centro de Estudos Filosóficos (CEFIL). ** Advogada, especialista em Direito Empresarial pela UEL e mestranda em Direito Negocial pela UEL. O Estado, por meio de normas jurídicas tributárias, detém o poder de traçar os caminhos para a efetivação dos direitos fundamentais e concretização dos valores de solidariedade, liberdade e igualdade. Cabe à União, aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal produzir normas com esta finalidade. A Constituição Federal estabelece a forma do Estado Federal, coexistindo a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, personalidades jurídicas que exercem poder político. O modo de tributação, as competências tributárias e limites dos entes federados estão previstos na Carta Magna, que tutela os direitos e deveres de toda a sociedade. Verifica-se, a primária importância do direito, já que ele é o instrumento do qual o Estado deve lançar mão para, proporcionar a diminuição das desigualdades regionais e sociais, através de implementação de políticas públicas e regulamentação de atos de particulares. Especificamente, no estudo em tela, tratar-se-á do direito tributário como meio fomentador desse processo, de forma que o presente trabalho tem como objetivo analisar o uso pelo Estado de normas tributárias indutoras com o objetivo de estimular o desenvolvimento econômico aliado à redução das desigualdades regionais e sociais. 2. FEDERALISMO: FORMA DO ESTADO BRASILEIRO Nos termos da Constituição de 1988, o Brasil é uma República Federativa, que compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, conforme arts. 1º e 18. O federalismo é uma forma de Estado, denominada Federação ou Estado Federal, caracterizada pela união de coletividades políticas autônomas. A autonomia federativa assenta-se em dois elementos básicos: existência de órgãos governamentais próprios e posse de competências exclusivas. A Constituição reconhece esses elementos às entidades federativas brasileiras: União, Estados, Municípios e Distrito Federal (SILVA, 2002). O que diferencia o Estado Federal é a forma de execução do Direito, por meio de estruturação, autonomia, repartição das competências e funções essências do Estado (BERNARDES, p. 250) No modelo federativo uma preocupação importante é a garantia do equilíbrio entre a repartição de competências e a autonomia financeira dos entes federados. A repartição de competências, entre a União e os Estados-membros, os Municípios e Distrito Federal, constitui o fulcro do Estado Federal, originando uma estrutura estatal complexa, com a existência de diversas esferas governamentais sobre mesmo território e mesma população. Competências são as diversas modalidades de poder que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções e prestar serviços. Competência legislativa é a aptidão de que são dotadas as pessoas políticas para expedir regras jurídicas, inovando o ordenamento jurídico. A competência tributária é, em síntese, uma das parcelas entre as prerrogativas legiferantes de que são portadoras as pessoas jurídicas, consubstanciada na faculdade de legislar para a produção de normas jurídicas tributárias (CARVALHO, 1997, p. 139-140). Com o desenvolvimento das relações econômicas, sociais e jurídicas, cabe ao Estado regular as relações econômicas e sociais, promovendo desenvolvimento e proteção de toda a sociedade, exercendo o que determina a Constituição Federal. De acordo com Fernando Facury Sacff, o Estado é a evolução de uma sociedade, constituindo uma estrutura desenvolvida para ordenar o convívio humano (SCAFF, 2004, p.25). A forma descentralizada do exercício dos poderes políticos facilita a implementação de políticas diferenciadas para cada uma das regiões do país. O ideal de desenvolvimento econômico deve abranger todo o território nacional e o modo de Federação deve auxiliar no cumprimento dos objetivos constitucionais. 