Serviços Regionalizados na Política de Assistência Social como

Serviços Regionalizados na Política de Assistência Social como forma de expansão de
atendimento: A experiência de Soure (Ilha do Marajó-PA-BR) e suas dificuldades
regionais.
Nome: Ana Marcia Fornaziero Ramos - Brasil
Instituição: Escola de Administração de Empresas de São Paulo- Fundação Getúlio Vargas
– EAESP/FGV – Centro de Estudos em Administração Pública e Governo - Pós-Doutorado
em Administração Pública e Governo.
Resumo: Trata-se de analisar a gestão, a coordenação e a execução de serviços de
abrangência regional na Política de Assistência Social no Brasil, no campo da Proteção
Social Especial, A regionalização de serviços tem como objetivo a ampliação da cobertura
de atendimento às demandas da população que sofre violação de direitos, levando em conta
o conceito de territorialidade e o compartilhamento de responsabilidades e financiamentos
entre os três entes federativos brasileiros, em municípios de pequeno porte, A análise se dá
por meio do estudo de resoluções técnicas, referencial teórico e visitas em lócus onde há
CREAS de abrangência regional já em funcionamento, no caso em questão CREAS
regional Marajó II, sediado no município de Soure-Ilha de Marajó no estado do Para.
Palavras chaves: Regionalização, Territorialidade, Entes federativos, Assistência Social.
Introdução:
Esse artigo reflete as potencialidades e fragilidades presentes na gestão e na
implantação de serviços de abrangência regional no âmbito da Política de Assistência
Social no Brasil, no campo da Proteção Social Especial para a população demandatária
desses serviços. Ofertar serviços com abrangência regional nessa Política significa dizer
que as ofertas à população demandatária serão prestadas sob a gestão, organização,
coordenação e execução direta do governo do estado, sendo cofinanciadas pela união e
estado, tendo o governo municipal como parceiro em algumas ações.
Esta forma de gestar e executar serviços está dirigida à municípios com menos de
vinte mil habitantes, cuja demanda não justificaria a instalação e manutenção de serviços de
proteção social especial, por exigirem instalações e recursos humanos especializados que
nem sempre os municípios desse porte conseguem disponibilizar.
A oferta regionalizada a que estamos nos referindo nesse artigo, é um Centro de
Referência Especializado de Assistência Social de abrangência regional (CREAS Reg.), o
qual deve atender famílias e ou indivíduos com direitos violados, onde é desenvolvido o
Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos. Nesse caso,
agrupam-se determinado número de municípios, a partir de diagnósticos socioterritoriais
realizados pelo governo do estado, que levem em conta situações de vulnerabilidades e
riscos sociais, dentre outros. A somatória da população moradora nos municípios agregados
não poderá exceder o limite de 80 mil pessoas. Resolvido quais municípios estarão
agrupados, será decidido em qual dos municípios o CREAS Reg. estará sediado. Os custos
de instalação e manutenção são de responsabilidade do estado e as equipes de profissionais
contratadas e coordenadas por esse se deslocarão para os municípios que estiverem
vinculados entre si, atendendo as populações daqueles municípios em suas demandas de
proteção social especial. A União realiza o repasse financeiro para cofinanciamento dessa
oferta diretamente ao estado. (Resoluções CNAS 31/2013 e CIT 17/2013)
Essa estratégia de regionalização, vem ao encontro da diretriz de descentralização
político-administrativa e da cooperação intergovernamental no enfrentamento de riscos e na
consolidação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) (Lei 12.436). Propicia a
expansão de cobertura do atendimento por serviços, programas e /ou benefício às famílias e
indivíduos que deles necessitem, buscando garantir a igualdade de direitos e equivalência
no acesso ao atendimento de uma rede socioassistencial, que deve se configurar como um
sistema de proteção social, cumprindo assim o necessário atendimento à população
demandatária de serviços de forma completa.
