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A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
ABORDAGENS GEOGRÁFICAS SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS
SUELLEN WALACE RODRIGUES FERNANDES1
Resumo: Este artigo visa identificar as diferentes abordagens geográficas sobre políticas públicas,
a partir de uma pesquisa exploratória entre teses e dissertações pertencentes a programas de pósgraduação em Geografia. A pesquisa permitiu traçar um panorama geral desses trabalhos, revelando
o que são consideradas políticas públicas na Geografia, os tipos de políticas analisadas e as
conceitos geográficos que são utilizados na análise.
Palavras-chave: GEOGRAFIA – POLÍTICAS PÚBLICAS – PLANEJAMENTO – ESTADO
Abstract: This article aims to identify the different geographical approaches to public policy, from
exploratory research of theses and dissertations belonging to the postgraduate programs in
Geography. The research allowed to draw an overview of these works, revealing what are considered
public policies in Geography, analyzed the types of policies and the geographic concepts that are
utilized in the analysis.
Key-words: GEOGRAPHY; PUBLIC POLICY; PLANNING; STATE
1 – Introdução
Quando entramos em contato com o campo de pesquisa das políticas
públicas, nos deparamos com uma vastidão de temas e enfoques. Isso faz com que
este campo ocupe um lugar de destaque no meio acadêmico, não somente pela
quantidade de pesquisas produzidas sobre o tema, mas pelo fato de serem ligadas
às mais variadas áreas do conhecimento: Administração, Antropologia, Arquitetura,
Ciência Política, Direito, Economia, Geografia, Psicologia, Serviço Social e
Sociologia. Assim, há estudos que focalizam o planejamento em si, os conflitos
entre atores e as disputas de poder, o processo de formulação, as implicações
sociais e os resultados das políticas.
Apesar de a Geografia estar entre as áreas que estudam as políticas públicas,
as abordagens geográficas sobre a temática não recebem muita atenção
acadêmica. Quando se busca um referencial teórico que aproxime os conceitos
geográficos das políticas públicas são encontradas poucas contribuições.
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- Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade de Brasília. E-mail de contato:
[email protected]
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Isso nos leva a questionar como os pesquisadores da Geografia abordam o
tema políticas públicas? O que consideram como política pública e que tipos de
políticas públicas despertam o interesse dos pesquisadores da Geografia? Que
categorias geográficas são acionadas para estudar as políticas públicas?
O objetivo deste artigo é identificar as diferentes abordagens geográficas
sobre políticas públicas, a partir de uma pesquisa de natureza exploratória entre
teses e dissertações vinculadas a programas de pós-graduação em Geografia no
Brasil, defendidas no período 2007-2013.
Para relatar as observações feitas na exploração, o artigo foi dividido em três
partes. Na primeira, apresentamos um panorama geral sobre as teses e
dissertações encontradas e os critérios aplicados na seleção. Posteriormente,
mostramos o que foi considerado política pública nos trabalhos selecionados,
analisando os seus conceitos e os tipos de políticas discutidas. Na terceira parte
identificamos as categorias geográficas que embasaram os trabalhos para constatar
a centralidade do espaço e do território. Por fim, refletimos sobre as diferentes
abordagens geográficas encontradas e a necessidade de aprofundamento sobre a
inserção das políticas públicas na Geografia.
2 – Panorama geral das teses e dissertações
Para a realização da pesquisa exploratória selecionamos teses e dissertações
pertencentes a programas de pós-graduação em Geografia consorciados à
Biblioteca Digital de Teses e Dissertações (BDTD), que é organizada pelo Instituto
Brasileiro de Inovação, Ciência e Tecnologia - IBICT. Mesmo reconhecendo algumas
limitações dessa base de dados, ela foi escolhida por conseguir agrupar bancos de
teses e dissertações de várias universidades, possibilitando o acesso a uma amostra
diversificada.
Cabe ressaltar que as pesquisas de natureza exploratória são realizadas para
obter uma maior aproximação do tema estudado. Nesse tipo de pesquisa, não se
sabe ao certo o que será encontrado, razão pela qual o delineamento da pesquisa
ser definido à medida que se avança. Embora em alguns momentos sejam
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levantados dados quantitativos, privilegiaremos a análise qualitativa das informações
encontradas.