3. A TRIBUTAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS E SOCIAIS A Constituição Federal revela em diversos dispositivos a preocupação do Estado com o bem-estar social e econômico. O artigo 170 proclama os valores buscados pela ordem econômica, entre eles a redução das desigualdades regionais e sociais. Já no artigo 180 encontra-se estabelecido que os entes federados devem promover o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico. O desenvolvimento deve ser visto como um estado de equilíbrio entre a geração e no consumo de riquezas em todo o território nacional. Deve ser harmônico, sem que se perpetuem bolsões de miséria em determinadas regiões, fomentando as atividades econômicas que conjuguem preservação ambiental, respeito ao consumidor e concretização de valores socialmente relevantes. Segundo Fábio Nusdeo, no desenvolvimento estão inseridos elementos fundamentais como a estabilidade da economia, a ecologia, o controle da balança de pagamentos, o pleno emprego e a distribuição de renda (NUSDEO, 2002, p.11). O Brasil vive um grave problema de desigualdade social e entre as diferentes regiões do país. Enquanto algumas concentram a maior parte da riqueza nacional, outras, enfrentam, difíceis problemas de subdesenvolvimento, pobreza, difícil acesso à educação, saúde, justiça, emprego e outros fatores determinantes para o bem-estar social. Nesse contesto, o Estado Federal, tem o dever de promover as políticas públicas necessárias para promover as mudanças que promovam o encurtamento da distância entre os mais carentes e aqueles que detêm maior poder de riqueza. O tratamento dado a esta questão deve ser prioritário, sob pena de comprometer todo o processo desenvolvimentista do país. A harmonização nacional é um dos fundamentos do federalismo, que deve nortear as políticas públicas, enfatizando a soberania sobre a autonomia dos entes federados (ELALI, 2005). Nesse sentido, permite-se que, na imposição de tributos, de alíquotas diferenciadas por regiões, buscando a diminuição das desigualdades. Pelo pacto federativo, os entes federados podem dispor de normas tributárias indutoras, visando regular a ordem econômica, instituindo benefícios e/ou agravamentos com o objetivo de realizar comportamentos desejáveis pelos agentes econômicos. Os incentivos fiscais são os instrumentos hábeis na concessão de benefícios que visem incentivar ações esperadas e devem ser utilizados para a concretização dos princípios constitucionais de que garantem os direitos fundamentais dos cidadãos. Para Ives Gandra da Silva Martins, a utilização de políticas de incentivos fiscais, acompanhando a formulação de teorias progressistas, aumentou consideravelmente depois de 1964. Desde então, tem aumentado a força desses estímulos de natureza tributária visando o desenvolvimento econômico (MARTINS, 1998). De acordo com André Elali, podem ser mencionados os seguintes elementos relacionados às figuras de incentivos fiscais: as subvenções, que constituem um benefício de natureza financeira; os créditos presumidos, que ora apresentam-se como subsídio, ora como subvenção e ora como redução da base de cálculo dos tributos; os subsídios, que podem ser estímulos de natureza fiscal ou comercial, para promover determinadas atividades econômicas por períodos transitórios; as isenções tributárias, que evitam o nascimento, por lei, da própria obrigação tributária; e finalmente o diferimento, que representa uma isenção condicionada (ELALI, 2005). Os incentivos devem ser concedidos na busca de soluções para os problemas sociais e desigualdades regionais, e devem ser considerados legítimos. Nesse sentido, destaca Heleno Taveira Tôrres que “todo incentivo fiscal concedido sob amparo constitucional é legitimo, enquanto nutre-se do desígnio de reduzir desigualdades e reduzir o bem comum, como o desenvolvimento regional ou nacional” (TÔRRES, 2005, p. 79). No entanto, as normas tributárias indutoras devem obedecer as divisões do exercício do poder público, verificando as competências tributária e reguladora. Assim, os entes federativos podem conceder incentivos fiscais desde que não estejam regulando matéria alheia à sua esfera de poder. Também esse incentivo não pode ocorrer à margem dos limites impostos pelo federalismo adotado pelo Estado Brasileiro, devendo observar os critérios estabelecidos na ordem jurídica. A concessão de incentivos fiscais pelos Estados e o Distrito Federal devem ser submetidas para aprovação pelo Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), para evitar que, na ânsia de atraírem investimentos para si, os Estados, não se sobreponham aos interesses nacionais. Afasta-se assim práticas inseridas no conceito de “guerra fiscal”. Importante também lembrar da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina limitações na concessão ou ampliação de incentivos fiscais, que protege, como mecanismo de controle, o pacto federativo. 