Também visa promover a garantia do direito à convivência familiar e comunitária,
favorecendo a manutenção e /ou o restabelecimento de vínculos familiares e comunitários,
na medida em que uma rede socioassistencial prestada de forma regionalizada supõe ser
instalada visando a proximidade e a facilidade no acesso de seus usuários a uma rede de
serviços. Gerir e executar serviços de abrangência regional, também propicia a otimização
de recursos, e melhor e maior distribuição das ofertas de serviços, programas e benefícios
de proteção social entre regiões de cada Estado.
No entanto, não se trata de tarefa fácil, tendo em vista o contexto político e social
brasileiro; a configuração do país formada por entes federativos nas três esferas de governo;
e as dimensões do Estado Brasileiro e de sua imensa diversidade e desigualdade. Tratar de
regionalização, levando em conta o conceito de territorialização, pressupõe pensar em
como lidar tanto com as diversidades quanto com as desigualdades espaciais, físicas,
sociais, culturais, econômicas e políticas, que existem nacionalmente, no sentido de garantir
a efetivação do princípio de equidade entre os municípios e a garantia de qualidade e
proximidade da prestação de serviços públicos a população.
Exige superar obstáculos que vão desde a compreensão da necessidade ou não de se
regionalizar ofertas de serviços para atendimento integral das demandas de proteção social
do campo da assistência social levando-se em conta as especificidades locais, até a
assunção de um modelo institucional de gestão que vise a elaboração de acordos de
cooperação federativa; o cumprimento de compromissos intergovernamentais; o exercício
de gestão compartilhada e
execução de planejamentos conjuntos, e ainda o
cofinanciamento das ações da assistência social por parte da união e dos estados em
conjunto com os municípios.
Esse artigo tem como base normatizações técnicas e embasamento teórico sobre os
temas territorialidade, vulnerabilidade e sistemas de proteção social.
Ele é fruto de visita técnica realizada em 2014 no município de Soure localizado no
Estado do Pará-BR. A visita foi realizada em função de consultoria prestada ao Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome contratada para refletir sobre as diretrizes
técnicas para implementação de Centros de Referência Especializados de Assistência Social
(CREAS) em municípios com menos de 20 mil habitantes. O município de Soure-PA já
contava com um CREAS regionalizado. Foram ouvidos secretários, assessores,
coordenadores e técnicos de serviços socioassistenciais de dois municípios e o prefeito de
Soure. Este artigo reflete sobre a implementação citada levando em conta condições reais
espaciais e culturais.
Regionalização: Municípios como entes federativos, abordagem socioterritorial e
sistema de proteção social.
A partir da Constituição Federal Brasileira de 1988 (CF/88) os municípios
ganharam o status de entes federativos e, portanto, com autonomia política, administrativa
e financeira, traduzindo-se pela autonomia recíproca constitucionalmente assegurada da
União, dos Estados Federados e dos Municípios1. No entanto, embora os municípios
brasileiros tenham todos a mesma autonomia entre eles e também em relação aos estados e
1
CF/88 arts. 1º, 18º, 29º a 31º. Convêm salientar que há discussão entre alguns autores sobre considerar ou não os
municípios como entes federativos. Celso Ribeiro Bastos, Hely Lopes Meirelles, Petrônio Braz, por exemplo, defendem a
natureza de ente federativo dos municípios. José Afonso da Silva considera que os municípios não se enquadram como
entes federativos por não possuírem representação no Senado Federal e não terem um Poder Judiciário próprio. De
qualquer forma todos reconhecem a autonomia política, administrativa e financeira dos municípios.
união, tendo como competência tratar de assuntos de interesse predominantemente local
(art. 30, I, CF), no tocante a sua capacidade de processar e executar políticas públicas, a
desigualdade se faz presente, tendo em vista as inúmeras diferenças que existem entre os
mesmos.