Diante da impossibilidade de filtrar a pesquisa exploratória diretamente por
programas de pós-graduação em Geografia na BDTD, a seleção foi feita por meio da
palavra-chave GEOGRAFIA. Nessa primeira filtragem, foi encontrado um total de
317 teses e 1439 dissertações entre os anos de 2007 e 20132. Em uma segunda
filtragem, identificamos entre estas teses e dissertações da Geografia quais
continham o termo política, no sentido de „política pública‟, ou ainda termos
correlatos, como programas e planos, em seus títulos ou resumos. Chegamos a 32
teses e 77 dissertações, distribuídas conforme a figura 1, o que representa,
respectivamente, cerca de 10% e 5% dos totais.
A Figura 1 mostra que ao longo dos anos, houve um crescimento entre o
número de teses, no entanto, as dissertações apresentaram maior flutuação:
Figura 1 – Distribuição anual de teses e dissertações sobre políticas públicas e geografia. Fonte dos
dados: IBICT (2014) – Acessado em outubro de 2014. Organização: FERNANDES e STEINBERGER
(2015)
De acordo com a CAPES, em 2014 existiam 59 programas e cursos de pósgraduação em Geografia reconhecidos no Brasil. Destes, na pesquisa exploratória
foram encontradas somente teses e dissertações sobre políticas públicas em 22
universidades diferentes, o que pode ser observado na Quadro 1.
2
Esse recorte temporal foi definido por conta da pouca quantidade de trabalhos publicados fora do
período selecionado. A última consulta ao banco de teses foi realizada em outubro de 2014.
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Quadro 1 – Distribuição de teses e dissertações sobre políticas públicas e geografia por universidade
consorciada. Fonte dos dados: IBICT (2014) – Acessado em outubro de 2014. Organização:
FERNANDES e STEINBERGER (2015)
O quadro 1 mostra também que há uma concentração maior de teses na
UFS, com 10, na USP e na UFU, com oito teses cada. Somadas, essas três
universidades representam mais de 80% da origem das teses analisadas. Os 20%
restantes ficam por conta da UERJ, UFMG, UFGRS e Unicamp.
Quando observadas as universidades de origem das dissertações é possível
constatar uma concentração em quatro universidades: UFS com nove, UFU com
oito, UECE com sete, e UEPG com seis. A distribuição das dissertações por
universidades fica menos concentrada do que a das teses, pois quatro universidades
são responsáveis por 38% das dissertações e o restante é dividido entre outras 18
universidades, conforme mostra a Quadro 1.
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3 – Considerações sobre as políticas públicas nas teses e
dissertações
Considerando que o conceito de política pública não é um consenso no meio
acadêmico, faz-se necessário verificar os entendimentos adotados nas teses e
dissertações. O referencial teórico de alguns dos trabalhos trazem discussões sobre
o conceito de política pública (uma tese e quatro dissertações) e o papel do Estado
(nove teses e treze dissertações).
Somadas a essas, outras duas teses e três dissertações apresentam
definições sobre tipos de políticas públicas, como as sociais e as setoriais. Um
número considerável de autores optou por relatar o histórico das políticas públicas
e/ou da atuação estatal, relativas ao tema estudado, como foi o caso de nove teses
e 32 dissertações, por vezes junto com o referencial teórico acima referido.
No entanto, 15 teses e 30 dissertações não fazem nenhuma discussão direta
sobre políticas públicas ou Estado, mas utilizam referenciais teóricos que abordam o
tema da política pública estudada. Como por exemplo, ao analisar uma política de
desenvolvimento regional, o referencial é sobre desenvolvimento regional, ao
analisar uma política educacional, a discussão centra-se na educação.
É preciso destacar ainda que alguns autores levantam questões específicas
de políticas públicas, sem partir de sua discussão conceitual. É o caso dos trabalhos
que questionam a atuação protagonizada por atores privados na elaboração de
políticas públicas, defendem o uso de instrumentos para a tomada de decisões,
como o sistema de informações geográficas, ou reconhecem a diferenciação entre
políticas públicas e políticas privadas.
O fato de a maioria dos trabalhos não adotar uma definição prévia sobre
política pública, direcionou a discussão dos temas para uma generalização empírica
sobre o seu entendimento. Assim, foram considerados indiscriminadamente não só
políticas públicas, como planos, programas, projetos, instrumentos e ações, de
cunho internacional, nacional, regional, estadual e municipal. Há teses e
dissertações que tratam de: leis; tratados internacionais; ação de Instituições e
órgãos; construção de conjuntos habitacionais, usinas hidrelétricas, barragens e
infraestrutura para extração de petróleo; planos diretores municipais; implantação de
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unidades de conservação; relatórios de estudos e grupos de trabalho; comitês e
conselhos temáticos; parcerias público-privadas; planos de expansão de metrô;
financiamentos em geral; ações de saúde pública; criação de universidades e;
distribuição de recursos, entre outros assuntos.