4. EXEMPLOS DE ESTÍMULOS AO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO POR MEIO DE INCENTIVOS FISCAIS Na busca pela descentralização do desenvolvimento do país, muitos projetos foram iniciados visando a diminuição das desigualdades regionais e sociais. A seguir, serão demonstrados, brevemente, algumas iniciativas do Estado na promoção do desenvolvimento nas regiões Norte e Nordeste. 4.1 Zona Franca de Manaus A idéia inicial foi a criação do Porto Franco de Manaus, criado pela Lei 3.173, de 06 de junho de 1957, regulamentada posteriormente pelo Decreto 47.757, de 02 de fevereiro de 1960, com emendas modificativas para Zona Franca de Manaus. Foi reformulada pelo Decreto-lei número 288, de 28 de fevereiro de 1967, que estabeleceu uma série de incentivos fiscais, visando a integração da Amazônia ao restante do país. Em 28 de agosto de 1967, foi criada a Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, entidade autárquica, com personalidade jurídica e patrimônio próprio, autonomia administrativa e financeira. Teve como objetivos instalar um programa de desenvolvimento industrial, comercial e agropecuário; gerar emprego e renda, propiciando um efeito multiplicador na economia regional; buscar a ocupação econômica da Amazônia Ocidental e suas regiões fronteiriças; e atenuar as desigualdades entre a Amazônia e outras regiões do Brasil. Em 1968, o Decreto-lei 356 estendeu os incentivos fiscais para toda a Amazônia, Acre, Rondônia e Roraima. Com a predominância da atividade comercial, sem limitação para importação de produtos, com exceção de armas e munições, fumo, bebidas alcoólicas, perfumes e automóveis de passageiros, houve crescimento do turístico doméstico proporcionando o desenvolvimento almejado. De acordo com dados da SUFRAMA1, atualmente o parque industrial de Manaus gera 50.000 empregos direitos e 250.000 empregos indiretos, com faturamento no ano de 2000, de 10, 3 bilhões de reais. Para a consolidação do parque industrial e aumento da competitividade busca-se o aumento da produção local de componentes, com ênfase nos de elevado peso e valor na composição final do produto, segmento para o qual existem incentivos adicionais. As demais localidades da Amazônia Ocidental recebem incentivos fiscais especialmente para empreendimentos que utilizem matéria-prima regional, contribuindo para o implemento e consolidação de novas alternativas econômicas de desenvolvimento sustentável. 4. 2 Da política de incentivos fiscais na produção de biodiesel A produção e uso de biocombustíveis, especialmente o biodiesel, têm sido apontados como alternativas viáveis de conciliação entre as três importantes vertentes da vida em sociedade: ambiental, social e econômica. Os biocombustíveis – tanto o biodiesel como o etanol, podem ser produzidos em grande escala no Brasil, que possui as condições necessárias e que não costuma ser encontradas facilmente: grandes extensões de terra, água em abundância, sol o ano todo e mão-de-obra disponível. 1 Disponível em <www.suframa.gov.br/opinveste/htm>. Trata-se de uma fonte renovável, que além de trazer benefícios ambientais, também possibilita a geração de empregos, tanto na fase produção e de coleta da matéria prima, quanto na etapa de processamento. Promove o desenvolvimento da agricultura tanto nas zonas rurais já desenvolvidas, como nas desfavorecidas, além de evitar a desertificação, em sendo manejadas adequadamente as culturas. Estudos desenvolvidos conjuntamente pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério das Cidades, e Ministério da Integração Nacional mostram que a cada 1% da substituição de óleo diesel por biodiesel produzido com a participação da agricultura familiar podem ser gerados aproximadamente 45 mil empregos no campo, com uma renda anual de R$ 4.9000,00 (quatro mil e novecentos reais) por emprego. Na agricultura empresarial emprega-se, em média, 1 trabalhador por 100 hectares cultivados, enquanto que na familiar a relação é de apenas 10 hectares por trabalhador. Com efeito, diante de tantos benefícios, como a criação de novos empregos no setor agroindustrial, a geração de renda, o fomento ao cooperativismo, a perspectiva de