Falar de autonomia federativa, além de pensar em graus de capacidade de gestão,
também pressupõe pensar em processos de descentralização de políticas públicas e,
portanto, de municipalização de serviços. Vale lembrar que a partir da CF/88 ganham força
as discussões sobre a adoção de novas estratégias de gestão, descentralização, importância
do “local” e o fortalecimento dos governos municipais, com as competências que os
municípios passaram a ter. Assiste-se, então, ao surgimento de novas iniciativas de gestão
democrática das políticas públicas, com a introdução de reformas institucionais que visam
ao fortalecimento da autonomia dos municípios e ao estabelecimento de novos formatos de
organização do poder local, vinculados à criação de parcerias entre o poder público e
setores organizados da sociedade civil. Conforme Jovchelovitch, “... a essência do poder local
reside em ser ele a autoridade mais próxima das necessidades e reivindicações da população. O
fortalecimento
desse
poder
implica
descentralizar
e
também
democratizar.......”
(JOVCHELOVITCH, 1999: 40). Assim,
[...] a descentralização pressupõe a existência da democracia, da
autonomia e da participação, categorias entendidas como medidas
políticas que passam pela redefinição das relações de poder. Isso implica
na existência de um pluralismo, compreendido como a ação
compartilhada entre os três entes federativos, o mercado e a sociedade na
provisão de bens e serviços que atendam às necessidades humanas
básicas, na qual o papel do Estado não seja minimizado em seu dever de
garantir direitos aos cidadãos [...] (STEIN, 1997, apud
JOVCHELOVITCH,1998: 40).
O contexto político e social brasileiro, desde as últimas décadas do século passado,
tem sido marcado pelo processo de redefinição do papel do Estado, a partir da
universalização dos direitos de cidadania, descentralização e gestão democrática das
políticas públicas, princípios esses que a partir da década de 80 têm sido os ordenadores de
reformas do setor público.
No entanto, a descentralização entendida enquanto um processo de distribuição de
poder pressupõe de um lado, a redistribuição das atribuições inerentes a cada esfera de
governo, mas por outro lado, exige a redistribuição dos meios para executar essas
atribuições.
Tendo em vista suas funções ampliadas pela CF/88, os governos municipais
enfrentam desafios cotidianos para fazer frente à suas novas demandas. Tais desafios
devem ser vencidos sob a perspectiva de um trabalho em rede, que prevê a existência de
múltiplos atores que podem operar no âmbito privado, público e comunitário, os quais
podem se articular em marcos organizativos comuns, partilharem recursos, negociarem
prioridades e tomarem decisões em relações a projetos compartilhados. Assim é preciso que
os mesmos adotem estratégias de ações que devem ocorrer de forma compartilhada e na
perspectiva de interdependência com outros níveis de governo e com toda sociedade civil.
O processo de regionalização de serviços, deve vir nessa direção e deve ser
organizado e ter ações planejadas que visem o fortalecimento dos governos municipais,
para que os mesmos possam atender às necessidades de sua população moradora, bem
como deve responder às diretrizes de cooperação federativa e de gestão compartilhada na
condução político-administrativa da rede de serviços socioassistenciais.
Assim, os Estados devem protagonizar acordos e coalizões desenvolvendo
iniciativas e operações voltados ao diálogo, à negociação e a articulação para alcance de
união entre estados e municípios.
Os Estados devem assumir o processo de regionalização,
aproximando-se dos municípios e dos problemas de regiões
específicas, com diferentes recortes de atuação, responsabilizandose pela rede regionalizada, que quase sempre se caracteriza por ser
mais complexa e onerosa, não podendo ser assumida por cada
município isoladamente. (BRASIL, 2008)
Uma dimensão apontada pela Política Nacional de Assistência Social/2004 visando
a garantia da prestação de serviços que visem a integralidade da proteção é a “(...)
abordagem territorial, que implica no tratamento da cidade e de seus territórios como
base de organização do sistema de proteção social básica ou especial próxima ao cidadão
(...)” (COUTO; YAZBEK; RAICHELIS. 2010: 41).
Trata-se de entender o território como “espaço usado” (Santos, 2007),
[...] fruto de interações entre os homens, síntese de relações sociais.
Como possibilidade de superação da fragmentação das ações e serviços,
organizados na lógica da territorialidade.