Para organizar os resultados da pesquisa exploratória, foi feita uma
classificação dos temas encontrados nas teses e dissertações declaradas como
sendo de políticas públicas de acordo com a questão central abordada. Essa
classificação teve o intuito de compreender se os trabalhos tratavam de tipos
específicos de políticas, especialmente, de políticas públicas espaciais. De acordo
com Steinberger (2006, p.31), as políticas públicas espaciais “têm em comum o fato
do espaço ser seu substrato”. São elas: as políticas ambiental, territorial, regional,
urbana e rural. Assim, os temas foram classificados em: políticas sociais, políticas
setoriais, políticas espaciais e outras. A quantidade de cada tipo está representada
no quadro a seguir.
Quadro 2 – Número de teses e dissertações por tipo de política. Fonte dos dados: IBICT (2014)
– Acessado em outubro de 2014. Organização: FERNANDES E STEINBERGER (2015)
Dentre os temas classificados como de políticas sociais, são trabalhadas
questões gerais que envolvem o combate ao trabalho infantil, o programa Bolsa
Família, a cultura e o Estatuto da Juventude (uma tese e três dissertações). Foram
também trabalhadas as questões educacionais, incluindo a política de educação em
si, as de educação ambiental, o Programa Nacional do Livro Didático e a instalação
da Universidade de Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira - UNILAB
(nove dissertações). Por fim, as questões relacionadas à saúde pública, como o
combate à dengue e à hanseníase, o programa Saúde da Família e o modelo de
gestão descentralizada do Sistema Único de Saúde - SUS (três teses e duas
dissertações).
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Quanto aos temas de políticas setoriais, há somente uma dissertação sobre a
indústria. Os transportes são temas de trabalhos que discutem o sistema ferroviário
e a construção de hidrovias, por meio da análise do Programa de Aceleração do
Crescimento - PAC e Plano Nacional de Logística e Transportes (uma tese e duas
dissertações). A energia é retratada em trabalhos sobre a construção de usinas
hidrelétricas e barragens, e por meio de planos de desenvolvimento das usinas (uma
tese e seis dissertações). Dos assuntos ligados aos setores econômicos, o turismo é
o mais focalizado em políticas e planos nacionais, programas como o de
regionalização, o de municipalização, o Programa de Desenvolvimento do Turismo PRODETUR, o Programa de Desenvolvimento do Ecoturismo na Amazônia Legal Proecotur, bem como em projetos específicos como as redes de turismo comunitário
da América Latina, do Brasil e do Ceará e o da rota dos tropeiros (cinco teses e 13
dissertações).
As políticas públicas espaciais são tema da maior parte das teses e
dissertações. As políticas territoriais são mencionadas por diversos trabalhos que
consideram como territoriais temas urbanos, regionais, agrários, agrícolas, fiscais e
de turismo. Isso se deve ao fato de que muitas das políticas, planos e programas
elaboradas pós 2003 assumem um enfoque “territorial”, a exemplo do Programa
Territórios Rurais - Pronat. No entanto, pode-se afirmar que não foi encontrado
nenhum trabalho específico sobre ordenamento territorial.
Os temas de política regional tratam a Política Nacional de Desenvolvimento
Regional e também as políticas estaduais (duas teses e cinco dissertações). Alguns
trabalhos abordam outros tipos de políticas, mas as denominam de políticas de
desenvolvimento regional.
Já os temas de política ambiental trazem uma maior abrangência: unidades
de conservação, comitês de bacias hidrográficas, zoneamento ecológico-econômico,
redes
de
informações
ambientais,
planos
municipais
de
desenvolvimento
sustentável, conselho municipal de meio ambiente, e também políticas e planos
nacionais e estaduais, a exemplo de recursos hídricos, povos e comunidades
tradicionais, cadeias de produtos da sociobiodiversidade e mudança no clima (seis
teses e 11 dissertações).
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Os trabalhos sobre temas ligados à política urbana envolvem mobilidade,
moradia, saneamento, trânsito, resíduos sólidos, revitalização. São exemplos
desses: Plano Nacional de Saneamento Básico, Estatuto da Cidade, planos
diretores, programas habitacionais, zoneamentos urbanos, planos de expansão do
metrô, construção de conjuntos habitacionais, operações urbanas consorciadas,
sistemas
de
informações
habitacionais,
programa
URBAN
da
ONU
(de
revitalização), atuação de companhias de saneamento, política de recenseamento
urbano, planos de transporte urbano integrado e o programa de regularização de
assentamentos precários (cinco teses e nove dissertações).