contribuição ao equilíbrio da nossa balança comercial e pelos comprovados benefícios ao meio ambiente, pode-se dizer que o biodiesel tem potencial para constituir um dos principais programas sociais do governo brasileiro, representando fator de distribuição de renda, inclusão social e apoio à agricultura familiar (RAMOS, 2006). A inclusão social e o desenvolvimento regional, especialmente por meio da geração de emprego e renda devem ser os princípios básicos das ações direcionadas ao biodiesel. Inegáveis os vínculos entre política econômica e ambiental e política social (DERANI, 1997). Em 02 de julho de 2003, foi instituído pela Presidência da República, por meio de Decreto, um grupo de trabalho interministerial encarregado de apresentar estudos sobre a viabilidade de utilização de biodiesel como fonte alternativa de energia. Com base neste relatório foi estabelecido o Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel como ação estratégica e prioritária para o Brasil. O Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel – PNPB, é um programa interministerial do Governo Federal que objetiva a implantação de forma sustentável, tanto técnica, como economicamente, a produção e o uso do biodiesel, com enfoque na inclusão social e no desenvolvimento regional, via geração de emprego e renda, e teve seu lançamento oficial no dia 06 de dezembro de 2004. A principal diretriz do Programa é implantar um desenvolvimento sustentável, promovendo inclusão social, garantindo preços competitivos, qualidade, suprimento e produzindo biodiesel a partir de diferentes fontes oleaginosas, como soja, canola, girassol e outros, em regiões diversas do Brasil. Após o lançamento do Programa, em 13 de janeiro de 2005, foi publicada a Lei 11.097/05, que dispõe sobre a introdução do biodiesel na matriz energética brasileira, e dá outras providências. Para elaborar, implementar e monitorar o programa integrado foi instituída a Comissão Executiva Interministerial, que também tem competência para propor atos normativos necessários à implantação do programa, analisar, avaliar e propor recomendações e ações, diretrizes e políticas públicas. De acordo com o Programa, a partir de janeiro de 2006 tornou-se obrigatória adição de 2% de biodiesel ao óleo diesel, sendo que esse percentual será ampliado ao longo dos anos. As regras tributárias referentes ao PIS/Pasep2 e à COFINS3 determinam que os tributos sejam cobrados uma única vez e que o contribuinte é o produtor industrial do biodiesel, que poderá optar entre uma alíquota percentual que incide sobre o preço do produto, ou pelo pagamento de uma alíquota específica, que é um valor fixo por metro cúbico de diesel comercializado, conforme dispõe a Lei 11.116, de 18 de maio de 2005. 2 3 Programa de Integração Social/Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público. Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social. Incentivos foram definidos nos Decretos 5.297 e 5.298, de 06 de dezembro de 2005, estabelecendo coeficientes de redução das alíquotas de tributos incidentes na produção e comercialização de biodiesel. Alguns benefícios concedidos na cadeia produtiva, por meio desses decretos foram: a) redução para 0% da alíquota do IPI4 incidente na produção de biodiesel; b) redução de 77,5% nas alíquotas de PIS/Pasep e COFINS para produtor de biodiesel que utilize palma ou mamona das regiões Norte, Nordeste e Semi-árido; redução de 89,6% das alíquotas de PIS/Pasep e COFINS para produtor de biodiesel que esteja enquadrado no PRONAF5; entre outros. O uso comercial do biodiesel tem apoio do Banco de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES. O Programa de Apoio Financeiro a Investimentos em Biodiesel prevê financiamento de até 90% dos itens passíveis de apoio para projetos com o Selo Social Combustível, e de até 80% para os demais projetos. Os financiamentos são destinados a todas as fases de produção, entre elas a agricultura. O Selo Combustível Social é um conjunto de medidas específicas visando estimular a inclusão social da agricultura, conforme Instrução Normativa nº 01, de 05 de julho de 2005. Em 30 de setembro de 2005, o Ministério do Desenvolvimento Agrário publicou a Instrução Normativa nº 02, para projetos de biodiesel com 4 5 Imposto sobre Produtos Industrializados. Programa Nacional