Como espaço onde se evidenciam as carências e necessidades sociais, mas
também onde se forjam dialeticamente as resistências e as lutas coletivas.
[...] COUTO, et al. 2010 pg.41).
Conforme Milton Santos, sempre que pensamos no mundo, o fazemos a partir do
lugar em que nos encontramos e com o qual temos relações de pertencimento. Assim,
segundo o autor:
O território tem que ser entendido como o território usado, não o território
em si. O território usado é o chão mais a identidade. A identidade é o
sentimento de pertencer àquilo que nos pertence. O território é o
fundamento do trabalho; o lugar da residência, das trocas materiais e
espirituais e do exercício da vida (SANTOS, 1999: 8).
O conceito de territorialização é uma dimensão da política que supõe o
reconhecimento da diversidade dos espaços onde a população vive e da heterogeneidade
que existe entre as pessoas em termos de valores culturais, hábitos, referência, e supõe o
respeito a essas diferenças. Tem o entendimento que, em acordo com os lugares que as
pessoas vivem, esses podem ser facilitadores ou dificultadores para se estabelecer relações
de convivência, de se construir redes formais ou informais, de se fazerem escolhas e de se
ter oportunidades. Assim, os territórios onde as pessoas vivem podem ser fator de proteção
ou de desproteção.
Dessa forma, é necessário que se conheça o território onde se processam as políticas
públicas, porque nele também se concretizam as manifestações da questão social e se criam
os tensionamentos e as possibilidades para seu enfrentamento (COUTO et al. 2010).
Conforme a PNAS/2004, as ações públicas da área da Assistência Social devem ser
planejadas territorialmente, tendo em vista a superação da fragmentação, o alcance da
universalidade de cobertura, a possibilidade de planejar e monitorar a rede de serviços,
realizar a vigilância social das exclusões e de estigmatizações presentes nos territórios de
maior incidência de vulnerabilidade e riscos sociais (PNAS.2004). Assim sendo, o
princípio da territorialização trazido pela PNAS/2004 exige que as atenções de proteção
social estejam mais próximas possíveis do cotidiano da vida das pessoas, porque é nele que
os riscos e vulnerabilidades se constituem (PNAS/2004).
CREAS Regional Marajó II sediado no Município de Soure
O município de Soure, fica no Estado do Pará, cuja capital é Belém. Tem 3.512.863
Km² de área e 22.995 pessoas moradoras conforme censo IBGE/2010.
A visita foi realizada no período de 15/02 à 19/02/2014. Foram entrevistados: o
Prefeito do Município de Soure; Secretários de Assistência Social do Município de Soure e
de Santa Cruz do Arari; Coordenação dos CREAS Municipal de Soure e do CREAS
Regional Marajó II; coordenadora do CRAS de Soure; técnicos dos CREAS Municipal e do
CREAS Regional Marajó II; técnicos dos CRAS de Soure e de Santa Cruz do Arari; outros
técnicos da rede socioassistencial presente em Soure.
No município de Soure estão instalados CREAS de abrangência municipal, o qual
atende apenas as demandas da população de Soure e o CREAS de abrangência regional
chamado de Marajó II, que atende três municípios a ele vinculado.
O município de Soure fica na ilha de Marajó. A ilha está dividida em dezesseis
municípios que pertencem à Mesorregião do Marajó. Por sua vez, a mesorregião é dividida
em três microrregiões: Microrregião do Arari, Microrregião de Furos de Breves e
Microrregião de Portel. Nessa microrregião do Arari estão os municípios de Cachoeira do
Arari, Chaves, Muaná, Ponta de Pedras, Salvaterra, Santa Cruz do Arari, Soure. O CREAS
regional de visitamos pertence a essa microrregião e tem como municípios vinculados:
Cachoeira do Arari, Savaterra e Santa Cruz do Arari.
Fomos conhecer e analisar; a relação entre os municípios e o estado; a forma de
gestão de serviços regionalizados; as formas de articulação e as formas de
operacionalização das ações do CREAS regional.