As pesquisas sobre temas de políticas rurais incluem desde o crédito rural,
incentivos agrícolas e arranjos produtivos locais, até a questão da reforma agrária,
agricultura familiar, campesinato e outras relacionadas a movimentos sociais. São
exemplos: Plano Nacional de Reforma Agrária, programas como o de combate à
pobreza rural, o de agricultura familiar, o de aquisição de alimentos, o de
previdência rural, o de territórios rurais e os de financiamento como o Cédula da
Terra, projetos específicos como o do PRÓ-GAVIÃO e o Vida na Roça; e ações do
Departamento Nacional de Obras contra a Seca - DNOCS (sete teses e 14
dissertações).
Os temas das políticas classificadas como outras englobam tratados
internacionais, o federalismo e a transferência de recursos entre União, Estados e
Municípios. No Quadro 2 ficou muito claro que as políticas públicas espaciais
representam mais de 50% e dentre elas destacam-se as rurais, seguidas pelas
ambientais, pelas urbanas e por fim pelas regionais.
Chama a atenção o fato de que mesmo nos trabalhos sobre as políticas
públicas espaciais, em vários deles, a interlocução com os conceitos chaves da
Geografia é negligenciada.
4 – A relação entre políticas públicas e geografia nas teses e
dissertações
A divisão em tipos de políticas estudadas permitiu dimensionar a quantidade
de temas envolvidos nos trabalhos sobre políticas públicas na Geografia. O fato de a
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maior parte das teses e dissertações tratar sobre as políticas públicas espaciais
reforça a ideia da ligação das políticas públicas com o espaço e o território. Por outro
lado, o número de pesquisas que tratam de outros tipos de políticas também foi
considerável, o que nos indica outras implicações espaciais das políticas públicas.
Isso nos leva questionar quais categorias geográficas são usadas nas
pesquisas. Cabe esclarecer que nosso intuito não foi o de avaliar como foram
usadas e sim identificar quais aparecem, para proporcionar uma visão mais geral
sobre o tema. Sobretudo, interessa-nos saber se espaço, por ser o objeto da
Geografia, e território, por enfatizar a dimensão política do espaço, são usados na
nas teses e dissertações.
Analisando o resumo, a introdução e a conclusão dos trabalhos, foi verificado
que cerca de 60% das teses e 45% das dissertações usam o conceito de espaço
como suporte para as análises. O espaço se fez presente em termos de
configuração,
reestruturação,
organização,
arranjos,
transformação,
distribuição,
produção
e
apropriação,
reprodução
estruturação,
espaciais;
de
espacializações, de espacialidade, de espaço urbano e rural, de ciberespaço, de
espaço simbólico, de espaço vivido e de segregações sócio-espaciais.
Em 45% das teses e 50% das dissertações o território serve de suporte,
muitas das vezes, em conjunto com o espaço. Dentre as variações terminológicas
em que o território aparece, estão: configuração, organização, identidade e poder
territorial; formação, ordenamento, reordenamento, regulação e gestão do território;
atores territoriais; territorialização; desterritorialização; territorialidade; uso do
território, divisão territorial do trabalho e base territorial.
Cabe observar que 3% das teses e 15% das dissertações não utilizam nem
espaço, nem território em suas análises. Isso não significa que não tenham nem
citado esses termos, mas sim, que não foram utilizados como conceitos analíticos. A
explicação para esse fato tem forte relação com os temas. Há trabalhos que
fundamentam suas análises em conceitos econômicos como um que se propõe a
traçar uma geografia econômica e outro que se ocupa dos efeitos de uma política
em determinados setores econômicos; enquanto outros usam como suporte o
conceito de ambiente, para investigações de temas de políticas ambientais. Há
ainda análises sobre políticas educacionais que tratam de aspectos concernentes ao
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ensino/aprendizagem; uma avaliação geral das ações do poder público na saúde,
referentes à determinada doença; ou ainda uma análise sobre a emancipação
político-administrativa de um município, enfocando a percepção dos moradores e;
por fim, trabalhos que tiveram um enfoque geopolítico.
Os outros conceitos geográficos usados como base nos trabalhos foram
região (e seus correspondentes como regionalização, desigualdades regionais e
desenvolvimento regional), escala, lugar, paisagem (vista por meio de suas
alterações e enquanto paisagem urbana), cidade, urbano e ambiente (incluindo seus
correlatos como dinâmica ambiental, geossistema e degradação ambiental).