de Agricultura Familiar. perspectivas de consolidarem-se como empreendimentos aptos ao selo combustível social. As empresas produtoras, portadoras do Selo Combustível Social, têm acesso a melhores condições de financiamento junto ao BNDES, e outras instituições financeiras, e têm o direito de participar dos leilões de compra de biodiesel, realizados pelo Governo Federal. Para conquistar o Selo Combustível Social, a empresa produtora deve garantir a compra de matéria-prima, com preço pré-estabelecido, dos agricultores familiares, que terão acesso a linhas de crédito do Programa Nacional da Agricultura Familiar – PRONAF, e assistência técnica das próprias empresas detentoras do Selo Combustível Social. Em 17 de novembro de 2005, dez empresas brasileiras receberam o Selo Combustível Social. Juntas, têm capacidade de produzir mais de 100 milhões de litros de combustível em 2006, o que gerará trabalho para aproximadamente 60 mil famílias (REVISTA BIODIESEL, 2006, p. 9). 5. CONCLUSÃO Conforme se pretendeu demonstrar no presente estudo, o Estado Brasileiro figura como uma República Federativa, formada por seus entes, Unidades Federativas, Municípios, Distrito Federal e mesmo a possibilidade de Territórios. Cada um dos mencionados entes tem a sua competência prédeterminada pela própria Constituição Federal, representação do Poder Constituinte Originário que elegeu a federação como forma de Estado. Destaque-se, para fins do presente, as competências tributárias, tanto no campo da legislação como da aplicação e execução das normas. Sendo exercidas parcelas de competências pelos diversos membros da Federação, todavia delimitação esta colocada pela própria Constituição Federal. Em Países em desenvolvimento, como no caso brasileiro, verifica-se que são grandes os índices de desigualdades regionais e sociais, de forma que é papel do Estado lançar mão dos instrumentos existentes para diminuir e até mesmo sanar essas diversidades. Cite-se aqui a possibilidade de se utilizar das competências tributárias como meios de neutralização das desigualdades. Plenamente aceitável pelo ordenamento jurídico brasileiro, a utilização de incentivos fiscais como tal instrumento, conforme inclusive já se lança mão em casos específicos como os referidos no desenvolvimento. A desenvolvendo, Zona Franca de Manaus proporcionando como ao longo de décadas vem se realidade o seu intento original de desenvolvimento industrial, comercial e agropecuário de geração de emprego e renda, atenuando assim o quadro anterior de grandes desigualdades entre a Amazônia e outras regiões do País. O outro caso citado é o de incentivos fiscais para a produção de biocombustíveis, que não se trata de um projeto com fronteiras delimitadas, como a Zona Franca de Manaus, mas permite incentivos em diversas regiões dando maior amplitude ao desenvolvimento econômico e social. No caso específico do biodiesel a política de incentivos fiscais proporciona um novo e lucrativo campo de mercado, que proporciona avanços tecnológicos, com estudos de novas formas de trabalho, novos produtos e novos equipamentos, bem como, a criação de diversos postos de trabalhos, que se mostraram de grande média salarial, o que por si só já demonstra um grande valor no projeto, permitindo inclusão social. Dessa forma, fica evidente que um dos caminhos a serem elegidos para a redução das desigualdades sociais e regionais é a adoção de incentivos fiscais, dentro das possibilidades e limites postos pela própria Constituição Federal, que, pelo seu sistema adotado, quando da manifestação do Poder Constituinte, já teve em si os referidos mecanismos. Maior exemplo da viabilidade e potencialidade da proposta são os próprios casos concretos já em andamento, que atingem o objetivo que foi lançado. 6. REFERÊNCIAS AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS. Disponível em www.anp.gov.br. Acesso em 08 ago. 2006. BARROSO, Luis Roberto. Agências Reguladoras. Constituição, transformações do Estado e legitimidade democrática. Jus Navigandi. Rio de Janeiro. Disponível em <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?>. Acesso em: 08 ago. 2006. BERNARDES, Flávio Couto. Caracterização do Estado Federal. Comentários. Revista de Direito Tributário n. 82. São Paulo: Malheiros. 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