Em acordo com os depoimentos e com as observações realizadas no local, foi
possível perceber alto grau de dificuldade na operacionalização do CREAS regional, tanto
por motivos da própria localização geográfica de cada município vinculados entre si
dificultando em muito os deslocamentos das equipes técnicas, quanto das questões de
ausência de suporte do estado, demoras no repasse de recursos financeiros por parte do
estado e da união e de exigências burocráticas por parte de ambos, em municípios que não
têm nem acesso a redes informatizadas, nem frequência diária do serviços de correios, nem
sistema de justiça e segurança instalados e nem redes socioassistenciais.
Assim, conforme depoimentos, o atendimento as famílias dos municípios
vinculados ficam prejudicados, uma vez que a presença desses técnicos nesses municípios
ocorre em intervalos grandes. Assim, as demandas das famílias com direitos violados
daqueles municípios são acolhidas por outros técnicos de outras competências. Os técnicos
do CREAS Reg. Marajó II, conseguem apenas realizar atendimentos emergenciais e seus
trabalhos têm se restringido ao acompanhamento de processos jurídicos.
Os problemas de deslocamento passam por questões geográficas e climáticas. Em
períodos de cheia os problemas são as embarcações, muitas vezes pequenas e perigosas. As
condições do transporte hidroviário são precárias. A frota do transporte fluvial é antiga e
não existe segurança nos terminais portuários de atracação. Em período de seca, os
problemas são grandes lamaçais que exigem trator ou o uso do Búfalo como transporte.
Outra questão apontada, são os municípios que não estão interligados, necessitando se
dirigir a Belém a partir de Soure (estrada e duas balsas), para em seguida ir ao município
que se deseja por meio de embarcações e depois transitar por estrada de chão batido.
Em função dos problemas de acesso aos municípios, muitos deles não têm serviços
de infraestrutura como agências bancárias, dificultando a circulação de dinheiro e
desenvolvimento de comércio. Não têm serviços cotidianos de correio, há problemas de
comunicação tanto via telefone quanto acesso à internet. Pela falta cotidiana de serviço de
correio, há demora nas idas e vindas de documentos importantes para liberação de recursos
financeiros e outros de encaminhamentos das questões das famílias.
Relataram ainda que grande parte da população nos municípios são de área rural,
morando em palafitas, onde há uma grande deficiência de infraestrutura em relação ao
abastecimento de água, esgoto, energia, saúde e educação, em um alto grau de pobreza.
Que em muitos dos municípios não há delegacias de polícia civil nem militar, sendo que há
plantões de policiais em determinado dia da semana. Muitas ocorrências são tratadas em
Belém por falta de serviço, como instituto médico legal, varas judiciais especializadas,
entre outros. Os problemas sociais apontados no campo da proteção social especial foram:
todas as formas de violência e violação de direitos, nos diversos ciclos de vida e gênero;
abuso sexual de crianças e adolescentes; adolescentes em cumprimento de medida
socioeducativa e drogadição. O objetivo do CREAS regional seria o atendimento dessas
demandas tanto dos indivíduos propriamente atingidos quanto do fortalecimento da
capacidade protetiva de suas famílias.
Para o prefeito e os gestores da assistência presentes, Marajó, deve ser olhado de
forma diferente que outros municípios devido as suas peculiaridades. Os mesmos ressaltam
que para se pensar em políticas públicas para o Marajó, deve se pensar nas condições
territoriais presentes e não apenas em número de habitantes.
Reforçam que mesmo Soure, um município pequeno de 23 mil habitantes tem as
mesmas manifestações da questão social que qualquer outro município, com o agravante de
não ter receita própria para enfrentar os problemas, já que nenhuma empresa está instalada
no município ou em outro ao redor, da qual o município pudesse arrecadar impostos.
Assim, só conta com os repasses do governo federal. Colocam que suas demandas são
muito maiores que os recursos que contam.