Ao longo da execução da pesquisa exploratória, constatamos que, apesar dos
autores identificarem as políticas públicas como um dos assuntos de seus trabalhos,
muitos deles não as colocam em uma posição central. Assim, foi feita uma
apreciação das teses e dissertações selecionadas para verificar os tipos de pesquisa
realizados, a partir da lógica proposta, observando, afinal, como são abordadas as
políticas públicas.
Cerca de 70% das teses e dissertações apresentam estudos nos quais as
políticas públicas aparecem como assunto principal. Esses estudos não seguem um
mesmo padrão, podendo ser identificados por diferentes tipos conforme explicados a
seguir:
1) Análise dos efeitos de uma política, plano, programa ou projeto em
determinado recorte espacial: se refere à implementação de uma política
pública em determinado território, de maneira a mostrar as transformações ou
resistências espaciais ocorridas;
2) Análise de instrumentos geográficos na elaboração de políticas públicas:
como os sistemas de informações e os mapeamentos, e;
3) Análise da atuação de atores públicos ou privados na elaboração ou
implementação de uma política, plano, programa ou projeto em determinado
recorte espacial.
Os 30% restantes de teses e dissertações realizaram tipos de estudos
específicos, não tendo a política pública um papel central, mas sendo vista como um
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dos elementos de análise. Também foi possível verificar diferentes tipos de pesquisa
entre elas:
1) Análise da evolução de setores da economia, como o agroalimentar e de
transporte ferroviário, tendo as políticas públicas como um dos elementos que
contribuíram com essa evolução;
2) Propostas de desenvolvimento de determinados lugares como sugestões
para políticas públicas;
3) Análise de temas diversos, como a sustentabilidade na agricultura familiar, a
relação urbano rural, o campesinato e o trabalho infantil, tendo como um dos
pontos analisados as políticas públicas que os englobam;
4) Análise da política tributária e a distribuição de recursos entre os entes
federados e;
5) Outros estudos cuja relação da análise geográfica com a política pública não
era direta, como no caso de um trabalho sobre a Geografia na formação do
profissional do turismo.
Somente um olhar panorâmico sobre essas teses e dissertações é que nos
permitiu definir essa classificação dos estudos. Mesmo diante de tantas
possibilidades, a relação dos conceitos geográficos com as políticas públicas não é
evidenciada na maior parte dos trabalhos.
De um modo geral, o que foi possível observar é que as implicações espaciais
e territoriais das políticas públicas não são consolidadas teoricamente, pois não há
nos trabalhos um referencial que aproxime os conceitos geográficos das políticas
públicas. A discussão sobre o papel do Estado na organização espacial e no
ordenamento do território ainda não se aprofundou a ponto de analisar o processo
das políticas públicas.
Dessa maneira, os conceitos geográficos não são aplicados diretamente aos
mecanismos de política pública e isso se revela somente nas entrelinhas dos
trabalhos empíricos, o que contribui para que esse conhecimento não seja
sedimentado. Assim, as contribuições da Geografia ao estudo das políticas públicas
estão dissipadas nos muitos estudos de caso das teses e dissertações.
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5 – Comentários finais
A pesquisa exploratória em questão nos permitiu apresentar um panorama
dos trabalhos sobre políticas públicas na Geografia. Esse panorama à primeira vista
não nos revela muitas informações, pois parece um emaranhado de estudos
fragmentados e que não se comunicam. No entanto, essa exploração pode servir
como
abertura
a
outros
questionamentos
e
uma
busca
por
um
maior
aprofundamento no tema.
A falta de interlocução entre os conceitos geográficos e as políticas públicas
não nos permite concluir que existem abordagens sobre políticas que podem ser
denominadas de geográficas. O que fica claro nas teses e dissertações é que os
conceitos de políticas públicas, espaço e território precisam dialogar mais. É
necessário que haja um aprofundamento da inserção das políticas públicas na
Geografia.
Referências
STEINBERGER, M. Território, ambiente e políticas públicas espaciais. In:
STEINBERGER, Marília (org). Território, ambiente e políticas públicas espaciais.
Brasília: Paralelo 15 e LGE Editora, 2006.
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes). Cursos
recomendados.
http://www.capes.gov.br/cursos-recomendados,
acesso
em
20/6/2015
Instituto Brasileiro de Inovação, Ciência e Tecnologia – IBICT. Biblioteca Digital de
Teses e Dissertações (BDTD). http://bdtd.ibict.br/, acesso em 20/10/2014
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