Pudemos perceber que em acordo com as observações e depoimentos, o CREAS
regional de Marajó II, não tem conseguido atender aos objetivos da regionalização. Embora
essa tenha como objetivo ampliar a cobertura de atendimento, não há condições propícias
para a sua operacionalização. Nenhum dos entes federativos conseguem cumprir seus
acordos no tempo necessário. A estratégia da regionalização de serviços para atender
municípios pequenos não pode era aplicada em municípios com esse diagnóstico
socioterritorial. Para estes é preciso pensar em outras alternativas, em outras formas de
ampliação de cobertura da rede socioassistencial. A princípio em muitos desses municípios
a única alternativa é ter sua própria rede suportada e financiada pelos três entes.
Considerações finais
Num país como o Brasil, as desigualdades territoriais são imensas. O conhecimento
e análise das dinâmicas locais, relacionais e culturais das trajetórias vividas pelas pessoas
devem ser levados em consideração para a implementação de uma política pública e não
apenas as condições de vulnerabilidades e riscos sociais e o tamanho de seu porte. Portanto,
é preciso estar atento às oscilações que acontecem no território, analisando a situação em
que se encontra e aquela de que veio, incorporando aspectos históricos, geográficos,
econômicos e sociais. Significa incluir outras formas de conhecimento sobre a realidade,
agregando diversidades de olhares sobre os territórios.
Incorporar essa perspectiva de território ampliado na formulação, implementação,
monitoramento, avaliação e revisão das ações junto aos municípios e as suas demandas,
implica necessariamente, manejar as potencialidades ativas dos territórios na constituição
de processos que possam ser compartilhados entre os entes federativos.
Segundo Lúcia Avelar (2001), a “cooperação” entre entes federativos baseada no
conceito de territorialidade deve levar à equidade entre eles, integrando diversos interesses.
Para ela, essa integração resulta na harmonização dos diversos interesses, no
compartilhamento de objetivos, na otimização de recursos, e culmina com atendimento
mais integral e com melhor qualidade a população moradora (AVELAR, 2001).
Compreender a diversidade regional implica reconhecer identidades coletivas que
correspondam a interesses e necessidades específicos de grupos em particular, isto é, os
maiores problemas referem-se às desigualdades nas condições de vida e nas oportunidades
disponíveis para os membros de tais grupos. É necessário o incentivo à participação política
de todos os setores da sociedade, com o reconhecimento da existência de coletividades
“desiguais”; além do incentivo aos mecanismos de descentralização, e ainda a reafirmação
de alguns papéis da União como coordenador e facilitador para ganhos em autonomia tanto
de estados e municípios. União e Estados devem ter intencionalidade em suas ações que
visem aumentar a capacidade de gestão dos municípios de poderem arcar com a execução
de programas e serviços, cofinanciando suas ações com recursos financeiros, apoio e
formação técnica.
Essas questões implicam desafios para os entes federativos, ou seja, a construção de
uma cultura institucional que tenha como base o trabalho intersetorial; ações previstas em
redes de atendimento; o compartilhamento de compromissos e responsabilidades e que
tanto do ponto de vista político quanto administrativo as ações planejadas e monitoradas
sejam construídas coletivamente.
Assim, para municípios como os localizados na Ilha do Marajó, necessário seria o
fortalecimento da Política de Assistência Social no próprio município, integrando as
equipes de proteção social básica e especial articuladas trabalhando em conjunto as
demandas. Quer nos parecer, que os próprios municípios, se tiverem recursos e autonomia
encontram soluções para atravessarem seus obstáculos em função de suas especificidades.
Referências Bibliográficas
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Especializado a Famílias e Indivíduos - PAEFI, e do Serviço de Acolhimento para
Crianças, Adolescentes e Jovens de até vinte e um anos, e critérios de elegibilidade e
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COUTO, B.; YAZBEK, M C.; RAICHELIS, R., A política Nacional de Assistência Social
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SANTOS, Milton. O Espaço do cidadão. São Paulo. Edusp.2007
STEIN, Rosa Helena. A descentralização como instrumento de ação política e suas
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